Referencia: Expediente T- 6.131.714.
Acción de tutela instaurada por Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá – ETB- S.A. E.S.P. contra la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado.
Asunto: Límites del juez constitucional al analizar las causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Defectos orgánico y procedimental absoluto porque el superior jerárquico al desatar el recurso de apelación contra la providencia que negó mandamiento de pago en un proceso ejecutivo, desconoció los márgenes de decisión del juez de primera instancia y además, se pretermitió una etapa procesal para el ejercicio del derecho de defensa y de contradicción de la ejecutada, como elementos integrantes del derecho fundamental al debido proceso.
Magistrada Sustanciadora
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Bogotá, D.C., dieciséis (16) de mayo de dos mil dieciocho (2018)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Alejandro Linares Cantillo, quien la preside, Carlos Bernal Pulido, Diana Fajardo Rivera, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Antonio José Lizarazo Ocampo, Gloria Stella Ortiz Delgado, Cristina Pardo Schlesinger, José Fernando Reyes Cuartas y Alberto Rojas Ríos, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, ha proferido la siguiente:
SENTENCIA
En el proceso de revisión de las providencias dictadas el 23 de febrero de 2017 y el 10 de noviembre de 2016, por la Secciones Quinta y Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en segunda y primera instancia respectivamente, dentro de la acción de tutela T-6.131.714, promovida por la Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá S.A. E.S.P-en adelante ETB-, contra la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado.
El expediente fue remitido a esta Corporación mediante oficio número 0090 del 24 de abril de 2017, por la Secretaría General de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en cumplimiento de los artículos 86 de la Constitución Política y 33 del Decreto 2591 de 1991. La Sala de Selección Número Seis de la Corte, mediante auto del treinta (30) de junio de 2017, resolvió seleccionar el asunto de la referencia para su revisión.
ANTECEDENTES
La empresa accionante formuló acción de tutela como mecanismo transitorio en contra de la corporación judicial demandada por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa y de acceso a la administración de justicia, con ocasión de las siguientes providencias judiciales proferidas dentro del proceso ejecutivo radicado número 25000233100020090063601, instaurado por Telefónica Móviles de Colombia S.A-en adelante Telefónica- contra la ETB:
Expresó que las mencionadas providencias incurrieron en los defectos que se sintetizan a continuación:
De esta manera, la ETB solicitó que se conceda la solicitud de amparo como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable de los derechos fundamentales invocados, en el sentido de revocar el mandamiento de pago librado en su contra y dejar sin efectos la providencia que negó la recusación presentada en contra de una Conjuez que integró la Subsección accionada.
De forma subsidiaria, expresó que su pretensión se orienta a que el juez de tutela verifique la existencia del defecto orgánico en la providencia que libró mandamiento de pago en segunda instancia y se ordene que la decisión retorne a su “sede judicial natural”, para que puedan presentarse los recursos correspondientes.
Contexto procesal
La relación contractual entre la Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá – ETB- y Telefónica Móviles de Colombia S.A - Telefónica
Etapa de solución alternativa administrativa del conflicto
Etapa arbitral de la solución del conflicto
El proceso ejecutivo que originó la acción de tutela de la referencia
En aquella oportunidad, la empresa ejecutante expresó en su demanda lo siguiente:
“El título base de la ejecución son las Resoluciones CRT 1269 y 1303 de 2005 expedidas por la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones, en las que se establece que la ETB debe remunerar las redes de Telefónica con las tarifas fijadas por minuto en la Tabla “Opción 1” del artículo 4.2.2.19 de la Resolución CRT 463 de 2001, que aunque no determinan la cifra numérica precisa que debe pagar la ETB, basta una simple operación aritmética para establecer el monto de la obligación.”16 (Subrayas fuera de texto)
Con base en lo anterior, los contratos de interconexión celebrados entre las partes contienen la obligación por la cual se pretende ejecutar a la ETB S.A, pues su objeto consistió en regular las relaciones derivadas de la interconexión entre las redes operadas por ETB y por los prestadores del servicio de telefonía móvil celular (Cocelco y Celumovil S.A – hoy Telefónica). Sin embargo, de dichos documentos no es posible determinar cuál era el valor de la acreencia, la cual por sí sola no era ni clara ni expresa25.
Por tal razón, a la interconexión existente entre Telefónica y la ETB le es aplicable dicha normativa y en consecuencia debería remunerarse de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 4.2.2.19 de la Resolución CRT 087 de 1997, norma según la cual “los operadores telefónicos deberán ofrecer por lo menos las siguientes dos opciones de cargos de acceso a los operadores que les demanden interconexión”, es decir, cargos de acceso máximo por minutos o de acceso por capacidad27, sin que ninguno de los actos administrativos presentados como título ejecutivo indicara cuál de las 2 opciones debía ser empleada para la remuneración de la interconexión28.
Una vez surtido el trámite correspondiente, el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina resolvió la solicitud de interpretación prejudicial solicitada por el ejecutante el 16 de julio de 201433.
“Primero.- REVÓCASE el auto proferido el 29 de abril de 2010 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “A”. En su lugar, se dispone:
“PRIMERO: LÍBRASE MANDAMIENTO DE PAGO a favor de Telefónica Móviles de Colombia S.A. y en contra de la Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá S.A. E.S.P., por las siguientes sumas:
“a.- Por la diferencia entre el valor pagado por la Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá, S.A. E.S.P. y el valor de la tarifa fijado en el artículo 4.2.2.19 –opción 1, cargos de acceso máximos por minuto, redes de TMC y PCS-, de la Resolución CRT 463 de 2001, por concepto de los cargos de acceso causados por la interconexión directa de la red de telefonía pública básica conmutada de larga distancia internacional –TPBCLDI- de ETB y la red de telefonía móvil de celular –TMC- de Telefónica, en las llamadas internacionales entrantes y terminadas, durante el periodo comprendido entre el 1º de junio de 2002 y el 30 de septiembre de 2005.
b.- Por los intereses de mora causados sobre la cantidad líquida resultante de la diferencia entre lo pagado y lo establecido en el mencionado artículo 4.2.2.19 –opción 1, cargos de acceso máximos por minuto, redes de TMC y PCS- de la Resolución CRT 463 de 2001, causados desde la fecha de ejecutoria de la Resolución CRT 1303 del 29 de septiembre de 2005, esto es, desde el 19 de octubre de 2005 y hasta que se verifique el pago total de la obligación.
SEGUNDO.- La anterior suma, junto los intereses de mora causados deberá pagarse dentro de los cinco (5) días siguientes, tal como lo dispone el artículo 498 del C.P.C.”.
Segundo.- una vez notificada la presente providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, para lo de su cargo.”
La anterior decisión se fundamentó en las siguientes razones37:
No obstante, esa entidad debía pagar conforme a la opción 1 (por uso o minutos), porque en los contratos de interconexión las partes acordaron la remuneración o los cargos de acceso a las redes bajo el esquema de minuto o fracción de llamada entrante completada y no por capacidad, ya que lo decidido por la CRT debía guardar armonía con lo estipulado en los contratos de interconexión, en el entendido de que el ente de regulación no podía desconocer el esquema básico de retribución pactado por las partes o suplir su voluntad40.
De igual forma, se logra deducir que las partes fijaron una tarifa provisional, que consistió en el cargo de acceso que pagaban los operadores de la larga distancia por el acceso a la red TPBCL, conforme al valor establecido en la regulación vigente o al que estableciera en el futuro el órgano regulador, es decir, la CRT.
Se acordó un plazo de 90 días para que las partes fijaran de consuno el valor definitivo que debía pagar la ETB al operador celular por la utilización de sus redes TMC, en las llamadas internacionales completadas.
No existió prueba en el expediente de que las partes hayan llegado a un acuerdo sobre el cargo definitivo por el acceso a la red TMC, de modo que el esquema general, es decir, la remuneración por minutos se mantuvo y la tarifa fue definida por las normas regulatorias proferidas por la CRT. En otras palabras, el régimen tarifario de la obligación está contemplado en artículo 4.2.2.19 de la Resolución CRT 463 de 2001 y el esquema básico de remuneración por el acceso es el contemplado en cada uno de los citados contratos (minutos o fracción)44.
No obstante, en este caso, las partes pactaron que la remuneración sería por minuto o por fracción de llamada completada y tal esquema no fue modificado.
Por tal razón, no resultaría válido que la ETB utilizara la red de TMC de Telefónica “(…) y se sustrajera de la obligación de pagar los cargos de acceso, por el simple hecho de no haber escogido una de las opciones contempladas en la regulación tarifaria o simplemente pagara lo que a bien tuviera, con desconocimiento de lo estipulado en los respectivos contratos y de lo decidido por la CRT a través de las Resoluciones CRT 1269 y 1303 de 2005. Tal proceder pugnaría con la buena fe que debe preceder todas las relaciones jurídicas (…)”45
Conforme a lo expuesto, el ejecutante solicitó el cumplimento de lo resuelto por el organismo regulador, a través del proceso ejecutivo, sin embargo, el Tribunal de primera instancia negó el mandamiento ejecutivo, porque la base para el pago de los servicios y los factores para su aplicación, deben ser determinados mediante proceso ordinario contencioso administrativo.
Este argumento desconocería el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia de la ejecutante, pues los actos administrativos no podrían hacerse valer mediante el proceso ejecutivo y tampoco puede acudir a la justicia arbitral ni ordinaria, pues su asunto ya fue objeto de pronunciamiento previo47.
La obligación es expresa porque está determinada en los documentos que integran el título, y finalmente es exigible en el entendido de que los actos administrativos que hacen parte del título ejecutivo se encuentran ejecutoriados y no existe plazo o condición que esté pendiente para que Telefónica pueda demandar la satisfacción de la deuda insoluta. En este sentido, si bien la acreencia no está expresada en una cifra numérica precisa, resulta liquidable por simples operaciones aritméticas49.
Con fundamento en lo expuesto, el Consejo de Estado resolvió: i) revocar el auto del 29 de abril de 2010, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca; y ii) librar mandamiento de pago a favor de Telefónica y en contra de ETB.
En relación con los interrogantes planteados por la ejecutada, esa Corporación expresó que exceden el marco legal de la aclaración de las providencias judiciales “(…) pues no le corresponde al juez, por estar fuera de la esfera de sus competencias, explicar a las partes los efectos que se siguen de las providencias o sugerir el momento en el cual pueden ejercer sus actos procesales o el lugar o la autoridad ante la cual deben desplegar sus actuaciones. Eso es algo que todo abogado debería saber (…)”56
Fundamentos de la acción de tutela de la referencia
Causales genéricas de procedibilidad
Se desconoció el derecho de acceso a la administración de justicia, puesto que haber librado mandamiento de pago en segunda instancia implica que, si bien formalmente se puede presentar un recurso de reposición en contra de la mencionada providencia, al juez de primera instancia “(…) le quedará legalmente imposible decidir en contravía de lo ordenado por el ad quem”, quien, además, obró como si fuese el juez de instancia63.
Finalmente, el monto que en este caso se disputa es de “alta cuantía” y representa importantes consecuencias fiscales para la ETB64.
Causales específicas de procedencia
Consideró que tanto el proceso ejecutivo como el resuelto por la Corte en la sentencia T-058 de 2009, son idénticos, por lo que ya existe una decisión de fondo al respecto70. En ese sentido, la Corporación accionada desconoció el precedente judicial aplicable en el que existían consideraciones sobre:
Adicionalmente, la accionante consideró que:
“Sin embargo, no deja de extrañar que la parte actora, pese a sacar avante sus pretensiones ante la CRT –pues ordenó hacer lo que le pidió-, convocara luego a un tribunal de arbitramento (sic) para los mismos efectos, toda vez que en este caso era aparentemente innecesario. No obstante, dicho aspecto o proceder no es objeto de este recurso de anulación, y más bien pertenece a la libre valoración del actor, lo cual no reprocha la Sala desde ese sólo punto de vista; pero tampoco se puede dejar pasar por alto que el tema decidido era el mismo, ya que ese aspecto sí le corresponde controlarlo.”77
Para la accionante, la actuación de la Corporación accionada produjo “(…) el renacimiento automático e ilegal de las Resoluciones CRT 1269 y 1303 de 2005, para justificar la desastrosa y equivocada construcción oficiosa del supuesto título ejecutivo compuesto, que ni siquiera invocó la parte actora.”79
Adicionalmente, expresó que, en el laudo proferido por el Tribunal de Arbitramento de COMCEL contra la ETB, se realizó un análisis sobre la vigencia de las Resoluciones CRC 463 de 2001 y 469 de 2002, que evidencia el decaimiento de los actos expedidos con posterioridad, como fueron las Resoluciones CRT 1269 y 1303 de 200580.
La accionante consideró que el título presentado por el ejecutante no reúne los requisitos previstos por el artículo 488 del Código de Procedimiento Civil, puesto que las resoluciones que soportaron la demanda no contenían una obligación clara, expresa y exigible en contra de la ETB y a favor de Telefónica, por lo que no podía librarse mandamiento de pago en la forma en que lo hizo la Corporación judicial accionada81.
Ignorancia y renuencia para analizar adecuadamente los criterios de recusación a la luz de los supuestos de hechos
La demandante adujo que la Corporación accionada al resolver la recusación presentada contra la conjuez Patricia Mier Barros, realizó un análisis de la causal 6ª del artículo 150 del Código de Procedimiento Civil, restringido y apegado al texto de la ley “(…) sin reconocer el sentido tras el sistema de impedimento (sic) y recusaciones y la determinante finalidad constitucional que está llamado a cumplir.”84
Para tal efecto, transcribió los artículos 130 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo; 150 del Código de Procedimiento Civil; 141 del Código General del Proceso; 84 de la Ley 734 de 2002 (Código Disciplinario Único); 56 de la Ley 906 de 2004 (Código de Procedimiento Penal); y 16 de la Ley 1563 de 2012 (Estatuto de Arbitraje)85. A continuación, agregó que los conjueces se encuentran sometidos a las mismas causales de recusación de los operadores judiciales86.
Precisó que no existe formalmente una causal de impedimento que contemple la situación de un juez que debe ejercer su función sobre quien actúa o ha actuado como su contraparte, lo cual no implica que, cuando aquello ocurra, no se configure un conflicto de intereses87. Para tal efecto, afirmó que: “(…) cuando el conjuez es contraparte de una de las partes en el proceso, existe entre ellos dos un pleito pendiente.”88
Concluyó que el Tribunal accionado incurrió en un exceso ritual manifiesto, bajo el entendido de que no consideró la realización material de la justicia, sino que realizó un análisis “robótico y formalista (…) cuando la lógica y el sentido común claramente indican lo contrario.”89
Ignorancia del precedente judicial de la Corte Constitucional y de la Corte Suprema de Justicia sobre impedimentos de conjueces
La accionante citó la sentencia T-176 de 200890, que resolvió un caso de impedimento en materia disciplinaria, en el cual un juez es contraparte penal de quien investiga disciplinariamente. Expresó que el juez de tutela no puede apartarse de este precedente, sino que está en la obligación de reiterarlo91.
De igual manera, se refirió al auto del 11 de diciembre de 2007, proferido por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, bajo el radicado número 28.784. Enfatizó que esa Corporación, en la providencia citada, reconoció que: “(…) no se puede descartar que sí existen supuestos de hecho que conducen a la separación del cargo del conjuez que también actúa como contraparte de una de las partes del proceso.”92
Trámite de la acción de tutela
Primera instancia
La Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado conoció de la acción de tutela en primera instancia. Esa Corporación avocó conocimiento mediante auto del 18 de mayo de 2017, en el que ordenó: i) vincular a Telefónica Móviles de Colombia S.A, a la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a la Comisión de Regulación y Telecomunicaciones y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado; y, ii) oficiar a la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca para que notificara la acción de tutela a los demás terceros con interés dentro del proceso ejecutivo, y además, para que remitiera el original o una copia íntegra del expediente radicado bajo el número 25000233100020090063600, según lo considerara procedente o eficaz93.
Respuestas de las entidades accionadas
Telefónica Móviles de Colombia S.A.94: presentó escrito de contestación de la tutela el 31 de mayo de 2016, ante el juez de primera instancia, en el que manifestó oponerse a la solicitud de amparo, tanto en las pretensiones principales y subsidiarias, con fundamento en los siguientes argumentos:
La acción de tutela de la referencia es improcedente, pues no acreditó los requisitos generales de procedibilidad.
En efecto, adujo que la cuestión carece de relevancia constitucional porque: i) las Resoluciones 1269 y 1303 de 2005, no son normas decaídas; ii) Telefónica sería la afectada en sus derechos si se concede la tutela pues se desconocería su derecho de acceso a la administración de justicia al impedirle acudir a la jurisdicción para reclamar la satisfacción de sus pretensiones litigiosas; y iii) ningún perjuicio económico constituye fundamento para la solicitud de amparo95.
Manifestó que la solicitud de amparo no procede como mecanismo transitorio por las siguientes razones: i) la ETB nunca cuestionó ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo las Resoluciones 1269 y 1303 de 2005, con lo cual aceptó la legalidad de los mencionados actos; ii) la ejecución de las decisiones de la CRT se encuentran en conocimiento de los “más altos” jueces de lo contencioso administrativo y mediante el procedimiento legal establecido, por lo que, no existe un perjuicio inminente que requiera medidas urgentes e impostergables a favor de la ETB96; y, iii) cuando se alega la existencia de una afectación económica, es necesario acreditar daños adicionales como la pérdida de la capacidad jurídica para realizar el objeto social, situación que no se acreditó en el asunto de la referencia97.
En conclusión, manifestó que en este caso no se demostró la existencia de un perjuicio irremediable, grave e inminente, por lo que la acción de tutela es improcedente como mecanismo transitorio98.
La solicitud de amparo no cumple con el requisito de inmediatez: porque el auto que es objeto de censura constitucional fue proferido el 27 de mayo de 2015 y la acción de tutela fue presentada un año después, por lo que no fue formulada dentro de un término razonable y proporcionado. Adujo que la solicitud de aclaración no enmienda la falta de inmediatez, puesto que aquella actuación no genera cambios de fondo en la providencia99.
De igual manera, este requisito tampoco se cumple en relación con el auto que negó la recusación presentada contra la conjuez, pues aquella providencia es del 19 de enero de 2016100.
La acción de tutela no identificó los derechos fundamentales y los hechos que supuestamente los conculcan, pues la accionante reiteró todos los argumentos que ya fueron “derrotados” en las instancias del proceso ejecutivo, por lo que pretende convertir la acción de tutela en una “tercera instancia”101.
No se configuraron los defectos sustancial, orgánico y procedimental. En efecto, expresó que las Resoluciones 1269 y 1303 de 2005, tienen plena validez, porque la Resolución 463 de 2001 no perdió vigencia, conforme a la sentencia del 19 de febrero de 2015, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado.
Adicionalmente, las providencias objeto de censura no desconocieron la sentencia T-058 de 2009, y, además, resulta infundado afirmar que el título ejecutivo carece de sustento fáctico y legal102.
En cuanto al defecto orgánico, agregó que, conforme al artículo 350 del C.P.C., el superior puede revocar o modificar las providencias del inferior. La postura expuesta por la accionante desconoce el principio de jerarquización y de autonomía de los jueces, puesto que el juez de segunda instancia no puede obligar al de primera a asumir un determinado criterio103.
Finalmente, frente al defecto procedimental, enfatizó que las sentencias citadas por la actora no constituyen precedente, porque se trata de aspectos fácticos diferentes a los estudiados en el proceso ejecutivo104.
Comisión de Regulación de Comunicaciones105: presentó escrito de contestación de la tutela el 31 de mayo de 2016, ante el juez de primera instancia, en el que expresó que la CRC ni es parte ni tercero interesado en el proceso ejecutivo donde se profirieron las providencias censuradas. Adicionalmente, los efectos que del mismo se puedan derivar no hacen parte de las competencias de esa entidad ni la afectan directa o indirectamente. Por tal razón, no formuló pronunciamiento de fondo al respecto.
Subsección “A” de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado106: el magistrado ponente del auto que libró mandamiento de pago presentó escrito el 31 de mayo de 2016, en el que informó las actuaciones surtidas en el proceso ejecutivo radicado con el número 25000233100020090063601.
Manifestó que los actos administrativos que sirvieron de base para la ejecución se encontraban en firme y daban cuenta de que la controversia suscitada entre las partes había sido dirimida por la CRT, “(…) en el sentido de indicar que la interconexión entre la red de TPBCLDI de ETB y la red de TMC de Telefónica debía ser remunerada con fundamento en una de las opciones señaladas en la norma transcrita (acceso por uso –minutos- o por capacidad), de manera que la ETB contaba con dos alternativas para el pago de la obligación.”107
Adujo que, para la Sala, la ETB debía pagar conforme a la opción 1 de la norma transcrita, porque en los contratos de interconexión las partes acordaron la remuneración o los cargos de acceso a las redes de TMC, bajo el esquema de minuto o fracción de llamada entrante completada y no por capacidad108.
Expresó que, para establecer el número de minutos causados entre el 1° de junio de 2002 y el 30 de septiembre de 2005, fueron allegados los informes de conciliación suscritos por funcionarios de las partes contratantes, en los que se detalla, por mes de tráfico, el número de llamadas entrantes internacionales y el valor total de los cargos de acceso bajo el esquema de remuneración pactado, a la luz de lo dispuesto por la Resolución CRT 087 de 1997109.
Agregó que la Sala desestimó los argumentos del juez de primera instancia y de la ejecutada porque: i) se trataba de una obligación clara, expresa y exigible: y, ii) estaba contenida en una providencia emanada de autoridad competente, es decir expedida dentro del marco de sus funciones, y que, además, tenían fuerza ejecutiva110, la cual no depende de la forma del documento, sino que, es el contenido jurídico del mismo el que le otorga esa característica fundamental111.
Particularmente, los actos administrativos no figuran en el artículo 488 del C.P.C. sin embargo, aquel listado no es taxativo, por lo que la fuerza ejecutiva de los mismos tenía origen en los artículos 64, 66 y 68 del Código Contencioso Administrativo112.
De otra parte, aclaró que no es a la parte ejecutante a quien le corresponde señalar si el título ejecutivo presentado es simple o complejo. Por el contrario, es el juez el que determina si los documentos allegados con la demanda contienen una obligación clara, expresa y exigible, y si, además, se trata de un título simple o complejo113.
Precisó que: i) a pesar de la confusa redacción de la cláusula del contrato, el esquema básico de remuneración por el acceso a la red de TMC era por minuto o fracción de llamada entrante y completada; y ii) ante la falta de acuerdo entre las partes dentro del término previsto en los contratos o si no se lograba un aumento diferencial, la tarifa definitiva sería la prevista por las normas regulatorias expedidas por la CRT114.
Enfatizó en que para la Sala no resultaría válido que la ETB “(…) se sirviera de la red de TMC de Telefónica y se sustrajera de la obligación de pagar los cargos de acceso, por el simple hecho de no haber escogido una de las opciones contempladas en la regulación tarifaria o simplemente pagara lo que a bien tuviera, con desconocimiento de los estipulado en los respectivos contratos y de lo decidido por la CRT (hoy CRC), a través de las Resoluciones 1269 y 1303 de 2005. Tal proceder pugnaría con la buena fe que debe preceder todas las relaciones jurídicas, incluidas, con mayor rigor o razón, las contractuales.”115
En relación con el argumento de la falta de legalidad de las Resoluciones CRT 1269 y 1303 de 2005, resaltó que la ETB debió obtener la declaratoria de nulidad de dichos actos administrativos a través del proceso ordinario ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo y en ejercicio de la acción que resultaba procedente. Por tal razón, la presunción de legalidad y de veracidad se hallaba incólume y no era posible discutirla en los procesos ejecutivos, ni siquiera por vía de excepción.116
Adicionalmente, destacó que tampoco ocurrió el decaimiento de los efectos de los actos administrativos contenidos en las Resoluciones CRT 1269 y 1303 de 2005, puesto que la derogatoria de la Resolución CRT 463 de 2001, ocurrió el 4 de enero de 2002, es decir, antes de la expedición de las resoluciones. Por tal razón, lo que hipotéticamente se habría presentado sería un vicio de validez, puesto que el fundamento jurídico que las cimentaba desapareció antes de su expedición, aspecto que debió ser debatido ante la jurisdicción competente117.
De la misma manera, añadió que la sentencia del 21 de agosto de 2008, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, no le restó fuerza ejecutoria a las Resoluciones 1269 y 1303 de 2005, pues la declaración de nulidad recayó sobre algunas disposiciones de la Resolución CRT 489 de 2002 y no sobre las normas de la CRT 463 de 2001, que constituye el fundamento de los mencionados actos administrativos censurados. De igual forma, manifestó que esa providencia no declaró nulas las 2 opciones de cargos de acceso, pues simplemente señaló que no se podían compilar normas derogadas.118
De otro lado, la sentencia del 1° de abril de 2009, proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado mediante la cual declaró la nulidad del laudo del 7 de noviembre de 2007 de Telefónica contra la ETB, enfatizó en que la controversia sometida al conocimiento de la justicia arbitral, relacionada con la remuneración por el acceso a la red de TMC de Telefónica, fue decidida previamente y de forma definitiva a través de las Resoluciones CRT 1269 y 1303 de 2005, y por tal razón, no podía darse un nuevo pronunciamiento, sobre un conflicto ya resuelto. Expresó que la Corte Constitucional se pronunció en el mismo sentido en la sentencia T-058 de 2009119.
En conclusión, el título ejecutivo presentado estaba constituido por los siguientes documentos: i) los contratos de interconexión del 11 y del 13 de noviembre de 1998, celebrados entre la parte ejecutante y ejecutada, que contienen la obligación económica cuya satisfacción reclama Telefónica y el esquema de remuneración por el uso de la red TMC; ii) los actos administrativos proferidos por la CRT, la cual, en ejercicio de sus competencias, dirimió el conflicto suscitado entre los contratantes; y iii) los informes de conciliación suscritos entre funcionarios de ambas empresas120.
Informó que el apoderado de la ETB interpuso recurso de reposición contra el auto que libró mandamiento de pago en segunda instancia y de manera simultánea solicitó la declaratoria de nulidad de la mencionada providencia, con base en argumentos similares a los que sustentan la presente tutela. Estas actuaciones están pendientes de resolver121.
Sobre el auto que resolvió la recusación de la conjuez Patricia Mier Barros, adujo que se remite a las razones expresadas en la providencia del 19 de enero de 2016122.
Finalmente, manifestó que: i) la ETB no precisó las razones por las cuales el Consejo de Estado desconoció la sentencia T-058 de 2009; ii) con la acción de tutela se pretende “reargüir” el fundamento expuesto por la Sala de Decisión, relacionado con la ausencia de impugnación por los medios ordinarios de las Resoluciones CRT 1269 y 1303 de 2005; iii) sin razón válida insiste en que el juez no puede calificar el título ejecutivo como complejo, con base en que la demandante consideró que era simple; iv) las partes han tenido la oportunidad de intervenir en el proceso, de modo que la Sala accionada les ha garantizado el debido proceso y el derecho de defensa; v) el hecho de que el apoderado no comparta la decisión que negó la recusación a la conjuez, no implica que la misma sea violatoria de derecho fundamental alguno. En suma, solicitó que se niegue el amparo de la referencia123.
Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado124: presentó escrito ante el juez de primera instancia el 31 de mayo de 2016, en el que expresó que los hechos que sustentan la acción de tutela no guardan relación alguna con sus competencias y funciones, por lo que solicitó su desvinculación al presente trámite.
Otras intervenciones
Los apoderados de la ETB y de Telefónica presentaron escritos ante el juez de primera instancia, en los que se pronunciaron sobre las intervenciones de las entidades vinculadas e informaron sobre el trámite del proceso ejecutivo125. Entre la información allegada se resaltan los siguientes aspectos:
Autos de Trámite
El juez de primera instancia, mediante auto del 12 de julio de 2016, ordenó oficiar a la Secretaría de la Sección Tercera del Consejo de Estado, para que remitiera en calidad de préstamo, el expediente del proceso ejecutivo radicado con el número 25000233100020090063601, o en su defecto, enviara copia íntegra del mismo y adicionalmente, notificara a la doctora Patricia Mier Barros (conjuez) la existencia del proceso de tutela134.
La Secretaría General de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante oficio No. A-2016-1244-O, remitió copia de la notificación efectuada a la doctora Patricia Mier Barros vía correo electrónico135.
Esta Sala Plena advirtió que el informe presentado por esa dependencia solo daba cuenta de que a la doctora Mier se le remitió el oficio de notificación No. 82 del 22 de julio de 2016, junto con el auto que admitió a trámite la acción de tutela, al correo electrónico patriciamier13@hotmail.com, sin que haya certificado si el mismo fue efectivamente recibido por la destinataria.
Decisión de primera instancia
El Tribunal de primera instancia, mediante fallo del 10 de noviembre de 2016136, resolvió negar el amparo de los derechos invocados, con fundamento en las siguientes razones:
En ese sentido, la obligación era clara al menos por dos razones, bien porque estaba contenida en el contrato y daba cuenta del cargo por minuto o fracción, o porque según las resoluciones de la CRT se trataba de una obligación alternativa139. Conforme a lo anterior, el accionante debe interponer las excepciones correspondientes para cuestionar la naturaleza de la obligación y la configuración del pago como forma de extinguir las obligaciones si a ello hubiere lugar140.
En relación con la exigibilidad, afirmó que los actos administrativos que conforman el título están en firme y no existe plazo o condición pendiente de cumplirse frente a la satisfacción de la obligación insoluta141.
La Subsección accionada no calificó el “mérito” de la obligación, solo se limitó a afirmar que era clara, por lo que se trata de un debate que deberá darse al momento de resolver las excepciones que se propongan en contra del título ejecutivo. Lo anterior sin desconocer que la validez de dicho documento debe impugnarse por el medio de control contencioso administrativo pertinente142.
El juez de ejecución tiene competencia para estudiar el título y determinar, con fundamento en el material probatorio que obra en el expediente, si aquel tiene naturaleza simple o compuesta143.
Frente al argumento de la fuerza ejecutoria de las resoluciones dictadas por la CRC, manifestó que lo afirmado por la Corte Constitucional en la sentencia T-058 de 2009, constituyó un obiter dictum y no ratio decidendi en estricto sentido. Adicionalmente, la decisión de nulidad proferida por el Consejo de Estado afectó la norma compiladora pero no la regulación aplicable a los contratos objeto de la ejecución144.
En suma, expresó que no le corresponde al juez de tutela la valoración del criterio interpretativo de los jueces ordinarios, en especial, cuando actúan dentro del marco de sus competencias funcionales y adoptan decisiones debidamente motivadas y sustentadas145.
Por tal razón, no existe una restricción al derecho de doble instancia ni al de acceso a la administración de justicia, bajo el entendido que la accionante cuenta con la oportunidad de interponer las correspondientes excepciones en la etapa procesal oportuna147.
Finalmente, las consecuencias de naturaleza fiscal son cuestiones ajenas al ámbito de competencia del juez de tutela, debido a que no guardan relación con la garantía de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados148.
Actuaciones previas a la presentación de la impugnación
El apoderado de la accionante presentó el 17 de noviembre de 2016, ante el juez de primera instancia, escrito mediante el cual solicitó tener en cuenta para resolver el presente asunto la sentencia C-496 de 2016, que resolvió una demanda de inconstitucionalidad formulada contra de los artículos 130 de la Ley 1437 de 2011 y 141 de la Ley 1564 de 2012. En esa oportunidad, la Corte no obstante haber declarado exequibles las disposiciones acusadas, presuntamente fijó el contenido de la causal de recusación que la actora presentó en contra de la conjuez que actuó en el proceso ejecutivo que dio origen a la acción de tutela de la referencia149.
Impugnación
La empresa tutelante presentó el 2 de diciembre de 2016, impugnación a la decisión de primera instancia150, con fundamento en los siguientes argumentos:
Por su parte, el apoderado de Telefónica presentó el 10 de febrero de 2017, un documento en el que manifestó oponerse a la impugnación formulada por la accionante151.
Decisión de segunda instancia
La Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante sentencia del 23 de febrero de 2017152, resolvió confirmar el fallo que había negado el amparo solicitado.
En relación con la sentencia C-496 de 2016, consideró que no es posible ordenarle a la autoridad judicial demandada que aplique la jurisprudencia que invocó el accionante, puesto que la resolución de la recusación se dio antes de que se profiriera la decisión de la Corte. Además, la decisión censurada se sustentó en la ley y la jurisprudencia vigente para ese momento153.
Expresó que el despacho accionado no incurrió en defecto sustantivo, pues el ejecutado, dada la naturaleza de la obligación, puede proponer las excepciones que considere convenientes dentro del proceso de ejecución. En consecuencia, la providencia que libró mandamiento de pago se ajustó a las normas procesales y sustanciales aplicables al asunto, por lo que no se presenta la vulneración de los derechos fundamentales alegada154.
Respecto a la calificación del título ejecutivo como complejo, expresó que el juez sí tiene competencia para determinar su naturaleza. De tal suerte que, el despacho accionado, con base en las normas aplicables al caso concreto y las pruebas que se allegaron con la demanda, identificó cuales eran los documentos que integraban el título y que contenían una acreencia a favor de telefónica155.
De otra parte, sobre el desconocimiento de la sentencia T-058 de 2009 y la pérdida de fuerza ejecutoria de las Resoluciones 1269 y 1303 de 2005, manifestó que no le corresponde al juez de tutela valorar el criterio interpretativo de los jueces ordinarios y, además, los alegatos expuestos por la accionante no son suficientes para conceder el amparo156.
Sobre la acusación de desconocimiento de la doble instancia, ese Tribunal adujo que la oportunidad para proponer las excepciones dentro del proceso ejecutivo precluyó, pues el impugnante debió formular las previas al momento de oponerse a la prosperidad del recurso de apelación; y las de mérito dentro de los 10 días siguientes a la notificación del mandamiento de pago157.
En relación con el defecto sustantivo por no librar el mandamiento de pago por una suma específica, precisó que dicha acusación solo fue alegada por el accionante en la impugnación, por lo que no fue analizada158.
Finalmente, sobre la afectación de la sostenibilidad fiscal, sostuvo que aquel concepto no es un derecho fundamental, sino que se trata de un criterio orientador, lo que implica que su estudio escapa de la competencia del juez de tutela159.
En suma, adujo que lo pretendido por el accionante era reabrir el debate de instancia y revivir interpretaciones que son propias del juez natural del asunto. De concederse el amparo solicitado, se desconocería el principio de autonomía judicial y la acción de tutela perdería su naturaleza residual y excepcional, para convertirse en una instancia adicional de control de las decisiones jurisdiccionales160.
Solicitud de aclaración de la sentencia de segunda instancia
La accionante presentó161, ante el juez de segunda instancia, una solicitud de aclaración de la sentencia, la cual fue negada mediante auto del 23 de marzo de 2017162, bajo el argumento de que la intención del tutelante era debatir nuevamente los aspectos sobre los cuales fundamentó el amparo de la referencia y no presentar razones sobre frases o conceptos que generen duda a las partes.
Actuaciones en sede de Revisión
Decreto oficioso de pruebas
En ese sentido, realizó una breve descripción de las providencias que se han proferido en el proceso ejecutivo, en la que se destacan los autos del 5 de septiembre de 2016, mediante el cual se negó la solicitud de nulidad presentada por la ejecutada; y del 13 de septiembre de 2017, dictado por ese Tribunal, que decidió obedecer lo resuelto por el Consejo de Estado en providencia que desató el recurso de apelación formulado por la ejecutante.
Finalmente, manifestó para ese momento no se habían decretado ni practicado medidas cautelares, en contra de la ETB.
“(…) el principio democrático de la autonomía funcional del juez, busca evitar que las decisiones judiciales no sean el resultado de mandatos sobre el funcionario que las adopta. Aun cuando el superior jerárquico debe efectuar el estudio de una sentencia o providencia apelada o consultada (artículo 31 de la Constitución), aquél no está autorizado por las disposiciones sobre competencia funcional, para impartir órdenes a su inferior respecto al sentido del fallo, sino que, en la hipótesis de hallar motivos suficientes para su revocatoria, debe sustituir la providencia dictada por la que estima se ajusta a las prescripciones legales, pero sin imponer su criterio en relación con el asunto controvertido. Esta es, la jurisprudencia de la Sala Plena de la Corporación que la Sala de Revisión reitera en esta oportunidad por tratarse del mismo criterio y que, desde luego, no puede ser desconocido ni quebrantado por una Sala de Revisión de Tutela como en la presente oportunidad.
Así pues, de ningún modo se podría preservar la autonomía e independencia funcional de un juez de la República si la providencia por él proferida en un caso específico, quedara expuesta a criterios provenientes de otro distinto al juez competente en el proceso correspondiente y en lo que hace relación a la aplicación e interpretación de la ley.”
CONSIDERACIONES
Competencia
Cuestión previa
El derecho fundamental al debido proceso de las personas jurídicas y su legitimación para presentar la acción de tutela
En sentencia T-267 de 2009176, la Corte manifestó que el reconocimiento de los derechos fundamentales a las personas jurídicas reviste 2 fuentes legitimadoras, de una parte, de carácter directo cuando por la naturaleza de los derechos fundamentales son predicables de las mencionadas entidades; y de otra, indirectamente, cuando las vulneraciones acusadas afectan las garantías superiores de las personas naturales que las integran177.
De igual manera, en la sentencia C-360 de 1996178, se reconoció que las personas jurídicas pueden ser titulares de derechos fundamentales siempre que así lo permita la naturaleza del derecho objeto de vulneración o amenaza, como sería el debido proceso, la libertad de asociación y la inviolabilidad de las comunicaciones, entre otros179.
El 17 de marzo de 2000, se efectuó la venta de parte de la propiedad accionaria, por lo que se constituyó como una empresa de servicios públicos mixta. Al respecto, el artículo 2° de los Estatutos Sociales de la ETB, establece:
“Artículo 2. NATURALEZA JURIDICA: La [ETB S.A E.S.P.] es una sociedad comercial, por acciones, constituida como una empresa de servicios públicos, de carácter mixto conforme a las disposiciones de la Ley 142 de 1994 y la Ley 1341 de 2009 y demás normas concordantes.
La sociedad tiene autonomía administrativa, patrimonial y presupuestal, y ejerce sus actividades dentro del ámbito del derecho privado como empresario mercantil.”
En virtud de lo dispuesto en el numeral 6° del artículo 14 de la Ley 142 de 1994, la ETB es una empresa de servicios públicos mixta, porque “en cuyo capital la Nación, las entidades territoriales, o las entidades descentralizadas de aquella o estas tienen aportes iguales o superiores al 50%”. Esto se puede verificar al revisar la reciente composición accionaria de la ETB, donde el 88.39% pertenece a entidades de carácter público, mayoritariamente del Distrito Capital y tan solo el 11.60% es de naturaleza privada183.
Con base en los artículos 38 y 68 de Ley 489 de 1998, "por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”, la ETB como empresa de servicios públicos mixta, integra la rama ejecutiva de la administración en el nivel distrital, específicamente, dentro del sector descentralizado por servicios -Sector de Hábitat184, por lo que se trata de una entidad pública185.
Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos generales. Reiteración de jurisprudencia186
Relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales
La Corte en sentencia T-470 de 1998195 manifestó que las controversias por elementos puramente económicos, regulados estrictamente por normas de rango legal o contractual196, mas no constitucionales, exceden el alcance de la acción de tutela, puesto que aquella tiene como único objeto, la protección efectiva, inmediata y subsidiaria de los derechos fundamentales, frente a acciones u omisiones que los vulneren o amenacen.
Por su parte, la sentencia T- 606 del 2000197, reiteró que resultan ajenas a la jurisdicción constitucional las discusiones que surjan sobre derechos de índole económica, debido a que, para esta clase de debates, se encuentran consagrados los instrumentos procesales propios para su trámite y su resolución.
En definitiva, el juez de tutela debe verificar si el caso puesto a su conocimiento contiene un debate de relevancia constitucional, especialmente cuando existan intereses que prima facie, podrían ser considerados económicos, lo que generaría la improcedencia de la petición de protección, en particular, porque la vulneración de los derechos fundamentales invocada tendría la potencialidad de generar un impacto financiero en sus titulares, sin embargo, dicha circunstancia no convierte el asunto en una discusión estrictamente dineraria, pues el debate que subyace y que resulta transversal a la misma tendría una innegable naturaleza ius fundamental, con independencia de sus consecuencias patrimoniales.
De igual manera, este Tribunal modificó su reglamento interno (Acuerdo 05 de 1992), en el que incluyó como criterio orientador para la selección de tutelas, la posibilidad de revisar asuntos que revistan una grave afectación del patrimonio público, es decir, cuando dicha controversia tenga interés general en tanto que perjudica el erario199.
La Corte en sentencia T-610 de 2015200 aclaró que la habilitación para el estudio que en propio, se muestran eminentemente económicos, opera en el evento de evidenciarse una violación de derechos fundamentales en la que, además, afecte o amenace el patrimonio público, por lo que la procedibilidad general de la acción de tutela, está condicionada a una argumentación sólida que demuestre que el litigio económico, sobre el que se acusa la vulneración de derechos fundamentales afecta de manera injusta y antijurídica el erario.
El principio de subsidiariedad como requisito de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Análisis de la solicitud de amparo cuando el proceso judicial se encuentra en curso
Esta Corporación ha decantado desde sus inicios la naturaleza subsidiaria de la acción de tutela, en especial, cuando se emplea contra providencias judiciales201. En sentencia C-590 de 2005202, la Corte manifestó que tal principio implica el agotamiento de todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se pretenda evitar la configuración de un perjuicio irremediable. De esta manera, el mencionado presupuesto establece un deber del actor de desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos.
La inobservancia de esta carga procesal instituiría al amparo constitucional como un mecanismo de protección alternativo, que vaciaría las competencias de las distintas autoridades judiciales que ejercen función jurisdiccional en sus distintos ámbitos de conocimiento, puesto que concentraría en la jurisdicción constitucional todas las decisiones que les son inherentes a aquellas y se desbordarían las funciones que la Constitución le otorgó a esta última203.
Así las cosas, la primera característica del principio de subsidiariedad que genera la improcedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, es la vigencia del proceso jurisdiccional en el que se han producido las supuestas vulneraciones alegadas.
La sentencia SU-599 de 1999207 manifestó que la acción de tutela no puede convertirse en un instrumento adicional o supletorio al cual se pueda acudir cuando no se ejercieron los medios ordinarios de defensa dentro de la oportunidad legal, o cuando se formularon de manera extemporánea o para obtener un pronunciamiento más rápido sin el agotamiento de las instancias ordinarias de la respectiva jurisdicción.
Por tal razón, el amparo constitucional debe ceder ante el mecanismo ordinario de defensa dispuesto en el sistema normativo, de tal forma que el juez natural, dentro de su autonomía y con sujeción estricta a las garantías constitucionales del proceso, tenga oportunidad de corregir los errores cometidos por el funcionario instructor208. En ese sentido, la acción de tutela no puede desplazar los recursos ordinarios y extraordinarios que están al alcance del actor, en especial cuando el proceso judicial está en curso, pues la vulneración de los derechos fundamentales invocada puede ser conjurada mediante los instrumentos procesales dispuestos para tal fin por la legislación209.
En la sentencia T-113 de 2013210, este Tribunal manifestó que el análisis del requisito de subsidiariedad puede hacerse a partir de dos escenarios: i) que el proceso haya concluido; o ii) que el proceso judicial se encuentre en curso. En este último evento la intervención del juez de tutela está, en principio, restringida, pues el amparo constitucional no es un mecanismo procedimental alternativo o paralelo. Sin embargo, puede ser utilizado como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable que comprometa la vulneración de los derechos fundamentales.
Esta Corporación en sentencia T-211 de 2013211, reiteró que las etapas, los recursos y los procedimientos de un diseño procesal específico, son el primer espacio de protección de los derechos fundamentales, específicamente de las garantías del debido proceso. En ese sentido, el medio judicial por excelencia para la preservación de los derechos es el proceso, pues se trata de un escenario en el que el afectado cuenta con todas las herramientas necesarias para corregir, durante su trámite, las irregularidades procesales que puedan afectar el debido proceso de ese extremo de la litis.
“(…) la irremediabilidad del perjuicio, implica que las cosas no puedan retornar a su estado anterior, y que sólo pueda ser invocada para solicitar al juez la concesión de la tutela como "mecanismo transitorio" y no como fallo definitivo, ya que éste se reserva a la decisión del juez o tribunal competente. Es decir, se trata de un remedio temporal frente a una actuación arbitraria de autoridad pública, mientras se resuelve de fondo el asunto por el juez competente.”
En la sentencia T-956 de 2014215, la Corte reiteró las características del perjuicio irremediable de ser inminente, urgente, grave, e impostergable. En efecto, en esa oportunidad manifestó:
“(…) el perjuicio irremediable reviste carácter de: inminente, es decir, está por suceder; se requieren medidas urgentes para conjurarlo; es grave, puesto que puede trascendente al haber jurídico de una persona; y exige una respuesta impostergable, que asegure la debida protección de los derechos comprometidos216.”
Verificación en el presente asunto de las causales genéricas de procedibilidad excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales
Ahora bien, la Sala advierte que el proceso ejecutivo en el que se profirieron las providencias atacadas, se encuentra en curso, puesto que la censura recae sobre el auto que libró mandamiento de pago y aquel que negó una recusación, lo que haría improcedente la acción de tutela por incumplimiento del presupuesto de subsidiariedad.
No obstante, para la Corte, en el presente asunto procede la acción de tutela como mecanismo definitivo porque la solicitud de tutela de dirige en concreto contra dos providencias proferidas al interior de un proceso ejecutivo. Particularmente, respecto del auto que resolvió la apelación en segunda instancia contra la providencia que negó la orden de pago, la Sala advierte que el recurso de reposición y la solicitud de nulidad fueron resueltos mientras se adelantaba el proceso de tutela que nos ocupa, sin embargo dichos instrumentos ordinarios no resultaban idóneos ni eficaces, puesto que, por disposición legal, contra la decisión del superior que desata la alzada no procede el recurso de reposición. Finalmente, los mismos fueron negados por esa instancia judicial.
Conforme a lo expuesto, para este Tribunal, la accionada no cuenta con otros instrumentos para el ejercicio de sus garantías procesales ni para corregir la actuación judicial que presuntamente desconoció sus derechos fundamentales.
En suma, la tutelante logró acreditar el cumplimiento del principio de subsidiariedad en el presente asunto.
Por tal razón, para esta Sala, si bien en la aclaración la ejecutada no podía cambiar la decisión que resolvió de fondo la apelación surtida ante el superior, dicha solicitud si tenía la finalidad de definir las oportunidades y las formas en que la accionante podía ejercer su derecho de defensa que hace parte integral del debido proceso, aspecto que se debate en el presente trámite de amparo y para lo cual el mencionado mecanismo resultaba idóneo, si la providencia llegase a contener motivos que ofrecieran duda al respecto. En consecuencia, es partir de este momento que debe contarse el término para la presentación de la petición de tutela. Adicionalmente, el auto que resolvió sobre la recusación de una conjuez, es del 19 de enero de 2016.
En ese sentido, la acción de tutela fue radicada el 4 de mayo de 2016, cuando habían transcurrido menos de seis meses, a partir de las actuaciones, supuestamente generadoras de las vulneraciones a los derechos fundamentales de la ETB, por lo que el tiempo transcurrido se considera razonable y supera el examen del requisito de inmediatez.
Asunto bajo revisión y formulación de los problemas jurídicos
Expresó que las mencionadas providencias incurrieron en los defectos que se sintetizan a continuación:
Ahora bien, en atención a las particularidades del asunto de la referencia, la Sala verificará también: iii) sí la entidad accionada desconoció el derecho de contradicción de la actora al haber proferido el mandamiento de pago cuando resolvió el recurso de apelación, puesto que contra dicha providencia no proceden recursos judiciales y se habría pretermitido una etapa procesal para que la ejecutada desplegara los mecanismos de defensa procedentes.
Causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales
Defecto sustantivo
En estricto sentido, lo configuran los siguientes supuestos224:
Procederá entonces el amparo constitucional cuando se acredite la existencia de un defecto sustantivo, en cualquiera de los supuestos que se han presentado anteriormente.
Alcance de la competencia del juez de tutela para analizar el defecto sustantivo
De esta manera, la garantía del principio de legalidad que sustenta el defecto sustantivo, debe ser verificada por el juez de tutela en consideración al valor normativo intrínseco de la Constitución (art. 4 Superior), por lo que el yerro judicial invocado con ocasión a la labor de interpretación y de aplicación de las normas legales, debe sustentarse en el apartamiento de los cauces de la Carta y la vulneración de los derechos fundamentales236.
En ese sentido, la competencia del juez de amparo no se refiere a debates sobre asuntos legales, sino que el examen del defecto sustantivo se restringe a examinar la vulneración o el riesgo de afectación de los derechos fundamentales.
Defecto orgánico
La inobservancia de la competencia en un proceso judicial configura un yerro de carácter orgánico que afecta al debido proceso, porque “el grado de jurisdicción correspondiente a un juez, tiene por finalidad delimitar el campo de acción de la autoridad judicial para asegurar así el principio de seguridad jurídica” que representa un límite para la autoridad pública que administra justicia, en la medida en que “las atribuciones que le son conferidas sólo las podrá ejercer en los términos que la Constitución y la ley establecen240.”241
En sentencia SU-210 de 2017242 se reiteró que el análisis de este defecto comprende 2 elementos: i) que el peticionario se encuentre supeditado a una situación en la que existe una actuación consolidada y no tiene otro mecanismo de defensa, como es el caso de una decisión que está en firme y que fue dada por un funcionario que carecía de manera absoluta de competencia; y ii) que en el transcurso del proceso el actor puso de presente las circunstancias de incompetencia y dicha situación fuera desechada por los jueces de instancia, incluso en el trámite de recursos ordinarios y extraordinarios, lo que constituye una actuación erigida sobre una competencia inexistente.
Conforme a lo anterior, la Corte ha entendido el factor funcional de la competencia como aquel que comprende tanto el grado jerárquico como la etapa procesal en la que se ejerce. De igual forma, se refiere al conocimiento de los recursos extraordinarios de casación y de revisión, así como la división del proceso en etapas, cuando aquellas se surten ante funcionarios judiciales diferentes244.
Defecto procedimental
Se trata de una garantía del debido proceso y del acceso a la administración de justicia, en el sentido de que sujetan al juez a los procedimientos previamente establecidos, en virtud del principio de legalidad, con la finalidad de proteger los derechos de defensa y de contradicción de las partes en el marco de un proceso judicial, que hacen parte del núcleo esencial del debido proceso247.
En ese sentido, la actuación del juez natural cuando incurre en este defecto pone en peligro la protección y la efectividad de los derechos subjetivos de las partes en el referido trámite, puesto que las formas procesales están diseñadas para asegurar la efectividad de los derechos sustanciales que se debaten en su curso248.
Conforme a lo anterior, existe vulneración de los derechos de defensa y de contradicción de una de las partes como garantía del debido proceso, cuando se presenta la ausencia de una etapa procesal o de alguna formalidad que desconoce las garantías previstas en la ley para los sujetos procesales, y que le impide ejercer sus derechos fundamentales250.
Este vicio surge cuando el funcionario judicial252: i) no tiene presente que el procedimiento es un medio para la realización efectiva de los derechos de los ciudadanos; ii) renuncia conscientemente a la verdad objetiva pese a los hechos probados en el caso concreto; iii) aplica rigurosamente el derecho procesal en desmedro del sustancial; iv) utiliza en forma inflexible disposiciones procesales que se oponen a la vigencia de los derechos fundamentales en un caso concreto; v) exige el cumplimiento de requisitos formales de manera irreflexiva, o cuando constituye una carga irrealizable; o vi) incurra en un rigorismo procedimental en la apreciación de las pruebas.
El proceso ejecutivo ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo
Por su parte, la Ley 1437 de 2011, vigente desde el 2 de julio de 2012, y que derogó el Decreto 01 de 1984, estableció en su artículo 297 lo siguiente:
“ ARTÍCULO 297. TÍTULO EJECUTIVO. Para los efectos de este Código, constituyen título ejecutivo:
1. Las sentencias debidamente ejecutoriadas proferidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, mediante las cuales se condene a una entidad pública al pago de sumas dinerarias.
2. Las decisiones en firme proferidas en desarrollo de los mecanismos alternativos de solución de conflictos, en las que las entidades públicas queden obligadas al pago de sumas de dinero en forma clara, expresa y exigible.
3. Sin perjuicio de la prerrogativa del cobro coactivo que corresponde a los organismos y entidades públicas, prestarán mérito ejecutivo los contratos, los documentos en que consten sus garantías, junto con el acto administrativo a través del cual se declare su incumplimiento, el acta de liquidación del contrato, o cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual, en los que consten obligaciones claras, expresas y exigibles, a cargo de las partes intervinientes en tales actuaciones.
4. Las copias auténticas de los actos administrativos con constancia de ejecutoria, en los cuales conste el reconocimiento de un derecho o la existencia de una obligación clara, expresa, y exigible a cargo de la respectiva autoridad administrativa. La autoridad que expida el acto administrativo tendrá el deber de hacer constar que la copia auténtica corresponde al primer ejemplar.”
De igual forma, el artículo 306 de ese cuerpo normativo, consagró la remisión al Código de Procedimiento Civil, en los aspectos no regulados por el mismo, siempre que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
El concepto de título ejecutivo
“Pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial que tenga fuerza ejecutiva conforme a la ley, o de las providencias que en procesos contencioso - administrativos o de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia.
La confesión hecha en el curso de un proceso no constituye título ejecutivo, pero sí la que conste en el interrogatorio previsto en el artículo 294.”254
Por su parte, las condiciones sustanciales se refieren a la verificación de que las obligaciones que dan lugar a la pretensión de ejecución sean expresas, claras y exigibles. De esta manera, la obligación es expresa cuando aparece manifiesta de la redacción misma del título; en otras palabras, aquella debe constar en el documento en forma nítida, es decir, debe contener el crédito del ejecutante y la deuda del obligado, sin necesidad de acudir a elucubraciones o suposiciones256. Es clara cuando además de ser expresa, aparece determinada en el título, es fácilmente inteligible y se entiende en un solo sentido257. Finalmente es exigible cuando puede demandarse su cumplimiento por no estar sometida a plazo o a condición258.
Además, esta Corte ha establecido que el título ejecutivo puede ser singular o simple, cuando este contenido o constituido en un solo documento, o complejo cuando la acreencia consta en varios documentos259, como es el caso de la ejecución derivada de contratos estatales.
El mandamiento de pago
Para el Consejo de Estado el auto mediante el cual se libra mandamiento de pago “(…) no constituye una decisión definitiva dentro del proceso ejecutivo, pues con posterioridad a dicha providencia la parte ejecutada se encuentra facultada para proponer excepciones (…) medios de defensa que serán materia de estudio en la decisión del recurso o en la sentencia.”262
La apelación del mandamiento de pago por parte del ejecutante
De igual forma, el artículo 348 del C.P.C. (hoy artículo 318 del C.G.P.), establecía que no procede el recurso de reposición contra autos que resuelven un recurso de apelación.
El derecho de defensa del ejecutado como parte integral del debido proceso
El derecho de contradicción tiene como finalidad ser oído y contar con oportunidades para defenderse en el proceso. Por su parte, la oposición es una de las maneras como el demandado puede ejercer su derecho de contradicción, mientras que la excepción es una de las formas en las que se formula la oposición267.
Estas excepciones pueden ser previas o dilatorias, o de mérito. Las primeras buscan corregir el procedimiento y sanear las fallas formales iniciales, por lo que, una vez subsanadas, el proceso puede continuar su trámite. Las excepciones de mérito tienen como objetivo desvirtuar las pretensiones del demandante y el juez se pronuncia sobre ellas en la sentencia269.
La Corte en sentencia C-1193 de 2005272 analizó el alcance de la forma y la oportunidad para presentar los hechos que, en el proceso ejecutivo, constituyen excepciones previas mediante recurso de reposición, en términos del ejercicio del derecho de defensa y que constituye el núcleo esencial del debido proceso. En aquella oportunidad expresó lo siguiente:
“(…) al demandado en el proceso ejecutivo no se le desconoce ni disminuye el derecho de defensa, por la circunstancia de haber previsto el Legislador que los hechos constitutivos de excepciones previas solo puedan ser alegados mediante la interposición del recurso de reposición. En definitiva, lo que esto significa, es que ellas no serán tramitadas como un incidente de previo y especial pronunciamiento, en el que, además, la providencia que lo resolvía era susceptible de impugnación con el recurso de apelación. De esta suerte, si los hechos constitutivos de excepciones previas de todas maneras pueden ser alegados, resulta evidente que no le asiste la razón a la actora sobre la supuesta violación del derecho de defensa como sucedería si se le impidiera por completo su alegación.” (Negrilla fuera de texto).
Adicionalmente, se trata de una providencia que tiene un fuerte impacto en el devenir del proceso de ejecución y sus efectos inciden de manera directa en los actos procesales de las partes que intervienen, especialmente del ejecutado, pues, una vez es librada la orden de pago, se activa el robusto sistema de garantías procesales con el que cuenta para el ejercicio de sus derechos de defensa y de contradicción, que constituyen la esencia de debido proceso, los cuales por regla general, deben ejercerse ante el juez que profirió la providencia, puesto que este funcionario tiene la competencia para conocer y decidir sobre los asuntos sometidos a su discernimiento, algunos de ellos por vía de reposición, tal como se observa a continuación:
Conforme a lo expuesto, la orden de ejecución tiene una innegable trascendencia ius fundamental pues le permite al demandado ejercer sus derechos de defensa y de contradicción que configuran el núcleo esencial del debido proceso, mediante el uso de los instrumentos consagrados en el sistema de garantías procesales y constitucionales, los cuales se formulan ante el funcionario que inicialmente la dictó, quien mantiene un margen decisional sobre dichos asuntos.
La Sala resalta que la utilización de los mencionados mecanismos de defensa depende del mandamiento de pago y que, particularmente, la discusión de los aspectos formales y la presentación de excepciones previas, solamente tienen cabida una vez se profiera la providencia citada, mediante la formulación del recurso de reposición ante el funcionario judicial que originalmente la dictó, ya que el ordenamiento procesal no dispone de otra oportunidad para adelantar el mencionado debate.
Análisis y resolución del caso concreto
Falta de acreditación del defecto procedimental por exceso ritual manifiesto
De esta suerte, si bien la causal de impedimento ha sido aplicada únicamente a las partes del proceso, la entidad accionante pretende que la misma se extienda a los apoderados que las representan, circunstancia en la que se encuentra la conjuez y el representante de la ETB y que ha sido presuntamente desconocida por el Tribunal accionado, en el sentido de que prefirió dar aplicación a la norma procesal y no reconocer el derecho sustancial que subyace a la misma.
Desde el 4 de diciembre de 2014, la accionante, por intermedio de su apoderado, conocía que la doctora Patricia Mier Barros fungía como conjuez en el proceso, con la única finalidad de proferir la decisión que resolvería el recurso de alzada, la cual finalmente fue dictada el 29 de mayo de 2015. Es decir, desde aquel momento, la ETB tenía pleno conocimiento de la persona nombrada como conjuez.
Bajo este entendido, la Sala considera que el conocimiento de la configuración de la causal de impedimento, previo a la providencia que ordenó el pago, muestra que la accionante debió actuar con diligencia y presentar su solicitud de manera inmediata, antes de que se profiriera el auto del 27 de mayo de 2015, pues la intervención de dicha funcionaria fenecía en ese momento.
De esta manera, lo que pretende la ETB es revivir la oportunidad procesal de cuestionar la imparcialidad de la conjuez, puesto que no formuló la recusación antes de proferirse la providencia acusada, con el agravante que, conforme al artículo 152 del C.P.C, “La actuación del funcionario, anterior a la recusación propuesta o a su declaración de estar impedido, es válida.”
Además, la Sala observa que la finalidad de la recusación formulada por la ETB fue la de cuestionar la legalidad de la providencia acusada, pues dicho argumento sirvió para sustentar la solicitud de nulidad que presentó en contra del auto del 27 de mayo de 2015.
En ese sentido, la acción de tutela no puede ser utilizada para suplir las omisiones procesales de las partes, en especial, cuando se tuvo conocimiento de la situación que presuntamente generaba el impedimento del juzgador, con la debida antelación al pronunciamiento judicial en el que se agotaba su participación en el proceso.
Contrario a lo afirmado por la demandante, la decisión judicial que negó la recusación formulada fue sustentada de manera racional y con plenos fundamentos jurídicos, especialmente en atención al carácter taxativo y restrictivo de las casuales de impedimento, pues consideró que:
“(…) la causal de recusación formulada resulta infundada e improcedente, puesto que, de conformidad con el marco jurisprudencial reseñado, los supuestos fácticos expuestos por la parte recusante no se acompasan con lo previsto en la referida causal, toda vez que no existe pleito pendiente entre la conjuez Patricia Mier Barros y el apoderado de la parte ejecutada Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá, pues la primera no ha adelantado demanda alguna en contra del segundo o viceversa, así como tampoco en contra de las partes del presente asunto.
Si bien es cierto la doctora Patricia Mier Barros y el apoderado de la parte Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá actúan como apoderados de partes contrarias en un proceso arbitral, esa circunstancia no hace que entre las mencionadas personas exista un pleito pendiente, en los términos de la causal 6ª del artículo 150 del Código de Procedimiento Civil, pues ese litigio sometido al trámite arbitral se predica entre los sujetos que esos apoderados representan, los cuales, además, son distintos a las partes del presente proceso ejecutivo.
Resulta importante señalar que los impedimentos y las recusaciones gozan de un carácter excepcional y que, debido al carácter taxativo de las causales en que se originan, su interpretación debe ser restrictiva, razón por la cual no puede extenderse el alcance de la causal prevista en el numeral 6º del artículo 150 del Código de Procedimiento Civil, como lo sugiere la parte ejecutada, en el entendido de que esta también se configura cuando el juez y el apoderado de alguna de las partes actúan en otro litigio como apoderados de partes enfrentadas.”274
“De allí que no exista formalmente causal de impedimento que contemple la desafortunada situación en que un juez deba juzgar a quien actúa o ha actuado como su contraparte, pues lo jueces tienen prohibido el ejercicio profesional del derecho en el litigio. Aun así, dicha comisión legislativa no quiere decir que cuando ello ocurra no se configure un conflicto de intereses.”
De acuerdo con lo expuesto, el apoderado de la ETB reconoció que no existe norma que consagre una causal de recusación en el sentido que él pretende darle, por lo que, contrario a lo expresado por la entidad demandante, la decisión adoptada por la Corporación accionada no se muestra caprichosa ni arbitraria, ya que no estaba en la obligación de resolver el asunto, con base en causales contenidas en otras legislaciones, puesto que para ese caso las normas de procedimiento civil establecían de manera taxativa y específica, las circunstancias que configuraban los impedimentos de los juzgadores.
Adicionalmente, la Corte resolvió declarar la exequibilidad pura y simple de los artículos acusados, por lo que no se dio un sentido diferente a la interpretación constitucional y legal de la causal de impedimento contenida en las mencionadas proposiciones jurídicas.
En ese sentido, la censura que sustenta la argumentación pretendía que la Corporación accionada interpretara la causal de recusación con pleno desconocimiento de los presupuestos de taxatividad y sin atender el carácter restrictivo de la misma, ya que el abogado de la ETB buscaba la aplicación de normas procesales dispuestas para otra clase de procesos que se surten en diferentes jurisdicciones como la disciplinaria y la penal, entre otras. De igual manera, la actora buscaba otorgar efectos retroactivos a una sentencia de constitucionalidad de esta Corte, la cual, no resolvió la exequibilidad de la norma que contenía la causal invocada y además, fue proferida con posterioridad al auto que se censura.
En suma, el debate propuesto por la peticionaria se limitó a censurar los fundamentos legales de la decisión atacada y a expresar su descontento, sin que configurara un razonamiento en clave constitucional que habilitara la competencia de la Corte para analizar, con criterios de especificidad de la interpretación constitucional, las vulneraciones a los derechos fundamentales invocadas en la demanda. En tal sentido, no se demostró la configuración del vicio alegado.
Ausencia de acreditación del defecto sustantivo
En efecto, al manifestar que la providencia acusada desconoció la sentencia T-058 de 2009, expresó que dicha acusación se fundamentó en: i) la falta de vigencia de la Resolución CRC 463 de 2001; ii) la pérdida de fuerza ejecutoria de las Resoluciones 1269 y 1303 de 2005; iii) la mediación arbitraria del contrato celebrado entre las partes; iv) la inconstitucionalidad del principio de integralidad; v) el alcance de una presunta obiter dicta en relación con los efectos de la obligación cuyo cobro se persigue en esta ocasión; y vi) el debate sobre un asunto que ya había sido resuelto por las jurisdicciones contencioso administrativa y constitucional.
De igual forma, expresó que la providencia objeto de censura revivió los efectos jurídicos de las Resoluciones CRT 1269 y 1303 de 2005, las cuales fueron presentadas como título ejecutivo. Por tal razón, el título ejecutivo no cumplió con los requisitos legales del artículo 488 del Código de Procedimiento Civil, bajo el entendido de que no contenían una obligación clara, expresa y actualmente exigible en contra de la ETB, aspecto que no habilitaba al juez a librar mandamiento de pago en la forma en que lo hizo la Corporación judicial accionada.
De esta manera, se trata de un asunto en el que se debate la legalidad de los documentos que sirven de base para la ejecución, específicamente la inexistencia de la obligación y el incumplimiento de los requisitos sustanciales del mismo, por lo que la competencia para conocer este debate recae exclusivamente en el juez ordinario, particularmente, cuando en el presente caso, el proceso está vigente y la ejecutada puede alegar sus argumentos en la oportunidad procesal dispuesta para tal fin.
En efecto, como se advirtió en el capítulo sobre el proceso ejecutivo, la providencia que libra mandamiento de pago, no constituye un pronunciamiento definitivo sobre las cuestiones puestas en conocimiento del juez, sino que, por el contrario, marca el inicio del proceso, en el que la accionante puede ejercer los mecanismos de defensa, como serían las excepciones de mérito.
Para la Corte, la accionante pretende obtener, mediante la solicitud de amparo de la referencia, una respuesta pronta y anticipada sobre el fondo del asunto debatido en el proceso ejecutivo, con elusión del trámite procesal regulado por la ley y el desconocimiento de la competencia de los jueces ordinarios para dirimir el mencionado litigio.
Acreditación de los defectos orgánico y procedimental. La decisión adoptada en sede de apelación desconoció el margen de decisión del juez de primera instancia en los procesos ejecutivos y pretermitió una oportunidad procesal para que el ejecutado ejerciera los derechos de defensa y de contradicción como expresión del contenido esencial del debido proceso
En concreto, expresó que el Tribunal accionado asumió el conocimiento de fondo sobre el asunto y se arrogó una competencia que no tenía, pues aquella y en especial la de librar la orden de pago, le corresponde al juez de primera instancia.
64.1 La Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, es el superior jerárquico y funcional del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y de acuerdo con el artículo 150 del C.P.A.C.A275, conoce en segunda instancia de las apelaciones contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las impugnaciones de autos susceptibles este medio de control.
Ahora bien, como quedó expuesto previamente, existe una competencia funcional y material del superior al momento de resolver la apelación formulada por alguna de las partes en contra de una providencia. En tal sentido, el artículo 350 del C.P.C, establece que el recurso de apelación tiene por objeto que el superior estudie la cuestión decidida en la providencia de primer grado, la revoque, la reforme o la confirme.
Por su parte, el artículo 357 del mencionado cuerpo normativo, dispone que en la apelación de autos el superior solo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, liquidar costas y decretar copias y desgloses.
Nótese que, si bien las normas descritas no le imponen al superior una modalidad concreta para adelantar el estudio de la cuestión sometida a su conocimiento, ni mucho menos, una determinada manera de decidir el recurso, esto es, revocar la providencia impugnada y proferir una nueva, o diferir esta actuación al juez de primera instancia, entre otras. Tal situación exige que ese juez ejerza dicha función en atención a los límites constitucionales que orientan su labor, es decir, en el marco de su competencia y con plena observancia del margen de decisión que le asiste al a quo cuya actuación es objeto de revisión, específicamente, sobre las materias que, por disposición legal, solo pueden ser debatidas en esa instancia.
Un claro ejemplo de dicho ejercicio ponderado de la competencia del superior se deriva del caso que nos ocupa, particularmente del trámite del recurso de alzada contra el auto que libró mandamiento de pago en el marco de un proceso ejecutivo. En efecto, la actuación del superior en este específico escenario procesal, es decir, en la resolución de la apelación contra la providencia que ordenó al ejecutado el pago de la acreencia, no puede desconocer los márgenes de decisión del juez inferior, concretamente en materia de controversias sobre las condiciones formales del título valor, la solicitud del beneficio de excusión y las excepciones previas, cuyo conocimiento está condicionado a que dicha discusión se genere a través del recurso de reposición contra el auto ejecutivo.
Bajo esta perspectiva, el despacho judicial accionado al haber proferido directamente el mandamiento de pago en sede de alzada, actuó por fuera de su competencia y configuró un defecto orgánico. Bajo ese entendido, dicha actuación vació los márgenes de decisión del juez de primera instancia, al impedir su conocimiento sobre asuntos relacionados con los requisitos formales del título, el beneficio de excusión y las excepciones previas, ya que limitó su actuación procesal a proferir un auto de obedecer lo resuelto por el superior, contra el que no procede ningún recurso y le impide el discernimiento sobre dichos asuntos.
De esta manera, se desconoció la garantía del juez natural de la ETB, lo que compromete de manera irreparable el debido proceso y el acceso a la administración de justicia, porque situó al ejecutado en una situación de completa indefensión e incertidumbre frente a aquella decisión viciada que adquirió ejecutoria276, la cual es intolerable en términos ius fundamentales, debido a que significó un déficit en sus garantías superiores, pues se generó el desconocimiento de las reglas que determinaban los márgenes de conocimiento y de decisión del juez de primera instancia relacionados con aspectos trascendentales concernientes al ejercicio de los derechos de defensa y de contradicción de la empresa demandada en el trámite ejecutivo, que constituyen la más genuina expresión del debido proceso y que pueden afectar el desarrollo del trámite.
De acuerdo a lo expuesto, la Corporación accionada conocía las implicaciones jurídicas y procesales de su decisión de librar mandamiento de pago en segunda instancia, específicamente por la imposibilidad del ejecutado para formular el recurso de reposición en contra de la mencionada providencia y de esta manera ejercer su oposición frente a los requisitos formales del título, solicitar el beneficio de excusión o presentar excepciones previas. Adicionalmente, le impuso una carga procesal desproporcionada e irracional, en el sentido de que, al momento de oponerse a la impugnación en sede de alzada, debía haber presentado anticipadamente los hechos que probablemente constituirían excepciones previas frente a una decisión interlocutoria que aun no se había proferido.
En ese sentido, se trató de una providencia que, sin desconocer el alcance y el contenido del artículo 350 del Código de Procedimiento Civil, pues es claro que el superior jerárquico tiene la posibilidad de proferir el mandamiento de pago, en este preciso caso impidió que se debatieran temas relacionados con el ejercicio del debido proceso, especialmente, el derecho de defensa de la ejecutada que hace parte de la esencia del debido proceso, puesto que no contó con la oportunidad procesal para: i) formular excepciones previas; ii) cuestionar los requisitos formales del título; y. iii) solicitar el beneficio de excusión.
De esa manera, la decisión judicial acusada fue adoptada sin que la ejecutante tuviera la oportunidad procesal de agotar todas las posibilidades de defensa, especialmente aquellas que se activan con la formulación del recurso de reposición contra el mandamiento ejecutivo y que no pueden alegarse en ninguna otra etapa del trámite judicial. Lo anterior generó una disminución desproporcionada en el sistema de garantías procesales de la ETB, por lo que procede el amparo solicitado.
No obstante, la Corte aclara que el análisis que antecede está limitado a las particularidades del caso puesto en conocimiento de esta Corporación y no implica que este Tribunal establezca por vía jurisprudencial la imposibilidad de que el juez de segunda instancia, con fundamento en el artículo 350 del Código de Procedimiento Civil, pueda proferir la orden ejecutiva y que con la misma se active la oportunidad de formular el recurso de reposición como expresión el ejercicio del derecho de defensa del ejecutado, que hace parte del núcleo esencial del debido proceso, pues aquel se dirige contra la decisión de mandamiento de pago y no contra la que revoca la providencia proferida en primera instancia.
A tal conclusión de llega de una interpretación sistemática, integral y constitucional de los artículos 350 y 497 del CPC, que regulan las competencias generales en materia de apelación y la forma particular de ejercer el derecho al debido proceso en su dimensión de defensa y de contradicción por parte del ejecutado, mediante la reposición formulada contra el mandato de pago. En tal circunstancia, es deber del juez que profiere la providencia garantizar al ejecutado el pleno ejercicio del debido proceso, específicamente los derechos de defensa y de contradicción que se activan con el mandato de pago.
“(…) cuando el superior jerárquico debe efectuar el estudio de una sentencia o providencia apelada o consultada (artículo 31 de la Constitución), aquél no está autorizado por las disposiciones sobre competencia funcional, para impartir órdenes a su inferior respecto al sentido del fallo, sino que, en la hipótesis de hallar motivos suficientes para su revocatoria, debe sustituir la providencia dictada por la que estima se ajusta a las prescripciones legales, pero sin imponer su criterio en relación con el asunto controvertido.”
Dicho argumento, lejos de sustentar la tesis del Consejo de Estado sobre la forma en que debe desatarse el recurso de alzada a partir del respeto de la autonomía judicial, refleja el alcance constitucional del mencionado principio a partir del reconocimiento de las competencias funcionales y materiales del superior al resolver la apelación, frente al respeto por los márgenes de decisión de a quo que debe cumplir lo resuelto por el juez de segunda instancia.
De esa manera, tal como se advirtió previamente, el ad quem al momento de revisar la actuación del juez de primera instancia, no puede desconocer los escenarios de decisión del a quo, los cuales, particularmente en el marco del proceso ejecutivo y del auto que libró la orden de pago, se concretan en el análisis de las condiciones formales del título ejecutivo, el beneficio de excusión y las excepciones previas, a cuyo discernimiento llega con la formulación del recurso de reposición que presente el ejecutado. Conforme a lo expuesto, cuando el superior libra el mandamiento de pago en el marco de un proceso ejecutivo, desconoce el principio de autonomía judicial del funcionario cuya actuación se revisa, puesto que vacía sus competencias en asuntos sobre los cuales mantiene un margen de decisión trascendental para el proceso y para el ejercicio de los derechos fundamentales de defensa y de contradicción del ejecutado como garantía del contenido esencial del debido proceso.
En ese sentido, la jurisprudencia constitucional reconoce que, de conformidad con los artículos 228 y 230 de la Constitución, los jueces gozan de autonomía e independencia para el ejercicio de sus funciones y están sometidos únicamente al imperio de la ley, y más allá de llevar a cabo una aplicación mecánica de la ley, mediante sus providencias desarrollan un complejo proceso de integración e interpretación del derecho, en especial, dirigido a proteger los derechos sustantivos y procesales de las partes.
En la sentencia T-688 de 2003280, la jurisprudencia constitucional reconoce que la autonomía judicial debe respetar ciertos límites al interpretar y aplicar la ley, en especial, el control del juez superior a la interpretación que el inferior dio al acerbo probatorio y los hechos del caso. Al respecto, se dijo que:
“a) Un elemento que no debe olvidarse, es la estructura jerárquica de la rama judicial. Los mecanismos procesales –apelación y consulta- que permiten al superior revisar la decisión del inferior, implican de manera principal, la posibilidad de que el juez superior controle la interpretación del juez inferior. Este es el principal propósito de tales mecanismos, pues prima facie, el grado de autonomía es mayor para valorar la situación fáctica del caso. Negar la posibilidad de realizar una revisión de la interpretación, en este escenario, lleva a convertir en algo superfluo, inclusive violador del principio de celeridad y oportunidad de las decisiones judiciales, tales mecanismos”.
Bajo la misma línea argumentativa, en la sentencia T-698 de 2004281, la Corte recordó que la revisión hecha por el juez superior a la decisión del a quo, a través de los recursos de apelación y consulta, tiene como fin controlar “la interpretación del inferior frente a normas concretas o aspectos jurídicos específicos, por lo que el juez inferior deberá en principio tener en cuenta las apreciaciones del juez superior al respecto, y no desoír libremente estas consideraciones”282. De esta forma “si lo que pretende es apartarse de las consideraciones del superior, su carga mínima será fundar esa separación de las consideraciones del superior en su decisión”283 para no incurrir en desconocimiento del precedente fijado frente a la aplicación e interpretación de una forma específica.
Igualmente, la sentencia T-446 de 2013284, reiteró que la actividad de los jueces estaría condicionada por: “(i) la posibilidad de que el juez superior controle la interpretación del juez inferior mediante los mecanismos procesales de apelación y consulta; (ii) el recurso de casación cuya finalidad es la unificación de la jurisprudencia nacional. En el caso de la Corte Suprema de Justicia, la Corporación se encarga de revisar la interpretación propuesta y aplicada por los jueces y de determinar “la manera en que los jueces han de interpretar determinadas disposiciones.”; (iii) la sujeción al precedente vertical, es decir, al precedente dado por el juez superior en relación con la manera en que se ha de interpretar y aplicar una norma; y (iv) al precedente horizontal que implica el acatamiento al precedente fijado por el propio juez –individual o colegiado- en casos decididos con anterioridad.”285
En suma, la forma de resolución analizada, no implica que el superior realice una presión indebida sobre el inferior, como equivocadamente lo argumentan el Consejo de Estado y Telefónica, pues en últimas, profiere una orden de dictar una nueva providencia, con fundamento en las razones que sustentan su decisión, lo que no desconoce el principio de jerarquía funcional. Por el contrario, esa interpretación logra su mayor efectividad en términos de respeto de los márgenes de decisión del juez de primera instancia y de los derechos fundamentales del ejecutado, puesto que, las formas procesales no tienen un fin en sí mismas, sino que constituyen un cauce para la eficacia del derecho sustancial y en especial, para la materialización de las garantías superiores.
De igual manera, dicho modelo de decisión efectiviza en el mayor grado posible los derechos de defensa y de contradicción del ejecutado, como expresión de la garantía del debido proceso, porque al permitir al juez de primera instancia librar el mandamiento de pago, habilita la posibilidad de formular el recurso de reposición contra dicha decisión, mediante el cual el demandado puede cuestionar los requisitos formales del título ejecutivo, presentar excepciones previas y solicitar el beneficio de excusión.
Frente a esta situación, esa Corporación consideró que el laudo contenía la obligación clara, expresa y exigible que se pretendía ejecutar, tanto en el capital como en los intereses. Por tal razón, decidió revocar el auto que negó el mandamiento de pago y devolver el expediente al Tribunal de origen, para que aquel se pronunciara sobre la orden que pretendía el ejecutante.
“En su lugar, se dispone:
“PRIMERO: LÍBRASE MANDAMIENTO DE PAGO a favor de Telefónica Móviles de Colombia S.A. y en contra de la Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá S.A. E.S.P., por las siguientes sumas:
“a.- Por la diferencia entre el valor pagado por la Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá, S.A. E.S.P. y el valor de la tarifa fijado en el artículo 4.2.2.19 –opción 1, cargos de acceso máximos por minuto, redes de TMC y PCS-, de la Resolución CRT 463 de 2001, por concepto de los cargos de acceso causados por la interconexión directa de la red de telefonía pública básica conmutada de larga distancia internacional –TPBCLDI- de ETB y la red de telefonía móvil de celular –TMC- de Telefónica, en las llamadas internacionales entrantes y terminadas, durante el periodo comprendido entre el 1º de junio de 2002 y el 30 de septiembre de 2005.
b.- Por los intereses de mora causados sobre la cantidad líquida resultante de la diferencia entre lo pagado y lo establecido en el mencionado artículo 4.2.2.19 –opción 1, cargos de acceso máximos por minuto, redes de TMC y PCS- de la Resolución CRT 463 de 2001, causados desde la fecha de ejecutoria de la Resolución CRT 1303 del 29 de septiembre de 2005, esto es, desde el 19 de octubre de 2005 y hasta que se verifique el pago total de la obligación.
SEGUNDO.- La anterior suma, junto los intereses de mora causados deberá pagarse dentro de los cinco (5) días siguientes, tal como lo dispone el artículo 498 del C.P.C.”.
En consecuencia, con fundamento en el numeral 2º de esa providencia, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, deberá resolver sobre la orden de pago solicitada por el ejecutante, de acuerdo con las razones expuestas por el superior y sin desconocer los márgenes decisionales que conserva en atención a su autonomía.
Conclusiones
En ese sentido, se demostró que la Corporación accionada incurrió en un vicio orgánico porque excedió sus competencias funcionales al proferir la orden de pago en segunda instancia, debido a que desconoció los márgenes de decisión del juez de primera instancia en el marco del proceso ejecutivo y particularmente, en el conocimiento de asuntos relacionados con la controversia de asuntos formales del título ejecutivo, el beneficio de excusión y las excepciones previas.
Por su parte, se acreditó el yerro procedimental absoluto bajo el entendido que la providencia objeto de censura pretermitió la oportunidad que tenía la ETB para formular el recurso de reposición contra la orden de pago y ejercer de esta manera sus derechos de defensa y de contradicción, que hacen parte contenido esencial del debido proceso, específicamente, la posibilidad de controvertir las condiciones formales de los documentos presentados como base de ejecución, las cuales no puede debatir en otra etapa del proceso; el derecho de excusión y la presentación de las circunstancias que tienen la connotación de excepciones dilatorias.
Decisión
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO: LEVANTAR la suspensión de términos ordenada mediante auto del cuatro (4) de octubre de 2017.
SEGUNDO: REVOCAR la sentencia del veintitrés (23) de febrero de 2017, proferida por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, y en su lugar, CONCEDER el amparo de los derechos fundamentales de defensa y de contradicción, que hacen parte del núcleo esencial del debido proceso de la Empresa de Teléfonos de Bogotá S.A E.S.P. -ETB.
TERCERO: DEJAR SIN EFECTOS parcialmente el numeral primero de la parte resolutiva del auto del veintisiete (27) de mayo de 2015, que revocó la decisión del veintinueve (29) de abril de 2010 y que libró mandamiento de pago, aclarado mediante providencia del trece (13) de abril de 2016, proferidos por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado en el marco del proceso ejecutivo adelantado por Telefónica Móviles de Colombia S.A contra la Empresa de Teléfonos de Bogotá S.A. E.S.P. -ETB, radicado bajo el número 25000232600020090063600, específicamente el siguiente apartado:
“En su lugar, se dispone:
“PRIMERO: LÍBRASE MANDAMIENTO DE PAGO a favor de Telefónica Móviles de Colombia S.A. y en contra de la Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá S.A. E.S.P., por las siguientes sumas:
“a.- Por la diferencia entre el valor pagado por la Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá, S.A. E.S.P. y el valor de la tarifa fijado en el artículo 4.2.2.19 –opción 1, cargos de acceso máximos por minuto, redes de TMC y PCS-, de la Resolución CRT 463 de 2001, por concepto de los cargos de acceso causados por la interconexión directa de la red de telefonía pública básica conmutada de larga distancia internacional –TPBCLDI- de ETB y la red de telefonía móvil de celular –TMC- de Telefónica, en las llamadas internaciones entrantes y terminadas, durante el periodo comprendido entre el 1º de junio de 2002 y el 30 de septiembre de 2005.
b.- Por los intereses de mora causados sobre la cantidad líquida resultante de la diferencia entre lo pagado y lo establecido en el mencionado artículo 4.2.2.19 –opción 1, cargos de acceso máximos por minuto, redes de TMC y PCS- de la Resolución CRT 463 de 2001, causados desde la fecha de ejecutoria de la Resolución CRT 1303 del 29 de septiembre de 2005, esto es, desde el 19 de octubre de 2005 y hasta que se verifique el pago total de la obligación.
SEGUNDO.- La anterior suma, junto con los intereses de mora causados deberá pagarse dentro de los cinco (5) días siguientes, tal como lo dispone el artículo 498 del C.P.C.”.
CUARTO: ORDENAR a la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que, con fundamento en las razones de la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado expuestas en el auto de veintisiete (27) de mayo de 2015, aclarado mediante providencia del trece (13) de abril de 2016, dictado por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado en el marco del proceso ejecutivo adelantado por Telefónica Móviles de Colombia S.A contra la Empresa de Teléfonos de Bogotá S.A. E.S.P.-ETB, radicado bajo el número 25000232600020090063600, resuelva sobre el mandamiento de pago solicitado por la ejecutante, de acuerdo con el margen de decisión propio de su autonomía.
QUINTO: Por Secretaría líbrese la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Presidente
Con salvamento de voto
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
Con impedimento aceptado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
Con impedimento aceptado
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
Con salvamento de voto
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaría General
1 “Existir pleito pendiente entre el juez, su cónyuge o alguno de sus pariente indicados en el numeral 3., y cualquiera de las partes, su representante o apoderado.”
2 Folio 1v cuaderno principal.
3 Ibídem.
4 Folio 2 cuaderno principal.
5 Ibídem.
6 Ibídem.
7 Ibídem.
8 Ibídem.
9 Ibídem.
10 Folio 2v cuaderno principal.
11 Ibídem.
12 Ibídem.
13 Folio 3 cuaderno principal.
14 Folio 3v cuaderno principal.
15 Ibídem.
16 Cuadern
17 Folio 357 cuaderno de pruebas del demandante.
18 Folio 357 v cuaderno de pruebas del demandante.
19 Folio 362 cuaderno de pruebas del demandante.
20 Folio 4 cuaderno principal.
21 Folio 141 cuaderno 4 de pruebas (copias del expediente)
22 Folio 163 ibidem.
23 Folio 4 cuaderno principal.
24 Folio 114 cuaderno de pruebas No. 3.
25 Folios 115 y 116 ibidem.
26 Folio 119 ibidem.
27 Ibídem.
28 Folio 120 ibidem.
29 Folio 120 ibidem.
30 Folios 122 y 123 ibidem.
31 Folios 124-126 ibidem.
32 Folios 145-153 ibidem.
33 Folios 201-223 ibidem.
34 Folio 301 ibidem.
35 Folio 298-299 ibidem.
36 Folio 309 ibidem.
37 Folio 314 ibidem.
38 Folios 329-333 ibidem.
39 Folio 334 ibidem.
40 Ibídem.
41 Ibídem.
42 Folio 338 ibidem.
43 Folio 339 ibidem.
44 Folios 340-341ibidem.
45 Folios 342-343 ibidem.
46 Folio 343 ibidem.
47 Folio 348 ibidem.
48 Folio 349-3502 ibidem.
49 Folio 351 ibidem.
50 Folios 354-355 ibidem.
51 Folios 356-358 ibidem.
52 Folios 359-385 ibidem.
53 Folios 419-422 Ibídem.
54 Folios 1-7 cuaderno de pruebas 5.
55 Folio 26-29 ibidem.
56 Folio 28 ibidem.
57 Folios 32-42 ibidem.
58 Folio 33 ibidem.
59 Folio 34 ibidem.
60 Folios 36-37 ibidem.
61 Folios 40-41 ibidem.
62 Folio 7 cuaderno principal.
63 Ibídem.
64 Ibidem.
65 Folios 7 y 7v cuaderno principal.
66 Folio 7v cuaderno principal.
67 Ibídem.
68 Folio 8 cuaderno principal.
69 Folio 8v cuaderno principal.
70 Folio 9v cuaderno principal.
71Folios 9v y 10 cuaderno principal.
72 Folio 10 cuaderno principal.
73 Ibídem.
74 Ibídem.
75 Ibídem.
76 Folio 13v cuaderno principal.
77 Folio 14 cuaderno principal.
78 Folio 14v cuaderno principal.
79 Folio 14v cuaderno principal.
80 Folio 15v cuaderno principal.
81 Folios 16, 16v y 17 cuaderno principal.
82 Folio 18 cuaderno principal.
83 Ibídem.
84 Folio 18v cuaderno principal.
85 Folios 20, 22v y 23 cuaderno principal.
86 Folio 20 cuaderno principal.
87 Folios 20 y 20v cuaderno principal.
88 Folio 21 cuaderno principal.
89 Ibidem.
90 M.P. Mauricio González Cuervo.
91 Folio 21 y 21v cuaderno principal.
92 Folio 22 cuaderno principal.
93 Folio 57 cuaderno principal.
94 Folios 75-113 cuaderno principal.
95 Folios 106-107 cuaderno principal.
96 Folio 107 cuaderno principal.
97 Folio 109 cuaderno principal.
98 Ibídem.
99 Folio 110 cuaderno principal.
100 Folio 111 cuaderno principal.
101 Folios 111 y 112 cuaderno principal.
102 Folio 112 cuaderno principal.
103 Folio 86 cuaderno principal.
104 Folios 88-91 cuaderno principal.
105 Folio 130 cuaderno principal.
106 Folios 136-158 cuaderno principal.
107 Folio 145 cuaderno principal.
108 Folio 146 cuaderno principal.
109 Ibidem.
110 Ibidem.
111 Folio 147 cuaderno principal.
112 Ibidem.
113 Folios 148-149 cuaderno principal.
114 Folios 150 cuaderno principal.
115 Folio 151 cuaderno principal.
116 Folios 151-152 cuaderno principal.
117 Folios 152-153 cuaderno principal.
118 Folio 153 cuaderno principal.
119 Folio 155 cuaderno principal.
120 Folio 156 cuaderno principal.
121 Folio 157 cuaderno principal.
122 Ibidem.
123 Folios 157-158 cuaderno principal.
124 Folios 159-161 cuaderno principal.
125 Folios 163-223 cuaderno principal.
126 Folios 203-210, 213-220 cuaderno principal.
127 Folios 65-72 ibídem.
128 Folio 67 ibídem.
129 Folios 67-68 ibídem.
130 Folio 70 ibídem.
131 Ibídem.
132 Folio 182 cuaderno principal. Ver folios 356-357 cuaderno de pruebas anexos.
133 Folio 202 cuaderno principal.
134 Folio 227 cuaderno principal.
135 Folio 246-248 cuaderno principal.
136 Folios 68-78 cuaderno principal.
137 Folio 280 cuaderno principal.
138 Folio 281v cuaderno principal.
139 Folio 282 cuaderno principal.
140 Ibidem.
141 Ibidem.
142 Folio 282v cuaderno principal.
143 Ibidem.
144 Folio 283v cuaderno principal.
145 Folio 284 cuaderno principal.
146 Ibidem.
147 Folio 284v cuaderno principal.
148 Ibidem.
149 Folios 287-310 cuaderno principal.
150 Folios 323-352 cuaderno principal.
151 Folios 371-422 cuaderno principal.
152 Folios 424-449 cuaderno principal.
153 Folio 441v cuaderno principal.
154 Folio 443 cuaderno principal.
155 Folio 443v cuaderno principal.
156 Folio 446v cuaderno principal.
157 Folio 448 cuaderno principal
158 Ibidem.
159 Folio 448v cuaderno principal.
160 Folio 449 cuaderno principal.
161 Folio 465 cuaderno principal
162 Folios 483-487 cuaderno principal.
163 Folios 59-116 cuaderno de revisión.
164 Folios 118-121 cuaderno de revisión.
165 Folio 173-174 cuaderno de revisión.
166 Folio 118 cuaderno de pruebas 1.
167 Folio 119 cuaderno de pruebas 1.
168 Folio 160 cuaderno de pruebas 1.
169 Folio 2010 cuaderno de revisión.
170 Folios 229-245 cuaderno de revisión.
171 Folios 260-284 cuaderno de revisión.
172 Folio 284 cuaderno de revisión.
173 Folios 299-306 cuaderno de revisión.
174 M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
175 Al respecto, pueden consultarse las sentencias T-411 de junio 17 de 1992, M. P. Alejandro Martínez Caballero; T-201 de mayo 26 de 1993, M. P. Hernando Herrera Vergara; T-238 de mayo 30 de 1996, M. P Vladimiro Naranjo Mesa; T-300 de marzo 16 de 2000 M. P. José Gregorio Hernández Galindo; SU-1193 de septiembre 14 de 2000, M. P. Alfredo Beltrán Sierra; T-924 de octubre 31 de 2002, M. P. Álvaro Tafur Galvis; T-200 de marzo 4 de 2004, M. P. Clara Inés Vargas Hernández; T-1212 de diciembre 3 de 2004, M. P. Rodrigo Escobar Gil y C-030 de enero 26 de 2006, M. P. Álvaro Tafur Galvis, entre muchas otras.
176 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
177 En este sentido sentencia T- 441 de 1992 M.P. Alejandro Martínez Caballero.
178 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
179 Sentencia T-411 de 1992 M.P. Alejandro Martínez Caballero.
180 M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
181 Acuerdo proferido por el Concejo de Bogotá, en uso de sus facultades constitucionales y legales, en especial las referidas en los artículos 12 y 55 del Decreto-Ley 1421 de 1993, artículos 17 y 180 de la Ley 142 de 1994 y 2 de la Ley 286 de 1996.
182 En igual sentido, sobre la naturaleza jurídica de la ETB, la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo, mediante sentencias del 13 de abril y el 25 de mayo de 2011, precisó que: “…La empresa de Telecomunicaciones de Santa Fe de Bogotá. (…) con base en lo dispuesto por la Ley 142 de 1994, (…) fue reorganizada como una empresa de servicios públicos del orden distrital, con totalidad de aportes oficiales, bajo la forma jurídica de sociedad por acciones.
Para dar cumplimiento a las normas antes citadas, mediante escritura pública No.0004274 de 29 de diciembre de 1997, se constituyó la sociedad comercial denominada “Empresa de Telecomunicaciones de Santa Fe de Bogotá S.A. –E.T.B.- E.S.P. (…)
Así las cosas, a partir del 29 de diciembre de 1997, la ETB se constituyó como una empresa de servicios públicos domiciliarios. Sin embargo, la naturaleza de su capital no siempre ha sido la misma, hasta el 17 de marzo del año 2000, año en que se llevó a cabo la enajenación de parte de la propiedad accionaria, la ETB era una empresa de servicios públicos domiciliarios oficial. A partir de dicha venta, la empresa tuvo un carácter mixto, pues su capital ya no pertenecía en un 100% a entidades públicas, pero estas sí conservaban más de un 50%…” (Subrayado fuera del original)
183 Sentencia T-181 de 2014 M.P. Mauricio González Cuervo.
184 Acuerdo 257 de 2006, artículo 114.
185 Ibídem.
186 Este capítulo se desarrolla con fundamento en las consideraciones expuestas en las sentencias SU-242 de 2015, T-610 de 2015 y SU-454 de 2016, todas con ponencia de la Magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado.
187 T-006 de 1992 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, T-223 de 1992 M.P. Ciro Angarita Barón, T-413 de 1992 M.P. Ciro Angarita Barón, T-474 de 1992 Eduardo Cifuentes Muñoz, entre otras.
188 M. P. Jaime Córdoba Triviño. En este fallo se declaró inexequible una expresión del artículo 185 de la Ley 906 de 2004, que impedía el ejercicio de cualquier acción, incluida la tutela, contra las sentencias proferidas por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia.
189 Tomado de la sentencia SU-242 de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, ver también sentencia T-610 de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
190 Sentencia T-504 de 2000 M.P. Antonio Barrera Carbonell.
191 Sentencia T-315 de 2005 M.P. Jaime Córdoba Triviño.
192 Sentencias T-008 de 1998 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz y SU-159 de 2002 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
193 Sentencia T-658 de 1998 M.P. Carlos Gaviria Díaz.
194 Tomado de la sentencia SU-242 de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado
195 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
196 Sentencia T-594 de 1992 M.P. Alejandro Martínez Caballero. Ver además T-511 de 1993 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; T-328 de 1994 M.P. Fabio Morón Díaz, T-340 de 1994 M.P. Alejandro Martínez Caballero, T-524 de 1994 M.P. Alejandro Martínez Caballero y T-1318 de 2005 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, entre otras.
197 M.P. Álvaro Tafur Galvis.
198 Sentencia T-1318 de 2005 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
199 En efecto, el artículo 49A del Acuerdo 05 de 1992, establece:
“Artículo 49A. Adicionado por el Acuerdo 01 de 30 de abril de 2015. Criterios Orientadores de Selección. Sin perjuicio del carácter discrecional de la selección de fallos de tutelas y ante la inexistencia constitucional de un 16 derecho subjetivo a que un determinado caso sea seleccionado, la Corte se guiará por los siguientes criterios orientadores:
Estos criterios de selección, en todo caso, deben entenderse como meramente enunciativos y no taxativos.
Parágrafo. En todos los casos, al aplicar los criterios de selección, deberá tenerse en cuenta la relevancia constitucional del asunto, particularmente tratándose de casos de contenido económico.” (Negrillas fuera de texto)
200 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
201 Ver entre otras sentencias C-543 de 1992 M.P. José Gregorio Hernández Galindo; SU-622 de 2001 M.P. Jaime Araujo Rentería, reiteradas en sentencia T-103 de 2014 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
202 M.P. Jaime Córdoba Triviño.
203 Al respecto ver la sentencia SU-298 de 2015 M.P Gloria Stella Ortiz Delgado.
204 Sentencias SU-026 de 2012 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; SU-424 de 2012 Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, reiteradas en sentencia T-103 de 2014 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
205 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
206 Sentencia T-323 de 2014 M.P. Luís Ernesto Vargas Silva.
207 M.P. Álvaro Tafur Galvis, reiterada en sentencia T886 de 2001 M.P. Eduardo Montealegre Lyneth. En aquella oportunidad este Tribunal afirmó que: “En el presente caso se observa que está en trámite el recurso de casación interpuesto por el demandante en contra de la sentencia del Tribunal Nacional. Es reiterada la jurisprudencia de esta Corporación en el sentido de que la tutela únicamente procede contra actuaciones judiciales cuando el afectado ha agotado todos los medios de defensa judicial a su alcance”
208 Sentencia T-589 de 1991 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
209 Sentencia T-1035 de 2004 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
210 Ibídem.
211 M.P. Luís Ernesto Vargas Silva.
212 Sentencia T-323 de 2014 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Al respecto ver las sentencias T-148 de 2010 y T-380 de 2014, ambas con ponencia del Magistrado Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, entre otras.
213 Sentencia T – 343 de 14 de mayo de 2012, M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. En el mismo sentido, ver Sentencias T – 224 de 17 de junio de 1992, M. P. Ciro Angarita Barón; T – 025 de 27 de enero de 1997, M. P. Jorge Arango Mejía; T – 1047 de 6 de noviembre de 2003, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra; entre otras.
214 M.P. Jorge Arango Mejía.
215 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
216 Ver, entre otras, las sentencias T-225 de 1993 y T-808 de 2010, reiterado en sentencia T-230 de 2013 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez, entre otras.
217 “Existir pleito pendiente entre el juez, su cónyuge o alguno de sus parientes indicados en el numeral 3., y cualquiera de las partes, su representante o apoderado.”
218 M.P. Jaime Córdoba Triviño.
219 Sentencia T-522 de 2001 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
220 Sentencias T-462 de 2003; SU-1184 de 2001; T-1031 de 2001 todas con ponencia del Dr. Eduardo Montealegre Lynnett; T-1625 de 2000 M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez.
221 Sentencia SU-210 de 2017 M.P. José Antonio Cepeda Amaris
222 Sentencia SU-632 de 2017 M.P. José Fernando Reyes Cuartas.
223 Sentencias SU-159 de 2002, T-295 de 2005 y T-743 de 2008 todas con ponencia del Dr. Manuel José Cepeda Espinosa, T-043 de 2005, T-657 de 2006 ambas con ponencia del dar Marco Gerardo Monroy Cabra, T-686 de 2007 M.P. Jaime Córdoba Triviño, T-033 de 2010, y T-792 de 2010 ambas con ponencia del Dr. Jorge Iván Palacio Palacio.
224 Sentencia SU-242 de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
225Sentencia T-189 de 2005 M.P. Manuel José cepeda Espinosa.
226Sentencia T-205 de 2004 M.P. Clara Inés Vargas Hernández
227Sentencia T-800 de 2006 M.P. Jaime Araujo Rentería
228Sentencia T-522 de 2001 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa
229Sentencia SU-159 de 2002 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
230Sentencias T-051 de 2009 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y T-1101 de 2005 M.P. Rodrigo Escobar Gil.
231Sentencias T-462 de 2003 M.P. Eduardo Montealegre Lynnett, T-842 de 2001 M.P. Álvaro Tafur Galvis, y T-814 de 1999.
232Sentencia T-018 de 2008 M.P. Jaime Córdoba Triviño.
233Sentencia T-086 de 2007 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
234Sentencia T-231 de 1994 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
235 Sentencia T-1232 de 2003 M.P. Jaime Araujo Rentería.
236 Sentencia C-1026 de 2001 M.P. Eduardo Montealegre Lynett
237 Sagües, N.P. Del juez legal al juez constitucional. Disponible en www.cepc.gob.es/publicaciones/revistas/revistaselectronicas?IDR=8&IDN=396&IDA=1376, consultado el diez (10) de abril de 2018.
238 Pozzolo, S. Neoconstitucionalismo y especificidad de la interpretación constitucional. Doxa 21 – II 1998, disponible en www.cervantesvirtual.com/obra/neoconstitucionalismo-y-especificidad-de-la-interpretacin-0/, consultado el diez (10) de abril de 2018.
239 Sentencia SU-210 de 2017 M.P. José Antonio Cepeda Amaris.
240 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-1057 de 2002. Con reiteración en las Sentencias T-929 de 2008 y T-757 de 2009.
241 Sentencia SU-210 de 2017 M.P. José Antonio Cepeda Amaris.
242 M.P. José Antonio Cepeda Amaris
243 Sentencia SU-770 de 2014, M.P.: Mauricio González Cuervo
244 Sentencia T-308 de 2014 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
245 Sentencia SU-210 de 2017 M.P. José Antonio Cepeda Amaris. Al respecto ver sentencia SU-565 de 2015 M.P. Mauricio González Cuervo y T-308 de 2014 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
246 Sentencia T-017 de 2007 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
247 Sentencia T-204 de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
248 Ibidem.
249 M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
250 Sentencia T-474 de 2017 M.P. Iván Escrucería Mayolo.
251 Sentencia T-002 de 2018 M.P. José Fernando Reyes Cuartas.
252 Ibidem.
253 Devis Echandía, H. Compendio de derecho procesal, Teoría general del proceso. Tomo I. Decimocuarta Edición, Editorial ABC, 1996 pág. 166
254 El artículo 422 del Código General del Proceso establece “ ARTÍCULO 422. TÍTULO EJECUTIVO. Pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante, y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial, o de las providencias que en procesos de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia, y los demás documentos que señale la ley. La confesión hecha en el curso de un proceso no constituye título ejecutivo, pero sí la que conste en el interrogatorio previsto en el artículo 184.”
255 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, Auto del dieciocho (18) de julio de 2013, radicación 1505-12, C.P. Gerardo Arenas Monsalve.
256 Ibidem.
257 Ibidem.
258 Ibidem.
259 Sentencia T-747 de 2013 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
260 Artículo 491 del C.P.C.
261 Artículos 497 del C.P.C. y 430 del Código General del Proceso.
262 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, Auto del dieciocho (18) de julio de 2013, radicación 1505-12, C.P. Gerardo Arenas Monsalve.
263 Artículos 351 y ss del C.P.C y 321 y ss del C.G.P.
264 Al respecto ver los artículos 362 del C.P.C y 329 del C.G.P.
265 Vescovi, E. Teoría general del proceso, Temis, 1994, pág. 89.
266 Devis Echandia, Op. Cit. Pág. 217.
267 Ibidem.
268 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
269 Sentencia C-1335 de 2000 M.P. Carlos Gaviria Diaz.
270 Artículos 497 del C.P.C y 430 del C.G.P.
271 Artículos 509 del C.P.C. y 442 del C.G.P.
272 M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
273 Ibidem.
274 Folio 6 cuaderno de pruebas 2.
275 ARTÍCULO 150. COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA Y CAMBIO DE RADICACIÓN. <Artículo modificado por del artículo 615 de la Ley 1564 de 2012. El nuevo texto es el siguiente:> El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia.
El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá de las peticiones de cambio de radicación de un proceso o actuación, que se podrá disponer excepcionalmente cuando en el lugar en donde se esté adelantando existan circunstancias que puedan afectar el orden público, la imparcialidad o la independencia de la administración de justicia, las garantías procesales o la seguridad o integridad de los intervinientes.
Adicionalmente, podrá ordenarse el cambio de radicación cuando se adviertan deficiencias de gestión y celeridad de los procesos, previo concepto de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.
PARÁGRAFO. En todas las jurisdicciones las solicitudes de cambio de radicación podrán ser formuladas por la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.
276 Sentencia T-064 de 2016 M.P. Alberto Rojas Ríos.
277 Folio 67 ibídem.
278 Folio 70 ibidem.
279 M.P. Hernando Herrera Vergara.
280 M.P. Eduardo Montealegre Lynett
281 M.P. Rodrigo Uprimny Yepes
283 Ibidem.
284 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
285 Sentencia T-446 de 2013. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva