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Auto 341/14

LEY EN MATERIA TRIBUTARIA, ADUANERA, FISCAL Y DE CONTROL PARA ESTIMULAR CRECIMIENTO ECONOMICO Y SANEAMIENTO DE FINANZA PUBLICAS-Recurso de súplica

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Admisión y rechazo

RECURSO DE SUPLICA-Etapa procesal posterior a la admisión y rechazo de las demandas de inconstitucionalidad

ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes

DEMANDA DE INSCONSTITUCIONALIDAD EN MATERIA TRIBUTARIA, ADUANERA, FISCAL Y DE CONTROL PARA ESTIMULAR CRECIMIENTO ECONOMICO Y SANEAMIENTO DE FINANZA PUBLICAS-Rechazar recurso de súplica

Referencia: expediente D-10326

Recurso de Súplica interpuesto contra el auto del 20 de agosto de 2014, dictado en el proceso de la referencia por la Magistrada Sustanciadora Gloria Stella Ortiz Delgado.

Actor:

Camilo Córdoba Arce

Magistrado Ponente:

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB

Bogotá, D.C., treinta (30) de octubre de dos mil catorce (2014).

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de aquella que le concede el artículo 48  del Acuerdo número 05 de 1991, “por el cual se recodifica el Reglamento de la Corporación”, dicta el presente Auto de acuerdo con los siguientes,

1.        ANTECEDENTES

1. El ciudadano Camilo Córdoba Arce demandó la constitucionalidad del artículo 24 de la Ley 863 de 2003 “por la cual se establecen normas tributarias, aduaneras, fiscales y de control para estimular el crecimiento económico y el saneamiento de las finanzas públicas”. La norma acusada es la siguiente (se resalta lo demandado):

“LEY 863 DE 2003

(diciembre 29)

por la cual se establecen normas tributarias, aduaneras, fiscales y de control para estimular el crecimiento económico y el saneamiento de las finanzas públicas.

El Congreso de Colombia

DECRETA:

(…)

Artículo 24. Rechazo o disminución de pérdidas. Adiciónase el Estatuto Tributario con el siguiente artículo:

"Artículo 647-1. Rechazo o disminución de pérdidas. La disminución de las pérdidas fiscales declaradas por el contribuyente, mediante liquidaciones oficiales o por corrección de las declaraciones privadas, se considera para efectos de todas las sanciones tributarias como un menor saldo a favor, en una cuantía equivalente al impuesto que teóricamente generaría la pérdida rechazada oficialmente o disminuida en la corrección. Dicha cuantía constituirá la base para determinar la sanción, la cual se adicionará al valor de las demás sanciones que legalmente deban aplicarse.

Las razones y procedimientos para eximir de las sanciones de inexactitud o por corrección, serán aplicables cuando las mismas procedan por disminución de pérdidas."

Parágrafo 1º. Las correcciones a las declaraciones del impuesto sobre la renta que incluyan un incremento del valor de las pérdidas, deberán realizarse de conformidad con el procedimiento establecido en el artículo 589.

Parágrafo 2 º. La sanción prevista en el presente artículo no se aplicará, cuando el contribuyente corrija voluntariamente su declaración antes de la notificación del emplazamiento para corregir o del auto que ordena inspección tributaria, y la pérdida no haya sido compensada.".

Lo anterior por considerar que la norma demandada desconoce el artículo 29 de la Constitución.

2. En primer lugar, el accionante indica que la norma desconoce los principios de legalidad y tipicidad consagrados en el precepto superior. Al respecto expone que el legislador debe describir de manera clara, precisa e inequívoca las conductas que puedan considerarse como hechos punibles para evitar interpretaciones arbitrarias, inexactas o difusas por parte de la autoridad, en este caso, la Dian. En ese entendido, en la norma “únicamente se determina la base sobre la cual se tasará la sanción, que es justamente el impuesto que teóricamente generaría la pérdida rechazada oficialmente o disminuida en la corrección y que no es otra cosas que el hecho punible, pero en ningún momento se establece cuál será la sanción (valor, porcentaje o tarifa), lo que hace que dicha norma sea imprecisa y con ello se otorgue la potestad a la Administración Tributaria de colocar la que buenamente considere”.

Continúa señalando que, aunque la norma establece que la sanción por rechazo o disminución se considera como un menor saldo a favor, “no remite dicha calificación al artículo 644 del ET que consagra la sanción cuando se presente un menor saldo a favor, ya sea liquidado antes del emplazamiento para corregir o auto de inspección tributaria (10%) o posterior a dichas actuaciones y antes del requerimiento especial o pliego de cargo (20%)”.

En su criterio, se puede interpretar que la tarifa sería la de la sanción por inexactitud del artículo 647 (del 160%), lo que no sería acertado toda vez que se trata de hechos o situaciones totalmente diferentes, por cuanto el rechazo o disminución de pérdidas es “simplemente el hecho sancionable, más no la sanción propiamente dicha”. Por lo tanto, la sanción debe estar claramente señalada en la norma y no ser objeto de aplicación por vía de interpretación, aspecto que vulnera los principios de legalidad y tipicidad.

3. En segundo lugar, estima que se vulnera el principio de non bis in ídem que consagra el artículo 29 Superior. Señala que “la existencia de la sanción del artículo 647 (sanción de inexactitud del 160%) y de acuerdo a la argumentación efectuada en el primer cargo, en donde se genera la posibilidad de que vía interpretación la DIAN asuma que el porcentaje del 160% es el que debe aplicarse en el artículo 647-1 cuando se configure la disminución o rechazo de pérdidas en forma simultánea, teniendo en cuenta que al ser desconocido por la DIAN un costo, un gasto, una deducción, ello genere automáticamente la disminución de la pérdida que dicho costo, gasto o deducción hubiera generado por simple operación matemática en el formulario de renta.”

Agrega que como consecuencia del rechazo del costo, gasto o deducción, se puede rechazar al mismo tiempo la pérdida fiscal y la Dian castigue al contribuyente con la sanción del artículo 647 “por inclusión de un costo, gasto o deducción no procedente y que a su vez, lo multe también con la sanción del artículo 647-1 por disminución o rechazo de pérdidas fiscales, siendo que se trata de un solo hecho sancionable, que para el caso necesariamente sería el primero (el rechazo del costo o deducción), pues la pérdida fiscal disminuye por consecuencia del primero, es algo subsecuente”.

4. Luego de citar un ejemplo con aspectos particulares de la empresa que representa, concluye que, en su caso, “la DIAN está dando la calidad de sanción de inexactitud señalada en el artículo 647 del ET al rechazo de pérdidas cuando en ninguna parte del artículo 647-1 dice que se trate de la sanción de inexactitud, sino que se tratará como un menor saldo a favor para efecto de todas las sanciones tributarias. (…) En segundo lugar, se comprueba que está sancionando el rechazo de la pérdida líquida (que resulta por aplicación de las fórmulas matemáticas en el formulario de la Declaración de Renta) mas no una pérdida líquida incluida como parte de la depuración de la renta gravable, que debería ser el objeto de la sanción. (…) En tercer término y como comentario adicional, esta doble sanción está llevando a un estado de quiebra a la empresa

5. Mediante Auto del 25 de julio de 2014, la Magistrada Sustanciadora del proceso de la referencia decidió inadmitir la demanda. En la providencia se consideró, respecto de los argumentos expuestos por el actor lo siguiente:

“(…) no obstante la conexidad buscada entre la norma que objeta y el precepto constitucional invocado como vulnerado, la argumentación carece de los elementos de juicio necesarios que despierten duda o reparo para inferir de la simple manifestación legislativa su inconstitucionalidad.

En efecto, el actor construye el primer cargo a partir de lo que considera debe contemplar la norma atacada y, de esta manera, supone una omisión del legislador por no haber incluido o al menos referido elementos de otra disposición para su correcto entendimiento y aplicación, razonamiento originado a partir de suposiciones personales que por si solas no explican ni permiten inferir una oposición razonable con la Carta Política.

Respecto al segundo cargo, advierte una posible actuación indebida de la entidad pública por interpretar y aplicar discrecionalmente normas conexas, argumentación que más que entrañar un problema constitucional denota un tratamiento especulativo de eventos no previstos o permitidos por el legislador, lo cual, por carecer de un análisis objetivo desvanece el examen solicitado.

Finalmente, pese a la manifestación de aclaración y corrección del escrito petitorio desde su presentación, el actor sustenta la presunta violación constitucional, a título de ejemplo, con un requerimiento ordinario cursante en un proceso administrativo tributario que, sin embargo, refiere a empresa con la que tiene algún vínculo. Esta situación conduce a inferir la utilización de la acción pública para resolver un problema particular, como podría ser la aplicación de la norma acusada a ese proceso, lo cual, además, sería eventualmente de competencia de otra jurisdicción.”

6. Según informe de la Secretaría General de esta Corporación del 4 de agosto de 2014, el accionante presentó oportunamente escrito de corrección.

En este nuevo documento, el accionante reiteró su posición frente a la norma acusada y manifestó, en primer lugar, frente al primer cargo, que al no determinar la tarifa de la sanción a aplicar, “por una omisión legislativa, se están afectando las garantías fundamentales del debido proceso del contribuyente objeto de su aplicación ya que ello constituye una expresión vaga, ambigua e indeterminada, respecto de la cual no es posible llevar a cabo la labor de remisión normativa, de interpretación sistemática o de determinación del alcance normativo de la misma, permitiendo la arbitrariedad en su aplicación, al haber excluido dicho ingrediente imprescindible a la materia allí tratada”.

Respecto del segundo cargo, indicó que “al permitir que se aplique la sanción de inexactitud y por disminución de pérdidas en forma simultánea sobre un mismo hecho”, se viola el principio non bis in ídem, consagrado en el artículo 29 Superior.

7. Mediante Auto del 20 de agosto de 2014, la Magistrada Sustanciadora procedió a rechazar la demanda. Lo anterior, al considerar que, una vez revisados los planteamientos correctivos, la demanda “sigue sin satisfacer los criterios indicados en el auto que inadmitió, donde se le solicitó una carga de argumentación mayor y más rigurosa por tratarse de una presunta omisión legislativa relativa. En ese sentido, el actor no se detiene en verificar de manera clara, específica y pertinente el cumplimiento de los requisitos mencionados, y nuevamente limita sus comentarios a su perspectiva personal vinculada con la presunta aplicación arbitraria de la norma por parte de la autoridad tributaria sin que este despacho logre discernir razones suficientes para dar inicio a un juicio de control de constitucionalidad”.

8. Concluye el magistrado sustanciador, que como consecuencia de la falta de cumplimiento de los requisitos de admisibilidad, la demanda debía ser rechazada.

9. En el término concedido, el accionante presentó recurso extraordinario de súplica reiterando nuevamente su posición frente a la inconstitucionalidad del artículo 24 de la Ley 863 de 2003.

2.        CONSIDERACIONES

2.1. Competencia

La Corte Constitucional es competente para conocer del presente recurso de súplica, de conformidad con lo establecido en el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991.

2. El recurso de súplica como etapa procesal posterior a la admisión y rechazo de las demandas de inconstitucionalidad

1. A la luz de la normativa del Decreto 2067 de 1991, ‘por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deben surtirse ante la Corte Constitucional’, las etapas de admisión y rechazo de las demandas de inconstitucionalidad se encuentran claramente definidas.

Así, mientras la fase de admisión de la demanda persigue sanear las deficiencias formales y materiales de la demanda, con el objeto de evitar fallos inhibitorios, la etapa de rechazo busca excluir de la revisión de la Corte, las demandas que no fueron corregidas en término (luego de haber sido inadmitidas por el Magistrado Sustanciador), aquellas que fueron corregidas en forma insuficiente, las que recaen sobre normas amparadas por cosa juzgada constitucional o respecto de las cuales la Corte es manifiestamente incompetente (arts. 2º y 6º Decreto 2067 de 1991).

2. Por su parte, el recurso de súplica se estructura como etapa procesal posterior al rechazo de la demanda y su única finalidad es otorgar al demandante una oportunidad de defensa que le permita controvertir los fundamentos jurídicos del rechazo del libelo.

3. Requisitos de las acciones públicas de inconstitucionalidad

1. En relación con los requisitos que debe contener toda acción pública de inconstitucionalidad, esta Corporación ha establecido que, a pesar de la naturaleza pública de la acción, ésta debe cumplir con ciertos requisitos mínimos que informen adecuadamente al juez para proferir un pronunciamiento de fondo. Esto supone que el demandante de una norma cumpla con una carga mínima de comunicación y argumentación que ilustre a la Corte sobre la norma que acusada, los preceptos constitucionales vulnerados, el concepto de la violación y sobre la razón por la cual la Corte es competente para pronunciarse sobre la materia.1

2. En relación con el concepto de la violación, la Sentencia C-1052 de 2001 dispuso que las razones presentadas por el actor deben ser “claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes2”. Señaló la providencia:

“El segundo elemento de toda demanda de inconstitucionalidad es el concepto de la violación, que supone la exposición de las razones por las cuales el actor considera que el contenido de una norma constitucional resulta vulnerado por las disposiciones que son objeto de  la demanda.  En este orden de ideas, al ciudadano le corresponderá (i.) hacer “el señalamiento de las normas constitucionales que se consideren infringidas” (artículo 2 del numeral 2 del Decreto 2067 de 1991), pues “si bien cada ciudadano es libre de escoger la estrategia que considere conveniente para demostrar la inconstitucionalidad de un precepto (siempre y cuando respete los parámetros fijados por la Corte), considera la Corte que… el [particular] tiene el deber de concretar el o los cargos contra las disposiciones acusadas, lo que implica realizar un esfuerzo por identificar de manera relativamente clara las normas constitucionales violadas”3. Este señalamiento supone, además, (ii.) la exposición del contenido normativo de las disposiciones constitucionales que riñe con las normas demandadas, es decir,  manifestar qué elementos materiales del texto constitucional son relevantes y resultan vulnerados por las disposiciones legales que se impugnan.  No basta, pues, con que el demandante se limite a transcribir la norma constitucional o a recordar su contenido.”

3. En ese orden de ideas, el actor debe exponer argumentos de inconstitucionalidad predicables de las normas acusadas, los cuales, según la jurisprudencia constitucional4, deben ser:

1. Claros en cuanto exista un hilo conductor en la argumentación que permita comprender el contenido de la demanda y las justificaciones en las que se soporta;

2. Ciertos ya que la demanda habrá de recaer sobre una proposición jurídica real y existente y no simplemente deducida por el actor, así, el ejercicio de la acción supone la confrontación del texto constitucional con una norma legal que tiene un contenido verificable a partir de la interpretación de su propio texto, técnica de control que difiere de aquella encaminada a establecer proposiciones inexistentes que no han sido suministradas por el legislador para pretender deducir la inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto normativo no se desprenden;

3. Específicos en la medida de establecer si realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad a partir de argumentos vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan;

4. Pertinentes lo que quiere decir que el reproche formulado debe ser de naturaleza constitucional, es decir, fundado en la apreciación del contenido de una norma Superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado, por lo que son inaceptables los argumentos que se formulan a partir de consideraciones puramente legales y doctrinarias, o aquellos otros que se limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los que en realidad no está acusando el contenido de la norma sino que está utilizando la acción para resolver un problema particular como podría ser la indebida aplicación de la disposición en un caso específico, tampoco prosperan las acusaciones que fundan el reparo en un análisis de conveniencia, calificándola de innecesaria o reiterativa a partir de una valoración parcial de sus efectos; y

5. Suficientes en cuanto implica una referencia mínima a los hechos que ilustre a la Corte sobre la fundamentación de tales asertos, así no se aporten todas las pruebas y éstas sean tan sólo pedidas por el demandante. La suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque no logren prima facie convencer de que la norma es contraria a la Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte5.

3.        CASO CONCRETO

1. En el presente caso, en el auto inadmisorio se le recordó al actor la exigencia formal que debe cumplir al formular los cargos de inconstitucionalidad contra las normas acusadas, los cuales deben ser claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes. Requisitos indispensables para que “la Corte Constitucional pueda cumplir adecuadamente su función, pronunciando sentencias de fondo mediante las cuales decida de manera clara y definitiva sobre los reproches de inconstitucionalidad propuestos” y que no se observaron en la demanda estudiada, razón por la cual, no fue admitida.

Pese a lo anterior, concedido el término para la corrección, el actor se limitó a reiterar los argumentos esgrimidos en su demanda, sin que ofreciera elementos adicionales que permitieran al Despacho del magistrado sustanciador asumir el conocimiento de la misma.

2. En este sentido, en su escrito de corrección el demandante insiste en que el artículo demandado constituye una afectación del principio de tipicidad al contener descripciones inexactas, imprecisas o difusas que dan cabida a interpretaciones arbitrarias por parte de la DIAN. Lo anterior, al no establecer de manera clara e inequívoca el monto, tarifa o porcentaje de la sanción.  Señala que la norma “únicamente determina la base sobre la cual se tasará la sanción, que es justamente el impuesto que teóricamente generaría la pérdida rechazada oficialmente o disminuida en la corrección y que no es otra cosas  que el hecho sancionable o conducta punible, pero en ningún momento se establece cuál será la sanción (valor, porcentaje o tarifa), lo que hace que dicha norma sea imprecisa y con ello se facilite la arbitrariedad en su aplicación por parte de la administración tributaria”. En consecuencia, considera que lo anterior constituye una omisión legislativa relativa.

Igualmente, indica que se vulnera el principio non bis in ídem, ya que “las pérdidas fiscales que puedan disminuirse y ser objeto de la sanción allí establecida, deben hacer parte de los Costos o las Deducciones que incluye un contribuyente con el fin de disminuir su renta líquida ordinaria del ejercicio o aumentar su pérdida líquida del ejercicio; la primera de ellas (la renta líquida) será base sobre la que se determinará su impuesto a pagar, en la segunda (la pérdida líquida) no habrá lugar a liquidar el impuesto por parte del contribuyente. (…) Hechas estas precisiones, es fácil determinar que las pérdidas fiscales objeto de la sanción del artículo 647-1 demandado, no deben incluir la cifra resultante que deba llevarse al renglón de pérdida líquida del ejercicio, toda vez que este es un resultado matemático del formulario, no un hecho económico que pueda ser objeto de la sanción allí establecida”.

3. Así, examinados los argumentos del actor, se advierte que los mismos parten de subjetividades y no establece de manera clara en qué forma la norma vulnera los principios de legalidad, tipicidad y non bis in ídem consagrados en el artículo 29 de la Carta Política, por él indicados.

En efecto, de los escritos de demanda y corrección de la misma, se puede advertir que la interpretación que realiza de la norma está condicionada a la situación particular de la empresa que representa, cuya sanción es traída al escenario constitucional como ejemplo de arbitrariedad de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales –DIAN-, hecho que le impide explicar con claridad y objetividad las razones por las cuales considera que el artículo acusado es contrario a la Constitución.

Además, como lo manifestó en su oportunidad el magistrado sustanciador, sus afirmaciones conducen a inferir que se acude a la acción pública “para resolver un problema particular, como podría ser la aplicación de la norma acusada a ese proceso, lo cual, además, sería eventualmente de competencia de otra jurisdicción”.

Igualmente de una lectura integral de la norma acusada, no se infiere la supuesta violación del artículo 29 Superior y por tanto, las conclusiones a las que llega no se deducen de la disposición. En este sentido, las afirmaciones del accionante, se repite, son apreciaciones subjetivas que no son propias del juicio abstracto de constitucionalidad.

Finalmente, las explicaciones contenidas en la demanda no alcanzan a generar una duda siquiera mínima sobre la posible inconstitucionalidad de la disposición impugnada ni permiten establecer una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto constitucional. Esto, en la medida que los cargos son construidos a partir de lo que el actor considera que debe incluir la norma para una “correcta” aplicación.

4. En estos términos, el ciudadano se encontraba obligado a dar cumplimiento a lo dispuesto en el auto que inadmitió la demanda respecto a la norma que es objeto del recurso de súplica.

5. Así las cosas, esta Corte encuentra que el presente recurso de súplica no está llamado a prosperar, puesto que los argumentos del recurso van dirigidos a oponerse a los argumentos que sustentaron el auto de inadmisión, y no contra las razones que llevaron a rechazar el cargo ya mencionado.

6. Por todo lo anterior, las razones expuestas son suficientes para que en esta oportunidad, la Corte confirme el auto de rechazo dictado por el Magistrado Sustanciador del proceso de esta referencia.

4. DECISION

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

RESUELVE:

Primero. CONFIRMAR en todas sus partes el auto del 20 de agosto de 2014, proferido por el despacho de la Magistrada ponente en el proceso D-10326, doctora Gloria Stella Ortiz Delgado, mediante el cual se rechazó la demanda presentada por el ciudadano Camilo Córdoba Arce contra el artículo 24 de la Ley 863 de 2003 “por la cual se establecen normas tributarias, aduaneras, fiscales y de control para estimular el crecimiento económico y el saneamiento de las finanzas públicas”.

Segundo. ARCHIVESE el expediente.

Notifíquese y cúmplase

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA

                                                                  Presidente

                                           ANDRÉS MUTIS VANEGAS

                                                     Secretario General (E)

1 Cfr. C-1052 de 2001. M.P. Manuel José Cepeda.

2 Cfr., entre varios, los Autos de Sala Plena 244 de 2001 y de 2001. En dichas oportunidades la Corte, al resolver el recurso de súplica presentados por los actores, confirmó los autos en los que se inadmitió la demanda por no presentar razones “específicas, claras, pertinentes y suficientes”. 

3 Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-142 de 2001.  Se inhibió la Corte en esta oportunidad para conocer de muchos de los cargos formulados contra algunos numerales de los artículos 223 y 226 del Código Contencioso Administrativo, pues el actor no identificó claramente las disposiciones constitucionales que resultaban vulneradas.

4 Sentencia C-1052 de 2001. M.P. Manuel José Cepeda.

5 Cfr. Sentencia C-856 de 2005.