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Sentencia T-137/14
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales y especiales de procedibilidad
ACTUACION TEMERARIA Y COSA JUZGADA EN MATERIA DE TUTELA-Buscan evitar la presentación sucesiva, además de múltiple de las acciones de tutela
ACTUACION TEMERARIA Y COSA JUZGADA EN MATERIA DE TUTELA-Configuración
La cosa juzgada es una figura por la cual se entiende que los procesos judiciales han culminado mediante sentencia y en consecuencia han cerrado la posibilidad de continuar el desarrollo de la Litis sobre la materia resuelta. Este esquema permite guardar la coherencia y seguridad jurídica del aparato judicial para cumplir con los postulados institucionales consagrados en la Constitución Política. No obstante, la jurisprudencia constitucional ha permitido casos excepcionalísimos en los cuales ha considerado la necesidad de desestimar la condición como cosa juzgada para de esta forma proteger derechos fundamentales vulnerados en casos de notoria arbitrariedad. La actuación temeraria es aquella que desconoce el principio de buena fe, en tanto la persona asume una actitud indebida para satisfacer intereses individuales a toda costa y que expresa un abuso del derecho cuando deliberadamente y sin razón alguna se instaura nuevamente una acción de tutela.
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Definición y alcance de la cosa juzgada constitucional
En el marco de acciones de tutela contra providencias judiciales, el alcance de los efectos desplegados por la configuración de cosa juzgada puede escindirse en dos planos: (i) en primer lugar, cuando la acción de tutela es presentada con posterioridad a la ejecutoria del fallo que se controvierte –culminado el proceso ordinario-, el juez constitucional deberá pronunciarse sobre la parte resolutiva y la ratio decidendi contenidas en la sentencia que se estudia, de manera que sobre lo que de ella se decida constituirá cosa juzgada sobre todo el contenido del proceso.(ii) En segundo lugar, se presenta cuando la acción de tutela es interpuesta como mecanismo transitorio y por ende antes que el proceso ordinario haya culminado mediante sentencia ejecutoriada, eventos en los cuales, la sentencia de tutela producirá efectos de cosa juzgada respecto de aquellos elementos que fueron decididos en el proceso, pero no sobre aquellos que posteriormente habrán de resolverse, aunque ello no implica que las futuras decisiones que se tomen deban ser coherentes con lo dispuesto en la sentencia de tutela.
ACCION DE TUTELA ANTE PRESUNTA OCURRENCIA DE COSA JUZGADA-Procedencia excepcional/ACCION DE TUTELA TEMERARIA-Casos en que pese a la identidad de procesos no se configura temeridad
El sistema normativo nacional y la jurisprudencia constitucional, han aceptado la procedencia excepcional de acciones de tutelas que buscan resolver asuntos presuntamente semejantes a otros sometidos a consideración previa ante el juez constitucional. De esta manera, es posible identificar ciertos eventos en los cuales puede configurarse esta posibilidad, en obediencia a un sistema garantista que permite extender la protección ante una situación antijurídica. Por esta razón, el precedente constitucional ha indicado los siguientes eventos: i) en las condiciones del actor que lo coloca en estado de ignorancia o de especial vulnerabilidad o indefensión en que actúa por miedo insuperable o la necesidad extrema de defender sus derechos, ii) en el asesoramiento equivocado de los profesionales del derecho, iii) en nuevos eventos que aparecen con posterioridad a la acción o que se omitieron en el trámite de la misma u otra situación que no se hubiere tomado como fundamento para decidir la tutela anterior que involucre la necesidad de protección de los derechos, y iv) en la presentación de una nueva acción ante la existencia de una sentencia de unificación de la Corte Constitucional , [cuando el actor] en sus actuaciones siempre puso de presente a los jueces de tutela la previa existencia de una demanda de igual naturaleza.
CARRERA ADMINISTRATIVA-Instrumento para acceso al empleo público
En relación con los empleos públicos de carrera, es necesario indicar que los mismos implican ingresar a un concurso de méritos con el fin de demostrar las calidades y cualidades para ejercer el cargo público al cual se aspira. El ciudadano inscrito en carrera administrativa y escogido para ejercer el cargo al que concursaba, goza del beneficio de estabilidad reforzada en la función pública, el cual, según lo establecido por el artículo 125 de la Constitución Política, implica que este funcionario sólo podrá ser retirado de su cargo por: (i) calificación no satisfactoria en el desempeño del empleo, (ii) por violación del régimen disciplinario, y (iii) por las demás causales previstas en la Constitución o la ley.
CARGOS DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCION-Empleos de dirección y confianza/EMPLEOS DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCION-Discrecionalidad del nominador para la vinculación, permanencia y retiro
Frente a los empleos públicos de libre nombramiento y remoción, se resalta que se han establecido como una modalidad que permite al nominador ejercer su discrecionalidad o subjetividad en la escogencia del personal que habrá de ejercer ciertas labores públicas. Ello implica igualmente que su retiro o desvinculación del cargo se encuadre netamente en aspectos subjetivos y discrecionales.
EMPLEOS DE PERIODO FIJO
Se hallan delimitados temporalmente por el término en que se haya concebido la labor, de manera que el funcionario puede ser retirado del cargo al momento en que se cumpla el plazo establecido para estos efectos. Entre los funcionarios que ejercen estos cargos se puede identificar al Contralor General de la República, Procurador Nacional, Defensor del Pueblo, Registrador Nacional, Magistrados, contralores departamentales y municipales, personeros municipales, entre otros. La jurisprudencia constitucional ha sostenido que uno de los propósitos del carácter delimitado en el tiempo se debe porque: “[E]l período fijo, se explica más en virtud del principio democrático y de los principios de eficacia y eficiencia, que en gracia de asegurar al respectivo funcionario, un puesto de trabajo al margen de los vaivenes políticos”.
EMPLEOS TEMPORALES
A través de ellos se permite a los nominadores introducir excepcionalmente en sus plantas de personal empleos de carácter temporal o transitorio. Sus características son: (i) no cumplen funciones del personal de la planta debido a que no hacen parte de ella; (ii) desarrollan programas o proyectos de duración limitada; (iii) suplen necesidades de personal por sobrecarga de trabajo, debido a sobrecarga laboral; (iv) desarrollan labores de consultoría y asesoría institucional con una duración no superior a los doce (12) meses y con estrecha relación con el objeto y la naturaleza de la institución.
CARGOS DE CARRERA OCUPADOS EN PROVISIONALIDAD/ESTABILIDAD LABORAL INTERMEDIA DE FUNCIONARIOS NOMBRADOS EN PROVISIONALIDAD QUE DESEMPEÑAN CARGOS DE CARRERA ADMINISTRATIVA-Reiteración de jurisprudencia
Esta figura es una herramienta que permite a la Administración Pública suplir necesidades ante situaciones que generan insuficiencias de personal por vacancias temporales o definitivas, hasta tanto se provean estos cargos con los requisitos de ley o culmine la circunstancia que produjo la vacancia. No obstante, es necesario aclarar que la provisionalidad en el cargo no puede considerarse como un factor modificatorio de las calidades del mismo, toda vez que la estipulación legal prevalece sobre el escenario fáctico. De esta forma, la persona que asume este tipo de cargos, no es ajena a requerimientos técnicos y condiciones de calidad que se ordenan para ejercer una función determinada dentro del sector público. Los funcionarios que ejerzan funciones en esta modalidad, son beneficiarios de una estabilidad laboral intermedia o relativa que les permite ser valorados bajo criterios técnicos y no discrecionales, por ello no pueden equipararse a los cargos de libre nombramiento y remoción.
DEBER DE MOTIVACION DE ACTOS DE RETIRO DE SERVIDORES PUBLICOS NOMBRADOS EN PROVISIONALIDAD EN CARGOS DE CARRERA-Reiteración de jurisprudencia
La jurisprudencia constitucional ha sostenido la tesis por la cual se garantiza a los funcionarios de carrera nombrados en provisionalidad, el derecho de ser removidos de sus cargos mediante acto administrativo debidamente motivado. En su defecto, la Corte ha ordenado declarar nulo aquellos actos carentes de motivación y, en su lugar, ha determinado el reintegro del afectado al cargo que venía ejerciendo con la finalidad de garantizar sus derechos fundamentales a la estabilidad laboral, a la igualdad y al debido proceso.
DERECHOS FUNDAMENTALES AL DEBIDO PROCESO, AL ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA Y A LA IGUALDAD-Orden a Tribunal Contencioso Administrativo proferir una nueva sentencia aplicando el régimen para cargos de carrera en provisionalidad
Referencia: expediente T-2.178.154.
Acción de tutela instaurada por Luís Antonio Ascencio, contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sub-Sección “C”.
Derechos fundamentales invocados: debido proceso, acceso a la administración de justicia, igualdad y otros.
Temas: (i) procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; (ii) cosa juzgada y temeridad en el uso de la acción de tutela; (iii) principios que rigen la función pública; (iv) empleos de la función pública; (v) motivación de actos administrativos.
Problema jurídico: Determinar si: (i) resulta procedente la acción de tutela instaurada; (ii) el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca lesionó los derechos fundamentales del peticionario al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la igualdad.
Magistrado Ponente:
JORGE IGNACIO PRETELTCHALJUB
Bogotá D.C., trece (13) de marzo dos mil catorce (2014)
La Sala Sexta de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Jorge Ignacio Pretelt Chaljub -quien la preside–, Nilson Pinilla Pinilla y Alberto Rojas Ríos, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, y específicamente las previstas en los artículos 86 y 241, numeral 9°, de la Constitución Política, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En la revisión del fallo proferido por el Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, que confirmó la sentencia proferida por el Consejo Seccional de la Judicatura, Sala Disciplinaria, que a su vez declaró la improcedencia de la acción de tutela incoada por Luis Antonio Ascencio, contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sub-Sección “C”.
1. ANTECEDENTES
El señor Luís Antonio Ascencio interpuso acción de tutela en contra delTribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sub-Sección “B”, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justifica y a la igualdad, entre otros. La solicitud de amparo la sustentó en los siguientes:
El accionante presenta las siguientes razones de inconformidad:
Obran en el expediente las siguientes pruebas documentales:
El Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca, en su Sala Jurisdiccional Disciplinaria, mediante auto del 25 de agosto de 2008, avocó el conocimiento de la acción de tutela y ordenó correr traslado de la misma al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C”, a la CAR Cundinamarca, al Departamento Administrativo de la Función Pública, a la Contraloría General de la República y al Departamento Administrativo del Servicio Civil Distrital. En respuesta, las accionadas manifestaron:
En escrito presentado el día 27 de agosto de 2008, este despacho presentó escrito que descorrió los términos de la acción instaurada, mediante el cual, se opuso a las pretensiones de la demanda en los siguientes términos:
Precisó que en la sentencia controvertida se explicaron los motivos que dieron lugar a la decisión negativa de la demanda, los cuales, a su vez, se encuentran ajustados a los principios de la sana crítica y la buena fe por haberse surtido el proceso con imparcialidad y evidente sustento normativo.
Mediante escrito presentado el día 29 de agosto de 2008, esta entidad presentó oposición a todas las pretensiones de la acción de tutela, en consideración a lo siguiente:
La apoderada de esta entidad solicitó la declaratoria de improcedencia de la acción de tutela en relación con el Departamento Administrativo del Servicio Civil Distrital, ya que el mismo no cuenta con legitimidad por pasiva dentro de este proceso al no ejercer funciones que tengan relación con el objeto que se debate.
La apoderada especial de esta Corporación presentó escrito en el que se opuso a las pretensiones de la acción de tutela, en consideración a lo siguiente:
La acción de tutela interpuesta el día 18 de octubre del año 2006, fue avocada por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”. Este tribunal, mediante sentencia del 09 de noviembre de 2006, decidió rechazar por improcedente la acción de tutela, en consideración a que, a su juicio, no puede admitirse el conocimiento de este tipo de recurso constitucional cuando el mismo busca dejar sin efectos una sentencia judicial. En caso contrario, se estaría vulnerando la autonomía del funcionario judicial y la independencia de la jurisdicción ordinaria.
Ante la impugnación presentada por el accionante, la Sala de Decisión de la Sección Cuarta del Consejo de Estado resolvió confirmar la decisión de primera instancia mediante providencia del 25 de enero de 2007, por las mismas razones del a quo.
Posteriormente, el día 17 de julio de 2008, el actor impetró nuevamente acción de tutela por considerar que nunca recibió respuesta de fondo a su solicitud y por ello se le violó su derecho fundamental a la defensa y al acceso a la administración de justicia. El conocimiento de esta petición fue asignado al Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca, el cual, el día 18 de julio de 2008, ordenó remitir el expediente al Consejo de Estado para que resolviera lo de su competencia.
El día 30 de julio de 2008, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, se declaró incompetente para conocer de esta acción y ordenó remitir nuevamente el expediente al Consejo Seccional de la Judicatura.
El día 25 de agosto de 2008, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca admitió la acción de tutela y avocó el conocimiento de la misma para dictar sentencia. Todo el trámite surtido dentro del aparato judicial fue notificado oportunamente a las partes.
Mediante sentencia pronunciada el día 04 de septiembre de 2008, el Juez de primera instancia decidió declarar improcedente la acción de tutela, toda vez que, en su sentir, no se puede pretender acudir a distinta jurisdicción mediante otra petición constitucional en busca de un pronunciamiento de fondo. Además, encontró bien fundadas las razones expuestas por el Consejo de Estado cuando sostuvo que los jueces ordinarios gozan de autonomía en sus decisiones y que las mismas no pueden ser controvertidas mediante acciones de tutela.
El accionante presentó escrito de impugnación mediante el cual expresó su inconformidad, con apoyo en los siguientes argumentos:
En primer lugar, alegó que los jueces que conocieron de la primera acción de tutela nunca resolvieron sobre el fondo del asunto, lo cual es incompatible con nuestra Constitución Política y con los postulados del Estado Social de Derecho. Afirmó que igualmente, el Consejo Seccional de la Judicatura, en primera instancia, no emitió pronunciamiento alguno sobre las pretensiones expuestas en el libelo, con lo cual la acción de tutela deviene procedente por cuanto persiste la violación al debido proceso.
El día 16 de octubre de 2008, el ad quem se pronunció sobre la impugnación presentada por el accionante y decidió confirmar el fallo de primera instancia. La tesis de esta decisión, se basó en la afirmación según la cual, a partir del momento en que la Corte Constitucional se abstuvo de seleccionar el expediente de tutela que contenía las sentencias del Consejo de Estado, se configuró la cosa juzgada constitucional, y por lo tanto, ya no es posible emitir un pronunciamiento de fondo sobre el asunto.
La Sala Sexta de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, con base en las facultades conferidas por los artículos 86 y 241, numeral 9° de la Constitución, es competente para revisar el fallo de tutela adoptado en el proceso de la referencia. Además, procede la revisión en virtud de la selección realizada por la Sala correspondiente y del reparto verificado en la forma establecida por el reglamento de la Corporación.
La presente acción de tutela fue seleccionada para su revisión por la Sala de Selección Número Dos de esta Corporación, mediante auto del 26 de febrero de 2009, a través del cual, correspondió a la Sala Sexta de Revisión el reparto original de este proceso.
Posteriormente, la ponencia original fue derrotada y en consecuencia reasignada nuevamente al suscrito Magistrado sustanciador.
3.2. PROBLEMA JURÍDICO.
A través de escrito de tutela, el señor Luis Antonio Ascencio solicita la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a la igualdad y otros, presuntamente vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda-Subsección “C”.
Según narra la accionante, laboró durante 15 años en la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca –CAR-, desde el 20 de noviembre de 1987 hasta el 15 de noviembre de 2002, nombrado en provisionalidad y habiendo ejercido distintos cargos. Describe que durante el transcurso de su gestión logró inscribirse en carrera administrativa, sin que se reportara novedad alguna que afectara su condición.
Manifiesta que ejerció como último cargo el de Profesional Especializado 3010-16 en provisionalidad, y el día 15 de noviembre de 2002, fue desvinculado de la CAR bajo el argumento que su cargo había sido suprimido debido a un proceso de restructuración que afrontaba esa corporación.
Asegura que esta decisión fue producto de un análisis arbitrario que prescindió de las advertencias señaladas por la Procuraduría General de la Nación y la Contraloría de la República, que indicaban para dicho proceso la falta de requisitos que permitían la procedencia del mismo y, porque además no contó con estudios técnicos que determinaran su viabilidad.
En este mismo sentido, aduce que no recibió indemnización alguna por parte de la CAR, ni la oportunidad de ejercer un cargo igual o mejor al que venía desempeñando según se dispone para aquellos inscritos en carrera administrativa. Además, sostiene que a pesar de haber interpuesto acción de tutela previamente, la de conocimiento actual es procedente por cuanto la anterior nuca recibió respuesta de fondo a su solicitud.
En este orden de ideas, la Sala debe entrar a resolver si, en el caso particular: (i) resulta procedente la acción de tutela para controvertir la decisión judicial atacada; (ii) y en caso de proceder, se determinará si las entidades demandadas vulneraron los derechos fundamentales del peticionario al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la igualdad.
Para definir el asunto, la Sala debe analizar, en primer término, la procedencia excepcional de la acción de tutela como mecanismo para controvertir decisiones judiciales. En segundo lugar, se examinará lo relativo a las figuras de cosa juzgada y temeridad en materia de acción de tutela. El tercer aspecto que se deberá resolver, se encuentra relacionado con el análisis de las garantías que cobijan a los funcionarios de carrera nombrados en provisionalidad. Posteriormente, como cuarto aspecto que se deberá concretar, resalta la necesidad de revisar lajurisprudencia constitucional en materia de motivación de actos administrativos; finalmente, resolverá el caso concreto.
Toda autoridad del Estado en ejercicio de funciones judiciales es una autoridad púbica que debe ajustar sus decisiones a la Constitución y a la Ley, así como garantizar la efectividad de los principios, deberes, y derechos fundamentales reconocidos en el cuerpo constitucional. Es por esta razón que la Corte Constitucional ha reconocido la posibilidad de ejercer la acción de tutela en contra de decisiones judiciales, especialmente para proteger el derecho fundamental al debido proceso cuando las autoridades judiciales se apartan arbitrariamente de los mandatos constitucionales.
El artículo 86 de la Constitucional Política, dispone que la tutela procede contra toda acción o la omisión de cualquier autoridad pública, razón por la cual, el Decreto 2591 de 1991, en un principio previó en sus artículos 11, 12 y 40 la posibilidad de ejercer la acción de tutela en contra de decisiones judiciales; no obstante, mediante Sentencia C-543 de 19921, esta Corporación declaró inexequibles los artículos mencionados al haber considerado que estos violaban los principios de autonomía judicial, seguridad jurídica y cosa juzgada, y que además la acción de tutela no había sido concebida para impugnar las decisiones de los jueces.
Sin embargo, la Corte no coartó en forma absoluta la posibilidad de ejercer la acción de tutela en contra de decisiones judiciales, al haber construido el concepto de vías de hecho a partir del mismo año 1992, es decir, decisiones manifiestamente arbitrarias porque: (i) se basaron en normas inaplicables; (ii) se profirieron con inexistencia de competencia para ello; (iii) hubo una incorrecta valoración probatoria; (iv) el juez incurrió en un defecto procedimental absoluto.
En el año 2005, la Corte profirió la Sentencia C-5902, mediante la cual replanteó la doctrina de las vías de hecho y determinó que la jurisprudencia constitucional ha distinguido entre unos requisitos generales de procedencia de la acción de tutela y otros específicos de procedibilidad. Los primeros hacen referencia los elementos sustanciales y procesales que deben adecuarse y guardar coherencia con los valores y principios constitucionales. Los segundosse relacionan con los defectos en que puede incurrir una decisión judicial y que la hacen incompatible con la Constitución.
La jurisprudencia constitucional ha desarrollado los requisitos generales procedencia de la acción de tutela como aquellos elementos que conservan la naturaleza misma de la acción. La Corte ha definido cinco elementos que deben cumplirse para considerar que la solicitud es susceptible de ser analizada de fondo, los cuales, podemos identificar así: (i) que el asunto sea de relevancia constitucional; (ii) que se hayan agotado previamente todos los mecanismos de defensa ordinarios y extraordinarios; (iii) que la solicitud sea presentada en un término razonable que demuestre la condición apremiante del actor; (iv)que las irregularidades procesales que se aleguen tengan incidencia directa en la decisión; (v) que no sea interpuesta contra otra sentencia de tutela.
Se tiene entonces, que los criterios generales para la procedencia de la acción de tutela, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, son los siguientes:
“(i) Se requiere, en primer lugar, que la cuestión discutida resulte de evidente relevancia constitucional y que, como en cualquier acción de tutela, esté acreditada la vulneración de un derecho fundamental, requisito sine qua non de esta acción de tutela que, en estos casos, exige una carga especial al actor; (ii) que la persona afectada haya agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial a su alcance y haya alegado, en sede judicial ordinaria, y siempre que ello fuera posible, la cuestión iusfundamental que alega en sede de tutela; (iii) que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración; (vi) en el caso de irregularidades procesales, se requiere que éstas tengan un efecto decisivo en la decisión de fondo que se impugna; y (v) que no se trate de sentencias de tutela”3.
Estos requisitos hacen referencia a ciertos defectos en los cuales puede incurrir la apreciación judicial al momento de tomar una decisión, los cuales la vuelven incompatible con la Constitución. Podemos identificarlos como:
“(i) defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello;
(ii) defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido o vulneró de manera definitiva el debido proceso constitucional del actor;
(iii) defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión o cuando deja de decretar o de valorar pruebas absolutamente necesarias – imprescindibles y pertinentes - para adoptar la decisión de fondo;
(iv) defecto material o sustantivo, que surge cuando el juez decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales; cuando se presenta una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; cuando hay absoluta falta de motivación; o cuando la Corte Constitucional como intérprete autorizado de la Constitución, establece, con carácter de precedente, el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario, sin motivación suficiente, contraria dicha decisión;
(v) error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño o error grave, por parte de terceros y ese engaño o error, lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales”4.
Con esta conceptualización, podemos notar el carácter residual y subsidiario que el legislador imprimió a la acción constitucional de tutela, con el fin de salvaguardar la competencia del juez natural y honrar los mecanismos judiciales de defensa que el legislador previamente o simultáneamente ha establecido. En este sentido, al analizar el principio democrático de la autonomía funcional del juez, esta Corporación afirmó que el juez de tutela no puede extender su decisión para resolver la cuestión litigiosa, obstaculizar el ejercicio de diligencias ordenadas por el juez ordinario, ni modificar sus providencias, o cambiar las formas propias de cada juicio, lo cual sí violaría gravemente los principios constituciones del debido proceso5.
Concretamente, la jurisprudencia constitucional ha definido un estándar dentro del cual se entiende que la acción de tutela viola el principio de cosa juzgada, el cual, se delimita por los siguientes elementos que deberán ser advertidos por el juez constitucional al momento de analizar el caso que aborda: (i) que se adelante un nuevo proceso con posterioridad a la ejecutoria de la sentencia; (ii) que en el nuevo proceso exista identidad jurídica de partes; (iii) que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, o sea, sobre las mismas pretensiones; (iv) que el nuevo proceso se adelante por la misma causa que originó el anterior, es decir, por los mismos hechos8.
“si la tutela contra providencia judicial se dicta antes de finalizar el proceso, los aspectos no tratados y la decisión de las demás instancia permanecen abiertos al debate legal (…) las decisiones posteriores deben tomarse dentro del ámbito de razonabilidad demarcado por el juez constitucional, sin que ello implique fallar en el mismo sentido de la decisión ordinaria que no se encontró vulnerara derechos fundamentales”9.
La temeridad es un concepto que se encuentra desarrollado por la Real Academia de la Lengua Española como una definición que se desprende del término temerario, el cual, a su vez, es definido como: “Excesivamente imprudente arrostrando peligros” o “[q]ue se dice, hace o piensa sin fundamento, razón o motivo”. Al relacionar este concepto con el ejercicio de la acción de tutela, es posible observar lo siguiente: esta herramienta constitucional ha sido concebida por el Legislador como un mecanismo expedito y sumario que permite extender la protección y garantía estatal ante una circunstancia que encierra violación de derechos fundamentales. Después de la acción de Habeas Corpus, es la acción jurídica más eficiente del ordenamiento nacional y las decisiones que se tomen en virtud de la misma, como se expuso anteriormente, constituyen cosa juzgada constitucional. De esta forma, a pesar que el artículo 83 de la Constitución Política establece el principio fundamental de buena fe como estandarte que permite presumir la buena voluntad de aquellos que se presentan en un proceso judicial, el marco regulatorio de la acción de tutela dispone que en aquellos eventos en los cuales un ciudadano pretenda ejercer esta acción deberá expresar si anteriormente ha ejercido este mecanismo sobre los mismos hechos, sujetos y pretensiones. Esta exigencia se establece con la finalidad de mantener la coherencia en el ordenamiento jurídico y con ello evitar la descomposición en el uso del aparato judicial, ya que, como se expuso anteriormente, el ordenamiento jurídico debe ofrecer seguridad en el servicio a los usuarios.
No obstante, existe la posibilidad que una de las partes de un proceso haga uso del aparato judicial de forma inadecuada, mediante la interposición de varias acciones de tutela, ya sean simultáneas o posteriores, ante distintas autoridades judiciales y a la espera de que en algún momento obtenga el resultado que pretende, a sabiendas que esta conducta no es permitida por la ley. A este fenómeno se le denomina temeridad en el ejercicio de la acción de tutela, por cuanto el accionante despliega una serie de conductas tendientes a burlar la justicia mediante la presentación múltiple de la misma acción ante distintas autoridades judiciales, sin el temor de ser sancionado por desgastar innecesariamente el aparato judicial sin razón que lo justifique y, a su vez, sin el temor que su solicitud sea nuevamente rechazada ya que concibe la presentación reiterada de la acción hasta obtener su cometido.
Para este tipo de conductas, la legislación ha previsto una serie de medidas sancionatorias tendientes a evitar que se continúe obstruyendo la justicia. Al respecto, mediante sentencia T-327 de 199310, la Corte determinó que:
“La temeridad se ha entendido como la actitud de quien demanda o ejerce el derecho de contradicción a sabiendas de que carece de razones para hacerlo, o asume actitudes dilatorias con el fin de entorpecer el desarrollo ordenado y ágil del proceso.
Como es fácil deducirlo, la temeridad vulnera los principios de la buena fe, la economía y la eficacia procesales, porque desconoce los criterios de probidad que exige un debate honorable, dilata maliciosamente la actuación procesal e impide alcanzar los resultados que el Estado busca con la actuación procesal...”.
En este orden de ideas, en aquellas eventualidades que un ciudadano frustrado en sus pretensiones constitucionales pretende el uso continuado de la acción de tutela, con la finalidad de insistir en sus peticiones ante distintas jurisdicciones, estas nuevas acciones no serán resueltas de fondo puesto que el asunto ha sido decidido previamente y se ha consolidado la cosa juzgada constitucional. Además, cabe precisar que el ciudadano que actúa de esta forma, se somete a una posible sanción representada en multas pecuniarias o sanciones penales, según lo dispone el artículo anteriormente citado y el artículo 25 del Decreto 2591 de 1991, que dispone: “Si la tutela fuere rechazada o denegada por el juez, éste condenará al solicitante al pago de las costas cuando estimare fundadamente que incurrió en temeridad”.
Igualmente, mediante sentencia T-1215 de 200311, esta Corporación se pronunció sobre el sentido y concepto de la actuación temeraria, sobre los cual expresó que es “aquella que desconoce el principio de buena fe, en tanto la persona asume una actitud indebida para satisfacer intereses individuales a toda costa y que expresa un abuso del derecho cuando deliberadamente y sin razón alguna se instaura nuevamente una acción de tutela”12.
Sobre este concepto, la jurisprudencia constitucional se ha pronunciado con la finalidad de desarrollar las casuales que deben observarse para que pueda existir temeridad. Así las cosas, en el caso particular de la presentación concurrida de acciones de tutela, esta Corporación ha determinado el deber que tiene el juez constitucional de verificar si la nueva acción de tutela contiene la misma conformación requerida para predicar la existencia de cosa juzgada constitucional –elemento objetivo- y la pretensión del peticionario en lograr un resultado favorable bajo conocimiento que la ley prohíbe la utilización simultanea del servicio judicial sobre un mismo asunto –elemento subjetivo-13. En síntesis, el juez constitucional debe verificar la existencia de cosa juzgada constitucional dentro de la acción de tutela que conoce, ya que sin la misma no puede hablarse de temeridad.
En consecuencia, es deber del juez constitucional observar si los elementos anteriormente descritos concurren al momento en que se estudia la procedencia de una acción de tutela, “partiendo siempre de la presunción de buena fe de los particulares en sus actuaciones ante la administración pública”14. Por lo tanto, en caso de comprobarse la existencia de cosa juzgada constitucional, deberá optarse, por regla general, por la declaratoria de improcedencia de la acción con ocasión a la consolidación de cosa juzgada sobre el asunto.
“i) en las condiciones del actor que lo coloca en estado de ignorancia o de especial vulnerabilidad o indefensión en que actúa por miedo insuperable o la necesidad extrema de defender sus derechos,
ii) en el asesoramiento equivocado de los profesionales del derecho,
iii) en nuevos eventos que aparecen con posterioridad a la acción o que se omitieron en el trámite de la misma u otra situación que no se hubiere tomado como fundamento para decidir la tutela anterior que involucre la necesidad de protección de los derechos, y
iv) en la presentación de una nueva acción ante la existencia de una sentencia de unificación de la Corte Constitucional , [cuando el actor] en sus actuaciones siempre puso de presente a los jueces de tutela la previa existencia de una demanda de igual naturaleza”15
“Lo anterior impone que exista una decisión anterior del juez constitucional para que se pueda configurar la temeridad. Entonces, no podrá calificarse de temeraria una actuación en sede constitucional, cuando la misma ha finalizado por modos diferentes a la sentencia de instancia que resuelva sobre la protección o no de los derechos fundamentales invocados en el amparo. En esos casos, al no existir un pronunciamiento de fondo, no se compromete el principio de seguridad jurídica ni la recta capacidad de la administración de justicia. No obstante, en cada caso particular, el juez deberá evaluar cuidadosamente las motivaciones de la nueva tutela y, desde allí, desentrañar si la actuación desconoce el principio de buena fe que cobija al actor”16.
A partir de esta cita, debe precisarse que esta casual siempre se encuentra sujeta al análisis de cada caso concreto, mediante el cual, el juez pueda determinar la buena fe del accionante y el grado de vulnerabilidad que afronta para establecer si es procedente o no la acción de tutela. Asimismo, debe aclararse que esta circunstancia se presenta cuando con la acción de tutela previa no se adoptó una decisión de fondo.
La ejecución de la actividad estatal requiere de una planta de personal que se vincula al sector público mediante el marco constitucional establecido en el artículo 125 Superior. Esta norma consagra el sistema de carrera como un mecanismo que por regla general le permite al Estado escoger a los funcionarios que habrán de conformar el recurso humano para ciertas funciones del Estado17. La Ley 909 de 2004 desarrolla este artículo constitucional y expide “normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones”, a partir de las cuales, clasifica los empleos públicos en: (i) empleos públicos de carrera; (ii) empleos públicos de libre nombramiento y remoción; (iii) empleos de período fijo; y (iv) empleos temporales.
“El sistema de carrera por concurso de méritos comporta, en realidad, un proceso técnico de administración de personal y un mecanismo de promoción de los principios de igualdad e imparcialidad, en cuanto permiten garantizar que al ejercicio de la función pública accedan los mejores y más capaces funcionarios y empleados, rechazando aquellos factores de valoración que chocan con la esencia misma del Estado social de derecho como lo pueden ser el clientelismo, el favoritismo y el nepotismo; criterios que, por lo demás, se contraponen a los nuevos roles del Estado e influyen negativamente en su proceso evolutivo de modernización, racionalización y optimización, implementados con el objetivo de avanzar en la prestación de un mejor servicio a la comunidad”19.
De esta manera, se observa que el cometido estatal mediante el sistema de carrera administrativa por concurso de méritos, se orienta bajo los principios de igualdad e imparcialidad, en busca de una valoración objetiva que permita la escogencia de los que demuestren mayores aptitudes para el cargo y con ello se evite el clientelismo y nepotismo. Igualmente, es necesario precisar que, de la lectura del mismo artículo 125 de la Constitución Política se desprende que se excluyen de este régimen los cargos de: (i) elección popular, (ii) los de libre nombramiento y remoción, (iii) los de trabajadores oficiales, y (iv) los demás que determine la ley.
Mediante Sentencia C-540 de 199821, la Corte estableció una diferencia entre este tipo de cargos y aquellos que son de carrera, respecto de lo cual expuso que:
“La Constitución prevé los empleos públicos de libre nombramiento y remoción, cuya situación es completamente distinta a los de carrera, pues para éstos la vinculación, permanencia y retiro de sus cargos depende de la voluntad del empleador, quien goza de cierta discrecionalidad para decidir libremente sobre estos asuntos, siempre que no incurra en arbitrariedad por desviación de poder. A diferencia de los empleos de carrera, en los de libre nombramiento y remoción el empleador tiene libertad para designar a personas que considera idóneas para la realización de ciertas funciones. Cuando no lo son, el Estado, que debe cumplir con sus fines de acuerdo con los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, autoriza al empleador para reemplazarlos por otras personas cuya capacidad, idoneidad y eficiencia se adecuen a los requerimientos institucionales.
De esta forma, cabe destacar igualmente que la supresión de estos cargos o la desvinculación del personal que ejerce dentro de los mismos no genera los mismos efectos indemnizatorios frente aquellos que se encuentran en carrera, toda vez que no cuentan con el derecho a la estabilidad reforzada de estos últimos.
"De esta manera, la finalidad de la consagración de un procedimiento especial para la selección de los empleos temporales, distinto del concurso público es dotar a la administración pública de una herramienta para garantizar la eficiencia en la selección de funcionarios para eventos especiales en los cuales no sea posible realizar un concurso público, los cuales se encuentran señalados en el artículo 21 de la Ley 909 de 2004:
“a) Cumplir funciones que no realiza el personal de planta por no formar parte de las actividades permanentes de la administración;
b) Desarrollar programas o proyectos de duración determinada;
c) Suplir necesidades de personal por sobrecarga de trabajo, determinada por hechos excepcionales;
d) Desarrollar labores de consultoría y asesoría institucional de duración total, no superior a doce (12) meses y que guarde relación directa con el objeto y la naturaleza de la institución”."24.
No obstante, es necesario aclarar que la provisionalidad en el cargo no puede considerarse como un factor modificatorio de las calidades del mismo, toda vez que la estipulación legal prevalece sobre el escenario fáctico. De esta forma, la persona que asume este tipo de cargos, no es ajena a requerimientos técnicos y condiciones de calidad que se ordenan para ejercer una función determinada dentro del sector público.
Linealmente con esta disposición, los artículos 84 y 85 del Código Contencioso Administrativo26, sin haber alterado el sentido de sus disposiciones con la Ley 1437 de 2011, disponen para los funcionarios de carrera la posibilidad de ejercer la acción de nulidad contra actos administrativos que los desvinculan de sus cargos cuando los mismos carezcan de una motivación razonable y coherente que les permita conocer los argumentos de su retiro. Esta atribución se otorga con la finalidad de garantizar los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia en condiciones de igualdad en el servicio público.
“[S]ólo puede atender a razones de interés general atinentes al servicio prestado por el funcionario habida cuenta de sus responsabilidades en la entidad, dentro de las cuales la Corte ha mencionado las razones disciplinarias, la calificación insatisfactoria u otra razón específica atinente al servicio que está prestando y debería prestar el funcionario concreto. Por supuesto, la razón principal consiste en que el cargo va a ser ocupado por un funcionario que ha participado en un concurso de méritos y ocupado un lugar en dicho concurso que lo hace merecedor del cargo”27.
A partir de esta descripción, el precedente nos permite identificar que los funcionarios de carrera nombrados en provisionalidad sólo pueden ser desvinculados cuando: (i) obedezca a razones disciplinarias; (ii) por calificación insatisfactoria o razón específica ateniente al servicio prestado; (iii) porque el cargo va a ser ocupado por un funcionario que ha participado en un concurso de méritos y ocupado un lugar en dicho concurso que lo hace merecedor del cargo.
A pesar de haber interpuesto acción de nulidad y restablecimiento del derecho, los sentenciadores de instancia negaron las pretensiones de la demanda por considerar que no era necesario presentar acto administrativo motivado para remover funcionarios nombrados en cargos de provisionalidad. No obstante, en su providencia, el Consejo de Estado citó un fallo de la Sección Segunda de esa corporación, emitido el día 23 de septiembre de 201029, a través del cual se determinó que:
“(…) La motivación del acto de retiro del servicio de empleados nombrados en provisionalidad, aún respecto de aquellos cuyo nombramiento se haya producido en vigencia de la Ley 443 de 1998, y su desvinculación ocurra luego de entrada en vigencia de la Ley 909 de 2004, se justifica en atención a que, de acuerdo con el parágrafo 2º del artículo 41 de la citada Ley 909 de 2004 (que prevé las causales de retiro del servicio de quienes estén desempeñando empleos de libre nombramiento y remoción y de carrera administrativa), la competencia para el retiro de los empleos de carrera (que pueden haber sido provistos a través de nombramientos en provisionalidad), es reglada, esto es, dicho retiro es procedente sólo y de conformidad con las causales consagradas en la Constitución Política y la ley, y el acto administrativo que así lo disponga debe ser MOTIVADO30, de tal manera que, la discrecionalidad del nominador sólo se predica respecto del retiro en empleos de libre nombramiento y remoción, la cual se efectuará mediante acto no motivado (inciso segundo parágrafo 2º, art. 41 Ley 909 de 2004).
Así las cosas, de acuerdo con lo previsto en los artículos 13, 123 y 125 de la Constitución Política, 3º y 41 de la Ley 909 de 2005 y 10 del decreto 1227 del mismo año, el retiro del servicio de los empleados que ocupen en la actualidad cargos de carrera en provisionalidad, debe ser justificado mediante la expedición de un acto administrativo motivado, y para ello, la administración no debe considerar la fecha en la que se produjo la vinculación a través del nombramiento en provisionalidad, esto es, si fue o no con anterioridad a la vigencia de la nueva normatividad de carrera administrativa, pues ello implicaría un tratamiento desigual en detrimento incluso del derecho al debido proceso (en el aspecto del derecho a la defensa)respecto de aquellos cuyos nombramientos de produjeron en vigencia de la Ley 443 de 1998.”.
Con el propósito de hacer efectivos los principios constitucionales de igualdad y mérito en el acceso a la función pública, la jurisprudencia constitucional ha desarrollado una serie de medidas orientadas a establecer soluciones para los funcionarios que hayan sido desvinculados de cargos en provisionalidad a través de actos administrativos carentes de motivación. Estos pronunciamientos se gestaron en el año 1998 y desde ese entonces se han ampliado hasta consolidar una doctrina unificada en la sentencia SU-917 de 201031, a partir de la cual, se ha continuado el desarrollo sobre la materia.
“(…) (i) los funcionarios que ocupan cargos de carrera siendo nombrados en provisionalidad no son asimilables a los de libre nombramiento y remoción. Lo anterior puesto que los últimos cargos –taxativamente señalados por el legislador- implican una relación subjetiva o in tuitu personae y la elección se hace con base en motivos de confianza en el sujeto elegido, mientras que los primeros no es la relación personal la que determina la provisión del cargo sino el carácter técnico del mismo; (ii) la motivación de los actos de desvinculación de cargos de carrera ocupados en provisionalidad es indispensable, so pena de vulnerar el debido proceso en el aspecto del derecho a la defensa; (iii) tal necesidad de motivación cesa, únicamente, cuando es nombrada a través de concurso la persona que ha de ocupar el cargo en cuestión”45.
“La primera hipótesis se presenta cuando en el proceso ordinario o ante la jurisdicción contencioso administrativa uno de los fallos de instancia ha sido conforme a la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional. En tal caso, el juez de tutela debe dejar sin efecto la sentencia contraria al precedente y, en su lugar, confirmar el fallo de instancia que se ajusta a la jurisprudencia constitucional.
- La segunda hipótesis se presenta cuando no es posible dejar en firme ninguna decisión de instancia porque todas van en contravía de la jurisprudencia constitucional. En tal caso corresponderá al juez de tutela dejar sin efecto el fallo de última instancia y ordenar que se dicte uno nuevo ajustado al precedente constitucional.
- Finalmente, la tercera hipótesis se presenta cuando en oportunidades precedentes se ha ordenado dictar un nuevo fallo pero el juez de instancia se niega a proferirlo o lo hace en contravía las reglas fijadas en la jurisprudencia constitucional, existiendo la certidumbre de que la protección efectiva de los derechos fundamentales resultará afectada.
En estos eventos el juez de tutela, y particularmente la Corte Constitucional, debe tomar directamente las medidas necesarias, pudiendo incluso dictar sentencia sustitutiva o de reemplazo, pues no quedaría alternativa distinta para garantizar la real y efectiva protección de los derechos fundamentales y con ello el derecho de acceso a la administración de justicia en condiciones de igualdad”.
En este orden de ideas, luego de proferida esta sentencia, la Corte empezó a desarrollar la aplicación de estos principios en los casos que abordaban este tipo de situaciones. De esta forma, la jurisprudencia constitucional empezó a ordenar: (i) dejar en firme todas las decisiones que declararon la nulidad de los actos reprochados; (ii) dejar en firma las decisiones que ordenaron el restablecimiento de los derechos de los peticionarios; (iii) procede el reintegro al cargo sin solución de continuidad y con el pago de salarios y prestaciones dejadas de percibir desde el momento de la desvinculación hasta el reintegro; (iv) decretó la nulidad de los actos de insubsistencia y en su lugar ordenó el reintegro al cargo ocupado o a uno equivalente sin solución de continuidad.
“[e]sta Corporación ha manifestado en múltiples sentencias que la situación de los servidores públicos que ocupan cargos de carrera en provisionalidad no es asimilable a la de los funcionarios de libre nombramiento y remoción. Por esta razón, ha afirmado que los servidores públicos en provisionalidad no pueden ser desvinculados del servicio por la simple voluntad discrecional del nominador – como ocurre con los funcionarios de libre nombramiento y remoción -, pues ellos gozan de una estabilidad laboral relativa. De allí que en un gran número de sentencias la Corte haya determinado que se vulnera el derecho al debido proceso cuando, sin la debida motivación, se declara la insubsistencia de un servidor que había sido nombrado en provisionalidad en un cargo de carrera administrativa”.
En esta ocasión, la Corte decidió declarar la nulidad de los actos administrativos de desvinculación y ordenó el pago de salarios y prestaciones dejadas de percibir desde la fecha del retiro hasta la del reintegro. Además, en esta providencia, este tribunal agregó que en la orden sobre el pago de salarios y prestaciones dejados de percibir, debía descontarse aquello percibido del Tesoro Nacional cuando el desvinculado haya ejercido otros cargos públicos durante el transcurso de la desvinculación, en atención a lo dispuesto en el artículo 128 de la Constitución Política. En este sentido, además de las órdenes dirigidas a reconocer el pago de salarios y prestaciones de los afectados, también la Corte ordenó a las accionadas descontar las sumas de dinero percibidas del erario público, desde el momento de la desvinculación hasta el reintegro efectivo o supresión del cargo.
En este orden de ideas, la Sala Plena ordenó a la Fiscalía General de la Nación vincular “(…) en forma provisional, en el evento de existir vacantes en un cargo igual o equivalente al que ocupaban, a todos aquellos servidores que fueron retirados de la entidad con fundamento en el concurso convocado en el año 2007, siempre y cuando demuestren al momento de su desvinculación y al momento del posible nombramiento, una de estas tres condiciones: i) ser madres o padres cabeza de familia; ii) ser personas próximas a pensionarse, entiéndase a quienes para el 24 de noviembre de 2008 -fecha en que se expidió el Acuerdo 007 de 2008- les faltaren tres años o menos para cumplir los requisitos para obtener la respectiva pensión; y iii) estar en situación de discapacidad, como una medida de acción afirmativa, por ser todos ellos sujetos de especial protección”. Asimismo, ordenó iniciar los trámites para convocar el concurso o concursos públicos necesarios para proveer todos y cada uno de los cargos de carrera que eran ejercidos en la actualidad bajo provisionalidad y los que se encontraran vacantes, incluidos los cargos permanentes y transitorios creados por la Ley 975 de 2005 y el Decreto 122 de 2008.
Asimismo, se han ordenado una serie de medidas tendientes al reconocimiento de salarios y prestaciones sociales dejadas de percibir desde el momento de la desvinculación hasta el efectivo reintegro, aunque las mismas han sufrido una serie de modificaciones que han establecido limitantes a las mismas con ocasión a la posibilidad que estos funcionarios hayan excedido el tiempo de lo que puede considerarse como reparación o compensación por el efecto lesivo del acto de desvinculación. En todos estos eventos, la Corte exige por regla general que se agote el procedimiento ordinario dispuesto para dichos efectos.
4. CASO CONCRETO
4.1. BREVE RESUMEN DE LOS HECHOS
Aduce que fue removido del cargo sin mediar acto administrativo motivado y sin consideración de las advertencias de la Procuraduría General de la Nación y la Contraloría General de la República que indicaban las fuertes irregularidades presentadas durante el proceso de restructuración de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca CAR.
En principio, como quedó expuesto anteriormente, no es posible admitir la duplicidad de acciones de tutela, básicamente por cuanto ello vulnera el principio de cosa juzgada constitucional. No obstante, existen eventos en los que a pesar de presentarse aparentemente esta circunstancia, un estudio más detallado muestra que no se configura la cosa juzgada constitucional.
Previo al estudio de los presupuestos de procedencia de la acción de tutela, esta Sala debe concretar que en el caso expuesto no es posible predicar la existencia de cosa juzgada constitucional en estricto sentido. La acción de tutela encuadra dentro de dos causales que permiten aceptar la procedencia de la misma, lo cual se explica de la siguiente forma:
Mediante sentencia T-887 de 200752, la Sala Séptima de Revisión de esta Corporación abordó la solicitud de protección constitucional instaurada por un ciudadano que laboraba como mecánico en la Corporación Autónoma Regional –CAR- de Cundinamarca, nombrado provisionalmente en cargo de carrera y desvinculado en el año 2002 de la corporación mediante declaratoria de insubsistencia con acto administrativo carente de motivación. Luego que el accionante intentara infructuosamente el reclamo de su derecho por vía administrativa, e igualmente le fuera rechazada la acción de tutela en ambas instancias por el Consejo de Estado, la Corte procedió a revocar las sentencias de instancia y en su lugar concedió la protección de los derecho invocados, bajo la consideración que los funcionarios de carrera nombrados en provisionalidad gozan de un grado de estabilidad laboral que les permite acceder a las razones concretas por las cuales fueron desvinculados del cargo. Sobre el particular, en esta sentencia, la Corte manifestó:
“No sobra recordar en este lugar que, de acuerdo con lo establecido por la jurisprudencia constitucional, para que un acto administrativo de desvinculación se considere motivado es forzoso explicar de manera clara, detallada y precisa cuáles son las razones por las cuales se prescindirá de los servicios del funcionario en cuestión. No basta, por tanto, llenar páginas con información, doctrina o jurisprudencia que poco o nada se relacionan con el asunto en particular y luego en uno o dos párrafos decir que “por los motivos expresados” se procederá a desvincular al funcionario”53.
La situación descrita por la Sala Séptima de Revisión en esa oportunidad, se adecúa de manera coordinada con la condición presentada por el actor en esta ocasión, ya que la misma entidad –CAR Cundinamarca- incurrió en el mismo yerro cometido en ese entonces, al haber notificado al actor de su desvinculación con un documento que adolecía de razones claras, detalladas y precisas sobre las causas de esa decisión. Además, es necesario cotejar esta circunstancia con lo referido por la Procuraduría General de la Nación y la Contraloría General de la República respecto al proceso de restructuración de la CAR Cundinamarca, de lo cual expusieron las serias inconsistencias e irregularidades a través de las cuales se gestó este proceso, y que a su vez, vulneraron los derechos de los trabajadores afectados con esta reorganización.
Linealmente con lo expuesto, durante el trámite y análisis de la segunda acción de tutela, se presentaron pronunciamientos que asentaron la doctrina sobre la necesidad de motivación de actos administrativos que desvinculan funcionarios de carrera en provisionalidad.
En el año 2010, esta Corporación profirió la sentencia SU-917, la cual, como quedó expuesto anteriormente, unificó la jurisprudencia sobre cargos de carrera en provisionalidad y desarrolló el concepto de estabilidad laboral relativa a favor de estos funcionarios, con el propósito de hacer efectivos los principios del Estado Social de Derecho relativos a la igualdad y acceso a la función pública. Asimismo, dejó en firme la tesis por la cual estos funcionarios deben ser removidos mediante acto administrativo debidamente motivado y, así también, aquella por la cual tienen el derecho a recibir otros beneficios que se mencionaron en los acápites anteriores. Esta providencia es un tas que consolidó la posición de la Corte Constitucional frente a los derechos que recaen en cabeza de funcionarios de carrera en provisionalidad.
En el año 2011, se profirió la sentencia SU-691, a través de la cual se extendieron las garantías de los funcionarios de carrera en cargos de provisionalidad y se limitó el alcance de la orden de pagar salarios y prestaciones dejadas de percibir, para lo cual la Sala se remitió a la sentencia SU-917 de 2010, y determinó que: (i) para ese caso, por tratarse de una sentencia de reemplazo, se debía anular el acto administrativo; (ii) se debía reintegrar al afectado al cargo que venía desempeñando en provisionalidad o uno semejante, siempre que hubiere sido provisto por concurso de méritos; (iii) se debían pagar salarios y prestaciones dejados de percibir.
En este orden de ideas, la Sala considera que en esta ocasión se configura de manera excepcional la posibilidad de proceder al estudio de fondo de la presente acción de tutela, con el propósito de brindar una respuesta de fondo y concreta frente a su solicitud planteada y con ello garantizar el ejercicio del derecho de contradicción y defensa del actor54.
Además, esta Sala encuentra evidente que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sub-Sección “C” y los jueces que conocieron de las respetivas solicitudes de apelación, así como los jueces de instancia en la acción de tutela, inadvirtieron la jurisprudencia constitucional en materia de garantías para funcionarios nombrados en provisionalidad, ya que si bien antes de las sentencias de unificación mencionadas se presentaron casos asilados que aún no representaban una posición concreta por parte del órgano constitucional, entre los mismos se empezaron a reconocer derechos y la necesidad de motivar debidamente los actos administrativos que desvinculan a estos funcionarios, que posteriormente fueron el fundamento para las sentencias de unificación mencionadas.
Mediante Auto 100 de 200855, esta Corporación determinó que en los eventos en los cuales una acción de tutela fuera inadmitida por una alta corte en contra de una de sus providencias, el ciudadano podrá ejercer nuevamente la acción de tutela ante cualquier otra autoridad judicial y solicitar ante la Corte Constitucional su respectiva selección. Sobre el particular, dicho Auto manifestó:
“Debido a la efectiva conculcación de los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y de tutela judicial efectiva de los accionantes que puede tener lugar en casos similares al estudiado en la presente decisión, en el cual a pesar que el peticionario hizo uso de la regla fijada en el Auto 04 de 2004 y ante la negativa de la Corte Suprema de Justicia a admitir la acción instaurada acudió ante otras autoridades judiciales las cuales tampoco abocaron el conocimiento de la petición presentada, en adelante, cuando se presente una situación semejante en la cual la Corte Suprema de Justicia no admita a trámite una acción de tutela contra una de sus providencias, el tutelante tendrá la opción de (i) acudir a la regla fijada en el Auto 04 del 3 de febrero de 2004, es decir, presentar la acción de tutela ante cualquier juez (unipersonal o colegiado) o incluso ante una corporación judicial de la misma jerarquía de la Corte Suprema de Justicia; o (ii) solicitar ante la Secretaría General de la Corte Constitucional, que radique para selección la decisión proferida por la Corte Suprema de Justicia en la cual se concluyó que la acción de tutela era absolutamente improcedente, con el fin de que surta el trámite fijado en las normas correspondientes al proceso de selección. Para este efecto, el interesado adjuntará a la acción de tutela, la providencia donde se plasmó la decisión que la tutela era absolutamente improcedente, así como la providencia objeto de la acción de tutela”.
A partir de esta aclaración, es posible observar que el caso planteado es semejante al narrado en la cita, en la medida que el actor nunca recibió respuesta de fondo a su solicitud por parte de una alta corte, la cual se apoyó en el argumento de la autonomía que cobija a los funcionarios judiciales y la independencia en sus decisiones para inadmitir el análisis de fondo sobre la petición constitucional. Este fue precisamente el fundamento que utilizó el Consejo de Estado para rechazar el estudio constitucional de la solicitud.
4.2. ESTUDIO DE LOS PRESUPUESTOS DE PROCEDENCIA
Vistos los argumentos de las partes y analizado el material probatorio obrante en el expediente, la Sala entra a realizar el estudio del caso concreto con base en las subreglas definidas por esta Corporación.
4.2.2. Relevancia Constitucional
Como se expuso anteriormente, el actor manifiesta en el libelo que sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a la igualdad y otros, fueron vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sub-Sección “C”, lo cual estima como un hecho que adquiere relevancia constitucional.
En relación con este requerimiento, esta Sala encuentra que el mismo se configura en el caso que se expone, toda vez que puede presentarse una vulneración al derecho fundamental al debido proceso y a las garantías constitucionales en materia laboral de las cuales goza el actor, así como el incumplimiento de ciertos deberes constitucionales en cabeza de nominadores o empleadores.
4.2.3. Agotamiento de los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios.
En los términos de las definiciones anteriormente señaladas, para la procedencia excepcional de la acción de tutela en contra de decisiones judiciales, es igualmente necesario que el accionante no cuente con otro medio de defensa judicial, o en su defecto, que aquellos con los cuales dispone no resulten idóneos para garantizar la protección del derecho.
Bajo esta concepción, y en consideración a lo expuesto, para esta Sala es claro que el actor agotó los medios de defensa y contradicción con los cuales disponía dentro del proceso contencioso administrativo de única instancia, razón que inexorablemente dejó como único recurso frente al caso la acción de tutela. El actor inició el proceso contencioso y ejerció el respectivo recurso de apelación oportunamente, aunque, como debidamente lo explicó el Consejo de Estado, el asunto no era susceptible de doble instancia en razón de la cuantía. Ante esta decisión, el accionante decidió presentar recurso de revisión como última herramienta de defensa judicial ordinaria con la cual contaba, sin embargo frente a la misma recibió respuesta insatisfactoria.
4.2.4. Plazo razonable (inmediatez).
En virtud de la naturaleza de protección inmediata que reviste la acción de tutela, la jurisprudencia de esta Corporación ha sostenido que si bien no existe un plazo determinado por el legislador, la esencia misma del amparo conlleva a concebir su ejecución dentro de un plazo razonable que exponga la actualidad de la vulneración de los derechos fundamentales del accionante56. En el caso que se aborda en esta ocasión, la acción de tutela cumple con este requisito, si se tiene en cuenta que no alcanza a configurarse la cosa juzgada constitucional en estricto sentido y, además, el actor ejerció diligentemente y forma continua los recursos de defensa con los que contaba.
4.2.5. Incidencia directa de una irregularidad procesal en la vulneración de los derechos fundamentales.
Vistos los hechos y argumentos que obran en el expediente, y cotejada la información con el material probatorio aportado, la Sala observa que el actor describe con claridad el hecho que procesal que generó vulneración a sus derechos fundamentales, sobre el cual alega que se basa en un defecto fáctico materializado en la inobservancia de los conceptos presentados por la Contraloría General de la República y la Procuraduría General de la Nación.
4.2.6. Identificación de los hechos que generan violación del derecho fundamental.
Los hechos que se narran en el expediente permiten apreciar con claridad las actuaciones que, a juicio del accionante, constituyen una violación a sus derechos fundamentales. Estos hechos son enmarcados por el actor de la siguiente forma: (i) desvinculación del cargo público sin mediar acto administrativo debidamente motivado; (ii) aplicación del régimen de empleados de libre nombramiento y remoción para un cargo de carrera en provisionalidad; (iii) inobservancia del material probatorio que demostraba las serias irregularidades en el proceso de restructuración de la CAR Cundinamarca; y (iii) falta de pronunciamiento de fondo sobre los hechos y pretensiones en la acción de tutela interpuesta previamente.
4.2.7. No se controvierte una sentencia de tutela.
La acción de tutela que se estudia se encuentra dirigida a desvirtuar una sentencia judicial surtida dentro de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
4.3. ANÁLISIS DE LAS CAUSALES DE PROCEDENCIA EXCEPCIONAL DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA DECISIÓN JUDICIAL EN EL CASO CONCRETO.
Una vez analizados los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela para el caso concreto, cabe recordar que nos encontramos frente a una solicitud de protección constitucional en contra de una providencia judicial, lo cual nos conduce inexorablemente al análisis adicional de procedencia de la acción de tutela para estas eventualidades, relativo a la configuración de alguno de los defectos en que puede incurrir una apreciación judicial.
En esta oportunidad, el accionante alega que las decisiones surtidas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, incurrieron en los defectos: (i) material o sustantivo, por cuanto aplicaron de forma incorrecta normas del ordenamiento para supuestos fácticos que no se adaptaban a su condición; y (ii) fáctico, toda vez que no se tuvieron en cuenta conceptos técnicos del Ministerio Público que resaltaban las irregularidades dentro del proceso de restructuración de la CAR.
De esta forma, la Sala logra evidenciar que: (i) se presentó un defecto material o sustantivo causado por una incorrecta valoración judicial al equiparar los cargos de carrea en provisionalidad con los cargos de libre nombramiento y remoción. Por lo tanto, considera la Sala necesario entrar a pronunciarse sobre los elementos materiales del caso; (ii) se presentó un defecto fáctico, por cuanto efectivamente las decisiones de instancia no se pronunciaron sobre las irregularidades que de forma insistente advirtió el Ministerio Público sobre el proceso de restructuración de la CAR Cundinamarca, lo cual significa que no se valoraron conceptos técnicos que tenían la virtualidad de cambiar el sentido de la decisión.
Sobre este punto, es necesario indicar que durante el trascurso de su labor, el accionante logró inscribirse en la carrera administrativa y ejercer al final de su trayectoria un cargo de carrera en provisionalidad. De esta manera, como se analizó anteriormente, el actor gozaba de una estabilidad laboral relativa o intermedia que le brindaba ciertas garantías propias de los funcionarios de carrera. Entre estas garantías, se encontraban:
En este punto, la Sala advierte que el actor únicamente fue notificado de una comunicación por la cual se le informaba sobre la supresión del cargo y en la que no se incorporaron razones claras y precisas sobre su retiro. La razón de la decisión plasmada en la resolución de retiro se basó en el proceso de restructuración de la CAR, dentro del cual se había tomado la decisión de suprimir el cargo en que se encontraba en actor, lo que evidentemente no ofrece herramientas para que el funcionario hubiese podido conocer con precisión sobre las razones que llevaron a la Administración a rechazar el trabajo y servicio de un empleado que había laborado aproximadamente 15 años dentro del sector público.
Como se expuso anteriormente, las razones expuestas por la CAR Cundinamarca no alcanzaron a detallar con precisión las razones de la desvinculación del actor. De esta forma, dicha comunicación refleja con claridad una inclinación discrecional en la decisión más que una valoración objetiva y técnica del asunto.
Para esta Sala es claro que entre las razones que llevaron a la desvinculación del peticionario no se presentaron argumentos de tipo disciplinario u observaciones negativas por bajo rendimiento laboral. Asimismo, deacuerdo a las pruebas aportadas por el peticionario y, como quedó descrito anteriormente, no se presentaron sujetos con mejor derecho para ocupar el cargo que desempeñaba en actor.
Ninguna de estas garantías se presentó en el caso concreto del accionante, quien fue retirado mediante un acto administrativo que informaba sobre la supresión de unos cargos, entre los que se encontraba el que ocupaba, sin que se le ofrecieran las herramientas lógicas para brindarle una respuesta razonable a un funcionario de carrera en un cargo de provisionalidad. De esta forma, es posible notar que el caso en estudio es muy semejante al citado anteriormente en sentencia T-887 de 200757, dentro del cual la Sala Séptima de esta Corte concedió la protección de los derechos fundamentales invocados, por cuanto los funcionarios de carrera en provisionalidad poseen un grado de estabilidad laboral que les permite ser desvinculados del cargo mediante un acto jurídico que explique “(…) de manera clara, detallada y precisa cuáles son las razones por las cuales se prescindirá de los servicios del funcionario en cuestión”, circunstancia que evidentemente no existió en esta oportunidad y produjo la afectación a los derechos fundamentales del accionante.
Así las cosas, para esta Sala es evidente que el Tribunal equiparó los cargos de carrera en provisionalidad con los de libre nombramiento y remoción, al haber aplicado el marco doctrinal de estos últimos a los cargos de carrera nombrados en provisionalidad, lo cual, como se expresó en acápites anteriores, es un situación jurídica incompatible.
Así las cosas, a pesar que se anexó la Resolución por la cual se declaró el proceso de restructuración de la CAR Cundinamarca con los análisis que llevaron a esta decisión, la misma había sido fuertemente controvertida por los conceptos presentados por la Procuraduría General de la Nación y la Contraloría General de la República, los cuales lograron advertir sobre las inconsistencias e irregularidades del proceso de restructuración de la CAR y, a su vez, hicieron ver estas razones en un fundamento poco coherente que lograra ofrecer al perjudicado la oportunidad para contradecir estos motivos. De esta forma, a pesar que los funcionarios judiciales gozan de autonomía en la valoración del material probatorio que se somete a su consideración, así como frente a los conceptos e intervenciones que presenta el Ministerio Público, ello no obsta para que deban evitar la apreciación de las mismas al punto de incurrir en una vulneración a los derechos fundamentales del ciudadano al acceso a la administración de justicia, debido proceso y defensa.
En este orden de ideas, como se explicó anteriormente, mediante sentencia T-887 de 2007, esta Corporación resolvió sobre la petición constitucional de un funcionario de la CAR Cundinamarca que se encontraba en las mismas calidades y condiciones del accionante. En esta oportunidad, el actor interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que fue avocada por el mismo Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B”, proceso dentro del cual el concepto presentado por la Procuraduría General de la Nación determinó que58: “[E]n el caso in examine, debemos recordar que las funciones que adoptó la CAR en el nuevo manual, son iguales para todos los cargos de la misma denominación, código y grado, dependiendo del área o lugar al que cada uno sea asignado”.
De igual manera, la Contraloría General de la República informó las siguientes imprecisiones del proceso de restructuración de la CAR Cundinamarca:
(…)
(…)
Llama la atención que un estudio de esta magnitud sea desarrollado a través de un consultor, quien no presentó el equipo de trabajo, desconociéndose la clase de profesionales, la experiencia de cada uno de los mismos, etc; siendo aprobada la propuesta de esta manera, y así cumplir aparentemente con las obligaciones contraídas
(…)”59.
Estas fueron algunas de las irregularidades encontradas por la Procuraduría General de la Nación y la Contraloría General de la República plasmadas dentro de los informes e intervenciones realizadas en los diferentes procesos adelantados por funcionarios de la CAR Cundinamarca afectados arbitrariamente por el proceso de restructuración. Las mismas fueron igualmente incorporadas dentro de este proceso de tutela mediante las intervenciones que realizaron dichas entidades.
El señor Luis Antonio Ascencio interpuso acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sub-Sección “C”, por considerar que fueron vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, igualdad y otros, toda vez que el Tribunal incurrió en un defecto material y en un defecto factico al momento de valorar en segunda instancia los hechos y pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que buscaba reintegrarlo al cargo que venía ocupando o, en su defecto, lograr la respectiva indemnización.
Según narra el actor, luego de haber quedado inscrito en carrera administrativa el día 19 de agosto de 1988, entró a ocupar un cargo en provisionalidad dentro de la CAR Cundinamarca, del cual fue desvinculado sin que mediara acto administrativo debidamente motivado y bajo apreciaciones relativas a los funcionarios en cargos de libre nombramiento y remoción. Luego de haber agotado la vía ordinaria y los mecanismos de defensa con los cuales contaba, el peticionario interpuso acción de tutela el día 18 de octubre del año 2006, sin que la misma fuera resuelta de fondo por parte del Consejo de Estado. No obstante, inconforme con esta respuesta presentó nuevamente acción de tutela el día 17 de julio de 2008.
5. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo, y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
PRIMERO.- DEJAR SIN EFECTOS la sentencia del día cuatro (04) de septiembre de dos mil ocho (2008) proferida por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca, que declaró la improcedencia de la acción de tutela incoada por el señor Luis Antonio Ascencio.
SEGUNDO.- DEJAR SIN EFECTOS la sentencia del día dieciséis (16) de octubre de dos mil ocho (2008) proferida por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, que confirmó la declaratoria de improcedencia de la acción de tutela instaurada por el señor Luis Antonio Ascencio.
TERCERO.- DEJAR SIN EFECTOS la sentencia proferida el día dos (02) de septiembre de dos mil cinco (2005) por el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C”, que confirmó en segunda instancia la negativa sobre las pretensiones del señor Luis Antonio Ascencio dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
CUARTO.- CONCEDER la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la igualdad, invocados por el señor Luis Antonio Ascencio.
QUINTO.- ORDENAR al Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C”, proferir una nueva sentencia con base en las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEXTO.- Por Secretaría General de la Corte Constitucional, líbrese la comunicación de que trata el artículo 36 del decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese y cúmplase.
JORGE IGNACIO PRETELT CHLAJUB
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
Con salvamento de voto
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
1 M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
2 M.P. Jaime Córdoba Triviño.
3 Ver Sentencia T-1241 de 2008, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
4Ver entre otras sentencias de la Corte Constitucional: T- 125 de 2012, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; T- 100 de 2010, M.P. Juan Carlos Henao Pérez; T- 060 de 2009, M.P. Mauricio González Cuervo; T- 1095 de 2004, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; T- 1103 de 2004, M.P. Clara Inés Vargas Hernández; T- 1154 de 2004, M.P. Alfredo Beltrán Sierra; T- 1189 de 2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; T- 169 de 2005, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; T- 613 de 2005, M.P. Alfredo Beltrán Sierra; T- 906 de 2005, M.P. Alfredo Beltrán Sierra; T- 966 de 2006, M.P. Clara Inés Vargas Hernández; T- 555 de 2008, M.P. Jaime Araújo Rentería.
5 Ver Sentencias T-133 de 2010 y T-383 de 2011, M.P. Nilson Pinilla Pinilla
6 Código General del Proceso, artículo 302. “Las providencias proferidas en audiencia adquieren ejecutoria una vez notificadas, cuando no sean impugnadas o no admitan recursos.
No obstante, cuando se pida aclaración o complementación de una providencia, solo quedará ejecutoriada una vez resuelta la solicitud.
Las que sean proferidas por fuera de audiencia quedan ejecutoriadas tres (3) días después de notificadas, cuando carecen de recursos o han vencido los términos sin haberse interpuesto los recursos que fueren procedentes, o cuando queda ejecutoriada la providencia que resuelva los interpuestos.
Artículo 303. La sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, se funde en la misma causa que el anterior y entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes.
Se entiende que hay identidad jurídica de partes cuando las del segundo proceso son sucesores por causa de muerte de las que figuraron en el primero o causahabientes suyos por acto entre vivos celebrado con posterioridad al registro de la demanda si se trata de derechos sujetos a registro, y al secuestro en los demás casos.
En los procesos en que se emplace a personas indeterminadas para que comparezcan como parte, incluidos los de filiación, la cosa juzgada surtirá efectos en relación con todas las comprendidas en el emplazamiento.
La cosa juzgada no se opone al recurso extraordinario de revisión.
Artículo 304. No constituyen cosa juzgada las siguientes sentencias:
1. Las que se dicten en procesos de jurisdicción voluntaria, salvo las que por su naturaleza no sean susceptibles de ser modificadas.
2. Las que decidan situaciones susceptibles de modificación mediante proceso posterior, por autorización expresa de la ley.
3. Las que declaren probada una excepción de carácter temporal que no impida iniciar otro proceso al desaparecer la causa que dio lugar a su reconocimiento.
7 Decreto 2591 de 1991, artículo 37: “(…) El que interponga la acción de tutela deberá manifestar, bajo la gravedad del juramento, que no ha presentado otra respecto de los mismos hechos y derechos. Al recibir la solicitud, se le advertirá sobre las consecuencias penales del falso testimonio”.
En relación con el juramento que deben prestar los interesados en adelantar una acción de tutela, mediante sentencia T-986 de 2004, M.P. Humberto Sierra Porto, la Corte precisó que esta medida tiene como finalidad: “prevenir la utilización abusiva de la acción de tutela además de impedirla concurrencia de fallos eventualmente distintos o contradictorios en torno al mismo caso, para lo cual la propia norma legal ordena que la competencia para conocer de las acciones de tutela se radique “... a prevención en los jueces o tribunales con jurisdicción en el lugar donde ocurriere la violación o amenaza que motivaron la presentación de la solicitud”.
Artículo 38: Actuación temeraria. “Cuando sin motivo expresamente justificado la misma acción de tutela sea presentada por la misma persona o su representante ante varios jueces o tribunales, se rechazarán o decidirán desfavorablemente todas las solicitudes.
El abogado que promoviere la presentación de varias acciones de tutela respecto de los mismos hechos y derechos, será sancionado con la suspensión de la tarjeta profesional al menos por dos años. En caso de reincidencia, se le cancelará su tarjeta profesional, sin perjuicio de las demás sanciones a que haya lugar”.
8 Auto 127 de 2004, M.P. Jaime Araújo Rentería.
9 Sentencia T-649 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
10 M.P. Antonio Barrera Carbonell.
11 M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
12 Ver entre otras sentencias: T-583 de 2006, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; T-939 de 2006, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; T-981 de 2006, M.P. Nilson Pinilla Pinilla; T-242 de 2008, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa;T-1103 de 2008, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto;T-1204 de 2008, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; T-1233 de 2008, M.P. Rodrigo Escobar Gil; T-759 de 2008, M.P. Nilson Pinilla Pinilla; T-560 de 2009, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; T-819 de 2009, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; T-151 de 2010, M.P. Nilson Pinilla Pinilla;T-196 de 2010, M.P. María Victoria Calle Correa;T-660 de 2011, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio;T-326 de 2012, M.P. Mauricio González Cuervo;T-380 de 2013, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez;T-605 de 2013, M.P. Alberto Rojas Ríos.
13Ver entre otrassentencias: T- 1169 y T-1215 de 2003, M.P. Clara Inés Vargas Hernández ; T-1083 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa ; T- 707 y T-721 de 2003, M.P. Álvaro Tafur Galvis ; T-336 y T- 082 de 2004, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
14Sentencia T- 1169 de 2003, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
15 Ver sentencias: T-751 de 2007, M.P. Clara Inés Vargas Hernández; T-362, T-301 y T-184 de 2007, M.P.Jaime Araújo Rentería.
16 Sentencia T-718 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
17Constitución Política de 1991, artículo 125: “ Los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley.
Los funcionarios, cuyo sistema de nombramiento no haya sido determinado por la Constitución o la ley, serán nombrados por concurso público.
El ingreso a los cargos de carrera y el ascenso en los mismos, se harán previo cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la ley para determinar los méritos y calidades de los aspirantes.
El retiro se hará: por calificación no satisfactoria en el desempeño del empleo; por violación del régimen disciplinario y por las demás causales previstas en la Constitución o la ley.
En ningún caso la filiación política de los ciudadanos podrá determinar su nombramiento para un empleo de carrera, su ascenso o remoción.
PARÁGRAFO.<Parágrafo adicionado por el artículo 6 del Acto Legislativo 1 de 2003. El nuevo texto es el siguiente:> Los períodos establecidos en la Constitución Política o en la ley para cargos de elección tienen el carácter de institucionales. Quienes sean designados o elegidos para ocupar tales cargos, en reemplazo por falta absoluta de su titular, lo harán por el resto del período para el cual este fue elegido”.
18 En relación con la carrera administrativa, el artículo 27 de la Ley 909 de 2004, dispone: “La carrera administrativa es un sistema técnico de administración de personal que tiene por objeto garantizar la eficiencia de la administración pública y ofrecer; estabilidad e igualdad de oportunidades para el acceso y el ascenso al servicio público. Para alcanzar este objetivo, el ingreso y la permanencia en los empleos de carrera administrativa se hará exclusivamente con base en el mérito, mediante procesos de selección en los que se garantice la transparencia y la objetividad, sin discriminación alguna”.
19 Sentencia C-1230 de 2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
20 En el artículo 5º de la ley se establece la distinción entre los distintos empleos en organismos y entidades oficiales, respecto de lo cual consagra: “Los empleos de los organismos y entidades regulados por la presente ley son de carrera administrativa, con excepción de:
1. Los de elección popular, los de período fijo, conforme a la Constitución Política y la ley, los de trabajadores oficiales y aquellos cuyas funciones deban ser ejercidas en las comunidades indígenas conforme con su legislación.
2. Los de libre nombramiento y remoción (…)”.
Mediante sentencia C-553 de 2010, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, la Corte determinó que: “El empleo de libre nombramiento y remoción deberá corresponder a una de las siguientes categorías: (i) cargos que tengan funciones directivas, de manejo, conducción u orientación política o institucional, casos en los cuales la jurisprudencia ha aceptado que habida cuenta la naturaleza de la responsabilidad encomendada y los necesarios direccionamientos político – administrativos de las entidades, conviene que sean proveídos mediante instrumentos excepcionales, distintos al concurso público de méritos; o (ii) empleos que requieran un grado de confianza mayor al que se predica de la función pública ordinaria, en razón de la trascendencia y grado de responsabilidad administrativa o política de las tareas encomendadas”.
21 M.P. Carlos Gaviria Díaz.
22Sentencia C-563 de 1997, M.P. Eduardo Cifuentes.
23 M.P. Jorge Ignacio Pretel.
24 M.P Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
25 Mediante sentencia T-109 de 2009, M.P. Clara Elena Reales Gutiérrez, la Corte precisó que los cargos en provisionalidad no pueden asimilarse a los de libre nombramiento y remoción. Al respecto estableció: “[e]sta Corporación ha manifestado en múltiples sentencias que la situación de los servidores públicos que ocupan cargos de carrera en provisionalidad no es asimilable a la de los funcionarios de libre nombramiento y remoción. Por esta razón, ha afirmado que los servidores públicos en provisionalidad no pueden ser desvinculados del servicio por la simple voluntad discrecional del nominador – como ocurre con los funcionarios de libre nombramiento y remoción -, pues ellos gozan de una estabilidad laboral relativa. De allí que en un gran número de sentencias la Corte haya determinado que se vulnera el derecho al debido proceso cuando, sin la debida motivación, se declara la insubsistencia de un servidor que había sido nombrado en provisionalidad en un cargo de carrera administrativa”.
26 Artículo 84
27 Ver sentencia C-279 de 2007, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
28 M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.
29 Sentencia del 23 de septiembre de 2010, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado. M.P. Gerardo Arenas Monsalve. Expediente 2500 23 25 000 2005-01341-02. Interno: 0883-2008.
30 De conformidad con el artículo 10 del Decreto 1227 de 2005 la provisionalidad puede darse por terminada antes de cumplirse el término de duración que se contempla en la misma disposición, mediante resolución motivada.
31 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio
32 M.P. Alejandro Martínez Caballero.
33 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
34 M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
35 Ibíd.
36 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
37 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
38 M.P. Jaime Araújo Rentería.
39 M.P. Rodrigo Escobar Gil.
40 M.P. Jaime Córdoba Triviño.
41 M.P. Álvaro Tafur Galvis.
42 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
43 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
44 M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
45 En este mismo sentido, ver sentencias: T-341 de 2008, M.P. Clara Inés Vargas Hernández; T-109 de 2009, M.P. Clara Elena Reales Gutiérrez; T-186 de 2009, M.P. Juan Carlos Henao Pérez; Sentencia T-396 de 2010 y T-641 de 2011, M.P. Mauricio González Cuervo; T-204 de 2012, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; T-206 de 2012, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; T-284 de 2013, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
46 M.P. Clara Elena Reales Gutiérrez.
47 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
48 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
49 M.P. Clara Elena Reales Gutiérrez.
50 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
51 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
52 M.P. Humberto Sierra Porto.
53Mediante sentencia T-170 de 2006, M.P. Álvaro Tafur Galvis, la Corte revocó el fallo de la Sala Plena del Consejo de Estado y en su lugar declaró ejecutoriado el de la Subsección “B” de la Sección Segunda; este fallo, proferido antes de la unificación contraria a la jurisprudencia constitucional, había anulado el acto de retiro sin motivación de un empleado de Fiscalía General de la Nación vinculado en provisionalidad. En últimas, la Corte dejó en firme el reintegro así como el pago de los salarios y demás emolumentos dejados de percibir. Igualmente, en sentencia T-891 de 2008, M.P. María Victoria Calle, en un asunto de similares características, esta Corporación dejó sin efecto el fallo de segunda instancia proferido por el Consejo de Estado y en su lugar declaró ejecutoriado el de primera instancia, en esa oportunidad dictado por el Tribunal Administrativo de Arauca, que en declaró la nulidad del acto y ordenó el reintegro de la peticionaria en aquel entonces.
54 En sentencia T-113 de 2010, M.P. Mauricio González Cuervo, esta Corte encontró desvirtuada la conducta temeraria al considerar que se había configurado un hecho nuevo por la expedición de una nueva sentencia que favorecía al actor. Sobre el particular, la Corte manifestó: “Se constata que durante el trámite de la segunda tutela surgió un hecho nuevo (la declaratoria de inconstitucionalidad definitiva y con efectos erga omnes del requisito de fidelidad al sistema que consagraba el artículo 1º de la Ley 860 de 2003), que refuerza la necesidad de amparar el derecho fundamental del demandante, pues tal requisito era el que se había invocado para negárselo”. En este mismo sentido, mediante sentencia T-1096 de 2007, M.P. Nilson Pinilla Pinilla, dentro del salvamento de voto expresado por el Magistrado Humberto Antonio Sierra Porto se sostuvo que: “[L]a expedición de las sentencias C-862 de 2006 y C-891 A de 2006 por parte de la Sala Plena de esta Corporación constituye un hecho nuevo que incidió hondamente en la difusión del derecho a la indexación de la primera mesada pensional, circunstancia que debe ser tenida en cuenta a la hora de examinar la oportunidad en que dichas peticiones son elevadas”.
55 M.P. Jaime Araújo Rentería.
56 Ver entre otras sentencias de la Corte Constitucional: C- 590 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño; T- 584 y T- 288 de 2011, M.P. Jorge Ignacio PreteltChaljub.
57 Ibíd.
58 Cd 1, Fl 69.
59 Cd. 1, Fls. 78 y 79.
60 Ibíd.