Sentencia C-162/19
Referencia: Expediente OG-156
Revisión oficiosa de las objeciones gubernamentales del Proyecto de Ley Nº. 065/16 Cámara - 208/16 Senado, “por la cual la Nación declara patrimonio histórico y cultural al municipio de Orocué del departamento de Casanare, exaltando su condición de cuna de la obra literaria ‘La Vorágine’”.
Magistrado Sustanciador:
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Bogotá, D.C., diez (10) de abril de dos mil diecinueve (2019).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en especial la contemplada en los artículos 167 y 241, numeral 8, de la Constitución Política de 1991, y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
Finalmente, indicó que el Acta de Plenaria Nº. 272 de 12 de diciembre de 2017 que contiene el anuncio previo a la discusión y el Acta de Plenaria Nº. 273 de 13 de diciembre de 2017 donde consta la aprobación del informe de objeciones se encontraban en proceso de elaboración y publicación2.
También, afirmó que la funcionaria que recibió el escrito de objeciones ocupa el cargo de Operador de Sistemas adscrito a la Secretaría General de la Cámara de Representantes, y que es la persona encargada de recibir la documentación del trámite del procedimiento legislativo.
En la misma fecha, mediante oficio separado, dicho funcionario informó que mediante comunicación de 19 de febrero de 2018 remitió a la Corte, la certificación concerniente a las fechas, quorum, desarrollo de las votaciones y anuncio con el que fue considerado el informe de objeciones gubernamentales de la referencia12.
II. TEXTO DEL PROYECTO OBJETADO
El texto del proyecto de ley objetado se transcribe a continuación:
“LEY No._________________________________
‘POR LA CUAL LA NACIÓN DECLARA PATRIMONIO HISTÓRICO Y CULTURAL AL MUNICIPIO DE OROCUÉ DEL DEPARTAMENTO DE CASANARE, EXALTANDO SU CONDICIÓN DE CUNA DE LA OBRA LITERARIA ‘LA VORÁGINE’’.
El Congreso de Colombia,
DECRETA
Artículo 1°. Declárese al municipio de Orocué del Departamento de Casanare ‘Patrimonio Histórico y Cultural de la Nación’, en su condición de cuna de la obra literaria ‘La Vorágine’ del escritor José Eustasio Rivera.
Artículo 2°. Autorícese al Gobierno Nacional, para que dentro de los lineamientos del marco fiscal de mediano plazo, incorpore las partidas presupuestales para las siguientes obras de utilidad pública y de interés social e histórico del municipio de Orocué del Departamento de Casanare:
a) Restauración y adecuación de la ‘Casa Amézquita’, como ‘Casa Museo Cuna de La Vorágine’ y Centro de memoria histórica.
b) Construcción de la Biblioteca Municipal ‘José Eustasio Rivera’, con una subdirección especializada en la obra literaria ‘La Vorágine’.
c) Construcción de la ‘Escuela de formación de escritores José Eustasio Rivera’, con énfasis en los escenarios, circunstancias y personajes de la cultura y el folklore llanero.
d) Construcción del sendero y parque lineal histórico La Vorágine, que incluye las cápsulas virtuales para proyección de la obra en 3D.
Artículo 3°. Autorícese al Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Cultura, para asesorar y apoyar a la Gobernación de Casanare y al municipio de Orocué en la elaboración, tramitación, ejecución y financiación de los proyectos de patrimonio material, e inmaterial; de remodelación, recuperación y construcción de los monumentos e infraestructura cultural e histórica del Municipio de Orocué en conformidad con la Constitución y la Ley, incluido el proyecto de ‘La ruta turística La Vorágine’.
Artículo 4°. El Gobierno Nacional, la Gobernación de Casanare y el Municipio de Orocué quedan autorizados para impulsar y apoyar ante otras entidades públicas o privadas, nacionales o internacionales, la obtención de recursos económicos adicionales o complementarios a las que se autorizaren apropiar en el Presupuesto General de la Nación de cada vigencia fiscal, destinadas al objeto a que se refiere la presente ley.
Artículo 5°. Radio y Televisión de Colombia. R.T.V.C. producirá un programa de televisión y radio, que será transmitido por el Canal Institucional, Señal Colombia, Canal del Congreso y Radiodifusora Nacional, sobre esta condición de ‘Patrimonio histórico y cultural’ de Orocué (Casanare), destacando además los diferentes aspectos demográficos, sociales y económicos del municipio de Orocué.
Artículo 6°. La presente ley rige a partir de la fecha de su sanción y promulgación.
EL PRESIDENTE DEL HONORABLE SENADO DE LA REPÚBLICA
OSCAR MAURICIO LIZCANO ARANGO
EL SECRETARIO GENERAL DEL HONORABLE SENADO DE LA REPÚBLICA
GREGORIO ELJACH PACHECO
EL PRESIDENTE DE LA HONORABLE CÁMARA DE REPRESENTANTES
MIGUEL ÁNGEL PINTO HERNÁNDEZ
EL SECRETARIO GENERAL DE LA HONORABLE CÁMARA DE REPRESENTANTES
JORGE HUMBERTO MANTILLA SERRANO”.
III. LAS OBJECIONES GUBERNAMENTALES
Por lo anterior, el Gobierno expuso que, “la Corte Constitucional ha considerado que el estudio y tramite de un proyecto de ley en comisiones incompetentes, en razón de la materia, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 3ª de 1992, acarrea un vicio de inconstitucionalidad por violación de los artículos 142, 151 y 157, numeral 2, de la Constitución Política22”23, además, que de acuerdo a la lectura de la sentencia C-975 de 2002 “el criterio para definir cuál es la comisión a la que ha debido remitirse dicho proyecto es eminentemente material; es decir referido al tema y a la finalidad que persigue la ley, sin que resulte relevante que entre las varias materias tratadas una tenga un mayor número de artículos”24.
En esa medida, teniendo en cuenta que la materia regulada está expresamente encargada a la Comisión Segunda Constitucional Permanente, aseguró que el proyecto de ley objeto de examen “incurrió en un vicio de inconstitucionalidad por violación de los artículos 142, 151 y 157, numeral 2, de la Constitución Política, al ser tramitado en primer debate por una comisión constitucional permanente que carecía de la competencia para el efecto”28.
Refirió que en el presente caso, si bien existen dos artículos relacionados con autorizaciones de gasto público, “el tema y la finalidad del proyecto de ley de la referencia es preciso: exaltar al municipio de Orocué como patrimonio histórico y cultural, en razón de su condición de cuna de la obra literaria La Vorágine. En este contexto, la autorización de gasto al Gobierno nacional es un medio para llevar a cabo las acciones obras y actividades que se estiman, permiten alcanzar esta finalidad”30.
IV. ACTUACIÓN DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA FRENTE A LAS OBJECIONES GUBERNAMENTALES
La Comisión Accidental del Senado de la República y de la Cámara de Representantes propuso a las respectivas plenarias negar las objeciones gubernamentales e insistir en la constitucionalidad del proyecto de ley. Para el efecto, presentó los siguientes argumentos:
De tal forma, el legislativo se encuentra habilitado para expedir “leyes que autoricen la inversión de una determinada obra (como es el caso de las leyes de honores), con la condición de que se ajuste a los lineamientos del marco fiscal de mediano plazo, sin perder el Ejecutivo la potestad de decidir si finalmente si se invierte o no en esa obra”34. Sin embargo, este tipo de normas suponen un estudio que necesariamente debe ser efectuado “por una Comisión económica que tenga el suficiente conocimiento y experiencia para abordar estos temas, pero sobre todo que tenga el bagaje de haber discutido previamente el texto y las bases del Plan Nacional de Desarrollo, como también el presupuesto nacional y el Marco Fiscal de Mediano Plazo, que le permita clasificar y ubicar estas obras dentro de planes y estrategias y dentro de los criterios de inversión y gastos (...), que de ninguna manera puede abordar con total conocimiento otra Comisión Constitucional”35.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El 9 de febrero de 2018, el Procurador General de la Nación solicitó a la Corte Constitucional que declare infundada la objeción gubernamental contra el Proyecto de Ley No. 065/15 Cámara - 208/16 Senado37.
Entonces, aseguró que para determinar la existencia de un vicio de inconstitucionalidad en el reparto se debe evaluar su razonabilidad, teniendo en cuenta la concurrencia de un vínculo sustancial entre la ley tramitada y las atribuciones de la comisión. Sobre este punto señaló que, “para resolver la objeción formulada debe establecerse si el proyecto en estudio es una ley monotemática o multitemática. En caso de que se trate de una ley monotemática habrá de concluirse que efectivamente se ha irrespetado la Ley 3ra. Pero en el evento contrario, sólo se habrá violado el procedimiento legislativo si no existe una conexión razonable entre la importancia de los referidos temas adicionales y la competencia de la Comisión que efectivamente la tramitó”41.
Resaltó que una ley de honores es aquella que carece de un efecto distinto a la mera exaltación, lo cual no implica que “esté prohibido incluir algunas medidas sociales, económicas, políticas, culturales, entre otras, con el fin de profundizar la exaltación, (…) pero dicha posibilidad no extiende el alcance de la Ley de Honores, sino que pretende establecer su compatibilidad multitemática desde la perspectiva de la unidad de materia”42. Agregó, entonces, que una norma de ese tipo al incorporar medidas adicionales adquiere una naturaleza multitemática que puede ser conocida por la Comisión segunda dada la competencia por tipología normativa originaria o, por otra que tenga a cargo la materia referida a las otras disposiciones adoptadas siempre que tengan entidad y relevancia en el proyecto de ley.
En el caso en estudio, advirtió que “la naturaleza de la Ley no es estrictamente de honores, sino que su contenido es multitemático, desde la perspectiva procedimental”43 y, por tal razón, su trámite no solo debe recaer en la Comisión Segunda, sino en “todas aquellas que posean una relación razonable con dichas medidas”44.
En referencia con la competencia de la Comisión Cuarta que efectivamente tramitó el proyecto, encontró que las medidas adicionales a la exaltación abordadas en el asunto de la referencia cuentan con una “conexidad temática por analogía” con las potestades de dicha célula, lo cual implica que la asignación se torne razonable, bajo el siguiente sustento:
Concluyó que al constatarse la correspondencia analógica razonable entre la competencia de la Comisión Cuarta Constitucional Permanente del Congreso de la República y la temática del proyecto de ley objetado, resulta infundada la objeción gubernamental formulada.
VI. CONSIDERACIONES
Competencia
Control de las Objeciones Gubernamentales. Reiteración de jurisprudencia45
Así, una vez formulada la objeción se procede a devolver el proyecto de ley a las plenarias de las cámaras para que reconsideren toda la iniciativa o solo la disposición cuestionada46, según corresponda, designen una comisión accidental para que realice el informe sobre las objeciones47 y decidan si insisten en la sanción del texto originalmente aprobado, de acuerdo con las reglas previstas en la Constitución y en la ley.
En caso de que las plenarias decidan acoger la objeción procede el archivo del proyecto de ley (objeciones totales) o el retiro de la norma objetada (objeciones parciales). Por el contrario, si resuelven insistir en la aprobación de la iniciativa, la consecuencia depende del carácter de la objeción, es decir, si se trató de una objeción de inconveniencia o de inconstitucionalidad.
En el primer supuesto, primará la insistencia del Congreso; mientras que en el segundo, los artículos 167 y 241.8 constitucionales establecen que esta Colegiatura, en su calidad de garante de la supremacía e integridad de la Carta, es la encargada de decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de la iniciativa. El artículo 241.8 de la Constitución Política establece que a la Corte Constitucional le corresponde decidir “sobre la constitucionalidad de los proyectos de ley que hayan sido objetados por el Gobierno como inconstitucionales”, competencia que comprende también la revisión del procedimiento impartido a las objeciones48.
“[E]l elemento esencial para que la Corte pueda asumir la competencia de decidir definitivamente ‘sobre la constitucionalidad de los proyectos de ley que hayan sido objetados por el Gobierno como inconstitucionales’51, se halla en que, respecto de las objeciones por inconstitucionalidad, tal como lo dispone el artículo 167 del Texto Superior, el Congreso de la República haya decidido insistir de manera pura y simple en la aprobación original del proyecto, o lo haya hecho a través de las modificaciones dirigidas a ajustar su texto52. De esta manera, la insistencia de las cámaras se erige en un presupuesto de procedibilidad para que la Corte pueda abordar el examen de las objeciones formuladas, pues de acogerse la oposición expuesta por el Gobierno, desaparece el conflicto que suscita la intervención de este Tribunal” (subrayas fuera de texto original).
En la sentencia C-323 de 2009, la Corte consideró que “cuando no se cumpla alguna de las exigencias de procedibilidad (presentación oportuna por el Gobierno e insistencia en tiempo del Congreso), la Corte debe abstenerse de emitir un pronunciamiento de fondo respecto de las objeciones formuladas”.
Por tanto, la existencia de una objeción gubernamental por inconstitucionalidad y la insistencia de ambas cámaras para que se preserve el proyecto tal y como se aprobó inicialmente, constituyen el fundamento de la competencia de la Corte Constitucional para pronunciarse de fondo sobre la objeción.
Trámite de las objeciones gubernamentales y de la insistencia del Congreso de la República sobre el proyecto de ley Nº. 065/16 Cámara - 208/16 Senado53
El informe elaborado por la Comisión Accidental integrada durante el trámite, finalizó con la proposición de declarar infundadas las objeciones gubernamentales e insistir en la constitucionalidad del proyecto de ley55. Tal informe fue aprobado en las plenarias de ambas cámaras como consta en las Gacetas del Congreso Nº. 173 de 2018 -Senado- y 039 de 2019 -Cámara-.
Oportunidad y requisitos de la formulación de las objeciones
Con oficio recibido el 1º de agosto del 201761, el proyecto de ley fue devuelto por el Gobierno Nacional al Presidente de la Cámara de Representantes, sin la correspondiente sanción ejecutiva, por razones de inconstitucionalidad62. El oficio cuenta con un recibido signado por la funcionaria Hasbleidy Suárez, quien según se constató ocupa el cargo de operador de sistemas y es la persona encargada de recibir la documentación del trámite del procedimiento legislativo en la Secretaría General de la Cámara de Representantes63.
Bajo tales precisiones, se colige que, en tanto el proyecto de ley de la referencia tiene seis artículos, conforme al artículo 166 de la Constitución, el Gobierno contaba con el plazo de seis días hábiles para presentar objeciones, término que se advierte cumplido en tanto tal oposición se radicó el 1º de agosto de 2017, esto es, la fecha límite para ejercer tal potestad.
En el presente caso se observa que el trámite legislativo inició en la Cámara de Representantes64, siendo la misma Corporación a la cual se devolvió el proyecto objetado.
Publicación del escrito de objeciones en la Gaceta del Congreso
Sobre el particular, se observa que el escrito de objeciones fue publicado en la Gaceta del Congreso Nº. 639 de 2 de agosto de 2017.
Conformación de la Comisión Accidental y elaboración y publicación del informe
Al respecto, esta Corporación ha sostenido67 que el referido mandato debe ser interpretado armónicamente con lo previsto en el artículo 161 superior, que dispone:
“Cuando surgieren discrepancias en las Cámaras respecto de un proyecto, ambas integrarán comisiones de conciliadores conformadas por un mismo número de Senadores y Representantes, quienes reunidos conjuntamente, procurarán conciliar los textos, y en caso de no ser posible, definirán por mayoría.
Previa publicación por lo menos con un día de anticipación, el texto escogido se someterá a debate y aprobación de las respectivas plenarias. Si después de la repetición del segundo debate persiste la diferencia, se considera negado el proyecto.”
Puntualmente, este Tribunal ha destacado que el requisito de simetría en la cantidad de integrantes de la comisión accidental “responde a la lógica de preservar un principio de igualdad y equilibrio en la toma de decisiones respecto del texto que finalmente será sometido a votación de las plenarias. (…) el artículo 161 de la Constitución Política, inicialmente reconoce que los integrantes de la citada comisión deben procurar conciliar los textos de forma unánime y, en caso de no ser posible, deberán definir por mayoría. En esta última hipótesis, si una de las cámaras tiene una mayor representación en la composición de la comisión, muy posiblemente el resultado que se obtenga de dicho sistema de definición de discrepancias quedará desbalanceado hacia el lado que designó un mayor número de miembros. No existiría entonces el debido contrapeso que previó el Constituyente en el desenvolvimiento de esta atribución, en aras de garantizar el equilibrio propio del sistema de frenos y contrapesos que se predica del bicameralismo (CP arts. 113 y 114)”79.
En efecto, en la sentencia C-406 de 2013 se afirmó que la designación de un miembro adicional por parte de una de las Cámaras no vicia la constitucionalidad de un proyecto de ley, siempre que se cuente con una decisión unánime sobre el informe, pues esta condición garantiza el fin sustantivo de la simetría en la cantidad de integrantes que consiste en que la entidad con representación mayoritaria no se imponga sobre la minoritaria.
Sin embargo, de no haberse contado con una determinación unánime, sino mayoritaria “el equilibrio de poder entre las cámaras sí se hubiese visto perjudicado, en desconocimiento del sistema de frenos y contrapesos que surge del bicameralismo legislativo”. La Corte agregó que, en todo caso, no se configura “un desequilibrio en las fuerzas dentro del Congreso de la República” cuando el informe aprobado provenga de “la célula legislativa que menor representación tuvo en la citada Comisión”.
Expuesto lo anterior, se tiene que en el presente asunto la Comisión Accidental se integró por 3 representantes y 1 senadora, lo que en principio infringiría la regla de simetría en comento. No obstante, revisado el informe de objeciones se advierte que fue suscrito de manera conjunta por los representantes Jorge Camilo Abril Tarache, Fabio Raúl Amín Saleme y Pedrito Tomás Pereira Caballero, y por la Senadora Nohora Stella Tovar Rey80.
De tal forma, la composición asimétrica de la Comisión no quebrantó la equiparación de fuerzas entre ambas Cámaras, ni desconoció el sistema de frenos y contrapesos al interior del esquema legislativo bicameral, comoquiera que finalmente el informe de objeciones fue adoptado al unísono por todos los congresistas encargados de tal labor, lo cual se evidencia en la suscripción conjunta del respectivo documento81. Entonces, en el presente caso la finalidad última del precitado requisito -simetría- que consiste en la preservación del principio de igualdad y el equilibrio de las decisiones adoptadas en el legislativo, se cumplió en los términos reseñados, de manera que la irregularidad formal anotada no vicia la constitucionalidad del trámite, de modo tal que imposibilite a la Corte emitir un pronunciamiento de fondo sobre las objeciones a la luz del principio de instrumentalidad de las formas82.
Ahora bien, los Representantes a la Cámara Fabio Raúl Amín Saleme y Pedrito Tomás Pereira Caballero no pertenecían a la Comisión Cuarta sino a las Comisiones Séptima y Primera de dicha célula legislativa, respectivamente. La Corte tampoco pudo comprobar que aquellos hubieran intervenido activamente en la Plenaria desarrollada el 13 de noviembre de 2016 según consta en el Acta Nº. 188 de 201687.
Según se reseña, en dicha sesión plenaria al momento del debate y votación del proyecto de ley de la referencia solo intervinieron el Presidente de la Cámara de Representantes, el Secretario General y el ponente Jorge Camilo Abril Tarache, quien realizó una proposición sobre una corrección en el título de la ley; acto seguido fue aprobado por los congresistas asistentes.
De tal manera, no hubo participaciones activas ni observaciones efectuadas por otros parlamentarios en segundo debate, que pudieren ser integrados a la Comisión Accidental que adelantó el informe sobre las objeciones presentadas por el Gobierno Nacional.
La jurisprudencia constitucional ha expresado que “la lectura del artículo 187 del reglamento del Congreso debe hacerse en concordancia con los principios antes mencionados que son la manifestación concreta del principio democrático, parámetro de interpretación del trámite de creación normativa en el seno de órganos de representación ciudadana. El resultado de una lectura en este sentido, será entender que, en acuerdo con el artículo 187 del Reglamento del Congreso, los Presidentes de las cámaras legislativas al momento de escoger los miembros que conformarán una comisión accidental de conciliación tendrán en cuenta aquellos congresistas que hayan jugado un papel protagónico o de especial importancia en el trámite congresual y que, por esta razón, mejor puedan aportar en el camino para alcanzar el consenso respecto de las discrepancias existentes”88.
En el presente caso, habida cuenta de la concurrencia de un solo ponente en cada cámara y de la inexistencia de intervinientes activos en la sesión plenaria de la Cámara de Representantes, la Corte estima razonable que el Presidente de la Corporación hubiere optado por escoger otros parlamentarios para integrar la Comisión Accidental. Lo anterior con fundamento en que se hacía necesario avanzar hacia la observancia de otros principios conexos a este trámite como el principio democrático, la garantía de representación ciudadana, la participación pluralista e incluso la integración de otras bancadas.
En esos términos, en aplicación del principio de la instrumentalidad de las formas, la Corte entiende que en la designación de los integrantes de la Comisión Accidental en la Cámara se persiguió lograr el fin sustantivo de la norma que lo ordena. Lo que permite determinar que esta falla procedimental no tiene la entidad para viciar el trámite de aprobación del informe sobre las objeciones gubernamentales y, al contrario, se adelantó en aras de salvaguardar los principios que rigen la actuación legislativa.
Con fundamento en lo expuesto, la Sala estima que en el presente caso la composición de la Comisión Accidental, conformada para estudiar y emitir concepto sobre las objeciones gubernamentales de la referencia, es respetuosa de los artículos 161 superior y, puntualmente del tercer supuesto contenido en el artículo 187 de la Ley 5ª de 1992.
En relación con este requisito, la Corte consideró en la sentencia C-313 de 2014, reiterada en sentencia C-093 de 2018, que si bien la comisión de conciliación conformada en el trámite legislativo no garantizó la representación de todas las bancadas, ello no configuraba un vicio de procedimiento. A su juicio, “[se] dio participación a tres partidos diferentes, lo cual no impedía que se hubiese podido ampliar la base de participación pero con el eventual riesgo de dificultar los consensos requeridos”, lo que resulta contrario al propósito esencial de las comisiones de mediación y, por tanto, al tenor del artículo 161 de la Constitución. En esa oportunidad, este Tribunal resaltó que en relación con la integración de la comisión accidental, “no se presentó una protesta formal de bancada alguna inconforme con lo decidido por las respectivas mesas directivas”, razón suficiente para desestimar la presunta violación del inciso 2 del artículo 187 de la Ley 5ª de 1992, el cual preceptúa que las mesas directivas deben asegurar la representación de las bancadas en las comisiones accidentales.
Por consiguiente, aunque dos de los cuatro integrantes de la Comisión Accidental conformada para el estudio de las objeciones y la elaboración del informe son miembros del mismo partido, lo cierto es que, en razón de su publicación en la Gaceta del Congreso90, dicho informe fue conocido por los congresistas de todas las bancadas, sin que las mismas se hubieran opuesto a lo decidido por las mesas directivas en relación con la conformación de la Comisión. Además, el informe fue debatido en las correspondientes plenarias y fue aprobado por una amplia mayoría, lo que supone que una conformación más representativa de las bancadas no habría modificado el resultado final.
De este modo, en aplicación de la jurisprudencia referida, la Sala concluye que en el asunto de la referencia no existen reparos a la composición de la Comisión Accidental que preparó el informe de insistencia sobre las objeciones gubernamentales.
Anuncio previo a la votación
En relación con el trámite en la Cámara de Representantes, la Sala en Auto 505 de 2018, advirtió que no se realizó una votación nominal y pública sino ordinaria, por ende devolvió a ese organismo para que se subsanara el vicio identificado como se ahondará en siguientes consideraciones. Entonces, frente al trámite rehecho este Tribunal encuentra que el anuncio previo se surtió en la sesión del 21 de agosto de 2018, tal como obra en el Acta Nº. 006 publicada en la Gaceta del Congreso Nº. 1082 de 3 de diciembre de 2018. La votación y aprobación del informe de objeciones fueron adelantadas en la sesión plenaria siguiente, efectuada el 28 de agosto de 2018 como consta en el Acta Nº. 007 publicada en la Gaceta del Congreso Nº. 039 de 8 de febrero de 2019.
Quorum, mayorías exigidas y votación nominal y pública
En esa sesión existió quorum deliberatorio98 y decisorio99, ya que se hicieron presentes al inicio de la sesión 89 senadores100. Además, la aprobación del informe se produjo mediante votación nominal y pública, con 53 votos por el sí y ninguno por el no -para un total de 53 votos-101, lo cual acredita la mayoría absoluta102 exigida por la jurisprudencia constitucional en tanto el Senado estaba compuesto por 102 parlamentarios en 2017.
Una vez corregida la deficiencia procedimental anotada, la Corte encuentra que el informe fue discutido y aprobado en plenaria de 28 de agosto de 2018, a la que asistieron 160 representantes104 por lo que se constata la existencia de quorum deliberatorio y decisorio. En esa fecha, se efectuó la aprobación del informe con 105 votos por el sí y 1 por el no -para un total de 106 votos, emitidos a través del sistema de voto nominal y público, según se lee en el Acta Nº. 007 publicada en la Gaceta del Congreso Nº. 039 de 8 de febrero de 2019, de manera que también se pudo verificar que la decisión se adoptó con la mayoría absoluta de la Cámara de Representantes, que para el 2018, estaba integrada por 172 parlamentarios.
Otros requisitos
En el asunto de la referencia, se advierte que el escrito de objeciones fue radicado en la Cámara de Representantes el 1º de agosto de 2017 y el informe de la Comisión Accidental fue aprobado el 5 de diciembre de 2017 en el Senado106 y el 28 de agosto de 2018 en la Cámara107. Lo anterior indica que el trámite legislativo de las objeciones gubernamentales se produjo dentro de dos legislaturas, tal como ha sido requerido por parte de este Tribunal.
Examen material de las objeciones formuladas por el Gobierno Nacional
Problema jurídico
Para tal efecto, la Corte abordará i) la importancia de la división temática de las Comisiones Permanentes del Congreso de la República; ii) la flexibilización del reparto del trabajo legislativo de las comisiones constitucionales permanentes; finalmente; iii) el contenido de las leyes de honores, y finalmente iv) el análisis y la resolución del caso concreto.
La importancia de la división temática de las Comisiones Permanentes del Congreso de la República
A su turno, el artículo 157.2 superior indica que “[n]ingún proyecto será ley sin: (…) 2. Haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada cámara. El reglamento del Congreso determinará los casos en los cuales el primer debate se surtirá en sesión conjunta de las comisiones permanentes de ambas cámaras”.
“Comisión Primera. (…) conocerá de: reforma constitucional; leyes estatutarias; organización territorial; reglamentos de los organismos de control; normas generales sobre contratación administrativa; notariado y registro; estructura y organización de la administración nacional central; de los derechos, las garantías y los deberes; rama legislativa; estrategias y políticas para la paz; propiedad intelectual; variación de la residencia de los altos poderes nacionales; asuntos étnicos.
Comisión Segunda. (…) conocerá de: política internacional; defensa nacional y fuerza pública; tratados públicos; carrera diplomática y consular; comercio exterior e integración económica; política portuaria; relaciones parlamentarias, internacionales y supranacionales, asuntos diplomáticos no reservados constitucionalmente al Gobierno; fronteras; nacionalidad; extranjeros; migración; honores y monumentos públicos; servicio militar; zonas francas y de libre comercio; contratación internacional.
Comisión Tercera. (…) conocerá de: hacienda y crédito público; impuesto y contribuciones; exenciones tributarias; régimen monetario; leyes sobre el Banco de la República; sistema de banca central; leyes sobre monopolios; autorización de empréstitos; mercado de valores; regulación económica; Planeación Nacional; régimen de cambios, actividad financiera, bursátil, aseguradora y de captación de ahorro.
Comisión Cuarta. (…) conocerá de: leyes orgánicas de presupuesto; sistema de control fiscal financiero; enajenación y destinación de bienes nacionales; regulación del régimen de propiedad industrial, patentes y marcas; creación, supresión, reforma u organización de establecimientos públicos nacionales; control de calidad y precios y contratación administrativa.
Comisión Quinta. (…) conocerá de: régimen agropecuario; ecología; medio ambiente y recursos naturales; adjudicación y recuperación de tierras; recursos ictiológicos y asuntos del mar; minas y energía; corporaciones autónomas regionales.
Comisión Sexta. (…) conocerá de: comunicaciones; tarifas; calamidades públicas; funciones públicas y prestación de los servicios públicos; medios de comunicación; investigación científica y tecnológica; espectros electromagnéticos; órbita geoestacionaria; sistemas digitales de comunicación e informática; espacio aéreo; obras públicas y transporte; turismo y desarrollo turístico; educación y cultura.
Comisión Séptima. (…) conocerá de: estatuto del servidor público y trabajador particular; régimen salarial y prestacional del servidor público; organizaciones sindicales; sociedades de auxilio mutuo; seguridad social; cajas de previsión social; fondos de prestaciones; carrera administrativa; servicio civil; recreación; deportes; salud, organizaciones comunitarias; vivienda; economía solidaria; asuntos de la mujer y de la familia.”110
De igual forma, la citada norma consagró que a fin de dirimir conflictos de competencia entre las comisiones, debía darse primacía a la especialidad del proyecto. Además, al tratarse de materias que no fueron claramente encargadas a una comisión, el Presidente de la Cámara o el Senado, según corresponda, lo remitirá a la que en su criterio sea competente para conocer de temas afines.
En esa oportunidad, la Corte enfatizó que “[l]a especialización del trabajo legislativo se justifica en cuanto ofrece la oportunidad para que los proyectos de ley inicien su trámite de fondo en un grupo de congresistas preestablecido, quienes pueden ser seleccionados para las comisiones permanentes de acuerdo con su área de formación, de experiencia laboral o de interés, con lo cual se establece un vínculo importante entre el perfil de los congresistas y la competencia de la comisión permanente a la que pertenezcan”.
Adicionalmente, se reiteraron las consideraciones efectuadas sobre la especialización del trabajo legislativo en la sentencia C-540 de 2001, especialmente las referidas a que dicha repartición “(…) promueve la empatía del congresista con determinadas materias de su interés; ofrece espacios para que aporte sus iniciativas al proceso legislativo; permite la realización de debates más especializados en beneficio del proceso legislativo y, además, facilita el ejercicio del control político directo por parte de la población. La distribución racional del trabajo legislativo permite equilibrar la asignación de actividades entre Senadores y Representantes a la Cámara; agilizar el desarrollo de las funciones del Congreso; organizar la actividad legislativa, y facilitar la asignación de responsabilidades políticas a los congresistas durante el proceso legislativo, en aras de la eficiencia y modernización de la función legislativa”.
“i) Permite un trámite más eficiente de las iniciativas legislativas, por cuanto los proyectos se asignarán al grupo de congresistas, en cada una de las cámaras legislativas, que cuente con mayores conocimientos sobre el tema regulado, lo cual facilita el cumplimiento de las funciones del Congreso dentro de un régimen jurídico, democrático y participativo.
ii) Facilita la distribución racional de las actividades del órgano legislativo, por cuanto permite un reparto adecuado y sin sobrecarga para ninguna de dichas comisiones.
iii) La asignación de manera organizada y sistemática por temas a las diferentes comisiones, redunda en una mayor garantía de publicidad de las actuaciones y deliberaciones en el trámite y aprobación de los proyectos de ley.
iv) Permite la realización de debates más especializados que favorecen el proceso legislativo, pues los congresistas que hagan parte de cada una de las comisiones laborarán sobre materias de su interés, que guarden relación con su área de formación o de experiencia laboral.
v) Facilita el ejercicio del control político directo por parte de la población”.
Este mandato fue desarrollado a través del artículo 2º de la Ley 3ª de 1992 que asignó la organización de las comisiones constitucionales con el objetivo de cumplir con el propósito de la especialización, la distribución de tareas, facilitar el control político y la discusión y aprobación de los proyectos en primer debate con mayor celeridad, eficiencia y efectividad.
La jurisprudencia ha establecido que la división temática tiene como finalidad buscar un mejor orden y división del trabajo legislativo, creando empatía entre los congresistas que tengan afinidad con el tema que se delibera en el primer debate por su especialidad o profesión, esto en aras al mejoramiento y la tecnificación de los debates que se realizan en el Congreso.
La flexibilización del reparto del trabajo legislativo de las comisiones constitucionales permanentes
Así en la sentencia C-648 de 1997 se dispuso que “[e]n aquellos casos en que las materias de que trata un determinado proyecto de ley no se encuentren claramente asignadas a una específica comisión constitucional permanente y, por ello, el Presidente de la respectiva corporación asigne su trámite a la comisión que considere pertinente, el respeto por el principio democrático exige que el juicio efectuado por el mencionado funcionario deba ser respetado por el juez constitucional, a menos que esa asignación de competencia sea manifiestamente irrazonable por contravenir abiertamente las disposiciones del artículo 2º de la Ley 3ªde 1992. Sólo en ese evento el juez de la Carta podría sustituir la decisión del presidente del Senado de la República o de la Cámara de Representantes, decretando la inexequibilidad por vicios de forma de la ley de que se trate” (negrilla fuera de texto original).
Aunado a ello, este Tribunal concluyó que en los eventos en que se estudie la constitucionalidad de leyes cuyo contenido pueda pertenecer a dos o más comisiones constitucionales permanentes, el control de constitucionalidad debe ser flexible en atención a que:
“1. No se pone en riesgo ningún precepto constitucional cuando se decide que un proyecto de ley que ofrece duda razonable acerca de su materia dominante y, por lo tanto, de la comisión competente para aprobarlo en primer debate, sea tramitado en una u otra comisión permanente, máxime si se tiene en cuenta que lo relativo a la distribución del trabajo legislativo fue deferido por la Constitución Política a la ley. 2. La manera como el legislador reguló la solución de los casos en que exista duda sobre la materia predominante en un proyecto de ley, fue asignándole poder de decisión al Presidente de la respectiva Cámara para que, según su criterio, remita el proyecto a la comisión que considere competente. 3. Si es procedente la aprobación de proyectos de ley en primer debate en una comisión permanente con competencia diferente al tema de discusión, será de mayor aceptación el reparto en una u otra comisión cuando se trata de proyectos que ofrecen duda razonable acerca de su materia dominante. 4. Todos los miembros del Congreso tienen la oportunidad de hacer seguimiento al trámite en primer debate de los diferentes proyectos de ley y pueden plantear modificaciones, adiciones o supresiones a la comisión respectiva, así no hagan parte integrante de ella, lo cual compagina con el grado de flexibilidad relativa que la Constitución asigna al trámite en primer debate de los proyectos de ley.
En estas dos circunstancias y siguiendo lo dispuesto los parágrafos 1º y 2º del artículo 2º de la Ley 3ª de 1992, se establece que debe primar el principio de especialidad, de manera que cuando la materia sobre la cual trate el proyecto de ley no esté claramente adscrita a una comisión, “el Presidente de la respectiva Cámara, lo enviará a aquella que, según su criterio, sea competente para conocer materias afines”.
En efecto, en la sentencia C-306 de 2009 se aseguró que “[e]n aquellos casos en que las materias de que trata un determinado proyecto de ley no se encuentren claramente asignadas a una específica comisión constitucional permanente y, por ello, el Presidente de la respectiva corporación asigne su trámite a la comisión que considere pertinente, el respeto por el principio democrático exige que el juicio efectuado por el mencionado funcionario deba ser respetado por el juez constitucional, a menos que esa asignación de competencia sea manifiestamente irrazonable por contravenir abiertamente las disposiciones del artículo 2° de la Ley 3ª de 1992. Sólo en ese evento el juez de la Carta podría sustituir la decisión del presidente del Senado de la República o de la Cámara de Representantes, decretando la inexequibilidad por vicios de forma de la ley de que se trate” (negrilla fuera de texto original).
En esta decisión se indicó que, “la misma Corte ha reconocido que en muchos casos no se puede determinar con claridad cuál debe ser la Comisión competente para tramitar un proyecto de ley determinado, razón por la cual el control de constitucionalidad que se realice en este campo debe ser flexible” (negrilla fuera de texto original).
Del mismo modo, consideró que, en aras de respetar el principio democrático, “el control que efectúa sobre la decisión del Presidente de una Cámara Legislativa de asignar un proyecto de ley a una comisión es un control de irrazonabilidad, de tal manera que esas asignaciones solamente podrán ser declaradas inconstitucionales cuando no exista una duda razonable acerca de la Comisión que deba conocer sobre el proyecto o un principio de razón para que el Presidente de una Cámara Legislativa le haya adjudicado un proyecto a una Comisión determinada”.
En conclusión, desde la expedición de la Ley 3ª de 1992 se dispuso la posibilidad de remitir a una comisión según el criterio del Presidente del órgano correspondiente, cuando su temática no haya sido expresamente atribuida una en específico. Esta asignación flexibiliza el rigor de la división de comisiones especializadas y, a su turno, supone una flexibilización del control de constitucionalidad, teniendo en cuenta que el trámite tenga una justificación suficiente y no sea irrazonable.
El contenido de las leyes de honores
En esa oportunidad, este Tribunal consideró que no se vulnera la reserva legal para incluir en futuras vigencias fiscales en el presupuesto nacional, los gastos públicos que se decretan para las obras de interés social y, tampoco desconoce la prohibición de destinar rentas específicas contenidas en el artículo 359 de la Constitución, dado que no se trata de un ingreso permanente y específico del presupuesto nacional “que tenga que reservarse parcial o totalmente para dedicarlo exclusivamente a la satisfacción de determinado servicio o necesidad pública”.
“La jurisprudencia constitucional ha fijado un grupo de reglas particulares acerca de la naturaleza jurídica de las leyes de honores, las cuales pueden sintetizarse del modo siguiente: 1. La naturaleza jurídica de las leyes de honores se funda en el reconocimiento estatal a personas, hechos o instituciones que merecen ser destacadas públicamente, en razón de promover significativamente, valores que interesan a la Constitución. Como lo ha previsto la Corte, las disposiciones contenidas en dichas normas ‘… exaltan valores humanos que por su ascendencia ante la comunidad, han sido considerados como ejemplo vivo de grandeza, nobleza, hidalguía y buen vivir, y por ello se les pone como ejemplo ante la posteridad’. 2. Contrario a como sucede con la actividad legislativa ordinaria del Congreso, las leyes de honores carecen de carácter general y abstracto, agotándose en su expedición de manera subjetiva y concreta, respecto de la persona, situación o institución objeto de exaltación. En términos de la jurisprudencia reiterada, ‘[e]sta clase de leyes, debe anotarse, producen efectos particulares sin contenido normativo de carácter abstracto. Desde el punto de vista material, no crean, extinguen o modifican situaciones jurídicas objetivas y generales que le son propias a la naturaleza de la ley, pues simplemente se limitan a regular situaciones de orden subjetivo o singulares, cuyo alcance es únicamente la situación concreta descrita en la norma, sin que sean aplicables indefinidamente a una multiplicidad de hipótesis o casos.
Estas leyes se limitan entonces, como lo dice el artículo 150, numeral 15 de la Constitución vigente, a ‘decretar honores a los ciudadanos que hayan prestado servicios a la patria’ y de manera alguna pueden desprenderse de su contenido, efectos contrarios a su origen, o interpretaciones diversas que se aparten del sentido de la ley.’ 3. El legislador puede adoptar diversas acciones para exaltar o asociar a la Nación a la persona, situación u organización objeto del decreto de honores, de manera tal que las categorías avaladas por la Corte solo tienen carácter enunciativo. Con todo, es factible identificar tres modalidades recurrentes de leyes de honores, a saber (i) leyes que rinden homenaje a ciudadanos; (ii) leyes que celebran aniversarios de municipios colombianos; y (iii) leyes que se celebran aniversarios de instituciones educativas, de valor cultural, arquitectónico o, en general, otros aniversarios”.
Análisis y resolución del caso concreto
A su juicio, ello infringió los artículos 142, 151 y 157.2 de la Constitución, porque se tramitó el proyecto de ley en primer debate en una comisión incompetente para hacerlo de acuerdo a la asignación de funciones y materias por especialidad descrita en la Ley 3ª de 1992. Refirió que la inconstitucionalidad se presenta porque el objeto predominante del proyecto de ley es la exaltación de la cultura del municipio de Orocué, aun cuando se estén autorizando gastos que pueden ser incorporados o no al presupuesto en el marco fiscal de mediano plazo.
Hizo énfasis en que el proyecto de ley debía ser estudiado por una Comisión Económica que tuviera el suficiente conocimiento y experiencia de haber discutido previamente el texto y las bases del Plan Nacional de Desarrollo, el presupuesto nacional y el marco fiscal de mediano plazo. Se indicó que el proyecto de ley tiene conexión con el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 en lo referente en las “perspectivas de desarrollo y objetivos” y en el “Crecimiento y bienestar para los Llanos: medioambiente, agroindustria y desarrollo humano”. Por último, resaltó que otras leyes de honores han sido tramitadas por la Comisión Cuarta, cuando implican asignación de partidas presupuestales.
En este caso encontró el Ministerio Público que el proyecto de ley es multitemático dado que algunas de las materias tienen “conexidad temática por analogía” con los asuntos de la Comisión Cuarta, en la medida en que se da una autorización de conformación patrimonial con recursos nacionales e internacionales, públicos o privados; se prevé la construcción de obras y bienes turísticos, los cuales son también de utilidad pública y porque el proyecto de ley ordena la elaboración de programas entre entidades públicas, lo cual se relaciona de manera analógica con la potestad de la comisión para regular los establecimientos públicos.
En el artículo 1º se declara al municipio de Orocué (Departamento del Casanare) “Patrimonio Histórico y Cultural de la Nación”, en su condición de cuna de la obra literaria “La Vorágine” del escritor José Eustasio Rivera.
El artículo 2º, autoriza al Gobierno Nacional, para que dentro de los lineamientos del marco fiscal de mediano plazo, incorpore las partidas presupuestales para realizar las siguientes obras de utilidad pública y de interés social e histórico del municipio de Orocué: a) Restauración y adecuación de la “Casa Amézquita”, como “Casa Museo Cuna de La Vorágine” y Centro de memoria histórica; b) Construcción de la Biblioteca Municipal “José Eustasio Rivera”, con una subdirección especializada en la obra literaria “La Vorágine”; c) Construcción de la “Escuela de formación de escritores José Eustasio Rivera”, con énfasis en los escenarios, circunstancias y personajes de la cultura y el folklore llanero; d) Construcción del sendero y parque lineal histórico La Vorágine, que incluye las cápsulas virtuales para proyección de la obra en 3D.
En el artículo 3º se autoriza al Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Cultura, para asesorar y apoyar a la Gobernación de Casanare y al Municipio de Orocué “en la elaboración, tramitación, ejecución y financiación de los proyectos de patrimonio material, e inmaterial; de remodelación, recuperación y construcción de los monumentos e infraestructura cultural e histórica del Municipio de Orocué en conformidad con la Constitución y la Ley, incluido el proyecto de ‘La ruta turística La Vorágine’”.
El artículo 4º establece que el Gobierno Nacional, la Gobernación de Casanare y el Municipio de Orocué podrán gestionar con otras entidades públicas o privadas, recursos adicionales a los que se apropien en el presupuesto de la Nación.
En el artículo 5º se indica que RTVC producirá un programa de televisión y radio sobre la designación de Orocué como patrimonio histórico y cultural, destacando además los diferentes aspectos demográficos, sociales y económicos del municipio.
Finalmente, el artículo 6º dispone que la entrada en vigencia a partir de su promulgación.
En este orden de ideas, encuentra la Sala que como lo expresaron la Comisión Accidental del Congreso y el Procurador General de la Nación, el proyecto de ley objeto de análisis se compone de distintas materias que conjugan la exaltación del municipio de Orocué, propio de la ley de honores, con otras materias de tipo presupuestal, financiero y de consecución, administración y ejecución de recursos.
Como se indicó anteriormente la Comisión Cuarta, según la ley 3ª de 1992, tiene como asuntos a tramitar (i) leyes orgánicas de presupuesto; (ii) sistema de control fiscal financiero; (iii) enajenación y destinación de bienes nacionales; (iv) regulación del régimen de propiedad industrial, patentes y marca; (v) creación, supresión, reforma u organización de establecimientos públicos nacionales y (vi) el control de calidad y precios de la contratación administrativa.
Al respecto, la Sala advierte que, prima facie, no se aprecia una vinculación directa con las temáticas de esta Comisión, que aunque tiene relación con temas presupuestarios y financieros no se ocupa específicamente de regular algunos de los aspectos enumerados en la Ley 3ª de 1992. No obstante, como expuso la Comisión Accidental que negó las objeciones gubernamentales en el Congreso, así como la Procuraduría General de la Nación, la Comisión Cuarta del Congreso se ocupa además de las materias enumeradas de la aprobación del Plan Nacional de Desarrollo, la ley anual de presupuesto y el marco fiscal de mediano plazo.
En este caso aunque confluyen temáticas relacionadas con la exaltación y la promoción del municipio de Orocué, lo que se realiza primordialmente es la declaratoria de patrimonio histórico cultural al municipio y la autorización al Gobierno Nacional para incorporar las partidas presupuestales para la realización de las obras de utilidad pública e interés social con miras a la promoción y difusión de la ruta turística de la obra literaria “La Vorágine”, así como en el apoyo a la gobernación del Casanare y municipio de Orocué en la elaboración, tramitación, ejecución y financiación de proyectos de patrimonio inmaterial y material en aras de promocionar el desarrollo turístico del municipio.
En atención a los elementos presupuestales del proyecto de ley y la conexidad con el Plan Nacional de Desarrollo 2014 – 2018117 y el marco fiscal del mediano plazo, considera la Sala que son infundadas las objeciones gubernamentales formuladas, ya que al tratarse de un proyecto en donde confluían varias materias no era irrazonable que el Presidente de la Cámara de Representantes, utilizando la potestad conferida por el parágrafo 2º del artículo 2º de la Ley 3ª de 1992, lo enviara a la Comisión que según su criterio era competente para conocer estas materias por la permisión de flexibilización del reparto legislativo de las comisiones constitucionales permanentes.
Aunado a lo anterior, el argumento del Gobierno referido a que debió conocer la comisión cuya temática era predominante en el proyecto conforme al artículo 146 de la Ley 5ª de 1992, tampoco es de recibo para este tribunal habida cuenta que dicho precepto fue declarado inexequible mediante la sentencia C-025 de 1993.
Conclusiones
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
RESUELVE:
DECLARAR INFUNDADAS las objeciones de inconstitucionalidad formuladas por el Gobierno Nacional al proyecto de ley No. 065/16 Cámara - 208/16 Senado, “por la cual la Nación declara patrimonio histórico y cultural al municipio de Orocué del departamento de Casanare, exaltando su condición de cuna de la obra literaria ‘La Vorágine’”.
Notifíquese, comuníquese, y cúmplase,
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Presidenta
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
Ausente en comisión
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
Ausente en permiso
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
1 Folio 43, cuaderno 1.
2 Folios 47 a 49, cuaderno 1.
3 Folio 52, cuaderno 1.
4 Folio 54, cuaderno 1.
5 Folios 57 y 58, cuaderno 1.
6 Folio 59, cuaderno 1.
7 Folios 69 a 75, cuaderno 1.
8 Folio 77, cuaderno 1.
9 Folios 87 y 88, cuaderno 1.
10 Folios 90 a 92, cuaderno 1.
11 Folios 110 a 119, cuaderno 1.
12 Folios 120 a 123, cuaderno 1.
13 Folios 125 a 131, cuaderno 1.
14 Folios 166 y 167, cuaderno 2.
15 Folios 169 a 173, cuaderno 2.
16 Folio 178, cuaderno 2.
17 Folio 184, cuaderno 2.
18 Folio 186, cuaderno 2.
19 Folio 181, cuaderno legislativo.
20 Folio 7, cuaderno 1.
21 Ibídem.
22 Sentencia C-792 de 2000.
23 Folio 7, cuaderno 1.
24 Folio 8, cuaderno 1.
25 Sobre el particular, afirmó que según la sentencia C-948 de 2014 las leyes de honores “deben ser dictadas dentro de los criterios de prudencia, razonabilidad y proporcionalidad y no pueden utilizarse para desconocer la prohibición de decretar auxilios o donaciones a favor de particulares o las competencias estatales en materia de gasto público”. Cfr. Folio 9.
26 Artículo 2: “Tanto en el Senado como en la Cámara de Representantes funcionarán Comisiones Constitucionales Permanentes, encargadas de dar primer debate a los proyectos de acto legislativo o de ley referente a los asuntos de su competencia. Las Comisiones Constitucionales Permanentes en cada una de las Cámaras serán siete (7) a saber: (…)
Comisión Segunda. Compuesta por trece (13) miembros en el Senado y diecinueve (19) miembros en la Cámara de Representantes, conocerá de: política internacional; defensa nacional y fuerza pública; tratados públicos; carrera diplomática y consular; comercio exterior e integración económica; política portuaria; relaciones parlamentarias, internacionales y supranacionales, asuntos diplomáticos no reservados constitucionalmente al Gobierno; fronteras; nacionalidad; extranjeros; migración; honores y monumentos públicos; servicio militar; zonas francas y de libre comercio; contratación internacional. (…)
Comisión Cuarta. Compuesta de quince (15) miembros en el Senado y veintisiete (27) miembros en la Cámara de Representantes, conocerá de: leyes orgánicas de presupuesto; sistema de control fiscal financiero; enajenación y destinación de bienes nacionales; regulación del régimen de propiedad industrial, patentes y marcas; creación, supresión, reforma u organización de establecimientos públicos nacionales; control de calidad y precios y contratación administrativa. (…)”.
27 Folio 9, cuaderno 1.
28 Folio 10, cuaderno 1.
29 Norma declarada inexequible en la sentencia C-025 de 1993, sin que de ello se hubiere dejado constancia en las objeciones presentadas.
30 Folio 10, cuaderno 1.
31 “Parágrafo 2o. Cuando la materia de la cual trate el proyecto de ley, no esté claramente adscrita a una Comisión, el Presidente de la respectiva Cámara, lo enviará a aquella que, según su criterio, sea competente para conocer de materias afines”.
32 Folio 13, cuaderno 1.
33 Ibídem.
34 Folio 14, cuaderno 1.
35 Ibídem.
36 Ibídem.
37 Folios 17 a 28, cuaderno 2.
38 Se hace referencia a que se recibió el día 24 de julio de 2017. Folio 20, cuaderno 1.
39 Folio 21, cuaderno 1.
40 Folio 22, cuaderno 1. Además, citó que la jurisprudencia constitucional ha expresado que “en consideración al cúmulo de trabajo del Congreso ‘sería impracticable y tal vez imposible hacer una distribución temática precisa y rígida de las materias legislativas entre las siete (7) comisiones constitucionales permanentes, en cuanto siempre existirán asuntos de ley que de una u otra manera tendrán relación de conexidad material con temas diversos pero convergentes, los cuales, sin embargo, podrían exigir su regulación en un solo texto legislativo .(…) Así pues, al juez constitucional corresponde tener en cuenta que ‘si bien la Ley 3ª de 1992 hace una distribución temática entre las comisiones permanentes, la amplitud y variedad de los principios constitucionales que deben ser desarrollados por ley y la dinámica y especificidad de cada materia exigen cierta flexibilidad al momento de distribuir los proyectos de ley para su estudio, trámite y aprobación en primer debate’ (…) [E]l examen de constitucionalidad de leyes que cobijen materias adscritas a diferentes comisiones permanentes de las cámaras legislativas y que, a primera vista, aparezcan como de competencia de varias de ellas de acuerdo a la distribución temática que establece la Ley 3ª de 1992, debe ser flexible por las siguientes razones: ‘1. No se pone en riesgo ningún precepto constitucional cuando se decide que un proyecto de ley que ofrece duda razonable acerca de su materia dominante y, por lo tanto, de la comisión competente para aprobarlo en primer debate, sea tramitado en una u otra comisión permanente, máxime si se tiene en cuenta que lo relativo a la distribución del trabajo legislativo fue deferido por la Constitución Política a la ley. 2. La manera como el legislador reguló la solución de los casos en que exista duda sobre la materia predominante en un proyecto de ley, fue asignándole poder de decisión al Presidente de la respectiva Cámara para que, según su criterio, remita el proyecto a la comisión que considere competente. Esta figura se encuentra en el Parágrafo 2º - artículo 2º de la Ley 3ª de 1992 […]. 3. El artículo 159 de la Constitución Política señala que el proyecto que sea negado en primer debate puede ser considerado en plenaria de la respectiva Cámara, con lo cual se demuestra que en todo caso ese criterio rígido o excluyente de la especialidad cede ante la decisión de la plenaria. Es más, de acuerdo con el artículo 166 de la Ley 5ª de 1992 -Ley Orgánica del Congreso- si la plenaria de la respectiva Cámara acoge la apelación, el proyecto pasará a una comisión constitucional diferente para que surta el trámite en primer debate. […] Si, de acuerdo con lo anterior, es procedente la aprobación de proyectos de ley en primer debate en una comisión permanente con competencia diferente al tema de discusión, será de mayor aceptación el reparto en una u otra comisión cuando se trata de proyectos que ofrecen duda razonable acerca de su materia dominante. 4. Todos los miembros del Congreso tienen la oportunidad de hacer seguimiento al trámite en primer debate de los diferentes proyectos de ley y pueden plantear modificaciones, adiciones o supresiones a la comisión respectiva, así no hagan parte integrante de ella (L. 5ª de 1992, art. 160 nl. 1), lo cual compagina con el grado de flexibilidad relativa que la Constitución asigna al trámite en primer debate de los proyectos de ley. […] De acuerdo con lo expuesto, no existen fundamentos constitucionales para exigir una rigurosidad estricta en la distribución del trabajo legislativo. Por el contrario, la Constitución y las Leyes 3ª y 5ª de 1992 consagran preceptos que permiten una flexibilidad razonable en la designación de la comisión que apruebe en primer debate los proyectos de ley’.”
41 Folio 24, cuaderno 1.
42 Folio 25, cuaderno 1.
43 Folio 26, cuaderno 1.
44 Ibídem.
45 La base argumentativa expuesta en este capítulo se sustenta en las consideraciones expuestas en la sentencia C-093 de 2018.
46 La objeción, en cuanto a su alcance, puede ser total o parcial. Es total cuando implica la oposición frente a la integridad de la iniciativa y parcial cuando se limita a atacar uno o varios de sus artículos.
47 Ley 5ª de 1992, artículo 186.
48 Sentencias C-290 de 2009 y C-398 de 2010.
49 Artículos 167 y 241.8 de la Constitución.
50 Artículo 167 de la Constitución.
51 Constitución Política, artículo 241.8.
52 Sobre esta posibilidad, en la citada sentencia C-805 de 2001, se expuso que: “encuentra la Corte que comoquiera que las modificaciones que se introduzcan por las cámaras se originan en las objeciones del Gobierno y no pueden tener alcance distinto que el de tratar de subsanarlas, debe entenderse que hay una insistencia en los términos del artículo 167 y que corresponde a la Corte Constitucional decidir con carácter definitivo las diferencias. Es necesario precisar que en esta instancia no es posible introducir materias nuevas, las cuales serían inconstitucionales por ese solo hecho, y que por consiguiente el debate de constitucionalidad se plantea en los términos de las objeciones inicialmente formuladas por el Gobierno, y en el examen de si las modificaciones fueron suficientes para superarlas” Énfasis por fuera del texto original.
53 La base argumentativa expuesta en este capítulo se sustenta en la metodología seguida en la sentencia C-093 de 2018.
54 Publicadas en la Gaceta del Congreso Nº. 639 de 2017.
55 Publicado en las Gacetas del Congreso Nº. 958 y 948 de 2017 Cámara y Senado, respectivamente.
56 De acuerdo con lo preceptuado en el artículo 62 de la Ley 4 de 1913 que reza “en los plazos de días que se señalen en las leyes y actos oficiales, se entienden suprimidos los feriados y de vacantes, a menos de expresarse lo contrario. Los de meses y años se computan según el calendario; pero si el último día fuere feriado o de vacante, se extenderá el plazo hasta el primer día hábil”. Sobre el particular, consúltense las sentencias C-625 de 2010, C-321 de 2009, C-452 de 2006, C-579 de 2002 y C-380 de 1995, entre otras.
57 Publicada en la Gaceta del Congreso Nº. 182 de 2017.
58 Publicada en la Gaceta del Congreso Nº. 49 de 2018.
59 Folio 142, cuaderno legislativo.
60 Ibídem.
61 Folio 143 del Cuaderno de trámite. El sello de recibido con la firma de dicha funcionaria se dio a las 2:50 p.m.
62 Folios 143 a 146, cuaderno legislativo.
63 Folios 69 y 75, cuaderno 1.
64 Folios 1 a 6, cuaderno legislativo.
65 Constitución Política, artículo 115, inciso 2: “el Gobierno Nacional está formado por el Presidente de la República, los ministros del despacho y los directores de departamentos administrativos. El Presidente y el Ministro o Director de Departamento correspondientes, en cada negocio particular, constituyen el Gobierno”.
66 Ley 1431 de 2011, artículo 2, inciso 5: “las actas de las sesiones plenarias, comisiones, los proyectos de acto legislativo, los proyectos de ley, las ponencias y demás información que tenga que ver con el trámite legislativo deberán ser publicados en la Gaceta del Congreso, órgano de publicación de la rama legislativa, la cual se publicarán en la página web de cada cámara; con esta publicación se dará por cumplido el requisito de publicidad”.
67 Sentencias C-313 de 2014, C-076 de 2012, C-730 de 2011 y C-093 de 2018, entre otras.
68 Folios 147 y 148, cuaderno legislativo.
69 Perteneciente al Partido Liberal.
70 Perteneciente al Partido Liberal.
71 Perteneciente al Partido Conservador Colombiano.
72 Perteneciente al Partido Centro Democrático.
73 La conceptualización de estos requisitos se sustenta en las consideraciones expuestas en la sentencia C-093 de 2018.
74 Constitución Política, artículo 161.
75 Ley 5ª de 1992, artículo 187.
76 Ibídem.
77 Constitución Política, artículo 161.
78 Ibídem.
79 Sentencia C-406 de 2013.
80 Folios 149 a 153, cuaderno legislativo.
81 Sentencia C-093 de 2018.
82 La jurisprudencia ha resaltado la necesidad de determinar si cualquier irregularidad en el trámite tiene la potencialidad de devenir en un vicio de inconstitucionalidad, acudiendo al principio de instrumentalidad de las formas que consiste en realizar una interpretación teleológica de la norma conforme al fin sustantivo que esta persigue. Al respecto, en sentencia C-093 de 2018, la Corte reiteró la C-240 de 2012 y consideró que: ‘No toda falla procedimental constituye un vicio de inconstitucionalidad en el trámite de un proyecto de ley, siendo posible su convalidación en aplicación del principio de instrumentalización de las formas, que conlleva su interpretación teleológica al servicio de un fin sustantivo [C-737 de 2002] claro es, sin pasar por alto que las normas procesales establecidas buscan proteger importantes valores sustantivos, como el principio democrático. Para determinar la trascendencia de un vicio en el procedimiento legislativo se debe contextualizar la situación en la cual se presentó, pues no toda irregularidad conlleva la afectación de aspectos sustanciales, luego no da lugar a la invalidez de una norma, tal como se explicó en la sentencia C-473 de 2004 ya referida, donde explicó (…) ‘[p]or ello, para determinar si un vicio de procedimiento relativo al debate parlamentario genera la inconstitucionalidad del proyecto de ley o se trata de una irregularidad irrelevante que no afecta valores sustantivos, es preciso acudir al principio de la instrumentalidad de las formas’.’ En esos términos, se afecta la constitucionalidad ante supuestos donde los vicios de procedimiento ‘i) vulneran algún principio o valor constitucional; (ii) afectan el proceso de formación de la voluntad democrática en las cámaras; o (iii) desconocen las competencias y estructura básica institucional diseñada por la carta política [C-473 de 2004]’. Sin embargo, pueden concurrir situaciones en que las“irregularidades (…) no tengan la entidad para configurar un verdadero vicio, porque (i) se cumplió con el objetivo protegido por la norma procesal, o (ii) fue convalidado dentro del mismo trámite en el Congreso que conllevó la formación de la ley [C-737 de 2002]”.
83 Ley 5ª de 1992, artículo 187: “Composición. Estas Comisiones estarán integradas por miembros de las respectivas Comisiones Permanentes que participaron en la discusión de los proyectos, así como por sus autores y ponentes y quienes hayan formulado reparos, observaciones o propuestas en las Plenarias. (…)” (negrilla fuera de texto original).
84 Folio 1, cuaderno legislativo.
85 Folios 36 y 76, cuaderno legislativo.
86 Folios 100 y 128, cuaderno legislativo.
87 Publicada en la Gaceta del Congreso Nº. 182 de 2017.
88 Sentencia C-076 de 2012.
89 Ley 5ª de 1992, artículo 187: “Composición. (…)En todo caso las Mesas Directivas asegurarán la representación de las bancadas en tales Comisiones.”
90 Gacetas del Congreso Nº. 958 de 2017 -Cámara- y 948 de 2017 -Senado-.
91 Constitución Política, artículo 161: “(…) Previa publicación por lo menos con un día de anticipación, el texto escogido se someterá a debate y aprobación de las respectivas plenarias. Si después de la repetición del segundo debate persiste la diferencia, se considera negado el proyecto”.
92 Acta Nº. 42, publicada en la Gaceta 173 de 20 de abril de 2018.
93 Acta Nº 007, publicada en la Gaceta 039 de 8 de febrero de 2019.
94 Ver Autos 031, 032, 086 y 242 de 2012, y Auto 255 de 2016.
95 Según el artículo 117 de la Ley 5ª de 1992 la mayoría absoluta es la adoptada por la mitad de los votos de los integrantes de cada una de las Cámaras.
96 Esta posición ha sido reiterada, entre otras, en las sentencias C-985 de 2006, C-1040 de 2007, C-866 de 2010, C-663 de 2013, C-432 de 2017, entre otras.
97 En dicha sentencia se indicó que, “Al prescribir que se realizará nuevamente el segundo debate, la Constitución establece claramente que la insistencia de las cámaras hace parte del procedimiento legislativo, puesto que equivale a un segundo debate, por lo que se entiende que al trámite de las objeciones se aplican las normas constitucionales generales sobre el trámite de las leyes, salvo en aquellos puntos específicos en que las disposiciones especiales prevean reglas distintas a la normatividad general que rige el procedimiento de aprobación de las leyes. Por ejemplo, mientras que en general la aprobación de un proyecto requiere mayoría simple (CP art. 146), la insistencia exige ser aprobada por la mayoría absoluta de los miembros de ambas cámaras CP art. 167)”.
98 Según el art. 116 de la Ley 5ª de 1992, corresponde a la cuarta parte de los miembros.
99 En virtud del art. 116 de la Ley 5ª de 1992, equivale a la mitad parte de los miembros.
100 10 Senadores se ausentaron con excusa.
101 En igual sentido, obra en el expediente certificación remitida por el Secretario General del Senado de la República el 25 de abril de 2017, cfr. folios 57 y 58, cuaderno 1.
102 Conforme al art. 117 de la Ley 5ª de 1992, corresponde a la mitad más uno de los integrantes de la célula legislativa.
103 Esta información fue corroborada en certificación remitida por el Secretario General de la Cámara de Representantes el 31 de mayo de 2018, cfr. Folio 88, cuaderno 1.
104 7 Representantes se ausentaron con excusa.
105 Sobre este punto, en la sentencia C-885 de 2004, la Corte afirmó: “de conformidad con el artículo 162 superior las objeciones gubernamentales aun proyecto de ley deben estimarse o desestimarse por el Congreso dentro de dos legislaturas. Término que debe computarse en forma adicional al de las dos primeras legislaturas que tuvo el Congreso para expedir el texto que fue objetado por el Presidente. En síntesis, una interpretación extensiva del artículo 162 de la Constitución permite afirmar que el Congreso tiene como máximo dos legislaturas para hacer una ley, y máximo dos legislaturas adicionales para pronunciarse sobre las objeciones que formule el Gobierno Nacional”.
106 Acta N°. 42, publicada en la Gaceta del Congreso Nº. 173 de 20 de abril de 2018.
107 el Acta Nº. 007 publicada en la Gaceta del Congreso Nº. 039 de 8 de febrero de 2019.
108 En Auto 476 de 2017 se señaló “Del trámite dado a las objeciones gubernamentales, es necesario examinar dos aspectos que podrían materializar vicios en el procedimiento: (a) la falta de congruencia entre el contenido normativo enviado a sanción presidencial y el tomado en consideración en el informe de las objeciones discutido y aprobado por el Congreso y, (b) la regularidad de la decisión de levantar la sesión plenaria en la Cámara de Representantes, una vez abierta la votación del informe respecto de las objeciones gubernamentales”.
109 Artículo 2º.
110 Ibídem.
111 Artículo 146: “Cuando un proyecto de ley verse sobre varias materias será repartido a la Comisión de la materia predominante, pero ésta podrá solicitar de las demás Comisiones competentes un concepto sobre el mismo, así no sea de forzoso seguimiento. Las leyes con contenido de superior jerarquía posibilitan la constitucionalidad de otras de rango inferior incluidas durante su trámite o proceso legislativo, si no fueren rechazadas según los procedimientos constitucionales y reglamentarios”. Declarado inexequible en sentencia C-025 de 1993.
112 Sentencia C-540 de 2001.
113 En ella se realizó el control de constitucionalidad de las objeciones gubernamentales al proyecto de “Por la cual la Nación se asocia a la celebración de los 450 años del Municipio de Marmato, Departamento de Caldas y se dictan otras disposiciones”.
114 En la cual se adelantó el control de constitucionalidad de las objeciones gubernamentales al proyecto de Ley No. 195 de 2008 Senado, 369 de 2009 Cámara, “Por medio del cual se conmemoran los cincuenta años de la coronación de la imagen de nuestra señora de Chiquinquirá en el municipio de La Estrella, Antioquia, y se dictan otras disposiciones”.
115 Que resolvió la demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 1402 de 2010 “por la cual la Nación se asocia a la celebración de los 50 años de la Diócesis de El Espinal y se declara monumento nacional a la catedral de El Espinal, en el departamento del Tolima.”
116 La Casa Amézquita construida entre 1909 y 1910, ubicada en Orocué, es una vivienda llanera de bahareque y palma en donde José Eustasio Rivera escribió parte de la obra la Vorágine. Ver: Flor Alba Niño Fernández, Isabel Acevedo Vargas, Martha Liliana Moreno, “Caracterización de los atractivos turísticos identificados en el municipio de Orocué – Casanare mediante el diseño de una cartilla divulgativa”, Informe trabajo final para optar al grado de especialista en gerencia de proyectos; Universidad Minuto de Dios, Orocué, p. 38, 2017.
117 Puntualmente en lo referido al artículo 4 de la Ley 1753 de 2015, que para la consolidación de los tres pilares del plan nacional de desarrollo, esto es, la paz, la equidad y la educación, establece unas estrategias transversales, a saber: “1. Competitividad e infraestructura estratégicas 2. Movilidad social 3. Transformación del campo 4. Seguridad, justicia y democracia para la construcción de paz 5. Buen gobierno 6. Crecimiento verde”. En tal sentido, incorporó las siguientes estrategias regionales, para establecer las prioridades para la gestión territorial y promover su desarrollo: “Llanos Orientales: Medio ambiente, agroindustria y desarrollo humano: para el crecimiento y bienestar”.