Sentencia C-207/19
Referencia.: Expediente D-12877
Demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo 1 (parcial), del artículo 20, de la Ley 1882 de 2018 “por la cual se adicionan, modifican y dictan disposiciones orientadas a fortalecer la contratación pública en Colombia, la ley de infraestructura y se dictan otras disposiciones.”
Magistrada Sustanciadora:
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Bogotá, D.C., dieciséis (16) de mayo de dos mil diecinueve (2019).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente,
SENTENCIA
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Edgardo José Maya Villazón obrando además en su calidad de Contralor General de la República, demandó el parágrafo 1 (parcial), del artículo 20 de la Ley 1882 de 2018, “por la cual se adicionan, modifican y dictan disposiciones orientadas a fortalecer la contratación pública en Colombia, la ley de infraestructura y se dictan otras disposiciones.” La demanda fue radicada con el número D-12877.
El texto de la norma demandada, según fue publicado en el Diario Oficial número 50.477 de enero 15 de 2018 es el siguiente:
“LEY 1882 DE 2018
(Enero 15)
Por la cual se adicionan, modifican y dictan disposiciones orientadas a fortalecer la Contratación Pública en Colombia, la ley de infraestructura y se dictan otras disposiciones.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo 20. Modifíquese el artículo 32 de la Ley 1508 de 2012, el cual quedará así:
Artículo 32. Terminación anticipada. En los contratos que desarrollen Proyectos de Asociación Público Privada, se incluirá una cláusula en la cual se establezca la fórmula matemática para determinar las eventuales prestaciones recíprocas entre las partes a las que haya lugar para efectos de terminarlos anticipadamente por mutuo acuerdo o en forma unilateral.
Parágrafo 1°. En los contratos de Asociación Público Privada suscritos o que se suscriban, cuando una autoridad judicial declare la nulidad absoluta del contrato estatal, o cuando una autoridad administrativa o judicial o la respectiva entidad estatal contratante ordene su terminación originada en una causal de nulidad absoluta, en la liquidación se deberá reconocer el valor actualizado de los costos, las inversiones y los gastos, ejecutados por el contratista, incluyendo los intereses, menos la remuneración y pagos recibidos por el contratista en virtud del cumplimiento del objeto contractual. Estos factores serán actualizados con el Índice de Precios al Consumidor (IPC) histórico desde el momento de su ocurrencia, hasta el mes inmediatamente anterior a la fecha de la liquidación.
Los reconocimientos a que haya lugar deberán cumplir con los siguientes criterios, los cuales serán validados por la interventoría o por un tercero experto:
El concesionario no podrá recibir como remanente, luego del pago de las acreencias, una suma superior a los aportes de capital de sus socios menos los dividendos decretados, dividendos pagados y descapitalizaciones, lo anterior actualizado por IPC.
El reconocimiento de los valores que deba hacer la entidad estatal al contratista en el marco de la liquidación se atenderá así:
Lo dispuesto en el presente parágrafo también será aplicable a la liquidación de los contratos de concesión de infraestructura de transporte celebrados con anterioridad a la vigencia de la Ley 1508 de 2012.”
A través del Auto del 18 de septiembre de 2018 se admitió para su estudio la demanda de la referencia, se comunicó la misma a la Presidencia de la República, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Ministerio de Transporte, al Departamento Nacional de Planeación, a la Contraloría General de la República y a la Auditoría General de la República; y se invitó a participar en el debate a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, la Universidad Nacional, la Universidad EAN, la Universidad del Rosario, la Universidad Sergio Arboleda, la Pontificia Universidad Javeriana, la Universidad de Caldas, la Universidad de Nariño, la Universidad Autónoma de Bucaramanga, y la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia sede Tunja.3
Según comunicación de la Secretaría General de la Corte Constitucional, se recibieron dentro del término los siguientes escritos de intervención:
1. Ministerio de Hacienda y Crédito Público
La apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Nury Juliana Morantes Ariza, se pronunció respecto de la presente demanda y solicitó a la Corte Constitucional que se declare inhibida para decidir por ineptitud de la demanda o, en subsidio, declarar la exequibilidad de la norma acusada por las razones que se exponen a continuación:
Afirmó que la demanda propuesta no cumplió con el requisito de certeza requerido para suscitar un juicio de constitucionalidad. Adujo que el cargo estaba construido sobre una lectura incompleta de la norma, por cuanto se limitaba al inciso primero del parágrafo primero del artículo 20 de la Ley 1882 de 2018, y no atendió a lo dispuesto en los incisos posteriores o a lo establecido en el parágrafo segundo del mismo. En su opinión, el demandante obvió la lectura del numeral primero del parágrafo primero, el cual limita los reconocimientos a favor del contratista a aquellos que “hayan sido ejecutados total o parcialmente, para contribuir a satisfacer el interés público”. Por ello, estimó que el cargo estaba dirigido contra una proposición que no estaba contenida en la norma acusada y que, en efecto, contradice el texto de la Ley. En su opinión, lo anterior era una razón suficiente para que la Corte se declare inhibida para decidir por ineptitud de la demanda.
Señaló que la norma demandada: (i) no consiente el pago de valores adicionales a favor del contratista, (ii) dota de certeza el proceso de definición de las restituciones mutuas y (iii) castiga al contratista, reteniendo una porción de la suma a restituir con el objetivo de salvaguardar el cumplimiento efectivo de eventuales reclamaciones o condenas por parte de otras autoridades judiciales. En el mismo sentido, indicó que la disposición acusada no viola el interés público sino, por el contrario, desarrolla otros principios constitucionales, tales como el de la seguridad jurídica y la buena fe. Adicionalmente, resaltó que la referida norma es un instrumento a través del cual el Estado cumple con uno de los fines constitucionales, correspondiente a promover la prosperidad general, y que cumple con dos condiciones que se han establecido por la jurisprudencia constitucional: (i) el de salvaguardar los derechos de los trabajadores, al admitir que las sanciones derivadas de los contratos laborales sean pagadas dentro de las restituciones mutuas; y (ii) el de establecer límites que garanticen la razonabilidad y proporcionalidad del proceso de definición de las restituciones mutuas, limitando los criterios para definir qué es susceptible de pago e imponiendo el deber de reservar el valor de la cláusula penal.
De otra parte, alegó que no es cierto que la norma demandada consolide derechos de propiedad en favor del contratista, obtenidos con actos de corrupción en la celebración o ejecución de contratos de APP; a contrario sensu, el artículo se limita a establecer reglas para la prevención de un enriquecimiento sin causa por parte del Estado y en perjuicio de terceros de buena fe. Estimó que declarar nulo un contrato de APP por causa ilícita y no reconocer compensación alguna por los costos e inversiones efectuadas por el contratista perjudicaría a familias, trabajadores, pequeñas y medianas empresas, y a los demás agentes que de una u otra forma participaron en la ejecución del proyecto. Con respecto a la afirmación de que se configura un enriquecimiento ilícito por parte del contratista, aseveró que en estos casos no concurre uno de los presupuestos esenciales para que pueda operar la figura constitucional de la extinción de dominio, el cual corresponde al aumento del patrimonio de un particular en contravención a la Ley.
Ahora bien, el Ministerio advirtió que la norma adolece de una inconsistencia que podría dar lugar a una interpretación inexequible a la luz del artículo 58 de la Constitución, ya que podría implicar un eventual reconocimiento doble de valores a restituir. La apoderada señaló que el inciso 1 del parágrafo 1 del artículo acusado consagra que los intereses incluidos dentro de las inversiones y gastos ejecutados por el contratista serán incluidos dentro de los valores a reconocer, los cuales a su vez serán actualizados con el IPC. Refirió que la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado han afirmado que los intereses moratorios y la indexación son incompatibles, toda vez que la segunda está dirigida a contrarrestar los efectos negativos que le causa la inflación económica al valor nominal en el transcurso del tiempo, mientras que los intereses moratorios son resarcitorios y tienen un componente inflacionario. Con base en lo anterior, el reconocimiento simultáneo de intereses e indexación constituiría una doble carga por el mismo concepto. Con fundamento en lo expuesto, solicitó que se declare exequible dicho aparte de la norma, en el entendido que los dos reconocimientos no son concurrentes.
Se pronunció respecto de la aplicación de la norma en el tiempo, expresando que el hecho de que el Legislador haya extendido la aplicación de la norma a contratos celebrados con anterioridad a la vigencia de la Ley 1508 de 2012, no implica que los contratos declarados nulos con anterioridad a la vigencia de la referida normatividad puedan ser liquidado conforme a esta norma. Así pues, solicitó a la Corte que se emitiera un pronunciamiento en el sentido de indicar que el inciso 5 del artículo 20 de la Ley 1882 de 2018 es exequible, en el entendido que la norma aplica a contratos declarados nulos en sede judicial o administrativa con posterioridad a su expedición.
Finalmente, hizo alusión al impacto macroeconómico que podría derivarse de la inexistencia de la norma demanda. Señaló que declararla inexequible podría implicar una afectación de recursos públicos por vía del encarecimiento de los proyectos de infraestructura que se ejecuten a través de contratos de APP. La incertidumbre sobre la restitución de los recursos invertidos por el contratista, especialmente los obtenidos de terceros, desincentiva la participación de eventuales financiadores nacionales e internacionales para poder apalancar dichos proyectos, lo cual a su turno podría significar un aumento de los costos de la financiación del proyecto debido a una calificación más estricta del riesgo por parte de los financiadores. Esas dos contingencias tienen la potencialidad de poner en riesgo la viabilidad de este tipo de contratos y, de esa manera, puede afectar el crecimiento económico del país. Por ello, solicitó que en el evento de encontrar que la norma no se ajusta a la Constitución, “se difieran los efectos temporales de la decisión de inexequibilidad por un término de un año a fin de que se pueda adelantar el trámite legislativo necesario para producir una nueva norma que garantice la seguridad jurídica de este tipo de contratos y proteja la buena fe de los terceros que podrían verse afectados con una eventual declaratoria de nulidad absoluta de un contrato de APP en sede administrativa o judicial”.
2. Ministerio de Transporte
La Apoderada del Ministerio de Transporte, Gloria Cecilia Pacheco Ochoa, presentó dos escritos4 en los que solicitó se declarare la exequibilidad parcial del parágrafo 1 del artículo 20 de la Ley 1882 de 2018, de conformidad con las razones de defensa que serán expuestas a continuación:
Aseveró que el parágrafo 1 del artículo 20 de la Ley 1882 de 2018 no vulnera los artículos 1, 4, 34 y 58 de la Constitución Política, por cuanto no se genera un enriquecimiento sin causa por parte de los contratistas que hayan actuado ilícitamente y tampoco atenta contra el interés general, pues contrario sensu, provee un debido proceso. Afirmó que la inexequibilidad de la norma perjudicaría los proyectos de infraestructura vial y la ejecución de los contratos vigentes, en tanto se podría generar un desestímulo a la participación privada para el financiamiento de la construcción, operación y mantenimiento de la infraestructura.
Señaló, que desde la perspectiva del debido proceso, el Legislador no puede “invadir, usurpar o fungir” como operador judicial sin tener en consideración las condiciones de modo, tiempo y lugar de cada caso al que le sea aplicable la disposición sub examine, por cuanto es necesario establecer si las partes actuaron dolosamente o de buena fe. Por consiguiente, solamente cuando se establezca que existió un contubernio entre la administración y el contratista, el objeto o causa ilícita declarada judicialmente adquiriría la naturaleza de sancionatoria; habida cuenta que, no siempre la declaratoria de la nulidad absoluta de un contrato estatal, en modalidad de infraestructura o asociación público-privada, por las causales antes mencionadas, constituiría delito o conducta ilegítima.
Adujo que tanto el legislador como la norma acotaron medidas encaminadas a la protección del interés público y del Estado, las cuales no fueron tenidas en cuenta por el actor en su demanda. Aquellas consisten en que el pago de inversiones, costos y gastos relativos a la ejecución del contrato, a pesar de ser reconocidos como factor integrante del balance racional del contrato, no serán objeto de recepción por parte del contratista, en tanto dichos reconocimientos son sometidos a unos criterios de estatización o deducción establecidos por la ley; tales como las penalidades a favor del Estado, acreencias de terceros con crédito privilegiado, deducciones de la rentabilidad en calidad de dividendos, así como también decisiones penales, fiscales y disciplinarias que pueden involucrar medidas que recaen sobre los referidos rubros.
Estimó que no pueden desconocerse los derechos de terceros de buena fe, vinculados con el contratista o concesionario por haber prestado sus servicios y/o suministrado bienes requeridos para la ejecución del contrato terminado anticipadamente. Ello, por cuanto no son los responsables de los hechos que dieron lugar a la declaración de la nulidad absoluta, por ende, sus derechos y acreencias deben ser protegidos por el ordenamiento jurídico, en los casos en que la entidad pública contratante se haya visto beneficiada. De no ser así, se afectarían: (i) los derechos individuales de los funcionarios y de los contratistas, (ii) los principios de confianza legítima y seguridad jurídica y (iii) las presunciones establecidas y garantizadas en la Constitución y en tratados internacionales.
Manifestó que en el artículo 13 de la Ley 80 de 1993 se consagró que los contratos estatales se regirán por las disposiciones comerciales y civiles, salvo en materia regulada específicamente por la referida ley; circunstancia que se da para el caso de la nulidad del contrato, tema que se encuentra previsto de manera expresa por dicha norma especializada, lo cual permite concluir que aquélla debe preferirse sobre las demás normas.
En el segundo escrito presentado, explicó su disenso respecto del reconocimiento de intereses sobre los costos, inversiones y gastos ejecutados por el contratista, en los casos en los que se declara la nulidad absoluta de un contrato estatal, señalando que la rentabilidad por intereses establece por fuera del balance del contrato un reconocimiento de productividad rentística a la cual no puede haber lugar; pues el Contrato no tiene continuidad ni desarrollo en su ejecución por el grado de ilicitud que afecta su permanencia en la vida jurídica y aún en la vida económica y, además, permite unos flujos de progresión de capital en favor del contratista sin causa alguna y aún con causal con los contenidos de ilicitud declarados, contra los valores de equilibrio que se busca con las restituciones de costos de inversión y perjudicando la intangibilidad que se debe buscar del tesoro público. En su criterio, lo anterior implica la posibilidad de generar un enriquecimiento sin causa y vulneraría el artículo 34 de la Constitución. Por ello solicitó la declaratoria de inexequibilidad de la expresión “inclusión de los intereses” del parágrafo 1 del artículo 20 de la Ley 1882 de 2018.
De otra parte, respecto del inciso 2 del mismo parágrafo, estimó que su retroactividad no cuenta con un criterio razonador de proporcionalidad para extender sus efectos a procesos liquidatarios o procesos judiciales anteriores al año 2012 y mucho menos criterios de necesidad, así como tampoco cuenta con unos parámetros de segregación del proceso para la conservación de actuaciones. Por ende, calificó al inciso 2 como una disposición inconveniente carente de previsión legal y contraria al artículo 29 de la Constitución.
3. Departamento Administrativo de la Presidencia de la República
Clara María González Zabala, en calidad de Secretaria Jurídica del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, presentó una intervención solicitando la declaratoria de inexequibilidad de dos apartados de la norma acusada, por inconstitucionalidad.
El primero de ellos es el que indica que: “(…) Lo dispuesto en el presente parágrafo también será aplicable a la liquidación de los contratos de concesión de infraestructura de transporte celebrados con anterioridad a la vigencia de la Ley 1508 de 2012.” Respecto de aquel, afirmó que vulnera el principio de irretroactividad de la Ley, consagrado en el artículo 29 superior, en tanto dispone la producción de efectos a situaciones acaecidas con anterioridad a la vigencia de la ley, en materia diferente a la ley penal; lo cual resulta inconstitucional.
El segundo apartado que citó para ser declarado inexequible fue el primer párrafo y el numeral (ii) del parágrafo 1 del artículo 20 de la Ley 1882 de 2018. Aseveró que la norma demandada impone la obligación de reconocer a favor del contratista los intereses moratorios y la indexación sobre una misma causa, habida cuenta que señala que en el momento de liquidar el contrato declarado nulo se reconocerá el valor actualizado (indexación) sobre los costos, inversiones y gastos, así como también los intereses que se causen. Por lo anterior, estimó que el legislador reconoció la doble finalidad de los intereses moratorios, respecto de su función de corrección monetaria. Por consiguiente, afirmó que la norma desconoce el inciso tercero del artículo 334 superior, al imponérsele a la administración la obligación de reconocer intereses moratorios e indexación, generando un detrimento patrimonial al Estado y un enriquecimiento sin justa causa a favor del contratista; todo ello en contravía de la sostenibilidad fiscal.
4. Agencia Nacional de Infraestructura
El Gerente de Proyecto o Funcional de la Planta del Despacho del Presidente de la Agencia Nacional de Infraestructura, Alejandro Gutiérrez Ramírez, presentó intervención respecto de la demanda de constitucionalidad, indicando que a pesar de que a la Agencia no le fue solicitado su concepto, puede intervenir y emitir su opinión frente a la norma accionada. Esta entidad es de la opinión que la norma demandada, en principio, se ajusta al ordenamiento constitucional, a excepción de lo relativo a la indexación sobre los intereses de la deuda y la aplicación de la norma a contratos celebrados con anterioridad a la Ley 1508 de 2012.
Precisó que la norma acusada no regula la terminación anticipada y liquidación de todos los contratos estatales, sino únicamente de los contratos de APP de infraestructura los cuales, a la luz del artículo 2 de la Ley 1508 de 2012,5 corresponden a las concesiones de que trata el numeral 4 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993.6 También resalta que una de las características de este tipo de contratos es que la financiación del proyecto corren por cuenta del concesionario, en consecuencia, el Estado no paga anticipadamente la labor, ni brinda la financiación de las labores constructivas; ello genera que el pago de la inversión se efectúe por cuenta del usuario o beneficiario de la obra a largo plazo. Asimismo, señaló que el particular constructor tampoco cuenta con la totalidad de la fuente económica para ejecutar el contrato y, por esta razón, está obligado a acudir a sistemas de financiación tales como la banca, los fondos de pensiones u otros. Dicha acreencia la garantiza con los ingresos provenientes del contrato de concesión, puesto que la remuneración es la fuente real de recursos que percibe el contratista por la inversión realizada en el proyecto. Finalmente, frente a este tipo de contratos, advierte que el Estado no paga por las labores ejecutadas como en un contrato de obra o de compraventa, en los que la nulidad del negocio puede retrotraer los efectos al estado previo a la celebración del negocio. A contrario sensu, en la concesión el contratista es el encargado de conseguir todos los recursos económicos para ejecutar la obra y es a través de aportes estatales y peajes que se repaga la inversión realizada.
Teniendo en cuenta lo expuesto en el párrafo precedente, entró a analizar la norma demandada y aseveró que los reconocimientos que ella contempla no corresponden al otorgamiento de derechos patrimoniales a favor del contratista, sino a las actividades desarrolladas encaminadas a ejecutar el proyecto de infraestructura y financiadas con recursos proveídos por el contratista. Aclaró que el pago de intereses constituye exclusivamente el pago de intereses de la deuda con bancos y no representan intereses a favor del contratista o utilidades, pues se trata del pago de intereses que se ha generado en la cancelación de las deudas asumidas para poder ejecutar el objeto del contrato y cuya garantía es el proyecto mismo. Afirmó que la norma acusada no tiene la virtualidad de ser instrumento jurídico para reconocimientos adicionales, en tanto, ésta elimina el reconocimiento de utilidad alguna a favor del contratista y establece condiciones tales como que: (i) los costos, inversiones y gastos hayan sido ejecutados; (ii) se haya satisfecho el interés público; y (iii) estén asociados exclusivamente al desarrollo del objeto del contrato.
Finalizó su intervención refiriéndose a unos apartes que consideró debían ser revisados. En primer lugar, alegó que la forma en que está contemplada la actualización del reconocimiento de intereses de la deuda con el IPC histórico desde el momento de su ocurrencia hasta el mes inmediatamente anterior a la fecha de liquidación es inconstitucional, en la medida en que su aplicación generaría un doble pago por un mismo concepto; habida cuenta que las tasas de interés que reconocen los concesionarios a favor de las instituciones financieras comprenden un componente de corrección monetaria. Por ello, se alertó a la Corte en cuanto a que el reconocimiento de intereses y de la indexación de los mismos es incompatible y, por tanto, la norma debe ser condiciona en su aplicación constitucional, en el entendido que ambos reconocimientos no son concurrentes. Por último, explicó que con miras a proteger la estabilidad del ordenamiento jurídico y la confianza de quienes celebran acuerdo con el Estado, no debería dársele aplicación retroactiva a las disposiciones legales en el marco de la contratación estatal, comoquiera que es una medida que constituye un cambio unilateral de las condiciones contractuales previstas inicialmente; circunstancia que podría impactar el equilibrio económico acordado y, por consiguiente, la ejecución, cumplimiento y consecución del interés general pretendido con el proyecto contratado.
5. Consejo Gremial Nacional
La Directora Técnica del Consejo Gremial Nacional, María Catalina Chamorro Ortega, intervino en el presente asunto para solicitar la exequibilidad del parágrafo primero de la Ley 1882 de 2018, con base en los siguientes argumentos:
Refirió que, con el artículo 20 de la Ley 1882 de 2018, el legislador creó unos criterios necesarios para una adecuada aplicación del artículo 48 de la Ley 80 de 1993,7 estableciendo las condiciones jurídicas necesarias para promover la inversión en infraestructura indispensable para la prestación de los servicios públicos del Estado; pues, en aras de proteger el interés general, los fines del Estado y evitar un detrimento fiscal, como principios rectores de la contratación pública, se prohíbe el reconocimiento automático de los valores mencionados en dicha norma, sujetándolo a una valoración objetiva previa por parte de un tercero experto.
Resaltó que los proyectos de concesión vial se ejecutan con un capital 100% privado y su remuneración se supedita hasta la entrega de la infraestructura (objeto del contrato), en condiciones y niveles determinados, por tratarse de obras de interés general. Partiendo de lo anterior, el desconocer la aplicación del artículo demandado podría acarrear un enriquecimiento sin justa causa por parte del Estado; habida consideración que, de conformidad con la Ley 1882 de 2018, con ocasión de las prestaciones recíprocas a las que se tiene derecho por la terminación anticipada del contrato, el Estado recibe las obras, bienes y servicios ejecutados.
Destacó que el demandante pretendió equiparar los efectos de la nulidad de los contratos civiles, regulados por el Código Civil, a los propios de los contratos estatales, lo que involucra un desconocimiento del carácter de norma especial y posterior de la Ley 80 de 1993, en la que se consagra de manera expresa los efectos para la contratación estatal. Asimismo señaló que, como de este tipo de contratos se derivan varias relaciones jurídicas encaminadas a garantizar la ejecución del objeto contratado, las Leyes 80 de 1993 y 1882 de 2018 buscan garantizar la seguridad jurídica a aquellos terceros de buena fe, tales como trabajadores, proveedores de bienes y servicios, financiadores, etc., los cuales tienen el riesgo de verse afectados por la declaración de nulidad absoluta. Es por esto que el legislador busca que los efectos de la sanción recaigan exclusivamente sobre el contratista y no sobre los terceros de buena fe haciendo extensiva su responsabilidad. Aseveró que, en virtud del derecho al debido proceso, no es dable desconocer los derechos que cobijan a dichos terceros, pese a la responsabilidad que pueda surgir del contratista, la cual haya generado la nulidad del contrato.
Cerró su intervención aduciendo que de declarar inexequible la norma acusada, se retrocedería en el control de los riesgos que el desarrollo de proyectos de esa magnitud representa y sin las cuales se podría comprometer la consecución de proyectos de 4G, que aún no cuentan con cierre financiero y que son necesarios para el bienestar social de quienes habitan en el territorio.
6. Asociación Bancaria y de Entidades Financieras de Colombia – Asobancaria
El apoderado judicial de Asobancaria, Andrés Flórez Villegas, solicitó que se declararan exequibles los apartes del parágrafo 1 del artículo 20 de la Ley 1882 de 2018, por no resultar contrarios a lo dispuesto en los artículos 1, 4, 34 y 58 de la Constitución Política, con base en los siguientes argumentos:
Afirmó que la nulidad, terminación y liquidación del contrato de concesión afecta a las entidades financieras y a todos los acreedores de una concesionaria, tales como empleados y proveedores, quienes pueden calificarse como terceros de buena fe frente a la nulidad absoluta que sea declarada respecto de un contrato de concesión, y que los reconocimientos económicos recibidos como consecuencia de la nulidad, terminación y liquidación del contrato deberían ser destinados a pagar las sumas adeudadas por el concesionario a dichos terceros. Por ende, consideró que de acceder a las pretensiones de la demanda se afectaría a los acreedores de la concesionaria, contrariándose así los artículos 1, 25, 53 y 83 de la Constitución Política.
Señaló, que contrario a lo expuesto por el actor, los pagos por obras ejecutadas de un contrato declarado nulo no tienen como finalidad premiar la conducta contraria a la ley, sino viabilizar la capacidad económica para pagar las obligaciones que tenga el contratista con terceros de buena fe. Lo anterior permite concluir que el pago de una liquidación no necesariamente significaría el enriquecimiento para el concesionario, pues en primer término deberá responder por sus deudas.
Ahora bien, respecto de las normas que regulan la extinción de dominio, estimó que no es cierto lo afirmado por el demandante relativo a que dicha figura no puede ser restringida en sus alcances. Por el contrario, al analizar las normas aplicables a la extinción, no se vislumbra algún evento en el que se permita afectar derechos de terceros de buena fe; por lo que dicho argumento no puede ser el sustento para la declaratoria de inconstitucionalidad de la norma demandada por el actor.
Dicho de otro modo, la norma demandada está encaminada a asegurar que el Estado pague por las obras concluidas cuando se presente una nulidad absoluta, pues aquéllas ya habrían enriquecido al Estado y, por ende, sería inconstitucional que el Estado se quedara con unas obras ejecutadas, a costa de los empleados, proveedores y financiadores, y que no pagara por ellas. Ello lleva a concluir que si se accede a las pretensiones de la demanda, se estaría aceptando que el Estado se enriquezca a costa de los particulares, lo cual no debería ser viable en el marco de un Estado Social de Derecho.
Adicionó que la disposición acusada no es más que el desarrollo específico del principio contenido en el artículo 48 de la Ley 80 de 1993. Resaltó que el demandante no tuvo en cuenta las partes del artículo 20 de la Ley 1882 de 2018 que no fueron demandadas, las cuales establecen sanciones severas para quienes incurren en actos de corrupción. Por ello, en su opinión, el actor se equivocó al afirmar que los apartes demandados buscan favorecer a los corruptos, en lugar de sancionarlos. La sanción contenida en la referida norma implica la separación de los terceros de buena fe de los responsables de los hechos de corrupción; a los primeros se les protege y a los segundos se les sanciona.
Asobancaria puso de presente que “a la fecha existen cuantiosísimos recursos que dependen de la liquidación de los contratos de concesión, razón que justifica la intervención” de dicha entidad. Asimismo, aclaró que “esta intervención solamente busca salvaguardar la actividad financiera realizada por los asociados a Asobancaria bajo la ubérrima buena fe, quienes se podrían ver afectados por conductas que les son ajenas, que no estaban dentro del ámbito de su control y que por demás no están en el deber de soportar, menos cuando en ellas tuvieron participación agentes del Estado en ejercicio de sus actividades públicas, que es algo que no toma en cuenta la demanda (…) además, busca evitar que se siente un precedente nefasto para la financiación de proyectos de infraestructura en Colombia: Que los que terminan perdiendo recursos, a pesar de no haber conocido, mucho menos cohonestado los actos de corrupción, sean las entidades financieras y otros terceros de buena fe como los proveedores y empleados (…) busca que se proteja la confianza que es en lo que se cimienta la actividad financiera y con ello permitir que los financiadores provean recursos de crédito al sector de infraestructura”.
7. Cámara Colombiana de la Infraestructura – CCI
Juan Martín Caicedo Ferrer, en calidad de Presidente de la Cámara Colombiana de la Infraestructura, expuso las razones por las cuales solicitó que se declarara exequible el parágrafo 1 del artículo 20 de la Ley 1882 de 2018.
En primera medida, estimó que el parágrafo demandado se ajusta a los preceptos legales y constitucionales por no desconocer el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, respecto del reconocimiento y pago de emolumentos a los que hubiere lugar de declararse la nulidad absoluta de un contrato. Contrario a lo que alegó el demandante, aplicar el efecto de la nulidad absoluta establecida en el derecho común, consistente en retrotraer las cosas al estado anterior, contravendría el artículo 48 de la Ley 80 de 1993, norma especial y posterior.
Señaló que el reconocimiento de los emolumentos previstos en el aparte demandado tiene como finalidad lograr la protección del ordenamiento jurídico, reconociendo a su vez el interés general, los fines del Estado y los derechos de terceros de buena fe que se encuentran indirectamente vinculados al contrato declarado nulo. Ello ha sido señalado por la jurisprudencia del Consejo de Estado, pues se ha establecido que el pago de las prestaciones ejecutadas del contrato nulo por objeto o causa ilícitos es una forma de proteger el interés general.
Para concluir, destacó los efectos adversos que se podrían generar en caso de que la norma acusada fuera declarada inexequible, a saber: (i) subsistiría una inseguridad jurídica frente al procedimiento, conceptos y efectos derivados de la terminación anticipada de un contrato, por orden de autoridad judicial o administrativa; (ii) se revivirían los cuestionamientos respecto de la forma en que debe procederse con la liquidación del contrato, el recibo de los bienes del mismo, las prestaciones recíprocas y reconocimientos a favor de las partes contratantes y los derechos adquiridos por terceros de buena fe (trabajadores, financiadores, proveedores, etc.), los cuales tienen derechos derivados del contrato, pese a no ser parte del mismo; y (iii) se generaría un desincentivo a la participación privada para financiar la construcción, operación y mantenimiento de la infraestructura.
8. Academia Colombiana de Jurisprudencia
Gilberto Álvarez Ramírez, académico y tesorero de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, procedió a rendir concepto respecto de la presente demanda y solicitó que se declarara parcialmente inexequible el parágrafo 1 del artículo 20 de la Ley 1882 de 2018.
Lo anterior, por cuanto aseveró que no le es permitido al legislador, respecto de la normatividad de contratación estatal, expedir normas relativas al reconocimiento de montos patrimoniales causados en el desarrollo de un contrato declarado nulo de manera absoluta por una autoridad judicial o administrativa o por la entidad contratante; habida cuenta que se iría en contravía del interés general que debe prevalecer sobre el particular, tal y como lo consagra el artículo 58 de la Constitución Política, el cual está encaminado a defender los recursos patrimoniales del Estado en armonía con lo dispuesto en el artículo 34, ejusdem.
Resaltó que la nulidad absoluta tiene como efecto retrotraer las cosas al estado anterior en el cual estaban antes del momento de celebración del contrato estatal, es decir, como si el contrato nunca hubiera existido. Ello no puede implicar que haya lugar al reconocimiento de derechos patrimoniales porque no puede generar un justo título respecto de circunstancias que se originen en una causa u objeto ilícito.
9. Pontificia Universidad Javeriana
El delegado de la Pontificia Universidad Javeriana y Profesor Titular del Departamento de Derecho Público, Gustavo Zafra Roldan, coadyuvó la solicitud presentada por el actor de la acción de inconstitucionalidad, para que se declare inexequible parcialmente el parágrafo 1 del Artículo 20 de la Ley 1508 de 2012, solicitando a la Corte Constitucional que, en ejercicio de su poder de integración de la proposición jurídica completa, extienda la declaratoria de inexequibilidad a la parte pertinente del primer párrafo del Artículo 32 de la Ley 1508 de 2012, subrogado por el Artículo 20 demandado, en cuanto a la expresión “o en forma unilateral”, “comoquiera que si la terminación en forma unilateral se origina en causa u objeto ilícito, no debe reconocerse ningún dinero del Tesoro Público a la persona natural o jurídica que con dolo o con culpa grave o lata, o sin debida diligencia, pretenda beneficiarse del Tesoro Público afectando gravemente la moral social”.
Argumentó que el Estado pude dejar de pagar obligaciones originadas en un contrato que se encuentre viciado de nulidad absoluta por causa u objeto ilícito, que atente contra el tesoro público y la moral social. Señaló que las anteriores prescripciones ético-constitucionales son quebrantadas grosera e inconstitucionalmente por el Artículo 20 de la Ley 1882 de 2018 y, por ello, pidió a la Corte Constitucional que la providencia que fuera a emitir tuviera efectos ex-tunc, por cuanto una actividad ilícita no puede generar derechos así sea transitoriamente.
En su opinión, el artículo acusado adolece de las siguientes inconstitucionalidades: (i) La norma sanea por primera vez “en la historia de Colombia” las nulidades absolutas que se originan como consecuencia de la existencia de una causa u objeto ilícito, ligadas a conductas dolosas o gravemente culposas; (ii) Los pagos de los valores mencionados en la norma demandada son inconstitucionales, “porque lo que están permitiendo es asumir a estas personas culpables por acción u omisión en el ilícito, que sustituyan la competencia de los jueces que es lo establecido en el Artículo 34 de la Constitución”; (iii) Desvirtúa el carácter que le da la Constitución a la contratación en el artículo 150 numeral 24 final, al aplicar la normatividad sub examine de manera retroactiva a contratos de concesión de infraestructura de transporte celebrados con anterioridad a la Ley 1508 de 2012; y (iv) El parágrafo segundo del Artículo 20 de la Ley 1882 de 2018 sanciona las conductas dolosas y gravemente culposas con una pena pecuniaria del 5% del valor del contrato, multa que calificó como irrisoria.
Con fundamento en lo expuesto, llegó a varias conclusiones dentro de las cuales es preciso destacar que: (i) No deberían poderse pagar obligaciones dinerarias derivadas de contratos declarados nulos absolutamente y/o terminados unilateralmente por causa u objeto ilícito, pues ello afectaría al tesoro público y se violaría el Artículo 34 de la Constitución, “en el valor y principio ético constitucional de los bienes jurídicos tutelados de la moral social y del patrimonio del Estado”; (ii) La norma tiene como efecto trasladar el pago de compensaciones ilícitas a los particulares, por vía de tributación, lo que sería contrario al derecho de los ciudadanos contribuyentes a cargas públicas justas; (iii) “Las personas jurídicas o naturales involucradas en actividades ilícitas por dolo, culpa o indebida diligencia, que no puedan probar su buena fe exenta de culpa o que se establezca judicialmente, este tipo de conductas, no tienen un derecho civil con título jurídico protegido como lo exige el Artículo 58 de la Constitución”; (iv) Así como el Estado tiene la facultad de extinguir el dominio de bienes relacionados con la figura del enriquecimiento ilícito en asuntos penales, civiles o comerciales, también lo tiene para lograr el pago de los dineros que no han perdido su carácter de públicos; (v) La Corte Constitucional debería conminar al Congreso de la República a realizar un estudio más “serio” de los proyectos de ley que tramita, en virtud de lo consagrado en el Artículo 150 párrafo final del numeral 25; y (vi) Se debe revisar el procedimiento formal de aprobación del artículo demandado, pues en el último debate fue que se incluyó dicha norma acusada, configurándose un vicio de procedimiento de formación del referido artículo.
10. Universidad de Nariño
Carlos Esteban Cajigas Álvarez, en calidad de apoderado general de la Universidad de Nariño, concurrió para presentar escrito de intervención frente a la demanda de inconstitucionalidad, en el cual expresó que consideraba razonable declarar la exequibilidad condicionada del parágrafo 1 del artículo 20 de la Ley 1882 de 2018: “el cual reconoce determinadas prestaciones a favor del contratista cuando el contrato estatal que desarrolla proyectos de infraestructura ha sido declarado con nulidad absoluta por objeto o causa ilícita o cuando la entidad estatal declara su respectiva terminación con ocasión de una causal de nulidad absoluta, bajo el entendido que dicha norma excluye aquellos contratos declarados nulos por objeto o causa ilícita con pleno conocimiento de la ilicitud, que dichos reconocimientos ya estaban establecidos en el régimen de la Ley 80 de 1993 para los contratos estatales en general y que es basta la jurisprudencia de lo contencioso administrativo sobre la exclusión de dichas prestaciones cuando existe conocimiento de la ilicitud, siendo dicha interpretación armónica con el principio de buena fe constitucional establecido en el artículo 83 de la norma superior y sus desarrollos en materia civil y pública”.
Señaló que existe regulación particular para los casos en que la nulidad se origina en objeto o causa ilícita y refirió que el Consejo de Estado ha sostenido que el artículo 48 de la Ley 80 de 1993 es una excepción a lo regulado en artículo 1525 del Código Civil. Enfatizó que en el régimen de contratación estatal, el reconocimiento y pago de las prestaciones ejecutadas en un contrato nulo por objeto o causa ilícita solo es viable cuando se prueba que la entidad estatal se ha beneficiado y lo sea hasta el monto del beneficio obtenido, con la condición de que el contratista no haya tenido conocimiento sobre el objeto o causa ilícita. Por otro lado, mencionó que la Ley 80 de 1993 fundamenta la procedencia de dichos reconocimientos tras la declaración de nulidad absoluta en contratos estatales con la prohibición constitucional del enriquecimiento sin causa y los principios de equidad y buena fe; sin embargo, se condiciona dicha posibilidad al beneficio de la entidad.
11. Universidad de Caldas
Los señores Daniela Fernanda Vásquez García y Santiago Aristizabal Osorio, Estudiantes del Programa de Derecho, Stefanía Restrepo Naranjo, asistente docente del Área de Derecho Público del Consultorio Jurídico, Daniel Restrepo Escobar y Juan Felipe Orozco Ospina, docentes de la Clínica Socio-Jurídica del Interés Público de la Universidad de Caldas, emitieron concepto sobre la disposición objeto de control de constitucionalidad y recomendaron declarar la inexequibilidad del artículo 20 (parcial) de la Ley 1882 de 2018 si se interpreta que toda nulidad absoluta es una sanción para el concesionario, esto es, que a sabiendas celebró contrato de APP con objeto o causa ilícita o que se declare la exequibilidad condicionada, si se interpreta que existe algún evento en el cual el concesionario no sea responsable por la nulidad absoluta y que dicha nulidad no sea una sanción por su obrar ilícito, para en ese caso modular la interpretación de la norma demandada, en el sentido de que “no procederá la liquidación ni ningún reconocimiento económico a favor del contratista y a cargo de la administración cuando el contratista-concesionario haya obrado a sabiendas de la causal de nulidad absoluta o haya propiciado la nulidad como en el caso de la comisión de delitos, actos ilícitos y actos de corrupción”. Lo anterior, con base en lo siguiente:
Indicaron que las asociaciones público-privadas sirven como herramienta para desplegar en su máxima expresión la libertad de empresa y que este tipo de contratación está llamada a responder a dos intereses, a saber: el interés público y el privado. Sin embargo, lo que importa en últimas es la satisfacción de los fines esenciales, de las necesidades e interés general de los asociados, máxime cuando el privado ha actuado reprochablemente, lo que hace inconstitucional el reconocimiento de beneficios pecuniarios. De manera que, en el caso en concreto en el cual el legislador pretende extraer las consecuencias intrínsecas de la declaratoria de nulidad absoluta por objeto y causa ilícita de contratos de APP, tal disposición resulta inconstitucional y, como consecuencia, resulta necesario sustraer tales enunciados del ordenamiento jurídico o modular sus efectos jurídicos, para que no haya lugar a interpretaciones que menoscaben las disposiciones constitucionales, “ya que el contratista queda igualmente vinculado de manera irreversible al cumplimiento de los fines esenciales de la contratación pública y al imperativo cumplimiento de los principios que rigen la actuación administrativa, por lo tanto, no puede pretender que teniendo conocimiento de la existencia de vicios que generan la declaración de nulidad absoluta se consoliden derechos económicos en menoscabo del patrimonio público”.
Para arribar a su recomendación, se plantearon el siguiente cuestionamiento: “¿Los vicios que generan la nulidad absoluta de los contratos y actos jurídicos, tales como el objeto y la causa ilícita y que no consolidan justo título, pueden ser la fuente de consolidación de derechos económicos, en cabeza de los contratistas de las asociaciones público-privadas?”. Para darle respuesta, propusieron dos posibles interpretaciones, a saber:
12. Universidad Sergio Arboleda
Los señores Rodrigo González Quintero, Andrés Sarmiento Lamus y Marcela Palacio Puerta, intervinieron en nombre de la Escuela Mayor de Derecho de la Universidad y solicitaron la declaratoria de exequibilidad condicionada de la norma acusada, en el entendido de que ésta no será aplicable a las nulidades absolutas por causa o por objeto ilícito, fruto de actos de corrupción o punibles.
Manifestaron que se encontraban de acuerdo con los argumentos del demandante, pues los consideraron “lo suficientemente relevantes para señalar que en ciertos casos esta regulación puede favorecer actos punibles y por lo tanto ser contrarios a la Constitución”. Señalaron que, de los elementos expuestos en la demanda, resultaba claro que la constitucionalidad de la norma es cuestionable. No obstante, teniendo en cuenta que la disposición demandada tiene efectos positivos en la mayoría de los casos y establece reglas claras para la liquidación de contratos declarados nulos o terminados anticipadamente por nulidad absoluta, aseveraron que aquella debería declararse exequible, “en el entendido que no debe aplicarse en los casos en los cuales la nulidad resulta de actividades delictuales o punibles”.
13. Intervención ciudadana de Jorge Hernán Beltrán Pardo
El señor Jorge Hernán Beltrán Pardo8 intervino para exponer las razones por las cuales solicitó que se declarara la inexequibilidad del parágrafo 1 del artículo 20 de la Ley 1882 de 2018.
Citó la sentencia C-555 de 2013 en la que la Corte Constitucional afirmó que el correcto desempeño de la función administrativa y de la defensa del patrimonio público deben ser los parámetros en el juicio de constitucionalidad aplicado a la potestad legislativa, en la producción de normas que rigen temas relacionados con la contratación pública, ya que el desconocimiento de dichos contenidos implicaría en sí la declaratoria de inconstitucionalidad de aquéllos enunciados o normas.9 Afirmó que se está vulnerando no solo el interés general, como fin de la contratación estatal, sino también los principios de la función administrativa, el correcto desempeño de la misma y la protección al patrimonio público.
Estimó que el pago de dineros en contratos que se han visto afectados por tener un objeto o causa ilícita tiene la potencialidad de generar beneficios indebidos a quienes contrataron con el Estado “aun como fruto de la comisión de conductas: i) de enriquecimiento ilícito; o que, ii) atenten contra el tesoro público; o que, iii) generan grave deterioro de la moral social, iv) en general, que no cuentan con título legítimo por derivarse de conductas reprochables dolosas”.
Consideró que el principio de moralidad administrativa se ve afectado, puesto que el Estado estaría premiando económicamente la comisión de conductas ilegales que atentan contra la moral pública. En su criterio, el reconocer derechos patrimoniales a los contratistas, en los casos en que se ha declarado la nulidad absoluta judicialmente, contraviene lo dispuesto en el artículo 58 y el inciso segundo del artículo 34 de la Constitución Política.
De otra parte, aseveró que se afecta el principio de igualdad porque la norma demandada establece la devolución de ciertos dineros cuando se liquidan contratos de APP que se hayan declarado nulos absolutamente por parte del juez, aun cuando haya sido por causa u objeto ilícito; a contrario sensu, los demás tipos de contratos estatales no cuentan con este beneficio cuando son declarados nulos por causa u objeto ilícito, debido a que dicha posibilidad se encuentra prohibida por la Ley 80 de 1993. Ello evidencia la existencia de un trato desigual entre los contratos estatales de APP y las demás tipologías, lo que acarrea consecuencias jurídicas distintas en situaciones fácticas similares. Por esto, señaló la necesidad de realizar un test leve de igualdad para poder determinar si la diferencia es o no constitucionalmente justificada. Alegó que, en su opinión, la norma demandada no aprueba el referido test porque vulnera el principio de igualdad en el marco de la función administrativa, establecido en el artículo 209 de la Carta Política.
Finalmente, indicó que las consecuencias de la disposición acusada afectan el tesoro público, por realizarse reconocimientos de dineros que corresponden a títulos ilegítimos, lo que a su vez genera una vulneración de los artículos 58 y 34 de la Constitución Política.
14. Intervención ciudadana de Alessia Isabel Abello Galvis
Alessia Isabel Abelló Galvis10 intervino para solicitar que se declarara la exequibilidad del parágrafo 1 del artículo 20 de la Ley 1882 de 2018, de manera condicionada “a que los recursos objeto de la liquidación del contrato se destinen a pagar a los terceros de buena fe que hayan prestado dinero o servicios al proyecto respectivo, tales como instituciones financieras colombianas y extranjeras, tenedores de valores emitidos contra los flujos del proyecto, proveedores de bienes y servicios para el proyecto y para el contratista constructor. Para el caso de contratista constructor éste deberá pagar a los empleados y proveedores. Si el contratista constructor es beneficiario real de los accionistas que cometieron el ilícito, resulta lógico que no la suerte sea la misma del accionista en el sentido de no tener derecho a lucrarse del proyecto sino limitar los recursos que reciba a atender los pagos con terceros proveedores del proyecto y de buena fe tales como trabajadores, proveedores de servicios como alimentación, materiales y demás que se encuentren debidamente justificados en la contabilidad del contratista constructor”.
En primer lugar, señaló que el artículo acusado tuvo su origen en la necesidad de seguridad jurídica para los casos en que se diera la terminación anticipada en relación con los reconocimientos que debían hacerse para proteger a aquellos particulares con derechos sobre las actividades e inversiones llevadas a cabo en virtud del contrato, especialmente aquellas generadoras de derechos a favor de terceros de buena fe. Este artículo se encuentra ligado a la función social de la propiedad y las garantías propias del Estado Social de Derecho, en tanto los terceros de buena fe no pueden ser asaltados en el principio fundamental de la buena fe al no haberse hecho parte o participado en los actos que viciaron con nulidad absoluta el negocio jurídico celebrado. Es por esto que, antes de que los recursos se consideren de “propiedad” del concesionario y que, por tanto, se entienda que se configura un enriquecimiento sin causa, deben atenderse primero los pagos a trabajadores, proveedores con garantías o títulos legítimos y a los prestamistas del proyecto.
Afirmó estar de acuerdo con que no pueden hacerse reconocimientos a quienes hayan realizado actos ilícitos, viciando el negocio de objeto y causa ilícita y, por ende, dichos reconocimientos vulnerarían el artículo 34 de la Constitución Política en lo relativo a la figura extinción de dominio. No obstante, consideró que el demandante desconoció el derecho que tienen los terceros de buena fe exenta de culpa sobre el proyecto, a quienes no se les puede trasladar la condición de sujetos pasivos y las consecuencias propias de la declaración de nulidad absoluta del contrato. Consideró necesario que la Corte Constitucional interviniera para brindar unas guías de interpretación del referido artículo.
Finalmente, señaló las consecuencias que en su criterio se derivarían de la declaratoria de inexequibilidad, a saber: (i) se generaría una inseguridad jurídica por la imposibilidad de prever las consecuencias de la terminación anticipada cuando se produzca la nulidad absoluta del contrato estatal; (ii) se desestimularía la financiación de los particulares que actúan en calidad de prestamistas, frente a los proyectos de asociación público privada, desvirtuándose en tal forma la finalidad misma de la Ley 1508 de 2012 y sus decretos reglamentarios; (iii) se generaría una desprotección a los terceros con justo título, los cuales terminarían respondiendo por los actos ilícitos que den lugar a los vicios del contrato; (iv) podría afectar de forma sustancial el orden económico y social, habida cuenta que existiría una imposibilidad de culminar el cierre financiero de los contratos en curso y acaecería un desinterés de los financiadores, proveedores e incluso posibles trabajadores de involucrarse en proyectos de asociación público privada; y (v) se daría un enriquecimiento sin causa por parte del Estado, respecto de las obras ejecutadas y no pagadas en beneficio del interés público, por no encontrarse justificada la falta de reconocimiento y pago de dichos trabajos a favor del proyecto, lo que a su vez implicaría un empobrecimiento correlativo del concesionario y de los terceros de buena que hayan realizado inversiones para el proyecto.
15. Intervención ciudadana de Oscar David Gómez Pineda
El señor Oscar David Gómez Pineda11 intervino oportunamente dentro del proceso de constitucionalidad, con el objetivo de solicitar que: (i) la Corte Constitucional se declare inhibida para resolver de fondo sobre la demanda o (ii) declare exequible el artículo 20 de la Ley 1882 de 2018.
En relación con la primera solicitud, expuso que la demanda adolecía de ineptitud sustantiva por no cumplir con los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. Hizo las siguientes precisiones: (i) la acción pública no era clara, porque no planteaba una coherencia argumentativa bajo la cual se entendiera en qué sentido consideraba que las disposiciones acusadas eran inconstitucionales y cuál era su justificación; (ii) no se identificó con claridad el contenido normativo demandado, pues el actor acusó de inconstitucional el parágrafo 1 del artículo 20 de la Ley 1882 de 2018, cuando éste se encontraba modificando al artículo 32 de la Ley 1508 de 2012; (iii) no se indicaron cuáles ni cómo se transgredieron las normas constitucionales por cada uno de los fragmentos resaltados; (iv) la demanda carecía de certeza por no ser identificable algún cargo que estuviera dirigido a cuestionar un contenido legal verificable a partir de la interpretación de las expresiones acusadas, habida consideración que el actor otorgó a la norma acusada un contenido material diferente al que puede derivarse de su texto, pues aquel fue producto de sus inferencias e interpretaciones injustificadas; (v) el demandante arrojó una inferencia de que las normas permiten el enriquecimiento ilícito sin indicar ni siquiera de manera sumaria cómo fue que llegó a dicha convicción; (vi) la acción careció de especificidad porque no se formuló un cargo concreto de orden constitucional, sino que se basó en argumentos “vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales” que no se relacionaban directamente con las disposiciones acusadas; (vi) la demanda no era pertinente, ya que los motivos de inconformidad contra las normas acusadas no estaban construidos a partir de razones de índole constitucional, sino de argumentos que se fundaban en simples consideraciones legales o de conveniencia; (vii) no se plantearon cargos suficientes, pues no se expusieron todos los elementos de juicio necesarios para el estudio de constitucionalidad, que despertaran un mínimo de duda sobre la inconstitucionalidad de la disposición acusada.
Aseveró que, en su opinión, para poder estudiar de fondo la demanda, la Corte se encuentra avocada a formular los cargos de constitucionalidad por el demandante, lo que sería contrario a lo establecido en los artículos 241 y 242 de la Constitución.
Ahora bien, de considerar la acción procedente, afirmó que las disposiciones demandadas no transgreden la Constitución Política. Afirmó que el parágrafo primero del artículo 32 de la Ley 1508 de 2012, modificado por el artículo 20 de la Ley 1882 de 2018, busca proteger a los terceros de buena fe y no permite el enriquecimiento ilícito por parte del que generó la nulidad. Refirió que el artículo prevé cuatro criterios y un tope de remanentes esenciales para garantizar que el concesionario solo reciba hasta el monto del beneficio que generó al interés general y que no reciba alguna utilidad o ganancia por la ejecución del contrato, sino que su patrimonio quede en la misma situación en la que se encontraba antes de la suscripción del contrato. Todo lo anterior, sin perjuicio de los intereses de terceros de buena fe, a quienes se les debe garantizar con la liquidación que existirán recursos suficientes para que se les liquide adecuadamente sus contratos. Con fundamento en lo expuesto, afirmó que el accionante interpretó aisladamente cada uno de los fragmentos demandados y no tuvo en cuenta aquellos que imponen límites a la fórmula, para evitar un enriquecimiento sin causa.
16. Intervención ciudadana de Jorge Enrique Robledo, Leónidas Gómez, José Roberto Acosta y Jorge Gómez
Los señores, Jorge Enrique Robledo12, Leónidas Gómez13, José Roberto Acosta y Jorge Gómez presentaron una intervención ciudadana en el marco de la presente acción de inconstitucionalidad y solicitaron que se declare la inexequibilidad de la disposición demandada.
Alegaron que la norma acusada: (i) desconoce postulados básicos del Estado Social de Derecho y el principio de primacía de la Constitución y la Ley, puesto que todos los negocios jurídicos y actuaciones afectados por objeto o causa ilícita no son fuente de derechos reconocidos por el ordenamiento jurídico; (ii) crea una excepción al principio general del derecho que señala que nadie puede enriquecerse sin justa causa; (iii) modifica todo nuestro sistema legal porque trastoca sin justificación razonable ni proporcional los efectos de la nulidad absoluta en los contratos estatales; (iv) reconoce derechos patrimoniales a pesar de que los mismos hayan sido obtenidos como consecuencia de un ilícito, sumado al hecho de que los derechos patrimoniales provienen de recursos públicos, lo que demuestra que la norma acusada no persigue el cumplimiento de las finalidades públicas sino la garantía de los intereses particulares afectados por sus propias conductas dolosas; (v) pretende generar reconocimientos indebidos con cargo al patrimonio público a partir de títulos ilegítimos, creando un beneficio directo; y (vi) desconoce el principio de consecutividad y de identidad material flexible, pues los apartes demandados no fueron incluidos en el texto original y, por ende, su introducción desconoce la finalidad de la reforma legal que se tramitó y resaltaron que la fórmula de liquidación, en casos de terminación anticipada por declararse la nulidad absoluta de contratos de concesión de infraestructura de transporte, no fue un tema discutido en el primer debate y tampoco guardó relación de conexidad con lo discutido.
Indicaron que los actos corruptos que dan lugar a las terminaciones anticipadas conducen a eliminar la libre competencia de los concesionarios, lo que significa no obtener el mejor precio del mercado por la concesión.
Aseveraron que los serios indicios de que la norma genera beneficios económicos directos a unos particulares específicos vulnerarían, entre otras disposiciones, el artículo 134 de la Constitución Política, el cual le prohíbe al Congreso de la República: “Decretar a favor de personas o entidades donaciones, gratificaciones, auxilios, indemnizaciones, pensiones u otras erogaciones que no estén destinadas a satisfacer créditos o derechos reconocidos con arreglo a la ley preexistente”.
El jefe del Ministerio Público se pronunció sobre la demanda de la referencia y concluyó su escrito solicitando a la Corte Constitucional que declare la inexequibilidad o subsidiariamente la exequibilidad condicionada de la disposición impugnada.
Al respecto, inició haciendo una referencia al cumplimiento de los requisitos de admisibilidad de la demanda y, puntualmente, respecto de la certeza requerida señaló que: “la referencia al ‘parágrafo 1 del artículo 20 de la Ley 1882 de 2018’, aunque imprecisa, no afecta el proceso iniciado ni la competencia de la Corte en el asunto.” Por lo que concluyó que están cumplidos los requisitos de la demanda promovida contra el artículo 20 (parcial) de la Ley 1882 de 2018, que adicionó el parágrafo 1 del artículo 32 de la Ley 1508 de 2012.
En su escrito, la Procuraduría consideró que, para resolver de fondo el asunto planteado, es necesaria la integración normativa de la totalidad del parágrafo 1 del artículo 32 de la Ley 1508 de 2012. Esto por cuanto, si bien se observa que las expresiones acusadas son comprensibles, no se pueden estudiar independientemente, pues su examen remite inevitablemente al conjunto normativo del cual forman parte; de tal manera que si se declarara la inexequibilidad de los apartes acusados, aquellos no demandados del parágrafo 1 del artículo 32 de la Ley 1508 de 2012 perderían la capacidad de producir efectos. Lo anterior se debe a que dicha proposición jurídica versa sobre los reconocimientos debidos en la liquidación de los contratos de Asociación Público Privada cuando se declara judicialmente su nulidad absoluta, haciendo referencia a los factores, criterios y condiciones de pago a considerar. Por lo tanto, afirmaron que “Cuestionar la constitucionalidad de dichos reconocimientos, por la no inclusión de aquellos originados en la ilicitud, afecta la totalidad del referido parágrafo, ante lo cual sería inane fijar los demás aspectos (criterios y condiciones de pago). Por ende, se hace indispensable integrar la proposición jurídica completa del parágrafo 1 del artículo 32 de la Ley 1508 de 2012, adicionada por el artículo 20 de la Ley 1882 de 2018”14.
Finalmente, sobre ese punto señaló que, aunque el parágrafo 2 del artículo 32 de la Ley 1508 de 2012 se refiere a la cláusula penal pecuniaria que se deberá pagar, se trata de una disposición distinta y autónoma por versar sobre aspectos asociados a la aplicación de la cláusula penal pecuniaria, que son independientes de la liquidación que proceda sobre “las eventuales prestaciones recíprocas”.
En cuanto al cargo por la vulneración a los artículos 34 y 58 constitucionales, estimó que el parágrafo 1 del artículo 32 de la Ley 1508 de 2012 (adicionado por el artículo 20 de la Ley 1882 de 2018) establece el deber de efectuar reconocimientos en los contratos que desarrollen las APP, lo que conlleva que la entidad estatal contratante pague lo ejecutado por el contratista (costos, inversiones y gastos), con intereses y actualización, descontando lo ya recibido, ante la declaración de nulidad absoluta o de la terminación por causales asociadas a este tipo de nulidad. La norma no hace ninguna diferenciación respecto de las causales de nulidad, por lo que estos reconocimientos podrían ser procedentes en contratos con objeto o causa ilícita (causal establecida en el artículo 1741 del Código Civil), por ejemplo cuando se celebre “contra expresa prohibición constitucional o legal o con abuso o desviación de poder” (numerales 2 y 3 del artículo 44 de la Ley 80 de 1993), lo que contraría el ordenamiento jurídico y el interés general.
Sostuvo que a la luz de las características de los contratos de APP15, no se encuentra fundamento para que el Estado deba asumir siempre y de forma general los costos de lo ejecutado por el inversionista, “sin la satisfacción del objeto, con independencia del esquema de APP adoptado y aun si el mismo no ha comprometido desembolsos de recursos públicos, reconociendo además intereses conjuntamente con una actualización de factores con el IPC”. Más aún cuando, en este modelo contractual, no todo costo, gasto o inversión del contratista implica un compromiso recíproco respaldado con recursos públicos.
Además, indicó que el parágrafo acusado establece condiciones de pago que podrían involucrar recursos públicos más allá de lo comprometido en la APP y amplía sin justificación la aplicación a los contratos de concesión e infraestructura de transporte celebrados con anterioridad a la vigencia de la ley 2508 de 2012.
La norma demandada instituye el deber estatal de reconocer al contratista lo ejecutado (con intereses y actualización al IPC), estableciendo criterios generales para su aplicación, aun cuando los contratos celebrados carezcan de licitud y contraríen el orden constitucional y legal; pero, además, ordena destinar recursos públicos para actividades que, de acuerdo con las características de ese modelo contractual, “se encuentran (total o parcialmente) a cargo del inversionista privado, modificando las condiciones inherentes de retribución y manejo de riesgos”. Sostiene que tal como están establecidas las reglas en la norma impugnada “puede terminar subsanando, al menos en términos del deber de la entidad de pagar por los bienes o servicios proveídos, contratos viciados en la legalidad misma de su objeto, garantizando al contratista pagos e intereses como los que hubieran procedido si el contrato hubiera sido acorde a derecho”.
Señala que dentro de los aspectos fundamentales delineados en el tema, se reconoce “[L]a exigencia de licitud para el título que origina el derecho de propiedad, ya que de no concurrir, “procede la declaratoria de extinción de dominio por previsión expresa y directa del constituyente”. Al respecto, cita la sentencia C-740 de 2003 y resalta que:
“el ordenamiento jurídico solo protege los derechos adquiridos de manera licita, es decir, a través de una cualquiera de las formas de adquirir el dominio y reguladas por la ley civil: la ocupación, la accesión, la tradición, la sucesión por causa de muerte y la prescripción y siempre que en los actos jurídicos que los formalizan concurran los presupuestos exigidos por ella. Ese reconocimiento y esa protección no se extienden a quien adquiere el dominio por medios ilícitos. Quien así procede nunca logra consolidar el derecho de propiedad y menos puede pretender para sí la protección que suministra el ordenamiento jurídico. De allí que el dominio que llegue a ejercer es solo un derecho aparente, portador de un vicio originario que lo torna incapaz de consolidarse, no susceptible de saneamiento y que habilita al Estado a desvirtuarlo en cualquier momento”.
Destacó que el problema planteado en la demanda involucra también el tener que hacer un análisis respecto de la finalidad y los propósitos de la contratación estatal, ámbito en el que los principios constitucionales aplicables obligan a rechazar las medidas que consolidan privilegios injustificados a quienes han suscrito contratos con el Estado, que puedan perjudicar el interés general. En ese mismo sentido, afirmó que de los reconocimientos a los que hace referencia la norma acusada se derivan beneficios indebidos a favor de los contratistas, vulnerando la Constitución Política. Por ello, aseveró que el no sancionar una conducta indebida y, por el contrario, entender que el Estado debe efectuar pagos al contratista, asumiendo su calidad como deudor frente a sus obligaciones, teniendo también en consideración que devengarían las ganancias del negocio, incluyendo indexación de intereses, y no sus pérdidas, sería actuar contra la moralidad administrativa y al patrimonio público.
En síntesis, afirmó que el parágrafo 1 del artículo 32 de la Ley 1508 de 2018 (adicionado por el artículo 20 de la Ley 1882 de 2018) “vulnera los artículos 34 y 58 constitucionales, puesto que al establecer el deber de efectuar reconocimientos económicos a los contratistas (…) instaura derechos a partir de títulos carentes de licitud, que contrarían el orden constitucional y legal, y dispone (…) la destinación de recursos públicos en oposición al interés general (para actividades asumidas por el inversionista privado a su cuenta y riesgo y ordenando una doble actualización de factores, en perjuicio del tesoro público), lo cual desconoce los límites de la propiedad y del derecho de dominio”.
Respecto de la aplicación retroactiva tal y como lo contempla la norma demandada, consideró que ésta atenta contra la vigencia de un orden justo y el respeto a la seguridad jurídica, porque establece nuevas obligaciones en cabeza del Estado, en condiciones diferentes a las previstas en las leyes anteriores vigentes al momento de la suscripción del contrato, que afectan el patrimonio público; afectación que carece de sustento constitucional.
De otra parte, refirió que durante el trámite legislativo, en la Plenaria de la Cámara de Representantes, “se cuestionó el fundamento de los reconocimientos, y los terceros a los cuales la disposición propuesta pretendía proteger”. En aquel trámite hubo varias intervenciones de las cuales se puede evidenciar que en el órgano legislativo se advirtió las inconsistencias de la disposición acusada, especialmente en relación con el interés general y la administración de los recursos del Estado. No obstante lo anterior, se decidió continuar con el trámite por razones procedimentales, para que de esa forma se pudieran consolidar otras iniciativas relevantes para el país. Agregó que:
“el cuestionamiento de la norma bajo examen (…) no invalida las disposiciones contenidas en los artículos 1525 del Código Civil (sobre la no repetición ante “objeto o causa ilícita a sabiendas”) y 48 de la Ley 80 de 1993 (sobre los efectos de la nulidad de los contratos), teniendo en cuenta que conforme al artículo 3 de la Ley 1508 de 2012 ´los procesos de selección y las reglas para la celebración y ejecución de los contratos que incluyan esquemas de Asociación Público Privada se regirán por lo dispuesto en la Ley 80 de 1993 y la Ley 1150 de 2007, salvo en las materias particularmente reguladas en la presente ley´”.
Finalmente, señaló que es necesario extender los efectos de la decisión desde la fecha de la promulgación del texto legal, para asegurar la integridad de la Constitución y, por tanto, solicitó a la Corte Constitucional que, en uso de su competencia, fije los efectos temporales de la sentencia. Ello, para evitar que se avalen situaciones irregulares e ilegítimas ocasionadas por la aplicación de un precepto inconstitucional declarado inexequible con posterioridad.
El día 30 de abril de 2019 se realizó una audiencia técnica ante la Sala Plena de la Corte Constitucional16 con el fin de recabar conceptos técnicos que le permitieran al pleno de la corporación contar con mayores elementos de juicios para tomar su decisión. Para ello se invitaron a seis (6) expertos y a tres (3) altos funcionarios del Estado a fin de que respondieran una serie de preguntas de los Magistrados de la Corte.17
1 Expediente D-12877, cuaderno 1, folio 3.
2 En la sentencia C-713 de 2009 (MP María Victoria Calle Correa), la Corte Constitucional, para resolver la demanda contra el inciso 2 del numeral 1 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007 que establecía ciertas reglas para la contratación estatal por medio de licitación, recordó la finalidad de la contratación pública con las siguientes palabras: “4. Finalidad de la contratación estatal en el Estado Social de Derecho y la Ley 1150 de 2007. \\ Para la jurisprudencia constitucional la actividad contractual en el Estado social de derecho es una modalidad de gestión pública, regida por los principios de igualdad, moralidad, eficacia, celeridad, economía, imparcialidad y publicidad previstos en los artículos 209 y 123 de la Constitución Política como parámetros específicos del cumplimiento de la función administrativa y “en general, constituyen núcleo axiológico inherente a la filosofía del Estado social de Derecho.” \\ El fin de la contratación pública en el Estado Social de Derecho está directamente asociado al cumplimiento del interés general, puesto que el contrato público es uno de aquellos “instrumentos jurídicos de los que se vale el Estado para cumplir sus finalidades, hacer efectivos los deberes públicos y prestar los servicios a su cargo, con la colaboración de los particulares a quienes corresponde ejecutar, a nombre de la administración, las tareas acordadas. De hecho, la contratación del Estado es una de las formas de actuación pública de mayor utilización, pues muchos sostienen que el contrato estatal surge con la propia consolidación del Estado moderno, pues cuando éste asume la responsabilidad de prestar los servicios y adelantar funciones para la defensa de los derechos de los administrados y, por ese hecho, aumenta la complejidad de las tareas a su cargo, necesita del apoyo, la intervención y la experiencia que aportan los particulares”.\\ El interés general, además de guiar y explicar la manera como el legislador está llamado a regular el régimen de contratación administrativa, determina las actuaciones de la Administración, de los servidores que la representan y de los contratistas.\\ Dentro de esta concepción, el contratista, además de estar vinculado al cumplimiento de las obligaciones generales de todo contrato, queda supeditado al cumplimiento de los fines del Estado, puesto que concreta el interés general que representa la continuidad y eficiencia en la prestación de los servicios públicos, colaboración que no le impide la legítima obtención de utilidades, así como el cumplimiento de la función social que se requiere para la realización de dichos fines. \\ En este orden de ideas, la defensa del principio del interés general no solo constituye la finalidad primordial sino el cimiento y la estructura de la contratación administrativa, y en esa medida todas las actividades que se desarrollan en torno a la contratación pública son preponderantemente regladas, quedando muy poco espacio para la discrecionalidad. De ahí, que el objetivo central del Estatuto de Contratación, Ley 80 de 1993, haya sido precisamente “disponer las reglas y principios que rigen los contratos de las entidades estatales”; y el de la ley que lo reforma, Ley 1150 de 2007, “introducir medidas para la eficiencia y la transparencia en la Ley 80 de 1993 y dictar otras disposiciones generales sobre la contratación con recursos públicos.” La exposición de motivos del proyecto de ley de origen gubernamental que dio paso a la Ley 1150 de 2007 señala claramente su intención de realizar ajustes a la ley 80 de 1993, con el objeto de introducir medidas para mejorar la eficiencia y transparencia en la gestión contractual y contrarrestar la corrupción. \\ Dada la evolución en materia de contratación pública y de las condiciones bajo las cuales los particulares contratan con el Estado, ya no se está ante reglas que buscan morigerar el poder exorbitante del Estado, sino ante reglas que pretenden satisfacer los principios que orientan la función administrativa, previstos en el artículo 209 de la Carta (igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad), y que imponen a las entidades estatales asegurar el cumplimiento de tales principios en los contratos que celebran.\\ La reforma, según se anotó, tuvo como propósito general entender la contratación pública “como un instrumento dentro de la política de desarrollo del país” que responda a una realidad económica dinámica y cambiante para lo cual la mirada al derecho comparado y a las experiencias específicas de distintos organismos internacionales, como el Banco Mundial, fue fundamental principalmente en la intención de adecuar los procesos de selección a la naturaleza del objeto a contratar.”
3 El día 10 de mayo de 2019, de forma extemporánea, con posterioridad a la presentación del proyecto de sentencia y al inicio de su examen en la Sala Plena de la Corporación, se recibió una intervención firmada por los ciudadanos Luis Carlos Núñez, Álvaro Manotas Artúz, Mario Arturo Dib de Castro y María Isabela Muñoz Méndez, con argumentos a favor de la exequibilidad de la norma.
4 Las intervenciones fueron presentada mediante oficios del 9 y 10 de octubre de 2018, la segunda de ellas con el objetivo de adicionar a la primera.
5 ey 1508 de 2012 “ARTÍCULO 2o. CONCESIONES.Las concesiones de que trata el numeral 4 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, se encuentran comprendidas dentro de los esquemas de Asociación Público Privadas. \\ Las concesiones vigentes al momento de la promulgación de la presente ley se seguirán rigiendo por las normas vigentes al momento de su celebración.”
6 ey 80 de 1993 “ARTÍCULO 32. DE LOS CONTRATOS ESTATALES. on contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los que, a título enunciativo, se definen a continuación: (…)4o. Contrato de Concesión. Son contratos de concesión los que celebran las entidades estatales con el objeto de otorgar a una persona llamada concesionario la prestación, operación, explotación, organización o gestión, total o parcial, de un servicio público, o la construcción, explotación o conservación total o parcial, de una obra o bien destinados al servicio o uso público, así como todas aquellas actividades necesarias para la adecuada prestación o funcionamiento de la obra o servicio por cuenta y riesgo del concesionario y bajo la vigilancia y control de la entidad concedente, a cambio de una remuneración que puede consistir en derechos, tarifas, tasas, valorización, o en la participación que se le otorgue en la explotación del bien, o en una suma periódica, única o porcentual y, en general, en cualquier otra modalidad de contraprestación que las partes acuerden.”
7 Ley 80 de 1993, “ARTÍCULO 48. DE LOS EFECTOS DE LA NULIDAD. La declaración de nulidad de un contrato de ejecución sucesiva no impedirá el reconocimiento y pago de las prestaciones ejecutadas hasta el momento de la declaratoria.\\ Habrá lugar al reconocimiento y pago de las prestaciones ejecutadas del contrato nulo por objeto o causa ilícita, cuando se probare que la entidad estatal se ha beneficiado y únicamente hasta el monto del beneficio que ésta hubiere obtenido. Se entenderá que la entidad estatal se ha beneficiado en cuanto las prestaciones cumplidas le hubieren servido para satisfacer un interés público.”
8 Integrante de la firma Beltrán Pardo Abogados.
9 Corte Constitucional, C-555 de 2013, (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).
10 En el escrito mencionó su calidad de socia de la firma de abogados Posse Herrera Ruiz.
11 Integrante de la firma de abogados Gómez Pineda.
12 Actual Senador de la República.
13 Actual Senador de la República.
14 Expediente D-12877, cuaderno 2, folio 322.
15 Señala el Procurador General en su concepto: “Lo anterior resulta contradictorio de frente a las características de las APP, que buscan proteger los recursos públicos, condicionan la retribución a la disponibilidad de la infraestructura y al cumplimiento de niveles de servicio (antes que a lo ejecutado), contemplan un manejo especial riesgos y cargas asumidas por cuenta del contratista, y establecen el manejo de los recursos a través de un patrimonio autónomo que blinde el objeto contractual.”
16 Una vez presentado el proyecto de fallo y luego de su análisis y debate en la Sala Plena del día 3 de abril de 2019, la Corporación encontró necesario recabar conceptos técnicos de expertos sobre algunos aspectos puntuales que rodean el problema jurídico del asunto examinado, con el fin de contar con los elementos suficientes para proceder a tomar la decisión correspondiente. Por autos del 11 y del 26 de abril de 2019, la magistrada sustanciadora convocó a funcionarios y expertos sobre los asuntos respectos de los cuales se pretendía recabar más elementos de juicio, señalando en lo siguiente: “Que dado el avance del proceso y la eventual necesidad de la Sala Plena de ampliar la información al respecto y, en virtud del principio de economía procesal, se decidió convocar a una audiencia técnica, de carácter privado, a una serie de expertos que, para que a título ad honorem expongan su concepto y respondan a una serie de preguntas ante la Sala Plena de la Corte Constitucional. (..) Que para dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 13 del Decreto 2067 de 1991, las intervenciones y respuestas de los invitados a las preguntas que formule la Sala Plena serán transcritas por la Secretaría General de la Corte Constitucional y harán parte del expediente.”
17 Al respecto, el auto del 26 de abril de 2019 en el proceso de la referencia dispuso: “7. Que dados los aspectos a tratar, la audiencia se estructurará en tres (3) paneles consecutivos, para cada uno de los cuales se invitará a destacados expertos, de la siguiente forma: