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Referencia: Expediente D-10553
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 11 (parcial) de la Ley 1727 de 2014 “Por medio de la cual se reforma el Código de Comercio, se fijan las normas para el fortalecimiento de la Gobernabilidad y el Funcionamiento de las Cámaras de Comercio y se dictan otras disposiciones”.
Actora: María Cristina Rivera Burbano.
Magistrado Ponente:
ALBERTO ROJAS RÍOS
Bogotá, D.C., veintinueve (29) de julio de dos mil quince (2015).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241, numeral 4, de la Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el auto admisorio, se invitó a participar en el presente juicio a las Facultades de Derecho de las Universidades Externado de Colombia, Javeriana, Nacional de Colombia, de los Andes, Libre, Jorge Tadeo Lozano, Autónoma de Antioquia, Santo Tomás y del Rosario, con el objeto de que emitieran concepto con relación a la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la norma demandada, de conformidad con lo previsto en el artículo 13 del Decreto 2067 de 1991.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de procesos, la Corte entra a decidir sobre la demanda de la referencia.
A continuación se transcribe el texto de las disposiciones demandadas, de conformidad con su publicación en el Diario Oficial No. 49.209 de 11 de julio de 2014:
“LEY 1727 DE 2014
(Julio 11)
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Por medio de la cual se reforma el Código de Comercio, se fijan normas para el fortalecimiento de la gobernabilidad y el funcionamiento de las Cámaras de Comercio y se dictan otras disposiciones.
EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA
DECRETA:
.
TÍTULO I.
ARTÍCULO 11. VACANCIA AUTOMÁTICA DE LA JUNTA DIRECTIVA. La no asistencia a cinco (5) sesiones de Junta Directiva, en el período de un (1) año, con o sin justa causa, producirá automáticamente la vacancia del cargo de miembro de Junta Directiva. No se computará la inasistencia del principal cuando se trate de reuniones extraordinarias a las cuales asista su suplente. En el evento de la vacancia de un miembro de Junta Directiva principal, el suplente personal ocupará su lugar.
Adicionalmente, se producirá la vacancia automática del cargo de miembro de Junta Directiva, cuando durante el periodo para el cual ha sido elegido se presente cualquier circunstancia que implique la pérdida de la calidad de afiliado o cuando sobrevenga una causal de inhabilidad prevista en la ley.
La falta absoluta de un miembro principal y suplente, elegido por los afiliados, producirá la vacante del renglón correspondiente, caso en el cual será reemplazado por el renglón siguiente en el orden consignado en la lista respectiva. En el evento de que la lista no cuente con renglones adicionales, la vacante la ocupará un principal y un suplente designados por la Junta Directiva de la lista de candidatos que, en la elección correspondiente, al establecer el cuociente electoral, haya obtenido el mayor residuo siguiente. Si se tratare de única lista, la vacante la ocupará un principal y un suplente elegidos por la Junta Directiva.
En caso de que la vacancia definitiva de principal o suplente corresponda a un directivo designado por el Gobierno Nacional, el Presidente de la Junta Directiva, informará al Gobierno Nacional, dentro de los dos (2) días hábiles siguientes a la fecha en que tenga conocimiento, a fin de que se inicien los trámites para su reemplazo en un término de un (1) mes.
Tratándose de la ausencia de uno de los miembros principales designados por el Gobierno Nacional, el suplente lo reemplazará en sus faltas temporales y absolutas. En este último evento, el reemplazo será hasta tanto se realice una nueva designación por parte del Gobierno Nacional”.
“Se desconoce el mandato constitucional (sic) relativo a la igualdad cuando la Ley 1727 de 2004 (sic) art. 11 consagra prerrogativas sólo en relación con los miembros de la junta directiva principal y suplente, designados por el Gobierno a quienes no se contabiliza negativamente en casos en que los reemplacen en sus faltas temporales o absolutas, olvidando los derechos de los elegidos por los afiliados que ingresan por elección popular para integrar la junta directiva de la cámara de comercio que sustituyen al titular por motivo de su ausencia involuntaria o forzada deben ser excusados sin sanción alguna”1.
Subrayó que la diferencia en la aplicación de la vacancia automática carece de justificación, en la medida en que los miembros de la junta directiva elegidos por los afiliados y los designados por el gobierno nacional tienen las mismas responsabilidades así como funciones. En efecto, se afecta el derecho a la igualdad sin presentar razón suficiente.
IV. INTERVENCIONES
Superintendencia de Industria y Comercio
Adicionalmente, el representante de la institución de educación superior consideró que la censora se equivocó al afirmar que existe vulneración al derecho a la igualdad, por cuanto que: i) los miembros suplentes del gobierno pueden reemplazar a los principales, mientras sus similares electos no pueden hacer lo mismo; y ii) la vacancia automática que sufre el miembro principal cobija a su suplente en los individuos elegidos por los afiliados. En contraste, ello no ocurre en los miembros seleccionados por el Estado. Para la Universidad, esa hermenéutica es errada, toda vez que: i) la vacancia automática opera para todos los miembros de la junta directiva independientemente si son elegidos o designados; ii) la norma no impide que los miembros suplentes reemplacen a los principales; iii) en realidad, la disposición accionada no elimina la consecuencia negativa de la inasistencia del miembro principal cuando acude el suplente, escenario que se aplica a toda persona que conforma la junta directiva; iv) en ninguna parte del artículo demandado se indica que la vacancia automática del miembro principal afecta al suplente; y v) ante la configuración de esa figura, el personal suplente ocupará en propiedad el cargo vacante de forma ipso-iure, escenario que ocurre en los casos de los miembros elegidos por los afiliados, mientras, el suplente del gobierno debe esperar a que la administración realice la designación.
Con relación a las sesiones ordinarias, la Universidad estimó que la imposibilidad que el miembro suplente reemplace al principal en esas reuniones es coherente y compatible con la Constitución, toda vez que promueve la asistencia a las sesiones y que los miembros principales cumplan con sus deberes, además impiden que se afecten las decisiones de las cámaras de comercio por ausentismo.
Gustavo Andrés Piedrahita Forero, Director de Asesoría Jurídica de la Cámara de Comercio de Bogotá, solicitó que la norma demandada sea declarada exequible, dado que no vulnera el derecho a la igualdad de los miembros suplentes de las juntas directivas de las cámaras de comercio. Lo anterior, en razón de que la vacancia automática es una sanción individual a los miembros principales que no afecta a los suplentes, además éstos pueden reemplazar a aquellos cuando se configuren las faltas temporales y absolutas.
El representante adujo que la diferencia en el procedimiento de origen de nombramiento de los miembros de las juntas directivas de las cámaras de comercio electos por los afiliados y los designados por el gobierno nacional justifican algunos tratos distintos. Por ejemplo, el tratamiento disímil se manifiesta en el procedimiento de reemplazo de los miembros principales cuando se configura la vacancia automática.
Esteban Piedrahita Uribe, Representante Legal de la Cámara de Comercio de Cali, intervino en defensa de la constitucionalidad del artículo 11 (parcial) de la Ley 1727 de 2014. Sobre el particular, aseveró que la demanda no reúne los presupuestos necesarios para que el juez profiera sentencia de fondo, por cuanto los argumentos de la demandante no son claros, específicos, pertinentes ni suficientes.
Por consiguiente, la demanda no reúne las mínimas características que permitan al juzgador realizar el examen de constitucionalidad correspondiente, como quiera que cuestiona un contenido que no emana directamente de su texto, sino que surge de una interpretación errónea y subjetiva.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
VI. FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
Competencia de la Corte
Asunto bajo revisión. Problema Jurídico Planteado.
De un lado, la vista fiscal y la Universidad Externado de Colombia manifestaron que la demanda adolece de ineptitud sustantiva, por cuanto incumplió los requisitos establecidos en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991. Dicha posición se sustentó en que la actora planteó cargos que carecen de certeza, de pertinencia, de claridad y de suficiencia. La censora desconoció que la interpretación más simple de la norma atacada no realiza distinción alguna entre los miembros de las juntas directivas de las cámaras de comercio para efectos de imponer la sanción de la vacancia automática. Por ende, tanto los directivos electos por los afiliados como los designados por el gobierno pueden ser castigados con dicha medida. Tampoco, la disposición analizada en ninguno de los incisos establece que la vacancia automática de los miembros principales afecta a los suplentes.
Reprocharon que la demanda careciera de un hilo conductor que permitiera analizar los presuntos cargos formulados. Además, manifestaron que los argumentos de la ciudadana son interpretaciones particulares y carecen de la contundencia que requiere los cargos de igualdad.
De otro lado, la Superintendencia de Industria y Comercio, las Universidades Santo Tomas así como Nacional de Colombia y la Cámara de Comercio de Bogotá consideraron que la norma acusada no es incompatible con la constitucional, y en consecuencia la vulneración al derecho a la igualdad es inexistente. Lo antepuesto, porque la vacancia automática opera para todo miembro de la junta directiva de las cámaras de comercio. Además, señalaron que no puede predicarse una igualdad total entre los miembros elegidos por los afiliados y los seleccionados por el gobierno, toda vez que tienen funciones diferentes. Así, resaltaron que la diferencia entre estos grupos consiste en el procedimiento distinto para reemplazar la vacancia del miembro principal.
También subrayaron que la ciudadana interpretó de forma errada el artículo 11 de la Ley 1727 de 2014, al considerar que la vacancia automática del miembro principal se extiende al suplente, debido a que la norma advierte que ante la consumación de esa figura el segundo ocupará el lugar del primero. Además, la vacancia automática es una sanción individual de la persona que la padece, de modo que no se extiende al miembro suplente. En ese mismo sentido, aseveraron que la censora desconoció que el miembro suplente reemplazará al principal en las reuniones extraordinarias de la junta. La imposibilidad de que el suplente asista a las asambleas ordinarias es una medida acorde a la Constitución, como quiera que promueve el cumplimiento de los deberes de los miembros de los órganos directivos de las cámaras de comercio.
Cuestión preliminar. Análisis sobre la aptitud sustantiva de la demanda
Presupuestos para un pronunciamiento de mérito. Reiteración de jurisprudencia.
El artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 establece los requisitos que debe contener toda demanda de inexequibilidad, uno de los cuales es el registrado en el numeral tercero de la citada disposición, a saber: el señalamiento de las razones por las cuales las normas constitucionales invocadas se estiman violadas. La Corte Constitucional se ha pronunciado de manera reiterada sobre esta exigencia, en el sentido de advertir que, si bien es cierto la acción pública de inconstitucionalidad no está sometida a mayores rigorismos y prevalece la informalidad en el trámite5, deben existir requisitos y contenidos mínimos que permitan a este Tribunal la realización satisfactoria del estudio de constitucionalidad, es decir, el cargo debe ser susceptible de generar una verdadera controversia constitucional. Lo anterior, con el fin de que no se produzcan fallos inhibitorios.
Entre esos elementos mínimos se encuentran (i) la legitimidad para interponer la acción; (ii) la identificación de norma que se acusa, (iii) el señalamiento de los preceptos constitucionales que resultan vulnerados, (iv) el concepto o explicación de dicha violación, y (v) la razón por la cual la Corte es competente para pronunciarse sobre la materia6. Las citadas exigencias no desconocen el principio pro actione7, puesto que éste no releva a los ciudadanos de cumplir con cargas mínimas que permitan el examen de constitucionalidad una norma.
Esto quiere decir que la acción pública de inconstitucionalidad se materializa no solo con una acusación de un ciudadano contra una norma legal con base en unas disposiciones constitucionales que se consideran infringidas, sino también explicando las razones por las cuales dichos textos se estiman violados, pues lo contrario implicaría utilizar los recursos judiciales inadecuadamente y conllevaría a una sentencia inhibitoria por ineptitud sustancial de la demanda. El ordenamiento exige entonces del ciudadano la especial responsabilidad de ser diligente a fin de que la Corporación pueda cumplir eficiente y eficazmente con el ejercicio del control de constitucionalidad.
Las razones a las que alude tanto la disposición citada como la jurisprudencia reiterada, no son cualquier tipo de argumentos, sino que se circunscriben al seguimiento de exigencias mínimas razonables, sobre las cuales esta Corporación ha insistido vigorosamente, en la medida en que son criterios mínimos que permiten a la Corte realizar un estudio de constitucionalidad de la disposición demandada. Una sistematización sobre el tema se desarrolló en la sentencia C-1052 de 2001 y puede ser sintetizada en que8:
La claridad de un cargo se evidencia cuando la demanda contiene una coherencia argumentativa que permite a la Corte comprender con nitidez el contenido de la censura y su justificación. El carácter público de la acción de inconstitucionalidad implica que no resulta exigible al interesado la adopción de una técnica específica. Sin embargo, esa flexibilidad no significa que el ciudadano se encuentra relevado de la carga de formular razones que sean plenamente entendibles.
La certeza de un cargo se observa en el evento en que éstos se dirigen contra un enunciado prescriptivo efectivamente contenido en la disposición acusada y no sobre otra proposición deóntica distinta, la cual infiere el demandante. Lo propio sucede cuando el censor sustenta su cargo en una norma implícita o que hace parte de otros artículos que no fueron objeto de demanda. “Así, el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad supone la confrontación del texto constitucional con una norma legal que tiene un contenido verificable a partir de la interpretación de su propio texto; ‘esa técnica de control difiere, entonces, de aquella [otra] encaminada a establecer proposiciones inexistentes, que no han sido suministradas por el legislador, para pretender deducir la inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto normativo no se desprenden’”9. En realidad, ese requisito exige que el cargo de inconstitucionalidad cuestione un contenido legal verificable a partir de la interpretación del texto acusado.
El requisito de especificidad hace referencia a que la censura debe contener por menos un cargo concreto, de índole constitucional, en contra de las normas que se advierten contrarias a la Carta Política. La demanda debe indicar con claridad la manera en que las disposiciones acusadas quebrantan las normas de la Constitución. Este requisito se concreta en que los argumentos de la demanda deben ser precisos para mostrar la antinomia normativa, de modo que “el juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad a partir de argumentos ‘vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales’10 que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan. Sin duda, esta omisión de concretar la acusación impide que se desarrolle la discusión propia del juicio de constitucionalidad11.”12
La pertinencia implica que las razones que sustentan el concepto de la violación se fundamentan en argumentos de naturaleza constitucional. Los cargos deben estar sustentados “en la apreciación del contenido de una norma Superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado.”13. De ahí que, “son inaceptables los argumentos que se formulan a partir de consideraciones puramente legales14 y doctrinarias15, o aquellos otros que se limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los que ‘el demandante en realidad no está acusando el contenido de la norma sino que está utilizando la acción pública para resolver un problema particular, como podría ser la indebida aplicación de la disposición en un caso específico’16; tampoco prosperarán las acusaciones que fundan el reparo contra la norma demandada en un análisis de conveniencia17, calificándola “de inocua, innecesaria, o reiterativa’18 a partir de una valoración parcial de sus efectos”.
Por último, la condición de suficiencia se observa siempre que las razones de inconstitucionalidad guarden relación “en primer lugar, con la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche; (…) Por otra parte, la suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque no logren prime facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional.” 19
En ese sentido “es imprescindible que se expresen las razones por las cuales considera el acusador que la supuesta diferencia de trato resulta discriminatoria, sustentando tal discriminación con argumentos de constitucionalidad dirigidos a cuestionar el fundamento de la medida. Esta última exigencia es necesaria si se tiene en cuenta que, de acuerdo con el criterio de interpretación fijado por este Tribunal, la realización de la igualdad no le impone al legislador la obligación de otorgar a todos los sujetos el mismo tratamiento jurídico, ya que no todos se encuentran bajo situaciones fácticas similares, ni gozan de las mismas condiciones o prerrogativas personales e institucionales”.20
En la sentencia C-033 de 2011, la Sala Plena de esta Corporación sintetizó que los cargos que se fundamentan en la vulneración del derecho a la igualdad, el actor tienen el deber de señalar: “i) los grupos involucrados o situaciones comparables, ii) el supuesto trato discriminatorio introducido y iii) qué justificaría dar un tratamiento distinto al previsto en la normas acusada21”. En caso de que no se cumpla con esa carga mínima, la Corte deberá inhibirse por ineptitud sustantiva de la demanda.
Oportunidad para estudiar la aptitud de la demanda
En las Sentencias C-623 de 2008, C-894 de 2009, C-055 y C-281 de 2013, este Corporación precisó que “aun cuando en principio, es en el Auto admisorio donde se define si la demanda cumple o no con los requisitos mínimos de procedibilidad, ese primer análisis responde a una valoración apenas sumaria de la acción, llevada a cabo únicamente por cuenta del Magistrado Ponente, razón por la cual, la misma no compromete ni define la competencia del Pleno de la corte, que es en quien reside la función constitucional de decidir de fondo sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes y los decretos con fuerza de ley (C.P. art. 241-4-5)”.
Atendiendo las particularidades del caso, la Corte tiene la competencia para realizar un nuevo análisis de procedibilidad de la demanda en la sentencia, decisión que será definitiva. Lo anterior, en razón de que las intervenciones de los ciudadanos y el Ministerio Público brindan mayores elementos de juicio al Magistrado Sustanciador y la Sala Plena de la Corporación para decir la validez constitucional de la disposición censurada, al permitir la comprensión completa y omnicomprensiva de la demanda22. Esos sujetos procesales emiten opiniones que deben ser tenidas en cuenta por la Corte para fallar, conceptos que puede incluir la ineptitud sustantiva de la demanda, evento en que debe existir pronunciamiento expreso sobre el particular.
La admisión de la demanda no es una camisa de fuerza que tiene el Tribunal Constitucional para que no tenga la opción de pronunciarse frente a la aptitud del cargo, pues dicho aspecto se enmarca dentro de su ámbito de competencia para proferir o no una decisión de fondo con relación a un determinado asunto.
La Corte adelanta un análisis de procedibilidad que puede ser de dos tipos: “(i) implícito, cuando una primera lectura de la demanda da cuenta sobre la conducencia de la misma, sin que presente resistencia entre los distintos intervinientes, caso en el cual se entiende que la Corte mantiene la postura adoptada en el auto admisorio; (ii) explicito, si revisada la demanda formulada se generan dudas respecto de su pertinencia, y así lo han advertido los intervinientes y la Corporación, debiendo proceder esta última a hacer un pronunciamiento expreso sobre el tema.23
Así las cosas, teniendo en cuenta que en el presente caso la demanda fue previamente admitida por la Magistrada Sustanciadora, empero en la etapa correspondiente, la Universidad Externado de Colombia y el Ministerio Público advirtieron acerca de la posible inaptitud sustancial de la misma, la Sala Plena de la Corte tiene que determinar si la demanda formulada cumple o no con los requisitos mínimos de procedibilidad previstos en la ley y la jurisprudencia.
Ineptitud sustancial de la demanda formulada en el presente caso
En dicha ocasión y en virtud del principio pro-actione, se estimó que la censura propuesta por la actora podría entrañar un problema de relevancia constitucional, debate que se relacionaba con el derecho a la igualdad entre los miembros de la junta directiva de las cámaras comercio electos por los afiliados y los designados por el Estado, discusión que se presentaba frente al tratamiento de la sanción de la vacancia automática.
Reprocharon que la demanda careciera de un hilo conductor que permitiera analizar los presuntos cargos formulados. Además, adujeron que los argumentos de la ciudadana son interpretaciones particulares y carecen de la contundencia que requieren los cargos de igualdad.
Adicionalmente, las Universidades Santo Tomas y Nacional de Colombia desestimaron la interpretación de la accionante, como quiera que la vacancia automática opera para todos los miembros que pertenecen a la junta directiva de las cámaras de comercio. También advirtieron que la ciudadana interpretó de forma errada el artículo 11 de la Ley 1727 de 2014, al considerar que la vacancia automática del miembro principal se extiende al suplente, debido a que contrario a lo que piensa la demandante, la norma estipula que con la consumación de esa sanción, el sustituto ocupará el lugar del titular en el órgano de dirección. Además, indicaron que la vacancia automática es una sanción individual de la persona que la padece, de modo que no se extiende al miembro suplente. En ese mismo sentido, aseveraron que la censora desconoció que el miembro suplente sí reemplazará al principal en las reuniones de la junta, sesiones que serán extraordinarias.
Precisiones sobre el artículo 11 de la Ley 1727 de 2014
Conjuntamente, la norma objeto de censura estipuló el procedimiento de reemplazo de las vacancias, trámite que se diferencia según el origen del miembro, ya sea elegido por los afiliados o designado por las autoridades públicas.
De un lado, en la situación en que exista una falta absoluta de los miembros principales y suplentes electos, es decir, en el evento en que no se puedan reemplazar entre ellos, el renglón quedará vacante. En esa hipótesis, la vacancia se subsanará con el reglón siguiente, y en caso de que éste no exista, la junta directiva designará al principal y al suplente estableciendo un cociente electoral que hubiese teniendo el residuo siguiente. Si los vacantes devienen de una única lista, el órgano de dirección elegirá a los miembros principales y suplentes.
De otro lado, en el evento en que se configure la vacancia del principal o suplente de los seleccionados por el Estado, la junta directiva de esas personas jurídicas deberá informar al Gobierno Nacional para que inicie los procedimientos de reemplazo. Además, el vacío que deja un miembro principal producto de las faltas temporales y absolutas será subsanado por el suplente. En el caso de las ausencias permanentes el reemplazo se dará hasta que la administración realice una nueva designación.
Cargo primero: vulneración del derecho a la igualdad, debido a que la sanción de la vacancia automática impuesta a los miembros principales de las juntas directivas de las cámaras de comercio se extiende a sus suplentes.
Además, la disposición atacada relaciona la vacancia de los miembros principales y suplentes para indicar la forma de reemplazo cuando queda vacío el reglón, situación que ocurre de manera individual y no conjunta.
En atención a una interpretación subjetiva histórica, el Congreso en el trámite legislativo de la norma censurada no señaló que la vacancia automática que sufra el miembro principal también la padece el suplente. De hecho, en las gacetas de la ley ni siquiera se observa referencia alguna a la posibilidad de extender la vacancia automática25. En cambio, en sede legislativa se efectuaron precisiones conceptuales para impedir interpretaciones que obstaculicen el reemplazo de los miembros de las juntas directivas de las cámaras de comercio, cuando se constituye la vacancia. Por ejemplo, se modificó el término inicial de cargo directivo a miembro de la junta directiva con el fin de evitar errores en la comprensión de la norma, de modo que se permita el reemplazo de la persona que deja vacío el cargo. Esa situación conduce a que el suplente sustituya la vacante del miembro principal.
Por último, se estima que la comprensión verificable de la norma implica que la sanción de la vacancia es personal, dado que aceptar la tesis de la actora de la extensión de dicha institución significa reconocer que los castigos sobrepasan responsabilidades individuales. Además, dicho entendimiento de la disposición censurada significaría la inaplicación de la parte final del inciso primero de la norma que consigna de manera expresa que el miembro suplente reemplazará la vacancia del principal. La interpretación propuesta por la ciudadana conduciría a consecuencias irrazonables, al punto que son comprensiones que escapan al contenido cierto de la norma atacada.
En consecuencia, es desacertado señalar que el artículo 11 de la Ley 1727 de 2014 señaló que las vacancias de los miembros principales de las juntas directivas de las cámaras de comercio se extienden a sus similares suplentes.
Esta Corporación considera que el cargo propuesto contra la norma ibídem carece de certeza, como quiera que la demanda interpretó de forma inadecuada el enunciado legislativo objeto de censura. El yerro hermenéutico es sustancial a la argumentación del cargo, en la medida en que la accionante centra su ataque en una proposición jurídica inexistente, que consiste en advertir que el artículo 11 reconoció que las vacancias impuestas a los miembros principales se extienden automáticamente a sus suplentes. Esas premisas se hallan alejadas del entendimiento de la norma y de las reglas atacadas, de modo que esas proposiciones jurídicas no son verificables en el texto de la Ley. En realidad, la lectura esbozada en la demanda es una conjetura subjetiva del enunciado legislativo que no corresponde con el contenido del mismo.
Cargo segundo: vulneración del derecho a la igualdad, en la medida en que la sanción de la vacancia automática no se aplica a los miembros designados por el Gobierno Nacional.
Dejando de lado los problemas de claridad de la demanda evidenciados en la trascripción efectuada, el cargo reseñado carece de certeza, especificidad y suficiencia.
Con relación a los sujetos pasivos de la sanción, la disposición censurada no indica alguna derrotabilidad o condición de inaplicación27. La única salvedad que reconoció el legislador corresponde al supuesto de hecho que activa la vacancia automática y no con los destinatarios de la sanción. Así, no se tendrá en cuenta para efectos del castigo, la inasistencia del miembro de la junta directiva cuando ella se produzca en las reuniones extraordinarias, hipótesis que tiene que ver con la clase de asamblea y no con la naturaleza de los miembros. Por ende, la norma no reconoce que los miembros designados del Gobierno Nacional queden exentos de la sanción de la vacancia automática.
Adicionalmente, en caso de que el legislador hubiese querido excluir a los miembros designados por el Gobierno Nacional de esa sanción, el Congreso habría realizado esa excepción de forma expresa, cosa que no hizo. Por el contrario, el Legislador de manera directa quiso sancionar la inasistencia repetida de los miembros de las juntas directivas de las cámaras de comercio a las reuniones de ese órgano, con independencia de si son elegidos por los afiliados o designados por el Estado. La regulación disímil es inexistente, puesto que todo miembro de la junta directiva puede ser sancionado con la vacancia automática, siempre que se configure su supuesto de hecho, esto es, no asista a 5 reuniones ordinarias en el plazo de un año.
Por ende, las proposiciones objeto de censura tratan de manera idéntica a los miembros de la junta directiva, ya sean electos por los afiliados o designados por el Gobierno Nacional, puesto que la inasistencia de sus miembros puede ser sancionada con la vacancia automática. Al mismo tiempo, la disposición que recoge las expresiones atacadas reconoce que los miembros suplentes del Estado pueden reemplazar a sus principales en sesiones extraordinarias, tal como ocurre con sus similares electos. A su vez, niega la posibilidad de que la asistencia de los suplentes en reuniones ordinarias elimine el cómputo de las inasistencias para la vacancia. La actora atribuye un trato discriminatorio que la norma no tiene, es decir, asigna una proposición jurídica que no se halla en el artículo 11 de la Ley 1727 de 2014.
Aunado a lo anterior, para la Sala Plena, la interpretación propuesta se confirma al utilizar el criterio lógico de interpretación28. Así, se recuerda que la estructura del artículo 11 se descompone en varias partes. Los incisos 1º y 2º establecieron las conductas que configuran la sanción de la vacancia automática. Los incisos 4º y 5º regularon la forma de reemplazar las vacancias que se producen en los miembros de las cámaras de comercio elegidos por los afiliados. El inciso 6º consigna un procedimiento para suceder al miembro principal y suplente del órgano de dirección designado por la administración cuando se configura una falta absoluta o permanente. Nótese que las partes de la disposición regularon hechos distintos y tienen supuestos de aplicación diversa.
Ese escenario advierte que los incisos iniciales tipificaron la sanción de la vacancia automática y fijaron los sujetos pasibles de la misma, que corresponde a todos los miembros de la junta directiva con independencia de su origen, tal como se refirió previamente.
Por su parte, el inciso último reguló la manera en que un miembro de la junta directiva de las cámaras de comercio designado por el Gobierno Nacional será sustituido. Así, la disposición demandada que hace referencia al término “ausencia” no se relaciona con la inasistencia del miembro a una reunión, sino al vacío que deja en el cargo de manera temporal o definitiva una persona por causas ajenas a su voluntad, entre estas situaciones se encuentra la vacancia automática. En ese contexto, la palabra “ausencia” significa que la persona no puede acceder a las sesiones de la junta, debido a que se configuraron ciertas situaciones que se lo impiden y que no tienen nada que ver con la simple inasistencia de reuniones que dependen de la voluntad del miembro de la junta directiva. En consecuencia, esas dos figuras tienen una aplicación y significado diferente.
Se reitera que la segunda expresión demandada se encuentra en el último inciso del artículo 11 de la Ley 1727 de 2014, norma que regula el reemplazo de los miembros designados por el Gobierno Nacional cuando éstos incurren en una falta temporal o permanente. De acuerdo a esa ubicación de la proposición jurídica censurada en el artículo ibídem, la ratio legis29 de ese enunciado legislativo corresponde a que la “ausencia” se consignó para explicar el procedimiento de sustitución de los miembros principales en el evento en que existe la vacancia, y no cuando ella está en curso de configuración, como ocurre con la inasistencia a las reuniones o en una inhabilidad sobreviviente. Además, sería desacertado concluir que cuando la disposición censurada habla de “ausencia” se refiere a la posibilidad de suplir a alguien en la inasistencia de una reunión, como quiera que esa consideración soslaya que el referido vocablo se encuentra en un contenido normativo que regula el reemplazo de los miembros principales designados por el Gobierno Nacional, al configurarse una falta temporal o absoluta. La “ausencia” opera para la sustitución de faltas temporales así como permanentes y la inasistencia a reuniones a la que se refiriere el primer inciso del artículo 11 de la Ley 1727 de 2014 se usa para el cómputo de la configuración de la vacancia automática.
Por consiguiente, la norma citada no está reconociendo el derecho a los suplentes de los miembros elegidos por Gobierno Nacional de suplir a los principales en las reuniones ordinarias, puesto que el último inciso de la disposición atacada fija un procedimiento de reemplazo cuando se configura la vacancia temporal o absoluta, regulación que no comprende esa posibilidad.
Conjuntamente, en atención a una interpretación subjetiva histórica del artículo 11 de la Ley 1727 de 2014, el Congreso en el trámite legislativo de la norma estudiada no señaló que la vacancia operara de forma exclusiva para los miembros electos. Por el contrario, estableció procedimientos de reemplazo en las dos clases de personas que conforman la junta directiva de las cámaras de comercio. Adicionalmente, en las gacetas de la ley ni siquiera se observa referencia alguna que pretenda excluirlos de esa sanción30.
En el trámite de la ley, se resaltó la importancia de que todo miembro sin importar si fuese elegido o designado quedara sujeto a la vacancia automática. Dicha aserción se evidencia en que la Cámara de Representantes desechó la propuesta que pretendía que no se computara la inasistencia del miembro principal a una reunión ordinaria cuando éste no puede acudir a las sesiones con justa causa, caso en que sería reemplazado por el suplente. Al respecto, se advirtió que en la vacancia automática “se considera parcialmente viable la proposición en el sentido que sí se hace necesario modificar el artículo 11 para evitar que la aplicación del mismo resulte excesiva. Sin embargo, no se considera viable la proposición respecto de la p resentación de la justa causa, toda vez que se busca que los miembros de la junta directiva, sean personas comprometidas y que garanticen la permanencia durante el ejercicio de sus cargos. Por lo anterior, se propone una modificación en la que no se contabilice como inasistencia del principal, cuando su suplente acude a las reuniones extraordinarias de junta directiva”31. Entonces, es contrario a la voluntad del legislador crear una excepción diferente o considerar que a los miembros suplentes del gobierno se les permite reemplazar en las reuniones a los principales, máxime cuando el Congreso no realizó distinción alguna.
Ahora bien, con fundamento en un análisis teleológico de la disposición censurada, sería contrario a la finalidad de la norma excluir de la sanción de las vacancias automáticas a los miembros designados por el Gobierno Nacional, por cuanto tendrían licencia para ausentarse de las sesiones, situación que afectaría las decisiones de la junta. De hecho, se restaría fuerza a la garantía de que los miembros principales ejerzan sus cargos, meta que persigue la ley. Esas razones también eliminan la premisa de que los suplentes seleccionados por el Estado puedan reemplazar en reuniones al principal, como quiera que ello impediría el ejercicio directo de las funciones por parte de éste.
Esta Corporación considera que el cargo propuesto contra el segmento normativo demandado carece de certeza, como quiera que la demanda interpretó de forma inadecuada el enunciado legislativo objeto de censura. La Corte intentó validar el alcance interpretativo de la norma con varios métodos hermenéuticos, empero ninguno de ellos reconoció la comprensión de la norma que otorgó la ciudadana. El yerro de interpretación es sustancial a la argumentación del cargo, en la medida en que la censor centra su ataque en una proposición jurídica inexistente, que consiste en advertir que el artículo 11 excluyó de la vacancia automática a los miembros de la junta directiva designados por el Gobierno Nacional, porque los suplentes pueden reemplazar a los principales en sesiones ordinarias. Tales premisas se hallan alejadas del entendimiento de la norma, de modo que esas elucubraciones no son verificables en el texto de la Ley. En realidad, la lectura esbozada en la demanda es una conjetura subjetiva del enunciado legislativo que no corresponde con su contenido prescriptivo.
Síntesis de la decisión
En particular, la Sala consideró que carece de certeza y especificidad la censura que consistió en señalar que la vacancia automática impuesta a los miembros principales de las juntas directivas de las cámaras de comercio elegidos por los afiliados se extiende a su suplente, castigo que no se incluyó para los miembros designados por el Gobierno Nacional. Lo anterior, en razón de que la actora: i) atribuyó un contenido deóntico inexistente a las expresiones jurídicas demandadas que afecta a toda la interpretación que hace la petente de todo el artículo 11 de la Ley 1727 de 2014. Con base en varios métodos de interpretación, la Sala verificó que la proposición jurídica defendida en la demanda no se halla en el texto de los segmentos normativos acusados, en la medida en que éstos nunca reconocieron la extensión de la vacancia automática entre los miembros de los referidos órganos de dirección; y ii) no explicó cómo derivó de la norma acusada la interpretación propuesta, así como la manera en que se afectó el derecho a la igualdad.
En el mismo sentido, la Corte concluyó que carece de certeza, especificidad y suficiencia el cargo conforme al cual manifestó que la sanción de la vacancia automática no aplica a los miembros designados por el Gobierno Nacional, mientras ese castigo lo soportan sus similares electos. La Sala precisó que la demanda atribuye a las expresiones censuradas y al artículo que las contiene una proposición jurídica que no se puede inferir de su tenor literal, ni a partir de los demás métodos de interpretación.
Al mismo tiempo, advirtió que la censura no tiene especificidad, por cuanto los argumentos de la demanda no se relacionan con el contenido de la disposición atacada y se circunscriben a discutir una aplicación hipotética de la norma que no ha ocurrido. Finalmente, la Sala concluyó que la demanda no genera duda sobre la inconstitucionalidad de las expresiones atacadas, falencia que evidencia la insuficiencia del cargo, al dirigir su ataque contra una formulación deóntica inexistente.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declararse INHIBIDA, por ineptitud sustantiva, para pronunciarse sobre la demanda presentada por la ciudadana María Cristina Rivero Burbano, respecto de las expresiones “con o sin justa causa, producirá automáticamente la vacancia del cargo de miembro de Junta Directiva” y “Tratándose de la ausencia de uno de los miembros principales designados por el Gobierno Nacional, el suplente lo reemplazará en sus faltas temporales”, contenidas en el artículo 11 de la Ley 1727 de 2014, “Por medio de la cual se reforma el Código de Comercio, se fijan las normas para el fortalecimiento de la Gobernabilidad y el Funcionamiento de las Cámaras de Comercio y se dictan otras disposiciones”.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase, e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, y archívese el expediente.
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta (e)
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MYRIAM ÁVILA ROLDÁN
Magistrada (e)
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
1 Folio 5 del expediente y fundamento 16 de la demanda
2 Folio 4 del expediente y fundamento 8 de la demanda
3 La persona jurídica intervino en el proceso de constitucionalidad por fuera del tiempo procesal previsto para ello.
4 La persona jurídica intervino en el proceso de constitucionalidad por fuera del tiempo procesal previsto para ello.
5 Cfr. Corte Constitucional, Auto del 29 de julio de 1997, expediente D-1718.
6 Cfr. Sentencia C-1052 de 2001 y C-610 de 2012.
7 En sentencia C-610 de 2012, la Corte indicó frente al principio pro actione indica que, teniendo en cuenta que se trata de una acción pública, y por ende abierta a todos los ciudadanos, que no exige acreditar la condición de abogado, “el rigor en el juicio que aplica la Corte al examinar la demanda no puede convertirse en un método de apreciación tan estricto que haga nugatorio el derecho reconocido al actor y que la duda habrá de interpretarse a favor del demandante, es decir, admitiendo la demanda y fallando de fondo
8 Para el caso de presente decisión, se utiliza la exposición efectuada por la decisión C-370 de 2006.
9 En este mismo sentido pueden consultarse, además de las ya citadas, las sentencias C-509 de 1996, C-1048 de 2000, C-011 de 2001, entre otras.
10 Estos son los defectos a los cuales se ha referido la jurisprudencia de la Corte cuando ha señalado la ineptitud de una demanda de inconstitucionalidad, por inadecuada presentación del concepto de la violación. Cfr. los autos 097 de 2001 y 244 de 2001 y las sentencias C-281 de 1994, C-519 de 1998, C-013 de 2000, C-380 de 2000, C-177 de 2001, entre otros pronunciamientos.
11 Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-447 de 1997 M.P. Alejandro Martínez Caballero. La Corte se declara inhibida para pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad del inciso primero del artículo 11 del Decreto Ley 1228 de 1995, por demanda materialmente inepta, debido a la ausencia de cargo.
12 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-1052/01. Fundamento jurídico 3.4.2.
13 Ibídem.
14 Cfr. la Sentencia C-447 de 1997, ya citada.
15 Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-504 de 1993. La Corte declaró exequible en esta oportunidad que el Decreto 100 de 1980 (Código Penal). Se dijo, entonces: “Constituye un error conceptual dirigir el cargo de inconstitucionalidad contra un metalenguaje sin valor normativo y, por tanto, carente de obligatoriedad por no ser parte del ordenamiento jurídico. La doctrina penal es autónoma en la creación de los diferentes modelos penales. No existe precepto constitucional alguno que justifique la limitación de la creatividad del pensamiento doctrinal - ámbito ideológico y valorativo por excelencia -, debiendo el demandante concretar la posible antinomia jurídica en el texto de una disposición que permita estructurar un juicio de constitucionalidad sobre extremos comparables”. Así, la Corte desestimaba algunos de los argumentos presentados por el actor que se apoyaban en teorías del derecho penal que reñían con la visión contenida en las normas demandadas y con la idea que, en opinión del actor, animaba el texto de la Constitución.
16 Cfr. Ibíd. Sentencia C-447 de 1997.
17 Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-269 de 1995. Este fallo que se encargó de estudiar la Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 61 de 1993 artículo 1° literales b y f, es un ejemplo de aquellos casos en los cuales la Corte desestima algunos de los cargos presentados por el actor, puesto que se limitan a presentar argumentos de conveniencia.
18 Son estos los términos descriptivos utilizados por la Corte cuando ha desestimado demandas que presentan argumentos impertinentes a consideración de la Corte. Este asunto también ha sido abordado, además de las ya citadas, en la C-090 de 1996, C-357 de 1997, C, 374 de 1997 se desestiman de este modo algunos argumentos presentados por el actor contra la Ley 333 de 1996 sobre extinción de dominio, C-012 de 2000, C-040 de 2000, C-645 de 2000, C-876 de 2000, C-955 de 2000 C-1044 de 2000, C-052 de 2001, C-201 de 2001.
19 Ibídem.
20 Sentencia C-1115 de 2004. Cft. sentencias C-626 de 2010, C-805 de 2009, C-737 de 2008, C-127 de 2006, C-1146 de 2004, C-1052 de 2004, C-913 de 2004 y C-176 de 2004.
21 Sentencia C-913 de 2004. Cft. sentencias C-819 de 2010, C-805 de 2009, C-308 de 2009, C-246 de 2009, C-1195 de 2008, C-545 de 2007, C-402 de 2007, C-507 de 2006, C-555 de 2005, C-127 de 2006, C-1146 de 2004, C-1115 de 2004 y C-1052 de 2004.
22 Cft Sentencia C-614 de 2013
23 Cft Sentencia C-841 de 2010.
24 Artículo 3º de la Ley 1727 de 2014
25 Congreso de la República. PROYECTO DE LEY 168 DE 2014 SENADO, 097 DE 2013 CÁMARA, por medio de la cual se reforma el Código de Comercio, se fijan normas para el fortalecimiento de la gobernabilidad y el funcionamiento de las cámaras de comercio y se dictan otras disposiciones. Gacetas 202 y 260 de Senado y 861 y 1019 de 2013 de Cámara.
26 Folio 4 del expediente y fundamento 8 de la demanda
27 Guastini, Ricardo, Otras distinciones, Ed. Universidad Externado de Colombia, Bogotá 2014, Capitulo II.
28 Guastini Ricardo, Estudios sobre la interpretación jurídica, Universidad Nacional Autónoma de México Instituto de Investigaciones Jurídicas, México 1999 p. 33. La argumentación con ese método de interpretación apela a la intención del legislador y la impalpable voluntad de la ley. Además, ese criterio hermenéutico descompone la norma en sus partes para establecer sus relaciones lógicas.
29 Ibídem. Ese concepto hace referencia a la voluntad de la ley considerada en abstracto
30 Congreso de la República. PROYECTO DE LEY 168 DE 2014 SENADO, 097 DE 2013 CÁMARA, por medio de la cual se reforma el Código de Comercio, se fijan normas para el fortalecimiento de la gobernabilidad y el funcionamiento de las cámaras de comercio y se dictan otras disposiciones. Gacetas 202 y 260 de Senado y 861 y 1019 de 2013 de Cámara.
31 Gaceta 1019 de 2013