Sentencia C-204/19
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 86 de la Ley 1801 de 2016 “Por la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia”.
Actores: Alexis Ferney Bohórquez, Norma Graciela Naranjo Velasco, Gustavo Adolfo López Barrera, Jhon Alexander Ruiz Díaz y Edwin Giovanny Torres Roldán.
Magistrado Ponente:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Bogotá, D.C., quince (15) de mayo de dos mil diecinueve (2019).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial la prevista en el artículo 241.4 de la Constitución, una vez cumplidos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la Acción Pública, consagrada en el artículo 241, numeral 5, de la Constitución Política, los ciudadanos Alexis Ferney Bohórquez, Norma Graciela Naranjo Velasco, Gustavo Adolfo López Barrera, Jhon Alexander Ruiz Díaz y Edwin Giovanny Torres Roldán., demandan la declaratoria de inconstitucionalidad del artículo 86 de la Ley 1801 de 2016 “Por la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia”.
Mediante providencia del 17 de marzo de 2017, el Magistrado sustanciador dispuso: admitir parcialmente la demanda contra la norma en mención por la presunta vulneración de los artículos 15, 16, 28, 38, 39, 103 y 152 de la Constitución Política, al constatar que, respecto de estos cargos, se reunían los requisitos exigidos por el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991; correr traslado al Procurador General de la Nación, a fin de que emitiera su concepto en los términos de los artículos 242.2 y 278.5 de la Constitución; fijar en lista el proceso con el objeto de que cualquier ciudadano impugnara o defendiera la norma y comunicar, de acuerdo con el artículo 11 del Decreto 2067 de 1991, la iniciación del mismo al Presidente de la República, para los fines previstos en el artículo 244 de la Carta, así como al Presidente del Congreso y al Ministro de Justicia y del Derecho.
Adicionalmente, se invitó a participar en este proceso al Ministerio del Interior, a la Defensoría del Pueblo, a la Policía Nacional, a la Alcaldía Mayor de Bogotá, a la Alcaldía de Medellín, a la Alcaldía de Barranquilla, a la Alcaldía de Bucaramanga, al Club Campestre el Rancho, al Club el Nogal, al Jockey Club, al Metropolitan Club, al Club Lagos de Caujaral –Barranquilla-, al Club Campestre – Medellín-, al Club Colombia – Cali -, al Club Campestre de Bucaramanga, al Tennis Golf Club – Cúcuta -, Asociación de Bares de Colombia, Asobares, a Forty Nine International Club, a Lido Calle 95, al Club privado Platin-OZ, al Club la Mansión, al Club Midas VIP Privado, a Madeiros Club Privado, a La mansión, a Loutron, a Absolut Spa, al Club Privado River Bar 2 Ltda, a Mint Social Club, a Garage Bar, a Armando Records Club, a BAUM, a la Cajas de Compensación Compensar, CAFAM y Colsubsidio, a FENALCO, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Instituto Colombiano de Derecho Procesal, a la Facultad de Derecho de la Universidad Externado de Colombia, a la Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes, a la Facultad de Jurisprudencia y a la Escuela de Ciencias Humanas de la Universidad del Rosario, a la facultad de derecho de la Universidad de la Sabana, a la Facultad de Ciencias Jurídicas de la Universidad Javeriana, a la facultad de derecho de la Universidad Libre, a la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad de Caldas, a la Facultad de Derecho de la Universidad del Cauca, a la Facultad de Derecho, Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad del Norte, a la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional, para que, si lo estiman conveniente, mediante escrito, emitan su opinión especializada sobre las disposiciones que son materia de la impugnación.
Por último, se les concedió a los actores el término de tres (3) días, contados a partir de la notificación de dicho auto, para que corrigieran la demanda conforme a los cargos que en esa ocasión se inadmitieron, so pena de rechazo en lo que a estos respecta, sin embargo, el escrito de corrección fue presentado extemporáneamente. En consecuencia, mediante Auto del 18 de abril de 2017 se rechazó parcialmente la demanda, en lo que respecta a la presunta vulneración de los artículos superiores 13, 14, 26 y 29.
Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la presente demanda.
A. NORMAS DEMANDADAS
A continuación se transcribe la norma demandada, de acuerdo con su publicación el Diario Oficial No. 49.949 de 29 de julio de 2016. Se subrayan los apartes demandados en la pretensión principal y se negrean los apartes demandados, como pretensión subsidiaria:
LEY 1801 DE 2016
(julio 29)
Por la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia
ARTÍCULO 86. CONTROL DE ACTIVIDADES QUE TRASCIENDEN A LO PÚBLICO. Las personas jurídicas con o sin ánimo de lucro establecidas o que funcionen bajo la denominación de clubes sociales sin ánimo de lucro cuya actividad pueda afectar la convivencia y el orden público, casas culturales, centros sociales privados o clubes privados o similares, que ofrezcan servicios o actividades de recreación, diversión, expendio o consumo de licor, sala de baile, discoteca, grill, bar, taberna, whiskería, cantina, rockola, karaoke, sala de masajes o cualquier tipo de espectáculo para sus asociados o para el público en general, estarán sujetos a las normas del presente Código.
PARÁGRAFO 1o. Como consecuencia de lo anterior, los alcaldes distritales o municipales podrán establecer horarios de funcionamiento para los establecimientos antes mencionados, y determinar las medidas correctivas por su incumplimiento, de conformidad con lo previsto en el presente Código.
PARÁGRAFO 2o. Facúltese a las autoridades de Policía y Comandantes de Estación de Policía para ingresar a los establecimientos mencionados en el presente artículo con el fin de verificar el cumplimiento de horarios dispuestos por los alcaldes distritales o municipales y para imponer las medidas correctivas que correspondan.
B. LA DEMANDA
Los ciudadanos demandan la declaratoria de inconstitucionalidad del artículo 86 de la Ley 1801 de 2016 “Por la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia” y, de manera subsidiaria, de la expresión “para sus asociados”, así como de los parágrafos 1 y 2 del mismo artículo, por las siguientes razones:
Vulneración del artículo 15 de la Constitución Política
Argumentan que, al permitir el acceso al domicilio de la persona jurídica, sin mediar orden judicial previa, se desconoce el derecho a la intimidad de la misma, el que resulta protegido por la inviolabilidad del domicilio, extendido a este tipo de lugares.
Vulneración del artículo 16 de la Constitución Política
Al explicar que uno de los derechos fundamentales de las personas jurídicas es el libre desarrollo de la personalidad, argumentan que la potestad de vetar ciertas actividades que reconoce la norma demandada, interfiere en el desarrollo de la personalidad de la asociación, club o entidad similar al tratarse de actividades privadas y, de manera indirecta, desconoce el derecho al libre desarrollo de la personalidad de sus asociados.
Vulneración del artículo 28 de la Constitución Política
Explican que, al permitir el ingreso de la policía, sin orden judicial previa, la norma demandada es susceptible de ser inaplicada en razón de la excepción de inconstitucionalidad, por desconocimiento del derecho a la inviolabilidad del domicilio, en este caso de las personas jurídicas, interpretado de acuerdo con el artículo 86 de la Ley 57 de 1887. Agregan que la función de inspección, vigilancia y control que la norma cuestionada otorga a los alcaldes municipales pertenece al Presidente de la República, de acuerdo con el numeral 26 del artículo 189 de la Constitución y que éste sólo lo delegó en el Alcalde Mayor de Bogotá y en los Gobernadores, no en los alcaldes municipales, de acuerdo con la sentencia T-1264 de 2008. Explica que estas mismas razones harían inconstitucional el artículo 162 de la Ley 1801 de 2016, no demandada.
Vulneración de los artículos 38, 39 y 103 de la Constitución Política
Los demandantes realizan una argumentación conjunta para explicar el desconocimiento de los artículos 38, 39 y 103 de la Constitución Política, que tienen en común el referirse al derecho a la asociación. A su juicio, el derecho de asociación se desconoce por la norma cuestionada, al permitir que se impida el desarrollo de ciertas actividades y al fijar límites y horarios para las mismas. Estos límites implicarían que los asociados no puedan ingresar, a partir de cierta hora o deban salir de la sede de su asociación, a pesar de lo dispuesto en sus propios estatutos. Esta limitación afectaría, a la vez, la libertad de escoger oficio y de locomoción de sus asociados.
Consideran que la vulneración del derecho de asociación se hace palpable por la contradicción que existe entre el título de la norma, el que refiere a actividades que trascienden a lo público, mientras que el cuerpo de la misma incluye la realización de espectáculos dirigidos no sólo al público en general, sino también a sus asociados. Esta es la razón que justifica la pretensión subsidiaria de inconstitucionalidad de la expresión “para sus asociados” contenida en la norma cuestionada.
Como fundamento de su argumentación, citan una sentencia del Consejo de Estado1, donde se habría precisado que, al tratarse de actividades privadas, las autoridades públicas no estarían legitimadas para controlar o restringirlas.
Vulneración del artículo 152 de la Constitución Política
Finalmente, arguyen que, al vulnerar los derechos fundamentales expuestos, en la forma explicada, mediante la permisión del establecimiento de límites a su ejercicio, restricciones, excepciones y prohibiciones, la norma cuestionada debió haber sido tramitada como una ley estatutaria y no, mediante una ley ordinaria, como es el caso de la Ley 1801 de 2016.
C. INTERVENCIONES
1. De entidades públicas
a. Ministerio de Justicia y del Derecho
En representación de este Ministerio, la Directora de Desarrollo del Derecho y del Ordenamiento Jurídico2 solicita que se declare la constitucionalidad de la norma. Sobre los cargos admitidos, consideró que la intimidad no es un derecho que se vea afectado por el supuesto contenido en la disposición jurídica demandada, en la medida en que ésta hace referencia a lugares que, por su naturaleza, no pueden ser considerados lugares privados, sino que tienen características de lugares públicos o semipúblicos. En ese sentido, advierte que la norma busca que la Policía puede ejercer control en ciertos lugares, con la finalidad de garantizar la convivencia y el orden público.
En igual sentido, se indicó que la restricción que establece la norma, al libre desarrollo de la personalidad, tiene un sustento constitucionalmente válido, puesto que las libertades de las personas encuentran un límite en los derechos de los demás y en el orden jurídico. En desarrollo de lo anterior, refiere que la norma es razonable y proporcional, en cuanto responde a una finalidad de garantizar la convivencia pacífica e impone un limitante temporal que no anula la posibilidad que tiene las personas de construir un modelo de realización personal.
Respecto de la posible vulneración de la inviolabilidad del domicilio, manifiesta la entidad interviniente, que la norma únicamente establece el derecho de la Policía de verificar la observancia de los horarios fijados para los establecimientos que ésta regula, situación que se armoniza con el deber de convivencia pacífica que tiene todos los asociados.
Del mismo modo, manifestó que el núcleo esencial del derecho de asociación no se vulnera, puesto que su afectación puede darse cuando se impide o cuando se obliga a permanecer asociado en contra de la voluntad, pero no cuando se establece un marco regulatorio razonable, necesario y proporcionado que busca garantizar que las actividades que se desarrollen en la sociedades señaladas en la norma acusada, no generen un abuso del derecho que termine lesionando los intereses de la ciudadanía.
Por último, recordó que el carácter restrictivo que esta corporación le ha otorgado a la reserva de ley estatutaria, implica que solo opera cuando se regule el núcleo esencial de algún derecho fundamental, situación que no ocurre en la norma demandada, en tanto que no se restringe el mínimo de alguna prerrogativa fundamental.
b. Ministerio de Defensa Nacional
A través de apoderada3, el Ministerio intervino para solicitar la declaratoria de exequibilidad de la norma demandada. Fundamentó la solicitud en la necesidad que tiene la Policía de contar con los instrumentos jurídicos de carácter preventivo que contiene la norma para combatir eficazmente hechos que impiden el normal desenvolvimiento de la vida en sociedad. En ese sentido, refiere que el Código de Policía tiene varias finalidades, en tanto que busca promover el ejercicio responsable de la libertad y de los derechos por parte de las personas, con la intención de lograr comportamientos favorables a la convivencia, así como aplicar medidas efectivas, cuando se afecte o se ponga en riesgo ésta.
Considera que la norma demandada está dotada de elementos jurídicos que permiten garantizar el cumplimiento de diferentes fines estatales, tales como la convivencia pacífica y el orden público. En ese sentido, manifiesta que el nuevo Código evita que algunos establecimientos evadan el control policivo, cambiando la razón social de sus establecimientos. Agrega que la norma acusada no permite un ingreso permanente a la propiedad privada por parte de la Policía, sino que, por el contrario, lo limita a los lugares donde se realicen actividades que trasciendan a lo público, con el fin de verificar el cumplimiento de horarios establecidos previamente por los alcaldes municipales.
Por otro lado, frente a los otros cargos planteados por los demandantes, estima que no es íntimo aquello que está a la vista pública y que, en ese sentido, la Policía únicamente puede ingresar a los establecimientos regulados en la norma para verificar el horario fijado previamente por los alcaldes municipales, situación que tampoco implica una violación al domicilio, en tanto que sólo podrán ingresar a aquellos lugares que trasciendan a lo público. En igual sentido, la entidad interviniente refiere que el derecho al libre desarrollo de la personalidad tiene como limitación los derechos de los demás y que, en todo caso, en ningún momento la disposición enjuiciada afecta el núcleo esencial de esta prerrogativa o del derecho de asociación, puesto que imponer horarios no parece una restricción desproporcionada a las libertades que se ejercen en el marco de este tipo de lugares.
Por último, también considera que no existe violación al principio de reserva de ley estatutaria, como quiera que con la norma en estudio no se está afectando el núcleo esencial de algún derecho fundamental.
c. Policía Nacional
El Secretario General de la Policía Nacional4 interviene para defender la constitucionalidad de las normas demandadas. De manera preliminar se pronunció sobre el carácter preventivo y educativo de los procedimientos de policía, cuya aplicación busca evitar comportamientos indeseables que puedan afectar derechos fundamentales y/o colectivos. Sobre los cargos por vulneración de derechos fundamentales, consideró que estos no eran absolutos y que sobre estos deben “establecerse unos límites por parte del legislador, siempre y cuando no aborden el núcleo esencial de lo privado”.
En términos generales, consideró que la norma impone restricciones necesarias y proporcionales a ciertas actividades que por su naturaleza trascienden a lo público, en la medida en que se desarrollan por fuera de lo normado. Del mismo modo, planteó que los efectos negativos que la norma impone a los derechos que los demandantes consideran vulnerados son simples hipótesis con las cuales se pretende desconocer que el ejercicio de todos los derechos implica el cumplimiento de cargas sociales como el respeto por los derechos de terceros. Por último, indicó que “impedir el ingreso policial favorece a las organizaciones criminales” puesto que antes de que entrara en vigencia la norma demandada existía un vacío normativo que permitió que se cometieran diferentes conductas, punibles amparados en la figura de clubes sociales o sin ánimo de lucro.
d. Alcaldía Mayor de Bogotá
La directora de la Secretaría Jurídica5 de dicha entidad intervino para defender la constitucionalidad de las normas acusadas. En ese sentido, consideró que, más allá de vulnerar derechos fundamentales, lo que la norma permite es dar cumplimiento a los deberes que la Constitución ha impuesto a todas las personas como el de “respetar los derechos ajenos y no abusar de los propios”6. Adicionalmente, manifestó que la norma demandada de ninguna manera permite vulnerar el domicilio en sentido estricto cual es el que no trasciende de lo privado.
Señaló que, en aplicación del anterior Código de Policía, ya ciertas alcaldías habían establecido horarios para el funcionamiento de establecimientos públicos que aleguen la calidad de ser clubes sociales y, dichos actos administrativos no fueron anulados por el Consejo de Estado. Explicó que la norma busca evitar que, con la creación de entidades fachadas denominadas como clubes sociales, se impida la acción de las autoridades de Policía, en materia de horarios de funcionamiento. Lo anterior se veía agravado porque, expresamente, el Código anterior incluía las corporaciones privadas y los clubes sociales, dentro de la definición del domicilio y expone que justamente la intención del Legislador de 2016 consistió en otorgar instrumentos eficaces para mantener el orden público respecto de estos lugares bajo la fachada de clubes sociales, en la medida que las actividades que ahí se desarrollan transcienden a lo público, en atención a la ubicación de los establecimientos, las condiciones físicas de éstos y los servicios y productos que se ofertan.
En ese sentido, hizo especial énfasis en el hecho de que la norma permite a los alcaldes municipales establecer horarios y limitaciones de funcionamiento a las personas jurídicas que trascienden de lo privado y que, por esa razón, atentan contra la tranquilidad y la seguridad de los ciudadanos.
Respecto del cargo por vulneración de los derechos de asociación planteó que no debían prosperar, puesto que lo que la norma busca es precisamente evitar que personas inescrupulosas, con una simple inscripción en Cámara de Comercio o constitución como sindicato ante el Ministerio de Trabajo, burlen no solo el control de las autoridades de policía, sino también sus propias cargas tributarias. Por último, sin solicitar la inhibición de la Corte Constitucional, afirma que la demanda no cumple con las cargas argumentativas mínimas, sino que hace simples apreciaciones subjetivas, sobre los efectos de la norma, pero no desarrolla la afirmación.
e. Alcaldía de Medellín
El Alcalde de Medellín7 intervino para defender la constitucionalidad de las normas demandadas. Considera que la autorización otorgada a las autoridades de policía para ingresar al domicilio de las personas jurídicas cumple con los criterios de razonabilidad y proporcionalidad exigidos al legislador en sentencias como la C-806 de 2009, toda vez que, a su juicio, la tranquilidad de los ciudadanos es un bien jurídico superior a la libertad otorgada a ciertas personas jurídicas para realizar actividades que trascienden a lo público. Adicionalmente, manifiesta que el establecimiento de horarios no vulnera de ninguna manera el libre desarrollo de la personalidad, sino que es una restricción lógica de la vida en sociedad. Por último, afirma que no se restringe el derecho de asociación cuando la norma lo que establece es la potestad de las autoridades para verificar el cumplimiento de ciertos requisitos.
f. Alcaldía de Bucaramanga
El alcalde de Bucaramanga8 intervino para solicitar la declaratoria de inexequibilidad parcial de la norma. Lo anterior, en la medida en que la norma no establece medidas aplicables para las personas naturales que ejerzan actos de comercio y en ese sentido, sostiene, pueden impugnar las actuaciones de control que sobre estas ejerzan los alcaldes y la policía argumentando que no tienen personería jurídica. En ese sentido, considera que la norma resulta excluyente y discriminatoria y, por eso, propone que el texto de la norma sea extendido también a personas naturales que ejerzan actividades de comercio que trasciendan a lo público.
2. Intervenciones de organizaciones académicas y universidades
a. Instituto Colombiano de Derecho Procesal
Este Instituto, representado por uno de sus miembros9, solicita que las normas demandadas sean declaradas exequibles. Explica que el poder de policía tiene un carácter preventivo que debe ser regulado por el legislador y cuyo fin es el de mantener el orden público y la sana convivencia entre todos los ciudadanos. Adicionalmente, considera que la norma demandada no pretende desconocer la inviolabilidad del domicilio de todas las personas jurídicas sino de aquellas que realizan actividades que tengan la potencialidad de afectar derechos de terceros. Sostiene que permitir la realización de estas actividades sin limitación alguna desconocería los deberes y fines del Estado.
Posteriormente, se refiere a la obligación constitucional de los alcaldes de hacer cumplir la ley10 y conservar el orden público11 y, por ello, no les está vetado reglamentar horarios de cumplimiento ni determinar medidas correctivas por el incumplimiento de los mismos. En cuanto a las atribuciones conferidas a las autoridades de policía, indica que la norma no las faculta para realizar ingresos arbitrarios sino para verificar el cumplimiento de la normatividad vigente. Por último desvirtúa los cargos admitidos por considerar que el derecho al libre desarrollo de la personalidad está constitucionalmente limitado por los derechos de los demás y el orden jurídico; que no existe inviolabilidad al domicilio cuando el ingreso por parte de autoridades de policía admite probar en contrario que no se están afectando derechos ajenos y, por último, que los derechos a ejercer actividades privadas y asociarse están limitados por los derechos y libertades de los demás y la norma demandada no pretende, por sí sola, sancionar, prohibir ni restringir estas actividades sino ejercer control cuando concurran ciertas premisas.
b. Academia Colombiana de Jurisprudencia
En representación de la Academia, uno de sus miembros12 solicita que se declare la exequibilidad de la norma acusada. En su concepto, no existe trasgresión alguna de los derechos constitucionales como lo alegan los actores. Indica, que el derecho a la intimidad no se ve vulnerado por la autorización que tienen las autoridades de policía de verificar el cumplimiento de las normas cuando se desarrollan actividades que trascienden de lo privado y que el libre desarrollo de la personalidad tiene claros límites constitucionales que son precisamente los que busca garantizar el código de policía. Asimismo, advirtió que la inviolabilidad del domicilio es una expresión más del principio de legalidad y del proceso justo pero que su finalidad no es la de impedir la fijación de horarios ni el ingreso a cierto tipo de establecimientos. Por último, adujo que el artículo demandado no impide de ninguna manera la creación ni permanencia de ningún tipo de asociaciones ni la regulación específica del núcleo de algún derecho fundamental y por ende no tiene reserva de ley estatutaria.
c. Universidad del Rosario
La coordinadora del área de Derecho Civil y Notariado de la Universidad del Rosario13, considera que la norma demandada es inconstitucional, pero no por los argumentos que expone el demandante sino porque en su proceso de creación no se respetó la reserva de ley estatutaria. A su juicio, la norma demandada contempla regulación sobre el núcleo esencial de algunos derechos fundamentales de las personas jurídicas y, en ese sentido, el trámite legislativo adelantado no respetó el procedimiento establecido en el artículo 152 de la Constitución.
d. Universidad Libre
El director14 del Observatorio de Intervención Ciudadana de la Facultad de Derecho y dos de sus miembros15 intervienen para solicitar la declaratoria de exequibilidad de la norma demandada. En primer lugar, descartan que se haya configurado un vicio por desconocimiento de la reserva de ley estatutaria, toda vez que no existe un objetivo directo del legislador para concretar derechos fundamentales, la norma no los regula integralmente y tampoco contiene mecanismos para su protección. Luego, sostienen que la finalidad de la norma acusada no es la de autorizar el ingreso al domicilio, que sin duda merece protección, sino regular una actividad comercial que se desarrolla en establecimientos públicos, en aras de verificar que se respeten las normas de orden público.
Por último, afirman que facultar a los alcaldes para establecer horarios de funcionamiento de los establecimientos que reglamenta la disposición, responde a la obligación que tienen los alcaldes de garantizar la convivencia y el orden público. En ese sentido, anotan, que la única forma de velar por la garantía de todos los fines del Estado es armonizar las actividades que se desarrollen en los lugares regulados con los derechos de terceros que se puedan ver afectados.
e. Universidad de Caldas
La asistente16 docente del área de derecho público del consultorio jurídico de la Universidad de Caldas junto con algunos de sus estudiantes17 intervino para solicitar que se declare la constitucionalidad de la norma acusada, pronunciándose incluso sobre los cargos que no fueron admitidos. Lo anterior, luego de agotar un análisis respecto de los requisitos sustanciales de la demanda. En ese sentido, concluyeron que la misma cumple con las cargas de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia.
Por otro lado, respecto de los cargos esbozados manifestaron que la imposición de obligaciones a las personas jurídicas con el fin de garantizar el orden público no limita en ningún momento el derecho a la intimidad, en la medida en que su fin es constitucionalmente admisible. A su juicio, tampoco existe violación del derecho al libre desarrollo de la personalidad, en tanto que la limitación impuesta en la norma objeto de debate no afecta el núcleo esencial de esa prerrogativa porque no afecta la facultad del individuo de adoptar decisiones consustanciales respecto de su modelo de vida o de su visión de la dignidad humana.
En ese mismo orden de ideas, consideran que tampoco existe violación de la prohibición de inviolabilidad del domicilio, como quiera que de la lectura de la norma se tiene que los agentes no pueden ingresar al establecimiento, sin que exista un motivo fundado que ponga en riesgo el orden público y la convivencia. Igualmente, anotan que la disposición enjuiciada no vulnera el derecho de asociación, en la medida en que no impone un límite a esa facultad; por el contrario, busca que las actividades que se desarrollen en los establecimientos que se encuentran en el supuesto del artículo 86 de la Ley 1801 de 2016, cumplan con la condición de garantizar el interés general.
Finalmente, y en atención a que la norma no regula el núcleo esencial de algún derecho fundamental, sino que simplemente enuncia las directrices para que los alcaldes y las autoridades de policía cumplan su función de garantizar el orden público, enuncian que no hay violación del artículo 152 de la Constitución, referido a la reserva de ley estatutaria.
3. Intervenciones de organizaciones privadas
a. Club El Nogal
A través de apoderado18 el Club interviene para coadyuvar la demanda y solicitar que se declare la inexequibilidad de la norma. Para sustentar su posición hace un recuento de la jurisprudencia de tutela de esta Corporación en la que se ha reconocido la titularidad de derechos fundamentales por parte de personas jurídicas y su protección por vía de tutela. Posteriormente, plantea los derechos que a su juicio infringe la norma. En ese sentido, asegura que el domicilio de un club social es inviolable sin mandamiento escrito de autoridad judicial y demás formalidades legales; que el derecho a la igualdad se desconoce cuándo se les da un tratamiento diferenciado a unos clubes sobre otros y que el libre desarrollo de la personalidad y el derecho de asociación se transgreden cuando se limita la libertad de las personas en un ámbito privado. Por último, afirma que la norma demandada también desconoce los derechos al deporte, a la educación y a la cultura, debido a que en los clubes se hace ejercicio y se programan actividades como cursos, talleres y conferencias, actividades que se verán limitadas con los supuestos regulados en la disposición que se encuentra bajo control abstracto en la Corte Constitucional.
b. Club campestre El Rancho, Club Campestre de Bucaramanga y Condominio Campestre El Peñón
Por medio de sus gerentes generales19, en escritos separados pero idénticos, los mencionados intervienen para coadyuvar la demanda objeto de revisión. En ese sentido, afirman que dejar al arbitrio de autoridades administrativas y de policía la regulación de los clubes sociales trasgrede derechos como la inviolabilidad del domicilio, en la medida en que se permite el ingreso de la Policía al domicilio del establecimiento, sin que exista orden judicial que justifique dicha situación; afecta el derecho de libre asociación, pues amenaza la posibilidad que tiene los socios de realizar libremente actividades sociales al interior de los clubes; y menoscaba el libre desarrollo de la personalidad, en tanto que la implementación de horarios es una actividad restrictiva que impide la autorregulación de los clubes como personas jurídicas.
c. Corporación Club Campestre de Medellín
A través de apoderado20 el mencionado club interviene para solicitar que se declare la inexequibilidad de la norma demandada. Para ello, divide su intervención en tres aspectos principales. En el primero, se pronuncia sobre la reserva de norma estatutaria que le designa la Constitución Política a las leyes que regulen asuntos relacionados con los derechos fundamentales como lo son el libre desarrollo de la personalidad, la inviolabilidad del domicilio y el derecho de asociación, todos ellos, a su juicio, ejercidos al interior de los clubes sociales. En la segunda parte, reitera que los derechos fundamentales que se desarrollan al interior de los clubes pueden verse limitados por las facultades que se otorgaron a los alcaldes y a la policía, situación que se agrava en atención a que no se contempla ningún mecanismo de control previo ni posterior. Por último, en el tercer aspecto, se refiere al derecho a la inviolabilidad del domicilio. Sobre este, sostiene que esta Corte ha indicado21 que podrá ser limitado de manera razonable y proporcionada siempre y cuando entre en tensión con otros derechos o valores constitucionales como la vida o la integridad física, lo que no ocurriría en el presente caso, ya que, en su criterio, no existe riesgo de amenaza de las prerrogativas de otras personas.
d. Corporación Metropolitan Club
La representante legal22 de este club intervino para solicitar que los clubes sociales sin ánimo de lucro sean excluidos de la norma demandada. Lo anterior, planteando que los clubes sociales, a diferencia de los establecimientos abiertos al público, son organizaciones privadas sin ánimo de lucro, cuya finalidad es la realización de actividades lúdicas, culturales o recreativas pero que no están dirigidas al público en general sino a un determinado grupo de personas, es decir, los socios y sus invitados. Adicionalmente, adujo, que la norma transgrede groseramente la inviolabilidad del domicilio al permitir el ingreso de las autoridades sin la existencia de una orden judicial y asegura que esto, sería como facultarlas para entrar a las casas de las personas a impedirles que escuchen música o se tomen un trago. Por último, indica que la norma infringe el derecho de libre asociación el cual incluye, para las personas jurídicas sin ánimo de lucro, que puedan autodeterminarse y, en ese sentido, definir autónomamente el horario al cual quieren sujetarse.
4. Intervenciones ciudadanas
a. Carlos Fernando González Pérez
Actuando en nombre propio, el ciudadano Carlos Fernando González, solicita a esta Corporación la declaratoria de exequibilidad de la norma. Para ello, divide su exposición en dos partes: por un lado, una en la que plantea los fundamentos de hecho y derecho en los que basa su intervención y, por el otro, en la que procede con el análisis de los cargos en los cuales plantea argumentos contrarios a cada uno de estos. En ese sentido, en la primera sección se indican algunas definiciones contenidas en el Código demandado como la de convivencia23 y otras categorías jurídicas como seguridad, tranquilidad, ambiente, salud pública24 y actividad económica25. Posteriormente, se refirió a algunas sentencias de esta corporación en las que se ha explicado el concepto de actividades que trascienden a lo público. Entre ellas, destaca la sentencia C-241 de 2010 en la cual se señaló que “el poder de policía lo ejerce, de manera general, el Congreso de la República por medio de la expedición de leyes que reglamentan el ejercicio de la libertad cuando éste trasciende el ámbito privado e íntimo”.
Por otro lado, en la segunda parte, el ciudadano interviniente plantea que la figura utilizada por algunos establecimientos de comercio para organizarse como clubes o cualquier otro tipo de asociaciones, se ha convertido en un abuso del derecho, en tanto que les ha permitido burlar “sanciones por incumplir horarios de funcionamiento y afectaciones a la convivencia”.
Posteriormente, se refiere a los cargos26 planteados por los demandantes en los siguientes términos: no se transgrede la intimidad cuando las actividades que se desarrollan al interior de los espacios físicos a los que la norma permite acceder trascienden de lo privado a lo público y afecta los derechos de terceros; no puede hablarse de un desconocimiento de la inviolabilidad del domicilio cuando la norma indica claramente que solo aplica cuando la actividad afecte la convivencia y el orden público, como fines del Estado. Por último, señala que el cargo relativo a la vulneración de la reserva de ley estatutaria no está llamado a prosperar y, sin profundizar el motivo, sostiene que la Corte debe estarse a lo resuelto en la sentencia C-007 de 2017.
b. Intervención de vecinos de la localidad de Chapinero
Vecinos de la localidad de Chapinero en Bogotá intervinieron ante esta Corte para solicitar la declaratoria de exequibilidad de la norma demandada. Plantean que es el único instrumento legal que tiene la fuerza suficiente para que la policía pueda efectivamente limitar conductas contrarias al orden público. Acto seguido, los intervinientes aportan extractos de diversos conceptos jurídicos, de algunas normas como acuerdos y decretos y también de sentencias de esta Corte y del Consejo de Estado. En la mayoría de estos apartes, se trató sobre la facultad de los alcaldes para ejercer su función de policía como primera autoridad municipal. Sobre los cargos planteados no hicieron consideraciones particulares, pero en términos generales manifestaron que los derechos no son absolutos y el Código de Policía resulta ser una disposición legislativa adecuada para que la función de policía pueda cumplirse a cabalidad y siempre en cumplimiento del debido proceso.
D. CONCEPTO DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
Trámite de la declaración de impedimento:
Mediante escrito remitido a la Secretaria General de esta Corte y recibido el 1 de julio de 201727, el Procurador General de la Nación manifestó su impedimento para conceptuar sobre la constitucionalidad de la norma demanda, al considerar que tenía un interés directo en el proceso. Como fundamento de lo anterior, informó que algunos apartados del artículo 86 de la Ley 1801 de 2016 permiten que las autoridades de policía fijen horarios para diferentes establecimientos, incluyendo a los clubes sociales y autoriza para que la policía ingrese a esos lugares. En ese sentido, explicó que es socio de dos clubes privados y que, por esa razón, tiene interés en el resultado del debate, puesto que la decisión le podría representar un beneficio, en su condición de socio.
Mediante Auto 427 de 201728, la Sala Plena de la Corte Constitucional resolvió el impedimento presentado y decidió declararlo infundado. Al respecto, consideró que de la norma examinada no es posible materializar algún beneficio o afectación personal para el Procurador General de la Nación y que, por lo mismo, no existe un interés especial, directo o personal en el jefe del Ministerio Público, que afecte su imparcialidad para conceptuar en el proceso constitucional de la referencia.
Concepto respecto de la norma demandada:
El Procurador General de la Nación, mediante el concepto 006481, fechado el 14 de noviembre de 2018, solicita que la Corte declare la exequibilidad condicionada del primer inciso y el primer parágrafo y la exequibilidad simple del segundo parágrafo de la norma demandada. De manera preliminar, el concepto estudia si la norma en cuestión desconoce la competencia presidencial para la inspección, vigilancia y control de las entidades sin ánimo de lucro y también si debió ser tramitada como ley estatutaria. En ese sentido, concluye, frente a lo primero, que la facultad otorgada al presidente en el numeral 26 del artículo 189 constitucional no es de carácter personalísimo, sino que, por tratarse de una función típicamente administrativa corresponde también a otros miembros de la rama ejecutiva del poder público como lo son los alcaldes. Asimismo, indicó que la Constitución confiere competencias concordantes y por eso el artículo 315 superior faculta a los alcaldes para desplegar funciones policiales con el fin de conservar el orden público, ya sea como agente del Presidente o como primera autoridad municipal de policía. Respecto de la reserva de ley estatutaria concluye que este cargo no debe prosperar en la medida en que la norma demandada no regula el núcleo esencial ni el alcance de ningún derecho fundamental.
Por otro lado, respecto de los cargos formulados por la presunta vulneración de derechos fundamentales, la procuraduría sostiene que la injerencia estatal en las actividades ofrecidas por la persona jurídica deberá depender del grado de publicidad que tengan las mismas, es decir, que aquellas que trasciendan a lo público y tengan la potencialidad de afectar derechos de terceros tendrán que soportar una carga mayor de intervención policial. Posteriormente, indica que los sitios a los que se refiere el artículo demandado son de carácter semiprivado y solo podrá ser viable la intromisión o regulación de estos cuando sus “actividades comporten una afectación real, efectiva o inminente a la convivencia pacífica o al orden público”. Sin embargo, señala que la norma demandada tanto en su título como en su contenido establece que el control solo aplica a las “actividades que trascienden a lo público” y “cuya actividad pueda afectar la convivencia” y, por ello, no comporta vulneración de los derechos alegados.
Por último, el procurador analiza las atribuciones estatales en materia policiva desde los tres aspectos que le ha reconocido la jurisprudencia constitucional: poder de policía, entendido como el poder de regulación del congreso y excepcionalmente asambleas y concejos; la función de policía entendida como la gestión concreta de las autoridades de la rama ejecutiva y la actividad de policía entendida como la aplicación material del cuerpo de policía. De esta sección se destaca que, a juicio del procurador, las limitaciones a las libertades de personas naturales y jurídicas en espacios semiprivados, permitidas por la norma con el fin de controlar el orden público carecen de precisión, puesto que el orden social es un concepto amplio y en ese sentido debería precisarse a afectaciones específicas de derechos ajenos. En ese orden, considera que también debe condicionarse el uso de la función de policía ejercida por los alcaldes, en el sentido en que esto tendrá que hacerse mediante un acto administrativo de carácter particular y motivado en el cual se identifiquen los derechos ajenos en concreto que resultarían afectados. Finalmente, indica que la actividad de policía es proporcional y constitucionalmente legítima, ya que persigue un fin válido como lo es la salvaguarda de los derechos afines, siempre y cuando, se entienda que esta actividad solo podrá realizarse para verificar el cumplimiento de horarios previamente establecidos, no para imponerlos.
II. CONSIDERACIONES
A. COMPETENCIA
B. IMPEDIMENTOS
C. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA JURÍDICO, MÉTODO Y ESTRUCTURA DE LA DECISIÓN
a. ¿La regulación mediante una Ley ordinaria, que realiza el artículo 86 de la Ley 1801 de 2016, de las actividades que trascienden a lo público, realizadas por personas jurídicas constituidas como clubes sociales, casas culturales, centros sociales privados o clubes privados u otros similares, al afectar e introducir limitaciones al ejercicio de los derechos fundamentales de asociación, libre desarrollo de la personalidad, intimidad e inviolabilidad del domicilio, desconoce el artículo 152 de la Constitución Política, por tratarse de un asunto de reserva de Ley Estatutaria?
b. ¿El sometimiento de las actividades que trascienden a lo público, a las normas del Código Nacional de Policía, que realiza el inciso primero del artículo 86 de la Ley 1801 de 2016, así como la potestad conferida por el parágrafo 1 del mismo artículo a los alcaldes distritales y municipales, para establecer los horarios de funcionamiento para las personas jurídicas que realicen actividades que trascienden a lo público, constituidas como clubes sociales, casas culturales, centros sociales privados o clubes privados u otros similares, y determinar las medidas correctivas, derivadas del incumplimiento de los horarios, de acuerdo con el Código Nacional de Policía, vulneran el derecho fundamental de asociación, previsto en los artículos 28, 39 y 103 de la Constitución Política?
c. ¿La facultad otorgada por el artículo 86 de la Ley 1801 de 2016, a las autoridades de policía y a los comandantes de estación de policía, para ingresar a los establecimientos constituidos como clubes sociales, casas culturales, centros sociales privados o clubes privados u otros similares, donde se realicen actividades que trasciendan a lo público, con el fin de verificar el cumplimiento de los horarios establecidos al respecto por parte de los alcaldes, desconoce los siguientes artículos de la Constitución Política: 28 – inviolabilidad del domicilio - 15 – derecho a la intimidad -y 16 – libre desarrollo de la personalidad-?
D. LA FACULTAD DE LOS ALCALDES PARA EL MANTENIMIENTO DEL ORDEN PÚBLICO
1. Los espacios públicos, privados e intermedios
Por oposición, (ii) los espacios privados son lugares cerrados, donde el acceso y la permanencia exigen autorización o consentimiento del morador; allí se ejercen en su máxima expresión derechos y libertades como la intimidad y el libre desarrollo de la personalidad y, por lo tanto, se trata de contextos no de orden público, sino de orden privado47, en los que la actuación de la policía administrativa carecería, en principio, de razón de ser48 por tratarse de “un ámbito inalienable, inviolable y reservado”49. Entre estos dos extremos, unos de orden público y otros de orden privado, existen lugares intermedios que comparten, en mayor o menor medida, características de los espacios públicos y de los espacios privados: los espacios semipúblicos y los semiprivados.
(iii) Los espacios semipúblicos, como las oficinas públicas o de entidades prestadoras de servicios públicos, los bancos, los centros comerciales, los locales comerciales, los estadios y los cines, no son lugares públicos, pero se encuentran abiertos a él. En algunos casos, su acceso exige el cumplimiento de ciertos requisitos, como el pago del valor de la entrada, la solicitud de una cita o el respeto de la prohibición de ingreso de armas. Las reglas de comportamiento en dichos lugares son mínimas y deben ser razonables. Por lo tanto, no es posible que sus administradores restrinjan ostensiblemente el libre desarrollo de la personalidad o discriminen a quienes allí acceden o permanecen50. Es decir que sus órganos internos y los agentes privados de la seguridad de estos lugares, únicamente disponen de facultades para garantizar la seguridad o el orden interno. En estos espacios la actividad de la policía administrativa se encuentra permitida, teniendo en cuenta que, a pesar de no ser espacios públicos, el hecho de autorizar el acceso público y de que, al igual que en los espacios públicos, allí se ejercen libertades y derechos de las personas que deben ser garantizados, incluidos los derechos a la vida e integridad personal, implica que también se encuentran presentes las necesidades de seguridad pública, tranquilidad pública y sanidad medioambiental51. Sin embargo, el grado de intervención de las autoridades de Policía, respecto de los lugares semipúblicos, es menor que respecto de los lugares públicos, teniendo en cuenta que se trata de sitios cuya administración y, por lo tanto, responsabilidad, se encuentra confiada, en principio, a sus propios órganos.
(iv) Finalmente, existen espacios semiprivados los que, aunque no se encuentran abiertos al público, en desarrollo del derecho de asociación (artículo 38 de la Constitución y 16.1 C.A.D.H.) sí permiten el ingreso únicamente a quienes detenten la calidad de miembros de la institución o comunidad; exigen el cumplimiento de unos determinados parámetros de comportamiento que responden a estándares que caracterizan a dicha comunidad y, por lo tanto, disponen normalmente de mecanismos disciplinarios internos. Se trata, por ejemplo, de instituciones de educación de diferentes niveles, lugares de trabajo, clubes deportivos y clubes sociales en sentido estricto, es decir, aquellos en los que, su acceso y permanencia exigen una membresía y el cumplimiento de parámetros de identidad de sus asociados y, para ser miembro, no basta con la cancelación del precio de la entrada. En estos sitios cerrados al público, existen códigos comportamentales, que son reglas preestablecidas propias de la institución, la caracterizan y determinan por lo que, en principio, la intervención de la policía administrativa se encuentra excluida52 y su gestión es confiada a la institución misma, en desarrollo de facultades de autoorganización y autogestión. Los lugares semiprivados “no son espacios privados, porque las acciones de cada uno de los individuos en una oficina, o en un establecimiento educativo, tienen repercusiones sociales: no se trata del individuo en su propio ámbito de acción, sino del individuo en una comunidad”53. Sin embargo, la trascendencia social de los hechos realizados en los espacios semipúblicos es evidentemente mayor que los realizados en los espacios semiprivados54. En razón de esto, es posible concluir que, a pesar de tratarse de espacios semiprivados, ciertas actividades pueden tener la potencialidad de trascender a lo público.
2. Las actividades que trascienden de lo privado, a lo público
E. EL ALCANCE DEL DERECHO DE ASOCIACIÓN, FRENTE A LA AUTONOMÍA DE LA PERSONA JURÍDICA
Igualmente, la asociación es un valor que la Constitución promueve de diferentes maneras: el artículo 51 impone la obligación al Estado de promover “formas asociativas de ejecución de (…) programas de vivienda”; el inciso tercero del artículo 58 dispone que ‘El Estado protegerá y promoverá las formas asociativas y solidarias de propiedad’; el artículo 60 prevé que “Cuando el Estado enajene su participación en una empresa, tomará las medidas conducentes a democratizar la titularidad de sus acciones y ofrecerá a sus trabajadores, a las organizaciones solidarias y de trabajadores, condiciones especiales para acceder a dicha propiedad accionaria”; el articulo 64 impone al Estado el deber de promover, el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, “en forma individual o asociativa”; el artículo 103 prescribe que el Estado debe contribuir a “la organización, promoción y capacitación de las asociaciones profesionales, cívicas, sindicales, comunitarias, juveniles, benéficas o de utilidad común no gubernamentales”; y, el artículo 333, en materia de libertad económica, dispone que “El Estado fortalecerá las organizaciones solidarias”.
Como derecho fundamental, contempla las siguientes prerrogativas para las personas: “i) la de intervenir en la creación de cualquier nueva institución; ii) la de vincularse a cualquiera que hubiere sido previamente creada por iniciativa de otras personas; iii) la de retirarse a libre voluntad de todas aquellas asociaciones a las que pertenezca; iv) la de no ser forzado a hacer parte de ninguna organización en concreto, especialmente como requisito previo al ejercicio de otros derechos.”77. Es en consideración de estos componentes, que la jurisprudencia constitucional ha entendido que el derecho a la asociación prevé dos tipos de manifestaciones: una positiva y otra negativa. La manifestación positiva del derecho de asociación implica la posibilidad de adherirse a una asociación ya instituida o crear una nueva, para someterse al cumplimiento de sus reglas internas de funcionamiento o estatutos, a condición de que éstos se ajusten al ordenamiento jurídico78, mientras que la manifestación negativa del derecho significa el carácter voluntario de la asociación, por lo que no resulta legítima la afiliación o asociación forzada o la imposibilidad de retirarse de la misma, lo que afectaría la autonomía de las personas naturales.
F. EL DOMICILIO DE LAS PERSONAS NATURALES Y DE LAS PERSONAS JURÍDICAS: ALCANCE DEL DERECHO A SU INVIOLABILIDAD, EN CADA CASO
Como un derecho y, a la vez, una garantía fundamental, la Constitución Política ampara la inviolabilidad del domicilio. A pesar de que este derecho también es predicable de las personas jurídicas, su fundamento y alcance no es idéntico respecto de las personas naturales. A continuación, se explicará que (1) en el caso de las personas naturales, la intimidad y el libre desarrollo de la personalidad se involucran en la inviolabilidad de su domicilio, mientras que, (2) en el caso de las personas jurídicas, aunque también se ampara la inviolabilidad de su domicilio, su fundamento y alcance son diferentes.
1. La intimidad y el libre desarrollo de la personalidad, como derechos involucrados en la protección de la inviolabilidad del domicilio de las personas naturales
Más tarde, en la sentencia C-176 de 2007, se valoró una nueva limitación al derecho a la inviolabilidad del domicilio, establecida en el Código de Policía de 1970 y que autorizaba a la Policía para ingresar en el domicilio de las personas, sin el permiso del morador y sin orden judicial, en casos de imperiosa necesidad93. En dicha providencia, la Sala Plena de la Corte Constitucional declaró exequible la norma jurídica, en consideración de la hipótesis excepcional que ésta establecía, en tanto que los agentes de policía únicamente podían acceder al domicilio, en aquellos casos que fuera límites y se necesitará su intervención urgente para salvaguardar derechos e intereses que, ponderados, prevalecían frente a la inviolabilidad relativa del domicilio.
Por su parte, la sentencia C-519 de 2007, declaró inexequible el numeral 4, del artículo 230, de la Ley 906 de 2004, que establecía que el registro y allanamiento podría realizarse sin orden escrita de la Fiscalía General de la Nación, cuando fuera realizado de manera concomitante con la captura94. Consideró la Corte que la disposición contenía una restricción a los derechos a la intimidad y a la inviolabilidad del domicilio que resultaba claramente desproporcionada, puesto que autorizaba a los agentes a realizar un allanamiento, sin autorización judicial previa, sin que se evidenciara que la norma amparara derechos o intereses de mayor peso que la protección del domicilio de las personas.
Posteriormente, se profirió la sentencia C-256 de 2008, mediante la cual se estudió nuevamente una norma que permitía el allanamiento con fines de rescate de niños, niñas y adolescentes, cuando estuvieren en riesgo excepcional, contenida en el nuevo Código de la Infancia y de la Adolescencia95. En esa oportunidad, la Sala Plena, luego de hacer el recuento jurisprudencial de las limitaciones existentes al derecho de inviolabilidad del domicilio, concluyó que hasta el momento, “los requisitos para que estos allanamientos administrativos sean constitucionales son de diverso orden, pero usualmente versan sobre (i) la existencia de un peligro inminente y grave; (ii) que amenaza la vida, la integridad, la seguridad o la salubridad de las personas; y (iii) la existencia de elementos en la regulación demandada que circunscriben el margen decisorio de la autoridad administrativa y permiten un control posterior efectivo ante una autoridad judicial en caso de presentarse excesos o arbitrariedades . Estos requisitos no han sido exigidos cuando se trata de ingresar a (i) lugares abiertos al público, o (ii) cuando el morador del domicilio autoriza el ingreso de las autoridades administrativas. En cambio, se han declarado incompatibles con la Carta allanamientos administrativos cuya finalidad es la búsqueda de evidencia física para efectos penales, en donde ha desaparecido el elemento de flagrancia, como en el caso del registro o allanamiento concomitante o sucedáneo a la captura del imputado, indiciado, acusado o condenado” (negrillas no originales).
Más recientemente, se profirió la sentencia C-212 de 2017, en la que la Corte Constitucional juzgó nuevamente la autorización de ingreso al domicilio sin autorización del morador, ni orden previa de autoridad judicial, en casos de “imperiosa necesidad”, ahora previstos en el Código Nacional de Policía de 2016. Al reconocer que la inviolabilidad del domicilio no es un derecho absoluto, concluyó la Corte que “el legislador previó el acceso al domicilio sin orden previa, ni administrativa, ni judicial, en caso de imperiosa necesidad, como un medio de policía para lograr las finalidades de orden público que se materializaron en dicha codificación” (negrillas originales; subrayado agregado)96 y, entre otras decisiones, declaró la exequibilidad de la autorización de ingreso al domicilio por parte de la Policía “Para proteger la vida e integridad de las personas, si en el interior del inmueble o domicilio se están manipulando o usando fuegos pirotécnicos, juegos artificiales, pólvora o globos sin el debido cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley”97. Para este tribunal, “el objetivo preventivo buscado por el legislador es perfectamente coincidente con las finalidades propias de la policía administrativa, en su acepción del poder que busca garantizar, a través de la expedición de normas que limiten las libertades, las condiciones mínimas para la convivencia social y el ejercicio ordenado de las libertades y los derechos, en este caso, las condiciones de seguridad pública”98.
Finalmente, en la sentencia C-223 de 2017, esta Corte declaró la inexequibilidad del artículo 162 del actual Código de Policía, que permitía, entre otros, el ingreso al domicilio de las personas, mediando una orden escrita del alcalde. Respecto de las limitaciones que resultan constitucionalmente aceptables, al derecho a la inviolabilidad del domicilio, la Corte Constitucional indicó que se trata de excepciones a la garantía de orden judicial previa y que, de conformidad con la jurisprudencia constitucional, lo excepcional “(i) (…) se refiere a lo extraordinario, a lo inusual, a lo que se sustrae al ámbito de la regla general; (ii) las excepciones no pueden ser demasiado amplias, ni pueden ser numerosas, ni pueden multiplicarse, pues dejarían de ser excepciones; (iii) las excepciones deben satisfacer la reserva de ley; (iv) ellas deben ser precisas “en la regulación legislativa”; y adicionalmente y como se desprende de su propio carácter, (v) deben ser consideradas, interpretadas y aplicadas con carácter restrictivo, como ocurre en los casos en que se deja de aplicar la regla general, para dar lugar a la excepcionalidad”99. Precisamente, consideró la Corte que las hipótesis en las que la norma autorizaba a los alcaldes para ordenar directamente el ingreso al domicilio no respondían a la exigencia de excepcionalidad, que justificara relevar la garantía de orden judicial, ya que se trataba de normas no suficientemente precisas que, por lo tanto, podrían permitir la arbitrariedad administrativa100.
En suma, la inviolabilidad del domicilio de las personas naturales es un derecho fundamental que admite limitaciones por parte del Legislador, que resulten de una adecuada ponderación de los derechos e intereses que se encuentren involucrados. En dicho trabajo de ponderación, es necesario tener en cuenta que en el domicilio de las personas naturales, se encuentra en juego el ejercicio de otros derechos fundamentales, tales como, por ejemplo, la libertad de creencias y de cultos, la libertad de expresión, el libre desarrollo de la personalidad y la intimidad personal o familiar, razón por la cual, los derechos e intereses que permiten introducir limitaciones a la inviolabilidad del domicilio deben ser fundados en los derechos de las otras personas o en suficientes razones de interés general, tales como los valores que se encuentran comprometidos en el orden público. En ese caso, será necesario determinar si los intereses en cuestión son simplemente privados o no desbordan el ámbito privado, propio del domicilio o si, por el contrario, se trata de intereses que, a pesar de encontrarse en el domicilio de las personas naturales, trascendieron a lo público, y pueden afectar la seguridad y tranquilidad públicas o el equilibrio medio ambiental.
2. El domicilio y su inviolabilidad, como derecho de las personas jurídicas
G. LA RESERVA DE LEY ESTATUTARIA, EN MATERIA DE DERECHOS FUNDAMENTALES, FRENTE A LA NORMA DEMANDADA: el cargo relativo a la vulneración del artículo 152 de la Constitución Política
H. LA CONSTITUCIONALIDAD DE LA FACULTAD PARA DETERMINAR ADMINISTRATIVAMENTE EL HORARIO DE LAS ACTIVIDADES QUE TRASCIENDEN A LO PÚBLICO: El cargo relativo a la vulneración de los artículos 16, 38, 39 y 103 de la Constitución Política
1. Una potestad administrativa cuya constitucionalidad exige que se materialice en actos administrativos de contenido particular
2. Una potestad que exige razonabilidad, proporcionalidad y no discriminación
I. LA CONSTITUCIONALIDAD DE LA AUTORIZACIÓN A LA POLICÍA PARA INGRESAR SIN ORDEN JUDICIAL, NI AUTORIZACIÓN, PARA VERIFICAR EL HORARIO DE LAS ACTIVIDADES QUE TRASCIENDEN A LO PÚBLICO: El cargo relativo a la vulneración de los artículos 15 y 28 de la Constitución Política
(1) La autorización para el ingreso de las autoridades de Policía, en el domicilio de estas personas jurídicas, persigue una finalidad constitucionalmente importante
2. El acceso de las autoridades de Policía, al domicilio de las personas jurídicas que realizan actividades que trascienden a lo público, es un medio efectivamente conducente para garantizar el orden público
SÍNTESIS DE LA DECISIÓN
a. ¿La regulación mediante una Ley ordinaria, que realiza todo el artículo 86 de la Ley 1801 de 2016, de las actividades que trascienden a lo público, realizadas por personas jurídicas constituidas como clubes sociales, casas culturales, centros sociales privados o clubes privados u otros similares, al afectar e introducir limitaciones al ejercicio de los derechos fundamentales de asociación, libre desarrollo de la personalidad, intimidad e inviolabilidad del domicilio, desconoce el artículo 152 de la Constitución Política, por tratarse de un asunto de reserva de Ley Estatutaria?
b. ¿El sometimiento de las actividades que trascienden a lo público, a las normas del Código Nacional de Policía, que realiza el inciso primero del artículo 86 de la Ley 1801 de 2016, así como la potestad conferida por el parágrafo 1 del mismo artículo a los alcaldes distritales y municipales, para establecer los horarios de funcionamiento para las personas jurídicas que realicen actividades que trascienden a lo público, constituidas como clubes sociales, casas culturales, centros sociales privados o clubes privados u otros similares, y determinar las medidas correctivas, derivadas del incumplimiento de los horarios, de acuerdo con el Código Nacional de Policía, vulneran el derecho fundamental de asociación, previsto en los artículos 28, 39 y 103 de la Constitución Política?
c. ¿La facultad otorgada por el artículo 86 de la Ley 1801 de 2016, a las autoridades de policía y a los comandantes de estación de policía, para ingresar a los establecimientos constituidos como clubes sociales, casas culturales, centros sociales privados o clubes privados u otros similares, donde se realicen actividades que trasciendan a lo público, con el fin de verificar el cumplimiento de los horarios establecidos al respecto por parte de los alcaldes, desconoce los siguientes artículos de la Constitución Política: 28 – inviolabilidad del domicilio - 15 – derecho a la intimidad -y 16 – libre desarrollo de la personalidad-?
(i) las facultades constitucionales de los alcaldes, para el mantenimiento del orden público, no se limitan a los espacios públicos, sino también se predican de las actividades desarrolladas en espacios semiprivados y semipúblicos, pero que tengan la potencialidad de afectar la seguridad y tranquilidad públicas, así como la sanidad medioambiental, componentes del orden público, es decir, que se trate de actividades que trasciendan a lo público. Por esta razón, encontró la Corte que no es inconstitucional que, en pro de la conservación del orden público, el Código Nacional de Policía se dirija no exclusivamente a las actividades públicas, sino también, a aquellas que, no obstante ser privadas, sus efectos trascienden a lo público y comprometen los valores de la convivencia pacífica.
(ii) La norma bajo control de constitucionalidad no corresponde a ninguna de las hipótesis en las que, de acuerdo con la interpretación restrictiva del numeral primero, del artículo 152 de la Constitución, deban ser tramitadas mediante una Ley Estatutaria.
(iii) La facultad otorgada a los alcaldes para fijar los horarios de funcionamiento de los clubes sociales privados, cuyas actividades permanezcan reservadas a sus socios y sus efectos no comprometan el orden público, resultaría inconstitucional, por contrariar el principio constitucional de separación entre lo público y lo privado. Por lo tanto, en aras de hacer efectivo el principio de conservación del derecho, identificó la Corte que no es inconstitucional que los alcaldes establezcan los horarios de las actividades que trascienden a lo público, siempre y cuando se entienda que esta facultad debe ser ejercida mediante un acto administrativo de carácter o contenido particular, debidamente motivado, fruto de un debido procedimiento administrativo previo, donde se exponga con suficiencia por qué, a pesar de tratarse de una actividad privada, trasciende a lo público. En este sentido, se condicionó la exequibilidad de la norma.
Sin embargo, conscientes de que se trata de una exigencia nueva y que actualmente los horarios de funcionamiento de las actividades que trascienden a lo público pueden estar establecidas en abstracto, mediante actos administrativos de contenido general, que no individualizan el establecimiento ni la actividad que trasciende a lo público y, por lo tanto, atribuyen a los agentes de policía la determinación concreta del establecimiento que realiza actividades que trascienden a lo público, la Corte Constitucional diferirá los efectos del condicionamiento a un año, contados a partir de la fecha de ejecutoria de la sentencia. En este plazo, los alcaldes, con el apoyo de la policía nacional, deberán iniciar los procedimientos para expedir los actos administrativos donde se individualicen los establecimientos y las actividades privadas, que trascienden a lo público. Por lo tanto, aclara la sentencia que, al vencimiento de este plazo, perderán ejecutoriedad las determinaciones de horarios para este tipo de establecimientos privados, que se encuentren incluidas en actos generales y, por consiguiente, no será posible, con base en ellos, ejercer ni la función, ni la actividad de policía. Igualmente, aclaró la Corte que el acto administrativo que determine que cierta actividad privada trasciende a lo público, debe responder a las exigencias de razonabilidad, proporcionalidad y no discriminación, asuntos que deberán analizarse, en el eventual control judicial realizado, caso a caso, por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
(iv) La facultad de las autoridades de Policía para ingresar en estos establecimientos, con el fin de verificar el cumplimiento de los horarios, persigue la finalidad constitucionalmente legítima de garantizar con efectividad el orden público, a través de un medio idóneo para tal fin, por lo que concluyó la Corte que no se desconocieron los derechos a la inviolabilidad del domicilio, ni a la intimidad. Sin embargo, encontró la Corte que la amplitud de la atribución otorgada por el parágrafo podría permitir arbitrariedades. Por consiguiente, para evitar la declaratoria de inexequibilidad de la norma, se condicionó su interpretación al entendido según el cual la facultad para ingresar en los establecimientos mencionados e imponer las medidas correctivas correspondientes, (i) sólo puede ejercerse respecto de las actividades que trascienden a lo público, declaradas previamente mediante acto administrativo de contenido particular, como se deriva del condicionamiento incluido al parágrafo 1; (ii) con la única finalidad de verificar y hacer cumplir el horario de las actividades en cuestión; y (iii) dentro de los horarios considerados de cierre.
III. DECISIÓN
En mérito a las consideraciones expuestas, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
Primero.- Declarar la EXEQUIBILIDAD del inciso 1 del artículo 86 de la Ley 1801 de 2016, por los cargos analizados en la presente sentencia.
Segundo.- Declarar la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA del parágrafo 1 del artículo 86 de la Ley 1801 de 2016, por los cargos analizados en la presente sentencia, en el entendido de que la facultad que se atribuye a los alcaldes distritales y municipales para establecer horarios de funcionamiento, debe ejercerse mediante actos administrativos individuales o de contenido particular, debidamente motivados. Este condicionamiento surtirá efectos a partir del año siguiente a la fecha de ejecutoria de esta sentencia.
Tercero.- Declarar la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA del parágrafo 2 del artículo 86 de la Ley 1801 de 2016, por los cargos analizados en la presente sentencia, en el entendido de que la facultad que se atribuye a las autoridades de policía y a los comandantes de estación de policía para ingresar en los establecimientos mencionados en este artículo e imponer las medidas correctivas correspondientes, únicamente procede respecto de las actividades que trascienden a lo público, declaradas previamente mediante acto administrativo de contenido particular, y con el único fin de verificar y hacer cumplir el horario de las actividades en cuestión y dentro de los horarios considerados de cierre.
Notifíquese, publíquese y archívese el expediente.
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Presidenta
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
Con salvamento de voto-
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
Con salvamento parcial de voto-
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
- Con impedimento-
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria Gene
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
CARLOS BERNAL PULIDO
A LA SENTENCIA C-204/19
Referencia: Expediente D-11973
Magistrado Ponente:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
En atención a la decisión adoptada, de forma mayoritaria, por la Sala Plena de la Corte Constitucional, en el expediente de la referencia, me permito presentar Salvamento de Voto, por las siguientes razones:
Con el debido respeto,
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
1 Consejo de Estado, Sección Primera, Sentencia del 11 de diciembre de 2014, expediente 2005 03782.
2 Diana Alexandra Remolina Botía.
3 Sandra Marcela Parada Aceros.
4 Pablo Antonio Criollo Rey.
5 Luz Elena Rodríguez Quimbayo
6 Constitución Política, artículo 95, numeral 1.
7 Federico Gutiérrez Zuluaga.
8 Rodolfo Hernández Suarez
9 Eduardo Burbano Torres.
10 Constitución política, artículo 315, numeral 1.
11 Constitución política, artículo 315, numeral 2.
12 Álvaro Orlando Pérez Pinzón.
13 Liliana Patricia Mora Cardozo.
14 Jorge Kenneth Burbano Villamarín.
15 Javier Enrique Santander Díaz y Edgar Valdeleón Pabón.
16 Laura Andrea Rocha Hurtado.
17 Daniel Valencia, Bernardo Mesa y Camilo Tabares.
18 Juan Manuel Charry Urueña.
19 Alejandra Hernández Gálvez, Jhovana Lozano Galeano y Álvaro Guzmán Orjuela.
20 Guillermo García Betancur
21 Refiere el comunicado de prensa sobre la sentencia C-212 de 2017.
22 María Cristina Palau Londoño
23 Ley 1801 de 2016, artículo 5: “definición: para los efectos de este Código, se entiende por convivencia, la interacción pacífica, respetuosa y armónica entre las personas, con los bienes, y con el ambiente, en el marco del ordenamiento jurídico.”
24 Ley 1801 de 2016, artículo 6: “categorías jurídicas: Las categorías de convivencia son: seguridad, tranquilidad, ambiente y salud pública, y su alcance es el siguiente:
1. Seguridad: Garantizar la protección de los derechos y libertades constitucionales y legales de las personas en el territorio nacional.
2. Tranquilidad: Lograr que las personas ejerzan sus derechos y libertades, sin abusar de los mismos, y con plena observancia de los derechos ajenos.
3. Ambiente: Favorecer la protección de los recursos naturales, el patrimonio ecológico, el goce y la relación sostenible con el ambiente.
4. Salud Pública: Es la responsabilidad estatal y ciudadana de protección de la salud como un derecho esencial, individual, colectivo y comunitario logrado en función de las condiciones de bienestar y calidad de vida.”
25 Ley 1801 de 2016, artículo 83: “actividad económica: es la actividad lícita, desarrollada por las personas naturales y jurídicas, en cualquier lugar y sobre cualquier bien, sea comercial, industrial, social, de servicios, de recreación o de entretenimiento; de carácter público o privado o en entidades con o sin ánimo de lucro, o similares o que siendo privados, sus actividades trasciendan a lo público.
PARÁGRAFO. Los alcaldes fijarán horarios para el ejercicio de la actividad económica en los casos en que esta actividad pueda afectar la convivencia, y en su defecto lo hará el gobernador.”
26 Para efectos de guardar coherencia con los cargos que se estudiarán en la presente sentencia, solo se expondrán los argumentos planteados en la intervención contra los cargos que efectivamente fueron admitidos.
27 Folios 320-321 del expediente.
28 Folios 323-324 del expediente.
29 “(…) resulta redundante el título otorgado a la Ley 1801 de 2016, “Por la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia”, teniendo en cuenta que la esencia misma de la Policía Administrativa es la convivencia”: Corte Constitucional, sentencia C-212/17.
30 “La superación del absolutismo y el paso hacia el Estado liberal de derechos significó, en adelante, el establecimiento de un principio fundamental del derecho público y de la esencia del mismo: la separación entre los asuntos públicos y los asuntos privados, ausente en los regímenes absolutos. Se trata de un principio constitucional presente en la Constitución Política de 1991 el que, a pesar de no tener una consagración normativa expresa, atraviesa todo el cuerpo constitucional”: Corte Constitucional, sentencia C-212/17.
31 "Toda medida de policía debe tender a asegurar el orden público; por tanto, encuentra su limitación allí donde comienzan las relaciones estrictamente privadas (...) La policía sólo debe adoptar las medidas necesarias y eficaces para la conservación y restablecimiento del orden público (...)": Corte Constitucional, sentencia C-024/94.
32 “(…) el orden público debe definirse como las condiciones de seguridad, tranquilidad y de sanidad medioambiental, necesarias para la convivencia y la vigencia de los derechos constitucionales, al amparo del principio de dignidad humana”: Corte Constitucional, sentencia C-225/17.
33 “Esto quiere decir que la importancia constitucional del medio ambiente sano, elemento necesario para la convivencia social, tal como expresamente lo reconoció la Ley 1801 de 2016, implica reconocer que el concepto clásico de orden público, entendido como “el conjunto de condiciones de seguridad, tranquilidad y salubridad que permiten la prosperidad general y el goce de los derechos humanos”, debe completarse con el medio ambiente sano, como soporte del adecuado desenvolvimiento de la vida en sociedad”: Corte Constitucional, sentencia C-225/17.
34 Los “límites de la actividad de policía consisten en: (1) respetar el principio de legalidad; (2) asegurar el orden público sin interferir con el ámbito privado de los ciudadanos; (3) tomar las medidas necesarias y eficaces para cumplir con su tarea y utilizar la fuerza únicamente cuando sea indispensable, (…); (4) adoptar medidas proporcionales y razonables en relación con las circunstancias y el fin perseguido; (5) el poder de policía es inversamente proporcional con el valor constitucional de las libertades afectadas; (6) debe ejercerse para preservar el orden público en beneficio de las libertades y derechos ciudadanos y no puede traducirse en una limitación absoluta de los mismos; (7) no puede llevar a discriminaciones injustificadas de ciertos sectores de la sociedad; (8) la policía debe obrar contra el perturbador del orden público, pero no contra quien ejercite legalmente sus derechos”: Corte Constitucional, sentencia C-435/13.
35 “La preservación del orden público en beneficio de las libertades supone el uso de distintos medios, como pueden ser básicamente (i) el establecimiento de normas generales que limitan los derechos para preservar el orden público, (ii) la expedición de actos normativos individuales, dentro de los límites de esas normas generales, como la concesión de un permiso o la imposición de una sanción, y (iii) el despliegue de actividades materiales, que incluyen el empleo de la coacción y que se traduce en la organización de cuerpos armados y funcionarios especiales a través de los cuales se ejecuta la función”: Corte Constitucional, sentencia C-825/04.
36 Por ejemplo “en ejercicio del poder de policía, los gobernadores pueden adoptar medidas tendientes a limitar la libertad de circulación de los motociclistas, con la finalidad de preservar el orden público, siempre que estas medidas resulten razonables y proporcionales”: Consejo de Estado, Secc. 5, sentencia del 3 de mayo de 2018, Mario Alonso Castaño Zuluaga contra el Decreto 258 del 13 de marzo de 2008, proferido por el gobernador del departamento del Quindío, rad. 63001-23-31-000-2010-00281-01.
37 Es en ejercicio del poder de policía, que los alcaldes, mediante normas generales, impersonales y abstractas, regulan el ejercicio de las libertades públicas, a través de medidas como el toque de queda, la prohibición de venta de licores en ciertas zonas o a ciertas horas o la restricción de circulación de vehículos. Así, “el poder de policía otorgado a los alcaldes le permite expedir normas generales, impersonales y preexistentes, reguladoras del comportamiento ciudadano que tiene que ver con el orden público y con la libertad:”: Consejo de Estado, Secc. 1, sentencia del 17 de mayo de 2001, Franky Urrego Ortiz contra el Decreto 626 del 15 de julio de 1998, proferida por el Alcalde Mayor de Bogotá, que instauró, por primera vez, la medida conocida como Pico y Placa, rad. 25000-23-24-000-1998-0707-01(5575).
38 “En consecuencia, es factible que en eventos como el ahora analizado, no sólo la ley, sino también subsidiariamente los reglamentos, entendidos como actos administrativos de contenido general, puedan ostentar el poder de policía creador de normas de comportamiento. Como lo han reiterado la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado y la Corte Constitucional en ocasiones anteriores, el poder de policía puede ser ejercido subsidiariamente por el Presidente, las asambleas departamentales y los concejos municipales, claro está, sin invadir esferas en las cuáles la carta política haya asignado la competencia exclusiva al legislador”: Corte Constitucional, sentencia C-511/13.
39 Ver Corte Constitucional, sentencia C-491/16.
40 El inciso 2 del artículo 218 de la Constitución dispone que “La Policía Nacional es un cuerpo armado permanente de naturaleza civil, a cargo de la Nación, cuyo fin primordial es el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas, y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz”.
41 “(…) desde el punto de vista jurídico los bienes de uso público de la Nación, no pueden ser ocupados por los particulares legítimamente conforme a la Constitución, sino cuando se les hubiere otorgado licencia, concesión o permiso de ocupación temporal”: .Corte Constitucional, sentencia T-331/11.
42 Por ejemplo, el inciso 3 del artículo 103 de la Ley 388 de 1997 dispone que “En todos los casos de actuaciones que se efectúen sin licencia o sin ajustarse a la misma, el alcalde, de oficio o a petición de parte, dispondrá la medida policiva de suspensión inmediata de dichas actuaciones, de conformidad con el procedimiento a que se refiere el artículo 108 de la presente Ley. En el caso del Distrito Capital esta función corresponde a los alcaldes menores, de conformidad con lo dispuesto en el Estatuto Orgánico del Distrito Capital”. Por su parte, el artículo 104 dispone lo relativo a las sanciones urbanísticas que puede imponer el alcalde, para vigilar el cumplimiento del orden público previsto en el ordenamiento territorial.
43 El artículo 296 de la Constitución dispone que “Para la conservación del orden público o para su restablecimiento donde fuere turbado, los actos y órdenes del Presidente de la República se aplicarán de manera inmediata y de preferencia sobre los de los gobernadores; los actos y órdenes de los gobernadores se aplicarán de igual manera y con los mismos efectos en relación con los de los alcaldes”.
44 “(…) la clasificación del tipo de espacio es un factor relevante para definir el alcance del derecho a la intimidad así como el grado de protección que del mismo se desprende frente a las intervenciones de terceros. Su importancia radica, al menos prima facie, en la aptitud para identificar las diversas dimensiones físicas o virtuales en las que las personas se expresan o manifiestan y, a partir de allí, para precisar el grado de confidencialidad que pueden esperar respecto de su comportamiento”: Corte Constitucional, sentencia T-574/17.
45 “El nivel de protección de la intimidad y de otras libertades individuales en estos espacios, varía en cada caso”: Corte Constitucional, sentencia T-407/12. “Dependiendo del lugar, se permitirá una mayor o menor injerencia por parte de particulares o autoridades del Estado”: Corte Constitucional, sentencia C-881/14.
46 “El espacio público es en este contexto un derecho ciudadano de acceso, utilización y goce, como también, un lugar en el que se ejercen múltiples derechos, en un contexto mediado por normas y susceptible de ser restringido por las autoridades”: Corte Constitucional, sentencia C-881/14.
47 “(…) comprende el ámbito reservado e inalienable al que aquéllas se acogen, con total independencia de la propiedad o administración del inmueble que las cobija, o del tiempo durante el cual permanezcan dentro de él, por lo cual no es menos susceptible de amparo constitucional la casa tomada en arriendo, la habitación de un inquilinato o el cuarto de un hotel, que la casa cuyo derecho de dominio puede demostrar quien la habita, o en la cual ha vivido por muchos años”: Corte Constitucional, sentencia C-282/97.
48 “Así, la garantía y protección de los espacios privados, está estrechamente asociada a la noción de intimidad y por ello la limitación de este derecho en los mismos debe ser excepcional”: Corte Constitucional, sentencia C-881/14.
49 Corte Constitucional, sentencia T-574/17.
50 En la sentencia T-291/16, la Corte Constitucional estudió el caso de una persona que fue retenida, expuesta y expulsada de un centro comercial, por considerar que se encontraba realizando actos obscenos. Allí se precisó que “La restricción de besarse en público que se imponga a una pareja homosexual por parte del personal de vigilancia de un centro comercial o similar, restringe ilegítimamente el derecho de esa pareja a expresar libremente sus opciones vitales derivadas de su dignidad, intimidad y del libre desarrollo de su personalidad”.
51“Aunque son sitios cerrados, hay gran flujo de personas y mayor libertad de acceso y movimiento, por lo cual las restricciones a la intimidad son tolerables por cuestiones de seguridad y por la mayor repercusión social de las conductas de las personas en dichos espacios”: Corte Constitucional, sentencia T-407/12.
52 “Estos espacios cerrados en los que un conjunto de personas comparte una actividad y en los que el acceso al público es restringido, son espacios semi-privados y, por ende, las injerencias a la intimidad y demás libertades que se ejercen en tales contextos, son limitados”: Corte Constitucional, sentencia T-407/12.
53 Corte Constitucional, sentencia T-407/12.
54 “(i) si bien en ambos espacios el obrar de las personas puede tener relevancia social, pueden existir situaciones que solo conciernen al sujeto involucrado, sin que puedan ser sujetas a restricción; (ii) uno y otro tipo de espacios pueden diferenciarse por el grado de acceso público al mismo, la permanencia de un grupo de personas en el sitio y la relevancia social de las acciones desplegadas por los individuos en estas zonas; (iii) en aquellos espacios semi-privados donde las personas realizan actividades cotidianas, se limitan en mayor medida las restricciones al derecho a la intimidad que en aquellos espacios considerados semi-públicos, donde la trascendencia social de los actos individuales es mayor”: Corte Constitucional, sentencia T-276/15.
55 Corte Constitucional, sentencia C-881/14.
56 “La forma en que se ha desdibujado la separación absoluta entre las esferas pública y privada en torno al desarrollo de actividades que interesan a la sociedad, se muestra propicia al afianzamiento de una concepción material de los asuntos públicos, por cuya virtud los particulares vinculados a su gestión, si bien siguen conservando su condición de tales, se encuentran sujetos a los controles y a las responsabilidades anejas al desempeño de funciones públicas, predicado que, según lo expuesto, tiene un fundamento material, en cuanto consulta, de preferencia, la función y el interés públicos involucrados en las tareas confiadas a sujetos particulares”: Corte Constitucional, sentencia C-181/97.
57 Corte Constitucional, sentencia C-212/17.
58 Corte Constitucional, sentencia SU-585/17.
59 Por ejemplo, “Dada la connotación de figura reconocida públicamente se entiende que voluntariamente se sometieron al escrutinio de su vida pública y de aquellos aspectos de su fuero privado sobre los cuales le asiste a la ciudadanía un legítimo derecho a conocer y debatir (…) Ahora bien, ello no quiere decir que cualquier tipo de información relacionada con la persona pública está amparada por el discurso de relevancia pública, ya que existe el riesgo de afectar la intimidad, el honor o cualquier otro derecho del individuo”: Corte Constitucional, sentencia T-546/16.
60 De manera similar, la sentencia C-212/17 declaró la exequibilidad de la autorización a la Policía para ingresar en el domicilio de las personas, sin orden previa, “Para proteger la vida e integridad de las personas, si en el interior del inmueble o domicilio se están manipulando o usando fuegos pirotécnicos, juegos artificiales, pólvora o globos sin el debido cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley”, al concluir que “Tomando en consideración la especial peligrosidad de estos instrumentos, no solo respecto de la vida, la salud y la integridad física de los niños, sino de cualquier persona expuesta a estos riesgos, el legislador buscó especificar una “situación similar de peligro” que en razón de la urgencia y la inminencia del riesgo, autorizara a la Policía Nacional a ingresar a un domicilio para prevenir la consumación de los perjuicios a bienes jurídicos tan importantes como la vida, la salud y la integridad física de las personas que se encuentran en el interior del inmueble o incluso al exterior de éste, teniendo en cuenta los efectos de una eventual explosión o incendio. (…) En estos términos, el objetivo preventivo buscado por el legislador es perfectamente coincidente con las finalidades propias de la policía administrativa, en su acepción del poder que busca garantizar, a través de la expedición de normas que limiten las libertades, las condiciones mínimas para la convivencia social y el ejercicio ordenado de las libertades y los derechos, en este caso, las condiciones de seguridad pública60. Además, materializa el mandato previsto en el artículo 2 de la Constitución Política que establece que las autoridades del Estado están establecidas para proteger a las personas en su vida, honra y bienes” (negrillas no originales).
61 El artículo 1 del Decreto 890 de 1995 dispuso: “A partir del primero (1º) de enero de 1996 el horario de funcionamiento de establecimientos públicos o abiertos al público donde se expendan y, o, consuman bebidas alcohólicas, será desde las seis de la mañana (6.00 a.m.) y hasta la una de la mañana (1.00 a.m) del día siguiente. ǁ Igualmente, a partir de la misma fecha se prohíbe la venta y, o, consumo de bebidas alcohólicas en todo tipo de establecimientos a partir de la una de la mañana (1.00 a. m.) y hasta las seis de la mañana (6.00 a. m.). En este mismo horario se prohíbe el consumo de bebidas alcohólicas en sitio o espacio público”.
62 El concepto de violación de la acción de nulidad simple expresaba que “(…) el Alcalde Mayor de Santafé de Bogotá no puede, a través de un decreto basado en las normas policivas, reglamentar asuntos de carácter privado. Y ocurre que la norma acusada al referirse a "todo tipo de establecimientos", no hace distinción alguna entre aquellos establecimientos públicos o abiertos al público y los de carácter privado, reglamentando así de forma inconstitucional e ilegal el funcionamiento de una actividad privada. Resulta así que al no hacer distinción, se atribuyó el derecho para definir el horario de funcionamiento de domicilios o lugares de carácter privado en los que se consumen bebidas alcohólicas, o se expendan las mismas, como es el caso de hoteles, corporaciones sociales, privadas, clubes sociales, etc”.
63 Consejo de Estado, Sección 1, sentencia del 10 de febrero de 2000, Santiago Jaramillo Caro contra el Decreto 890 del 29 de diciembre de 1995, proferido por el Alcalde Mayor de Santafé de Bogotá, exp. Expediente 5434.
64 “La actividad desarrollada en el ámbito de lo privado no es susceptible de reglamentación policiva, a menos que trascienda de lo privado, como sucedería, a manera de ejemplo, cuando en una reunión social privada se coloca un aparato de sonido a tal volumen que produce molestias en la tranquilidad de los vecinos. Esa conducta será objeto de la actividad de policía, sin que pueda alegarse como justificación que se desarrolla dentro del ámbito de lo privado”: idem.
65 Es posible considerar que actividades realizadas en lugares privados trascienden a lo público, pero “tal eventualidad tendría carácter excepcional y no podría, en consecuencia, tomarse como la base para una reglamentación general” (…) “La Sala considera, entonces, que el aparte acusado, (…) excede la competencia que los artículos 7º y 111 del Código Nacional de Policía otorga a las autoridades del ramo, en concordancia con lo dispuesto por el artículo 74 ibídem, pues existen establecimientos, como los allí enunciados, que no constituyen lugar público o abierto al público, ni lugares privados en donde el consumo de bebidas alcohólicas que allí eventualmente se pueda realizar, dentro del horario de la prohibición, trascienda necesariamente de lo privado, tal como se desprende del tratamiento que el aparte acusado otorga a esta clase de lugares” (negrillas no originales): idem.
66 “Teniendo en cuenta que lo realmente impugnado es la extensión del horario en el artículo enjuiciado a los clubes, es fácil apreciar que esa extensión no es absoluta sino que lo hace justamente bajo dos condiciones o supuestos, como son en primer lugar la condición o supuesto señalado en el artículo 7º del Decreto 1355 de 1970, esto es, “o de modo que trascienda de lo privado”, (…) En segundo lugar, establece la condición de que las actividades de recreación, expendio y consumo de licor, sala de baile, discoteca, grill o similar, sala de masajes, centros sociales, casas o salones de eventos o cualquier tipo de espectáculo que ofrezcan las referidas personas jurídicas que se hayan constituido o registrado (…) bajo la denominación de CLUBES SOCIALES Y/O CENTROS SOCIALES PRIVADOS Y/O CLUBES PRIVADOS Y/O ASOCIACIONES SIN ANIMO DE LUCRO Y/O CLUBES, lo hagan con un fin eminentemente comercial y por lo tanto lucrativo. Todo lo anterior deja a salvo los referidos CLUBES SOCIALES Y/O CENTROS SOCIALES PRIVADOS Y/O CLUBES PRIVADOS Y/O ASOCIACIONES SIN ANIMO DE LUCRO Y/O CLUBES, que ofrezcan las mencionadas actividades sin ánimo de lucro y cuya actividad se circunscriba al ámbito privado, esto es, que en el desarrollo de sus actividades no opere como un establecimiento comercial de diversión, expendio de bebidas embriagantes y demás servicios propios de negocios como bares, griles, discotecas, casinos y de diversión nocturna en general, bajo el ropaje de club y/o centro social privado”: Consejo de Estado, Sección 1, sentencia del 29 de abril de 2010, Dagoberto Buendía Ramírez y Fernando Yepes Gómez contra el Decreto 008 de 6 de enero de 2006, expedido por el Alcalde municipal de Santiago de Cali, rad. 76001-23-25-000-2006-02204-01.
67 “(…) puede tenerse como un hecho notorio la proliferación de los referidos establecimientos, que realmente en muchos casos son negocios privados camuflados o mimetizados en las aludidas formas nominativas, con lo cual se han convertido en modos de evadir la acción de las autoridades policivas y afectar impunemente el orden público, especialmente respecto de la seguridad, la salubridad y la tranquilidad ciudadana, así como para evadir el fisco en los diferentes órdenes territoriales, con perjuicio incluso de la imagen altruista o benéfica que corresponde a esas denominaciones o instituciones sociales”: idem.
68 “De modo que las organizaciones que no sólo se denominen, sino que realmente sean y operen como clubes y/o centros sociales o deportivos no resultan afectados en modo alguno por la disposición acusada, toda vez que de suyo su actividad va a estar limitada a su ámbito privado y enmarcada en condiciones y características que son muy reconocidas y fácilmente diferenciables de las organizaciones que no obstante su etiqueta de club social no son realmente negocios privados, de personas naturales o jurídicas, que explotan bajo esa apariencia las actividades de diversión nocturna para evadir los controles y limitaciones que las autoridades policivas han venido adoptando mediante normas y medidas de la misma naturaleza”: idem.
69 “Por lo demás, lo previsto en el cuestionado artículo 1º del Decreto 0008 no vulnera ni autoriza desconocer la inviolabilidad del domicilio que se debe amparar por las autoridades policivas según los artículos 72 y 74 del Decreto 1355 de 1970, ya que la restricción horaria que en aquél se prevé no cobija el domicilio, entendido en los términos del último de esos artículos, en tanto no abarca el ámbito que no trasciende de lo privado que es propio de todo domicilio”: idem.
70 La ley francesa denominada Le Chapelier, del 14 de julio de 1791, confirmó la prohibición de las corporaciones o asociaciones profesionales, de patronos o de empleados, que ya había introducido el decreto de Allarde, proferido por la Asamblea Constituyente los 2 y 17 de marzo de 1791 y que había dispuesto la libertad individual de empresa y oficio. El artículo segundo de la Ley Le Chapelier dispuso “Los ciudadanos de un mismo estado o profesión, los empresarios, los que tengan un almacén abierto, no podrán, cuando se encuentren reunidos, elegir sus presidentes, ni secretarios, ni síndicos, registrar a sus miembros, tomar decisiones o deliberar o adoptar reglamentos respecto de sus supuestos intereses en común”. En la exposición de motivos de la Ley, el representante Isaac Le Chapelier explicó: “Sin duda debe permitirse que los ciudadanos se reúnan; pero no puede permitirse que los ciudadanos de ciertas profesiones se reúnan para sus supuestos intereses en común; ya no existen corporaciones en el Estado; no hay más que el interés particular de cada individuo y el interés general. No se le permite a nadie que inspire a los ciudadanos un interés intermedio, que los separe de la cosa pública, por un espíritu de corporación”: Isaac Le Chapelier, discurso de exposición de motivos, pronunciado en la Asamblea Nacional, el 4 de agosto de 1789, en el Bulletin de l'Assemblée Nationale, del 14 de junio de 1791, Gazette Nationale o Le Moniteur Universel, del 15 de junio de 1791, segundo año.
71 En consecuencia, la asociación, “es un derecho que hace parte de aquellos pertenecientes a las libertades individuales, siendo una prolongación de los derechos a la libertad de expresión, pensamiento y de reunión. Consiste tal garantía en la posibilidad que tiene toda persona de crear o adherirse libremente a una asociación, y a través de la misma desarrollar aquellas actividades para la cual fue creada, siempre y cuando su proceder sea lícito”: Corte Constitucional, sentencia T-133A/03.
72 “(…) el ejercicio del derecho de asociación supone un número plural de personas que acuerdan la creación de un ente a través del cual realizarán un proyecto de interés colectivo, dentro de un marco jurídico regulado por el Estado.”: Corte Constitucional, sentencia T-1190/05.
73 Ratificado por Colombia a través de la Ley 74 de 1968.
74 Ratificado por Colombia a través de la Ley 16 de 1972.
75 Constitución Política de Colombia. Inciso 1º del artículo 39: “Los trabajadores y empleadores tienen derecho a constituir sindicatos o asociaciones, sin intervención del Estado. Su reconocimiento jurídico se producirá con la simple inscripción del acta de constitución.”.
76 Constitución Política de Colombia. Inciso 2º del artículo 103: “El Estado contribuirá a la organización, promoción y capacitación de las asociaciones profesionales, cívicas, sindicales, comunitarias, juveniles, benéficas o de utilidad común no gubernamentales, sin detrimento de su autonomía con el objeto de que constituyan mecanismos democráticos de representación en las diferentes instancias de participación, concertación, control y vigilancia de la gestión pública que se establezcan”.
77 Corte Constitucional, sentencia C- 597/10.
78 El primero, hace referencia a la “facultad de toda persona para comprometerse con otras en la realización de un proyecto colectivo, libremente concertado, de carácter social, cultural, político, económico, etc. a través de la conformación de una estructura organizativa, reconocida por el Estado (…)”, lo que implica “el deber de someterse a las reglas estatutarias cuando éstas han sido adoptadas en debida forma y cuando su contenido no afecta bienes, derechos o intereses tutelados por el ordenamiento jurídico”: Corte Constitucional, sentencia T-697/96.
79 “(…)si bien el legislador puede establecer límites al alcance del citado derecho, los mismos siempre deben corresponder a la necesidad de asegurar el respeto de los derechos ajenos, o de impedir su uso abusivo, o de preservar la moral pública, la seguridad nacional, la seguridad jurídica y el orden público.” (negrillas no originales): Corte Constitucional, sentencia C-865/04
80 “2. El ejercicio de tal derecho sólo puede estar sujeto a las restricciones previstas por la ley que sean necesarias en una sociedad democrática, en interés de la seguridad nacional, de la seguridad o del orden públicos, o para proteger la salud o la moral públicas o los derechos y libertades de los demás. ǁ 3. Lo dispuesto en este artículo no impide la imposición de restricciones legales, y aun la privación del ejercicio del derecho de asociación, a los miembros de las fuerzas armadas y de la policía”: artículo 16 de la CADH.
81 De modo que “la libertad de asociación garantiza que el Estado no imponga condiciones que restrinjan indebidamente, o que impidan en la práctica que los sujetos desarrollen colectivamente sus actividades”: Corte Constitucional, sentencia C-229/03.
82 Respecto de cooperativas de trabajo asociado, la sentencia C-211 de 2000, precisó “Esta facultad que tienen los asociados de tales organizaciones para autorregularse no significa que el legislador no pueda reglamentar algunos asuntos relacionados con ellas; lo que ocurre es que no puede injerir en su ámbito estrictamente interno vr. gr. en su organización y funcionamiento, pues ello depende de la libre y autónoma decisión de los miembros que las conforman. ǁ Pero tal libertad de regulación no es absoluta pues dichos estatutos o reglamentos, como es apenas obvio, no pueden limitar o desconocer los derechos de las personas en general y de los trabajadores en forma especial, como tampoco contrariar los principios y valores constitucionales, ya que en caso de infracción tanto la cooperativa como sus miembros deberán responder ante las autoridades correspondientes, tal como lo ordena el artículo 6 del estatuto superior”. Por su parte, el numeral 3 del artículo 22 del PIDCP dispone que “Ninguna disposición de este artículo autoriza a los Estados Partes en el Convenio de la Organización Internacional del Trabajo de 1948, relativo a la libertad sindical y a la protección del derecho de sindicación, a adoptar medidas legislativas que puedan menoscabar las garantías previstas en él ni a aplicar la ley de tal manera que pueda menoscabar esas garantías”.
83 Corte Constitucional, sentencia C-879/11.
84 Corte Constitucional, sentencia C-212/17.
85 Corte Constitucional, sentencias C-176/07, C-519/07, C-256/08, C-806/09, C-366/14, T-409/14, C-212/17, C-223/17 y T-364/18.
86 Corte constitucional, sentencia C-041/94.
87 Domicilio, que “comprende, además de los lugares de habitación, trabajo, estudio, todos aquellos espacios o recintos aislados en los que la persona normal y legítimamente pretenda desarrollar su propia vida privada, separada de los terceros y sin su presencia”: Corte Constitucional, sentencia C-041/94. Ver: Corte constitucional, sentencia C-519/07.
88 “(…) comprende el ámbito reservado e inalienable al que aquéllas se acogen, con total independencia de la propiedad o administración del inmueble que las cobija, o del tiempo durante el cual permanezcan dentro de él, por lo cual no es menos susceptible de amparo constitucional la casa tomada en arriendo, la habitación de un inquilinato o el cuarto de un hotel, que la casa cuyo derecho de dominio puede demostrar quien la habita, o en la cual ha vivido por muchos años”: Corte Constitucional, sentencia C-282/97.
89 Corte Constitucional, sentencias C-640/10 y T-517/98.
90 “El vínculo que existe entre la protección del domicilio y la libertad, explica que la misma garantía de reserva judicial para su limitación se encuentre tanto respecto de la privación de la libertad, como en el acceso al domicilio (artículo 28 de la Constitución) y en el acceso a las comunicaciones privadas (artículo 15 de la Constitución)”: Corte Constitucional, sentencia C-212/17.
91 Corte Constitucional, sentencia C-212/17.
92 Las disposiciones declaradas exequibles, en esa oportunidad, se encontraban en el Decreto 2737 de 1989, entonces Código del Menor.
93 Artículo 83 del Decreto 1355 de 1970.
94 Numeral 4° del artículo 230 de la ley 906 de 2004.
95Artículo 106 de la Ley 1098 de 2006.
96 Corte Constitucional, sentencia C-212/17.
97 Numeral 6 del artículo 163 de la Ley 1801 de 2016.
98 Corte Constitucional, sentencia C-212/17.
99 Corte Constitucional, sentencia C-223/17, que a su vez precisa la C-156/13.
100 “La facultad otorgada a los alcaldes que les permite dictar mandamientos escritos para el registro de domicilios o de sitios abiertos al público por autoridades de policía, no cumple con los criterios de excepcionalidad establecidos por la Corte Constitucional, y por lo mismo resulta violatoria del derecho fundamental a la inviolabilidad del domicilio contenida en el artículo 28 de la Constitución. ǁ Se trata de una facultad general, permanente, que no tiene límites definidos, que carece de medios de control judicial inmediatos (la norma demanda tan solo prevé enviar una copia al Ministerio Público, pero no dispone ningún medio de control judicial), de amplio espectro, que además, en términos concretos, tiene más características de habilitación general que de habitación excepcional”: Corte Constitucional, sentencia C-223/17.
101 Corte Constitucional, sentencia SU-182/98.
102 Corte Constitucional, sentencia T-061/96.
103 “Debe distinguirse entre aquellos espacios que interesan exclusivamente al titular del derecho y, aquellos en donde las actividades pueden tener repercusiones sociales, tal y como sucede precisamente con las relaciones laborales o empresariales. Por ello, esta Corte, al reconocer la existencia de una cierta inviolabilidad del domicilio corporativo de las personas jurídicas, precisó sin embargo que es "evidente que, a diferencia del domicilio personal, sobre el corporativo gravitan con más intensidad y legitimidad intereses sociales y de terceros, lo que repercute en una más reducida esfera de protección y en una mayor gama de restricciones y limitaciones que ha de soportar”: Corte Constitucional, sentencia C-505/99.
104 En la sentencia C-505/99 se declaró exequible la norma demanda. En esa oportunidad, la Corte consideró que el interés constitucional que la norma buscaba proteger era la efectiva investigación tributaria y que, en esa medida, la DIAN estaba facultada para registrar el domicilio de los contribuyentes en los estrictos términos de la norma.
105 Corte Constitucional, sentencia T-407/12.
106 “El reconocimiento de diferentes esferas de privacidad, así como de legítima intrusión en el ámbito personal e íntimo de los ciudadanos, y la diferenciación establecida por la jurisprudencia entre “domicilio” y “domicilio ampliado” para referirse a espacios en los cuales la injerencia puede ser menor o mayor cuando se encuentran intereses constitucionales en juego, sugieren la idea de la existencia de espacios semi-privados o semi-públicos”: Corte Constitucional, sentencia T-407/12.
107 En particular, la Corte en las sentencias C-505/99 y C-165/19 señaló que “el ingreso de las autoridades públicas al domicilio corporativo de las empresas que tenga por objeto recaudar evidencias necesarias para el debido cumplimiento de sus funciones, no constituye una injerencia en un ámbito protegido del derecho a la intimidad de las personas jurídicas y por lo tanto no puede ser catalogado como un registro de domicilio sujeto a reserva judicial”.
108 “El lugar de trabajo, en principio espacio semiprivado, no goza del mismo nivel de protección que el domicilio, debido a que el grado de privacidad es menor en atención a que allí tienen lugar actuaciones con repercusiones sociales significativas”: Corte Constitucional, sentencia T-574/17.
109 Sobre el alcance de la inviolabilidad del domicilio, la exigibilidad de la orden judicial previa para su limitación y sobre el carácter excepcional de las hipótesis que hacen posible el registro del domicilio sin orden judicial previa, pueden consultarse, entre otras, las sentencias C-212 y C-223 de 2017.
110 “(…) la noción lato sensu del bloque de constitucionalidad se refiere a aquellas disposiciones que “tienen un rango normativo superior a las leyes ordinarias”, aunque a veces no tengan rango constitucional, como las leyes estatutarias y orgánicas, pero que sirven como referente necesario para la creación legal y para el control constitucional”: Corte Constitucional, sentencia C-582/99.
111 El artículo 152 de la Constitución Política establece las materias que deben tramitarse mediante ley estatutaria, a saber: (i) los derechos y deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su protección; (ii) la administración de justicia; (iii) la organización y régimen de los partidos y movimientos políticos, el estatuto de la oposición y las funciones electorales; (iv) las instituciones y mecanismos de participación ciudadana; (v) los estados de excepción; y (vi) la igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia de la República que reúnan los requisitos que determine la ley.
112 Corte Constitucional, Sentencia C-007/18.
113 Por el contrario, “La amplitud de las actividades directamente relacionadas con la función electoral explica que (…) la reserva de ley estatutaria en la materia, prevista en el literal c del artículo 152 de la Constitución Política, no pueda ser objeto de la interpretación restrictiva que rige en cuanto a la reserva de ley estatutaria en materia de derechos fundamentales y, por el contrario, deba ser entendida de manera suficientemente amplia para que se cumplan los objetivos queridos por el Constituyente: contrario a lo que ocurre en materia de derechos y deberes fundamentales, la amplitud de la reserva de ley estatutaria no vacía la competencia del legislador ordinario, teniendo en cuenta el carácter delimitado de las actividades y órganos que se involucran en las funciones electorales, es decir, que no se corre el riesgo de limitar excesivamente las competencias del Congreso de la República en las que la ley ordinaria es la regla general”: Corte Constitucional, sentencia C-283/17.
114 Corte Constitucional, Sentencia C-044/15.
115 Ver Corte Constitucional, sentencia C-007/17.
116 Corte Constitucional, sentencia C-007/17. En la Sentencia C-646/01 la Corte había unificado los criterios aplicables para determinar si un asunto se debe o no someter a la reserva de ley estatutaria frente al numeral primero del artículo 152 de la Constitución Política: (i) Que se trate de uno de los asuntos expresa y taxativamente incluidos en el artículo 152 de la Carta (…); (ii) Que se trate de un derecho fundamental, no de un derecho constitucional de otra naturaleza (…); (iii) Que desarrolle y complemente derechos fundamentales (…); (iv) Que la regulación de que se trate afecte el núcleo esencial de derechos fundamentales (…); (v) Que la regulación que se haga de las materias sometidas a reserva de ley estatutaria sea integral (…); (vi) Que regule de manera integral un mecanismo de protección de derechos fundamentales (…) y; (vi) Que se trate de un mecanismo constitucional necesario e indispensable para la defensa y protección de un derecho fundamental (…).”
117 Con relación al criterio de integralidad, esta Corte ha dicho que se trata de iniciativas cuyo objeto directo es desarrollar el régimen de derechos fundamentales, no materias relacionadas, y que tengan la pretensión de ser una regulación “integral, completa y sistemática”. Ver las sentencias C-425/94, C-818/11 y C-007/17, entre otras.
118 La jurisprudencia constitucional ha definido el núcleo esencial como “como el mínimo de contenido que el legislador debe respetar, es esa parte del derecho que lo identifica, que permite diferenciarlo de otros y que otorga un necesario grado de inmunidad respecto de la intervención de las autoridades públicas. Y, en sentido negativo debe entenderse “el núcleo esencial de un derecho fundamental como aquel sin el cual un derecho deja de ser lo que es o lo convierte en otro derecho diferente o lo que caracteriza o tipifica al derecho fundamental y sin lo cual se le quita su esencia fundamental”: Corte Constitucional, sentencia C-756/08. Ver también la sentencia C-994/04.
119 “(…) el título de una ley e incluso los epígrafes de los subtítulos o libros en que aquella se divide, pese a carecer de un valor normativo autónomo, esto es, no conforma una regla de derecho autónoma con eficacia jurídica directa, exhiben valor como criterios de interpretación de las normas contenidas en la totalidad de la ley o en el capítulo o libro en que se subdivide”: Corte Constitucional, sentencia C-451/16.
120 “Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel”: inciso 2, del artículo 38 del CPACA.
121 Consejo de Estado, Sección 1, sentencia del 10 de febrero de 2000, Santiago Jaramillo Caro contra el Decreto 890 del 29 de diciembre de 1995, proferido por el Alcalde Mayor de Santafé de Bogotá, exp. Expediente 5434.
122 “Al efecto, lo privado ha de entenderse bajo la primera acepción que trae el Diccionario de la Lengua Española de la Real Academia, según la cual es lo “Que se ejecuta a vista de pocos, familiar y domésticamente, sin formalidad ni ceremonia alguna”, que es justamente lo que no sucede en los comentados lugares o sitios comerciales que funcionan bajo la denominación de club social o centro social o cultural, puesto que por su ubicación, condiciones físicas y la forma como se ofrecen los servicios y en que el público accede a ellos y se comporta dentro de los mismos es evidente su carácter de establecimiento comercial o, lo que es igual, que trasciende al público” (negrillas no originales): Consejo de Estado, Sección 1, sentencia del 29 de abril de 2010, Dagoberto Buendía Ramírez y Fernando Yepes Gómez contra el Decreto 008 de 6 de enero de 2006, expedido por el Alcalde municipal de Santiago de Cali, rad. 76001-23-25-000-2006-02204-01.
123 Por ejemplo, el Acuerdo 079 DE 2003, Por la cual se expide el Código de Policía de Bogotá, D.C. dispone e el su artículo 116: “Clubes o Centros Sociales Privados. Para efectos de este Código, las personas jurídicas que se hayan constituido o registrado bajo la denominación de clubes o centros sociales y que ofrezcan servicios o actividades de recreación, expendio de licor, baile o cualquier tipo de espectáculo que no sea dirigido exclusivamente a sus asociados sino a toda clase de público, se considerarán establecimientos abiertos al público”.
124 Corte Constitucional, sentencia T-597/93.
125 La sentencia T-396/93 resolvió la solicitud de amparo de una empresa de transportes a la que, mediante acto administrativo, se le había cancelado la licencia de funcionamiento. Alegaba el accionante que se le había desconocido el derecho fundamental al debido proceso. La sentencia “negó” el amparo, al concluir que la tutela era improcedente, ya que el acto administrativo podía ser controvertido ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
126 Corte Constitucional, sentencia T-396/93
127 “Como consecuencia lógica del respeto por la dignidad de la persona se encuentra el de libre desarrollo de la personalidad, cuyo núcleo esencial protege la libertad general de acción, involucrando el derecho a la propia imagen y la libertad sexual, entre otras manifestaciones de la personalidad merecedoras de protección. En efecto, el Estado social de derecho reconoció el derecho al libre desarrollo de la personalidad (C.Po. art. 16), considerado corolario del pluralismo y la diversidad, valores superiores que actualmente identifican a los Estados liberales y democráticos de derecho, sin más limitaciones que las que imponen los derechos de los demás y el orden jurídico, según el cual se le permite a la persona escoger y adoptar un plan de comportamiento acorde con su concepción del mundo y de su entorno social”: Corte Constitucional. Sentencia C-336/08.
128 En la sentencia T-468/03, la Corte Constitucional resolvió una acción de tutela presentada por el representante de una persona jurídica que había sido incluida en la denominada “lista Clinton”, mediante una orden ejecutiva del Presidente de los Estados Unidos, lo que le había imposibilitado acceder al sistema financiero y, entre otros derechos, alegaba que “(…) las limitaciones impuestas por el sistema financiero a la Cooperativa Copservir, restringen irrazonablemente su derecho al libre desarrollo de la personalidad, en la medida en que cercenan la proyección autónoma de su voluntad dentro del horizonte de posibilidades que le ofrece el marco legal y constitucional a toda persona natural o jurídica amparada por el orden jurídico interno”. Pero la Corte no reconoció ese derecho respecto de las personas jurídicas y, aunque negó el amparo, sostuvo que “los usuarios del sistema financiero son titulares de los siguientes derechos fundamentales, a saber: el derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica, a la igualdad de trato, a la iniciativa privada y a la libertad económica”. “(…) en cuanto se trata de la posibilidad de acceder al crédito y al depósito especializado de dinero, según lo ha expuesto esta Corporación, las libertades económicas de los accionantes, especialmente, la libre iniciativa privada, se encuentran directa e inescindiblemente ligada con los derechos fundamentales al reconocimiento de la personalidad jurídica y a la igualdad de condiciones para participar en la economía de mercado”.
129 Corte Constitucional, sentencia C-212/17.
130 Corte Constitucional, sentencias C-114 y 115 de 2017.
131 Ibidem.
132 El artículo 198 del Código Nacional de Policía dispone: “Corresponde a las autoridades de Policía el conocimiento y la solución de los conflictos de convivencia ciudadana. ǁ Son autoridades de Policía: ǁ 1. El Presidente de la República. ǁ 2. Los gobernadores. ǁ 3. Los Alcaldes Distritales o Municipales. ǁ 4. Los inspectores de Policía y los corregidores. ǁ 5. Las autoridades especiales de Policía en salud, seguridad, ambiente, minería, ordenamiento territorial, protección al patrimonio cultural, planeación, vivienda y espacio público y las demás que determinen la ley, las ordenanzas y los acuerdos. ǁ 6. Los comandantes de estación, subestación y de centro de atención inmediata de Policía y demás personal uniformado de la Policía Nacional”.
133 Consistente en la facultad para establecer horarios de funcionamiento para los establecimientos mencionados en la disposición, y determinar las medidas correctivas por su incumplimiento.
134 consistente en la facultad para ingresar a los establecimientos enunciados en la disposición a efectos de verificar, únicamente, el cumplimiento de los horarios establecidos por los alcaldes distritales y municipales y para imponer las medidas correctivas que correspondan.