Sentencia C-292/19
Referencia: expediente D-12593
Asunto: demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 12 (parcial) de la Ley 1341 de 2009
Actor: Wilson Ruiz Orejuela
Magistrado Ponente:
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Bogotá D.C., veintiséis (26) de junio de dos mil diecinueve (2019)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Gloria Stella Ortiz, quien la preside, Carlos Bernal Pulido, Diana Fajardo Rivera, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Alejandro Linares Cantillo, Antonio José Lizarazo Ocampo, Cristina Pardo Schlesinger, José Fernando Reyes Cuartas y Alberto Rojas Ríos, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, profiere la siguiente
SENTENCIA
A continuación se transcribe el artículo 12 de la Ley 1341 de 2009, tal y como fue modificado por el artículo 42 de la Ley 1753 de 2015, subrayando el aparte demandado.
“LEY 1341 DE 2009
(julio 30)
Diario Oficial No. 47.426 de 30 de julio de 2009
Por la cual se definen principios y conceptos sobre la sociedad de la información y la organización de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones –TIC–, se crea la Agencia Nacional de Espectro y se dictan otras disposiciones.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTÍCULO 12. PLAZO Y RENOVACIÓN DE LOS PERMISOS PARA EL USO DEL ESPECTRO RADIOELÉCTRICO. <Inciso modificado por el artículo 42 de la Ley 1753 de 2015. El nuevo texto es el siguiente:> El permiso para el uso del espectro radioeléctrico tendrá un plazo definido inicial hasta de diez (10) años, el cual podrá renovarse a solicitud de parte por períodos de hasta diez (10) años. Para determinar el periodo de renovación, la autoridad competente tendrá en cuenta, entre otros criterios, razones de interés público, el reordenamiento nacional del espectro radioeléctrico, o el cumplimiento a las atribuciones y disposiciones internacionales de frecuencias, la determinación deberá efectuarse mediante acto administrativo motivado.
El Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, establecerá las condiciones de la renovación, que tenga en cuenta el uso eficiente que se ha hecho del recurso, el cumplimiento de los planes de expansión, la cobertura de redes y servicios y la disponibilidad del recurso, teniendo en cuenta los principios del artículo 75 de la Constitución Política.
La renovación de los permisos de uso del espectro radioeléctrico incluirá condiciones razonables y no discriminatorias que sean compatibles con el desarrollo tecnológico futuro del país, la continuidad del servicio y los incentivos adecuados para la inversión.
La renovación no podrá ser gratuita, ni automática. El interesado deberá manifestar en forma expresa su intención de renovar el permiso con tres (3) meses de antelación a su vencimiento, en caso contrario, se entenderá como no renovado”.
Advierte, seguidamente, que “se configura una práctica monopólica, ya que por la simple petición de parte se puede solicitar la prórroga y el simple acuerdo de voluntades, no permite que existan más oferentes, por lo que se configura una práctica monopolística conforme a la definición de la RAE”8. Termina señalando que “al aplicar el principio de proporcionalidad y el subprincipio de idoneidad, es claro que el medio de la prórroga del espectro electromagnético a petición de parte (…) resulta desproporcional e irrazonable por no materializar los principios constitucionales contenidos en el artículo 75 constitucional”9.
Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones
Contraloría General de la República
Agencia Nacional del Espectro
Superintendencia de Industria y Comercio
Academia Colombiana de Jurisprudencia
Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia
Grupo de Acciones Públicas de la Universidad del Rosario
Universidad Libre
Colombia Telecomunicaciones
En todo caso, la disposición demandada no viola el artículo 75. Esta conclusión se apoya en tres tipos de razones.
Asociación de la Industria Móvil de Colombia (Asomovil)
Colombia Móvil S.A.
Asociación Nacional de Empresas de Servicios Públicos y Telecomunicaciones
1. El Procurador General de la Nación señala que la expresión acusada es constitucional en el entendido de que la decisión sobre la renovación de los permisos de uso del espectro radioeléctrico deberá incluir, dentro de su motivación, los elementos objetivos considerados por la autoridad competente para optar por esta posibilidad y no por el inicio de un nuevo proceso de otorgamiento.
2. La demanda cumple los requisitos que hacen posible la adopción de un pronunciamiento de fondo. A pesar de las imprecisiones en la indicación del artículo demandado, así como los defectos que en su citación se produjeron en el auto que dispuso inadmitirla y en el posterior pronunciamiento admisorio, es claro que el debate constitucional se dirige en contra del artículo 12 de la Ley 1341 de 2009, tal y como fue modificado por el artículo 42 de la Ley 1753 de 2015.
3. El espectro electromagnético, del cual hace parte el denominado radioeléctrico, se caracteriza por ser un bien público, escaso, excluido del comercio y del que hacen uso una multiplicidad de tecnologías. Tal condición justifica la existencia de especiales competencias de intervención del Estado para asegurar su adecuada gestión. Si bien la libertad económica puede tener relevancia en el uso del espectro electromagnético, su control y gestión tiene como referente necesario la idea de función pública. Su uso por parte de los particulares no se encuentra desprovisto de límites, tal y como lo indicó la sentencia C-403 de 2010, al relievar la importancia de garantizar la igualdad de oportunidades y la libre competencia en lo relativo a su uso.
4. Teniendo en cuenta el régimen jurídico vigente, es importante advertir varias imprecisiones en las que incurre el demandante las cuales, en todo caso, no afectan las posibilidades de pronunciamiento por parte de la Corte: (i) la disposición acusada no se ocupa de la celebración de un contrato ni de sus prórrogas, sino del otorgamiento de un permiso y su renovación; (ii) en el contexto regulatorio examinado no puede aludirse a oferentes en procesos contractuales, sino a proveedores del servicio; (iii) el legislador estableció la necesidad de adelantar procesos de selección objetiva y no impuso la obligación de desarrollar uno en particular como la licitación pública; y (iv) la norma acusada no prevé una ampliación automática sino una renovación que requiere el cumplimiento de varios requisitos objetivos.
5. La renovación del permiso sin exigir un proceso de selección objetiva no desconoce el artículo 75 de la Constitución. Puede justificarse que el otorgamiento y renovación del permiso corresponda a una decisión de relativa discrecionalidad por parte de las autoridades. La renovación no constituye “una excepción a la regla general” sino una “posibilidad de valorar las condiciones particulares a la luz de los requisitos exigidos, de manera que se pueda optar por ella cuando corresponda a la mayor satisfacción del interés público”. Ahora bien, resultaría contrario a la Constitución que al momento de disponer la renovación se desconociera el interés público o se privilegiara a un particular en contra de la libre competencia. En el caso de la disposición demandada el legislador optó por una regulación que permite valorar las condiciones antes de definir la renovación.
6. Teniendo en cuenta la importancia de proteger la igualdad de oportunidades y la libre competencia, es indispensable que la autoridad administrativa al decidir sobre la renovación exponga las razones que justifican la renovación y no el inicio de un nuevo proceso de selección. En tal sentido, debe condicionarse la constitucionalidad de la disposición acusada.
Competencia
7. En virtud de lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4° de la Carta Política, la Corte Constitucional es competente para conocer de esta acción, puesto que se trata de una demanda de inconstitucionalidad contra un precepto que forma parte de una ley de la República.
Cuestión preliminar: la aptitud de la demanda
8. El control de las leyes por parte de este Tribunal suscita tensiones entre diferentes intereses constitucionales. Al ser indiscutible la responsabilidad de este Tribunal de guardar la integridad y supremacía de la Carta (art. 241), la acción pública de inconstitucionalidad ocupa un importante papel instrumental para su cumplimiento22. Bajo esa perspectiva la definición de las condiciones cuya verificación es necesaria para hacer posible un pronunciamiento de fondo de la Corte, ha tomado nota de la tensión que el ejercicio de dicha acción puede provocar con el principio democrático -al que se anuda la presunción de constitucionalidad de las normas adoptadas por el Congreso23- y el carácter rogado que, por regla general, se atribuye al ejercicio de las competencias de control abstracto24.
9. Esa tensión recibe diferentes respuestas en el ordenamiento jurídico vigente. Una de ellas ha consistido en imponer, con fundamento en el numeral 3º del artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, algunas exigencias argumentativas cuando se formula un cargo de inconstitucionalidad. Para definirlas la Sala Plena se ha fundado en una premisa: la impugnación de una ley no puede sujetarse a estándares tan complejos que impliquen reservar la acción solo a ciudadanos con especial formación en métodos de interpretación legal y constitucional, pues ello la privaría de su naturaleza pública y, al mismo tiempo, desconocería el derecho de participar en el control del poder político (art. 40.6) y de acceder a la administración de justicia (art. 229)25. En todo caso ha estimado necesario que las acusaciones en contra de normas adoptadas por órganos representativos se apoyen en razones con aptitud para poner en duda la validez constitucional de la regulación, de modo que pueda apreciarse, al menos prima facie, un riesgo para la supremacía de la Constitución.
10. El esfuerzo por armonizar los intereses constitucionales referidos, a través de la fijación de “condiciones argumentativas mínimas”26 como presupuesto para activar la competencia de la Corte, cristaliza varias finalidades del proceso constitucional. En efecto, una correcta precisión del debate a partir del cumplimiento de tales requerimientos, de una parte (i) concreta el derecho de los intervinientes a participar en las decisiones que los afectan, puesto que -desde el principio- se delimita la materia alrededor de la cual tendrá lugar la discusión constitucional favoreciendo así la calidad del diálogo público que la demanda propone27; y, de otra, (ii) favorece una reflexión calificada que permite superar las dificultades asociadas a la interpretación constitucional. Esta Corporación ha señalado que las normas vigentes ponen de presente “un modelo específico de control constitucional en el que los procesos deliberativos, abiertos, democráticos y participativos confieren legitimidad, racionalidad, validez y justicia material a las decisiones judiciales”28. En dicho modelo la tarea de la Corte “no consiste en construir oficiosa, aislada y unilateralmente las decisiones sobre la constitucionalidad del sistema jurídico, sino en liderar un proceso de construcción colectiva en un asunto esencialmente público, precisando y orientando el debate y la deliberación pública, organizando y sistematizando los insumos que resulten de este proceso de reflexión colectiva, valorando y sopesando las distintas opciones y alternativas que surgen de este mismo proceso, y finalmente, adoptando una decisión”29.
11. Asumir el proceso de constitucionalidad como un verdadero foro para el diálogo público encaminado a establecer si la Constitución fue vulnerada por alguno de los órganos del Estado, implica que se trata de la expresión de una forma de democracia deliberativa. Tal circunstancia exige de ciudadanos, organizaciones y autoridades, la presentación de razones orientadas a poner de presente asuntos relevantes para juzgar la validez constitucional de la ley. No todos los argumentos son relevantes para que la Corte cumpla esta tarea. Su relevancia depende, en suma, de la contribución que puedan prestar para (i) definir el significado del objeto de control e (ii) identificar lo que la Constitución ordena, prohíbe o permite.
12. Las exigencias de claridad, certeza, pertinencia, especificidad y suficiencia como presupuestos de admisibilidad del cargo no tienen un valor en sí mismas. Su importancia se establece en función de la capacidad para materializar los fines del proceso constitucional. Por ello, la verificación de su cumplimiento tiene como propósito establecer si la demanda, en tanto punto de partida del proceso, permite iniciar un diálogo público y razonable entre el demandante, los ciudadanos interesados, las autoridades responsables y la Corte Constitucional. Las cargas mínimas al formular la acusación y las intervenciones que le siguen, cumplen entonces una doble función epistémica y de legitimación: incrementan las posibilidades de que la Corte adopte la mejor decisión y ofrecen un adicional respaldo democrático a su pronunciamiento.
13. La jurisprudencia ha indicado que es legítimo imponer tales exigencias dado que el derecho a ejercer la acción pública -como otros derechos de participación- puede ser objeto de limitaciones. La validez de esta restricción obedece a que, de una parte, “el impacto sobre el acceso a la justicia no es grave en la medida en que la persona puede presentar otra demanda de constitucionalidad teniendo en cuenta que la decisión de inadmisión o inhibición no tiene efectos de cosa juzgada”30 y, de otra, protege “el derecho a la administración de justicia de otras personas que deseen presentar otra demanda contra las mismas normas disposiciones”31.
14. En correspondencia con lo expuesto, quien pretenda activar plenamente las competencias de este Tribunal debe manifestar un interés real por salvaguardar la supremacía e integridad de la Constitución. La seriedad de ese interés se revela cuando, al cuestionar una ley, el demandante presenta razones que (i) pueden ser entendidas por cualquier ciudadano (claridad); (ii) se encaminan a cuestionar los significados de la ley vigente (certeza); (iii) correspondan a cuestiones constitucionales, esto es, que tengan por objeto preservar la vigencia de la Carta (pertinencia); y (iv) planteen en qué sentido específico se produjo su infracción (especificidad). Solo así, reunidos los elementos relevantes para el juicio, se suscitará una duda mínima sobre la validez de la ley (suficiencia). Se trata de condiciones indispensables para que el proceso que tiene lugar en esta Corte constituya un foro en el que la decisión sea el resultado de la comprensión, valoración y ponderación de las mejores razones para hacer efectivo el principio de supremacía de la Constitución.
15. La aplicación de las exigencias referidas no puede hacerse de un modo que establezca estándares tan complejos que pidan más de aquello que la razonabilidad exige para el inicio del diálogo constitucional, impidiendo que cualquier ciudadano haga propia la Constitución. Ello limitaría la posibilidad que tienen las personas de tomarla entre sus manos y, a partir de sus contenidos, controlar los excesos o defectos de los órganos que conforman el poder público. Ahora bien, tampoco es aceptable una aplicación extremadamente flexible de tales criterios al punto que la demanda de inconstitucionalidad pierda todo sentido como referente de la deliberación y esta termine delimitándose por los intervinientes o, en su caso, por la propia Corte. Ha dicho la Sala Plena que está fuera de su alcance “tratar de reconducir el alegato del accionante hasta lograr estructurar un cargo dotado de la suficiente idoneidad para provocar un pronunciamiento de fondo”32 y, en ese sentido, no puede “reelaborar, transformar, confeccionar o construir los planteamientos esbozados en la demanda con el propósito de que cumplan con los requisitos mínimos exigidos por la jurisprudencia constitucional para que la misma Corte se pronuncie de fondo”33.
16. El punto en el que debe trazarse la línea para definir el cumplimiento o no de las condiciones de admisibilidad de la demanda no es una materia exenta de dificultades. Ello se refleja no solo en la posibilidad de adoptar una decisión inhibitoria respecto de una demanda previamente admitida34, sino también en las discrepancias que se suscitan en el seno de la Sala Plena al momento de pronunciarse al respecto. En todo caso, fijar y aplicar estándares argumentativos relativamente uniformes es una exigencia que encuentra sólido fundamento en la calificación del derecho a activar la jurisdicción constitucional como un derecho igual para todos los ciudadanos. Por ello, su ejercicio no debe requerir el cumplimiento de cargas extraordinarias, fincadas en conocimientos particulares o técnicas especializadas, que anulen su carácter universal. Igualmente, lo que se exige del demandante para activar las competencias de este Tribunal no puede ser equivalente a las condiciones de motivación que debe cumplir la Corte Constitucional al momento de tomar una decisión de fondo.
17. Uno de los criterios para definir si un cargo cuyo análisis se encuentra a consideración de la Sala Plena debe dar lugar a un pronunciamiento de fondo es el principio pro actione. Según ha señalado la jurisprudencia refiriéndose a su contenido “el rigor en el juicio que aplica la Corte al examinar la demanda no puede convertirse en un método de apreciación tan estricto que haga nugatorio el derecho reconocido al actor y que la duda habrá de interpretarse a favor del demandante, es decir, admitiendo la demanda y fallando de fondo”35.
Son dos las exigencias que se adscriben específicamente al principio. La primera (i) prohíbe una aproximación a la demanda que tenga por objeto o como efecto un incremento en los requerimientos técnicos de la acusación, al punto de privilegiarlos sobre el debate sustantivo que puede derivarse razonablemente de la misma. La segunda (ii) ordena que en aquellos casos en los que exista una duda sobre el cumplimiento de las condiciones mínimas de argumentación, la Corte se esfuerce, en la medida de sus posibilidades, por adoptar una decisión de fondo. Según la jurisprudencia, también es expresión del principio la integración de la unidad normativa “[c]uando la norma acusada ha sido modificada por otra posterior, pero subsisten, a pesar de la reforma, los contenidos normativos acusados”36
18. El empleo del referido principio no habilita a la Corte para corregir o aclarar equívocos, aspectos confusos o ambigüedades que surjan de las demandas37. Ha dicho la jurisprudencia que su aplicación “no puede llevar a que se declare la exequibilidad ante una demanda que no presente suficientes argumentos, cerrando la puerta para que otro ciudadano presente una acción que sí cumpla con las condiciones para revisarla”38. No es posible sustituir al demandante como si se tratara de un control de oficio y, en esa medida, la aplicación del principio exige la existencia de un núcleo argumentativo básico y preciso, aunque existan algunas reservas o inquietudes. Dicho de otro modo, la Corte “no puede llegar al extremo de suplantar al actor en la formulación de los cargos, ni de determinar por sí misma (…) el concepto de la violación de las normas que ante ella se acusan como infringidas, pues ésta es una carga mínima que se le impone al ciudadano para hacer uso de su derecho político a ejercer la acción de inconstitucionalidad”39.
La imposibilidad de emprender un control a partir de acusaciones diferentes a las de los demandantes se apoya en la naturaleza excepcional del control automático de constitucionalidad y se ha reflejado en el carácter también excepcional de la integración de la unidad normativa40, así como en la imposibilidad de realizar un juicio a partir de cargos autónomos o independientes propuestos en los escritos de los intervinientes en el proceso41.
19. Los requerimientos de claridad, certeza, pertinencia, especificidad y suficiencia han sido definidos y delimitados por la jurisprudencia constitucional. Cada uno de ellos se ocupa de cuestiones particulares que no deben confundirse y, en esa dirección, aunque todos tienen como propósito asegurar un debate constitucional adecuado, cumplen funciones diferentes: (i) la claridad hace posible un diálogo público; (ii) la certeza permite identificar un objeto real susceptible de ser sometido a control; y (iii) la pertinencia, la especificidad y la suficiencia delimitan la controversia en un sentido constitucional. Con el propósito de reiterar el alcance y presentar algunas precisiones sobre su aplicación, a continuación la Corte se ocupa de tales exigencias.
20. Constituye una condición indispensable del debate público que se impulsa con la presentación de una demanda de inconstitucionalidad que los ciudadanos que pretendan activar las competencias de la Corte expresen sus razones con claridad. Tal adjetivo comprende, primero, el uso del lenguaje y, segundo, el modo en que se presentan los argumentos. Exige entonces (i) que las palabras empleadas para formular los argumentos sean inteligibles o comprensibles y (ii) que la presentación de los argumentos tenga un orden que haga posible identificar su alcance y propósito. En esa dirección, la Corte ha destacado que si bien no se requiere una exposición erudita o técnica, la impugnación si debe “seguir un hilo conductor en la argumentación que permita al lector comprender el contenido de su demanda y las justificaciones en las que se basa”42. Este requisito se incumple, por ejemplo, cuando (a) el lenguaje de la demanda es incomprensible por razones semánticas o sintácticas; (b) los argumentos presentados son circulares43 o contradictorios44; o (c) no es posible identificar exactamente el alcance o el sentido de lo pretendido45.
21. La carga de certeza tiene como propósito establecer si, en realidad, pertenece al ordenamiento jurídico el objeto respecto del cual el demandante le solicita a la Corte un pronunciamiento. A este requerimiento se anuda la carga de demostrar que es razonable -a partir de estándares básicos de interpretación- derivar de una disposición vigente, el significado normativo -norma- cuya constitucionalidad se cuestiona, de modo que “la interpretación que se acusa debe ser plausible y además debe desprenderse del enunciado normativo acusado”46. En ese sentido es indispensable “que la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y existente (…)”47 “y no simplemente [sobre una] deducida por el actor, o implícita (…) e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda”48.
22. Además de los casos generales en los que la Corte constata que la interpretación del demandante es el resultado de una interpretación subjetiva o carente de cualquier apoyo hermenéutico49, ha encontrado insatisfecho este requisito cuando se indica que un enunciado limita un derecho a pesar de que la disposición únicamente regula un aspecto adjetivo del mismo (C-088 de 2014); se afirma que una disposición establece un trato diferente sin que ello resulte así (C-1002 de 2004 y C-247 de 2017) o se afirma que ella iguala a los grupos objetos de comparación sin así desprenderse del artículo (C-343 de 2017); se sostiene la ocurrencia de un hecho que es contradicho a partir de información pública (C-309 de 2017); se atribuye a una reforma constitucional un contenido normativo que no tiene y a partir de ello se afirma la posible sustitución de un eje definitorio de la Carta (C-470 de 2013); se alega la ocurrencia de un defecto en el trámite de aprobación de una ley pero no se acredita el hecho que lo constituye (C-076 de 2012 y C-044 de 2017); se atribuye al título de una ley una función deóntica de la que carece (C-752 de 2015); se cuestiona la interpretación de una autoridad administrativa -apoyándose en la doctrina del derecho viviente- a pesar de que dicha interpretación tiene su origen en una disposición cuyo control no es competencia de la Corte (C-136 de 2017); la acusación se apoya en una inferencia del demandante acerca de los efectos que a lo largo del tiempo ha tenido una disposición (C-087 de 2018); se plantea una interpretación aislada de la expresión acusada que no tiene en cuenta el contexto normativo en el que se inserta (C-231 de 2016); se deriva de la disposición que establece un régimen de protección para un grupo, una regla que excluye a los demás grupos de cualquier protección (C-694 de 2015); se asigna a una expresión indeterminada consecuencias jurídicas que no se siguen de ella, sino que tienen origen en otras disposiciones (C-710 de 2012); se interpretan ampliamente las atribuciones conferidas al Presidente de la República en una ley habilitante, sin que exista una razón que respalde esa comprensión (C-922 de 2007); se presupone un silencio en el ordenamiento jurídico que en realidad no existe (C-121 de 2018 y C-156 de 2017); o se le asigna una condición jurídica equivocada a una disposición y, a partir de ello, se pretende que se le apliquen exigencias reservada a un tipo específico de ley (C-316 de 2010).
23. Advierte la Corte que algunos eventos radicales de ausencia de objeto de control merecen un tratamiento diferente. En efecto, aquellos eventos en los cuales es absolutamente claro que la disposición cuestionada fue derogada -y no produce efectos- o declarada inexequible, la Corte carece –en principio- de competencia para cualquier pronunciamiento dado que no existe objeto sobre el cual pueda recaer, en el primer caso, o se ha configurado cosa juzgada formal en el segundo.
24. La pertinencia corresponde a un rasgo especial de la argumentación cuando tiene por objeto alegar la invalidez constitucional de una ley. En esa dirección, los planteamientos ante la Corte deben estar signados por los contenidos de la Carta y, en esa medida, el cuestionamiento debe encontrarse “fundado en la apreciación del contenido de una norma Superior que se expone”. Ello excluye, como argumentos admisibles los que se apoyan en “consideraciones puramente legales (…) y doctrinarias”50 o los que se limitan a expresar “puntos de vista subjetivos”51, de manera que se pretende emplear la acción pública “para resolver un problema particular”52. Por ello, a menos que la Constitución directamente lo exija, no son pertinentes “acusaciones que fundan el reparo contra la norma demandada en un análisis de conveniencia ”53.
25. De manera concreta, la jurisprudencia ha señalado que carecen de pertinencia, por ejemplo, acusaciones que se fundamenten (i) en el provecho o utilidad que una norma puede traer (C-1059 de 2008); (ii) en la oposición de la norma con disposiciones que no puedan ser parámetro de control (C-1059 de 2008); (iii) en las consecuencias que una medida puede tener en el desfinanciamiento de otras inversiones del Estado (C-1059 de 2008); o (iv) en la aplicación de una norma por parte de una autoridad administrativa a situaciones específicas (C-987 de 2005). Igualmente ha descartado el cargo cuando se pretende (v) corregir la interpretación que en casos particulares han efectuado las personas o los jueces de la República (C-785 de 2014); (vi) obtener declaraciones específicas respecto de actos o contratos (C-785 de 2014); o (v) resolver una antinomia constitucional o declarar la inconstitucionalidad de una disposición de la Carta, por entrar en una eventual contradicción con otro mandato de la misma Constitución (C-433 de 2013).
26. La especificidad impone que el demandante exponga razones que evidencien la existencia de una oposición objetiva entre la disposición demandada y el texto constitucional. Es una de las exigencias de mayor relevancia al momento de formular la impugnación y exige que, más allá de afirmaciones genéricas, se desarrolle un argumento puntual que pueda demostrar una violación. Según ha señalado la Corte no cumplen el requisito de especificidad los argumentos “vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales (…) que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan”54.
27. Este requerimiento exige responder la pregunta relativa a cómo se demuestra la violación de la Constitución. Una vez que el demandante identifica la norma constitucional que a su juicio ha sido desconocida, tiene la tarea de argumentar la violación. Esa demostración debe tomar en consideración los contenidos, la naturaleza y la estructura de las diferentes disposiciones de la Carta. En efecto, será relevante considerar, por ejemplo, las diferencias que existen entre las normas (i) que distribuyen competencias entre los órganos del poder o que reconocen derechos; (ii) que amparan un derecho relacional como la igualdad o un derecho que no lo es como la libertad; (iii) que tienen estructura de regla o de principio; (iv) que imponen obligaciones de omitir o mandatos de actuación; o (v) que tienen contenidos sustantivos o procedimentales.
28. No es posible establecer un catálogo de las cuestiones interpretativas que se suscitan al momento de verificar el requisito de especificidad. La Corte ha ido identificando algunas condiciones que resultan útiles con el fin de cumplir esta carga. En tal sentido, ha fijado métodos posibles para proponer la vulneración del mandato de trato igual o de trato desigual55, de los derechos de libertad56 o del principio de unidad de materia57. También ha identificado criterios para demostrar vicios competenciales en las reformas constitucionales58 o infracciones al principio de identidad flexible y consecutividad59. Igualmente ha establecido criterios relevantes al momento de formular, por ejemplo, un cargo de omisión legislativa relativa60.
Asimismo, ha destacado que en algunos casos pueden distribuirse cargas de argumentación respecto de la violación de la Constitución. Por ejemplo, ha señalado que cuando se controla la constitucionalidad de una norma que utiliza una categoría sospechosa o afecta el goce de derechos constitucionales fundamentales, puede presumirse la inconstitucionalidad de la disposición lo que traslada a quien la defiende la obligación de aportar razones poderosas para ello. Ocurre lo contrario y en consecuencia le corresponde al demandante realizar un mayor esfuerzo argumentativo en aquellos casos en los cuales la disposición adoptada corresponde a la regulación de una materia en la que el legislador dispone, en general, de un amplio margen de configuración61. En adición a ello, algunos casos imponen una carga especial, tal y como ocurre cuando se cuestiona una disposición amparada por la cosa juzgada constitucional62.
29. Las metodologías o juicios que ha desarrollado en su jurisprudencia no agotan, naturalmente, las formas o estrategias que las personas y organizaciones -intérpretes cotidianos de la Constitución en los ámbitos en los que se desenvuelve la vida pública y privada- pueden emplear para demostrar la infracción de la Constitución. Sin embargo, para cumplir la carga de especificidad no es suficiente que presenten planteamientos genéricos puesto que deben desarrollar una actividad interpretativa que sugiera seriamente una oposición real entre la Constitución y la norma demandada.
30. La suficiencia tiene la condición de criterio de cierre para definir la aptitud del cargo. Según este Tribunal, su configuración se produce cuando la demanda consigue generar en la Corte una duda mínima sobre su constitucionalidad. Para ello será necesario analizar conjuntamente el cumplimiento de los demás requisitos a fin de identificar si la acusación logra persuadir a la Corte sobre la posible infracción de la Carta, de manera que pueda iniciarse “un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional”63.
31. Como síntesis de lo expuesto la Corte estima necesario destacar las siguientes premisas:
La demanda presentada no cumple las condiciones mínimas para provocar una decisión de fondo
32. Preliminarmente, la Corte advierte que las observaciones realizadas en la intervención de la Contraloría General de la República acerca de la imprecisión de la demanda respecto de la disposición acusada y los efectos que ello tuvo en la etapa preliminar de este proceso, no impiden que la Corte avance en el examen de la demanda. En efecto, a pesar de la equivocación formal en la citación del artículo demandado, en el curso del proceso resultó claro para todos los intervinientes que la acusación se dirigía en contra del artículo 12 (parcial) de la Ley 1341 de 2009, tal y como fue modificado por el 42 de la Ley 1753 de 2012.
33. La impugnación en contra del artículo 12 (parcial) de la Ley 1341 de 2009 -modificada por el artículo 42 de la Ley 1753 de 2012- se sostiene en una premisa central: la expresión cuestionada prevé una prórroga de los permisos para el uso del espectro radioeléctrico de naturaleza discrecional, automática o solo condicionada a la solicitud de su beneficiario. La defensa de esta premisa por parte del demandante se desprende de las palabras empleadas en los documentos entregados a la Corte y de la naturaleza de los argumentos que presenta para demostrar la inconstitucionalidad.
34. El escrito inicial de la demanda señala -al ocuparse de la violación de la libre competencia y el problema de los monopolios- que la regulación acusada, de una parte, deja “a la discrecionalidad de una persona privada la prórroga”64 y, de otra, “fomenta una práctica monopolística, pues al solicitar a petición de parte la prórroga de contrato conduce a una ampliación automática de diez años más, sin hacer la más mínima observancia del principio de selección objetiva”65. Tal tipo de consideraciones, cuyo contenido también se refleja en la insistencia del demandante acerca de que la prórroga del permiso solo depende de la solicitud de quien es su beneficiario, sugiere que al artículo parcialmente demandado se adscribe una norma según la cual las autoridades se encuentran habilitadas para prorrogar automáticamente los permisos de uso del espectro, sin sujeción a ninguna condición que garantice la selección objetiva.
35. Esa comprensión del demandante se evidencia además en su afirmación acerca de que la expresión que acusa desconoce la existencia de cosa juzgada material que se deriva de la sentencia C-949 de 2001. En esta providencia la Corte declaró contraria a la Constitución la regla -contenida en el artículo 36 de la Ley 80 de 1993- que autorizaba la prórroga automática de la concesión para la prestación de los servicios y actividades de telecomunicaciones66. Consideró que si bien la autorización de prórroga de tales concesiones no era en si misma inconstitucional, su carácter automático sí se oponía a la Carta. Dijo este Tribunal:
“Con todo, no puede desconocerse que la prórroga de los contratos a los que alude el artículo 36 bajo análisis, puede ser aconsejable para la administración desde el punto de vista técnico y financiero. Por ello, la entidad competente debe contar con la posibilidad de evaluar los beneficios que produciría para el Estado y para el interés público la ampliación del término inicial del contrato, sin estar atada a la camisa de fuerza que implica la prórroga automática. De ahí que para la Corte la inconstitucionalidad radica en el carácter automático de la prórroga y no en la prórroga misma que, según se anotó, puede ser una herramienta muy útil en determinados casos.
En este evento, lo razonable es que la prórroga deba hacerse por medio del acuerdo de voluntades entre la administración y el contratista antes del vencimiento del término inicialmente pactado y no como lo ordena el primer inciso del artículo 36 que se revisa, según el cual “dentro del año siguiente a la prórroga automática, se procederá a la formalización de la concesión”, ya que por imperativo constitucional el obrar administrativo requiere de la colaboración voluntaria de los particulares contratistas por medio de un acuerdo creador de relaciones jurídicas (contrato). En efecto, no hay que olvidar que quien contrata con el Estado no es un contratista ordinario sino un colaborador que coopera en la consecución de objetivos públicos.
En suma, siendo, pues, evidente que la prórroga automática de los contratos de concesión de actividades y servicios de telecomunicaciones constituye una limitación irrazonable del derecho a la libre competencia, porque obstaculiza la participación de otros oferentes que estén capacitados técnica y financieramente en la prestación de los servicios y actividades de telecomunicaciones, la Corte declarará la inexequibilidad de las expresiones “automáticamente”, “dentro del año siguiente a la prórroga automática, se procederá a la formalización de la concesión”, del inciso primero del artículo 36 de la Ley 80 de 1993, y de todo el parágrafo de ésta disposición legal” (Subrayas no hacen parte del texto original).
Conforme a lo anterior (i) si el ahora demandante alegó la existencia de cosa juzgada material; (ii) si la cosa juzgada material supone que “el pronunciamiento previo de la Corte examinó una norma equivalente a la demandada pero reconocida en un texto normativo diverso”67; y (iii) si la sentencia C-949 de 2001 juzgó una norma que establecía la prórroga automática declarándola incompatible con la Constitución, debe concluirse que la acusación asume que el actual artículo 12 de la Ley 1341 de 2009 también fijaba una especie de prórroga o renovación automática.
Cabe advertir que si bien el cargo por la infracción de la cosa juzgada material fue rechazado en la etapa procesal correspondiente, lo cierto es que confirma el punto de partida propuesto por el demandante, a saber: la disposición es inconstitucional al permitir la prórroga automática de los permisos sin consultar el principio de selección objetiva.
36. A juicio de este Tribunal la regla que se acusa no se desprende del artículo demandado. Dicha disposición, cuyo inciso primero fue modificado por el artículo 42 de la Ley 1753 de 2015, indica lo siguiente:
El permiso para el uso del espectro radioeléctrico tendrá un plazo definido inicial hasta de diez (10) años, el cual podrá renovarse a solicitud de parte por períodos de hasta diez (10) años. Para determinar el periodo de renovación, la autoridad competente tendrá en cuenta, entre otros criterios, razones de interés público, el reordenamiento nacional del espectro radioeléctrico, o el cumplimiento a las atribuciones y disposiciones internacionales de frecuencias, la determinación deberá efectuarse mediante acto administrativo motivado.
El Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, establecerá las condiciones de la renovación, que tenga en cuenta el uso eficiente que se ha hecho del recurso, el cumplimiento de los planes de expansión, la cobertura de redes y servicios y la disponibilidad del recurso, teniendo en cuenta los principios del artículo 75 de la Constitución Política.
La renovación de los permisos de uso del espectro radioeléctrico incluirá condiciones razonables y no discriminatorias que sean compatibles con el desarrollo tecnológico futuro del país, la continuidad del servicio y los incentivos adecuados para la inversión.
La renovación no podrá ser gratuita, ni automática. El interesado deberá manifestar en forma expresa su intención de renovar el permiso con tres (3) meses de antelación a su vencimiento, en caso contrario, se entenderá como no renovado.
De su lectura se desprenden varias condiciones que limitan la decisión del Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones de renovar un permiso para el uso del espectro radioeléctrico. Primero: la renovación tiene como antecedente, por regla general, el otorgamiento del permiso por un periodo inicial y luego de adelantar una convocatoria pública con mecanismos de selección objetiva según lo establece el artículo 11 de la Ley 1341 de 200968. Segundo: el término de renovación de diez (10) años no es un mínimo sino un máximo posible y, en esa medida, la autoridad podría definir un plazo inferior teniendo en cuenta, por ejemplo, motivos vinculados al interés público, al reordenamiento del espectro radioeléctrico, o al cumplimiento de las disposiciones internacionales de frecuencias. Tercero: la autoridad correspondiente debe definir las condiciones de renovación tomando en consideración el uso eficiente que se haya hecho del recurso, el cumplimiento de los planes de expansión, la cobertura de las redes y servicios, así como la disponibilidad del recurso. Cuarto: las condiciones establecidas para la renovación, además de ajustarse a lo dispuesto en el artículo 75, deben fijar requerimientos razonables y no discriminatorios compatibles con el desarrollo tecnológico futuro del país, la continuidad del servicio y los incentivos adecuados para la inversión. Quinto: la decisión de la renovación requiere la expedición de un acto administrativo debidamente motivado y, en ningún caso, podrá ser automática o gratuita.
37. El planteamiento del demandante omite considerar detenidamente el régimen integral que rige la materia y termina, por ello, adscribiendo a la disposición demandada un contenido normativo incompleto que no resulta de su análisis cuidadoso. Advierte la Corte que bajo ninguna de las técnicas de interpretación jurídica es posible aceptar que el artículo cuestionado prevea la renovación de los permisos de manera automática y discrecional, o que disponga que ella sea ajena a cualquier criterio de selección objetiva. Una aproximación literal conduce a concluir que el propio artículo establece expresamente, en su inciso final, que la renovación en ningún caso será automática. Igualmente, una interpretación sistemática de la disposición permite identificar que al momento de decidir sobre la renovación la autoridad se encuentra obligada a valorar múltiples variables y criterios. De la valoración que realice el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones dependerá (i) si se concede o no la renovación y, en caso de otorgarla, (ii) su alcance, (iii) las cargas a las que se somete y (iv) las condiciones de tiempo.
38. En suma, el demandante solo toma en consideración una parte de la disposición y, en consecuencia, termina atribuyéndole un significado incompleto que carece de razonabilidad a la luz de las pautas básicas que rigen, en general, la interpretación de la ley. Dicho de otro modo, en caso de preguntarse si al ordenamiento jurídico colombiano pertenece una regla que prevé la renovación automática de los permisos del uso del espectro radioeléctrico sin sujeción a ningún criterio objetivo para su decisión, la respuesta sería negativa. El ciudadano se aproxima parcialmente al objeto de control y, en consecuencia, el cargo carece de certeza.
39. La acusación tampoco cumple satisfactoriamente la carga de especificidad. Según se explicó, esta condición impone presentar razones que permitan identificar una oposición objetiva entre la disposición acusada y la Constitución. En ese sentido, admitiendo en gracia de discusión que el punto de partida en el que se asienta la demanda fuera cierto, la Corte encuentra que afirmar la inconstitucionalidad de una regla que prevé la renovación de los permisos de uso del espectro radioeléctrico exige analizar, al menos sumariamente, las razones que pueden justificarla, como de diversas formas lo destacaron los intervinientes en el curso de este proceso. En tal sentido, este Tribunal echa de menos en el planteamiento del demandante cualquier consideración relativa, por ejemplo, a los términos de amortización de las inversiones en este tipo de tecnologías, a los efectos que tiene un régimen como el examinado para el desarrollo de las comunicaciones o a la capacidad del Estado para asumir tales actividades. Tampoco se detuvo en considerar -a fin de contrastar su postura- que la renovación se encuentra antecedida por el otorgamiento inicial de un permiso que resulta de una convocatoria pública y que debe respetar criterios de selección objetiva.
En adición a lo expuesto, el demandante sostiene que la norma da lugar a prácticas monopolísticas. Sin embargo, se trata de una afirmación genérica que no permite identificar, al menos prima facie, una afectación de la libre competencia económica. Los comportamientos eventuales o contingentes de los particulares que concurren a este mercado no tienen la capacidad, por si mismos, de evidenciar la infracción del artículo 75 de la Constitución.
40. Advierte la Corte que el defecto identificado -falta de especificidad- no implica, en modo alguno, que este Tribunal esté afirmando la constitucionalidad de las reglas previstas en el artículo parcialmente demandado. De lo que se trata es de advertir que una aproximación parcial a la disposición demandada no solo afecta el cumplimiento del requisito de certeza. También impide al demandante considerar integralmente las razones que pueden conducir al reproche o al aval de la regulación vigente. No se trata de un requerimiento excesivo. En este caso le correspondía al ciudadano considerar integralmente y en detalle el régimen de renovación, de manera que todos los participantes en el proceso, así como este Tribunal, conociera desde el principio los extremos relevantes del debate constitucional. Sin embargo, se limitó a proponer una perspectiva particular y fragmentada.
41. En adición a lo expuesto, el examen detallado de la demanda y en particular del escrito de corrección, muestra que una de las variantes del cargo por la infracción del artículo 75 de la Constitución, carece de claridad. Bajo el epígrafe “Razonabilidad de la prórroga a petición de parte del artículo 12 (parcial) de la Ley 1341 de 2009” el demandante propone el desarrollo de un examen de proporcionalidad. Luego de adelantarlo concluye que su aplicación, en particular la del subprincipio de idoneidad, demuestra la inconstitucionalidad de la medida dado que no se materializan los principios contenidos en el artículo 75 de la Constitución.
La jurisprudencia de este tribunal, retomando en ello la práctica de otros países y la doctrina más autorizada, ha destacado que uno de los métodos admisibles para establecer la validez constitucional de la restricción a una norma con estructura de principio es el denominado juicio de proporcionalidad. Conforme a su estructura estándar –y sin graduar su intensidad- dicho escrutinio exige verificar que la medida sea adecuada, necesaria y proporcionada en sentido estricto para alcanzar un fin constitucionalmente válido. Conforme a ello, cuando se acude a esta clase de examen se requiere (i) identificar la restricción –norma, decisión o medida- que será juzgada, (ii) establecer el propósito que persigue y (iii) llevar acabo el examen de idoneidad, necesidad y proporcionalidad en estricto sentido.
Pues bien, el argumento del demandante resulta ininteligible una vez se reconstruye con cuidado. En su escrito identifica como medida bajo control “la posibilidad de competencia entre oferentes a fin de asignar el permiso del espectro al mejor” a pesar de que su cuestionamiento consiste, precisamente, en afirmar que el artículo 12 (parcial) es inconstitucional por no prever tal competencia. Seguidamente, indica que esa medida es idónea para alcanzar los propósitos constitucionales que se desprenden del artículo 75 de la Carta. A continuación, sostiene que existe otro medio que consiste en otorgar el permiso mediante la prórroga a petición de parte.
La estructura básica de ese argumento -insiste la Corte- es incomprensible al menos por dos razones. De una parte, el demandante no somete al examen de proporcionalidad la medida cuya inexequibilidad se solicita sino, precisamente, la regla que a su juicio resulta conforme a la Constitución. De otra, a pesar de que es ello lo que hace, termina concluyendo que la disposición demandada se opone a la Constitución debido a que resulta desproporcionada. Es cierto que, como se dejó dicho, no puede este Tribunal imponer a los ciudadanos metodologías únicas para dar cuenta de la inconstitucionalidad de una disposición. Sin embargo, cuando una de ellas es seleccionada por el demandante, lo mínimo que cabe requerir es que su aplicación sea al menos comprensible. Ello no ocurre en el presente caso y, en consecuencia, la acusación también carece de claridad.
42. Las radicales deficiencias de la demanda permiten afirmar, finalmente, la falta de suficiencia en la impugnación. Por ello la Sala Plena encuentra que el ciudadano no consiguió suscitar una mínima duda sobre la validez constitucional de la disposición que pueda justificar, en esta oportunidad, la adopción de una decisión de fondo.
43. Como se dejó indicado anteriormente, el principio pro actione exige adoptar una decisión de fondo en aquellos casos en los cuales existe una duda acerca del cumplimiento de las condiciones para provocar un pronunciamiento de fondo. Para la Corte no resulta posible, en esta oportunidad, apoyar una decisión en el referido principio dado que la ausencia de claridad, certeza, especificidad y suficiencia es evidente. El demandante (i) derivó de un artículo una norma que, bajo ninguna de las técnicas de interpretación, puede desprenderse de las palabras del texto ni del régimen en que se integra. Adicionalmente (ii) desarrollo una argumentación fragmentaria que impide identificar los extremos del debate constitucional, puesto que se limitó a elegir una de las posibles objeciones a la validez del artículo sin considerar, al mismo tiempo, las razones que podrían justificar su constitucionalidad. Igualmente, (iii) para sustentar su desacuerdo se apoyó en un método de análisis específico cuya aplicación particular resulta incomprensible.
44. Finalmente, la Corte encuentra que las intervenciones de las autoridades y particulares que participaron en el proceso de constitucionalidad a pesar de su profundidad y de ocuparse de asuntos que podrían suscitar un debate posterior, no pueden reemplazar la actuación del demandante. Los planteamientos en ellas contenidos, si bien se relacionan con asuntos relativos al régimen de renovación constituyen o bien réplicas a la línea argumentativa del demandante o bien cuestionamientos autónomos.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
INHIBIRSE de emitir un pronunciamiento de fondo respecto de la expresión “el cual podrá renovarse a solicitud de parte por períodos de hasta diez (10) años” del artículo 12 de la Ley 1341 de 2009, modificado por el artículo 42 de la Ley 1753 de 2015.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
GLORIA STELLA ORTÍZ DELGADO
Presidente
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
1 Cuaderno principal. Folio 5.
2 Cuaderno principal. Folio 6.
3 Cuaderno principal. Folio 29.
4 Cuaderno principal. Folio 29.
5 Cuaderno principal. Folio 29.
6 Cuaderno principal. Folio 29.
7 Cuaderno principal. Folio 29.
8 Cuaderno principal. Folios 29 y 30.
9 Cuaderno principal. Folio 30.
10 Cuaderno principal. Folios 272 al 277. Como anexo de su intervención presenta el documento denominado “Spectrum for new entrants, lessons learned”.
11 Cuaderno Principal. Folios 73 al 75.
12 Cuaderno Principal. Folios 82 al 87.
13 Cuaderno principal. Folios 68 al 72.
14 Cuaderno principal. Folios 76 al 77. Escrito de fecha 22 de mayo de 2018.
15 Cuaderno principal. Folios 79 al 81. Escrito de fecha 18 de junio de 2018.
16 Cuaderno principal Folios 88 al 95.
17 Cuaderno principal. Folios 300 al 307.
18 Cuaderno principal. Folios 110 al 119.
19 Cuaderno principal. Folios 169 al 192. Como anexo de su intervención presenta el documento denominado “La renovación de los permisos para uso del espectro garantiza los fines esenciales del Estado”.
20 Cuaderno principal. Folios 236 al 252.
21 Cuaderno principal. Folios 308 al 316.
22 La sentencia C-1052 de 2001 -que ha ocupado un papel central después de la sentencia C-447 de 1997 en la delimitación de la acción pública de inconstitucionalidad- indico: “De esta manera, se desarrolla una de las herramientas más preciadas para la realización del principio de democracia participativa que anima la Constitución (artículo 1 C.P.), permitiendo a todos los ciudadanos, a través de la acción pública de inconstitucionalidad, ejercer un derecho político reconocido por el propio Ordenamiento Superior (artículo 40 C.P.) y actuar como control real del poder que ejerce el legislador cuando expide una ley”.
23 Acerca de la presunción de constitucionalidad existen múltiples pronunciamientos. La sentencia C-042 de 2018 destacó que la existencia de requisitos mínimos para la presentación de una demanda de inconstitucionalidad tenía entre sus fundamentos “evitar que la presunción de constitucionalidad que protege al ordenamiento jurídico se desvirtúe a priori, en detrimento de la labor del Legislador, mediante acusaciones infundadas, débiles o insuficientes”. La sentencia C-076 de 2012 señaló que “cuando falta certeza respecto de algún hecho debe privilegiarse la validez de la ley elaborada por el Congreso de la República –indubio pro legislatoris-, pues es la que resulta acorde con la presunción de constitucionalidad que se predica de la misma”.
24 Sobre el carácter excepcional del control oficioso, la sentencia C-257 de 2016 indicó: “De una parte, se proscribió el control oficioso de la legislación, pues por regla general éste se activa mediante una demanda que puede presentar cualquier ciudadano (arts. 242.1, 241.1, 241.4, 241.5 C.P.), y excepcionalmente opera de manera automática cuando recae sobre proyectos de leyes estatutarias (art. 241.8 C.P), tratados internacionales y sus leyes aprobatorias (art. 241.10 C.P.), decretos legislativos (art. 241.7 C.P.), leyes objetadas por el gobierno nacional por razones de inconstitucionalidad (art. 241.8 C.P.), convocatorias a referendo o a Asamblea Nacional Constituyente para reformar la Carta Política (art. 241.2 C.P.), referendos sobre leyes y consultas populares y plebiscitos del orden nacional (art. 241.3 C.P.). Así pues, el escrutinio judicial nunca se activa por iniciativa del juez constitucional, sino por una demanda ciudadana o excepcionalmente por ministerio de la ley”.
25 En el auto 241 de 2015 la Corte Constitucional, al modificar su doctrina relativa a la ausencia de legitimación de las personas cuyos derechos políticos se encontraban suspendidos por decisión judicial, precisó que la acción pública de inconstitucionalidad tenía ese doble fundamento. Al resumir su postura señaló: “(i) La Constitución sólo exige ostentar la calidad de ciudadano para ejercer el derecho a instaurar acciones de inconstitucionalidad. (ii) Si bien este es un derecho político, es también fruto del derecho fundamental a acceder a la administración de justicia, que en el marco político es además universal. Dado que el acceso a la justicia es esencial para garantizar el goce efectivo de los demás derechos y libertades, y para definir los límites de las instituciones estatales, la suspensión parcial del derecho a interponer acciones públicas no es sólo la restricción de un derecho político, sino la reducción de la efectividad de todos los demás derechos constitucionales, lo cual es inadmisible. (iii) Es necesario ser coherente con el desarrollo institucional de la acción pública de inconstitucionalidad, y esto supone no detener la ampliación del grupo de ciudadanos colombianos titulares de ese derecho fundamental, aunque es preciso aclarar que no se trata de ampliar el catálogo de derechos de las personas condenadas, sino de garantizar su acceso a la justicia constitucional. (iv) Es necesario actualizar el entendimiento de la Constitución para comunicarlo con la realidad penitenciaria y el derecho internacional de los derechos humanos”.
26 Sentencia C-752 de 2015.
27 Desde sus primeros pronunciamientos la Corte había destacado esta idea. Refiriéndose a la ineptitud de la demanda sostuvo, en la sentencia C-447 de 1997, que “lo procedente (…) por razones de economía procesal y para cualificar la propia participación ciudadana, es la inadmisión de la demanda”. En semejante dirección la sentencia C-1052 de 2001 señala: “La presentación de una demanda de inconstitucionalidad ante la Corte da inicio a un diálogo entre el ciudadano, las autoridades estatales comprometidas en la expedición o aplicación de las normas demandadas y el juez competente para juzgarlas a la luz del Ordenamiento Superior. Esto supone como mínimo la exposición de razones conducentes para hacer posible el debate”.
28 Sentencia C-257 de 2016.
29 Sentencia C-257 de 2016.
30 Sentencia C-584 de 2016. Refiriéndose a la validez de la inadmisión de las demandas de inconstitucionalidad que no cumplieran las condiciones mínimas de argumentación, la sentencia C-447 de 1997 había ya señalado que ello “no vulnera la participación ciudadana en los procesos de control constitucional, sino que tiende a cualificarla, con lo cual se fortalece la democracia y se garantiza mejor la integridad de la Constitución”.
31 C-584 de 2016
32 Sentencia C-886 de 2010.
33 Sentencia C-886 de 2010.
34 Sobre esta posibilidad la sentencia C-535 de 2016, apoyándose en jurisprudencia reiterada, indicó que “la admisión de la demanda por parte del Magistrado ponente de cada acción de inconstitucionalidad es un momento oportuno para determinar el cumplimiento de los requisitos antes citados; sin embargo, también ha indicado, que el hecho de que se supere esa primera mirada, que es sumaria, no impone un pronunciamiento de fondo, pues finalmente es en la Sala Plena de la Corporación, integrada por todos sus Magistrados en quien recae la competencia de proferir una Sentencia, en donde se determina, previo un debate deliberativo, si la demanda es apta o no, contando con la intervención además de quienes hayan sido convocados y del Ministerio Público”.
35 C-1052 de 2001.
36 C-251 de 2003. En similar sentido se encuentran, por ejemplo, las sentencias C-351 de 2009, C-502 de 2012 y C-156 de 2013.
37 En esa dirección se encuentran, por ejemplo, las sentencias C-358 de 2013 y C-726 de 2015.
38 Sentencia C-584 de 2016.
39 Sentencia C-520 de 2006.
40 Sobre el particular y entre muchas otras, la sentencia C-128 de 2018 se refirió a tal posibilidad: “Se trata, sin embargo, de una facultad excepcional, y solo procede en tres casos: (i) cuando el demandante acusa una disposición que, individualmente, no tiene un contenido deóntico claro o unívoco, de manera que, para entenderla y aplicarla, resulta absolutamente imprescindible integrar su contenido normativo con el de otra disposición que no fue acusada; en estos casos es necesario completar la proposición jurídica demandada para evitar proferir un fallo inhibitorio, (ii) cuando la disposición cuestionada se encuentra reproducida en otras normas del ordenamiento que no fueron demandadas; esta hipótesis pretende evitar que un fallo de inexequibilidad resulte inocuo, y (iii) cuando la norma se encuentre intrínsecamente relacionada con otra disposición de cuya constitucionalidad existan serias dudas”.
41 En la sentencia C-194 de 2013 la Corte se refirió a esta restricción indicando: “Al respecto debe insistirse en que el carácter público de la acción de inconstitucionalidad y la naturaleza taxativa de las modalidades de control automático, impiden a la Corte pronunciarse sobre asuntos que no hayan sido formulados por los demandantes. Esta restricción opera en el presente proceso incluso frente a lo planteado por los intervinientes ciudadanos. Esto debido a, al menos, dos razones principales. En primer lugar, el debate democrático y participativo solo puede predicarse de aquellos argumentos contenidos en la demanda, respecto de los cuales los distintos intervinientes y el Ministerio Público pueden expresar sus diversas posturas. En segundo término, aunque es evidente que las intervenciones ciudadanas son útiles para definir e ilustrar el asunto debatido, carecen de la virtualidad de configurar cargos autónomos y diferentes a los contenidos en la demanda”.
42 Sentencia C-1052 de 2001.
43 Sentencia C-045 de 2018.
44 Sentencia C-146 de 2018.
45 Sentencia C-362 de 2001.
46 Sentencia C-997 de 2005.
47 Sentencia C-1052 de 2001.
48 Sentencia C-1052 de 2001.
49 Sentencias C-1172 de 2004, C-927 de 2006, C-047 de 2016 y C-004 de 2017.
50 C-1052 de 2001
51 C-1052 de 2001
52 C-1052 de 2001. La sentencia C-1059 de 2008 se refirió a ello en los siguientes términos: “Por ende, es indispensable que los razonamientos sean del orden constitucional, razón por la cual no podrán ser aceptados cargos basados en argumentos legales o doctrinarios. De igual manera, no aparejan pertinencia aquellos cargos que pretenden sustentar la inconstitucionalidad de la norma acusada basado en ejemplos, acaecimientos particulares, hechos personales, vivencias propias, sucesos y ocurrencias reales o imaginarias, en las que supuestamente se aplicó o será aplicada la norma demandada”.
53 C-1052 de 2001.
54 C-1052 de 2001.
55 Sobre el particular se encuentran las sentencias C-022 de 1996, C-093 de 2001, C-673 de 2001, C-114 y C-115 de 2017. Igualmente, sobre las diferencias en materia de carga argumentación cuando se plantea un cargo por violación del mandato de trato igual o de trato desigual, puede consultarse la sentencia C-052 de 2019.
56 En esa dirección, entre muchas otras, pueden considerarse las sentencias C-309 de 1997, SU-642 de 1998, C-720 de 2007, SU-626 de 2015 y C-246 de 2017.
57 En ese sentido, por ejemplo, se encuentra la sentencia C-133 de 2012.
58 Entre otras, las sentencias C-1040 de 2005 o C-285 de 2016.
59 Sentencia C-726 de 2015.
60 Sentencia C-341 de 2017.
61 Sobre el particular, puede considerarse la sentencia C-673 de 2001 y, en particular, su nota de pie No. 33.
62 Sentencias C-007 de 2016 y C-200 de 2019.
63 C-1052 de 2001.
64 Cuaderno principal. Folio 5.
65 Cuaderno principal. Folio 6.
66 La disposición parcialmente demandada establecía: “Artículo 36. DE LA DURACION Y PRÓRROGA DE LA CONCESION. El término de duración de las concesiones para la prestación de los servicios y actividades de telecomunicaciones, no podrá exceder de diez (10) años, prorrogable automáticamente por un lapso igual. Dentro del año siguiente a la prórroga automática, se procederá a la formalización de la concesión. // PARAGRAFO. Los contratos vigentes para la prestación del servicio de radio difusión sonora, quedan prorrogados automáticamente por el término para el cual fueron otorgados, siempre y cuando no exceda el lapso de diez (10) años”.
67 Sentencia C-007 de 2016.
68 Tal disposición, en su contenido actual, establece lo siguiente: “El permiso de uso del espectro respetará la neutralidad en la tecnología siempre y cuando esté coordinado con las políticas del Ministerio de Comunicaciones, no generen interferencias sobre otros servicios, sean compatibles con las tendencias internacionales del mercado, no afecten la seguridad nacional, y contribuyan al desarrollo sostenible. El Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones adelantará mecanismos de selección objetiva, previa convocatoria pública, para el otorgamiento del permiso para el uso del espectro radioeléctrico y exigirá las garantías correspondientes. En aquellos casos, (en los que el nivel de ocupación de la banda y la suficiencia del recurso lo permitan, así como) cuando prime la continuidad del servicio o la ampliación de la cobertura, el Ministerio podrá otorgar los permisos de uso del espectro de manera directa”. Las expresiones tachadas fueron declaradas inexequibles en la sentencia C-403 de 2010 al tiempo que la expresión subrayada fue declarada exequible en el entendido en el entendido de que la posibilidad de asignación directa de la banda sólo podrá extenderse por el término estrictamente necesario para que la administración convoque un proceso de selección objetiva.