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Sentencia T-453/15
Referencia: expediente T-4.833.060
Acción de Tutela instaurada por Andrea Carolina Molina Baleta, en nombre propio y en representación de sus hijos Sergio David Valencia Molina, Eilen Manuela Galindo Molina y Ciro Ángel Barros Molina contra la Alcaldía Municipal y la Inspección de Policía del Municipio de Urumita la Guajira.
Derechos Invocados: Debido proceso y acceso a la administración de Justicia.
Temas: Vivienda digna y medidas de protección a favor de grupos vulnerables cuando existe orden de desalojo.
Magistrado Ponente:
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogotá D.C., dieciséis (16) de julio dos mil quince (2015)
La Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Jorge Ignacio Pretelt Chaljub –quien la preside–, Alberto Rojas Ríos y Myriam Ávila Roldán, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, y específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9° de la Constitución Política, profiere la siguiente,
SENTENCIA
En el trámite de revisión de los fallos de tutela proferidos el tres (3) de diciembre de dos mil catorce (2014), por el Juzgado Promiscuo Municipal de Villanueva Guajira, en primera instancia y el Veintinueve (29) de enero de dos mil catorce (2014), por el Juzgado Promiscuo del Circuito de Villanueva Guajira, en segunda instancia, en el trámite de la acción de tutela incoada por Andrea Carolina Molina Baleta, en nombre propio y en representación de sus hijos Sergio David Valencia Molina, Eilen Manuela Galindo Molina y Ciro Ángel Barros Molina contra la Alcaldía Municipal y la Inspección de Policía del Municipio de Urumita la Guajira.
De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 86 de la Constitución Política y 33 del Decreto 2591 de 1991, la Sala de Selección Número Cuatro de 2015 de la Corte Constitucional escogió, para efectos de su revisión, la acción de tutela de la referencia. En consecuencia, la Sala procede a exponer los antecedentes, pruebas y las decisiones judiciales del expediente1.
Andrea Carolina Molina Baleta, actuando en nombre propio y en representación de sus hijos Sergio David Valencia Molina, Eilen Manuela Galindo Molina y Ciro Ángel Barros Molina solicitó la protección de sus derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, los cuales considera vulnerados por las entidades accionadas.
En consecuencia, solicita que se deje sin efecto la Resolución Nro. 588 del 9 de agosto de 2013, por medio de la cual fue cedido a título gratuito un bien fiscal propiedad del municipio de Urumita la Guajira en un programa de titulación masiva a la señora Rosa Estela Torres de Amaya. De la misma manera, pide que se deje sin efectos la Resolución Nro. 835 del 6 de noviembre de 2013, proferida por la Alcaldía Municipal de la Urumita la Guajira por medio de la cual se ordenó el lanzamiento por ocupación de hecho.
En ese mismo auto, vinculó a Rosa Estela Torres Saurith como litis consorte necesario para que se pronunciara respecto de los hechos alegados y consideró improcedente la medida provisional de ordenar al alcalde municipal no dar aplicación a las resoluciones Nro. 588 del 9 de agosto de 2013 y 835 del 6 de noviembre de 2013.
“PRIMERO: ORDENAR que por Secretaría General de la Corte Constitucional se oficie a Cicerón Barros Sauritt, Alcalde del Municipio de Urumita la Guajira, para que en el término de tres (3) días hábiles contados a partir de la notificación del presente auto, allegue la siguiente información:
SEGUNDO: ORDENAR que por Secretaría General de la Corte Constitucional se oficie a la Alcaldía Municipal de Urumita la Guajira para que en el término de tres (3) días hábiles contados a partir de la notificación del presente auto, allegue la siguiente información:
TERCERO: ORDENAR que por Secretaría General de la Corte Constitucional se oficie a la señora Rosa Estela Torres de Amaya para que en el término de tres (3) días hábiles contados a partir de la notificación del presente auto, allegue la siguiente información:
Cuarto: ORDENAR que por Secretaría General de la Corte Constitucional se oficie a la Superintendencia de Notariado y Registro, Oficina de Instrumentos Públicos de San Juan del Cesar la Guajira, para que en el término de tres (3) días hábiles contados a partir de la notificación del presente auto, allegue la siguiente información:
QUINTO: ORDENAR que por Secretaría General de la Corte Constitucional se PONGA EN CONOCIMIENTO de la Defensoría del Pueblo Regional Guajira, la solicitud de tutela, sus anexos, y el fallo de instancia, para que en el término de diez (10) días hábiles contados a partir del recibo de la comunicación del presente auto, exprese lo que estime conveniente.”
Adujo que el señor Bolívar Torres Sautith se desempeña desde el 1 de julio de 1992 como Operador de la Planta de Tratamiento de Agua Potable, en la Secretaria de Planeación y Obras y Servicios Públicos.
Indicó el procedimiento para la adjudicación del inmueble se llevó a cabo en el año 2000, y que para el año 2002, la infraestructura de la alcaldía sufrió daños debido a la incursión de un grupo armado al margen de la ley en el municipio. Por esta razón, expuso que parte de la documentación que existía se incineró o extravió.
Relató que en la Oficina de Planeación Municipal reposa un listado general del programa de titulación del Barrio Villa Amparo, en el que consta que al señor Tibanis Pinto, fallecido y compañero permanente de la señora Rosa Estela Torres de Amaya, le correspondió el lote de terreno objeto de controversia.
Para terminar, resaltó que la señora Torres de Amaya no ha sido beneficiaria de otro subsidio de vivienda o de otra índole por parte del municipio.
En el trámite de la acción de amparo se aportaron como pruebas:
La Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, en desarrollo de las facultades conferidas en los artículos 86 y 241, numeral 9°, de la Constitución, es competente para revisar el fallo de tutela adoptado en el proceso de esta referencia. Además, procede la revisión en virtud de la selección realizada por la Sala correspondiente y del reparto verificado en la forma establecida por el reglamento de la Corporación.
Teniendo en cuenta la situación fáctica antes expuesta, corresponde a la Sala examinar si la Alcaldía Municipal y la Inspección de Policía de Urumita la Guajira vulneraron los derechos fundamentales a la vida y a la vivienda digna de la accionante y de sus hijos, al desalojarlos de la vivienda en la que se encontraban luego de que se surtiera un proceso administrativo por ocupación de hecho.
Con el fin de dar solución al problema jurídico planteado, la Sala Séptima realizará un análisis de los siguientes temas: primero, el fenómeno de la carencia actual de objeto por un hecho superado; segundo, reiterará los lineamientos jurisprudenciales que ha trazado esta Corporación para proteger el derecho a la vivienda digna, y sus particularidades en el caso de poblaciones vulnerables; tercero, presentará los estándares internacionales que deben observarse en los desalojos forzosos frente a poblaciones vulnerables; y cuarto, luego de verificar los requisitos de procedencia de la tutela, procederá a resolver el caso concreto.
La acción de tutela fue concebida para la protección inmediata de derechos fundamentales. Sin embargo, la jurisprudencia constitucional se ha referido a aquellos eventos en los cuales, “los hechos que pueden dar lugar a su ejercicio, hayan quedado definidos, ya que la amenaza o violación del derecho no existen al momento de proferir el fallo, salvo que los hechos que configuran una u otra persistan y sean actual y ciertamente percibidas por el juez. Considerar lo contrario sería desvirtuar la finalidad y la naturaleza de la acción de tutela.”18
En dicho escenario, no existe objeto jurídico sobre el cual pronunciarse y se encontraría configurada la figura de la carencia actual de objeto.
A su vez, la carencia actual de objeto se presenta debido a la ocurrencia de la figura del hecho superado o aquella conocida como el daño consumado. Al respecto de la última, es necesario acotar que se encuentra regulada en el numeral 4 del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, que señala: “Cuando sea evidente que la violación del derecho originó un daño consumado, salvo cuando continúe la acción u omisión violatoria del derecho.”
Sobre el particular, la sentencia T-585 de 201019, expuso lo siguiente:
“la carencia actual de objeto por daño consumado se presenta cuando la vulneración o amenaza del derecho fundamental ha producido el perjuicio que se pretendía evitar con la acción de tutela, de modo tal que ya no es posible hacer cesar la violación o impedir que se concrete el peligro, y lo único que procede es el resarcimiento del daño causado por la vulneración del derecho fundamental.”
En contraposición, el hecho superado se entiende como aquel evento en el cual la acción u omisión lesiva de los derechos desapareció o fue superada entre la interposición de la acción y el momento de proferir el fallo. Si tales circunstancias desaparecen antes de la admisión de la acción, la jurisprudencia ha señalado que “más que declarar la improcedencia, por no tratarse de uno de los eventos contemplados en el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, lo que corresponde es negar el amparo, al no ser posible verificar una actual vulneración o amenaza a los derechos invocados.”20
Al respecto de la figura del hecho superado, la sentencia SU-540 de 200721, indicó lo siguiente:
“el hecho superado se presenta cuando, por la acción u omisión (según sea el requerimiento del actor en la tutela) del obligado, se supera la afectación de tal manera que “carece” de objeto el pronunciamiento del juez. La jurisprudencia de la Corte ha comprendido la expresión hecho superado en el sentido obvio de las palabras que componen la expresión, es decir, dentro del contexto de la satisfacción de lo pedido en la tutela”.
En cuanto a los efectos jurídicos, si el juez constitucional verifica la existencia de un hecho superado, deberá declarar la carencia actual de objeto y excepcionalmente, puede pronunciarse respecto del fondo del asunto si lo estima necesario.
Sobre este aspecto, la sentencia T-517 de 2011, señaló:
“De acuerdo con lo anterior, es pertinente concluir que cuando se está en presencia de un hecho superado y ha habido pronunciamiento del juez constitucional, no es suficiente el solo advenimiento de la sustracción de materia para avalar la decisión, sino que se debe confrontar la juridicidad de la decisión frente al ordenamiento y su interpretación constitucional y por ello, en todo caso, queda a salvo para la Corte Constitucional, la posibilidad de que en ejercicio de su competencia y con el propósito de cumplir con los fines primordiales de la unidad interpretativa que le asiste, al realizar el examen de lo actuado si lo estima necesario, profiera declaraciones adicionales relacionadas con la materia y así, se confirmen, modifiquen o revoquen las decisiones en estudio, sin importar que no se imparta orden concreta alguna.”
El derecho a la vivienda digna se encuentra en el artículo 51 de nuestra Carta Política, más exactamente, en el capítulo 2 que se refiere a los Derechos Sociales, Económicos y Culturales y dispone lo siguiente: “Todos los colombianos tienen derecho a vivienda digna. El Estado fijará las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho y promoverá planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas de ejecución de estos programas de vivienda”.
Por otro lado, los instrumentos internacionales dan cuenta del amplio margen de protección que se ha otorgado al derecho a la vivienda digna.
La Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948, en su artículo 25 numeral 1° dispone que toda “Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios; tiene asimismo derecho a los seguros en caso de desempleo, enfermedad, invalidez, viudez, vejez y otros casos de pérdida de sus medios de subsistencia por circunstancias independientes de su voluntad.” (Subraya fuera de texto).
En esa misma línea, el Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales en su artículo 11, numeral 1°, consagra: “Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia. Los Estados Partes tomarán medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho, reconociendo a este efecto la importancia esencial de la cooperación internacional fundada en el libre consentimiento.” (Subraya fuera de texto).
A su vez, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas en su Observación General N°. 4 de 1991 se refirió a este derecho de la siguiente manera: “el derecho a la vivienda no se debe interpretar en un sentido estricto o restrictivo que lo equipare, por ejemplo, con el cobijo que resulta del mero hecho de tener un tejado por encima de la cabeza o lo considere exclusivamente como una comodidad. Debe considerarse más bien como el derecho a vivir en seguridad, paz y dignidad en alguna parte.”
Por otro lado, desarrolló el concepto de vivienda adecuada, al que se refería el Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales en los siguientes términos: "el concepto de "vivienda adecuada"... significa disponer de un lugar donde poderse aislar si se desea, espacio adecuado, seguridad adecuada, iluminación y ventilación adecuadas, una infraestructura básica adecuada y una situación adecuada en relación con el trabajo y los servicios básicos, todo ello a un costo razonable"22.
A continuación, el Comité señaló que los factores para determinar la existencia de una vivienda adecuada son: (i) seguridad de la tenencia, (ii) disponibilidad de servicios, materiales, facilidades e infraestructura, (iii) gastos soportables, (iv) habitabilidad, (v) asequibilidad, (vi) lugar y adecuación cultural.
En suma, los instrumentos internacionales que nutren de contenido el derecho a la vivienda digna dejan en cabeza de los Estados la obligación de adoptar toda una serie de medidas en aras de propiciar las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho.
Por otro lado, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas sentó una medida para determinar los factores que diferencian una vivienda adecuada. En materia de asequibilidad el Comité resaltó que se debe brindar posibilidades de acceso a la vivienda a los grupos desfavorecidos, entre los que se encuentran los niños y de esta manera, se debe brindar un trato prioritario y que garantice el real acceso al derecho a la vivienda.
Con respecto al derecho a la vivienda digna de poblaciones vulnerables, esta Corporación se ha pronunciado mediante sentencias como la T-740 de 201223, en la que estudió los casos de varios accionantes favorecidos por subsidios de vivienda familiar y a los cuales se les adjudicaron lotes en la urbanización “Nueva Castilla” de Ibagué. Los actores afirmaron que 4 años después de iniciado el proyecto no se les había entregado las viviendas y que estas habían sido ocupadas por otras personas, razón por la cual solicitaron el desalojo de los inmuebles y que se les hiciera entrega de los mismos. En aquella ocasión, se concedió el amparo de los derechos de los accionantes y se concluyó que tratándose de población vulnerable, personas en estado de debilidad manifiesta o sujetos de especial protección constitucional, el derecho a la vivienda digna tiene una especial importancia.
Agregó esta Corporación que respecto de estos sujetos, el Estado tiene un deber de protección de acuerdo con lo señalado en el artículo 13 inciso 3° y en el principio de solidaridad contenido en el Preámbulo y en el artículo 95 de la Constitución Política.
Más adelante, en la sentencia T-566 de 201324 esta Corte amparó el derecho a la vivienda digna y en condiciones adecuadas del señor Primitivo Atehortua Gutiérrez, quien demandó al municipio de Medellín que luego de ordenar la demolición de su predio por encontrase en una zona de alto riesgo, incumplió las obligaciones de sufragar el costo de un arrendamiento y de reubicar al actor. Lo anterior sin tener en cuenta su calidad de persona de la tercera edad y desplazado. En dicha providencia esta Alta Corte indicó, respecto al derecho a la vivienda digna de la población vulnerable, que:
“la Corte igualmente ha reiterado que es necesario priorizar la garantía del derecho a la vivienda digna a los grupos más vulnerables de la sociedad que viven en condiciones de precariedad material. Ese criterio de prioridad, indica que las autoridades y los particulares se obligan a cumplir con el deber de solidaridad que se traduce en dispensar atención y consideración especial a las personas que esta Corporación ha reconocido como particularmente vulnerables (Art.13, inc. 3 C.P.) y cuya mención se ha hecho en párrafos anteriores de esta providencia”.
Posteriormente, mediante sentencia T-689 de 201325 este Alto Tribunal analizó el caso de varios accionantes que solicitaban la protección de sus derechos fundamentales, presuntamente vulnerados por el señor Juan Miguel de Vengoechea y por la Alcaldía Municipal de Ciénaga, Magdalena, dentro del trámite de una acción policiva por la supuesta invasión al inmueble objeto de controversia, sin cumplir con lo establecido en el Decreto 747 de 1992. Señalaron que el tramité terminó con el lanzamiento por ocupación de hecho de cerca de 60 familias que se encontraban asentadas en el inmueble.
En dicha oportunidad, se ampararon los derechos fundamentales al debido proceso y a la vivienda digna de los accionantes; se dejó sin efecto todo lo actuado dentro de los procesos policivos y a manera de conclusión se estableció que “existe una necesidad imperiosa de adoptar políticas sociales en materia de vivienda digna para evitar los asentamientos humanos irregulares. Como la Sala ha explicado, el Estado tiene la obligación de promover programas de vivienda, especialmente dirigidos a la población más vulnerable, que se ajusten a los contenidos básicos del derecho a la vivienda digna”.
Así, a manera de conclusión, es posible señalar que el Estado tiene una obligación especial de brindar un trato diferenciado a los sujetos de especial protección constitucional y en este sentido, debe priorizar la garantía del derecho a la vivienda de estos grupos vulnerables. En estos casos, una de las principales obligaciones del Estado es la generación de políticas y proyectos que impidan el florecimiento de asentamientos humanos en sitios irregulares, que conlleven a posteriores procesos de desalojo que pongan en mayor grado de vulnerabilidad a estas personas.
Debido a que el derecho a la vivienda se ubicó dentro de la constitución Política como un derecho de segunda generación, es decir, entre los derechos económicos, sociales y culturales, la jurisprudencia constitucional en sus inicios reconoció el carácter asistencial del derecho y su protección no procedía por vía de tutela. Sobre el particular la sentencia T-423 de 199226 señaló:
“el derecho a la vivienda sólo puede obtenerse, al igual que todos los derechos, de conformidad con la ley; y no, desconociendo derechos de los co-asociados, como se ha pretendido, al convertir a los "invasores" en titulares reclamantes del derecho a la vivienda establecido en la Constitución Política. Se trata de un derecho asistencial, que debe ser promovido por el Estado, de acuerdo con la ley, para ser prestado directamente por éste o a través de entes asociativos igualmente regulados jurídicamente, tal como se ha expresado. De suerte que no es un "derecho fundamental" sobre el cual pueda caber la acción de tutela aquí considerada (art. 86 C.N.)”
Más adelante, la sentencia T-251 de 199527, reiteró que el derecho a la vivienda digna es un derecho objetivo de carácter asistencial y por lo tanto, no podía ser exigido de manera directa, pues para ello se necesitaba que el Estado cumpliera con ciertas condiciones jurídico-materiales. No obstante, la Sala dejó claro que “una vez dadas las condiciones antes señaladas, el derecho toma fuerza vinculante y sobre su contenido se extenderá la protección constitucional, a través de las acciones establecidas para tal fin.”
Con posterioridad, en sentencias como la T-021 de 199528, esta Corporación reconoció el carácter iusfundamental del derecho a la vivienda mediante la figura de la conexidad. Al respecto señaló: “El derecho a la vivienda digna en abstracto no haría parte de los derechos fundamentales, pero en algunas circunstancias lo sería si está en conexidad con otros derechos fundamentales”.
Por esta misma línea, la sentencia T-569 de 199529, sostuvo que de manera excepcional la protección del derecho a la vivienda digna se podía presentar por vía de tutela “ante situaciones en las que se plantee su desconocimiento directo o indirecto por la violación o amenaza de derechos fundamentales, como el derecho a la vida, dignidad e igualdad, siempre que éstas conlleven para su titular la concreta ofensa a aquel derecho, lo cual no se presenta en este caso.”
En contraposición, a los anteriores argumentos, este Alto Tribunal en sentencias como la T-585 de 200830, acogió la tesis de la transmutación y reconoció que el criterio de conexidad resultaba insuficiente. Al respecto indicó:
“cuando la protección del derecho a la vivienda digna sea solicitada al juez de tutela, dicha autoridad no podrá sin más desconocer la procedibilidad del amparo valiéndose del supuesto carácter no fundamental del derecho, así como tampoco será apropiado que recurra al criterio de la conexidad para negar la admisibilidad del amparo.”
Por lo anterior, la Corte reconoció que se podían presentar situaciones en las cuales un derecho económico, social o cultural perdía su vaguedad e indeterminación, caso en el cual, se debía admitir el carácter iusfundamental del mismo.
Adicionalmente, dentro de esta misma providencia se establecieron una serie de supuestos en los cuales pese al carácter no fundamental del derecho a la vivienda digna, la acción de tutela se tornaba procedente. Estos eran:
“… (i) hipótesis referidas a la faceta de abstención o derecho de defensa de la vivienda digna, (ii) pretensiones relativas al respeto de derechos subjetivos previstos en el marco de desarrollos legales o reglamentarios que conlleven a superar la indeterminación inicial en cuanto al contenido normativo propio del derecho a la vivienda digna y (iii) eventos en los cuales las circunstancias de debilidad manifiesta en los que se encuentran los sujetos considerados de especial protección constitucional, a la luz de las normas superiores y de la jurisprudencia de esta Corporación, tornan imperiosa la intervención del juez de tutela con miras a la adopción de medidas que permitan poner a estas personas en condiciones de igualdad material haciendo efectiva, en el caso concreto, la vigencia de la cláusula del Estado Social de Derecho (artículo 1º superior).”
Por último, esta Corporación reconoció el carácter autónomo del derecho a la vivienda digna debido a que se encuentra dirigido a la realización de la dignidad humana. Algunas de las razones que motivaron este cambio se encuentran en la sentencia T-986A de 201231 y son las siguientes: “En primer lugar, la Corte ha reconocido que, a la luz de las normas internacionales que consagran las obligaciones del Estado colombiano en relación con la protección de los Derechos Humanos, todas las prerrogativas agrupadas bajo esta categoría deben ser garantizadas, sin que sea posible distinguir entre los denominados derechos civiles, políticos, económicos, sociales o culturales. La Corte ha dejado claro que la distinción entre derechos civiles y políticos, de un lado, y DESC, de otro, solamente responde a razones históricas y metodológicas, y no a una diferencia de importancia de los derechos.
En segundo lugar, la adopción del modelo de Estado Social de Derecho, su nueva concepción del individuo y su preocupación por la desigualdad material, conlleva el reconocimiento de los DESC como derechos fundamentales. En este orden de ideas, [l]a consagración a nivel constitucional de estos derechos ha estado además acompañada con la creación de mecanismos para su justiciabilidad, bajo la premisa de que la realización efectiva de los derechos –no solamente su reconocimiento legal- es un fin primordial del Estado Social de Derecho.32
Por ejemplo, bajo esa nueva concepción, la Constitución impone un mandato al legislador de desarrollar este tipo de derechos sujetándose (i) al contenido que de estos ha fijado la Constitución, el bloque de constitucionalidad y el juez constitucional y, (ii) a los principios de no discriminación y, progresividad y no regresividad.
En tercer lugar, todos los derechos, sin importar la generación a la cual se adscriba su reconocimiento, comprenden tanto mandatos de abstención, como de prestación, y ello no es óbice para negar su naturaleza fundamental33.
En cuarto lugar, si bien es cierto que el derecho a la vivienda digna (…) se caracteriza por cierto grado de indeterminación en relación con las prestaciones que su satisfacción requiere, las cuales deben ser precisadas por las instancias del poder definidas con fundamento en el principio democrático, tal connotación no puede conducir a negar el carácter iusfundamental del mismo y tampoco a descartar de plano la procedencia del amparo constitucional cuando se advierta su vulneración.34 (Resaltado fuera del texto) Lo anterior por cuanto es común a todos los derechos constitucionales cierto grado de indeterminación, propio del lenguaje con que se redactan las cartas políticas.
La Sala concluye del estudio anterior, que en principio, el derecho a la vivienda era concebido como un derecho objetivo, de carácter asistencial y de desarrollo progresivo; más adelante, fue entendido como un derecho subjetivo gracias a la las tesis de conexidad y transmutación y finalmente, la jurisprudencia constitucional lo ha considerado como un derecho fundamental de carácter autónomo, por su estrecha relación con la dignidad humana.
Como ya se estableció con antelación, instrumentos internacionales como el Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales y las observaciones del Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales dieron contenido al derecho a la vivienda digna, de la misma manera, sentaron las bases de la garantía que debe prestarse en situaciones de desalojos de asentamientos humanos irregulares.
Sobre este punto, la Observación General No. 7 del Comité manifestó que en principio los desalojos son incompatibles con los requisitos establecidos en el Pacto, sin embargo, existen hipótesis en que pueden ser efectuados. Sobre este punto el Comité señaló:
“7. Hay otros casos de desalojos forzosos que tienen lugar en nombre del desarrollo. Pueden efectuarse en relación con conflictos sobre derechos de tierras, proyectos de desarrollo e infraestructura como, por ejemplo, la construcción de presas u otros proyectos energéticos a gran escala, la adquisición de tierras para programas de renovación urbana, rehabilitación de viviendas o embellecimiento de ciudades (…)”35.
Más adelante, se refirió a los casos en que el desalojo afecta de manera desproporcionada a “Las mujeres, los niños, los jóvenes, los ancianos, los pueblos indígenas, las minorías étnicas y de otro tipo, así como otros individuos y grupos vulnerables” y sostuvo “que para promover todos los derechos protegidos por el Pacto” se debían adoptar medidas de carácter legislativo que “a) brinden la máxima seguridad de tenencia posible a los ocupantes de viviendas y tierras, b) se ajusten al Pacto y c) regulen estrictamente las circunstancias en que se puedan llevar a cabo los desalojos.”
Además, expuso una serie de garantías que deben guardarse al practicar diligencias de desalojo forzoso entre las que se encuentran: “(…) a) una auténtica oportunidad de consultar a las personas afectadas; b) un plazo suficiente y razonable de notificación a todas las personas afectadas con antelación a la fecha prevista para el desalojo; c) facilitar a todos los interesados, en un plazo razonable, información relativa a los desalojos previstos y, en su caso, a los fines a que se destinan las tierras o las viviendas; d) la presencia de funcionarios del gobierno o sus representantes en el desalojo, especialmente cuando éste afecte a grupos de personas; e) identificación exacta de todas las personas que efectúen el desalojo; f) no efectuar desalojos cuando haga muy mal tiempo o de noche, salvo que las personas afectadas den su consentimiento; g) ofrecer recursos jurídicos; y h) ofrecer asistencia jurídica siempre que sea posible a las personas que necesiten pedir reparación a los tribunales”. (Subraya fuera de texto)
De otra parte, los los Principios sobre la Restitución de las Viviendas y el Patrimonio de los Refugiados y las Personas Desplazadas, también conocidos como Principios Pinheiro, reconocieron dentro de su numeral 17.3 que “[e]n los casos en que el desalojo de los ocupantes secundarios sea justificable e inevitable, los Estados deben adoptar medidas positivas para proteger a aquellos que no dispongan de medios para acceder a otra vivienda adecuada cuando deben abandonar la que ocupan en ese momento, con el fin de que no se queden sin hogar y de que su derecho a una vivienda adecuada no se vea menoscabado de ningún otro modo. Los Estados deban esforzarse por encontrar y proporcionar viviendas o tierras alternativas a dichos ocupantes, incluso de forma temporal, con el fin de facilitar la restitución oportuna de las viviendas, las tierras y el patrimonio de los refugiados y desplazados.”(Negrilla fuera de texto)
En materia jurisprudencial, la sentencia T-527 de 201136, dispuso que “para que la medida de desalojo forzoso que resulte legítima es imperioso que esta: (i) atienda principios constitucionales, (ii) sea necesaria pues no es posible lograr el mismo fin por medios diferentes y (iii) debe utilizarse el mínimo de fuerza necesario con el objetivo de evitar vulneración en los derechos de los desalojados.”
Con posterioridad, la Corte hizo énfasis en la necesidad del Estado de “(i) promover programas de vivienda, especialmente dirigidos a la población más vulnerable, que se ajusten a los contenidos básicos del derecho a la vivienda digna, (ii) implementar en caso que pretendan recuperar bienes, medidas adecuadas para la protección de los derechos fundamentales de los afectados, (iii) cuando la comunidad afectada no cuente con recursos propios para proveerse una solución de vivienda digna, las autoridades deben adoptar todas las medidas necesarias de acuerdo con sus recursos, para que se proporcione otra vivienda, reasentamiento o acceso a otras tierras productivas, según proceda, y (iv) las autoridades deben evitar el uso desproporcionado de la fuerza y proteger especialmente a la población más vulnerable, como adultos mayores, menores de 18 años, personas en situación de discapacidad, etc.”37 (Subraya fuera de texto)
Respecto del segundo punto, este Alto Tribunal, luego de analizar las observaciones del Comité y los Principios Pinheiro, consagró una serie de garantías que las autoridades deben seguir en los casos en que se lleve a cabo una diligencia de desalojo, entre ellas se encuentran: “(i) garantizar el debido proceso, (ii) consultar previamente a la comunidad afectada, (iii) notificarla de la decisión de desalojo en un plazo suficiente y razonable, (iv) suministrar a los interesados, en un plazo razonable, información relativa a los desalojos previstos y a los fines que se destinarán las tierras o las viviendas; (v) estar presentes durante la diligencia; (vi) identificar a todas las personas que efectúen el desalojo; (vii) no efectuar desalojos cuando haga muy mal tiempo o de noche, salvo que las personas afectadas den su consentimiento; (viii) ofrecer recursos jurídicos efectivos a los afectados; y (ix) ofrecer asistencia jurídica a la comunidad para solicitar la garantía de sus derechos y, si es del caso, la reparación de los daños que les sean causados.”38
De los instrumentos internacionales descritos y la jurisprudencia constitucional citada, es posible concluir que los desalojos forzosos no siempre resultan incompatibles con los requisitos los requisitos del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales, ello no quiere decir que se pueden obviar ciertas garantías mínimas en aras de proteger derechos fundamentales de los afectados, en especial, en los casos en que la medida recae sobre niños, mujeres, ancianos y otros grupos vulnerables.
En ese mismo sentido, las garantías en el caso de desalojos forzosos están enfocadas en brindar garantías procesales, ofrecer recurso y asistencia jurídica, realizar las diligencias con el acompañamiento de funcionarios del gobierno o sus representantes y evitar el uso de la fuerza. Asimismo, se hace hincapié en la obligación de los Estados de promover medidas que promuevan alternativas de vivienda o de tierras a los afectados con los desalojos.
El régimen jurídico aplicable a la cesión de bienes fiscales, tiene su asidero en el artículo 58 de la Ley 9 de 1989 que dispone que “[l]as entidades públicas del orden nacional cederán a título gratuito los inmuebles de su propiedad que sean bienes fiscales y que hayan sido ocupados ilegalmente para vivienda de interés social, siempre y cuando la ocupación ilegal haya ocurrido con anterioridad al veintiocho (28) de julio de mil novecientos ochenta y ocho (1988). La cesión gratuita, mediante escritura pública, se efectuará a favor de los ocupantes. Las demás entidades públicas podrán efectuar la cesión en los términos aquí señalados.
En ningún caso procederá la cesión anterior en el caso de los bienes de uso público ni en el de los bienes fiscales destinados a la salud y a la educación. Tampoco procederá cuando se trate de inmuebles ubicados en zonas insalubres o que presenten peligro para la población.”
Con posterioridad, la Ley 388 de 1997 estableció que la cesión de la que trata el artículo 58 de la Ley 9 de 1989, deberá efectuarse mediante resolución administrativa que constituye título de dominio e inscrita en la Oficina de Instrumentos Públicos, será plena prueba de la propiedad.
A su vez, el Decreto 540 de 1998, “por el cual se reglamentan los artículos 58 de la Ley 9 de 1989 y 95 de la Ley 388 de 1997 en materia de transferencia gratuita de bienes fiscales”, trae una serie de artículos que regulan el procedimiento aplicable en este tipo de trámites.
Grosso modo, el decreto contiene la forma en la que se inicia el procedimiento (artículos 2 y 3), el contenido de la solicitud presentada por un ciudadano (artículo 4), el trámite de la solicitud (artículo 5), las pruebas que pueden ser tenidas en cuenta a la hora de establecer la fecha de ocupación (artículo 6) y los escenarios en los que se termina la actuación, cuando no se pueda transferir el bien o se profiera la expedición del acto administrativo para transferir a título gratuito el inmueble (artículos 8 y 9).
Finalmente, la Ley 1001 de 2005 fijó los requisitos que deben cumplirse para poder realizar la cesión gratuita de bienes fiscales a particulares.
“Artículo 2°. Reglamentado por el Decreto Nacional 4825 de 2011. El artículo 14 de la Ley 708 de 2001 quedará así: Las entidades públicas del orden nacional cederán a título gratuito los terrenos de su propiedad que sean bienes fiscales y que hayan sido ocupados ilegalmente para vivienda de interés social, siempre y cuando la ocupación ilegal haya ocurrido con anterioridad al treinta (30) de noviembre de 2001. La cesión gratuita se efectuará mediante resolución administrativa a favor de los ocupantes, la cual constituirá título de dominio y una vez inscrita en la Oficina de Instrumentos Públicos, será plena prueba de la propiedad.
Las demás entidades públicas podrán efectuar la cesión en los términos aquí señalados.
En ningún caso procederá la cesión anterior tratándose de bienes de uso público ni de bienes fiscales destinados a la salud y a la educación. Tampoco procederá cuando se trate de inmuebles ubicados en zonas insalubres o de riesgo para la población, de conformidad con las disposiciones locales sobre la materia.
Parágrafo. En las resoluciones administrativas a título gratuito y de transferencias de inmuebles financiados por el ICT, se constituirá patrimonio de familia inembargable.”
Teniendo en cuenta las consideraciones expuestas, la Sala pasa a analizar el caso concreto.
De los hechos antes narrados en el escrito de tutela y los documentos aportados en el trámite de la acción, la Sala encuentra probado lo siguientes:
Dentro del acta de la diligencia practicada consta que la accionante y su pareja se rehusaron a firmar un contrato de arrendamiento con la señora Rosa Estela Torres de Amaya, por lo que se realizó el inventario de las cosas que se encontraban en el inmueble, se procedió a llevar a cabo el desalojo y se entregó la vivienda a la señora Torres de Amaya. (Folios 105-108, Cuaderno principal.)
No obstante, existe prueba de que el contrato de arrendamiento finalmente fue suscrito por la señora Andrea Carolina Molina Baleta y Rosa Estela Torres de Amaya el mismo 14 de noviembre de 2013, respecto del inmueble ubicado en la Calle 14 Nro. 16-04 de la urbanización Villa Amparo. (Folios12-13, Cuaderno de Secretaria.)
Dentro del acta suscrita, quedó constancia que el señor Sergio Valencia Galindo, que para el momento de la diligencia ya no era el compañero sentimental de la señora Molina Baleta, era la única persona que residía en el inmueble. Dentro de la diligencia se ordenó el derribamiento de los muros construidos y la accionante, quien estuvo presente durante el transcurso de la misma, solicitó la inclusión en programas de vivienda de interés social. (Folios 40-41, Cuaderno de Secretaria.)
Tal como se explicó en la parte considerativa de la sentencia, la carencia actual de objeto se presenta cuando la acción u omisión lesiva de los derechos desapareció o fue superada entre la interposición de la acción y el momento de proferir el fallo.
Conforme a los hechos probados de esta providencia, quedó demostrado que en virtud de la Resolución Nro. 835 del 6 de noviembre de 2013, el 14 del mismo mes y año, se llevó a cabo la diligencia de lanzamiento por ocupación de hecho de la señora Andrea Carolina Molina Baleta del predio ubicado en la Calle 14ª Nro. 16-04, lote 4, manzana I de la urbanización Villa Amparo.
No obstante lo anterior, quedó demostrado que la accionante suscribió un contrato de arrendamiento con la propietaria del bien inmueble y continuó viviendo en el mismo, razón por la cual se entiende que la acción que ponía en riesgo o amenazaba su derecho fundamental a la vivienda cesó.
Adicionalmente, con posterioridad a la suscripción del contrato de arrendamiento, la señora Rosa Estela Torres de Amaya, propietaria del inmueble, presentó demanda de restitución de bien inmueble arrendado a través de apoderado judicial, contra la señora Andrea Carolina Molina Baleta, proceso que conllevó a la realización de una nueva diligencia de desalojo llevada a cabo el 10 de junio de 2015. No obstante, en el acta suscrita dentro de la misma, existe constancia que el ex compañero sentimental de la señora Molina Baleta era la única persona que residía en el inmueble.
En ese orden de ideas, considera la Sala que derivado de la primera diligencia de desalojo la accionante continuó habitando el inmueble de manera que la acción u omisión lesiva de los derechos desapareció. A su vez, dentro de la segunda diligencia de lanzamiento, la peticionaria no se vio afectada pues ni siquiera residía en el inmueble objeto de controversia, razón suficiente para entender que la acción llevada a cabo por las autoridades de policía en ningún momento amenazó o vulneró los derechos fundamentales de la señora Molina Baleta.
Adicionalmente, como quedó expuesto en la parte considerativa, los desalojos no son incompatibles con los requisitos del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales ni con los postulados de nuestra Carta Política y legislación.
Ahora bien, aunque lo antes señalado deja varios interrogantes a esta Sala, y la respuesta de la Alcaldía municipal de Urumita la Guajira no es lo suficientemente convincente frente a la actuación surtida, aunado a que no existen documentos que soporten el proceso de cesión gratuita del bien fiscal a la señora Torres de Amaya, debido a la pérdida del material documental con que contaba el municipio, se estima necesario poner conocimiento de la Procuraduría Regional de la Guajira los hechos narrados por la accionante para que examine de manera detenida el proceso llevado a cabo por la administración municipal, y determine si en el mismo se incurrió en alguna irregularidad.
De otra parte, la Sala encuentra oportuno ordenar a la Alcaldía Municipal de Urumita la Guajira que estudie la posibilidad de incluir a la accionante Andrea Carolina Molina Baleta dentro de los programas de vivienda de interés social vigentes, promovidos dentro del municipio, en consideración a su solicitud respecto de ello.
En virtud de lo expuesto, la Sala revocará la decisión del veintinueve (29) de enero de dos mil quince (2015) proferida por el Juzgado Promiscuo del Circuito de Villanueva la Guajira por las razones expuestas en esta providencia y en su lugar declarará la carencia actual de objeto por hecho superado.
En mérito de lo expuesto, la Sala Séptima de Revisión de tutelas de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO. Por las razones y en los términos de esta Sentencia, REVOCAR la sentencia proferida por el Juzgado Promiscuo del Circuito de Villanueva la Guajira el veintinueve (29) de enero de dos mil quince (2015), que confirmó el fallo de primera instancia .del tres (3) de diciembre de dos mil catorce (2014), proferido por Juzgado Promiscuo Municipal de Villanueva Guajira que denegó por improcedente la acción de tutela, por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO. En su lugar DECLARAR la carencia actual de objeto por hecho superado en la acción de tutela interpuesta por Andrea Carolina Molina Baleta, en nombre propio y en representación de sus hijos Sergio David Valencia Molina, Eilen Manuela Galindo Molina y Ciro Ángel Barros Molina contra la Alcaldía Municipal y la Inspección de Policía del Municipio de Urumita la Guajira, por las razones expuestas en la presente providencia.
TERCERO. PONER EN CONOCIMIENTO de la Procuraduría Regional de la Guajira los hechos narrados por la accionante para que dentro de los (2) dos meses siguientes a la notificación de esta providencia, realice un estudio del proceso llevado a cabo por la Alcaldía Municipal de Urumita la Guajira para la cesión gratuita de los bienes fiscales que se encontraban en su propiedad y determine si en el mismo, se incurrió en alguna irregularidad.
CUARTO. ORDENAR a la Alcaldía Municipal de Urumita la Guajira que estudie la posibilidad de incluir a la accionante Andrea Carolina Molina Baleta dentro de los programas de vivienda de interés social vigentes, promovidos dentro del municipio.
QUINTO. Por secretaría general librar las comunicaciones de que trata el Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, cúmplase, publíquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MYRIAM ÁVILA ROLDÁN
Magistrada (E)
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
1 Sala de Selección número cuatro (4) de 2015, integrada por los Magistrados María Victoria Calle Correa y Luis Guillermo Guerrero Pérez.
2 Folio 9, Cuaderno principal.
3 Folios 10-11, Cuaderno principal.
4 Folios 12-13, Cuaderno principal.
5 Folios 18-21, Cuaderno principal.
6 Folio 22, Cuaderno principal.
7 Folios 12-13, Cuaderno de Secretaria.
8 Folios 27-28, Cuaderno principal.
9 Folios 30-34, Cuaderno principal.
10 Folios 63-64, Cuaderno principal.
11 Folio 69, Cuaderno principal.
12 Folios 79-80, Cuaderno principal.
13 Folios 84-90, Cuaderno principal.
14 Folios 20-23, Cuaderno de revisión.
15 Folios 18-21, Cuaderno de revisión.
16 Folios 40-41, Cuaderno de revisión.
17 Folios 60-62, Cuaderno de revisión.
18 Sentencia T-515 de 1992
19 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
20 Sentencia T-425 de 2012, M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
21 M.P. Álvaro Tafur Gálvis.
22 Observación General N° 4. Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas.
23 M.P. Luís Ernesto Vargas Silva.
24 M.P. Luís Ernesto Vargas Silva.
25 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
26 M.P. Fabio Morón Díaz.
27 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
28 M.P. Alejandro Martínez Caballero.
29 M.P. Fabio Morón Díaz.
30 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
31 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
32 “Sentencia C-372 de 2011, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub”
33 “Al respecto, en sentencia T-016 de 2007 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto) se estableció: la implementación práctica de los derechos constitucionales fundamentales siempre dependerá de una mayor o menor erogación presupuestaria, de forma tal, que despojar a los derechos prestacionales – como el derecho a la salud, a la educación, a la vivienda, al acceso al agua potable entre otros - de su carácter de derechos fundamentales resultaría no sólo confuso sino contradictorio. Al respecto, se dice, debe repararse en que todos los derechos constitucionales fundamentales – con independencia de si son civiles, políticos, económicos, sociales, culturales, de medio ambiente - poseen un matiz prestacional de modo que, si se adopta esta tesis, de ninguno de los derechos, ni siquiera del derecho a la vida, se podría predicar la fundamentalidad. Restarles el carácter de derechos fundamentales a los derechos prestacionales, no armoniza, por lo demás, con las exigencias derivadas de los pactos internacionales sobre derechos humanos mediante los cuales se ha logrado superar esta diferenciación artificial que hoy resulta obsoleta así sea explicable desde una perspectiva histórica. Ver también la sentencia C-372 de 2011, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub”.
34 “Sentencia T-585 de 2008. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.”
35 Observación General N° 7. Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas.
36 M.P. Mauricio González Cuervo.
37 Sentencia T-349 de 2012, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
38 Ibíd.
39 Sentencia T-117ª de 2013, M.P. Mauricio González Cuervo.