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Sentencia C-173/14

(Bogotá D.C., marzo 19 de 2014)

I. ANTECEDENTES.

1. Textos normativos demandados.

El ciudadano Julio Cesar Ardila Rojas, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en los artículos 40-6, 241 y 242 de la Constitución Política, formula demanda solicitando la declaratoria de inconstitucionalidad de los artículos 2 y 3 del Decreto 934 de 2013. El texto normativo demandado es el siguiente:

DECRETO 934 DE 2013

(Mayo 9)

Por el cual se reglamenta el artículo 37 de la Ley 685 de 2001.

En uso de sus facultades constitucionales y legales, en especial las conferidas por el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, y en desarrollo del artículo 37 de la Ley 685 de 2001, y

(…)

DECRETA

Artículo 2°. Dado el carácter de utilidad pública e interés social de la minería, a través del Ordenamiento Territorial no es posible hacer directa ni indirectamente el Ordenamiento Minero, razón por la cual los planes de ordenamiento territorial, planes básicos de ordena­miento territorial o esquemas de ordenamiento territorial de los municipios y distritos, no podrán incluir disposiciones que impliquen un ordenamiento de la actividad minera en el ámbito de su jurisdicción, salvo previa aprobación de las autoridades nacionales.

Parágrafo 1°. En desarrollo de la anterior prohibición, los Concejos Municipales y las Asambleas Departamentales no podrán establecer zonas del territorio que que­den permanentemente o transitoriamente excluidas de la minería mediante acuerdos municipales u ordenanzas departamentales respectivamente, por exceder el ámbito de sus competencias.

Parágrafo 2°. Las prohibiciones que se establezcan en los mencionados instrumentos de ordenamiento del territorio en violación de la ley, no podrán ser oponibles, aplicadas o exigidas a las actividades mineras, por ninguna autoridad.

Artículo 3°. Como efecto de lo dispuesto en los artículos anteriores, los certificados de uso del suelo expedidos por las autoridades departamentales o municipales, que prohíban o señalen como incompatible el ejercicio de actividades mineras, no podrán ser reconocidos como exclusiones o limitaciones, por parte de las autoridades para el trámite y obtención de licencias, permisos, concesiones o autorizaciones de cualquier naturaleza que se requieran para el ejercicio de la actividad minera en el territorio de su jurisdicción.

2. Pretensión del demandante y cargos formulados.

2.1. El demandante solicita sea declarada la inexequibilidad de los artículos 2 y 3 del Decreto 934 de 2013. A su juicio, las normas demandadas desconocen los artículos 288, 311 y 313, numerales 2, 7 y 9 de la Constitución.

2.2. Las anteriores disposiciones le asignan a los Concejos Municipales la competencia para establecer los diferentes proyectos de ordenación territorial de su municipio, incluyendo la posibilidad de dictar las normas necesarias para el control, la preservación y la defensa del patrimonio ecológico. En ese contexto, no es factible desconocer que las diferentes actividades mineras pueden implicar la afectación del medio ambiente y, en esa medida, la determinación de si es o no posible su desarrollo en los municipios le corresponde a los Concejos Municipales.

2.3. Adicionalmente, de acuerdo con lo dispuesto en la sentencia C-064 de 1998 el municipio cuenta con una competencia residual que, en virtud del principio de rigor subsidiario, le permite la fijación de exigencias adicionales a las establecidas por las autoridades nacionales. De acuerdo con lo señalado, las disposiciones demandadas desconocen las atribuciones de los órganos municipales.

3. Intervenciones.

3.1. Ministerio del Interior: inhibición.

3.1.1. La Corte debe adoptar una decisión inhibitoria en tanto la demanda no cumple con las condiciones exigidas para formular un cargo de inconstitucionalidad. En efecto, el cargo carece de certeza dado que lo expuesto por el demandante no se corresponde con el sentido de las expresiones acusadas.

3.1.2. Adicionalmente, es claro que la competencia sobre la constitucionalidad de las disposiciones demandadas, no encuadra en ninguno de los supuestos en los cuales es posible la activación de una competencia atípica, según esta Corporación lo ha señalado en la sentencia C-049 de 2012.

3.2. Ministerio de Minas: inhibición.

3.2.1. La Corte no es competente para conocer de la presente demanda teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 241 de la Constitución. De hecho, este Tribunal dispuso en el expediente D-9700 el rechazo de una demanda formulada en contra del Decreto 934 de 2013. Así las cosas, debe adoptarse una decisión inhibitoria.

3.2.2. Adicionalmente, la argumentación del demandante no satisface las condiciones que debe satisfacer un cargo de inconstitucionalidad. Así, el escrito que contiene la acusación se limita a formular cuestionamientos subjetivos con fundamento en una particular interpretación del ordenamiento jurídico. 

3.2.3. No se desconocen las competencias de las entidades territoriales con la disposición demandada. Ella se ajusta a lo dispuesto en los artículos 151, 288 y 360 de la Constitución así como a lo señalado en la Ley 388 de 1997 y en la Ley 685 de 2001.   

3.3. Agencia Nacional de Minería: exequible o inhibición.

3.3.1. La propiedad exclusiva del Estado sobre los recursos mineros se deriva de lo dispuesto en la Constitución al regular el régimen de regalías, así como del artículo 5 de la Ley 685 de 2001. De esta manera, si bien diferentes entidades territoriales tienen un derecho a recibir una contraprestación por la explotación de los recursos, ello no plantea inquietud de ninguna naturaleza respecto de la competencia del Estado para establecer reglas dirigidas a la explotación de los recursos correspondientes.

3.3.2. El ejercicio de los derechos asignados a las entidades territoriales no puede traducirse en poderes soberanos. Tales derechos se encuentran sometidos a la Constitución y a la ley y, en esa medida, la regulación adoptada es constitucional en tanto es expresión de lo señalado en el artículo 80 de la Carta. Conforme a lo anterior, la competencia a cargo de las entidades territoriales es, en esta materia, residual. Las normas complementarias que llegaren a dictar sobre estos asuntos las entidades territoriales, deberán coordinarse con las reglas adoptadas por las autoridades nacionales.

3.3.3. Las normas demandadas se orientan a conseguir una adecuada coordinación entre las competencias de la nación en materia minera con las competencias para definir los planes de ordenamiento territorial en cada una de las entidades territoriales. Adicionalmente, prever la imposibilidad de afectar el régimen legal en materia de zonas excluidas de la minería por parte de las entidades territoriales, se ajusta plenamente a la Constitución.

3.3.4. Las disposiciones que se demandan pretenden armonizar las diferentes competencias en materia de ordenamiento minero y constituyen un desarrollo de lo dispuesto en el artículo 37 de la ley 685 de 2001, examinado y declarado conforme a la Constitución en la sentencia C-395 de 2012. 

3.3.5. La Corte Constitucional carece de competencia para adelantar el examen de las disposiciones demandadas dado que esa competencia le corresponde exclusivamente al Consejo de Estado. Adicionalmente, es importante advertir que el ejercicio de una tal atribución no encuadra en ninguna de las competencias atípicas o especiales enunciadas por la Corte en la sentencia       C-049 de 2012, por lo que solicita una decisión inhibitoria. 

3.4. Federación Colombiana de Municipios: inhibición. 

3.4.1. La Corte debe inhibirse para emitir un pronunciamiento de fondo respecto de la disposición demandada, pues la acusación se dirige en contra de un Decreto que tiene fuerza reglamentaria. Esta conclusión se fundamenta en el epígrafe del Decreto así como en su motivación. Cabe advertir que en auto 025 de 2007, la Corte Constitucional rechazó una demanda formulada en contra de un decreto reglamentario en tanto no era competente para pronunciarse sobre ella.

3.5. Asociación Nacional de Empresario de Colombia (ANDI): inhibición. 

3.5.1. La Corte no es competente para pronunciarse respecto de la constitucionalidad de las disposiciones acusadas. En este caso, el órgano autorizado para el efecto, según lo dispuesto en el artículo 237 de la Carta, es el Consejo de Estado. Adicionalmente la demanda no cumple las condiciones que se requieren para la formulación de un verdadero cargo de inconstitucionalidad.

3.5.2. Cabe asimismo considerar que en la sentencia C-395 de 2012, la Corte declaró exequible el artículo 37 de la ley 685 de 2001. Esa circunstancia resulta relevante para el examen de los artículos acusados.

3.6. Ciudadanos integrantes del Grupo de Acciones Constitucionales de la Universidad Católica: exequible.

3.6.1. El artículo 2 del decreto 934 de 2013 debe ser declarado exequible. En efecto, dicha disposición no elimina completamente la competencia de las entidades territoriales para determinar los usos del suelo ni para dictar las normas necesarias para el control, la preservación y la defensa del patrimonio ecológico. Las restricciones que se establecen a las atribuciones de las asambleas departamentales y los concejos municipales se encuentran fundadas en el interés que para el país tiene el adecuado desarrollo de la actividad minera. Esta conclusión encuentra apoyó en la premisa conforme a la cual es el Estado el propietario de los recursos naturales no renovables, tal y como lo prevé la Constitución y lo ha reconocido la jurisprudencia constitucional.

3.6.2. Ahora bien, el parágrafo 1 del artículo 2 deberá ser declarado exequible en el entendido de que las entidades territoriales sí podrán tomar la decisión de excluir determinadas zonas de la actividad minera, en aquellos casos en los cuales se cuente con la autorización nacional según lo establece el mismo artículo. Idéntica consideración cabe hacer respecto del artículo 3 demandado.

4. Procuraduría General de la Nación: inhibición. 

4.1. La lectura del decreto del que hacen parte las disposiciones demandadas permite concluir su carácter reglamentario. Así se deduce no solo de su título sino también de las facultades que se invocan para su expedición. El Decreto examinado no tiene la virtualidad de modificar, subrogar o derogar la ley y, en consecuencia, no encuadra en la hipótesis establecida por la Corte Constitucional en la sentencia C-400 de 2013.

4.2. El decreto demandado únicamente recalca lo ya prescrito en los artículos 34, 35 y 37 de la ley 685 de 2001. Así las cosas, la Corte es incompetente para examinar la disposición acusada procediendo, en consecuencia, la adopción de una decisión inhibitoria. 

II. CONSIDERACIONES.        

1. Competencia.

Debe la Corte establecer si es o no competente para pronunciarse sobre la constitucionalidad de normas del Decreto 934 de 2013.

1.1. Competencia en la Constitución.

1.1.1. La Constitución ha precisado el alcance de la competencia de la Corte Constitucional en los artículos 241 y 10 transitorio, determinando no solo las normas respecto de las cuales se encuentra habilitada para el ejercicio del control abstracto sino también la naturaleza y alcance de la revisión. En esa medida se prevé: (i) el control automático y rogado, (ii) el control previo y posterior,  así como iii) el control por vicios de procedimiento.

1.1.2. Desde el punto de vista del objeto de control, las normas constitucionales prescriben que recae sobre actos legislativos (Art. 241.1 CP), leyes (Art. 241.2, 3, 4 y 10 CP), proyectos de ley (Art. 241.8 CP) y decretos con fuerza de ley (Art. 241.5 y 7 Arts. 5 y 10 transitorio CP). Es decir, cuenta con una competencia exclusiva y excluyente respecto de los actos legislativos, las leyes y los proyectos de ley estatutaria o los objetados por inconstitucionalidad. No obstante, no ocurre lo mismo con los decretos, pues existe una competencia compartida con el Consejo de Estado a quien corresponde residualmente el juzgamiento de los decretos cuyo examen no se encuentra atribuido expresamente a la Corte Constitucional (Art. 237.2 CP).

1.2. Actos mencionados expresamente en la Constitución.

1.2.1. En atención a lo dispuesto por los artículos 241 y 10 transitorio de la Constitución, a la Corte le corresponde el examen de: (i) Los decretos dictados por el Presidente en ejercicio de las facultades conferidas por el Congreso en virtud de lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 150; (ii) el decreto que según el tercer inciso del artículo 341 de la Carta pone en vigencia el Plan de Inversiones Públicas presentado por el Gobierno, cuando el Congreso no lo aprueba en un término de tres meses después de presentado; (iii) los decretos legislativos dictados por el gobierno con fundamento en las facultades asignadas en los artículos de la Carta que regulan los estados de excepción. Esto, en cuanto a disposiciones constitucionales permanentes.

1.2.2. Respecto de disposiciones constitucionales transitorias, la competencia de la Corte recae -o recayó- sobre; (i) los decretos relativos a la organización de la Fiscalía General y las normas de procedimiento penal que dicte el Presidente de la República en desarrollo de lo establecido en el literal a) del artículo 5 transitorio constitucional; (ii) los decretos que reglamenten el derecho de tutela expedidos con fundamento en el literal b) del artículo 5 transitorio; (iii) los decretos mediante los cuales se adopten medidas administrativas para el funcionamiento de la Corte Constitucional y el Consejo Superior de la Judicatura  en cumplimiento de lo dispuesto en el literal c) del artículo 5 transitorio; (iv) los decretos adoptados para expedir el presupuesto general de la Nación correspondiente al año 1992 en los términos previstos en el literal d) del artículo 5 transitorio y, finalmente; (v) los decretos adoptados por el Presidente para la expedición de normas transitorias a fin de descongestionar los despachos judiciales según lo prescrito en el literal e) del mismo artículo transitorio.

1.3. Actos de naturaleza especial.

1.3.1. La Corte ha señalado eventos en los cuales es posible asumir el juzgamiento de actos y decretos diferentes a los indicados (Supra 1.2.), en atención a ciertas características de la norma, pese a no existir una competencia expresamente atribuida por la Carta. La Corte las ha denominado competencias atípicas.

1.3.2. La sentencia C-049 de 2012 -del 7 de febrero- presentó una síntesis de las competencias atípicas que la jurisprudencia constitucional había identificado hasta ese momento. En esa oportunidad destacó que dichas atribuciones comprendían: (i) los decretos con fuerza de ley expedidos con anterioridad a la promulgación de la Constitución de 1991; (ii) los decretos compilatorios de leyes; (iii) los decretos que declaran un estado de excepción; (iv) los decretos expedidos con ocasión del ejercicio de facultades conferidas por disposiciones transitorias de la Constitución que no preceden al artículo 10 de tales normas; (v) los decretos que corrigen yerros en determinadas disposiciones con fuerza de ley; (vi) los decretos de ejecución de la convocación de un referendo constitucional; (vii) el acto de la autoridad electoral de determinación del censo electoral, en el marco de una reforma constitucional por vía de referendo; (viii) el acto de la autoridad electoral de declaración de aprobación de un Referendo constitucional; (ix) los actos de particulares gestores de una iniciativa popular para el trámite de una ley convocatoria de un referendo constitucional; (xii) los decretos que convocan a sesiones extraordinarias al Congreso de la República; (xiii) los decretos y las resoluciones adoptadas en cumplimiento de lo dispuesto en un acto legislativo; y (xiv) los acuerdos internacionales simplificados que se ocupan de regular materias propias de un tratado internacional.

1.3.3. Recientemente, en la sentencia C-400 de 2013 -del 3 de julio-, esta Corporación examinó la constitucionalidad del segundo inciso del artículo 135 de la ley 1437 de 2011 conforme al cual es posible solicitar ante el Consejo de Estado “la nulidad por inconstitucionalidad de los actos de carácter general que por expresa disposición constitucional sean expedidos por entidades u organismos distintos del Gobierno Nacional.” En esa ocasión, el cargo planteado señalaba que la disposición demandada ampliaba los fines de la acción de nulidad por inconstitucionalidad, en tanto ella comprendía -según el numeral 2 del artículo 237 de la Constitución- únicamente los decretos a los que allí se hace referencia. Tras abordar diversos aspectos relacionados con el control de constitucionalidad, la sentencia se ocupó de explicar el alcance del carácter residual de las atribuciones del Consejo de Estado en esta materia. En el fundamento jurídico 6.3 explicó:

Por otra parte, con relación a lo que predica el principio de competencia residual, esta Corte encuentra que la carta política atribuye la producción de actos de contenido normativo a órganos distintos al Congreso y al Gobierno Nacional, como los que expide el Consejo Superior de la Judicatura (art. 257 Const.), el Consejo Nacional Electoral (art. 265 ib.), la Contraloría General de la República (art. 268 ib.) y el Banco de la República (arts. 371 y 372 ib.), los cuales no tienen fuerza de ley propiamente tal, a pesar de sus especiales características e importancia dentro del ordenamiento jurídico.

Así, fijado que el constituyente quiso asignar expresamente a tales autoridades la competencia normativa en los asuntos allí dispuestos, excluyéndolos de aquella reservada al Congreso, corresponderá al Consejo de Estado el conocimiento de los mismos conforme a la regla, según la cual, compete al tribunal supremo de lo contencioso administrativo conocer de la nulidad por inconstitucionalidad de los decretos o actos que no están atribuidos a la Corte Constitucional (arts. 237-2 superior y 135 de la Ley 1437 de 2011).

Tampoco encuadran en el contenido material de ley, los reglamentos del Presidente de la República que pretendan modificar o adicionar una ley, en cuanto la incompetencia advertida del Jefe de Estado habrá de ventilarse a través de la acción de nulidad de actos administrativos de carácter general (art. 137 de la Ley citada), dado que esa irregularidad no será porque haya vulnerado la materialidad de ley, sino, propiamente, los límites sobre los cuales se edifica la potestad reglamentaria (art. 189-11 Const.).

Adicionalmente, cabe destacar los decretos o actos que desarrollan las leyes marco o cuadro, previstas en el artículo 150-19 constitucional, acerca de los cuales existe consenso en advertir que carecen de contenido material de ley, al ser “actos administrativos derivados de una suerte de potestad reglamentaria ampliada”, es decir, en ámbito mayor al señalado para los expedidos en desarrollo del artículo 189-11 ib. Así también lo ha explicado el Consejo de Estado, al establecer que “si bien no es un decreto reglamentario común pues tiene un campo de acción mucho mas amplio, no tiene naturaleza legislativa y no puede per se, alcanzar a derogar leyes o decretos con fuerza de ley”. Ello, en cuanto las leyes marco no reportan una delegación al Ejecutivo de facultades extraordinarias de tipo legislativo, de manera que tales decretos no ostentan rango de ley, sino que constituyen decretos ejecutivos (…).” (Subrayas añadidas)

1.3.4. Con apoyo en lo anterior, consideró que la Corte Constitucional tenía la atribución de controlar la constitucionalidad de decretos o actos que regulen asuntos sometidos a reserva legal ordinaria o especial. En esa dirección concluyó:

Desde otra perspectiva, fundada en la premisa del control sobre la totalidad del ordenamiento jurídico, las funciones del Consejo de Estado que censura el actor, salvo el efecto “constitucional” de la cosa juzgada (consecuencia exclusiva del control jurisdiccional que ejerce esta Corte, artículo 243 de la carta política, como supremo tribunal en lo constitucional), son resultado necesario de la preceptiva superior, en lo que no aparezca adjudicado a esta corporación, entendimiento advertido desde hace dos décadas, destacando la imposibilidad de que alguna norma se halle exenta de control superior.

No obstante lo indicado en precedencia, la Corte debe puntualizar que los decretos o actos de carácter general cuya expedición de ordinario o de manera transitoria, la Constitución le atribuye a otros órganos distintos del Congreso de la República, siempre que regulen asuntos sometidos a reserva ordinaria o especial de ley, se encuentran excluidos de la competencia del Consejo de Estado, corporación a la que le corresponde conocer, en términos del artículo 237-2 de la carta política, los que no son de competencia de la Corte Constitucional.

Así, esta corporación procederá a declarar exequible el inciso 2° del artículo 135 de la Ley 1437 de 2011, en el entendido de que el control abstracto de constitucionalidad de los actos allí contemplados, que tengan contenido material de ley, debe ser ejercido por la Corte Constitucional, conforme lo explicado en la jurisprudencia reseñada, la cual, en la medida de su efecto de cosa juzgada constitucional y como precedente judicial, es de carácter obligatorio, a partir de los principios y los valores que consagran la primacía e integridad de la propia Constitución Política.

Paralelamente, la Corte Constitucional juzga necesario precisar y reiterar que se hallan excluidos del control abstracto de exequibilidad por parte de esta corporación, los decretos o actos reseñados en el acápite 6.3 de esta providencia, competencia que corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa, en términos de los artículos 237-2 superior, 135 y 137 de la Ley 1437 de 2011.” (Subrayas añadidas)

Con base en lo anterior, la Corte declaró la exequibilidad de la disposición demandada bajo el entendido de que a la Corte Constitucional le corresponde el control constitucional de los actos de carácter general, expedidos por entidades u organismos distintos del Gobierno Nacional, con contenido material de ley.

1.3.5. Con fundamento en la jurisprudencia relativa a las competencias atípicas o específicas en materia de control constitucional, la Corte precisó que tiene, en general, la competencia para juzgar: (i) actos de carácter general, (ii) adoptados por organismos diferentes al Gobierno y (iii) que tengan contenido material de ley, siempre y cuando se trate de una disposición “con virtualidad de modificar, subrogar o derogar la ley, expedidos por entidades u organismos distintos del Gobierno Nacional.”

2. Verificación de la competencia sobre un acto atípico -caso concreto-.

2.1. Con fundamento en las consideraciones expuestas, la Corte carece de competencia para adoptar una decisión de fondo respecto de la constitucionalidad de la disposición acusada. Ello es así, en tanto el artículo demandado hace parte de un decreto que tiene como propósito reglamentar el artículo 37 de la ley 685 de 2001, tal y como lo señala su encabezado “Por el cual se reglamenta el artículo 37 de la Ley 685 de 2001.”.

2.2. Ese carácter también se sigue de las facultades que expresamente invoca para su adopción “en uso de sus facultades constitucionales y legales, en especial las conferidas por el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política” y, en particular, por referir como fuente competencial para su expedición, el numeral 11 del artículo 189 de la Carta conforme al cual le corresponde al Presidente el ejercicio de la potestad reglamentaria, mediante la expedición de decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes.  En esa medida, el juzgamiento de tal disposición no se encuentra comprendido por ninguno de los supuestos de competencias atípicas. Tampoco – en atención a su carácter reglamentario- tiene la aptitud de modificar, subrogar o derogar una norma con fuerza de ley.     

2.3. Si en gracia discusión, se admitiera que la norma cuestionada tuviera como propósito la modificación de la ley que dice reglamentar, sería ese uno de los supuestos claramente excluidos de la competencia de la Corte, enunciados en la sentencia C-400 de 2013, sobre el particular, ésta Corporación advirtió que el control a su cargo no podía recaer en “los reglamentos del Presidente de la República que pretendan modificar o adicionar una ley (…)” en tanto ello “habrá de ventilarse a través de la acción de nulidad de actos administrativos de carácter general (art. 137 de la Ley citada), dado que esa irregularidad no será porque haya vulnerado la materialidad de ley, sino, propiamente, los límites sobre los cuales se edifica la potestad reglamentaria (art. 189-11 Const.). (…)”.

2.4. De conformidad con las razones expuestas, la Corte se inhibirá de emitir un pronunciamiento de fondo por carecer de competencia para el efecto.

III. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declararse INHIBIDA, por falta de competencia, para decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad presentada contra el artículo 2 del Decreto 934 de 2013 “Por el cual se reglamenta el artículo 37 de la Ley 685 de 2001.

Cópiese, notifíquese, publíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA

Presidente

MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ

Secretaria General