Sentencia T-738/14
Referencia: expediente T- 4.392.879
Acción de tutela instaurada por Libardo
Simancas Torres contra la Contraloría Departamental de Bolívar.
Derechos fundamentales invocados: debido
proceso.
Temas: el debido proceso en el marco de la
responsabilidad fiscal, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho
como mecanismo idóneo y principal de defensa en los procesos por
responsabilidad fiscal, la improcedencia de la acción de tutela contra
decisiones proferidas en el curso de los procesos de responsabilidad fiscal,
salvo que se esté ante la inminencia de un perjuicio irremediable.
Problema jurídico: ¿Es la acción de tutela
el mecanismo idóneo para controvertir actuaciones que han tenido lugar en el
curso de un proceso de responsabilidad fiscal?
Magistrado Ponente:
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogotá D.C., treinta (30) de septiembre de
dos mil catorce (2014)
La Sala Séptima de Revisión de tutelas de
la Corte Constitucional, conformada por los
Magistrados Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, quien la preside, Martha Victoria
Sáchica de Moncaleano y Luis Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, y específicamente de las previstas en
los artículos 86 y 241, numeral 9°, de la Constitución Política, ha
pronunciado la siguiente:
SENTENCIA
En el proceso de revisión de la Sentencia
proferida el diez (10) de febrero de dos mil catorce (2014), por el Juzgado
Primero Promiscuo del Circuito de Turbaco, Bolívar, en cuanto tuteló el
derecho fundamental al debido proceso del señor Libardo Simancas
Torres.
- ANTECEDENTES
De acuerdo con lo dispuesto en los artículos
86 de la Constitución Política y 33 del Decreto 2591 de 1991, la Sala de
Selección Número Seis de la Corte Constitucional, mediante Auto del
veinticinco (25) de junio de dos mil catorce (2014), escogió, para efectos de
su revisión, la acción de tutela de la referencia.
En consecuencia, y de conformidad con el
artículo 34 del Decreto 2591 de 1991, esta Sala de Revisión procede a dictar
la Sentencia correspondiente.
- SOLICITUD
El señor Libardo Simancas Torres,
a través de apoderado judicial, presenta acción de
tutela el 27 de enero de 2014, solicitando al juez constitucional proteger su
derecho fundamental al debido proceso, presuntamente vulnerado por la Contraloría Departamental de Bolívar, al haberlo declarado responsable fiscalmente sin haberse demostrado
un detrimento patrimonial como consecuencia de sus actuaciones.
Sustenta su solicitud en los siguientes
hechos y argumentos de derecho:
- Hechos y argumentos de
derecho
- Relata el apoderado judicial del accionante que
su poderdante se desempeñó como Gobernador del Departamento de Bolívar en el
período comprendido entre el 2004 y 2007.
- Señala que la Contraloría Departamental de
Bolívar realizó una auditoría en la Gobernación en la que se evindenció
unos presuntos hallazgos fiscales imputables a su representado, consistentes en
que no se ejecutó la totalidad de la asignación presupuestal destinada para
el rubro de la salud, lo cual elevó la entidad accionada al grado de
detrimento patrimonial, desconociendo los lineamientos jurisprudenciales de la
Corte Constitucional al respecto.
- Con fundamento en lo anterior, la Contraloría
Departamental de Bolívar profirió fallo de responsabilidad fiscal No. 6614 del 6 de diciembre de
2012, por detrimento
patrimonial contra el accionante por la suma de seiscientos treinta y cinco
millones once mil ochocientos diecisiete pesos ($ 635.011.817)
Consideró la entidad
accionada que el Ex Gobernador de Bolívar violó los preceptos legales
consagrados en el Estatuto General del Presupuesto, las normas de control
interno y los preceptos que rigen la administración pública.
Indicó que existe certeza
de la existencia de un daño patrimonial a la Gobernación de Bolívar
“en cuantía de
$527.408.491 representada en la merma que sufrió el patrimonio de la
entidad”, por lo
que “en calidad de
ordenador del gasto”
endilgó responsabilidad al señor Libardo Simancas Torres.
Afirmó que se encuentran
acreditados los elementos de la responsabilidad fiscal consagrados en el
artículo 5° de la Ley 610 de 2000, a saber: “una conducta dolosa o culposa atribuible a una
persona que realiza gestión fiscal, un daño patrimonial al Estado y un nexo
causal”. Y procedió a
explicar la configuración de estos elementos en el caso
estudiado.
- Contra esta decisión interpuso recurso
reposición y en subsidio de apelación, los cuales fueron resueltos
negativamente mediante providencias del 24 de junio y 8 de julio de 2013,
respectivamente.
- Alega que al momento de resolverse el recurso de
apelación, el mismo no fue motivado a pesar de que se trataba de un acto de
cierre de la vía gubernativa, motivo por el cual interpuso solicitud de
revocatoria directa, puesto que la no motivación de este tipo de actos genera
una ilegalidad manifiesta.
- Refiere que la solicitud de revocatoria directa
fue resuelta de manera desfavorable mediante decisión del 1º de noviembre de
2013. Al respecto, resalta la falta de buen juicio y estudio por parte del
funcionario fallador. Muestra de ello es que en la providencia se hace
referencia a la condición del accionante como ex alcalde del municipio de
Turbaco, Bolívar, cuando el cargo que desempeñó fue el de Gobernador del
departamento de Bolívar.
- Sostiene que la Contraloría Departamental de
Bolívar adelantó igualmente la investigación en contra del Secretario de
Salud Departamental, funcionario encargado de ejecutar el presupuesto en
asuntos de salud pública, y de la Interventora del Departamento, quienes
fueron exonerados por la accionada de todo tipo de responsabilidad fiscal, lo
cual considera es vulneratorio de su derecho a la igualdad.
- Trascribe el artículo 6º de la Ley 610 de 2000,
que define al daño patrimonial del Estado como “la lesión al patrimonio público,
representada en el menoscabo, disminución, perjuicio, detrimento, pérdida,
uso indebido o deterioro de los bienes o recursos públicos, o a los intereses
patrimoniales del Estado (…)”, resaltando que el presunto detrimento patrimonial atribuido
por la Contraloría a su representado no encuadra dentro de ninguno de los
verbos rectores de la norma en cita, puesto que el hecho de que exista una
asignación presupuestal por determinada suma de dinero y se haya ejecutado por
una suma inferior, no constituye un faltante en el patrimonio público, sino al
contrario, un saldo disponible a favor del ente territorial.
- Considera que de acogerse la decisión de la
Contraloría Departamental de Bolívar, el ente territorial quedaría no solo
con un saldo a favor no ejecutado, sino también con el dinero que debe pagar
el accionante a título de sanción, lo que constituye un enriquecimiento sin
causa del ente territorial.
- Resalta que el análisis probatorio realizado por
la Contraloría, no tuvo en cuenta los extractos bancarios y conciliaciones
bancarias de la cuenta “No…”,
donde no se refleja ninguna irregularidad ni faltante de dinero, ya que durante
la vigencia fiscal de 2007, “fue conciliada dicha cuenta”.
- Con fundamento en lo expuesto, solicita al juez
de tutela amparar los derechos fundamentales de su prohijado y, en
consecuencia, ordenar a la Contraloría Departamental de Bolívar revoque el
fallo de responsabilidad fiscal proferido en su contra.
- TRASLADO Y CONTESTACIÓN DE LA
DEMANDA.
Mediante Auto del 27 de enero de 2014, el
Juzgado Primero Promiscuo del Circuito de Turbaco, Bolívar, admitió la
acción de tutela y ordenó correr traslado de la misma a la entidad
accionada.
- Durante la oportunidad procesal concedida no se recibió respuesta
por parte de la Contraloría Departamental de Bolívar.
- PRUEBAS DOCUMENTALES
En el expediente obran como pruebas, entre
otros, los siguientes documentos:
- Copia del Memorando No. 100-399 del 19 de
diciembre de 2008, expedido por el Contralor Departamental de Bolívar dirigido
al Profesional Especializado de Acciones Fiscales, en el que se ponen de
presente los hallazgos fiscales detectados en la “Auditoría realizada al Fondo de Transporte y
Transito de la Alcaldía del Municipio de Turbaco, Bolívar, en la vigencia
2008”, y se resalta:
“Al componente de salud
pública se le destinaron recursos por el orden de los $14.043.903.989 y solo
se ejecutaron $12.830.079.002, lo que denota un presunto faltante de recursos
por $1.213.824.987, toda vez que no se evidenció este valor en el saldo de la
cuenta a 31 de diciembre de 2007 según extractos bancarios, como tampoco se
encontraron soportes de su destino”, refiriendo como responsables a Libardo Simancas Torres y Walter
Jiménez Vanegas.
- Copia de la ejecución presupuestal de gastos de la Gobernación de
Bolívar, correspondiente al mes de diciembre de la vigencia del año
2007.
- Copia de los extractos bancarios de la cuenta “No. …”, del Banco Popular,
correspondiente al Departamento de Salud, del año 2007.
- Fallo de responsabilidad fiscal No. 661 del 6 de diciembre de 2012,
proferido por la Contraloría Departamental de Bolívar, en el cual se declaró
responsable fiscalmente por detrimento patrimonial al señor Libardo Simancas
Torres, ex gobernador del departamento de Bolívar.
- Copia del Auto mediante el cual el Profesional Especializado (E)
del Área de Responsabilidad Fiscal resolvió el recurso de reposición
presentado en contra del fallo de responsabilidad fiscal, en el que, luego de
reiterar los elementos probatorios analizados para adoptar la decisión, se
indicó que “todas las pruebas solicitadas y
relacionadas por el doctor Libardo Simancas en su escrito de reposición,
fueron decretadas y practicadas durante el curso de la investigación, por lo
tanto y por todo lo expuesto, considera este Despacho que vienen dadas razones
suficientes para confirmar el Fallo de Responsabilidad Fiscal No. 661 del 06 de
diciembre de 2012”. En consecuencia, resolvió no
acceder al recurso de reposición interpuesto.
- Copia del Auto del 8 de julio de 2013, por medio del cual el
Contralor Departamental de Bolívar resolvió el recurso de apelación
interpuesto contra el fallo de responsabilidad fiscal No. 661, en el que se
consideró que no existían fundamentos contundentes que lograran desvirtuar lo
decidido por la Contraloría.
Destacó que en el proceso se respetaron
todas oportunidades procesales para allegar y controvertir las pruebas que las
partes consideraron necesarias para esclarecer los hechos.
Sostuvo que el peticionario, “en su calidad de Ordenador del Gasto, debía prever y conservar
el ordenamiento jurídico y cumplir eficazmente lo contemplado en el Estatuto
General de Presupuesto, y por lo contrario lo omitió y no tuvo en cuenta lo
que trae como consecuencia un detrimento patrimonial, demostrado en el curso
del presente proceso”.
- Copia del Auto del 1° de noviembre de 2013, por medio del cual se
resolvió la solicitud de revocatoria directa del fallo de responsabilidad
fiscal No. 661 del 6 de diciembre de 2012.
- DECISIONES JUDICIALES
- DECISIÓN ÚNICA DE INSTANCIA – JUZGADO PRIMERO PROMISCUO DEL CIRCUITO DE TURBACO, BOLÍVAR.
El Juzgado Promiscuo del
Circuito de Turbaco, Bolívar, mediante Sentencia proferida el
diez (10) de febrero de dos
mil catorce (2014), decidió
Tutelar los derechos invocados por el señor Libardo
Simancas Torres.
- Precisó que en materia de responsabilidad
fiscal, las decisiones adoptadas en el curso de dichos procesos son actos
administrativos, que en virtud de lo señalado por la jurisprudencia
constitucional deben estar debidamente motivados.
- Frente al caso concreto, advirtió que el recurso
de apelación interpuesto por el accionante en contra del fallo que determinó
su responsabilidad fiscal, se traduce en “una simple negación de consideraciones”, puesto que se limitó a responder que conforme
al material probatorio allegado no se encontró vulneración a las garantías
procesales, lo cual da lugar a la configuración de una causal directa de
nulidad del acto administrativo, puesto que se vulnera el derecho de defensa en
la vía gubernativa.
- Señaló que la jurisprudencia del Consejo de
Estado ha sido clara en señalar que, de conformidad con el artículo 35 del
C.C.A, los actos administrativos que contengan decisiones que afecten a los
particulares deben motivarse al menos de forma sumariamente, pues ello
garantiza el derecho de defensa y contradicción.
- Destacó que en el sub judice la falta de motivación está plenamente demostrada tanto en la
resolución del recurso de alzada como en la resolución de la solicitud de
revocatoria directa.
- Indicó que, tal como lo manifestó el
accionante, no se tuvo en cuenta la conciliación de la cuenta
“No.
…”, prueba que podría
haber demostrado la no responsabilidad o responsabilidad en menor grado del
accionante, motivo por el cual, el acto administrativo por medio del cual se
profirió fallo de responsabilidad fiscal incurrió en una causal de nulidad.
- Determinó que la decisión de la Contraloría
Departamental de Bolívar vulneró el derecho a la igualdad del actor, puesto
que a pesar de endilgarse los mismos hechos y causas de responsabilidad a otros
2 funcionarios de la administración, la sanción sólo fue impuesta al señor
Simancas.
- Aseveró que de la simple revisión del ejercicio
fiscal se observa que no hay detrimento, puesto que lo que en realidad se
presenta es una cantidad sobrante de dinero.
- Por lo anterior, ordenó a la Contraloría
Departamental del Bolívar declarar la nulidad del fallo de responsabilidad
fiscal.
- COMPETENCIA Y OPORTUNIDAD
La Sala Séptima de Selección de Tutelas de
la Corte Constitucional, en desarrollo de las
facultades conferidas en los artículos 86 y 241, numeral 9°, de la
Constitución, es competente para revisar los fallos de tutela adoptados en el
proceso de esta referencia.
- PROBLEMA
JURÍDICO
En el asunto de la
referencia, corresponde a esta Sala de Revisión determinar la procedencia de
la acción de tutela instaurada por el señor Libardo Simancas Torres, quien se
desempeñó como Gobernador del departamento de Bolívar, contra las decisiones
adoptadas por la Contraloría Departamental de Bolívar en su contra, en el
curso de un proceso de responsabilidad fiscal que se adelantó por cuanto los
recursos destinados al rubro de la salud pública no fueron utilizados en su
totalidad.
Para el accionante, el
órgano de control territorial vulneró su derecho fundamental al debido
proceso al no tener en cuenta una prueba por él
solicitada.
Con el fin de solucionar
el problema jurídico planteado, esta Sala estudiará: primero, el proceso de responsabilidad fiscal y el respeto a las garantías
constitucionales en su desarrollo; segundo, la
acción de nulidad y restablecimiento del derecho como mecanismo idóneo y
principal de defensa en los procesos por responsabilidad fiscal;
tercero, la improcedencia, como regla general, de la
acción de tutela contra decisiones proferidas en el curso de los procesos de
responsabilidad fiscal, salvo que se esté ante la inminencia de un perjuicio
irremediable y; cuarto,
el caso
concreto.
- El proceso de responsabilidad fiscal y el respeto a las garantías
constitucionales en su desarrollo.
- El artículo 267 Constitucional señala que corresponde a la
Contraloría General de la República proteger el buen manejo de los fondos o
bienes públicos, lo cual incluye el ejercicio de un control financiero, de
gestión y de resultados, fundado en la eficiencia, la economía, la equidad y
la valoración de los costos ambientales.
- En este orden, el artículo 268 Superior consagra dentro de las
atribuciones del Contralor General, establecer la responsabilidad derivada de
la gestión fiscal e imponer las sanciones pecuniarias del caso. De esta
manera, el proceso de responsabilidad fiscal se erige como el mecanismo para
determinar si dentro de una actuación administrativa determinada ha existido
pérdida de recursos públicos y cuáles fueron los funcionarios o particulares
que cumplen función fiscal los responsables de la acción ejercida contra los
intereses estatales1.
- La Corte Constitucional2 ha señalado que el proceso de
responsabilidad fiscal comprende el conjunto de actuaciones materiales y
jurídicas que adelanta la Contraloría General y las contralorías
departamentales y municipales, con el fin de determinar la responsabilidad que
corresponde por la administración o manejo irregular de los dineros o bienes
públicos.
En este sentido, la Corte Constitucional en
la Sentencia C-131-02, al ocuparse de una demanda instaurada contra el
artículo 42 de la Ley 610 de 2000, expuso lo siguiente:
“...el proceso de responsabilidad fiscal
es el conjunto de actuaciones administrativas adelantadas por las contralorías
con el fin de determinar y establecer la responsabilidad de los servidores
públicos y de los particulares, cuando en el ejercicio de la gestión fiscal o
con ocasión de ésta, causen por acción u omisión y en forma dolosa o
culposa, un daño al patrimonio del Estado. Como lo tiene establecido la
jurisprudencia de esta Corporación, se trata de un proceso de naturaleza
administrativa pues recae sobre la responsabilidad de servidores públicos o de
particulares vinculados a la gestión fiscal y su conocimiento le corresponde a
autoridades administrativas; la responsabilidad que en él se declara es
esencialmente administrativa y patrimonial ya que juzga el incumplimiento de
deberes funcionales y conmina a la reparación del daño causado al Estado y no
tiene un carácter sancionatorio ni penal ni administrativo sino estrictamente
resarcitorio.
Como puede advertirse, el proceso de
responsabilidad fiscal no tiene una naturaleza jurisdiccional sino
administrativa. Esto es, el investigado en estricto sentido no es juzgado, no
es sometido al ejercicio de la función jurisdiccional del Estado sino a la
función administrativa. Sólo cuando la actuación de ésta ha culminado,
puede optar por cuestionar ante la justicia contencioso administrativa la
legalidad del procedimiento a que fue sometido y de la decisión proferida.
Esto implica que los servidores públicos o los particulares que cumplen
gestión fiscal cuentan con dos escenarios posibles para plantear sus
pretensiones y que ante cada uno de ellos son titulares de unos derechos que,
aunque con las matizaciones de cada caso, no pueden ser
desconocidos”.
- Por su parte, la Ley 610 de 2010 “Por
medio de la cual se establece el trámite de los procesos de responsabilidad
fiscal de competencia de las contralorías”,
establece en su artículo 1° que la responsabilidad fiscal es “el conjunto de actuaciones administrativas adelantadas por las
Contralorías con el fin de determinar y establecer la responsabilidad de los
servidores públicos y de los particulares, cuando en el ejercicio de la
gestión fiscal o con ocasión de ésta, causen por acción u omisión y en
forma dolosa o culposa un daño al patrimonio del Estado”
De acuerdo con lo establecido en el
artículo 2° de esta normativa, dentro de los principios orientadores del
proceso de responsabilidad fiscal se encuentran el debido proceso (artículo 29
Superior),los principios de la función administrativa (artículo 209
Constitucional), y los principios consagrados en el Código Contencioso
Administrativo.
- De esta manera, en el trámite de la responsabilidad fiscal se
deben observar las garantías sustanciales y procesales que informan el debido
proceso, debidamente compatibilizadas con la naturaleza propia de las
actuaciones administrativas que se rigen por reglas propias de orden
constitucional y legal.
- En consonancia con lo anterior, en diversas ocasiones esta
Corporación se ha pronunciado acerca del derecho al debido proceso en materia
de responsabilidad fiscal.
Así, en la Sentencia SU-620 de
19963, esta Corporación examinó las principales características de
los procesos por responsabilidad fiscal, destacando lo siguiente:
“En el trámite del proceso en que dicha
responsabilidad se deduce se deben observar las garantías sustanciales y
procesales que informan el debido proceso, debidamente compatibilizadas con la
naturaleza propia de las actuaciones administrativas, que se rigen por reglas
propias de orden constitucional y legal, que dependen de variables fundadas en
la necesidad de satisfacer en forma urgente e inmediata necesidades de interés
público o social, con observancia de los principios de igualdad, moralidad,
eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad (art. 209 C.P.), a
través de las actividades propias de intervención o de control de la
actividad de los particulares o del ejercicio de la función y de la actividad
de policía o de las que permiten exigir responsabilidad a los servidores
públicos o a los particulares que desempeñan funciones públicas. En tal
virtud, la norma del art. 29 de la Constitución, es aplicable al proceso de
responsabilidad fiscal, en cuanto a la observancia de las siguientes garantías
sustanciales y procesales: legalidad, juez natural o legal (autoridad
administrativa competente), favorabilidad, presunción de inocencia, derecho de
defensa, (derecho a ser oído y a intervenir en el proceso, directamente o a
través de abogado, a presentar y controvertir pruebas, a oponer la nulidad de
las autoridades con violación del debido proceso, y a interponer recursos
contra la decisión condenatoria), debido proceso público sin dilaciones
injustificadas, y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho”.
Luego, en la Sentencia C- 832 de
20024, la Corte reiteró su postura en el sentido de que “en el trámite del proceso de responsabilidad fiscal se deben
observar las garantías sustanciales y procesales que informan el debido
proceso (artículo 29 C.P.) en coordinación con el cumplimiento de los
principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad,
imparcialidad y publicidad, los cuales orientan las actuaciones administrativas
(artículo 209 C.P.).”
Igualmente, en la Sentencia C- 735 de
20035, el juez constitucional sostuvo que “Como lo ha señalado la Corporación en reiteradas ocasiones en el
trámite del proceso de responsabilidad fiscal se deben observar las
garantías sustanciales y
procesales que informan el
debido proceso en coordinación con el cumplimiento de los principios de
igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y
publicidad, los cuales orientan las actuaciones administrativas” (Negrillas fuera de texto).
En el mismo sentido, esta Corporación en
Sentencia C- 557 de 20096, con ocasión del examen de
unos apartes del artículo 37 de la Ley 42 de 1993 “sobre la organización del sistema de control fiscal financiero y
los organismos que la ejercen”, consideró lo
siguiente:
“Esta Corte se ha ocupado de la naturaleza
jurídica, los objetivos y propósitos que persigue el proceso de
responsabilidad fiscal, el cual presenta las siguientes características, de
conformidad con los mandatos de la Constitución Política y la ley
–Ley 610 de 2000-: (i)
origen único y exclusivo en el ejercicio de un control fiscal sobre los
servidores públicos y los particulares jurídicamente habilitados para
administrar y manejar recursos o bienes públicos; (ii) naturaleza
administrativa más no jurisdiccional; (iii) proceso patrimonial y no
sancionatorio, cuya finalidad es esencialmente reparatoria; (iv)
responsabilidad independiente y autónoma de otros tipos de responsabilidad,
como disciplinaria o la penal; (v) responsabilidad de carácter subjetivo, dado
que es necesario determinar si el imputado obró con dolo o culpa; y
finalmente (vi) observancia plena de las garantías sustanciales y procesales
propias del debido proceso, de conformidad con los
artículos 29 y 209 Superiores.7 Así mismo, la
Corte ha realizado un estudio detallado acerca de la regulación formal y
sustancial del proceso de responsabilidad fiscal.
(Negrillas fuera de texto).
- En corolario con lo expuesto, se observa que la jurisprudencia
constitucional ha sido constante y reiterativa en el sentido de que si bien, el
legislador goza de un amplio margen de discrecionalidad al momento de diseñar
el trámite de los procesos por responsabilidad fiscal, también lo es que se
encuentra limitado por las previsiones del artículo 29 Superior, atinentes al
derecho al debido proceso.
- La acción de nulidad y restablecimiento del derecho como mecanismo
idóneo y principal de defensa en los procesos por responsabilidad
fiscal.
Como ámbito de la función administrativa,
el proceso de responsabilidad fiscal cuenta con dos mecanismos de control a
saber: (i) de índole administrativa y de carácter interno, que se promueve al interior de las instancias de control fiscal,
referente a los recursos de reposición y apelación, los cuales proceden en
los términos indicados en la ley contra las decisiones que en él se
profieren, (ii) de índole judicial y carácter externo,
que se promueve ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo8 y se trata de las acciones a través de las cuales se controvierte
la legalidad de la actuación de la administración.
- En este orden de ideas, la Corte Constitucional ha considerado que
la acción de nulidad y restablecimiento del derecho se constituye en el
mecanismo judicial idóneo para garantizar la protección de los derechos
fundamentales presuntamente vulnerados por un órgano de control, más aún
cuando en esa instancia se puede solicitar y obtener la suspensión provisional
de ciertos actos administrativos desde el momento mismo de la admisión de la
demanda.
Al respecto esta Corporación, en varias
oportunidades, ha precisado que la suspensión provisional es un mecanismo no
menos importante y efectivo que la acción de tutela, el cual se concibe como
medida cautelar cuando una entidad vulnera en forma manifiesta los derechos del
administrado9.
- En efecto, el legislador, al reglamentar el mecanismo de la
suspensión provisional, ha buscado ofrecer a los particulares un medio eficaz
y oportuno, que se materialice desde la admisión misma de la demanda, para
evitar que sus derechos sean vulnerados de manera flagrante por la
administración. Empero, en ciertos eventos esa circunstancia no resulta
incompatible con la acción de tutela, cuando ella se utiliza como mecanismo
transitorio, según lo ha explicado la propia Corte Constitucional en los
siguientes términos:
"En relación con la compatibilidad entre la
acción de tutela y las acciones contencioso administrativas y la suspensión
provisional del acto administrativo, se exponen las siguientes consideraciones:
1) Procede la tutela como mecanismo definitivo, cuando la persona afectada en
su derecho fundamental no cuenta con acción contenciosa administrativa.
También, en el evento de que no sea posible a través de la acción
contenciosa administrativa, controvertir la violación del derecho fundamental
o dicha acción se revela insuficientemente idónea o ineficaz para la efectiva
protección del derecho. 2) Procede la tutela como mecanismo transitorio para
evitar un perjuicio irremediable, cuando el afectado en su derecho fundamental
dispone de acción contenciosa pero no procede la suspensión
provisional."10
- Es de anotar que el nuevo Código de Procedimiento Administrativo y
de lo Contencioso Administrativo11 contempla la posibilidad de
que el juez o magistrado ponente adopte las medidas cautelares con el fin de
proteger y garantizar, de manera provisional, lo que se busca amparar o el
objeto del proceso. No obstante, se exige que el accionante solicite y sustente
la necesidad de su decreto, de manera adecuada y suficiente, sin que la misma
pueda operar de manera automática u oficiosa12.
- En este sentido, se encuentra que en casos como el que en esta
oportunidad se analiza, es perfectamente viable solicitar una de estas medidas,
pues dentro de ellas se encuentran:
“2. Suspender un procedimiento o
actuación administrativa, inclusive de carácter contractual. A esta medida
solo acudirá el Juez o Magistrado Ponente cuando no exista otra posibilidad de
conjurar o superar la situación que dé lugar a su adopción y, en todo caso,
en cuanto ello fuere posible el Juez o Magistrado Ponente indicará las
condiciones o señalará las pautas que deba observar la parte demandada para
que pueda reanudar el procedimiento o actuación sobre la cual recaiga la
medida.
3. Suspender provisionalmente los efectos de
un acto administrativo”13.
- La improcedencia, como regla general, de la acción de tutela
contra decisiones proferidas en el curso de los procesos de responsabilidad
fiscal, salvo que se esté ante la inminencia de un perjuicio
irremediable.
- En atención a lo expuesto en precedencia, es necesario recordar
que, en sujeción a lo establecido en el artículo 86 de la Constitución
Política y en el Decreto 2591 de 1991, el mecanismo de tutela no es procedente
cuando existen otros medios de defensa judicial, por cuanto la naturaleza del
amparo constitucional es residual y subsidiario, lo cual impide que sea
utilizado como un instrumento alterno o paralelo a la justicia ordinaria o
contencioso administrativa.
De hecho, esta acción constitucional no fue
concebida para desplazar la competencia radicada en otras jurisdicciones de
acuerdo con su especialidad y jerarquía ni fue concebida como otra instancia
judicial para discutir derechos en conflicto, de tal forma que solamente puede
acudirse a ella cuando se requiere una protección urgente e inmediata de
derechos fundamentales amenazados o vulnerados por cualquier autoridad pública
o por los particulares a que hace referencia la Constitución.
- Por lo anterior, esta Corporación14 ha señalado que no procede
la acción de tutela para definir si un acto administrativo se ajusta a las
normas en que debía fundarse, esto es, para resolver si la decisión
administrativa es constitucional y legalmente válida, pues nuestro
ordenamiento jurídico diseñó para el efecto las acciones de nulidad y de
nulidad y restablecimiento del derecho consagradas en los artículos 84 y 85
del Código Contencioso Administrativo. Dicho en otros términos, es claro que,
por regla general, la acción de tutela no procede para obtener la suspensión
transitoria de sus efectos o la anulación de un acto
administrativo.
- No obstante lo anterior, los artículos 86 de la Constitución y
6º del Decreto 2591 de 1991, disponen que la acción de amparo puede resultar
procedente, aun existiendo otros medios de defensa judicial, cuando:
(i) se requiere la
intervención urgente del juez constitucional para evitar un perjuicio
irremediable, en cuyo caso se concederá como mecanismo transitorio mientras el
juez ordinario competente resuelve en forma definitiva el problema jurídico
planteado y, (ii) el medio
judicial ordinario es ineficaz para salvaguardar los derechos fundamentales del
accionante; en este caso se concederá la tutela como mecanismo definitivo.
- Entonces, a pesar de que excepcionalmente puede el juez
constitucional analizar la validez de un acto administrativo, es claro que,
bajo ningún punto, la acción de tutela procederá para definir la legalidad
del acto administrativo, en tanto que, es evidente que la competencia del juez
constitucional únicamente radica en determinar si la decisión administrativa
desconoció la Constitución al violar o amenazar derechos
fundamentales.
- En cuanto a las excepciones de procedencia de la acción de tutela
para analizar si un acto administrativo vulnera la Constitución, la
jurisprudencia constitucional15 ha establecido que, por
regla general, el amparo debe ser transitorio para evitar un perjuicio irremediable y únicamente
procederá como mecanismo definitivo cuando la acción de nulidad o la de
nulidad y restablecimiento del derecho no son absoluta y francamente idóneas
para la protección del derecho fundamental amenazado o vulnerado. En otras
palabras, dentro de la excepcionalidad de la acción de tutela contra actos
administrativos, que autorizaría la suspensión transitoria de sus efectos
jurídicos, es mucho más excepcional su procedencia definitiva para anular o
retirar del ordenamiento jurídico por cuanto esa posibilidad sólo puede
presentarse cuando la acción de nulidad o la de nulidad y restablecimiento del
derecho no sean idóneas para proteger el derecho fundamental.
- En este orden, en relación con la existencia de un perjuicio
irremediable la Corte Constitucional ha señalado que el mismo se presenta
cuando un derecho fundamental puede sufrir un daño grave e inminente o se
deteriora irreversiblemente, lo cual justifica la intervención del juez de
tutela para que se adopten medidas urgentes e impostergables que eviten que la
afectación del derecho sea insuperable.
- Así, desde la sentencia T-225 de 199316, esta Corporación tiene
bien establecido que la intervención transitoria del juez constitucional se
justifica si están demostrados los siguientes elementos del perjuicio:
(i) su inminencia, entendida
como lo que está por suceder prontamente, “desarrolla la operación natural de las cosas, que tienen hacia un
resultado cierto, a no ser que oportunamente se contenga el proceso
iniciado”, (ii) su urgencia que exige una pronta ejecución o rápido remedio,
(iii) su gravedad,
“lo que equivale a la gran intensidad del daño o
menoscabo material o moral en el haber jurídico de la persona” y, (iv) la
necesidad de una medida impostergable, “ya que tiene
que ser adecuada para restablecer el orden social justo en toda su
integridad”17.
Así, el juez de tutela en cada caso
concreto debe apreciar si de las circunstancias fácticas que dan origen a la
acción es posible deducir o no la existencia de un perjuicio irremediable.
- Ahora bien, en relación con el perjuicio irremediable que puede
padecer una persona ante la decisión adoptada por un órgano de control, es
conveniente traer a colación la Sentencia T- 451 de
201018, en la cual se señaló lo siguiente:
“el perjuicio irremediable provendría de
la sanción disciplinaria impuesta al actor por la Procuraduría General de la
Nación, consistente en 30 días de suspensión. Más la mencionada sanción
disciplinaria no puede considerarse, en sí misma, como un perjuicio
irremediable. De lo contrario, se estaría aceptando que todas las sanciones
disciplinarias podrían ser objeto de la acción de tutela, con lo cual la
justicia constitucional usurparía la función de la jurisdicción contencioso
administrativa de revisar los actos administrativos de orden
disciplinario.”
- Al respecto, es preciso señalar que existe una consolidada línea jurisprudencial en relación con la
improcedencia de la acción de tutela contra decisiones adoptadas por órganos
de control, pues la sola imposición de una sanción
de la Procuraduría o la declaratoria de responsabilidad fiscal por la
Contraloría, no implica per se la existencia de un perjuicio irremediable, razón por la cual las
presuntas irregularidades que se cometan dentro de éstos procesos las debe
conocer la jurisdicción contenciosa.
- Así por ejemplo, en la Sentencia T-193 de
200719, la Corte resaltó en el caso concreto lo siguiente:
“El peticionario pretende utilizar la
tutela como un medio de defensa adicional para censurar el acto administrativo
que lo sancionó, para lo cual recurre a los mismos argumentos expuestos ante
la jurisdicción contencioso administrativa. El accionante contaba con otro
medio de defensa judicial que no utilizó en su momento y no resulta procedente
por vía de tutela, pretender reabrir una discusión que ha finalizado. En
conclusión, no es posible recurrir a la jurisdicción constitucional para
suplir la competencia que para estos efectos le había sido otorgada al Consejo
de Estado, así como tampoco para remediar la omisión de acudir en los
términos establecidos a los mecanismos instituidos en ese entonces por la ley
para proteger los derechos fundamentales.”
- Por su parte, la Sentencia T-161 de
200920, en un asunto en el que se discutía si por vía de tutela cabía
el análisis de un acto administrativo de contenido sancionatorio, sostuvo en
la misma línea que se viene citando, lo siguiente:
“En ese orden de ideas y tomando en cuenta
que existe otro medio judicial de defensa idóneo y eficaz para tramitar la
pretensión que los señores Ernesto Gómez Guarín, Alejandro Munárriz
Salcedo y Eduardo Enrique Pulgar Daza, y al no evidenciarse un perjuicio
irremediable sobre el derecho invocado que haga viable el amparo constitucional
en forma transitoria, la Sala procederá a revocar el fallo proferido por la
Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, del 31
de marzo de 2008”
- Igualmente, en la Sentencia T- 610 de
201021, la Corte declaró la improcedencia de una acción de tutela
presentada contra la Contraloría de Bogotá D.C. por considerar vulnerado el
derecho fundamental al debido proceso dentro de un proceso de responsabilidad
fiscal, por no acreditarse la existencia de un perjuicio irremediable. Al
respecto señaló:
“Como se ha explicado, existe otra vía
judicial idónea para rebatir todos y cada uno de los argumentos de hecho y de
derecho alegados por el peticionario, cual es la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho, en cuyo curso, además, se puede solicitar la
suspensión provisional de los actos administrativos proferidos por la
Contraloría Distrital de Bogotá.
De igual manera, considera la Corte que, en
el presente asunto, no se encuentra acreditado un perjuicio irremediable que
justifique la adopción de un amparo transitorio.”
- Finalmente, en cuanto a la falta de idoneidad de las acciones
contencioso administrativas, la jurisprudencia22 ha señalado que la
competencia del juez de tutela solamente se adquiere cuando el asunto objeto de
estudio tiene una marcada incidencia constitucional que se origina en
actuaciones administrativas manifiestamente irregulares, ya sean acciones u
omisiones ilegítimas o contrarias a derecho, que no pueden ser evitadas o
controladas con el mecanismo judicial ordinario. Dicho en otros términos, en
estas situaciones, al juez de tutela corresponde averiguar si las acciones
contencioso administrativas son suficientemente expeditas o eficaces para
proteger el derecho fundamental cuando ha sido afectado por un acto
administrativo manifiesta y arbitrariamente contrario a la Constitución. En
este sentido, la sentencia T-811 de 200323, dijo:
“la acción de tutela resulta
excepcionalmente procedente contra actuaciones administrativas en todos
aquellos casos en los que la actuación de la autoridad respectiva carezca de
fundamento objetivo y sus decisiones sean el producto de una actitud arbitraria
y caprichosa que traiga como consecuencia la vulneración de derechos
fundamentales de la persona, incurriendo de esa manera en lo que se ha
denominado como ‘vía de
hecho’”
- Con base en los criterios generales expuestos en precedencia, la
Sala Séptima de Revisión de Tutelas debe entrar a estudiar si, en el caso
concreto, se dan alguno de los dos casos en los que procede la acción de
tutela para analizar la validez constitucional del acto administrativo que
sancionó fiscalmente al accionante.
- CASO CONCRETO
En el caso bajo estudio, el señor Libardo
Simancas Torres, a través de apoderado judicial, formuló acción de tutela
contra la Contraloría Departamental de Bolívar, por considerar que las
decisiones adoptadas en el curso de un proceso de responsabilidad fiscal en su
contra vulneraron su derecho fundamental al debido proceso, puesto que no se
demostró que hubiese ocurrido un detrimento patrimonial, sino al contrario, lo
que se presentó fue un dinero sobrante del asignado para el rubro de la salud
pública del departamento de Bolívar.
El juez de única instancia constitucional
tuteló el derecho fundamental al debido proceso del accionante y, en
consecuencia ordenó a la entidad accionada declarar la nulidad de las
actuaciones surtidas en el curso del referido proceso de responsabilidad
fiscal.
Consideró el Juzgado Primero Promiscuo del
Circuito de Turbaco, Bolívar, que el ente de control accionado no había
motivado las actuaciones surtidas en el curso del proceso de responsabilidad
fiscal, lo cual daba lugar a declarar su nulidad. Igualmente, determinó la
vulneración del derecho a la igualdad, puesto que por los mismos hechos fueron
investigados dos funcionarios más de la administración, a quienes se les
exoneró de responsabilidad.
Observa la Sala de Revisión que
efectivamente la Contraloría Departamental de Bolívar, dentro del marco de un
proceso de responsabilidad fiscal adelantado en contra del accionante encontró
que el dinero destinado para el rubro de la salud pública no había sido
utilizado en su totalidad, sin que se hubiera encontrado soporte del destino
del dinero sobrante.
De conformidad con lo descrito, encuentra la
Sala que la presente acción de tutela no reúne todos los requisitos de
procedibilidad exigidos por el artículo 86 de la Constitución Política, el
numeral 1º del artículo 6º del decreto 2591 de 1991 y la jurisprudencia
constitucional, específicamente en lo que tiene que ver con la exigencia de
subsidiariedad de la tutela, puesto que el señor Libardo Simancas Torres
dispone de otra vía judicial idónea para debatir los argumentos esgrimidos en
el escrito de tutela.
En este punto es preciso recordar que, la
decisión mediante la cual se declaró fiscalmente responsable al actor es
susceptible de ser demandada ante la jurisdicción contenciosa a través de la
acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en cuyo curso, además, se
puede solicitar la suspensión provisional de los actos administrativos
proferidos por la Contraloría Departamental de Bolívar.
De esta manera, colige la Sala para el caso
concreto la improcedencia de la acción de tutela como mecanismo principal y
definitivo. Ahora bien, frente a la procedencia de la acción de tutela como
mecanismo transitoria para efectos de evitar la configuración de un perjuicio
irremediable, destaca la Sala de Revisión que el actor no mencionó en su
escrito de tutela que estuviera expuesto a esta situación, motivo por el cual,
no puede el juez constitucional entrar a determinar la ocurrencia del mismo sin
los elementos necesarios para advertir la urgencia, la inminencia y la
necesidad del amparo tutelar.
Finalmente, es preciso anotar que el caso en
estudio es particularmente litigioso por lo que, si se actuó de manera
irregular en el curso del mismo, la declaratoria de nulidad corresponde al juez
natural, es decir al juez contencioso administrativo.
En síntesis, considera esta Sala
improcedente la presente solicitud de amparo por las siguientes razones:
(i) el accionante no es un
sujeto de especial protección constitucional; (ii) no aportó al proceso elemento alguno
de prueba encaminado a demostrar la imposibilidad de acudir ante la
jurisdicción de lo contencioso administrativo; (iii) se trata de un asunto
particularmente litigioso, y por ende, todos los debates teóricos y
probatorios deben darse ante el juez natural del proceso; y (iv) por su propia naturaleza
resarcitoria, y no sancionatoria, los fallos por responsabilidad fiscal no
impiden el ejercicio de derechos fundamentales; tan sólo lo condicionan al
pago del detrimento patrimonial sufrido por el Estado.
- CONCLUSIÓN
- En relación con las decisiones adoptadas por los diferentes
órganos de control, como en el caso particular, por la Contraloría
Departamental de Bolívar en el curso de un proceso de responsabilidad fiscal,
la jurisprudencia constitucional ha sido reiterativa en señalar la
improcedencia de la acción de tutela ante la existencia de otro mecanismo
judicial idóneo en la jurisdicción contencioso administrativa, cual es la
acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
- No obstante, en cada caso particular el juez de tutela debe
analizar si se está ante la inminencia de un perjuicio irremediable,
circunstancia que haría procedente la acción de tutela como mecanismo
transitorio, lo cual no se presentó en sub
judice, puesto que el accionante no mencionó siquiera
encontrarse en una situación de amenaza o vulneración de sus derechos
fundamentales que requiera de la intervención urgente del juez
constitucional.
En este orden de ideas, la Sala Séptima de
Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional revocará el fallo proferido
por el Juzgado Primero Promiscuo del Circuito de Turbaco, Bolívar, y, en su
lugar, declarará la improcedencia de la acción, precisando además, que
existió una clara extralimitación de la competencia del juez de tutela al
declarar la nulidad de toda la actuación, sin siquiera realizar un estudio
somero de la procedencia de la acción y más aún, sin precisar el alcance de
tal decisión. Lo que a todas luces resulta contrario al papel del juez
constitucional dentro de un Estado Social de Derecho.
- DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Séptima
de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
PRIMERO. REVOCAR por las razones expuestas en esta providencia, la Sentencia
proferida el diez (10) de febrero de dos mil catorce (2014), por el Juzgado
Promiscuo del Circuito de Turbaco, Bolívar, y, en su lugar, declarar la improcedencia de la acción de
tutela interpuesta por el señor Libardo Simancas Torres contra la Contraloría
Departamental de Bolívar.
SEGUNDO. LÍBRESE
las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para
los efectos allí contemplados.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE
MONCALEANO
Magistrada
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
ANDRÉS MUTIS VANEGAS
Secretario General (E)
1
Vásquez Miranda William. Control Fiscal y Auditoría
de Estado en Colombia. Fundación Universitaria de Bogotá Jorge Tadeo Lozano.
Edición 2000.
2
Sentencia SU- 620 de 1996. M.P Antonio Barrera Carbonell
3
M.P. Antonio Barrera
Carbonell
4 M.P.
Álvaro Tafur Galvis
5 M.P.
Álvaro Tafur Galvis
6 M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva
7 Sobre
esta caracterización del proceso de responsabilidad fiscal, ver las sentencias
C-046 de 1994, C-540 de 1997, C-189 de 1998C-840/01, C-557 de 2001,
C-840 de 2001, C-131 de 2002, C-832 de 2002, C-340 de 2007 y C-832 de 2008,
entre otras.
8
Sentencia T-832 de 2003. M.P. Jaime Córdoba Triviño
9 Ver
por ejemplo: sentencias T-533 de 1998 y T-640 de 1996 y T-127 de 2001.
10
Corte Constitucional, Sentencia SU-039 de 1997.
11 Ley
1437 de 2011
12
Artículo 229 de la Ley 1437 de 2011
13
Artículo 230 de la Ley 1431 de 2011
14
Sentencia T-1012 de 2008. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
15 Ver
entre otras las sentencias T-199 de 2008, T-982 de 2004, T-1143 de 2005, T-252
de 2005 y T-585 de 2002.
16
M.P. Vladimiro Naranjo Mesa
17 Ver
entre otras las sentencias T-009 de 2008, T-1496 de 2000, T-467 de 2006, T-595
de 2006, T-067 de 2006, T-128 de 2007, T-043 de 2008.
18
M.P. Humberto Antonio Sierra Porto
19
M.P. Clara Inés Vargas Hernández
20
M.P. Mauricio González Cuervo
21
M.P. Humberto Antonio Sierra Porto
22
Sentencias T-628 de 2006, T-803 de 2002, T-016 de 2008, T-033 de 2002, SU-961
de 1999 y T-418 de 2003.
23
M.P. Álvaro Tafur Galvis
