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Sentencia C-052/15
Referencia: Expediente D-10125
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 81 de la Ley 1687 de 2013 “Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de diciembre de 2014”.
Actor: Álvaro José Cobo Soto.
Magistrado Ponente:
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogotá D.C., doce (12) de febrero de dos mil quince (2015)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados María Victoria Calle Correa -quien la preside-, Mauricio González Cuervo, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Gloria Stella Ortiz Delgado, Jorge Iván Palacio Palacio, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Martha Victoria Sáchica Méndez y Luis Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente sentencia con fundamento en los siguientes,
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Álvaro José Cobo Soto, demandó la constitucionalidad del artículo 81 de la Ley 1687 de 2013, que modifica el artículo 12 de la Ley 179 de 1994, por considerarlo contrario a los artículos 1, 2, 4, 13, 42, 44, 45, 47, 48, 51, 53, 56, 151, 209, 342, 349 y 352 de la Constitución Política.
Mediante auto del cinco (5) de mayo de dos mil catorce (2014), el Despacho del Magistrado Sustanciador admitió la demanda.
En atención a lo anterior, comunicó el presente proceso al Congreso de la República, a la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República, al Ministerio de Hacienda, al Ministerio de Salud y Protección Social, a la Superintendencia de Subsidio Familiar, al Departamento Administrativo de Planeación Nacional -DNP-, a la Contraloría General de la República, e invitó a participar en el debate a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la Escuela Superior de Administración Pública –ESAP-, a las Facultades de Derecho de las Universidades de los Andes, Católica, del Bosque, del Rosario, Externado de Colombia, Javeriana, Libre, Manuela Beltrán, Nacional, Santo Tomas, Sergio Arboleda, Pontificia Bolivariana de Medellín, Universidad de Antioquia, del Atlántico, del Sinú – Seccional Montería-, del Cauca y del Norte del Valle.
Finalmente ordenó, en el término de fijación en lista, correr traslado del expediente al Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de rigor.
A continuación se transcribe el texto de la disposición demandada; se subraya el aparte acusado:
“LEY 1687 DE 2013
(Diciembre 11)
Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de diciembre de 2014.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
(…)
Artículo 81. El artículo 12 de la Ley 179 de 1994 quedará así: Son contribuciones parafiscales los gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y único grupo social o económico y se utilizan para beneficio del propio sector. El manejo, administración y ejecución de estos recursos se hará exclusivamente en la forma dispuesta en la ley que los crea y se destinarán sólo al objeto previsto en ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes financieros que resulten al cierre del ejercicio contable.
Las contribuciones parafiscales administradas por los órganos que forman parte del Presupuesto General de la Nación se incorporarán al presupuesto solamente para registrar la estimación de su cuantía y en capítulo separado de las rentas fiscales y su recaudo será efectuado por los órganos encargados de su administración.
Las contribuciones parafiscales administradas por los órganos que no forman parte del Presupuesto General de la Nación, independientemente de su naturaleza jurídica, se incorporarán en un presupuesto independiente que requerirá la aprobación del Consejo Superior de Política Fiscal (Confis), salvo aquellas destinadas al financiamiento del Sistema General de Seguridad Social.
Parágrafo. El Ministro de Hacienda y Crédito Público presentará al Congreso de la República un informe anual con el detalle de los presupuestos aprobados por el Confis”.
Considera que la Comisión Permanente de Concertación de Políticas Salariales y Laborales es la herramienta mediante la cual se adoptan decisiones benéficas para todos los interesados.
Sostiene además que la norma demandada plantea un escenario en el cual se ve afectada la administración de las contribuciones fiscales, administradas por las Cajas de Compensación, y con ello a su vez se afecta el subsidio familiar que se estableció como una prestación social de los trabajadores.
En resumen, debido a que la norma demandada dispone que las contribuciones fiscales administradas por órganos que no hacen parte de la Nación, independiente de su naturaleza, se incorporaran a un presupuesto independiente que requiere la aprobación del CONFIS, salvo las destinadas al Financiamiento del Sistema General de Seguridad Social. Por tanto, se hace necesaria la concertación de la que habla el artículo 56 de la Constitución Política, pues se trata de un beneficio social y parte de la política laboral colombiana.
En este sentido, expresa que la Corte Constitucional ha señalado que las leyes orgánicas someten a las leyes ordinarias de presupuesto, pero no poseen el rango de una norma constitucional, pues su principal función es regular lo expresado por el constituyente dentro del texto constitucional.
Presenta su argumento amparándose en el Decreto 3035 del 27 de diciembre de 2013, por medio del cual se reglamentó la norma demandada, asegurando que con la obligación de incluir los dineros de los subsidios en un presupuesto independiente que requiere la aprobación del Consejo Superior de Política Fiscal, la administración de dichos recursos con destinación específica se torna ineficiente y engorrosa, omitiendo así que con los mismos se busca la protección y beneficio de los trabajadores y sus familias.
Por lo tanto, advierte que con la afectación al subsidio familiar se desconoce la protección integral a la familia (artículo 42 C.P.), el derecho a la vivienda digna (artículo 51 C.P.), los principios mínimos fundamentales en materia laboral (artículo 53 C.P.) y los pronunciamientos de la Corte Constitucional en los que se da al subsidio familiar la característica de ser un mecanismo de redistribución del ingreso que atiende a (i) la carga familiar de cada trabajador y (ii) los niveles de ingreso de estos.
Añade que la Superintendencia del Subsidio Familiar es la entidad encargada de la supervisión y vigilancia de las Cajas de Compensación, en virtud del Decreto 1595 de 2012, y con la aplicación del texto demandado y la reglamentación del Decreto 3035 del 27 de 2013, existirían dos entidades con idénticas funciones de control.
Considera que la violación de los artículos constitucionales que atañen a la protección de la seguridad social, los principios básicos laborales constitucionales, la protección de la familia y de la vivienda digna, supone en sí mismo una violación a los valores y fines del Estado Social del Derecho (arts. 1 y 2 C.P.).
Expone que el artículo 13 del texto constitucional se ve vulnerado, pues dentro de la norma se encuentra implícito el deber de combatir la pobreza.
Por último, asegura que la norma demandada afecta los derechos fundamentales de los niños que se benefician con el subsidio familiar (art. 44 C.P.).
Por lo anterior, considera que el artículo 81 de la Ley 1687 de 2013, que modifica el artículo 12 de la Ley 179 de 1994, debe ser declarado inexequible.
Sostiene que la prestación social del subsidio familiar debe entenderse dentro del Sistema de Seguridad Social y de esta manera, se encontraría dentro de la excepción consagrada en la parte final del inciso tercero de la norma acusada.
Asegura que el subsidio familiar hace parte de la seguridad social, pues está enfocado a la defensa de la familia y debe incluirse en la definición genérica de las prestaciones sociales de los trabajadores.
Se apoya en las Leyes 21 de 1982, 100 de 1993, 789 de 2002, 920 de 2004, 1122 de 2006, 1429 de 2010 y 1138 de 2011, para señalar que las Cajas de Compensación hacen parte del Sistema de Seguridad Social, pues el mismo no solo está compuesto por los subsistemas de salud, pensiones y riesgos profesionales, sino que debido a la jurisprudencia de la Corte Constitucional, el Consejo de Estado y la ley, también está integrado por las prestaciones propias del Sistema de Compensación Familiar.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a través de apoderada judicial, intervino en el presente proceso de constitucionalidad para defender la exequibilidad de la norma acusada, con base en los siguientes argumentos:
El Congreso de la República intervino en el proceso de la referencia, mediante apoderado judicial y realizó las siguientes manifestaciones:
La Contraloría General de la República intervino en el proceso de referencia mediante apoderado judicial y solicitó que se declarara la inexequibilidad la norma demandada.
El Director del Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional y un docente del área de derecho público de la Universidad Libre de Colombia, presentaron escrito solicitando la exequibilidad del artículo 81 de la Ley 1687 de 2013 con base en los siguientes argumentos:
Por otra parte, manifiesta que el actor acusó la legitimidad de la norma sin hacer una revisión del trámite legislativo surtido en el Congreso de la República, lo cual se evidencia porque en la demanda no consta que el demandante haya demostrado que la ley se tramitó como una ley ordinaria.
El Centro de Estudios Fiscales (CEF) del departamento de derecho fiscal de la Universidad Externado de Colombia, se pronunció respecto de la demanda de inconstitucionalidad presentada en los siguientes términos:
El decano de la facultad de derecho y el coordinador del grupo de acciones constitucionales del consultorio jurídico de la Universidad Santo Tomás presentaron escrito solicitando que se declare la inconstitucionalidad del artículo 81 de la Ley 1687 de 2013.
El representante legal de la Sociedad de Agricultores de Colombia intervino para coadyuvar en la demanda contra el artículo de la Ley 1687 de 2013, por violación de los artículos 151 y 158 de la Constitución Política.
La apoderada de la Caja de Compensación Familiar COMPENSAR presentó escrito de coadyuvancia respecto de la demanda de inconstitucionalidad presentada.
La representante legal en asuntos judiciales y extrajudiciales de la Caja de Compensación Familiar de Caldas CONFAMILIARES, intervino en el presente proceso de constitucionalidad para solicitar que la norma sea declarada inconstitucional.
El ciudadano Carlos Cabrera Saavedra intervino en el proceso de referencia y solicitó que se declare la inconstitucionalidad por unidad normativa de los artículos 81 y 82 de la Ley 1687 de 2013, y/o se acumule con el expediente 10394 por razones de economía procesal, ya que en el mismo se solicita la inconstitucionalidad de las normas señaladas por ser contrarias a los artículos 151, 158, 349 y 352 de la Constitución Política.
“LEY 1687 DE 2013
(Diciembre 11)
Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de diciembre de 2014.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
(…)
ARTÍCULO 82. El artículo 23 de la Ley 38 de 1989 quedará así: El Presupuesto de Gastos se compondrá de los gastos de funcionamiento, del servicio de la deuda pública y de los gastos de inversión.
Cada uno de estos gastos se presentará clasificado en diferentes secciones que corresponderán a: la Rama Judicial, la Rama Legislativa, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil que incluye el Consejo Nacional Electoral, una (1) por cada ministerio, departamento administrativo y establecimientos públicos, una (1) para la Policía Nacional y una (1) para el servicio de la deuda pública. En el Proyecto de Presupuesto de Inversión se indicarán los proyectos establecidos en el Plan Operativo Anual de Inversión, clasificado según lo determine el Gobierno Nacional.
En los presupuestos de gastos de funcionamiento e inversión no se podrán incluir gastos con destino al servicio de la deuda.
PARÁGRAFO. A más tardar para la vigencia fiscal de 2016, el Proyecto de Presupuesto General de la Nación que se presente para discusión y aprobación del Congreso de la República, deberá elaborarse en armonía con los estándares internacionales contenidos en el manual de estadísticas fiscales”.
El ciudadano Luis Eduardo Medina Romero presentó escrito de coadyuvancia respecto de la demanda de inconstitucionalidad presentada, señalando lo siguiente:
El Procurador General de la Nación, dentro del término legalmente previsto, emitió el concepto de su competencia, en el cual pide a la Corte declararse inhibida respecto de los cargos formulados contra el artículo 81 de la Ley 1687 de 2013, por la presunta violación de los artículos 42, 48, 51 y 53 de la Constitución. Por otra parte, solicitó que se declarara la EXEQUIBILIDAD de la ley por los demás cargos, en consideración a los siguientes motivos:
Conforme al artículo 241-4 de la Constitución, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad del artículo 81 de la Ley 1687 de 2013.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicitó a la Corte declararse inhibida para pronunciarse de fondo en este caso, por cuanto, el actor en su escrito de demanda atacó el Decreto 3035 de 2013, por medio del cual se reglamentó el artículo 81de la Ley 1687 de 2013, por lo que le corresponde al Consejo de Estado adelantar el estudio de la disposición demandada, en atención al artículo 237 de la Constitución.
Por su parte, la Procuraduría General de la Nación solicita a esta Corporación declararse inhibida respecto de los cargos formulados por la presunta vulneración de los artículos 42, 48, 51 y 53 constitucionales, por cuanto los argumentos del demandante, respecto a los vicios materiales, no reúnen los requisitos para proferir un pronunciamiento de fondo.
Procede la Sala a examinar si los cargos formulados por el demandante cumplen con los requisitos señalados por el Decreto 2067 de 1991 y la jurisprudencia constitucional:
La claridad se refiere a la existencia de un hilo conductor en la argumentación que permita al lector comprender el contenido de la demanda y las justificaciones en las que se basa.
El requisito de certeza exige al actor formular cargos contra una proposición jurídica real y existente, y no simplemente contra una deducida por él sin conexión con el texto de la disposición acusada.
La especificidad demanda la formulación de por lo menos un cargo constitucional concreto. Argumentos vagos, indeterminados, indirectos, abstractos o globales que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan, impiden a la Corte llevar a cabo un juicio de constitucionalidad.
La pertinencia se relaciona con la existencia de reproches de naturaleza constitucional, es decir, fundados en la confrontación del contenido de una norma superior con el del precepto demandado. Un juicio de constitucionalidad no puede basarse en argumentos de orden puramente legal o doctrinario, ni en puntos de vista subjetivos del actor o consideraciones sobre la conveniencia de las disposiciones demandadas.
Finalmente, la suficiencia guarda relación, de un lado, con la exposición de todos los elementos de juicio -argumentativos y probatorios- necesarios para iniciar un estudio de constitucionalidad; y de otro, con el alcance persuasivo de la demanda, esto es, el empleo de argumentos que despierten una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada.
Retomando, lo anterior implica que la acusación debe ser suficientemente comprensible (clara) y recaer verdaderamente sobre el contenido de la disposición acusada (cierta). Además, el actor debe mostrar cómo la norma vulnera la Carta (especificidad), con argumentos que sean de naturaleza constitucional y no legal, puramente doctrinarios ni referidos a situaciones esencialmente individuales (pertinencia). Finalmente, la acusación debe no sólo estar formulada en forma completa sino que debe ser capaz de suscitar una mínima duda sobre la constitucionalidad de la norma impugnada.
“(…) con base en la jurisprudencia constitucional se ha considerado que “la apreciación del cumplimiento de tales requerimientos ha de hacerse en aplicación del principio pro actione de tal manera que se garantice la eficacia de este procedimiento vital dentro del contexto de una democracia participativa como la que anima la Constitución del 91. Esto quiere decir que el rigor en el juicio que aplica la Corte al examinar la demanda no puede convertirse en un método de apreciación tan estricto que haga nugatorio el derecho reconocido al actor y que la duda habrá de interpretarse a favor del demandante, es decir, admitiendo la demanda y fallando de fondo.7”
La Sala considera que los cargos formulados por el accionante cumplen con la carga argumentativa necesaria para satisfacer las exigencias legales y jurisprudenciales, en relación con (i) la incorporación en la Ley Anual de Presupuesto de normas ajenas a su finalidad y contenido –artículo 349-, lo que implicaría una transgresión del principio de unidad de materia, contenido en el artículo 158 de la Constitución Política y (ii) la trasgresión de la reserva de ley orgánica –artículos 151 y 352 Superiores-.
Por el contrario, los cargos materiales referidos al desconocimiento de los artículos 1, 2, 4, 13, 42, 44, 45, 47, 48, 53, 56, 151 y 209 no cumplen las condiciones consagradas en el Decreto 2591 de 1991, por cuanto (i) el actor no explica las razones por las cuales la norma acusada los transgrede y se limita a hacer una enunciación de los mismos y (ii) carecen del requisito de la pertinencia en razón a que el actor plantea los problemas de la aplicación práctica de la norma en los casos de subsidio familiar, pero sin explicar las razones objetivas que confronten el contenido de las normas acusadas con los textos constitucionales. En este orden de ideas, deduce conclusiones que no provienen del contenido de la norma acusada sino de su lectura particular.
Ahora bien, al analizar el contenido de la demanda se infiere que existen dos cargos inequívocos planteados por el accionante. En primer lugar, aduce que no le era posible al legislador modificar la Ley Orgánica de Presupuesto a través de la Ley Anual de Presupuesto, cuyo objeto y finalidad se circunscribe a ordenar y decretar gastos (artículos 349 y 158 CP). En segundo lugar, que no le estaba permitido al legislador, a través de una ley ordinaria, reformar la Ley Orgánica del Presupuesto. Para sustentar su acusación indica que los artículos 151 y 352 de la Constitución Política ordenan un proceso legislativo reforzado respecto de las normas orgánicas.
No obstante, el resto de sus consideraciones, dirigidas a atacar materialmente el contenido del artículo 81 de la Ley 1687 de 2013, se sustentan en la posible afectación de las Cajas de Compensación por la adopción del artículo, y por tanto, lo que se expone en realidad es un asunto ajeno al juicio abstracto de constitucionalidad. Así, dice el actor, que la norma demandada plantea un escenario en el cual se ve afectada la administración de las contribuciones fiscales, administradas por las Cajas de Compensación, y con ello a su vez se afecta el subsidio familiar que se estableció como una prestación social de los trabajadores. Así, es claro que ello no se deduce el contenido normativo del artículo, sino de una interpretación subjetiva del actor, y por tanto, no es pertinente. Específicamente, en cuanto a este requisito, la jurisprudencia ha señalado
“La pertinencia también es un elemento esencial de las razones que se exponen en la demanda de inconstitucionalidad. Esto quiere decir que el reproche formulado por el peticionario debe ser de naturaleza constitucional, es decir, fundado en la apreciación del contenido de una norma Superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado. En este orden de ideas, son inaceptables los argumentos que se formulan a partir de consideraciones puramente legales8 y doctrinarias9, o aquellos otros que se limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los que “el demandante en realidad no está acusando el contenido de la norma sino que está utilizando la acción pública para resolver un problema particular, como podría ser la indebida aplicación de la disposición en un caso específico”10; tampoco prosperarán las acusaciones que fundan el reparo contra la norma demandada en un análisis de conveniencia11, calificándola “de inocua, innecesaria, o reiterativa”12 a partir de una valoración parcial de sus efectos.” (Subrayado fuera del texto)
Se concluye entonces que los cargos referidos a la supuesta violación de los artículos 1, 2, 4, 13, 42, 44, 45, 47, 48, 53, 56, 151 y 209 no cumplen con los requisitos mínimos establecidos en el Decreto 2067 de 1991, puesto que las razones esgrimidas en la demanda no dan cuenta de un verdadero juicio de constitucionalidad.
Retomando, la Corte identifica que el actor plantea dos cargos de inconstitucionalidad, cuyo fundamento es el siguiente (i) la incorporación en la Ley Anual de presupuesto de una materia ajena a su finalidad y contenido, es decir, la transgresión del principio de unidad de materia en las leyes anuales de presupuesto; y (ii) la transgresión de la reserva de ley orgánica contenida en los artículos 151 y 352 de la Constitución que ordenan un proceso legislativo reforzado respecto de las normas orgánicas.
De otro lado, frente a la afirmación de uno de los intervinientes en el sentido de que en el presente caso se impone la necesidad de realizar una integración normativa con el artículo 82 de la Ley 1687 de 2013, esta Sala recuerda que:
“La unidad normativa procede cuando la proposición jurídica acusada, si bien tiene un contenido propio, se encuentra tan íntimamente ligada con otros contenidos jurídicos, que resulta imposible estudiar su constitucionalidad sin analizar las otras disposiciones…
es excepcional, y sólo procede cuando ella es necesaria para evitar que un fallo sea inocuo, o cuando ella es absolutamente indispensable para pronunciarse de fondo sobre un contenido normativo que ha sido demandado en debida forma por un ciudadano. En este último caso, es procedente que la sentencia integre la proposición normativa y se extienda a aquellos otros aspectos normativos que sean de forzoso análisis para que la Corporación pueda decidir de fondo el problema planteado”13
En virtud de lo expuesto, la Sala evidencia que en el presente caso no concurren los anteriores elementos, pues la demanda de inconstitucionalidad formulada en contra del artículo 81 de la Ley 1687 de 2013 permite adelantar un análisis de constitucionalidad de manera autónoma, sin que sea necesario ampliar el espectro normativo más allá del artículo demandado y que ahora, le corresponde analizar a esta Corporación.
Por otra parte, aunque el artículo objeto de reproche integra el cuerpo normativo de la Ley Anual de Presupuesto –con vigencia de un (1) año- en razón a que esta ley introdujo un contenido normativo con vocación de permanencia y sigue produciendo efectos jurídicos, esta Corporación debe emitir un pronunciamiento de fondo.
Indica que el artículo 151 de la Constitución Política ordena un proceso legislativo reforzado respecto de las normas orgánicas y por ello no es posible que el contenido del artículo demandado reforme un aspecto sustancial de la Ley Orgánica 179 de 1994.
Para resolver el problema planteado, la Sala analizará (i) la naturaleza jurídica de las leyes orgánicas, en particular, de aquéllas que componen el sistema normativo del presupuesto; (ii) el objeto y finalidad de la ley anual de presupuesto; (iii) el principio de la unidad de materia; y con base en lo anterior, se examinará (iv) la constitucionalidad de la disposición parcialmente censurada.
Igualmente, esta Corporación ha establecido que las leyes orgánicas deben cumplir una serie de exigencias adicionales a los requerimientos necesarios para la aprobación de cualquier otra ley. Así, de antaño la jurisprudencia ha identificado cuatro aspectos que se refieren a los rasgos y requisitos especiales, los cuales son: “(i) el fin de la ley; (ii) su contenido o aspecto material; (iii) la votación mínima aprobatoria: y (iv) el propósito del legislador.”22
En relación con el primer rasgo, la finalidad de la ley orgánica consiste en incorporar una serie de reglas a las cuales “estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa”23 (CP art. 151), razón por la cual este tipo de normas regulan el trámite aprobatorio de las normas de inferior jerarquía en sus respectivas materias y en lo de su competencia y, en resumen, “la ley orgánica condiciona la expedición de leyes sobre la materia que ella trata.”24
En cuanto al segundo requisito, referente a la materia que debe abarcar la ley estatutaria, la Corte ha dicho que “las materias de reserva constitucional de ley orgánica constituyen el elemento trascendental para definir e identificar este tipo especial de leyes.”25 En este sentido, “la Constitución consagra cuatro materias específicas de reserva de ley orgánica, las cuales, según la denominación dada en la doctrina y en la jurisprudencia, corresponden a las siguientes: Ley Orgánica del Congreso, Ley Orgánica de Planeación, Ley Orgánica del Presupuesto y Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial. De esta manera, la definición constitucional de las leyes orgánicas se elabora a partir de este criterio material.”26 “En ese orden de ideas, atribuye reserva de ley orgánica a las leyes que reglamentan el Congreso y cada una de las Cámaras; las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones; el plan general de desarrollo; y la asignación de competencias normativas a las entidades territoriales.”27
Cabe indicar que la configuración normativa de esta clase de leyes, parte de una estrategia mixta del Constituyente28. De un lado, los parámetros esenciales de las leyes orgánicas del Congreso, de Planeación y del Presupuesto, se encuentran contemplados en el artículo 151 Superior. De otra parte, el contenido de reserva de ley orgánica en el ámbito del ordenamiento territorial está dado por varios artículos constitucionales.29
Finalmente, la Corte Constitucional ha establecido que “la reserva de ley orgánica exige una determinación específica en la Constitución Política y sus alcances materiales son restrictivos en su interpretación.”30 Por ende, esta Corporación ha insistido en que la duda entre si un contenido normativo es de reserva orgánica o de naturaleza ordinaria, debe resolverse en favor del legislador ordinario, tomando en cuenta la cláusula general de competencia del legislador y que las limitaciones de las leyes orgánicas constituyen un límite al proceso democrático.31 En este sentido, la Corte ha rechazado una interpretación laxa de los contenidos que conforman la reserva de ley orgánica, para evitar un posible vaciamiento de competencias del legislador ordinario.32
Agregado a lo anterior, en la Sentencia C-077 de 201233, la Corte afirmó:
“Finalmente, la vulneración de normas legales orgánicas por normas legales ordinarias que se rigen por ellas -la ley orgánica de presupuesto por la ley anual de presupuesto, por ejemplo-, constituye una violación del mandato constitucional que consagra la sujeción de la legislación ordinaria a la legislación orgánica en los contenidos correspondientes. Por ello, la violación de la reserva de ley orgánica por la ley ordinaria, es una vulneración del artículo 151 de la Constitución Política…
La ley orgánica del presupuesto podrá ser reformada por el Congreso cuantas veces éste lo estime conveniente, cumpliendo el trámite previsto en la Constitución y en el Reglamento del Congreso, para los proyectos de leyes orgánicas. Una ley nunca podrá cerrar el paso a la posibilidad de su propia reforma”34
En lo referente al tercer punto, las mayorías especiales requeridas para la aprobación de una ley orgánica (consistentes en la mayoría absoluta de los votos de los miembros de una y otra cámara)35 son corolario de la especialidad de esta clase de leyes. Tiene como propósito “la obtención de mayor consenso de las fuerzas políticas representadas en el Congreso de la República, lo cual garantiza mayor legitimidad democrática a la ley que va a autolimitar el ejercicio de la actividad legislativa,”36 así como una mayor vocación de permanencia de esta clase de leyes, pues a ellas está condicionada la expedición y reforma de las normas ordinarias.
Por último, en lo que tiene que ver con el propósito de aprobar una ley orgánica, la jurisprudencia constitucional ha reiterado que “en el propio trámite legislativo debe aparecer clara, expresa y positiva la voluntad del Congreso de aprobar o modificar una ley de naturaleza orgánica”37. Esta exigencia se orienta a resguardar la transparencia en el debate democrático, y por medio de ella, se garantiza el control político de los ciudadanos a sus autoridades así como el fin esencial del Estado de facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida política de la Nación (CP arts. 2 y 40).
Con respecto de este último requisito, la jurisprudencia constitucional ha establecido que debe existir en la aprobación de normas orgánicas un “propósito legislativo explícito de proponer y tramitar una ley de ese tipo, esto es, la intención manifiesta y positiva de que se surta un procedimiento legislativo directamente encaminado a la adopción o reforma de una de tales leyes. En consecuencia, el trámite para la aprobación, modificación o derogación de una ley orgánica debe cumplir necesariamente con los cuatro requisitos antedichos por las razones ya señaladas.”38 (Subraya fuera de texto)
Dijo la Corte igualmente: “Esta condición de exigir desde el comienzo claridad sobre la intención del legislador de dar un tratamiento de ley orgánica, consulta postulados de transparencia del proceso legislativo como resultado del principio democrático. En la medida en que haya claridad de propósitos del proceso legislativo, se respeta el derecho de la población a ejercer control político directo sobre sus autoridades y se preserva el fin esencial del Estado de facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida política de la Nación (C.P., arts. 2º y 40).”39
En consecuencia, el trámite para la aprobación, modificación o derogación de una ley orgánica debe cumplir necesariamente con los cuatro requisitos antedichos por las razones ya señaladas.
Por ejemplo, en la Sentencia C-432 de 2000, se demandó la inconstitucionalidad del artículo 21 de la Ley 344 de 1996,40 pues el actor estimaba que la norma acusada (que revestía el carácter de ordinaria) había modificado la ley orgánica de presupuesto (concretamente el artículo 69 de la ley 179 de 1994). En este fallo, la Corte Constitucional encontró que efectivamente se había transgredido la reserva de ley orgánica y declaró que:
“[n]o se requieren profundos análisis para concluir que la ley 344 introdujo una modificación sustancial a la forma de calcular el presupuesto de estas entidades (...) Y, es en este punto, en donde radica la vulneración del artículo 151 de la Constitución. Hay que observar, que la modificación no es, como lo dice el señor Procurador, un desarrollo de la disposición de la que obra (sic) en la ley orgánica, pues, como se vio, en el artículo 21 se consagró en los incisos 2º, 3º y 4º, un cambio sustancial, lo que, de acuerdo con la Constitución y la interpretación constitucional de las leyes orgánicas deviene en la inexequibilidad de tales incisos, pues, sólo mediante una ley orgánica era posible establecer estas modificaciones.”41
Así, la Corte ha estimado que cuando una ley ordinaria realiza una modificación sustancial a una norma de carácter orgánico, la primera deviene inconstitucional.
En idéntico sentido, se pronunció esta Corporación de cara al análisis del proceso que culminó en Sentencia C-795 de 2000 en el cual le correspondió determinar si la adjudicación de competencias en materia de ordenamiento territorial, entre las distintas entidades y niveles territoriales, llevada a cabo por la ley ordinaria (Ley 388 de 1997, art. 7º)42 era conforme o no a la Constitución Política. La Corte concluye que “el criterio puramente literal no es suficiente ni adecuado para delimitar el contenido general de la legislación orgánica territorial”43 por cuanto que debe entenderse que forma parte de dicha norma orgánica no solamente los contenidos que textualmente la propia Carta indica que deben ser deferidos al legislador orgánico, sino que además debe complementarse con una interpretación sistemática y finalística, a partir de la cual se entiende que el Constituyente “ha querido conferir una especial fuerza normativa y una mayor estabilidad a ciertos contenidos del ordenamiento territorial”.44
Partiendo de lo anterior, una vez aclarado que el contenido de la ley demandada era de reserva de ley orgánica, coligió que “la norma demandada es inconstitucional por haber quebrantado el artículo 288 de la C.P., como quiera que se ocupó de una materia reservada por la Carta a un tipo especial de ley. Sobra agregar que la Ley 388 de 1997, independientemente del quórum con el que fue finalmente aprobada, no se presentó como ley orgánica de ordenamiento territorial.”45
Empero, la Corte no comparte la argumentación del actor en tanto considera que la asignación de competencias a cada una de las comisiones constitucionales permanentes no debe ser inflexible y en muchos casos, la distribución de las competencias es aproximada. De ahí que, en esta materia deba aplicarse un control de constitucionalidad flexible.46 De esta forma, infiere que no se presenta un vicio de trámite al existir una duda razonable47, respecto de en qué comisión permanente debe iniciarse el trámite de un proyecto de ley sin importar incluso si se trata de una ley orgánica. Si esta duda no puede ser resuelta mediante el principio de especialidad, debe resolverse de acuerdo con la asignación del Presidente de la respectiva Cámara, al tenor de lo preceptuado en la Ley 3ª de 1992.
En este mismo fallo (C-540 de 2001), se esgrimía en la demanda la inconstitucionalidad de algunos apartes acusados por no haber ellos cumplido el trámite requerido para una ley orgánica. Allí, esta Corporación indicó que una ley puede integrar en un solo texto normas de ley ordinaria y normas de ley orgánica, siempre y cuando exista entre ellas una conexidad temática razonable. Igualmente, verificó que concurrieran los requisitos necesarios para la aprobación de normas orgánicas: finalidad, materia, mayorías especiales y propósito legislativo especial. Sobre esta última exigencia, estimó que algunas expresiones dentro del trámite legislativo constataban la voluntad de aprobar una ley orgánica. Los requisitos señalados fueron: (i) que en el título de la ley se señaló que se pretendía adicionar la ley orgánica de presupuesto, (ii) los informes de la Secretaría General de Cámara y Senado respectivamente que indicaban que se estaba aprobando una ley orgánica.48
En otra decisión, la Corte determinó en Sentencia C-600A de 199549 que las normas acusadas habían seguido el trámite propio de las leyes orgánicas, y por tanto, declaró su exequibilidad. A este respecto, cabe indicar que la Corte encontró satisfecho el requisito del propósito legislativo especial toda vez que, durante el trámite legislativo se modificó el nombre del proyecto de ley, añadiéndole la palabra “orgánicas” en atención a la clase de normas que se dictarían en tal norma.50 De esta modificación, la Corte pudo concluir que el Congreso quiso darle jerarquía orgánica a la ley acusada.
Por otra parte, en este mismo fallo esta Corporación estimó que la vulneración de la reserva de ley orgánica no es un vicio de forma sino una falta de competencia del Legislador. Frente a este aspecto, la Corte sostuvo:
“Se viola la reserva de ley orgánica cuando el Congreso regula por medio de una ley ordinaria un contenido normativo que la Constitución ha reservado a las leyes orgánicas, pues la Carta distingue entre leyes orgánicas y leyes ordinarias, y atribuye a cada una de ellas la regulación de materias diversas. (…)
La violación de la reserva de ley orgánica no configura entonces un vicio de forma sino una falta de competencia, puesto que el Congreso no puede tramitar y aprobar por medio del procedimiento y la forma de la ley ordinaria ciertas materias que la Constitución ha reservado al trámite y a la forma más exigentes de la ley orgánica. (…)
Por consiguiente, la violación de la reserva de ley orgánica no es un vicio de forma que pueda caducar, pues una interpretación sistemática del parágrafo del artículo 241 y del ordinal 3º del artículo 242 lleva a la conclusión que solamente caducan los vicios de procedimiento que sean subsanables. Y es obvio que no es subsanable que se vulnere la reserva de ley orgánica, pues ello implica un desconocimiento de la organización jerárquica de las leyes establecida por la Constitución, lo cual constituye, sin lugar a dudas, una violación material de la Carta.”51
A modo de evidencia, en la Sentencia C-1246 de 200152, la Corte se enfrentó a la cuestión de si el proyecto objetado por el Presidente había sido o no tramitado como ley orgánica y si, además, creaba una excepción a la ley orgánica de presupuesto.53 Al respecto, se determinó que el proyecto de ley objetado no tenía vocación de ley orgánica por varias razones. Para ello, se tuvo en cuenta que en el trámite legislativo54 nunca se discutió el carácter de especialidad de tal norma, así como que el proyecto no cursó su trámite en las comisiones cuartas permanentes que tienen asignada la competencia para la aprobación de normas orgánicas según la Ley 3ª de 1992. Por consiguiente, esta Corporación determinó que al no cumplirse el requisito de existir un propósito de aprobar una ley orgánica explicado en un aparte anterior, no era necesario analizar siquiera el cumplimiento de los demás requisitos, pues sin importar la aprobación por mayoría absoluta, no cumplía la norma objetada las exigencias para considerarse como ley orgánica.55 Sin embargo, estimó la Corte que el proyecto de ley objetado no introdujo excepciones a la ley orgánica del presupuesto, sino que se limitaba a interpretar auténticamente un contenido normativo que no era de carácter orgánico. Se estableció que “el contenido interpretado, si bien hace referencia a un concepto definido por una norma orgánica, no se encontraba incorporado en una ley orgánica ni tenía la jerarquía propia de esas normas. Ese contenido interpretado hacía parte de una ley ordinaria y tenía efectos sólo para esa ley, por lo cual bien podía ser modificado o interpretado por una ley ordinaria posterior, por tratarse de normas de la misma jerarquía.”56 En conclusión, no se transgrede la reserva de ley orgánica prevista en la Constitución cuando el Legislador interpreta auténticamente una disposición incorporada en una ley orgánica que reviste el carácter de norma ordinaria. No obstante lo anterior, valga mencionar que, frente a las alegaciones de algunos intervinientes estableció la Corte que no puede una ley ordinaria establecer excepciones que limiten el alcance de una norma orgánica.
En esta misma línea, se pronunció el Tribunal Constitucional en providencia C-289 de 201457, en el sentido en que la norma demandada en aquella ocasión resultaba conforme a la Constitución toda vez que no modificaba una norma protegida por reserva de ley orgánica. A este respecto, la Corte sostuvo:
“El anterior análisis normativo conduce a la Sala a concluir que los contenidos normativos acusados (artículos 24 y 25 -parciales- de la Ley 1607 de 2012), no tienen la virtualidad de modificar los preceptos del Estatuto Orgánico del Presupuesto señalados como infringidos, comoquiera que no alteran la naturaleza parafiscal que las norma orgánica adscribe a los aportes que a través de sus nóminas realizan los empleadores al SENA, al ICBF y al Sistema de Seguridad Social en Salud. Estos continúan teniendo carácter obligatorio, y sometidos al ejercicio del poder coercitivo del Estado; afectan a un determinado y único grupo social o económico, se utilizan para beneficio del propio sector, y se incorporan al presupuesto solamente para registrar la estimación de su cuantía, en tanto que su recaudo se efectúa por los órganos encargados de su administración…58
Se observa así mismo que los preceptos acusados, sí modifican el numeral 4° del artículo 39 de la Ley 79 de 1979, y el mismo numeral del artículo 30 de la Ley 119 de 1994, normas éstas relativas a la conformación del patrimonio del ICBF y del SENA, respectivamente. No obstante, se trata de preceptos de naturaleza ordinaria, que bien podrían ser modificadas por una norma de la misma naturaleza como son los artículos 24 y 25 de la Ley 1607 de 2012. Por las razones expuestas la Corte declarará la exequibilidad de los incisos primero y tercero del artículo 24, y de los incisos primero y segundo del artículo 25, ambos de la Ley 1607 de 2012, exclusivamente por el cargo analizado, en la medida que no se advierte vulneración al artículo 151 de la Constitución Política.”59
Así mismo, la Corte ha desestimado las acusaciones de que simples cambios de nomenclatura afecten la reserva de ley orgánica prevista en la Constitución. Efectivamente, en Sentencia C-421 de 201260 declaró que “[n]o existe reserva de ley orgánica para materias relativas a la nomenclatura y clasificación de cargos de las instituciones del Estado de cualquier orden”61 entendiendo que, a pesar de que cierta regulación constituya materia de reserva orgánica, esta “no se extiende a la mera denominación de los cargos de dirección o administración de dichas Áreas, reglas no esenciales que bien pueden ser modificadas por el legislador ordinario o por el Gobierno Nacional habilitado como extraordinario.”62
En otros casos, la Corte Constitucional ha decidido inhibirse de proferir un pronunciamiento de fondo frente al cargo por violación de la reserva de ley orgánica.
Así, por ejemplo, en la Sentencia C-077 de 201263, en materia específica de ordenamiento territorial, ha considerado que hay ineptitud de la demanda cuando el actor no precisa “la razón por la cual la disposición (...) que resulta modificada (…) es una norma cuyo contenido material reviste naturaleza orgánica.”64 “En efecto, la Corte ha considerado que el criterio literal no es suficiente para determinar las materias que requieren tramitarse a través del procedimiento propio de la ley orgánica territorial”65, de ahí que la omisión del demandante en señalar cuáles contenidos materiales de la norma revisten reserva de ley orgánica, implica que se presente un fallo inhibitorio frente a este cargo.
Por último, a pesar de no referirse específicamente a la ley orgánica de presupuesto, dentro de las consideraciones generales formuladas en la Sentencia C-077 de 2012, la Corte afirma: “Finalmente, la vulneración de normas legales orgánicas por normas legales ordinarias que se rigen por ellas -la ley orgánica de presupuesto por la ley anual de presupuesto, por ejemplo-, constituye una violación del mandato constitucional que consagra la sujeción de la legislación ordinaria a la legislación orgánica en los contenidos correspondientes. Por ello, la violación de la reserva de ley orgánica por la ley ordinaria, es una vulneración del artículo 151 de la Constitución Política.”66
En particular, acerca de la función democrática que cumple la regulación sobre el presupuesto, en esta misma Sentencia se expuso:
“…define cuáles son las rentas que el Estado cobrará a sus ciudadanos y cuáles son los gastos en que incurrirá; materias que exigen, por lo tanto, imponer cargas tributarias que limitan los derechos de las personas. Así, el debate parlamentario, con sus estrictas reglas, cumple la función democrática de distribuir las cargas y beneficios dentro de la sociedad y de controlar la justicia y equidad tanto de la distribución como de las limitaciones a los derechos que resultan del desarrollo del deber ciudadano de contribuir al financiamiento del Estado y del cumplimiento de sus fines sociales…”70.
De lo anterior, la Corte concluye que la función administrativa y política del presupuesto no es incompatible con su carácter de herramienta macroeconómica.
Así, el presupuesto es el resultado de un debate democrático, plasmado en una ley, por medio del cual se pretende responder a la realidad económica y a las necesidades sociales de los colombianos. De allí que, su elaboración es un acto en el que participan tanto la rama ejecutiva como la rama legislativa. La primera cumple la función de elaborar y presentar el proyecto y la segunda desarrolla la tarea de deliberar y expedir la ley sobre la materia dentro de los tres primeros meses de cada legislatura71.
La Sentencia C - 600A de 199579, señala que se estructura una violación a la reserva de ley orgánica cuando “el Congreso regula por medio de una ley ordinaria un contenido normativo que la Constitución ha reservado a las leyes orgánicas, pues la Carta distingue entre leyes orgánicas y leyes ordinarias, y atribuye a cada una de ellas la regulación de materias diversas”80. En tal sentido, dicha violación no conlleva un vicio de forma sino que trae consigo una falta de competencia, ya que el Congreso no tiene permitido tramitar y aprobar “por medio del procedimiento y la forma de la ley ordinaria ciertas materias que la Constitución ha reservado al trámite y a la forma más exigentes de la ley orgánica”81.
En consecuencia, la ley ordinaria, como la que es objeto de estudio, debe sujetarse a los mandatos de la ley orgánica, por tanto, no puede derogar ni invadir la órbita de competencia de una ley de mayor nivel como la orgánica.
En este respecto, la Sentencia C- 006 de 201289, señala que, en concordancia con la jurisprudencia constitucional, “una norma incluida dentro de la ley anual de presupuesto puede guardar una relación de conexidad (i) causal, (ii) teleológica, (iii) temática o (iv) sistémica con la materia general del cuerpo normativo en el que se inserta. [Mas] en el caso de las leyes anuales de presupuesto se suman tres criterios adicionales, (a) temporalidad (anual), (b) tema y (c) finalidad (presupuestal). Por tanto, por ejemplo, las disposiciones generales de la ley anual del presupuesto no pueden tener vocación de permanencia [y] no pueden modificar reglas generales, incluidas en leyes permanentes”90.
La Corte ha explicado que las anteriores exigencias constitucionales “obedecen a la necesidad de hacer efectivo el principio de seguridad jurídica, que impone ‘darle un eje central a los diferentes debates que la iniciativa suscita en el órgano legislativo’”95, y porque luego de expedida la ley, se requiere que los destinatarios tengan un mínimo de certeza sobre la coherencia interna sobre las obligaciones que de ella se derivan.96 Sobre el particular dijo la Corporación:
“asegurar que las leyes tengan un contenido sistemático e integrado, referido a un solo tema, o eventualmente, a varios temas relacionados entre sí. La importancia de este principio radica en que a través de su aplicación se busca evitar que los legisladores, y también los ciudadanos, sean sorprendidos con la aprobación subrepticia de normas que nada tienen que ver con la(s) materia(s) que constituye(n) el eje temático de la ley aprobada, y que por ese mismo motivo, pudieran no haber sido objeto del necesario debate democrático al interior de las cámaras legislativas. La debida observancia de este principio contribuye a la coherencia interna de las normas y facilita su cumplimiento y aplicación al evitar, o al menos reducir, las dificultades y discusiones interpretativas que en el futuro pudieran surgir como consecuencia de la existencia de disposiciones no relacionadas con la materia principal a la que la ley se refiere”.97
Al referirse a la conexidad temática, esta Corporación ha estimado que para “la determinación del núcleo temático con el cuál debe estar relacionada la norma demandada se puede acudir, entre otros, a los antecedentes legislativos -exposición de motivos y debates en comisiones y plenarias- o al título de la ley”99. En relación con la conexidad teleológica, se ha considerado que “estos mismos instrumentos permiten buscar los fines buscados por el legislador al expedir el cuerpo normativo y determinar, si ellos se acompasan con la disposición acusada. Finalmente, a través del criterio sistemático se realiza un análisis en conjunto de la normatividad.”100
En cuanto al nivel de escrutinio, se ha estimado que en respeto a la libertad de configuración del legislador, el análisis de constitucionalidad “no puede rebasar su finalidad y terminar por anular el principio democrático, significativamente de mayor entidad como valor fundante del Estado Colombiano. Solamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley.”101
En el mismo orden de ideas, la Corte ha considerado que el principio de unidad de materia no implica que una ley no pueda referirse a diferentes asuntos, sino que entre ellos debe darse una relación de conexidad objetiva y razonable102.
Así pues, esta Corporación ha rescatado el carácter flexible del control de constitucionalidad que debe ejercerse cuando se trata de verificar el cumplimiento del principio de unidad de materia. En este sentido, por ejemplo, ha vertido los siguientes conceptos:
“(…) Cuando los tribunales constitucionales entran a determinar si una ley ha cumplido o no con el principio de unidad de materia deben ponderar también el principio democrático que alienta la actividad parlamentaria y en esa ponderación pueden optar por ejercer un control de diversa intensidad. Esto es, el alcance que se le reconozca al principio de unidad de materia tiene implicaciones en la intensidad del control constitucional pues la percepción que se tenga de él permite inferir de qué grado es el rigor de la Corte al momento del examen de las normas. Así, si se opta por un control rígido, violaría la Carta toda norma que no esté directamente relacionada con la materia que es objeto de regulación y, por el contrario, si se opta por un control de menor rigurosidad, sólo violarían la Carta aquellas disposiciones que resulten ajenas a la materia regulada. La Corte estima que un control rígido desconocería la vocación democrática del Congreso y sería contrario a la cláusula general de competencia que le asiste en materia legislativa. Ante ello, debe optarse por un control que no opte por un rigor extremo pues lo que impone el principio de unidad de materia es que exista un núcleo rector de los distintos contenidos de una Ley y que entre ese núcleo temático y los otros diversos contenidos se presente una relación de conexidad determinada con un criterio objetivo y razonable”103. (Negrillas y subrayas fuera del texto original).
Y en el mismo orden de ideas, agregó:
“(...) para respetar el amplio margen de configuración del órgano constitucionalmente competente para hacer las leyes y para diseñar las políticas públicas básicas de orden nacional, la intensidad con la cual se analiza si se viola o no el principio de unidad de materia, es de nivel bajo en la medida en que, si es posible encontrar alguna relación entre el tema tratado en un artículo y la materia de la ley, entonces la disposición acusada es, por ese concepto, exequible. Tal relación no tiene que ser directa, ni estrecha. Lo que la Constitución prohíbe es que ‘no se relacionen’ los temas de un artículo y la materia de la ley (art. 158 de la C.P.) y al demandante le corresponde la carga de señalar que no hay relación alguna. La relación puede ser de distinto orden puesto que la conexión puede ser de tipo causal, temático, sistemático o teleológico. A estos criterios reiterados por la jurisprudencia se agrega una modalidad de relación teleológica, la de la conexión de tipo consecuencial ya que recientemente, la Corte aceptó que se respeta el principio de unidad de materia cuando hay una conexión en razón a los efectos fácticos de una norma que aparentemente no guarda relación alguna con el tema de la ley104”.105 (Negrillas y subrayas fuera del original).
La Corte Constitucional ha reconocido que “la ley de presupuesto involucra una serie de disposiciones generales necesarias para su correcta ejecución, que en cuanto indicaciones que debe acoger el Gobierno como ejecutor del gasto público y recaudador de los ingresos fiscales, se revisten también de claro contenido normativo.”106
Por lo anterior, la jurisprudencia ha considerado que el principio de unidad de materia adopta ciertas particularidades, por cuanto el alcance normativo de la disposiciones generales de una ley de presupuesto “debe circunscribirse a su objeto y no rebasar el fin que con ellas se persigue, estableciendo regulaciones que sobrepasan temporal, temáticamente o finalísticamente su materia propia”.107
Así, entonces se ha considerado que se viola el principio de unidad de materia cuando: (i) se incluye una norma cuyo objeto no tiene ninguna conexión con la materia presupuestaria (mínima conexión temática), (ii) no busque lograr una cabal ejecución del presupuesto (mínima conexión teleológica) y (iii) supere las limitaciones de tiempo de tales normas (mínima conexión temporal). Bajo estos criterios, se ha hecho un análisis de los problemas jurídicos puestos a consideración.108
En efecto, “en la medida en que el tema, la finalidad y el tiempo de las leyes anuales de presupuesto está previamente establecido por la Constitución Política, el análisis de la conexidad que ha de tener toda norma con el resto de la ley de la cual haga parte, en virtud del principio de unidad de materia, se ha de valorar de forma específica y cuidadosa. Los tiempos y la velocidad con los que se aprueban las leyes presupuestarias, permite que normas que no tengan relación con la materia de la ley se oculten más fácilmente y puedan pasar inadvertidas”.109
Posteriormente en Sentencia C- 402 de 1997119 la Corte afirmó, refiriéndose a las disposiciones generales contenidas en la Ley anual de presupuesto, que “es necesario que exista una conexidad instrumental estricta, esto es, que sólo pueden incluirse dentro de la ley anual aquellas disposiciones que se encuentren rigurosamente relacionadas con la búsqueda de una correcta ejecución del presupuesto en la vigencia fiscal respectiva, y siempre y cuando el contenido de las normas no desborde el campo de lo estrictamente presupuestal”.
En dicha oportunidad la Corporación declaró la exequibilidad del primer inciso del artículo 40 de la Ley 331 de 1996, en el entendido de que era una “norma instrumental, en la medida en que se limitó a desarrollar un mecanismo para que se aplique el principio de inembargabilidad del presupuesto contenido en la ley orgánica”, mientras que declaró la inexequibilidad el segundo inciso pues encontró que “desbordó el contenido propio de una disposición presupuestal instrumental, ya que tenía un sentido normativo propio”120, puesto que consagraba un régimen de responsabilidad patrimonial fiscal para los funcionarios judiciales que decretaran embargos sobre los recursos presupuestales.
Un año después, la Corte Constitucional mediante Sentencia C-053 de 1998121 analizó la constitucionalidad del artículo 13 de la ley 331 de 1996, que impedía aumentar unilateralmente los costos de las plantas de personal e incrementar los salarios y prestaciones sociales a entidades descentralizadas por servicios del orden nacional y entes universitarios, por encima de los topes que fije el gobierno nacional.
Al respecto la Corte determinó que la norma demandada “no sólo encuentra una clara relación de causalidad con la materia objeto de la ley que la contiene, en cuanto sirve a los propósitos de racionalización de uno de los principales componentes del presupuesto público, el de funcionamiento, sino que presenta una indiscutible relación teleológica con ella, dado que se constituye en un mecanismo eficaz para el cumplimiento de la funciones redistributivas que se le atribuyen al presupuesto en el Estado social de derecho”122.
En la Sentencia C-177 de 2002123 la Corte Constitucional declara la inconstitucionalidad del artículo 10 (parcial) de la Ley 626 de 2000, argumentando que aunque posee una evidente relación de conexidad temática y sistemática con la ley en la cual está inserta, desconoce el principio de unidad de materia “en cuanto rebasa la materia temática propia de las leyes anuales de presupuesto al modificar, (…) otra ley vigente y de contenido permanente, como lo es la Ley 30 de 1992, específicamente su artículo 86. (…) Adicionalmente, a juicio de la Corte el inciso sub examine rebasa los límites temporales propios de las disposiciones generales de la ley anual de presupuesto, pues su alcance en el tiempo se proyecta más allá de la vigencia presupuestal del año 2000. Ciertamente, al prohibir la contabilización de las partidas aprobadas en el inciso anterior para efectos del cálculo de los nuevos aportes de la Nación a las universidades públicas, tiene un efecto económico acumulativo en los años siguientes”.
Como se puede observar, durante este periodo jurisprudencial fueron criterios para determinar la vulneración del principio de unidad de materia respecto de la Ley anual de presupuesto, el carácter instrumental de las disposiciones generales en ella contenidas, y necesario para la ejecución del presupuesto mismo, su vigencia temporal y no vocación de permanencia, y su imposibilidad de modificar normas sustantivas124.
Más adelante, mediante la Sentencia C-803 de 2003125 se determinó que el artículo 11 de la ley 779 de 2002 “por la cual se efectúan unas modificaciones al presupuesto general de la nación del año 2002” rompía con el principio de unidad de materia, en tanto que la Corte consideró que dicha disposición normativa, en cuanto atribuía, con carácter permanente, una competencia para la vigilancia fiscal sobre la gestión de la auditoría general de la nación, no guardaba relación, ni con el título de la ley, ni con su contenido material, que se limitaba a las modificaciones en la estimación de las rentas y en las partidas de gasto previstas en la ley anual de presupuesto del año 2002, así como a las disposiciones generales necesarias para su correcta ejecución; ni se avenía al carácter temporal de la ley anual de presupuesto, por cuanto contenía disposiciones modificatorias del ordenamiento jurídico en materia de control fiscal.
Por su parte la Sentencia C-668 de 2006126, resolvió declarar inexequible el artículo 69 de la Ley 998 de 2005, que establecía que para todos los efectos prestacionales y de bonificaciones los Secretarios Generales, Subsecretarios Generales y de Comisión del Congreso de la República, tendrían los mismos derechos y garantías que los altos funcionarios del Estado, pues observó que “dicha disposición no estima un ingreso, ni autoriza un gasto, ni constituye un instrumento o herramienta para la debida ejecución del presupuesto correspondiente a la citada vigencia fiscal, y, por el contrario, modifica o adiciona las Leyes 4ª de 1992 y 332 de 1996, con un efecto sustantivo y permanente, por lo cual vulnera el principio de unidad de materia consagrado en los Arts. 158 y 169 de la Constitución Política”.
En 2008, mediante Sentencia C-1124 de 2008127 de dicho año que analizó la constitucionalidad del artículo 61 de la Ley 1169 de 2007, se afirmó por parte de la Corte que: “dado que la ejecución del presupuesto -a cuyo servicio están las comentadas disposiciones generales- no tiene el alcance reducido que le asignan quienes consideran que esa ejecución es tan sólo un simple acto contable llevado a cabo casi mecánicamente, la evaluación constitucional acerca del acatamiento al principio de unidad de materia no puede ser tan estricta que por responder a una concepción superada de lo que es el presupuesto y ponga en peligro los supuestos democráticos de la ley anual y sus finalidades, pero tampoco tan laxa que, so pretexto de la ejecución presupuestal, se permita que las disposiciones generales desborden el objeto y los propósitos que inspiran su inclusión en la ley anual de presupuesto”.
De acuerdo con lo antes mencionado, la Corte declaró la exequibilidad de la disposición demandada que ordenaba que cuando se presentaran modificaciones a los contratos de concesión que implicaran mayores aportes estatales y/o mayores ingresos esperados y/o ampliación del plazo pactado contractualmente, entonces se requeriría la evaluación fiscal previa por parte del Consejo Superior de Política Fiscal, CONFIS, en tanto que en el artículo referido, de acuerdo con la Corte “se alcanza a percibir el vínculo de la ley anual con el tema contractual y, sin mayor esfuerzo, resulta viable concluir que ese vínculo tiene especiales connotaciones cuando se trata de contratos como el de concesión que es un importante instrumento para la realización de obras públicas cuya envergadura reclama la inversión de cuantiosos recursos”.
La mencionada Sentencia C-1124 de 2008 es de suma relevancia pues consolida de forma definitiva una concepción más amplia del principio de unidad de materia en lo relativo a la Ley anual de presupuesto indicando aquella providencia que “la índole de las materias incorporadas en la ley anual de presupuesto, el carácter normativo que ésta tiene y los propósitos que fundan su adopción y su ejecución, no autorizan la observancia de una concepción restringida, sino que por el contrario imponen una apreciación amplia del principio de unidad de materia”.
Más recientemente fue expedida la Sentencia C-006 de 2012128, la cual analiza la constitucionalidad de múltiples artículos de la ley 1420 de 2010 señalados entre otras cosas de vulnerar el principio de unidad de materia. La Corte continúa aplicando una apreciación amplia del principio de unidad de materia, ya consolidado desde 2008, y determina la constitucionalidad de los artículos 6 y 48 de la mencionada ley, argumentado lo que se expone a continuación.
Respecto del artículo 6 antes anunciado, la Corte encuentra que dicha disposición posee una lógica relación de conexidad con el contenido de la Ley 1420 de 2010, “en tanto que la realización de las operaciones sustitución de deuda pública involucran un evidente impacto económico que necesariamente debe ser regulado dentro del cuerpo normativo de la ley anual de presupuesto, toda vez que son típicamente instrumento que requieren ser dotados de una adecuada seguridad jurídica respecto del tratamiento en materia de ejecución del presupuesto”129.
En este punto la Corte determina una relación de conexidad teleológica y temática entre el artículo analizado y la materia general propia de una ley, en la medida que aquel: “(i) consagra una regla con un contenido directa y específicamente referido al tema presupuestal, al disponer que cierto tipo de movimientos de los recursos de capital del Estado efectuados por el Gobierno –las sustituciones en los portafolios de inversión con entidades descentralizadas- se realizarán “sin hacer operación presupuestal alguna”, es decir, no tendrán consecuencias de índole presupuestal, para los efectos contables, financieros o económicos a los que haya lugar; (ii) constituye una disposición de alcance general, en la que se autoriza al Gobierno a realizar cierto tipo de operaciones directamente referidas a las fuentes de financiación del presupuesto; y (iii) es una norma cuya vigencia es de un año y su estructura no tiene vocación de permanencia, es decir, es temporal. No se refiere, en conclusión, a materias distintas al presupuesto, o a cuestiones diferentes a garantizar la adecuada ejecución del presupuesto general de la Nación”.
Mediante el mismo ejercicio argumentativo la Corte establece la constitucionalidad del artículo 48 de la misma ley, el cual crea una facultad en cabeza del Instituto de Planificación y Promoción de Soluciones Energéticas, para adelantar las operaciones de canje de activos fijos de su propiedad, por proyectos de preinversión e inversión en las zonas que no tengan posibilidad técnico-económica de conectarse al sistema interconectado nacional, afirmando que se trata de una “norma que guarda relación en cuanto al tema y la finalidad con la ley anual de presupuesto, mediante la cual se busca facilitar la adecuada ejecución del presupuesto nacional, y el mejor uso de los recursos para el cumplimiento de las finalidades públicas, de acuerdo a las reglas legales aplicables al respecto”130.
Cabe concluir afirmando que actualmente, “de acuerdo con la jurisprudencia constitucional una norma incluida dentro de la ley anual de presupuesto puede guardar una relación de conexidad (i) causal, (ii) teleológica, (iii) temática o (iv) sistémica con la materia general del cuerpo normativo en el que se inserta. En el caso de las leyes anuales de presupuesto se suman tres criterios adicionales, (a) temporalidad (anual), (b) tema y (c) finalidad (presupuestal). Por tanto, por ejemplo, las disposiciones generales de la ley anual del presupuesto no pueden tener vocación de permanencia, no pueden modificar reglas generales, incluidas en leyes permanentes”131.
A juicio del accionante, la modificación introducida por el artículo 81 de la Ley 1687 de 2013 al artículo 12 de la Ley 179 de 1994 a través de la Ley Anual de Presupuesto, es una materia ajena a este tipo de leyes y rompe el carácter temporal de la referida normativa. Ello en desconocimiento de los artículos 158 y 349 Superiores.
También, dice, la disposición acusada desconoce que la modificación de una norma de contenido orgánico debe hacerse a través de una ley de igual jerarquía y no a través de una ley ordinaria. En este sentido, sostiene, es inadmisible que la reforma de un contenido normativo propio de la Ley Orgánica sobre la preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones, se realice a través de la Ley Anual de Presupuesto, cuando esta última está sujeta a la primera.
Se observa entonces que son dos los cargos que se presentan contra el contenido normativo del artículo 81 de la Ley 1687 de 2013 (i) vulneración del principio de unidad de materia en las leyes anuales de presupuesto, esto es, la incorporación en la Ley Anual de Presupuesto de una materia ajena a su finalidad y contenido; y (ii) transgresión de la reserva de ley orgánica contenida en los artículos 151 y 352 de la Constitución que ordenan un proceso legislativo reforzado respecto de las normas orgánicas.
La Ley 1687 de 2013 “Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de diciembre de 2014” tuvo su origen en el Proyecto de Ley 035 de 2013 Cámara y 028 de 2013 Senado, presentado por el Gobierno Nacional a través del Ministro de Hacienda y Crédito Público.
El artículo 81 de la Ley 1687 de 2013, modifica el artículo 12 de la Ley Orgánica 179 de 1994 (cabe recordar que el Decreto 111 de 1996, actual Estatuto Orgánico del Presupuesto, compiló las Leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995). La reforma consiste en consagrar un procedimiento especial de control de las contribuciones parafiscales, administradas por los órganos que no forman parte del Presupuesto General de la Nación, independientemente de su naturaleza jurídica. El artículo consagra que estas contribuciones harán parte de un presupuesto independiente que requerirá la aprobación del Consejo Superior de Política Fiscal (CONFIS), salvo aquellas destinadas al financiamiento del Sistema General de Seguridad Social. De igual manera dispone que el Ministro de Hacienda y Crédito Público presentará al Congreso de la República un informe anual con el detalle de los presupuestos aprobados por el Confis.
Se procederá entonces a analizar, si su incorporación en la Ley Anual del Presupuesto del año 2014, desconoce el principio de unidad de materia. En caso de que ello sea así, esta Sala se abstendrá de seguir adelante con el análisis del segundo cargo formulado por el actor en torno a la presunta transgresión de la reserva de ley orgánica, ya que la vulneración del principio de unidad de materia conlleva, la declaratoria de inexequibilidad de la norma demandada.
Se observa entonces que se presenta una ruptura de la unidad de materia por cuanto (i) se incluyó una norma cuyo objeto no tenía conexión con la materia presupuestaria propia de una Ley Anual de Presupuesto, (ii) no logró demostrarse que su objeto persiguiera el cabal ejecución del presupuesto y (iii) las disposiciones superan las limitaciones de tiempo de las normas presupuestales.
Es oportuno reiterar que “la ley de presupuesto involucra una serie de disposiciones generales necesarias para su correcta ejecución, que en cuanto indicaciones que debe acoger el Gobierno como ejecutor del gasto público y recaudador de los ingresos fiscales, se revisten también de claro contenido normativo.”134 Es por ello que en virtud del principio de unidad de materia, las disposiciones generales de una ley de presupuesto deben “circunscribirse a su objeto y no rebasar el fin que con ellas se persigue, estableciendo regulaciones que sobrepasan temporal, temáticamente o finalísticamente su materia propia”.135
Siguiendo este hilo argumentativo, la Ley Anual de Presupuesto involucra una serie de disposiciones generales necesarias para su correcta ejecución y contiene las indicaciones que debe acoger el Gobierno como ejecutor del gasto público y recaudador de los ingresos fiscales dentro de la vigencia fiscal a la que está llamado a regir.
El artículo 81 de la Ley 1687 de 2013 busca complementar una disposición normativa que dista de contener una estimación de ingresos, una autorización de gastos o una norma para la debida ejecución del presupuesto aprobado. Por el contrario, pretende establecer una regla general y permanente sobre la consagración de un procedimiento especial de control de las contribuciones parafiscales, administradas por los órganos que no forman parte del Presupuesto General de la Nación. Además, la disposición acusada, en realidad, consagra una norma a la cual debe sujetarse el Gobierno para tramitar el Presupuesto, en los casos de las referidas contribuciones parafiscales.
En este orden de ideas, la Ley Anual de Presupuesto no puede incorporar normas que no guarden relación con el fin de cada una de las partes que lo componen: presupuesto de rentas, ley de apropiaciones y disposiciones generales. En particular, las disposiciones generales sirven para la correcta ejecución del presupuesto y todo lo que no guarde íntima relación para el logro de este propósito vulnera el principio de unidad de materia de la Ley Anual de Presupuesto.
Por lo anterior, se declarará la inexequibilidad del artículo 81 de la Ley 1687 de 2013.
Como se advirtió en precedencia, la Sala Plena se abstendrá de analizar lo atinente al cargo de vulneración de la reserva de ley orgánica teniendo en cuenta que el desconocimiento del principio constitucional de unidad de materia consagrado en el artículo 158 Superior, por sí sólo, conduce a la declaratoria de inexequibilidad de la norma acusada.
En este orden de ideas, la decisión del legislador de incorporar en la Ley Anual de Presupuesto disposiciones que modifican el contenido de una ley orgánica atiende a importantes razones que exteriorizó el legislativo en el informe de ponencia para primer debate: (i) garantizar la transparencia en el manejo de los recursos parafiscales por parte de organismos de carácter privado, esto es, democratizar el proceso de rendición de cuentas a la sociedad y a los directos beneficiarios sobre la administración de dichos aportes, y (ii) tener un mayor control sobre la administración de estos recursos públicos por parte de organizaciones del sector privado, como las Cajas de Compensación, para conocer con certeza que los mismos se inviertan en el sector para el cual fueron creados.
En definitiva, la finalidad de incluir dicha disposición obedece a la necesidad de conocer con certeza todo lo atinente al recaudo por concepto de rentas parafiscales, la asignación de dichos recursos, su destinación y los resultados de la inversión de dichos aportes.
De otro lado, y teniendo en consideración (i) que aún no ha iniciado el periodo de sesiones ordinarias del Congreso y (ii) el carácter temporal y con vigencia de un año del Presupuesto General de la Nación, se le dará al Congreso un término hasta el 31 de diciembre de 2015, para que en el Congreso de la República se le dé el trámite correspondiente. Término, además, en el cual dicha Ley Anual de Presupuesto de 2015, pierde su vigencia.
A juicio del accionante, la incorporación del artículo 81 a la Ley 1687 de 2013 en la Ley Anual de Presupuesto es una materia ajena a este tipo de leyes y rompe el carácter temporal de la referida normativa.
La Sala consideró que existió un desconocimiento del principio de unidad de materia, en la medida que (i) se incluyó una norma cuyo objeto no tenía conexión con la materia presupuestaria propia de una Ley Anual de Presupuesto, (ii) no logró demostrarse que su objeto persiguiera la estricta ejecución del presupuesto y (iii) las disposiciones superan las limitaciones de tiempo de las normas presupuestales.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO. - Declarar INEXEQUIBLE el artículo 81 de la Ley 1687 de 2013.
SEGUNDO.- Conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia, los efectos de la anterior declaración de INEXEQUIBILIDAD quedan diferidos hasta el 31 de diciembre de 2015, a fin de que el Congreso, le dé el trámite correspondiente.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, cúmplase y archívese el expediente.
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Presidente
Con aclaración de voto
MARIA VICTORIA CALLE CORREA |
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO |
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Magistrada Con aclaración de voto |
Magistrado Ausente con excusa |
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LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ Magistrado Con aclaración de voto |
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO Magistrado Con aclaración de voto |
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GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO Magistrada |
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO Magistrado |
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MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ Magistrada Con aclaración de voto |
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA Magistrado Con aclaración de voto |
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ANDRÉS MUTIS VANEGAS
Secretario General
1 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
2 M.P. Rodrigo Escobar Gil.
3 Gaceta 753 de 2013
4 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
5 “Artículo 2º. Las demandas en las acciones públicas de inconstitucionalidad se presentarán por escrito, en duplicado, y contendrán: 1. El señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, su transcripción literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicación oficial de las mismas; 2. El señalamiento de las normas constitucionales que se consideren infringidas; 3. Los razones por las cuales dichos textos se estiman violados; 4. Cuando fuera el caso, el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y 5. La razón por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda.”
6 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
7 Sentencia C-1052 de 2001 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa
8 Cfr. la Sentencia C-447 de 1997, ya citada.
9 Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-504 de 1993; M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz y Carlos Gaviria Díaz. La Corte declaró exequible en esta oportunidad que el Decreto 100 de 1980 (Código Penal). Se dijo, entonces: “Constituye un error conceptual dirigir el cargo de inconstitucionalidad contra un metalenguaje sin valor normativo y, por tanto, carente de obligatoriedad por no ser parte del ordenamiento jurídico. La doctrina penal es autónoma en la creación de los diferentes modelos penales. No existe precepto constitucional alguno que justifique la limitación de la creatividad del pensamiento doctrinal - ámbito ideológico y valorativo por excelencia -, debiendo el demandante concretar la posible antinomia jurídica en el texto de una disposición que permita estructurar un juicio de constitucionalidad sobre extremos comparables”. Así, la Corte desestimaba algunos de los argumentos presentados por el actor que se apoyaban en teorías del derecho penal que reñían con la visión contenida en las normas demandadas y con la idea que, en opinión del actor, animaba el texto de la Constitución.
10 Cfr. Ibíd. Sentencia C-447 de 1997.
11 Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-269 de 1995 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Este fallo que se encargó de estudiar la Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 61 de 1993 artículo 1° literales b y f, es un ejemplo de aquellos casos en los cuales la Corte desestima algunos de los cargos presentados por el actor, puesto que se limitan a presentar argumentos de conveniencia.
12 Son estos los términos descriptivos utilizados por la Corte cuando ha desestimado demandas que presentan argumentos impertinentes a consideración de la Corte. Este asunto también ha sido abordado, además de las ya citadas, en la C-090 de 1996 (M.P. Antonio Barrera Carbonell), C-357 de 1997 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), C, 374 de 1997 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo) se desestiman de este modo algunos argumentos presentados por el actor contra la Ley 333 de 1996 sobre extinción de dominio, C-012 de 2000 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra), C-040 de 2000 (M.P. Fabio Morón Díaz), C-645 de 2000 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), C-876 de 2000 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), C-955 de 2000 (M.P. )C-1044 de 2000 (M.P. Fabio Morón Díaz), C-052 de 2001 (M.P. Alvaro Tafur Gálvis), C-201 de 2001 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo).
13 Sentencia C-320 de 1997. M.P. Alejandro Martínez Caballero
14 Sentencia C-421 de 2012. M.P. Mauricio González Cuervo.
15 Sentencia C-289 de 2014. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
16 Ibíd.
17 En concordancia con el artículo 151 de la Constitución Política “las leyes orgánicas requerirán, para su aprobación, la mayoría absoluta de los votos de los miembros de una y otra Cámara.”
18 Sentencia C-289 de 2014. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
19 Sentencia C-238 de 2010. M.P. Mauricio González Cuervo. Cfr. Sentencia C- 774 de 2001. M.P. Rodrigo Escobar Gil,
20 Uprimny Yepes, Rodrigo. “El Bloque de Constitucionalidad en Colombia. Un Análisis Jurisprudencial y un Ensayo de sistematización doctrinal.” En “Compilación de Jurisprudencia y Doctrina Nacional e Internacional.” Volumen I, Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para Colombia, junio de 2001.
21 Veáse, inter alia, sentencia C-238 de 2010. M.P. Mauricio González Cuervo y C-750 de 2008. M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
22 Sentencia C-289 de 2014. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, Sentencia C-1246 de 2001. M.P. Rodrigo Uprimny Yepes, Sentencia C-540 de 2001. M.P. Jaime Córdoba Triviño.
23 Artículo 151 de la Constitución Política de Colombia.
24 Sentencia C-540 de 2001. M.P. Jaime Córdoba Triviño
25 Sentencia C-540 de 2001. M.P. Jaime Córdoba Triviño
26 Ibíd.
27 Sentencia C-289 de 2014. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
28 Ibíd.
29 Sentencia C-795 de 2000. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
30 Sentencia C-540 de 2001. M.P. Jaime Córdoba Triviño
31 Sentencia C-289 de 2014. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Sentencia C-540 de 2001. M.P. Jaime Córdoba Triviño
32 Sentencia C-849 de 1999. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
33 M.P. Mauricio González Cuervo
34 Sentencia C-077 de 2012. M.P. Mauricio González Cuervo.
35 Artículo 151 de la Constitución Política de Colombia.
36 Sentencia C-289 de 2014. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Sentencia C-540 de 2001. M.P. Jaime Córdoba Triviño
37 Sentencia C-289 de 2014. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Sentencia C-1246 de 2001. M.P. Rodrigo Uprimny Yepes, Sentencia C-540 de 2001. M.P. Jaime Córdoba Triviño. Sentencia C-795 de 2000. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
38 Sentencia C-540 de 2001. M.P. Jaime Córdoba Triviño. Sentencia C-795 de 2000. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
39 Sentencia C-540 de 2001. M.P. Jaime Córdoba Triviño.
40 "Por la cual se dictan normas tendientes a la racionalización del gasto público, se conceden unas facultades extraordinarias y se expiden otras disposiciones."
41 Sentencia C-432 de 2000. M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
42 "Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989 (1), y la Ley 3ª de 1991 (2) y se dictan otras disposiciones"
43 Sentencia C-795 de 2000. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
44 Ibíd.
45 Ibíd. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Continúa la Corte: “Se ha advertido, a propósito de las leyes orgánicas, que, junto a los requisitos relativos a la existencia de un quórum cualificado y de una materia específica, debe concurrir también el propósito legislativo explícito de proponer y tramitar una ley de ese tipo, esto es, la intención manifiesta y positiva de que se surta un procedimiento legislativo directamente encaminado a la adopción o reforma de una de tales leyes. En modo alguno, la ley analizada se ajusta a los requisitos que deben cumplir las leyes orgánicas”.
46 Sentencia C-540 de 2001. M.P. Jaime Córdoba Triviño
47 Ibíd. Esta duda razonable consiste para la Corte en: “que el proyecto de ley objetado, se refiere a asuntos que son de la incumbencia tanto de las comisiones primeras como de las terceras constitucionales permanentes de las cámaras legislativas”
48 Ibíd.
49 M.P. Alejandro Martínez Caballero
50 El proyecto de ley se titulaba “Proyecto de ley por el cual se reglamentan los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones” y pasó a denominarse “Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política, se distribuyen recursos de conformidad con los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones"
51 Sentencia C-600 A de 1995. M.P. Alejandro Martínez Caballero
52 M.P. Rodrigo Uprimny Yepes
53 Sentencia C-1246 de 2001. M.P. Rodrigo Uprimny Yepes
54 Ibíd. La Corte afirmó sobre este particular: “La exposición de motivos, así como las ponencias presentadas en las diferentes instancias, de las cuales la Sala ha hecho referencia anteriormente, lo demuestran con absoluta claridad, pues en ningún momento este fue un punto de discusión o análisis.”
55 Ibíd. “Así, la ausencia de un requisito propio de las leyes orgánicas (propósito legislativo), desvirtúa la posición del Congreso, cuando afirma tácitamente haber aprobado, por medio del procedimiento apropiado, una excepción a la ley orgánica de presupuesto. No es necesario entonces entrar a analizar el cumplimiento de los demás requisitos, como la aprobación con mayorías calificadas, pues es claro que el proyecto objetado es una ley ordinaria, y no podía entonces introducir excepciones a la ley orgánica de presupuesto.”
56 Ibíd.
57 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva
58 Sentencia C-289 de 2014. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
59 Ibíd.
60 M.P. Mauricio González Cuervo
61 Sentencia C-421 de 2012. M.P. Mauricio González Cuervo
62 Ibíd.
63 M.P. Mauricio González Cuervo
64 Sentencia C-077 de 2012. M.P. Mauricio González Cuervo.
65 Ibíd.
66 Sentencia C-077 de 2012. M.P. Mauricio González Cuervo.
67 Sentencia C- 1064 de 2001. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño: “En el proyecto de ley de apropiaciones [no es posible] incluir partida alguna que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, a un gasto decretado conforme a ley anterior, a uno propuesto por el gobierno para atender el funcionamiento de las ramas del poder público, al servicio de la deuda, o a dar cumplimiento al plan nacional de desarrollo (artículo 346 C.P.)
68 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño.
“69 Corte Constitucional. Sentencia C 1064 de 2001. MPs. Dr. Manuel Jose Cepeda Espinosa y Dr. Jaime Córdoba Triviño”.
70 Ibídem.
71 Artículo 349 de la Constitución Política
72 Corte Constitucional. Sentencia C562 de 1998. MP. Dr. Alfredo Beltrán Sierra
73 Ibídem
74 Ibídem.
75 M.P. Jaime Araújo Rentería
76 Corte Constitucional. Sentencia C 821 de 2004. MP. Dr. Jaime Araújo Rentería
77 Corte Constitucional. Sentencia C 540 de 2012. MP. Jorge Iván Palacio Palacio
78 Corte Constitucional. Sentencia C 289 de 2014. MP. Luís Ernesto Vargas Silva
79 M.P. Alejandro Martínez Caballero
80 Corte Constitucional. Sentencia C 600A de 1995. MP. Dr. Alejandro Martínez Caballero.
81 Ibídem.
82 Ib.
83 M.P. Fabio Morón Díaz
84 M.P. Jaime Córdoba Triviño
85 M.P. Alfredo Beltrán Sierra y Jaime Córdoba Triviño
86 M.P. Alfredo Beltrán Sierra
87 Corte Constitucional. Sentencia C 540 de 2001. MP. Dr. Eduardo Montealegre Lynett. [Visto en Sentencia C 460 de 2004].
88 Ib.
89 M.P. María Victoria Calle Correa
90 Corte Constitucional. Sentencia C 006 de 2012. MP. María Victoria Calle Correa
91 C-292 de 2012 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub
92 Cf. Corte Constitucional. Sentencia C-025 de 1993. MP. Eduardo Cifuentes Muñoz. En el mismo sentido, ver también la Sentencia C-1067 de 2008. MP. Marco Gerardo Monroy Cabra.
93 Corte Constitucional. Sentencia C-486 de 2009. MP. María Victoria Calle Correa. La Corte ha señalado claramente que un vicio por desconocimiento del principio de unidad de materia tiene carácter sustancial y, por tanto, “no es subsanable” (Sentencia C-025 de 1993. MP. Eduardo Cifuentes Muñoz); y “por ende la acción contra una norma legal por violar el artículo 158 de la Carta no caduca” (Sentencia C-531 de 1995. MP. Alejandro Martínez Caballero). Ver además las Sentencias C-256 de 1998. MP. Fabio Morón Díaz, C-006 de 2001. MP. Eduardo Montealegre Lynett, C-501 de 2001. MP. Jaime Córdoba Triviño, C-120 de 2006. MP. Alfredo Beltrán Sierra, C-506 de 2006. MP. Clara Inés Vargas Hernández, C-211 de 2007. MP. Álvaro Tafur Galvis, C-214 de 2007. MP. Álvaro Tafur Galvis y C-230 de 2008. MP. Rodrigo Escobar Gil.
94C-292 de 2012 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub
95 Ver ibídem
96 Cfr. ibídem
97 Sentencia C-714 de 2008. MP. Nilson Pinilla Pinilla.
98 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-786 de 2004. MP. Marco Gerardo Monroy Cabra.
99 Corte Constitucional. Sentencia C-501 de 2001. MP. Jaime Córdoba Triviño. En esta ocasión se decidió que el artículo 52 de la Ley 510 de 1999 que modificó el artículo 148 de la Ley 446 de 1998, ley de descongestión judicial, la cual, entre otras medidas, comprendió la asignación de competencias a las Superintendencias de Sociedades, Valores, Industria y Comercio y Bancaria -en títulos separados-, no vulneraba el principio de unidad de materia, toda vez que, simultáneamente, en título común a todas ellas se reguló el procedimiento que debía adelantarse en cada caso. En consecuencia, consideró la Corte, si la regulación del procedimiento se hizo con ese criterio de generalidad, una norma modificatoria como el artículo 52 de la Ley 510 de 1999 no tenía necesariamente que ceñirse a una superintendencia en particular, y específicamente a la Superintendencia Bancaria. En el mismo sentido, resolvió esta Corporación en la Sentencia C-309 de 2002. MP. Jaime Córdoba Triviño.
100 C-292 de 2012 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub
101 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-1067 de 2008. MP. Marco Gerardo Monroy Cabra.
102 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-025 de 1993. MP. Eduardo Cifuentes Muñoz, reiterada en la Sentencia C-992 de 2001. MP. Rodrigo Escobar Gil.
103 Sentencia C-501/01, M.P. Jaime Córdoba Triviño (en este caso la Corte consideró que no se desconocía el principio de unidad de materia, al incluir en una ley (Ley 510/99) cuyo objeto son disposiciones para el sistema financiero y asegurador, el mercado público de valores y las Superintendencias Bancaria y de Valores, una norma (parágrafo 3º, artículo 52) que reforma una disposición de otra ley (artículo 148, Ley 446/98), con el fin de extender la competencia de la Superintendencia de Industria y Comercio, en ejercicio excepcional de funciones judiciales.). Esta jurisprudencia ya había sido reiterada en la sentencia C-540/01, M.P. Jaime Córdoba Triviño (en este caso la Corte estableció que el demandante tiene la carga de señalar cuál o cuáles son las partes que no tienen relación alguna con la materia central de la ley.)
104 Corte Constitucional. Sentencia C-714 de 2001. MP. Rodrigo Escobar Gil. El artículo 86 sobre el monopolio de Ecopetrol para realizar la distribución de combustible importado, por su efecto fáctico en cuanto facilita “la lucha contra el contrabando, fenómeno que afecta la recaudación de tributos”, tiene conexión con una ley, la Ley 633 de 2000, cuya materia es tributaria. La Corte también encontró conexidad temática y teleológica, por esta razón.
105 Corte Constitucional. Sentencia C-1025 de 2001. MP. Manuel José Cepeda Espinosa.
106 Corte Constitucional, sentencia C-177 de 2002 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra). La sentencia retoma la jurisprudencia constitucional en la materia. Ha sido reiterada en diversas ocasiones; por ejemplo, en la sentencia C-668 de 2006 (MP Jaime Araujo Rentería).
107 Corte Constitucional, sentencia C-177 de 2002 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra).
108 Ver Sentencia C-006 de 2012 M.P. María Victoria Calle Correa
109 Corte Constitucional, sentencia C-515 de 2004 (MP Manuel José Cepeda Espinosa). En este caso se consideró “[…] importante precisar que las leyes de presupuesto tienen por mandato constitucional un objeto propio y un proceso de formación particular. A diferencia de lo que sucede en los Estados Unidos, donde las leyes de presupuesto son utilizadas para regular múltiples materias que de una u otra manera tengan incidencia fiscal, razón por la cual han sido llamadas en ocasiones leyes ómnibus, en Colombia las leyes de presupuesto no pueden contener normas de carácter estatutario así estas tengan alguna incidencia fiscal. No solo el proceso de formación de las leyes de presupuesto es muy diferente al de las leyes estatutarias, sino que los plazos fijados por la Constitución para la expedición de la ley anual-o los que imponen las necesidades reales en el caso de las leyes de modificación o adición del presupuesto-, dificultan que dichas leyes sean objetadas por el Presidente cuando se incluyen materias extrañas a la misma, y propias de leyes estatutarias. De esta manera, la práctica de incluir normas estatutarias en leyes de presupuesto o de modificación del mismo afectaría uno de los mecanismos más importantes del sistema de pesos y contrapesos establecido en la Constitución.” La Corte declaró la inconstitucionalidad del artículo 13 de la Ley 844 de 2003, por cuanto no fue expedido de acuerdo con los procedimientos establecidos para las leyes estatutarias.
110 M.P. María Victoria Calle
111 Corte Constitucional, sentencia C-039 de 1994 (MP Antonio Barrera Carbonell). En este caso se estudió una norma que modificaba el ámbito de protección del derecho de seguridad social de los congresistas, mediante una Ley que modificaba el presupuesto de rentas y recursos de capital. La norma decía: “Artículo 14. En ejercicio de la facultad conferida por el Artículo 150 de la Constitución Política al Congreso Nacional, interprétase con autoridad el Artículo 17 de la Ley 04 de 1992 para los efectos de lo previsto en los Decretos 801, 802, 1076, 1303 de 1992 y de los que los modifiquen o sustituyan en el sentido de que para la liquidación de pensiones, reajustes, sustituciones, cesantías y derechos salariales, deben tenerse en cuenta dietas, gastos de representación, prima de localización y vivienda, prima de salud y demás primas que constituyan el último ingreso mensual promedio del Senador o Representante en los últimos seis (6) meses de servicio al Congreso Nacional y surten efectos fiscales a partir del 1o. de enero de 1992.” Al respecto la sentencia dijo, entre otras cosas: “[…] la ley de presupuesto tiene una vigencia temporal, en tal virtud, no le era dable al legislador establecer normas que tienen una vocación de permanencia en el tiempo, como es el caso del artículo 14 de la Ley 17 de 1992, que tenía limitada su vida jurídica a la vigencia fiscal de 1992.”
112 Corte Constitucional, sentencia C-177 de 2002 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra). Dijo la sentencia al respecto: “En la medida en que es una norma que se orienta a la definición del régimen jurídico de la partida presupuestal apropiada en el primer inciso de la misma disposición, tiene una evidente relación de conexidad temática y sistemática con ella y en tal virtud no desconoce, por este aspecto, el principio de unidad de materia. A pesar de lo anterior, es decir, a pesar que desde el punto de vista de la coherencia temática y sistemática interna de la Ley en la cual se inserta, la disposición no desconoce el principio de unidad de materia, en cambio sí lo desconoce en cuanto rebasa la materia temática propia de las leyes anuales de presupuesto al modificar, como antes quedó demostrado, otra ley vigente y de contenido permanente, como lo es la Ley 30 de 1992, específicamente su artículo 86. No obstante que la unidad de materia es asunto que, como lo ha hecho ver la jurisprudencia constitucional, debe ser examinado dentro criterios de laxitud a fin de no anular el principio democrático, en el tema presupuestal el alcance normativo que pueden tener las disposiciones se circunscribe específicamente a su objeto propio, por lo cual las normas generales de la ley anual solamente pueden referirse a la debida ejecución del presupuesto al que pertenecen, sin tener efectos sobre otros asuntos, ni menos aun llegando a modificar la legislación vigente. || Adicionalmente, a juicio de la Corte el inciso sub examine rebasa los límites temporales propios de las disposiciones generales de la ley anual de presupuesto, pues su alcance en el tiempo se proyecta más allá de la vigencia presupuestal del año 2000. Ciertamente, al prohibir la contabilización de las partidas aprobadas en el inciso anterior para efectos del cálculo de los nuevos aportes de la Nación a las universidades públicas, tiene un efecto económico acumulativo en los años siguientes. Por la naturaleza del asunto que regula, sus efectos afectan vigencias futuras. En tal virtud, desconoce específicamente lo dispuesto en el artículo 11 del decreto 11 de 1996112 –Estatuto Orgánico del Presupuesto -, norma que por su naturaleza orgánica se imponía al legislador al momento de expedir la Ley 626 de 2002. Por lo anterior, prospera el cargo de inconstitucionalidad por desconocimiento del principio de anualidad tributaria.”
113 Corte Constitucional, sentencia C-803 de 2003 (MP Rodrigo Escobar Gil). En este caso se resolvió declarar parcialmente exequible el artículo 11 de la Ley 779 de 2002 [‘Exceptúase de cualquier tasa, gravamen o contribución para la vigilancia fiscal a la Auditoría General de la Nación. (en razón a que dicho control es ejercido por la Cámara de Representantes en su Comisión Legal de Cuentas). Entre paréntesis los apartes declarados inexequibles].
114 Corte Constitucional, sentencia C-457 de 2006 (MP Alfredo Beltrán Sierra). En este caso se resolvió declarar inexequible el artículo 79 de la Ley 998 de 2005 porque se consideró que: “El artículo acusado, pretende prorrogar la vigencia de normas cuya naturaleza es extraña a la ley anual del presupuesto, no contiene herramientas necesarias para la ejecución del presupuesto aprobado, ni están destinadas a permitir la correcta ejecución del presupuesto en la respectiva vigencia fiscal, lo que desborda las facultades del legislador. || Como surge de lo anteriormente expuesto se impone una conclusión en cuanto la norma acusada tiene contenido normativo propio, es decir su texto podría haber sido objeto de una decisión del legislador en una ley que no contuviera ninguna otra disposición, o, dicho de otra manera es una norma que por sí sola tiene autonomía. De manera pues que resulta evidente que no guarda ninguna relación con la ley 79 de 1998 de 2005 en la cual se incorporó finalmente, y, por ello, queda claro que vulnera el principio de unidad de materia expresamente establecido en el artículo 158 de la Constitución Política.” La norma decía: Artículo 79°. Modifíquese los artículos 1 y 11 de la Ley 901 de 2004 los cuales quedarán así: Artículo 1°. Prorróguese hasta el 31 de diciembre de 2006, la vigencia de los artículos 1o, 2o, 3o, 4o, 5o, 6o, 7o, 8o, 9o, 10, 11 y 17 de la ley 716 de 2001. || Artículo 11. Vigencia y derogatorias. La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación, su vigencia será hasta el treinta y uno (31) de diciembre de dos mil seis (2006), con excepción del parágrafo 3o del artículo 4o y el artículo 17 de la Ley 716 de 2001 y los artículos 10 y 11 de la Ley 901 de 2004 y deroga las demás normas que le sean contrarias.’.” La Ley 716 de 2001, que había introducido una serie de normas en materia contable, había sido prorrogada y modificada a su vez por la Ley 863 de 2003 y, posteriormente, por la Ley 901 de 2004. Ninguna de ellas Ley anual de presupuesto.
115 Corte Constitucional, sentencia C-039 de 1994 (MP Antonio Barrera Carbonell). Al respecto dijo la sentencia: “Del análisis objetivo del contenido de las disposiciones de la Ley 17 de 1992, se colige que lo regulado en el artículo 14 acusado, respecto a la fijación de precisas y concretas condiciones para la liquidación de derechos prestacionales y salariales de los Senadores y Representantes, indudablemente constituye una materia que por su naturaleza resulta ser distinta y extraña a la que debe predominar y caracterizar en una ley de presupuesto. De esta manera, con la expedición de la norma acusada, se desconoció la unidad material de la ley, que se predica en el artículo 158 de la Constitución Política.”
116 Corte Constitucional, sentencia C-668 de 2006 (MP Jaime Araujo Rentería). La Corte dijo al respecto: “La norma demandada está incluida en la Ley 998 de 2005, por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y la ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de diciembre de 2006, en la Parte III, denominada ‘Disposiciones Generales’, Capítulo V, denominado ‘Disposiciones Varias’, y establece que para todos los efectos prestacionales y de bonificaciones los Secretarios Generales, Subsecretarios Generales y de Comisión del Congreso de la República, tendrán los mismos derechos y garantías que los altos funcionarios del Estado. || La Corte observa que de modo manifiesto dicha disposición no estima un ingreso, ni autoriza un gasto, ni constituye un instrumento o herramienta para la debida ejecución del presupuesto correspondiente a la citada vigencia fiscal, y, por el contrario, modifica o adiciona las Leyes 4ª de 1992 y 332 de 1996, con un efecto sustantivo y permanente, por lo cual vulnera el principio de unidad de materia consagrado en los Arts. 158 y 169 de la Constitución Política.”
117 Corte Constitucional, sentencia C-515 de 2004 (MP Manuel José Cepeda Espinosa). La norma que se resolvió declarar inexequible decía: “Artículo 13. Para tener derecho a la reposición de gastos electorales, los candidatos que participen en las elecciones del 26 de octubre de 2003 deberán presentar ante las Oficinas de la Registraduría donde se inscribieron, los informes públicos a que se refieren los artículos 10 y 11 del Decreto 2207 del 5 de agosto de 2003 en la forma y con los requisitos que les exigió la Registraduría Nacional del Estado Civil al momento de la inscripción. Quienes aspiren a reposiciones mayores a cincuenta millones deberán presentar dicho informe auditado por un Contador Público juramentado, el cual deberá ser acreditado ante la Auditoría del Partido que inscribió al candidato y ante el Fondo Nacional de Financiación de Partidos y Campañas Electorales del Consejo Nacional Electoral antes de la rendición del respectivo informe. Tales Contadores Públicos formarán el sistema de Auditoría Interna del respectivo Partido y cada uno de ellos será responsable solidario, junto con el candidato, de la veracidad y exactitud del informe. || También podrá presentarse el informe por la entidad u organización que el candidato haya acreditado ante la Organización Electoral para el efecto. || Recibido el informe la Registraduría lo remitirá al Fondo Nacional de Financiación de Partidos y Campañas Electorales para los efectos del reconocimiento y pago de la reposición. Dicho pago deberá hacerse dentro de los ciento veinte (120) días siguientes a la fecha de presentación del informe, salvo que el Fondo Nacional encuentre inconsistencias o violaciones que hagan necesaria la extensión de dicho término o la negación de la reposición. || La reposición de los gastos electorales se hará a través de los Partidos y Movimientos políticos con Personería Jurídica o grupos significativos de ciudadanos que inscribieron la respectiva lista, pero estos, sus representantes, Tesoreros o Auditores no tendrán responsabilidad sobre los informes que rindan los candidatos.” La norma había sido incluida en la Ley 844 de 2003, por la cual se efectuaron modificaciones a la vigencia fiscal de 2003.
118 M.P.: Antonio Barrera Carbonell.
119 M.P.: Alejandro Martínez Caballero.
120 Tal y como se extrae de la sentencia C- 402 de 1997, las disposiciones generales contenidas en la ley de presupuesto anual, se consideraban puramente instrumentales, por lo que debían estar rigurosamente atadas a la ejecución del presupuesto, configurándose esta característica como uno de los criterios más relevantes para determinar la vulneración del principio de unidad de materia. Así se afirma que: “el contenido propio de la ley del presupuesto, establece que éste se compone de tres partes esenciales: el presupuesto de rentas, que estima los ingresos, la ley de apropiaciones, que autoriza los gastos, y las llamadas ‘disposiciones generales’, que ‘son normas tendientes a asegurar la correcta ejecución del Presupuesto General de la Nación, las cuales regirán únicamente para el año fiscal para el cual se expidan.’ Esto significa que estas disposiciones generales tienen un contenido puramente instrumental, pues su finalidad no es otra que permitir una adecuada ejecución del presupuesto”.
121 M.P.: Fabio Morón Díaz.
122 En dicha sentencia se menciona que “pretender que la ley de presupuesto y ley de apropiaciones no contenga elemento distinto a las cifras asignadas y apropiadas en cada rubro, denota una concepción reduccionista del tema presupuestal, el cual en el paradigma del Estado social de derecho está estrechamente relacionado con la realización de sus fines esenciales, especialmente con la reivindicación de la condición de dignidad del individuo, que sólo se logra en la medida en que a éste se le garantice la satisfacción de sus necesidades y un nivel de bienestar que le permita su pleno desarrollo; dicha concepción, además, desconoce que todas y cada una de las previsiones consignadas en la ley de presupuesto, obedecen a una regulación previa y específica de las materias que el Estado debe impulsar y financiar”.
123 M.P.: Marco Gerardo Monroy Cabra.
124 Así se afirma en la sentencia C-803 de 2003: “Desde esta perspectiva, las disposiciones generales de una ley anual de presupuesto solo pueden estar destinadas a permitir la correcta ejecución del presupuesto en la respectiva vigencia fiscal y, conforme a lo dispuesto en el artículo 11 del Estatuto Orgánico de Presupuesto “... regirán únicamente para el año fiscal para el cual se expidan”. Tales normas, por consiguiente, ha dicho la Corte, no pueden contener regulaciones con vocación de permanencia, porque ello desbordaría el ámbito propio de la ley que es el de modificar el presupuesto de la respectiva vigencia fiscal.
Tampoco pueden las leyes anuales de presupuesto modificar normas sustantivas, porque en tal caso, sus disposiciones generales dejarían de ser meras herramientas para la ejecución del presupuesto aprobado y se convertirían en portadoras de decisiones autónomas modificatorias del ordenamiento jurídico.”
125 M.P.: Rodrigo Escobar Gil.
126 M.P.: Jaime Araujo Rentería.
127 M.P.: Rodrigo Escobar Gil.
128 M.P.: María Victoria Calle Correa.
129 Al respecto la Corte precisa que: “una regulación integral de la ejecución del presupuesto debe involucrar tanto establecimiento de los eventos que necesariamente debe agotar el trámite de ejecución presupuestal ordinaria (ámbito positivo), como también las operaciones que se encuentran expresamente excluidas de dicho procedimiento (ámbito negativo). En caso contrario, tendría que sostenerse una interpretación equivocada del principio constitucional de la unidad de materia, que conduciría a justificar la necesidad de expedir sendas leyes de la República con destino a regular por un lado la regla general de aplicación y por el otro las excepciones a la misma”
130 C-006 de 2012. M.P.: María Victoria Calle Correa.
131 Ibídem
132 Sentencia C-352/98, M.P. Antonio Barrera Carbonell y Alfredo Beltrán Sierra.
133 Sentencia C-006 de 2012. M.P.: María Victoria Calle Correa.
134 Corte Constitucional, Sentencia C-177 de 2002 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra). La sentencia retoma la jurisprudencia constitucional en la materia. Ha sido reiterada en diversas ocasiones; por ejemplo, en la sentencia C-668 de 2006 (MP Jaime Araujo Rentería).
135 Corte Constitucional, Sentencia C-177 de 2002 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra).
136 Corte Constitucional. Sentencia C-112 de 2000. MP Alejandro Martínez Caballero, fundamentos 16 y 17. Así, la sentencia C-221 de 1997 declaró la constitucionalidad temporal, por un plazo de cinco años, del literal a) del artículo 233 del decreto 1333 de 1986. Por su parte, la sentencia C-700 de 1999 postergó por varios meses los efectos de la declaratoria de inexequibilidad del sistema UPAC, mientras que la sentencia C-141 de 2001 aplazó por dos legislaturas los efectos de la inexequibilidad del artículo 21 del Decreto 2274 de 1991.