Sentencia T-004/19
Acciones de tutela interpuestas por el Departamento Nacional de Planeacin y otros contra el Tribunal Administrativo del Choc y el Juzgado 1 Administrativo del Circuito de Quibd[1].
Magistrado ponente:
CARLOS BERNAL PULIDO
Bogot, D.C., quince (15) de enero de dos mil diecinueve (2019)
La Sala Primera de Revisin de la Corte Constitucional, integrada por el magistrado Luis Guillermo Guerrero Prez, la magistrada Diana Fajardo Rivera y el magistrado Carlos Bernal Pulido, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, se dispone a proferir la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisin del fallo de tutela proferido, en primera instancia, por la Subseccin A de la Seccin Segunda del Consejo de Estado, el 4 de diciembre de 2017, revocado ntegramente en sentencia del 25 de abril de 2018, dictada por la Seccin Cuarta de la misma Corporacin, dentro de las acciones de tutela promovidas por el Departamento Nacional de Planeacin, junto con otras entidades y funcionarios del Estado, en contra del Tribunal Administrativo del Choc y el Juzgado 1 Administrativo del Circuito de Quibd.
El expediente de la referencia fue escogido para revisin mediante auto proferido el 27 de julio de 2018, proferido por la Sala de Seleccin de Tutelas Nmero Siete[2].
I. ANTECEDENTES
Este expediente se compone de ocho acciones de tutela interpuestas por varias entidades y funcionarios del Estado, todas ellas contra el Tribunal Administrativo del Choc y el Juzgado 1 Administrativo del Circuito de Quibd.
Los accionantes son: i) el Departamento Nacional de Planeacin, junto con la seora Amparo Garca Montaa, que actu como Directora de Vigilancia de las Regalas de dicha entidad; ii) el Ministerio de Minas y Energa; iii) el seor Germn Arce Zapata, exrepresentante legal del mismo Ministerio, a ttulo personal; iv) el seor Elkin Palacios, en su condicin de Alcalde Municipal del municipio de Cantn de San Pablo, Choc; v) el Ministerio del Interior; vi) el seor Simn Gaviria Muoz, Ex Director Nacional de Planeacin, a ttulo personal; vii) la seora Silvana Beatriz Habid Daza, presidenta de la Agencia Nacional de Minera, a ttulo personal; y viii) el seor Tefilo Cuesta Borja, Director de la Corporacin Autnoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Choc (Codechoc), a ttulo personal.
Estos accionantes acudieron al amparo constitucional con un propsito comn: proteger sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administracin de justicia, presuntamente vulnerados a raz de las decisiones tomadas por las autoridades judiciales accionadas, dentro del proceso de accin popular No. 2009-00211-00 promovido por el seor Jos Daro Crdoba Tello en contra del municipio de Cantn de San Pablo, Choc, y la Corporacin Autnoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Choc, as como en su posterior trmite de incidente de desacato.
Dada la unidad de materia que presentaban todas estas acciones de tutela, la Seccin Segunda del Consejo de Estado decidi, mediante autos del 23 y 31 de agosto, 20 de septiembre y 25 de octubre de 2017, acumularlas en un solo proceso, para que fueran falladas en una misma sentencia, como en efecto sucedi[3].
1. Hechos
De conformidad con el relato efectuado por los tutelantes en sus demandas, los hechos que dieron lugar a la presente accin de tutela son, en sntesis, los siguientes:
1. El seor Jos Daro Crdoba Tello interpuso una accin popular en contra del municipio de Cantn de San Pablo, Choc, y de la Corporacin Autnoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Choc. Por medio de este mecanismo judicial, pretenda que se ordenara al ente territorial que adoptara medidas encaminadas a obtener el cese de la minera ilegal en el mencionado municipio, que, en criterio del actor, ocasionaba graves daos al medioambiente en la zona. Tambin, que se le ordenara a la Corporacin Autnoma Regional del Departamento adelantar los procesos sancionatorios correspondientes, para imponer multas a quienes ejercan esta clase de minera[4].
2. El proceso fue avocado por el Juzgado 5 Administrativo de Descongestin de Quibd, que, en auto del 16 de abril de 2009, admiti la demanda y vincul, de manera oficiosa, al Ministerio de Minas y Energa y al Instituto Colombiano de Geologa y Minera Ingeominas.
3. Mediante sentencia del 29 de noviembre de 2013, dicho juzgado accedi de manera parcial a las pretensiones del demandante.
Bajo la ptica de la proteccin del derecho colectivo a un ambiente sano de los habitantes de Cantn de San Pablo, orden al Ministerio de Minas como lder y coordinador, a la Agencia Nacional de Minera, a Ingeominas y a la administracin municipal que procedieran a establecer un manual, gua, protocolo o circular, que compile las disposiciones trascendentales que permitan controlar e identificar acciones en contra de la minera ilegal que afecta el municipio, defina procedimientos, competencias, canales de comunicacin y colaboracin entre las entidades relacionadas con el sector, para hacer frente a este flagelo () . Adems, solicit a la Personera y a la Procuradura Ambiental y Agraria la conformacin de un comit de apoyo tcnico y de seguimiento a la decisin[5].
La sentencia fue objeto de recurso de apelacin por las entidades demandadas.
4. Mediante decisin de segunda instancia, proferida del 25 de febrero de 2015, el Tribunal Administrativo del Choc modific el fallo proferido por el a quo. All, resolvi adoptar los principios de interpretacin, derecho, ponderacin y los criterios de interpretacin para la proteccin del medio ambiente sano (). Por ello, declar a las entidades demandadas y vinculadas a la actuacin administrativa y extracontractualmente responsables por la vulneracin de los derechos colectivos invocados. En consecuencia, adopt, entre otras, las siguientes medidas:
i) Orden el cese inmediato y definitivo de la explotacin minera mecanizada de oro en el municipio de Cantn de San Pablo, Choc.
ii) Con cargo a las entidades condenadas, orden la realizacin, por parte de la Universidad Tecnolgica del Choc, de un estudio de impacto ambiental, minero y socioeconmico pasado, presente y futuro en el municipio de Cantn de San Pablo, como consecuencia del ejercicio de la minera ilegal. El Tribunal condicion todas las medidas de restablecimiento del ecosistema afectado a los resultados de dicho estudio. Adems, hasta tanto el centro educativo no emitiera su diagnstico, prohibi a las autoridades mineras y ambientales vinculadas formular cualquier estudio de impacto ambiental y socioeconmico.
iii) Orden a las entidades vinculadas abstenerse de tramitar concesiones mineras para la explotacin de oro, hasta tanto no se diera cumplimiento a las acciones indicadas en los estudios de la Universidad Tecnolgica del Choc.
iv) Orden al Director Nacional de Planeacin y a la Direccin Nacional de Regalas del DNP iniciar las acciones administrativas a efecto de determinar el eventual costo que por concepto de regalas dejadas de percibir por el Estado colombiano y participacin contractual por concesiones dejadas de percibir, debe cobrarse personalmente a los siguientes servidores y exservidores pblicos Seores exMinistro (sic) de Minas y Energa, Dr. Hernn Martnez Torres, el seor exDirector (sic) de Ingeominas Dr. Mario Ballesteros Meja y el seor exDirector (sic) General de Codechoc Dr. Hctor Damin Mosquera Bentez. Estas determinaciones fueron adoptadas pese a que el Departamento Nacional de Planeacin, ni su Director, fueron vinculados al proceso de accin popular. Tampoco se les notific el respectivo fallo.
El Tribunal dispuso que una serie de entidades, entre estas el Ministerio del Interior, el Ministerio de Defensa y varias instituciones de la fuerza pblica, planearan y ejecutaran los operativos necesarios para el cumplimiento de estas determinaciones. Estas entidades tampoco fueron vinculadas al trmite de accin popular ni notificadas del fallo[6].
5. Con la supresin de los despachos judiciales de descongestin de Quibd, el expediente fue repartido al Juzgado 1 Administrativo del Circuito de dicha ciudad.
6. En el marco del seguimiento a las rdenes impartidas en el proceso de accin popular, el 10 de febrero de 2017 la Universidad Tecnolgica del Choc radic un documento denominado Propuesta tcnica y econmica para la realizacin de un estudio de impacto ambiental minero y socioeconmico en el Municipio de Cantn de San Pablo. El costo de este estudio de impacto ambiental, segn la estimacin del propio centro educativo, ascenda a la suma de $5.021.816.146. A raz de esto, el Juzgado requiri al Ministerio de Minas y Energa para que, en el trmino de diez das, efectuara el pago de esa suma. Lo anterior, sin que dicha entidad hubiera podido conocer previamente la propuesta presentada por la Universidad[7].
7. El 6 de marzo de 2017, el Juzgado 1 Administrativo profiri un auto por medio del cual dio apertura al incidente de desacato y fij, como honorarios y gastos de la pericia con cargo a las entidades accionadas (Ministerio de Minas y Energa, Agencia Nacional de Minera, Codechoc y Alcalda de Cantn de San Pablo), la suma antes dicha, esto es, $5.021.816.146[8]. De este auto, no se surti la notificacin por estado con el lleno de los requisitos del artculo 201 del CPACA, esto es, no se envi el mensaje de datos a las direcciones electrnicas suministradas.
El 27 de abril siguiente, el juez puso en conocimiento del Departamento Nacional de Planeacin el inicio de este trmite incidental y lo requiri para el cumplimiento de las rdenes expedidas en relacin con esa entidad.
Por indebida notificacin, y por la violacin al derecho de contradiccin frente a la propuesta de la Universidad Tecnolgica del Choc, el Ministerio de Minas y la Agencia Nacional de Minera presentaron incidentes de nulidad en el marco del trmite de desacato. De la misma manera, procedieron el DNP y el Ministerio del Interior, bajo el alegato de no haber sido vinculados a la accin popular.
Sin embargo, estos incidentes fueron rechazados en auto del 17 de abril de 2017, en el que, de paso, se conden en costas a los organismos que los propusieron. Los recursos de apelacin presentados contra esta ltima providencia tambin fueron rechazados[9].
Mediante autos subsiguientes, el Despacho requiri a las distintas entidades involucradas para que certificaran el cumplimiento de la orden del auto de apertura, y al comit de verificacin designado para que rindiera cuentas acerca del acatamiento general del amparo popular.
El 5 de junio de 2017 se celebr, por convocatoria de la misma autoridad judicial, una audiencia de verificacin de cumplimiento. En ella, las entidades accionadas propusieron la reconsideracin y modificacin de la propuesta econmica y metodolgica del centro educativo. All, tambin, el DNP insisti en su solicitud de nulidad por falta de vinculacin al proceso de accin popular, circunstancia de la que igualmente se quej el Ministerio del Interior. Sin embargo, el Juzgado neg todas estas peticiones, con el argumento de que se trataba de una orden ejecutoriada del Tribunal Administrativo del Choc[10].
8. Mediante auto del 29 de junio de 2017, Juzgado 1 Administrativo del Circuito de Quibd declar que el seor Elkin Palacios, Alcalde Municipal del municipio de Cantn de San Pablo, el seor Germn Arce Zapata, para entonces representante legal del Ministerio de Minas, la seora Silvana Beatriz Habid Daza, presidenta de la Agencia Nacional de Minera, el seor Simn Gaviria Muoz, para entonces Director Nacional de Planeacin y la seora Amparo Garca Montaa, Directora de Vigilancia de las Regalas del DNP, incurrieron en desacato de la sentencia de accin popular.
A cada uno de estos funcionarios, y al seor Tefilo Cuesta Borja, Director de la Corporacin Autnoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Choc que no fue explcitamente mencionado en la anterior declaracin, el Juzgado les impuso sancin de multa de 35 SMLMV, conmutables con tres meses de arresto[11].
Finalmente, respecto de esta determinacin, por medio de auto del 19 de julio de 2017, el Tribunal Administrativo del Choc resolvi el grado jurisdiccional de consulta, decisin en la cual aument las sanciones impuestas a los incidentados[12].
2. Fundamentos y pretensiones de la accin de tutela
9. Las entidades y los funcionarios pblicos que intervinieron en el trmite anteriormente descrito acudieron a la accin de tutela con el propsito comn de proteger sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administracin de justicia, presuntamente vulnerados a raz de las decisiones tomadas por las autoridades judiciales accionadas, dentro del proceso de accin popular No. 2009-00211-00, as como en su posterior incidente de desacato[13].
10. Tutela presentada por el Ministerio de Minas y Energa
El Ministerio de Minas y Energa, por medio de su apoderado, cuestion la indebida notificacin del auto del 6 de marzo de 2017, por medio del cual el juzgado accionado dio apertura al incidente de desacato y fij honorarios y gastos de la pericia. Esto por cuanto la autoridad judicial omiti enviar el respectivo mensaje de datos para notificar a las partes de la mencionada providencia, aunque s lo hizo, posteriormente, para requerir el pago de la suma de dinero fijada por la Universidad Tecnolgica del Choc. Pidi, en consecuencia, dejar sin efectos el mencionado auto, as como aquel proferido el 17 de abril del mismo ao, que neg la nulidad peticionada dentro del proceso.
Sin embargo, el Ministerio tambin atac la sentencia de accin popular proferida por el Tribunal Administrativo del Choc, y solicit su aclaracin, dado que, en su criterio, esta impuso a las entidades demandadas que el estudio de impacto ambiental fuese llevado a cabo por una universidad en particular, y no, por ejemplo, con auxiliares de la justicia debidamente inscritos o con la participacin de otras instituciones[14].
11. Tutela presentada por Simn Gaviria Muoz
El seor Gaviria se quej por la sancin que se le impuso en el incidente de desacato, sin que a l, como tampoco a la entidad que diriga, se les hubiese vinculado en ningn momento a la respectiva accin constitucional. Precis, adems, que la orden dada al DNP por el Tribunal Administrativo del Choc se consign en una sentencia que no le fue notificada, y de la cual tuvo conocimiento cuando se dict el auto de apertura del mencionado incidente. Las autoridades judiciales, adems, lo sancionaron sin tener en cuenta que se desvincul del DNP dos semanas despus de conocer el fallo del Tribunal.
El tutelante solicit, en consecuencia, dejar sin efectos la orden impartida al Departamento Nacional de Planeacin en la sentencia del 25 de febrero de 2015, as como las decisiones que lo sancionaron por desacato. Tambin, que se ordene la devolucin de la suma que tuvo que cancelar a ttulo de multa[15].
12. Tutela presentada por Tefilo Cuesta Borja, director de Codechoc
El seor Cuesta seal que las decisiones que lo sancionaron por desacato fueron desproporcionadas y, por lo tanto, solicit que sean dejadas sin efecto. Seal que las autoridades accionadas no tuvieron en cuenta las actuaciones que despleg para el cumplimiento de la sentencia de accin popular. Igualmente, que al fijar un trmino de diez das para pagar la cuantiosa suma de dinero exigida por la Universidad Tecnolgica del Choc, los jueces del desacato desconocieron las normas presupuestales para la destinacin de recursos pblicos, en lo que se refiere al pago de sentencias judiciales[16].
13. Tutela presentada por Silvana Beatriz Habid Daza, presidenta de la Agencia Nacional de Minera
La seora Habid tambin atac las sanciones impuestas por las autoridades judiciales accionadas y solicit que se dejen sin efecto. Adujo que no se acreditaron, all, los elementos de la responsabilidad objetiva y subjetiva que concurran en su caso, razn por la cual se incurri en falta de motivacin. Tambin seal que la decisin que resolvi el grado de consulta desconoci el principio de la non reformatio in pejus[17].
14. Tutela presentada por el Ministerio del Interior
El Ministerio del Interior, por medio de su apoderado, adujo que no fue debidamente vinculado al proceso de accin popular y que, por esa razn, en la audiencia de verificacin convocada por el juzgado accionado dentro del trmite de desacato, solicit la nulidad del proceso, como de igual forma lo hicieron otras entidades; sin embargo, el juez se neg a resolver adecuadamente tal peticin. Pidi dejar sin efectos la sentencia del Tribunal Administrativo del Choc, en la que se fijaron obligaciones a cargo de la entidad, porque considera que incurri en defecto procedimental y en violacin directa de la Constitucin (por violacin de su artculo 29). De forma subsidiaria, solicit dejar sin efecto las actuaciones adelantadas a partir de la expedicin de dicho fallo[18].
15. Tutela presentada por el Departamento Nacional de Planeacin y su Directora de Vigilancia de las Regalas, Amparo Garca Montaa
El DNP, por conducto de la Jefe de su Oficina Asesora Jurdica, junto con la seora Garca Montaa, Directora de Vigilancia de las Regalas de dicha entidad, atacaron, en primer lugar, la orden dirigida a la entidad por parte del Tribunal Administrativo del Choc, en su sentencia del 25 de febrero de 2015, por haber incurrido, segn ellos, en los defectos procedimental, fctico y sustantivo. Tambin, varios de los autos dictados en el marco del posterior incidente de desacato, particularmente, aquel que resolvi la solicitud de nulidad incoada por algunas entidades y el que se pronunci en grado jurisdiccional de consulta.
Enfatizaron, como lo hizo el seor Gaviria (exdirector de la entidad), en que no fueron notificados de la sentencia del Tribunal sino hasta el 27 de abril de 2017. Tambin, recordaron que ni el DNP ni sus funcionarios, a ningn nivel, fueron vinculados o intervinieron en el proceso de accin popular. En el fallo, adems agregaron los actores, nunca se tuvieron en cuenta las competencias legales del organismo, ni en la parte motiva explic el fundamento legal y probatorio de la orden que se le impuso. Sobre las sanciones impuestas, sealaron que estas desconocieron el principio de responsabilidad subjetiva.
Solicitaron que fueran dejadas sin efectos todas las providencias judiciales cuestionadas, en lo que respecta al DNP, su ex Director General y su Directora de Vigilancia de las Regalas. Igualmente, la devolucin de los dineros pagados por dichos funcionarios a ttulo de multa[19].
16. Tutela presentada por Germn Arce Zapata, exrepresentante legal del Ministerio de Minas y Energa
El seor Arce seal que el Tribunal Administrativo del Choc incurri en los defectos orgnico y procedimental, toda vez que, indebidamente, se atribuy la competencia para conocer el grado jurisdiccional de consulta. Al ser el Tribunal la autoridad que profiri las rdenes de amparo a las distintas entidades, las sanciones afirm el actor debieron ser revisadas por su superior jerrquico, es decir, el Consejo de Estado, de conformidad con el inciso final del artculo 41 de la Ley 472 de 1998. Tambin advirti la violacin al principio non reformatio in pejus por parte del Tribunal.
Indic, adems, que, al momento de ser impuesta la sancin en su contra, no se tuvieron en cuenta los trmites presupuestales que deben surtirse en las entidades pblicas para fijar los gastos del estudio de impacto ambiental que orden el juez popular.
Solicit dejar sin efecto las sanciones que las autoridades accionadas impusieron por desacato[20].
17. Tutela presentada por Elkin Palacios, Alcalde del municipio de Cantn de San Pablo, Choc
El seor Palacios argument que los jueces de la accin popular, al imponer la sancin por desacato, desatendieron los principios de responsabilidad subjetiva y proporcionalidad. Segn el actor, se desconoci que la Alcalda ha venido adelantando gestiones para combatir la minera ilegal y que su presupuesto es reducido. Solicit dejar sin efecto las providencias que lo sancionaron por desacato[21].
3. Respuestas de los accionados
18. El titular del Juzgado 1 Administrativo del Circuito de Quibd contest la accin de tutela[22]. Argument que a las entidades condenadas en el proceso de accin popular no les queda otra opcin que cumplir lo ordenado en la sentencia del Tribunal Administrativo del Choc.
Precis que para realizar el estudio de impacto ambiental fue designada nicamente la Universidad Tecnolgica del Choc. Por ello agreg, no es posible controvertir los gastos de ese estudio alegando una supuesta violacin de derechos fundamentales. Segn el juez, lo que las entidades accionantes pretenden es el desconocimiento de la sentencia proferida en el proceso de accin popular.
Indic que el auto que fij los gastos de la pericia, dentro del incidente de desacato, s fue debidamente notificado por estado. Con todo, puso de presente que, mediante sentencia de tutela del 14 de septiembre de 2017, proferida por la Seccin Segunda del Consejo de Estado, se dej sin efectos dicha notificacin, por lo que lo procedente es declarar, en este caso, la carencia actual de objeto.
Para finalizar, sostuvo que al Ministerio del Interior y al DNP la sentencia solo les exigi el cumplimiento de sus deberes legales, por lo que no tenan que ser previamente vinculados al proceso.
19. El Tribunal Administrativo del Choc seal que el Consejo de Estado, en su Seccin Primera, ya se pronunci sobre el proceso de accin popular controvertido, mediante fallo del 6 de agosto de 2015, y no encontr, en l, violacin alguna de derechos fundamentales. Sobre el trmite incidental, precis que el dictamen a realizar por parte de la Universidad Tecnolgica del Choc resultaba indispensable y por ello se fijaron los gastos de pericia. Aadi que sobre estos puntos se han presentado varias acciones de tutela, por lo que lo procedente es su rechazo por temeridad[23].
20. A la accin de tutela fueron vinculadas otras entidades[24], como la Agencia Nacional de Defensa Jurdica del Estado. Esta, por medio de su Directora de Defensa Jurdica, se refiri a la presunta violacin al principio de la non reformatio in pejus en la decisin que confirm las sanciones por desacato.
Tambin intervino la Universidad Tecnolgica del Choc, cuyo apoderado se quej de la renuencia de las instituciones del Estado a cumplir con la sentencia de accin popular[25]. Lo mismo opin, en su intervencin, el seor Jos Daro Crdoba Tello, actor popular en ese proceso, quien calific la accin de tutela como un intento por torpedear la proteccin a la comunidad[26].
Igualmente, intervinieron los Procuradores 41 II Administrativo y 9 Judicial II Ambiental y Agrario del Choc. Si bien consideraron que la accin de tutela no cumple con el requisito de inmediatez, pidieron determinar de manera cuidadosa si el Departamento Nacional de Planeacin tuvo la oportunidad de ejercer el derecho de contradiccin dentro del proceso de accin popular[27].
4. Decisiones objeto de revisin
4.1. Fallo de primera instancia
21. La Subseccin A de la Seccin Segunda del Consejo de Estado profiri fallo de primera instancia, el 4 de diciembre de 2017[28]. Al advertir que todos los tutelantes pretendan dejar sin efectos las providencias proferidas en el curso del incidente de desacato de la accin popular, concluy que, en este puntual aspecto, se configura carencia actual de objeto. Lo anterior, por cuanto, en el marco de otra accin de tutela, la misma Corporacin, mediante sentencia del 14 de septiembre de 2017, dispuso dejar sin efectos todas las actuaciones adelantadas en dicho trmite incidental, a partir de la notificacin de su auto de apertura, inclusive.
Dicho ello, el a quo centr su anlisis en la alegada vulneracin de los derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administracin de justicia y del derecho a la defensa del Ministerio del Interior, del Departamento Nacional de Planeacin y de los ciudadanos Amparo Garca Montaa y Simn Gaviria Muoz, dentro del proceso de accin popular, por su falta de vinculacin a dicho trmite, tanto en primera como en segunda instancia.
En este asunto, el juez de tutela de primera instancia encontr configurado el defecto procedimental y el defecto sustantivo por violacin directa de la Constitucin. Lo anterior, por cuanto, solo en el fallo de segunda instancia del Tribunal Administrativo, el Departamento Nacional de Planeacin, el Ministerio del Interior y otras entidades fueron incluidos. De resto, en el expediente de accin popular no se advierte ninguna providencia por medio de la cual estas instituciones y sus representantes legales hayan sido vinculados.
Concluy que a esas entidades se les impuso una orden en sentencia judicial, sin que se les hubiere notificado la demanda de accin popular ni las actuaciones subsiguientes, incluida la sentencia. Por tanto, nunca hicieron parte del proceso, ni pudieron controvertir las pruebas all aportadas.
Si bien el Tribunal Administrativo del Choc adujo que no era necesaria la vinculacin de los actores a la accin popular, pues no se les impuso orden alguna, sino que, simplemente, se les exigi el cumplimiento de sus funciones legales, para la Subseccin A tal argumento es inadmisible.
En criterio de la primera instancia, al Departamento Nacional de Planeacin y al Ministerio del Interior el Tribunal les dio verdaderas rdenes, no exhortos. Prueba de ello es que los funcionarios de la primera entidad fueron sancionados posteriormente, por su incumplimiento.
La Subseccin A, Seccin Segunda, del Consejo de Estado no encontr, a pesar de esta vulneracin, que excluir a los accionantes mencionados de las rdenes de amparo popular fuera el remedio judicial ms adecuado. Argument que debe valorarse el enorme esfuerzo que despleg el Tribunal Administrativo del Choc para lograr la proteccin de los derechos colectivos de los habitantes de Cantn de San Pablo, al igual que su legtima preocupacin por el manejo de las regalas a causa de la minera ilegal.
Decidi entonces amparar los derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administracin de justicia y el derecho a la defensa del Ministerio del Interior, el Departamento Nacional de Planeacin y de los ciudadanos Amparo Garca Montaa y Simn Gaviria Muoz.
En consecuencia, dispuso dejar sin efectos todas las actuaciones del proceso de accin popular No. 2009-00211-00 promovido por el seor Jos Daro Crdoba Tello en contra del municipio de Cantn de San Pablo, Choc, y la Corporacin Autnoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Choc, a partir del auto admisorio de la demanda, de fecha 16 de abril de 2009, inclusive. Esto, a efectos de que se vincule y notifique en debida forma a todas las entidades de las cuales se desprenda la posible proteccin de los derechos colectivos sealados en la accin, para que se integre de manera correcta el contradictorio.
Orden, adems, la devolucin de los dineros pagados a ttulo de las sanciones por desacato.
Finalmente, en aras de preservar el derecho de acceso a la administracin de justicia del seor Crdoba Tello (actor popular) y de los habitantes de Cantn de San Pablo, orden al Juzgado 1 Administrativo del Circuito de Quibd que, en el nuevo auto admisorio de la demanda de accin popular, dicte la medida cautelar que considere conveniente para la proteccin de los derechos colectivos conculcados, acorde a lo sealado por el Tribunal Administrativo del Choc en su sentencia del 25 de febrero de 2015. Igualmente, exhort a la Procuradura General de la Nacin para que ejerza acompaamiento y verificacin en el cumplimiento de esa medida cautelar.
4.2. Impugnacin
22. El Juez 1 Administrativo del Circuito de Quibd impugn la sentencia de instancia[29]. Seal que el Consejo de Estado ya se haba pronunciado sobre este caso en otras acciones de tutela, en donde descart la violacin de derechos fundamentales. Argument que el a quo omiti efectuar un juicio de ponderacin entre los derechos fundamentales en tensin: por un lado, la integracin del contradictorio y, por otro, el derecho de las comunidades indgenas y afrodescendientes del Choc a un ambiente sano.
La tesis del juzgado consiste que el Tribunal Administrativo del Choc en realidad no dio una orden al DNP y al Ministerio del Interior, sino que simplemente dio alcance al inciso final del artculo 34 de la Ley 472 de 1998[30]. En este caso seal, se trat de un exhorto, una invitacin para que dichas entidades llevaran a cabo sus tareas en el marco de sus competencias legales. Por ello, ninguna sancin se impuso en relacin con el Ministerio del Interior. Y aunque los funcionarios del DNP s fueron sancionados, ellos cumplieron el requerimiento del Tribunal y esas sanciones se levantaron, de modo que no tiene objeto su vinculacin.
23. El seor Crdoba Tello, actor popular, tambin impugn el fallo de tutela de instancia[31]. En su escrito, reiter los argumentos esgrimidos en su contestacin de la demanda, en el sentido de que las entidades actoras buscan torpedear la orden de proteccin urgente de los derechos colectivos vulnerados.
4.3. Fallo de segunda instancia
24. El 25 de abril de 2018, la Seccin Cuarta del Consejo de Estado, al resolver la impugnacin, decidi revocar la sentencia de tutela de instancia y, en su lugar, negar las solicitudes de amparo presentadas[32].
Reconoci, en primer lugar, que est fuera de discusin que ni el DNP ni el Ministerio del Interior fueron vinculados al trmite de accin popular. Sin embargo, en estricto sentido, estas entidades no fueron condenadas por el Tribunal Administrativo del Choc. Ninguna de ellas fue declarada responsable por la vulneracin de los derechos colectivos invocados, ni se les asign el pago del estudio de impacto ambiental.
En resumen, convalid la tesis del juez impugnante en torno al alcance del inciso final del artculo 34 de la Ley 472 de 1998. Segn la Seccin Cuarta, cuando la norma seala que en la sentencia se comunicar a las entidades o autoridades administrativas para que, en lo que sea de su competencia, colaboren en orden a obtener el cumplimiento del fallo, es claro que se alude a otras instituciones que no fueron vinculadas al proceso de accin popular. Por ello, la disposicin habla de comunicar y no de notificar, y de colaborar en vez de cumplir.
Lo anterior, para el ad quem, fue lo que ocurri en este caso con las entidades accionantes, de modo que no se configur la violacin de derechos fundamentales alegada. A lo anterior agreg que los derechos colectivos que se sacrificaran con la postura de la primera instancia son derechos constitucionales igualmente importantes, pues obedecen al inters general. Adems puntualiz, las rdenes impartidas por el Tribunal guardan relacin con las funciones que la ley ha encomendado al Ministerio del Interior y al Departamento Nacional de Planeacin.
Con cita de su propia jurisprudencia, la Seccin Cuarta del Consejo de Estado seal: ninguna vulneracin de derechos fundamentales puede derivarse de la orden que imparte un juez de la accin popular (ni ningn otro juez) para que una autoridad cumpla con sus funciones. De hecho, la entidad pblica est en la obligacin de actuar, as no exista orden judicial de por medio[33].
5. Actuaciones en sede de revisin
25. Con el fin de allegar al proceso de revisin de tutela los elementos probatorios necesarios para adoptar una decisin de fondo, el Magistrado Ponente, mediante Auto del 12 de septiembre de 2018, decret las siguientes pruebas[34]:
i) Se ofici al Juzgado 1 Administrativo del Circuito de Quibd, para que informara acerca del estado actual del trmite de incidente de desacato de la accin popular No. 2009-00211-00, promovida por el seor Jos Daro Crdoba Tello en contra del municipio de Cantn de San Pablo, Choc, y la Corporacin Autnoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Choc.
ii) Se ofici a la Secretara del Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, para que allegara copia de los siguientes fallos de tutela:
a) Sentencia del 14 de septiembre de 2017, accionante: Agencia Nacional de Minera contra el Juzgado 1 Administrativo de Quibd, expediente No. 2017-00038-01, MP. Rafael Francisco Surez Vargas.
b) Sentencia de primera instancia del 14 de mayo de 2015, accionante: Ministerio de Minas y Energa, expediente No. 2015-00762-00, MP. Susana Buitrago Valencia.
c) Sentencia de segunda instancia del 6 de agosto de 2015, accionante: Ministerio de Minas y Energa, expediente No. 2015-00762-00, MP. Guillermo Vargas Ayala.
d) Sentencia del 14 de mayo de 2015, accionante: Agencia Nacional de Minera, expediente 2015-00792-00, MP. Alberto Yepes Barreiro.
26. El Juzgado 1 Administrativo del Circuito de Quibd, mediante oficio allegado el 24 de septiembre de 2018, inform, en relacin con el trmite de incidente de desacato sealado, que el expediente se encuentra en calidad de prstamo en el Consejo de Estado, con ocasin de una nueva accin de tutela presentada por el Ministerio de Minas y Energa contra el Tribunal Administrativo del Choc (No. 2018-01584). Por ello inform, en relacin con el incidente, que NADA se ha podido hacer al respecto[35].
El Consejo de Estado, por conducto de su Secretario General, remiti copia en medio magntico de los fallos de tutela requeridos, en oficio recibido el 19 de septiembre de 2018[36].
1. Competencia
27. Esta Sala de Revisin de la Corte Constitucional es competente para revisar el fallo de tutela proferido dentro del trmite de la referencia, con fundamento en lo dispuesto en el inciso 2 del artculo 86 y el numeral 9 del artculo 241 de la Constitucin Poltica, en concordancia con los artculos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. Metodologa de la decisin y problemas jurdicos
28. Aunque el expediente de tutela objeto de revisin es uno solo, lo cierto es que se compone, como acabamos de ver, de ocho acciones constitucionales independientes. En esa medida, y habida cuenta de los hechos y antecedentes procesales de esta actuacin, la solucin del presente caso exige a la Sala de Revisin estudiar el asunto en dos fases distintas:
En una primera fase, se verificar la procedibilidad de cada una de las acciones de tutela reseadas, en relacin con sus requisitos generales. Es necesario, en este punto, estudiar aspectos relevantes como la carencia actual de objeto en varios de los expedientes de tutela, posibles situaciones de temeridad y otras circunstancias que pueden comprometer el estudio de fondo de las acciones (primer problema jurdico de procedibilidad). Como se ver, los jueces de tutela de instancia no agotaron este examen con suficiencia. Resolver estos temas previos es, adems, de capital importancia para delimitar el debate iusfundamental de este caso y abordarlo de manera adecuada.
La segunda fase se agotar solo en relacin con las acciones constitucionales que hayan superado ese primer anlisis de procedibilidad. En estos asuntos, la Corte Constitucional deber determinar, en primer lugar, si estas tutelas son procedentes por satisfacer los requisitos generales de procedencia de la accin de tutela contra providencias judiciales (segundo problema jurdico de procedibilidad).
Una vez resuelto lo anterior, la Sala deber dilucidar, en segundo lugar:
i) Si la sentencia del Tribunal Administrativo del Choc incurri en los defectos especficos denunciados y viol los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administracin de justicia del Director Nacional de Planeacin y de la Direccin Nacional de Regalas del DNP, al ordenarles, sin haberlos vinculado al proceso de accin popular, iniciar acciones administrativas para determinar el costo que por concepto de regalas y participacin contractual por concesiones dej de percibir el Estado colombiano y que, segn la autoridad judicial, debe cobrarse personalmente a una serie de servidores y exservidores pblicos (primer problema jurdico sustancial).
ii) Si esa misma sentencia viol los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administracin de justicia del Ministerio del Interior, por no haberlo vinculado al proceso de accin popular y, pese a ello, haber dispuesto que concurriera, junto con otras instituciones, en la planeacin y la ejecucin de los operativos necesarios con miras a hacer efectivas las medidas judiciales que se adoptaron para la proteccin de los derechos colectivos invocados (segundo problema jurdico sustancial).
3. Verificacin de requisitos generales de procedibilidad
Es necesario, en este primer acpite del anlisis, empezar por las acciones constitucionales que son improcedentes por la configuracin de carencia actual de objeto. Por sustraccin de materia, no resulta necesario indagar, en esos casos, por los dems aspectos de procedibilidad. Dicho anlisis ser pertinente frente a las tutelas en las que el litigio constitucional no se haya superado.
3.1. Acciones de tutela con carencia actual de objeto
29. La Corte Constitucional ha sostenido que cuando la situacin fctica que motiva la presentacin de la accin de tutela desaparece o se modifica porque cesa la presunta accin u omisin que, en principio, podra generar la vulneracin de los derechos fundamentales, la solicitud de amparo decae, en la medida en que desaparece el objeto jurdico sobre el que versara una eventual decisin del juez de tutela. En consecuencia, cualquier orden de proteccin sera inocua. De all que una accin con esas caractersticas resulte, de entrada, improcedente.
30. Como seal, en el sub lite, el juez de tutela de primera instancia, en el expediente que se revisa varias de las acciones de tutela interpuestas carecen, en la actualidad, de todo objeto. Son aquellas que controvierten las providencias judiciales expedidas en el marco del incidente de desacato de la accin popular No. 2009-00211.
En efecto, mediante sentencia del 14 de septiembre de 2017, la Subseccin A de la Seccin Segunda del Consejo de Estado, con ocasin de otra accin de tutela, interpuesta por la Agencia Nacional de Minera contra el Juzgado 1 Administrativo de Quibd, dej sin efectos todas las actuaciones surtidas dentro del mencionado trmite incidental, a partir de la notificacin de su auto de apertura, inclusive[37]. Con ocasin del auto de pruebas expedido por el despacho del magistrado sustanciador, la Corte pudo conocer, adems, que en dicho proceso de desacato no han podido llevarse a cabo, en adelante, nuevas actuaciones.
As, en lo que a este puntual aspecto se refiere, es claro que la vulneracin o amenaza de derechos fundamentales ces durante el trmite de la accin de tutela. Ello por cuanto el amparo constitucional otorgado por el Consejo de Estado, por indebida notificacin del auto de apertura del incidente de desacato, se produjo luego de que todos los accionantes en el asunto que aqu se revisa presentaran sus respectivas demandas de tutela, entre los meses de junio y agosto de 2017[38].
Como puede apreciarse, el cese de la afrenta iusfundamental no tuvo origen en una actuacin de la parte accionada dentro del trmite de esta accin de tutela. Tampoco, porque los jueces de instancia de este expediente dieran una orden puntual. Se produjo, en sntesis, por la decisin judicial de otro juez constitucional, en el marco de otro proceso de tutela. La carencia actual de objeto no tiene lugar, por consiguiente, por un hecho superado o por un dao consumado, sino en virtud de una tercera hiptesis, esto es, el acaecimiento, durante el trmite constitucional de instancia, de una situacin sobreviniente[39].
31. Clarificar este primer aspecto es necesario por lo menos desde tres puntos de vista. En primer lugar, porque el juez de tutela de segunda instancia, la Seccin Cuarta del Consejo de Estado, decidi revocar, en su integridad, la sentencia de la Seccin Segunda, por no compartir la orden de tutela que haba sido otorgada en favor del DNP y de varios de sus funcionarios y exfuncionarios, as como del Ministerio del Interior. Sin embargo, la Seccin Cuarta del Consejo de Estado no tuvo en cuenta que en aquella providencia se declar, adems, la carencia actual de objeto en relacin con varios de los expedientes.
De manera que el ad quem resolvi negar la accin de tutela, por la razn ya anotada, pero no puntualiz, como deba hacerlo, que ello tena lugar nicamente en relacin con el preciso asunto que haba sido materia de impugnacin, esto es, la decisin de tutelar el derecho al debido proceso de esos accionantes.
Con la revocatoria simple y llana del fallo, sin hacer ninguna claridad frente al resto de los puntos abordados por el juez de primera instancia de la tutela, no solo se revers tal proteccin, sino todos los dems aspectos de la sentencia de primer grado, incluida, desde luego, la declaratoria de carencia actual de objeto. Es por ello que esta Sala de Revisin advierte la necesidad de precisar este aspecto.
Es as que, en resumen, se debe ratificar la carencia actual de objeto decretada por la primera instancia en relacin con los siguientes expedientes: i) la accin de tutela presentada por el Ministerio de Minas y Energa en lo que respecta a las pretensiones relacionadas con el incidente de desacato (No. 2017-01463), ii) la accin de tutela presentada por el seor Tefilo Cuesta Borja (No. 2017-02052), iii) la accin de tutela presentada por la seora Silvana Habid Daza (No. 2017-01878), iv) la accin de tutela interpuesta por el seor Germn Arce Zapata (No. 2017-01874 ) y v) la accin de tutela interpuesta por el seor Elkin Palacios (No. 2017-01890).
32. En segundo lugar, observa la Corte que la declaratoria de carencia actual de objeto que hizo la Seccin Segunda del Consejo de Estado est, sin embargo, incompleta. En efecto, encuentra la Sala que la carencia actual de objeto se produce en este caso, no solo frente a todas aquellas pretensiones que atacan el procedimiento de incidente de desacato ya dejado sin efectos, sino que tiene que extenderse tambin a la accin de tutela instaurada por el seor Simn Gaviria Muoz. En ese puntual sentido, se modificar el fallo del a quo.
Es verdad que el seor Gaviria, desde el punto de vista formal, no solo controvierte el trmite de incidente de desacato de la accin popular, sino tambin la sentencia que dio lugar a dicho incidente, proferida por el Tribunal Administrativo del Choc. Es igualmente cierto que lo hace por una presunta violacin iusfundamental que an es materia de debate y cuyo estudio la Corte acometer en acpite subsiguiente, a saber, su falta de vinculacin al trmite de accin popular en calidad de director de la entidad a la que en su momento se profiri una de las rdenes de proteccin de derechos colectivos (infra).
Empero, aunque no hubiese sido vinculado, como Director Nacional de Planeacin, al proceso de accin popular, ni notificado del fallo, enmendar esa afrenta en particular carecera de todo objeto. El actor ya no desempea dicho cargo, al que de hecho renunci un par de semanas despus de haber tenido conocimiento de la decisin.
En esencia, el inters del seor Gaviria subsista en cuanto estaba encaminado a enervar las sanciones que por desacato le fueron impuestas. Fue con ocasin de esas sanciones que el actor acudi a este amparo constitucional, cuando ya no se desempeaba como Director del DNP. Como se vio, dichas sanciones perdieron todo efecto, al igual que el trmite que las precedi. Es por ello que, en sentido material, la accin de tutela que aqu interpuso carece de objeto tambin.
33. En tercer lugar, cierra la Corte este acpite con un llamado de atencin. Ciertamente, no hace falta, frente a la presente carencia actual de objeto, que la Sala emita un pronunciamiento de fondo. No es necesario efectuar observaciones sobre los hechos que dieron lugar a la interposicin de la accin de tutela, advertir sobre su falta de conformidad constitucional, o, en fin, pronunciarse sobre el alcance de los derechos fundamentales que resultaron amenazados. De hecho, aquellos fueron protegidos en el marco de una accin constitucional diferente.
Lo anterior no obsta, sin embargo, para que se advierta al juez del incidente de desacato de la accin popular (Juez 1 Administrativo del Circuito de Quibd), con miras a que, en lo sucesivo, observe, con rigor, estndares bsicos de debido proceso en dicho trmite incidental. Particularmente, en lo que respecta a la notificacin de decisiones, la oportunidad de defensa y contradiccin y el estudio serio de parmetros de responsabilidad subjetiva, previo a la imposicin de sanciones. Y estas ltimas deben cumplir, por supuesto, con los respectivos criterios de proporcionalidad.
3.2. Estudio sobre el requisito de inmediatez en el expediente No. 2017-01463. Accin de tutela interpuesta por el Ministerio de Minas y Energa contra la sentencia de accin popular
34. Un especfico asunto de la accin de tutela promovida por el Ministerio de Minas y Energa, que ambas instancias dejaron sin resolver, consista en el reproche a la sentencia del Tribunal Administrativo del Choc, al haber esta impuesto a las entidades demandadas que el estudio de impacto ambiental fuese llevado a cabo por una universidad en particular, y no, por ejemplo, con auxiliares de la justicia debidamente inscritos o con la participacin de otras instituciones. Es verdad que, al lado de las discrepancias frente al incidente de desacato, esta ltima era, ms bien, una pretensin accesoria y poco desarrollada, pero ello no relevaba a los jueces de tutela del deber de estudiarla[40].
La Sala se pronunciar brevemente frente a este cuestionamiento al fallo de accin popular.
35. En este tema, que est lejos de ser central en el debate puesto a consideracin de la Corte, la Sala se limita a constatar que la accin interpuesta por el Ministerio de Minas y Energa incumple con un requisito bsico de toda demanda de tutela, cual es la exigencia de inmediatez. Esta circunstancia la hace improcedente.
En efecto, la entidad no se preocup por los alcances de esta orden ni por controvertir sus fundamentos sino hasta la apertura e impulso del respectivo incidente de desacato y con ocasin de las decisiones que all se tomaron. Solo al pronunciarse sobre este incidente fue que el Ministerio controvirti la determinacin, en trminos sustantivos, del Tribunal del Choc, en el sentido de que este design a una universidad en particular para efectuar el mencionado estudio.
El punto es que, entre la notificacin al Ministerio de Minas de la sentencia del Tribunal Administrativo del Choc y la interposicin, por su parte, de la accin de tutela frente a la orden de adelantar el estudio de impacto ambiental, trascurrieron ms de dos aos[41]. El Ministerio no ofreci argumento alguno orientado a justificar la tardanza en su actuacin ante el juez de tutela y no se encuentra en el expediente prueba que evidencie alguna circunstancia apreciable como justificante de tal situacin. En consecuencia, la accin de tutela, con ese objeto, es improcedente por falta de inmediatez.
3.3. Rechazo por Temeridad
36. Las autoridades judiciales accionadas alegan que las tutelas de este caso incurren en temeridad. La Sala de Revisin no considera acertada esa postura. Respecto de ninguna de ellas puede decirse, con exactitud, que se trate de una tutela con identidad de hechos, demandantes y sujetos accionados, y una misma causa petendi. Tampoco se observa una actuacin premeditada de parte de las entidades y personas actoras, orientada por un mvil claramente desleal o que evidencie mala fe o abuso del derecho.
37. En relacin con las tutelas que controvierten la sentencia del Tribunal Administrativo del Choc, se invoca, como sustento de una posible temeridad, un fallo de tutela del 14 de mayo de 2015, proferido por la Seccin Quinta del Consejo de Estado. En esa actuacin, fungi como tutelante la Agencia Nacional de Minera, ciertamente, contra el mencionado fallo popular.
Hay que comenzar por decir, en primer lugar, que en la presente actuacin la Agencia Nacional de Minera no concurre, en tanto entidad pblica, como tutelante. Luego, es evidente que ello desvirta, de entrada, la identidad de sujeto actor. Concurre, s, su presidenta (la seora Silvana Habid Daza), para cuestionar, no la sentencia popular en s misma, sino un asunto diferente: el trmite del incidente de desacato abierto en su contra.
Ms importante an, en aquella otra accin de tutela se discuti un asunto por completo distinto, si bien estuvo dirigida contra la misma sentencia del Tribunal del Choc. All, la inconformidad de la Agencia Nacional de Minera gir, sin xito, en torno a: i) la presunta carencia de respaldo probatorio de la alegada violacin de los derechos colectivos invocados; ii) el supuesto desconocimiento, por parte del Tribunal, de las competencias legales de esa entidad; y iii) una eventual violacin, en dicho fallo, al principio de congruencia de las acciones populares. En este ltimo punto, valga aclararlo desde ya, la queja de la actora se limit a que el Tribunal del Choc, desconociendo los trminos de la demanda, haba emiti rdenes adicionales a las all peticionadas[42].
Ni la orden de llevar a cabo el estudio de impacto ambiental sobre la que la Sala se pronunci lneas arriba ni, mucho menos, la ausencia de vinculacin al proceso del DNP y del Ministerio del Interior (infra), fueron all planteadas o discutidas. No existe, en tal sentido, identidad de objeto.
38. Frente a las pretensiones relacionadas con el incidente de desacato, respecto de las cuales debe declararse la carencia actual de objeto, la conclusin es la misma. En la accin de tutela fallada el 14 de septiembre de 2017 por la Seccin Segunda del Consejo de Estado, la Agencia Nacional de Minera, por conducto de apoderado judicial, fue la nica accionante y acudi para controvertir la indebida notificacin del incidente de desacato a la entidad.
En el expediente que se revisa, cierto es que la seora Habid, presidenta de la Agencia, atac la misma actuacin, pero lo hizo, claramente, a ttulo personal, y por una alegada falta de motivacin de la sancin que se le impuso y la presunta violacin a los principios de responsabilidad subjetiva y non reformatio in pejus esto ltimo, en sede de consulta.
Recapitulacin
39. De lo expuesto hasta aqu tenemos, en resumen, en este expediente judicial: i) que son improcedentes, por carencia actual de objeto, todas las tutelas presentadas con el propsito de controvertir las providencias expedidas en el marco del incidente de desacato de la accin popular No. 2009-00211; que es improcedente, adems, ii) la accin de tutela interpuesta por el Ministerio de Minas y Energa contra la sentencia del Tribunal Administrativo del Choc, por incumplimiento del requisito de inmediatez; finalmente, y sin perjuicio de lo anterior, iii) que ninguna de las acciones de tutela, pese al alegato de los accionados, incurre en temeridad.
Puestas as las cosas, puede concluir la Corte, desde ya, la improcedencia de seis de las ocho acciones de tutela que componen esta actuacin. Son, para no dejar dudas al respecto, las interpuestas por: i) El Ministerio de Minas y Energa, ii) el seor Simn Gaviria Muoz, iii) el seor Tefilo Cuesta Borja, iv) la seora Silvana Habid Daza, v) el seor Germn Arce Zapata y vi) el seor Elkin Palacios.
De manera que, en resumen, las acciones de tutela sobre las cuales esta Sala de Revisin debe pronunciarse de fondo se reducen a dos, ambas contra la sentencia del Tribunal Administrativo del Choc: i) la que corresponde al expediente No. 2018-02112, promovida por el Ministerio del Interior y ii) la que corresponde al expediente No. 2017-01896, interpuesta por el Departamento Nacional de Planeacin y su Directora de Vigilancia de las Regalas, Amparo Garca Montaa.
A su vez, en cuanto a estas dos acciones de tutela, el litigio constitucional que esta Sala de Revisin debe resolver se circunscribe nicamente al cuestionamiento de la actuacin adelantada por el Tribunal Administrativo del Choc, que, al proferir la sentencia de fondo, les habra impartido a esas entidades rdenes especficas sin haberlas vinculado al proceso de accin popular, ni haber garantizado sus derechos de contradiccin y al debido proceso. La situacin de cada expediente se resume en el siguiente cuadro:
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Expediente |
Carencia actual de objeto |
Improcedencia por falta de inmediatez |
Temeridad |
Problema jurdico sustancial por resolver |
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Ministerio de Minas y Energa (Tutela No. 2017-01463) |
X |
X |
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Tefilo Cuesta Borja (Tutela No. 2017-02052) |
X |
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Elkin Palacios (Tutela No. 2017-01890) |
X
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DNP (Tutela No. 2017-01896) |
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X |
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Germn Arce Zapata (Tutela No.2017-01874) |
X |
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Silvana Habid Daza (Tutela No. 2017-01878) |
X |
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Mininterior (Tutela No. 2018-02112) |
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X |
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Simn Gaviria (Tutela No. 2017-01916) |
X |
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Delimitada de esta manera la controversia, la Sala continuar con la segunda fase del anlisis, anunciada previamente (supra), que corresponde al estudio de las causales genricas y especficas de procedibilidad de la accin de tutela contra providencias judiciales.
4. Requisitos de procedibilidad de la accin de tutela contra providencias judiciales. Reiteracin de jurisprudencia
40. Cuando la accin de tutela se interpone contra una autoridad judicial, con el fin de cuestionar una providencia proferida en ejercicio de su funcin de administrar justicia, la jurisprudencia constitucional ha considerado necesario acreditar los siguientes requisitos[43]:
(i) Que el caso tenga relevancia constitucional, esto es, que involucre la posible vulneracin de los derechos fundamentales de las partes; (ii) que se cumpla con el presupuesto de subsidiariedad, es decir, que al interior del proceso se hayan agotado todos los medios de defensa judiciales al alcance del afectado, salvo que se trate de evitar un perjuicio irremediable; (iii) que se cumpla el requisito de inmediatez, esto es, que la tutela se haya interpuesto en un trmino razonable y proporcionado a partir del hecho que origin la presunta vulneracin; (iv) que, si se trata de una irregularidad procesal, esta tenga un efecto decisivo en la providencia que se impugna[44]; (v) que el tutelante identifique, de manera razonable, los hechos que generaron la vulneracin y los derechos vulnerados, as como, de haber sido posible, la etapa en que tal vulneracin fue alegada en el proceso ordinario y, finalmente, (vi) que la decisin judicial que se cuestione no sea de tutela[45].
41. De otro lado, el anlisis sustancial del caso, en los trminos de la jurisprudencia constitucional, supone la valoracin acerca de si se configura alguno de los siguientes defectos[46]: material o sustantivo[47], fctico[48], procedimental[49], decisin sin motivacin[50], desconocimiento del precedente[51], orgnico[52], error inducido[53] o violacin directa de la Constitucin.
4.1. Legitimacin en la causa
42. En el presente caso, se cumplen los requisitos de legitimacin en la causa tanto por activa como por pasiva[54]. Por una parte, las entidades tutelantes en ambos expedientes de tutela, fueron sujetos vinculados por la orden judicial que emiti el Tribunal Administrativo del Choc en el proceso de accin popular No. 2009-00211-00.
Esta legitimacin incluye, por supuesto, a la seora Garca Montaa, que al momento de presentar la demanda de tutela se desempeaba como Directora de Vigilancia de las Regalas del Departamento Nacional de Planeacin, cargo que an ocupa[55].
As mismo, las acciones de tutela se interpusieron en contra de la autoridad judicial que profiri la sentencia de accin popular que es objeto de conocimiento en sede de tutela.
4.2. Relevancia constitucional del caso
43. En el sub judice, el asunto objeto de revisin involucra la posible vulneracin de los derechos fundamentales de las entidades accionantes al debido proceso y al acceso a la administracin de justicia.
Pero va, sin duda alguna, mucho ms all de eso. Plantea una posible tensin entre, por un lado, los derechos de contradiccin y defensa de las entidades pblicas en el marco de las acciones populares y, por otro, los derechos colectivos de grupos vulnerables como el derecho al medioambiente sano de las comunidades campesinas, afrodescendientes e indgenas del municipio de Cantn de San Pablo, Choc, afectadas por la minera legal en la zona, los cuales fueron judicialmente protegidos en el fallo que se cuestiona, y cuya efectividad podra verse mermada con la posible concesin del presente amparo constitucional.
Solucionar esta tensin, constituye, sin duda, un asunto de relevancia constitucional, por lo que este requisito genrico de procedibilidad se encuentra, para la Sala, plenamente cumplido.
4.3. Subsidiariedad
44. En el sub lite, se satisface el requisito de subsidiariedad, puesto que las instituciones accionantes, y la seora Garca Montaa como Directora de Vigilancia de las Regalas del Departamento Nacional de Planeacin, hicieron uso de los medios ordinarios y extraordinarios disponibles en el ordenamiento jurdico para la defensa de sus derechos fundamentales, sin que cuenten, agotadas esas instancias, con otro medio judicial idneo y eficaz distinto a la accin de tutela.
Debe tenerse en cuenta, en este punto, que estamos ante un fallo de segunda instancia. Tambin, que el debate central que ahora, a travs de la presunta configuracin de varios defectos especficos de procedibilidad, los actores ponen sobre la mesa, fue planteado, en su momento, por medio de una solicitud de nulidad, y sendos recursos de reposicin y apelacin, en el marco del trmite de incidente de desacato. Ello denota, a juicio de la Corte, el ejercicio adecuado de los medios que estaban disponibles ante el propio juez popular[56].
En criterio de la Sala, el camino que tenan los actores consista, en efecto, en discutir la sentencia mediante el incidente de nulidad contra la misma, en el trmite de desacato, justamente porque no fueron vinculados al proceso de accin popular, ni les fue notificada la sentencia. Apenas tuvieron conocimiento de esta cuando fueron vinculadas al mencionado proceso incidental.
En otras palabras, el planteamiento de estas solicitudes no hace ms que demostrar el intento de los tutelantes por agotar todos los mecanismos judiciales ofrecidos por la ley, antes de acudir, como ltima opcin, al juez de tutela, y el hecho de que, mientras el asunto terminaba de definirse por aquellas vas, no permanecieron procesalmente inactivos[57].
Podra argirse, en gracia de discusin, que los accionantes deban acudir al mecanismo de revisin eventual de la sentencia de accin popular por parte del Consejo de Estado, de conformidad con el artculo 11 de la Ley 1285 de 2009[58]. En trminos generales, en la medida en que se trata de un medio que solo procede para efectos de unificacin jurisprudencial, esta Corporacin ha sealado que no constituye, necesariamente, una va judicial idnea que pueda activarse de manera directa para obtener la proteccin de derechos fundamentales, y que su consagracin en la ley en modo alguno obstaculiza la procedibilidad de la accin de tutela[59].
Cierto es, como ha sealado la Corte en otras determinaciones, que lo ideal es que se estimule a los ciudadanos para que, antes de acudir a la accin de tutela, contemplen agotar este mecanismo extraordinario previsto por el legislador. De hecho, la jurisprudencia constitucional ha aclarado que la sentencia C-713 de 2008 no supuso, desde ningn punto de vista, la interdiccin de la exigencia de subsidiariedad en materia de accin de tutela contra providencias de acciones populares[60].
Con todo, la existencia de este medio, para efectos de analizar el requisito de subsidiariedad, debe ser ponderada en cada caso concreto. En primer lugar, con la necesidad de proteger los derechos fundamentales invocados, cuando del examen de la Corte es evidente que se ha producido su vulneracin. Y, en segundo lugar, con la carga de diligencia procesal observada por el peticionario en el trmite ordinario de la accin popular[61].
Lo primero ser constatado por esta Sala en el examen del caso concreto (infra). En cuanto a lo segundo, ya se verific, en los prrafos anteriores, el esfuerzo procesal mostrado por los actores para proteger sus derechos en el marco del proceso ordinario (supra). En este contexto, la Corte encuentra desproporcionado, exigir, adems, el agotamiento del mecanismo de revisin eventual, tan solo para que se determine si el Departamento Nacional de Planeacin y el Ministerio del Interior deban ser y en efecto fueron, correctamente vinculados al proceso de accin popular, para efectos de hacerlos destinatarios de rdenes de esa naturaleza.
4.4. Inmediatez
45. En cuanto a la inmediatez, la accin se ejerci de manera oportuna, si se tiene en cuenta que entre la decisin del juez popular que resolvi la solicitud de nulidad del proceso, el 5 de junio de 2017, y la presentacin de las acciones de tutela estudiadas, el 27 de julio y 16 de agosto de 2017[62], transcurrieron, a lo sumo, algo ms de dos meses[63]. Lo anterior, mxime si se tiene en cuenta que las entidades accionantes no fueron notificadas de la decisin del Tribunal Administrativo del Choc sino hasta el 2 y 3 de mayo de 2017[64]. Estamos, sin duda, ante un lapso que puede considerarse ms que razonable.
4.5. Carcter decisivo de la irregularidad procesal
46. En el asunto que se analiza, las entidades accionantes cuestionan los puntos resolutivos de la sentencia del Tribunal Administrativo del Choc que las obliga en la proteccin de los derechos colectivos invocados, sin que fueran vinculadas, previamente, en ninguna de las dos instancias, al trmite de accin popular.
No es, entonces, cualquier yerro procesal-formal el que en este caso se alega. Se trata, por el contrario, del presunto sacrificio de los derechos fundamentales al debido proceso, de defensa y de contradiccin en el trmite de accin la popular. Dicho de manera ms precisa, no haber contado las entidades del Estado, en el proceso ordinario, con la posibilidad de pronunciarse sobre los hechos y la demanda, ni de controvertir y aportar pruebas, configura una irregularidad trascedente, justamente porque, a pesar de ello, el fallo del Tribunal s las vincul.
De comprobarse las irregularidades alegadas y la vulneracin, con ellas, de derechos fundamentales, tales las rdenes de amparo colectivo tendran que ser dejadas sin efecto. Ms all, por supuesto, de que sean o no procedentes otros remedios judiciales y la determinacin de cules seran estos en las circunstancias del caso concreto.
4.6. Identificacin razonable de los hechos y su alegacin en el proceso
47. En el asunto sometido a revisin de esta Sala, los tutelantes se refieren de forma clara, detallada y comprensible a los hechos constitutivos de violacin de sus derechos fundamentales. De otro lado, los defectos invocados se materializaron con ocasin de la expedicin de la sentencia que se ataca, de modo que no era posible alegar la vulneracin de derechos fundamentales durante el proceso ordinario, antes de que se profiriera la decisin del Tribunal Administrativo del Choc que hizo destinatarios de rdenes al DNP y al Ministerio del Interior.
Esto no es bice para recordar que los argumentos constitucionales de los actores s fueron puestos de presente en el proceso de accin popular, con ocasin de la apertura del respectivo incidente de desacato.
4.7. La providencia cuestionada no es una sentencia de tutela
48. En el asunto que se examina, es evidente que la accin de tutela no se dirige contra una sentencia de tutela, sino contra una sentencia de segunda instancia proferida en un proceso de accin popular.
Conclusin sobre el segundo problema jurdico de procedibilidad
49. Lo dicho hasta ahora, da lugar a concluir que en el presente asunto se encuentran cumplidos los requisitos genricos de procedibilidad de la accin de tutela contra providencias judiciales. En especfico, se itera, en relacin con las siguientes tutelas: i) la que corresponde al expediente No. 2018-02112, promovida por el Ministerio del Interior y ii) la que corresponde al expediente No. 2017-01896, interpuesta por el Departamento Nacional de Planeacin y su Directora de Vigilancia de las Regalas, Amparo Garca Montaa.
5. Anlisis del problema jurdico sustancial
La cuestin que corresponde resolver a la Corte plantea, en esencia, un debate sobre la debida integracin del contradictorio en las acciones populares. En concreto, la pregunta acerca de si el Tribunal Administrativo del Choc dict, con destino a las entidades tutelantes (Ministerio del Interior y DNP) verdaderas rdenes de amparo colectivo. Y si estas, al haber sido expedidas sin la presencia en el proceso de aquellas instituciones, vulneraron sus derechos de defensa y de contradiccin. Esto se relaciona, como veremos a continuacin, con los amplios poderes dispositivos que el ordenamiento jurdico colombiano ha concedido al juez en el marco de la accin popular.
5.1. El derecho al debido proceso en las acciones populares: contradiccin, congruencia y colaboracin en el cumplimiento del fallo
50. Las acciones populares son un mecanismo judicial de proteccin de los derechos e intereses colectivos, previsto en el artculo 88 de la Constitucin[65] y desarrollado por la Ley 472 de 1998[66]. Su carcter pblico, preventivo y restitutorio las dota de unas caractersticas que no son comunes en otras vas de defensa judicial.
En trminos generales ha sealado la jurisprudencia de esta Corte, en la accin popular no se disputan posiciones jurdicas subjetivas, dado que esta persigue la efectividad de derechos que estn en cabeza de los miembros de una colectividad, haciendo cesar su lesin o amenaza o logrando que las cosas vuelvan a su estado anterior. De all que se indique que, en estricto sentido, en este medio de proteccin no se plantea una verdadera litis[67].
Lo anterior, a su vez, hace que la accin popular tenga una estructura especial que la diferencia de los dems procesos judiciales. En este punto, uno de sus elementos distintivos es el carcter oficioso con que debe actuar el juez en el trmite y sus amplios poderes en defensa de los derechos e intereses colectivos o difusos. Despus de todo, el fin ltimo de este mecanismo no es proteger al demandante actor popular, sino resguardar a la comunidad que resulta afectada, y que es, en ltimas, la titular de las garantas que se invocan[68].
51. Una de las formas ms visibles en que se manifiesta esta singularidad y amplitud de las acciones populares es la marcada flexibilizacin del principio de congruencia. Este principio, en palabras de la Seccin Primera del Consejo de Estado, le impone al juez el deber de no poder condenar al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda, ni por causa diferente a la invocada en la misma[69].
En efecto, la facultad del juez popular de fallar ultra y extra petita es propia del sistema dispositivo diferenciado de las acciones populares y se deriva de los artculos 5 y 34 de la Ley 472 de 1998[70]. En virtud de esta, el juez popular puede otorgar una proteccin judicial que desborde la solicitada por la parte actora, tomar medidas adicionales, no previstas en la demanda, que se estimen suficientes e idneas para el amparo de los derechos colectivos y pronunciarse sobre un hecho transgresor que amerite remedios judiciales conducentes, aun cuando aquel no haya sido expresamente alegado por el accionante[71].
52. Nada de lo anterior significa, sin embargo, que el carcter pblico de la accin popular, el inters general que la inspira, su flexibilidad procesal y las amplias facultades protectoras con las que cuenta el juez incluida aquella de fallar ultra y extrapetita deban hacernos olvidar que, como sucede en toda actuacin judicial, la observancia y el respeto del derecho al debido proceso, y sus vertientes de defensa y contradiccin, son insoslayables. El mismo artculo 5 de la Ley 472 de 1998 prev, en ese sentido, que el juez popular debe velar por el respeto al debido proceso, las garantas procesales y el equilibrio entre las partes[72].
En materia de congruencia flexible, los principales desarrollos jurisprudenciales sobre sus lmites frente al derecho al debido proceso han tenido lugar desde dos puntos de vista. En primer lugar, en el sentido de que la decisin del fallador, por amplia y garantista que sea, debe guardar relacin con el hecho generador del dao planteado en la demanda y en trminos generales con la causa petendi[73]. Y en segundo lugar estrechamente relacionado con lo anterior, en cuanto le est vedado a la autoridad judicial sorprender a la parte demandada con hechos absolutamente nuevos frente a los que no haya podido pronunciarse y ejercer los derechos de contradiccin y defensa[74].
53. Con todo, otro de los lmites a las amplias facultades dispositivas del juez popular en esta materia es el derecho de defensa y contradiccin de terceros que no fueron demandados y que, en virtud de un amparo con alcance ultra o extrapetita, pueden resultar eventualmente afectados por la orden judicial.
Si el juez de la accin popular, so pretexto de otorgar un amparo integral a los derechos colectivos, no puede imponer, a los demandados, rdenes que desborden la causa petendi y respecto de las cuales aquellos no hayan tenido la oportunidad de pronunciarse, menos an puede hacerlo frente a personas o entidades que no solo no han tenido la oportunidad de controvertir estos nuevos aspectos, sino que, de hecho, tampoco la tuvieron frente a la propia demanda, sus pretensiones y las circunstancias fcticas que la soportaron.
54. Para la Sala de Revisin es fundamental hacer claridad frente a este ltimo aspecto. Naturalmente, no corresponde a la Corte determinar si, en la accin popular del caso bajo estudio, era procedente la expedicin de un fallo ultra o extrapetita. En su momento, la Agencia Nacional de Minera se quej, en el marco de otra accin de tutela, de que el Tribunal Administrativo del Choc emiti rdenes adicionales a las peticionadas en la demanda (supra). Se trat, no obstante, de un alegato genrico que fue descartado por el juez del caso, en aplicacin de la congruencia flexible que ha sido convalidada por la jurisprudencia del mximo rgano de la jurisdiccin contencioso-administrativa.
As que, para concretar el punto, el estudio del principio de congruencia tiene, en el sub lite, una relevancia y alcance muy determinados, en funcin, nica y exclusivamente, de la presunta vulneracin de los derechos de defensa y contradiccin del Departamento Nacional de Planeacin y del Ministerio del Interior, con ocasin de los puntos resolutivos que frente a estos dict, en la sentencia que se ataca, el Tribunal Administrativo del Choc.
Estas instituciones (Mininterior y DNP), como pudo apreciarse en los antecedentes del caso, no fueron citados como demandados, ni se les vincul de oficio a la actuacin. A pesar de ello, la sentencia, generosa en relacin con los hechos y pretensiones de la demanda, las alcanz de un modo particular.
Es por ello que, en concreto, analizar si el derecho fundamental al debido proceso de aquellas entidades fue desconocido pasa, entre otras cosas, por dilucidar lo siguiente: i) si para otorgar el amparo popular amplio que el juez de la causa estim procedente era estrictamente necesario impartir rdenes a entidades que, claramente, no eran sujetos pasivos de la accin, ni haban sido llamadas a intervenir en ella; ii) qu implicaciones tena, para sus derechos de defensa y contradiccin, que fueran sorprendidas con rdenes que, aparte de ser extra petita, se profirieron en el marco de un proceso cuya existencia ni siquiera les haba sido oficialmente notificada; y iii) si existan medidas judiciales alternativas para compensar esa posible afectacin.
55. Por ahora, de cara a la resolucin del caso concreto, la Corte fija, a modo de sntesis, las siguientes subreglas relevantes:
i) En el marco de la accin popular, es vlida la expedicin de sentencias con congruencia flexible, esto es, que superen lo pedido y alegado en la demanda, siempre que se conserve una relacin mnima y razonable con la causa petendi, de conformidad con los parmetros jurisprudenciales que arriba se refirieron.
ii) Esto abarca, desde luego, la posibilidad de cobijar a entidades o personas que el accionante no demand ni contempl como responsables de la presunta violacin de derechos e intereses colectivos. Una determinacin de esta naturaleza se deriva de las facultades que, en esta especfica materia, tiene la autoridad judicial.
iii) En todo caso, esta clase de rdenes no pueden ser expedidas como resultado de un proceso tramitado a espaldas de los sujetos cuya concurrencia precisamente es requerida para la proteccin ampliada y superior que se pretende otorgar. En tal sentido, la vinculacin al proceso de accin popular de estos terceros intervinientes es, desde el inicio de la actuacin, ineludible.
Ello significa, para decirlo todo, que la facultad oficiosa del juez popular de vincular al proceso a otros posibles responsables de la violacin, constituye, para estos puntuales efectos, una verdadera obligacin[75].
56. Lo anterior tambin supone, por razones elementales, que el juez de la accin popular debe efectuar, desde el inicio de la actuacin, un estudio serio y riguroso de la demanda, en orden a determinar la naturaleza y el alcance de la eventual vulneracin y, en armona con ese examen, integrar el contradictorio con todas las personas naturales y jurdicas llamadas, de algn modo, a responder por ellas. Es, de hecho, con otras palabras, lo que dispone el artculo 18, inciso final, de la Ley 472 de 1998[76].
En efecto, como ha sealado esta Corte:
() los jueces competentes para tramitar las acciones populares tienen, entre otras cargas, i) la de determinar los responsables de la vulneracin o amenaza de los derechos colectivos, cuando el accionante manifieste que los desconoce, lo que se traduce en la posibilidad de promover las acciones populares contra sujetos indeterminados; y ii) la de ordenar cuando en el curso del proceso establezca que existen la citacin de otros posibles responsables, en la forma prevista para el demandado, a fin de que el asunto pueda concluir con sentencia de mrito, con el propsito de que prevalezcan los derechos e intereses colectivos, y con miras a hacer valer los principios de eficacia, economa procesal, celeridad y publicidad de las decisiones judiciales.
() El artculo 5 de la Ley 472 de 1998, consecuente con las disposiciones constitucionales que as lo preceptan, dispone que las acciones populares se sujetarn a los principios de prevalencia del derecho sustancial, publicidad, economa, celeridad y eficacia, e impone al juez el deber de velar por el respeto al debido proceso, las garantas constitucionales y el equilibrio entre las partes artculos 13, 29 y 230 C.P.-.
Lo anterior comporta la obligacin de los jueces de determinar los responsables de las violaciones o amenazas que se ciernen sobre el ambiente, y convocarlos, a fin de restablecer definitivamente los derechos e intereses colectivos comprometidos en cada asunto, siempre que resulte posible garantizarles a los citados el debido proceso, y asimismo conservar el equilibrio procesal, en todas las etapas del juicio.
En este sentido, si el actor no conoce la persona natural o jurdica, o la autoridad que amenaza, viola, o ha violado el derecho o inters colectivo, y as lo manifiesta, la determinacin del sujeto pasivo de la accin, autorizada por el artculo 14 de la Ley 472 de 1998, tendr que ser la primera actuacin del juzgador, a fin de que el sujeto convocado pueda actuar en todas las etapas procesales, e igual consideracin le merece a la Sala la oportunidad de vincular al proceso a otros posibles responsables, prevista en el artculo 18 de la misma normatividad.
Pretende el legislador, por consiguiente, con la actividad oficiosa del juez, tanto en la determinacin del presunto responsable, como en la vinculacin de otros posibles contraventores, que a las acciones populares comparezcan todos los causantes de la amenaza o vulneracin de los derechos e intereses colectivos, en la medida de lo posible (nfasis fuera del texto)[77].
57. En resumen, el juez popular debe tener en cuenta los lmites de la congruencia flexible fijados por la jurisprudencia, as como como el respeto irrestricto a los derechos de defensa y contradiccin de los sujetos que, no habiendo hecho parte de la actuacin, pueden resultar afectados por la aplicacin irreflexiva de aquella facultad.
Con todo, esta precisin se enmarca, a juicio de la Corte, en un razonamiento de ms amplio alcance. Es importante, para ponerlo en palabras claras y sencillas, que la autoridad judicial se abstenga de concebir la accin popular como ese escenario en el que, prevalida del inters general que la inspira, puede dictar toda clase de mandatos de poltica pblica sobre un sinnmero de temas que tienen una relacin incierta con el asunto que plantea la demanda, y frente a los cuales, adems, el conocimiento y la competencia de un juez son claramente limitados.
Mucho menos, dirigir rdenes a numerosas entidades que puedan eventualmente caber en un amplio espectro de omisin, bajo la excusa de que, en teora, todo el aparato estatal es potencialmente responsable de la afrenta colectiva que se alega. En especfico, no puede ampararse el juez popular en que es su deber, como guardin de la justicia material, dar instrucciones a los organismos del Estado que se parte de la base de que son propias de sus deberes constitucionales y legales, as estos no hayan tenido, en la prctica, ninguna oportunidad de defenderse en el proceso.
58. No puede compartir la Sala, en ese sentido, la tesis de que ninguna lesin iusfundamental causa la orden del juez popular para que una autoridad cumpla con sus funciones, sin importar si previamente fue escuchada o no dentro del trmite. Por la senda argumentativa que esta reflexin nos conduce, podra hacerse nugatorio, en la prctica, el derecho al debido proceso de todas las personas jurdicas de derecho pblico, bajo la premisa de que, con o sin orden judicial, estn en la obligacin de actuar, y ningn contradictorio debe ser integrado para recordrselos.
Como seal el a quo, ninguna sentencia puede contener rdenes que no se enmarquen en las competencias de los poderes pblicos o que no hagan parte del cumplimiento de sus funciones. Con frecuencia, la demanda de accin popular alega, precisamente, que las entidades accionadas no estn cumpliendo con aquellas, y sus pretensiones estn encaminadas a que las lleven a cabo, porque la Constitucin y la ley as se los ha ordenado.
Significa lo anterior que puede soslayarse el escenario de contradiccin en el que el organismo respectivo debe ser odo en relacin con ese presunto incumplimiento, y luego, darle la orden para que proceda en el desempeo de sus funciones, con el argumento de que, mediara o no un proceso de accin popular, al fin de cuentas as deba hacerlo? Desde luego que no.
59. Es a la luz del anterior marco analtico que, para cerrar este acpite, debe leerse tambin el inciso final del artculo 34 de la Ley 472 de 1998, el cual precepta que el juez de la accin popular, en su sentencia, comunicar a las entidades o autoridades administrativas para que, en lo que sea de su competencia, colaboren en orden a obtener el cumplimiento del fallo. Aunque el Tribunal Administrativo del Choc no invoc esta norma como fundamento de sus rdenes en relacin con el Ministerio del Interior y el DNP, el Juzgado 1 de Quibd lo plante en su defensa y el ad quem se vali de ella para concluir que el debido proceso de las mencionadas entidades no haba sido vulnerado.
Lo anterior, para hacer hincapi en que dicho aparte normativo en manera alguna puede servir de excusa para que la judicatura omita la vinculacin al proceso de accin popular de entidades que, segn su criterio, estn llamadas a concurrir en la proteccin de los derechos colectivos invocados, cuando la parte actora no ha hecho mencin de ellas. Ms an cuando, por la va del incidente de desacato, se compromete la responsabilidad personal de los funcionarios pblicos que estn a cargo de las dependencias del Estado.
Como apunta el juez de tutela de segunda instancia, una comunicacin no es una notificacin. No es un acto que satisfaga, en la accin popular, los derechos de contradiccin y defensa. Por eso mismo, es inaceptable disfrazar con connotaciones de colaboracin lo que claramente es una orden, para omitir la notificacin y debida vinculacin de entidades que, en sentido material, se han visto jurdicamente obligadas en virtud de la sentencia.
La autoridad judicial no puede desdibujar el sentido de la norma que se menciona. Esta se refiere, claro est, a instituciones que no participaron en el proceso. Pero ello es as justamente porque su posterior colaboracin se limita a ayudar a obtener el cumplimiento de la sentencia y nada ms que eso. Omitir, bajo esta figura, el debido proceso de quien, en realidad, fue nada menos que uno de los verdaderos destinatarios de las rdenes de amparo colectivo, carece de toda justificacin razonable.
60. Por supuesto, y en esto la Sala debe ser clara, existen ocasiones en las que para la efectiva restitucin de las garantas afectadas se requiere de la participacin de otro tipo de entidades estatales que, si bien no pueden ser declaradas responsables de la vulneracin de los derechos, cumplen unas funciones constitucionales y legales necesarias para facilitar o hacer posible la materializacin de las rdenes. Se trata de escenarios en los que una entidad del Estado es relevante para el cumplimiento de una orden judicial en el seguimiento de unas medidas o de las circunstancias fcticas que dieron origen al proceso, como lo son, por ejemplo, en muchas oportunidades, los rganos de control, primordialmente, la Defensora del Pueblo[78]. Es esa, precisamente y no otra la teleologa del artculo 34 de la Ley 472 de 1998.
5.2. El caso concreto
61. El problema jurdico sustancial de este caso ha sido delimitado por la Corte y atae, en especfico, a dos de las acciones de tutela que se revisan (supra). Una de ellas es la interpuesta por el Departamento Nacional de Planeacin, en conjunto con su Directora de Vigilancia de las Regalas. La otra es la interpuesta por el Ministerio del Interior. Su denominador comn es la presunta violacin de sus derechos fundamentales por parte del Tribunal Administrativo del Choc, que emiti puntos resolutivos en relacin con estas dos entidades, sin que hubieran sido vinculadas al proceso de accin popular.
62. Y este es, de entrada, el primer punto de partida: el hecho incontrovertible de que ninguna de esas dos instituciones fue notificada de la accin popular, ni vinculada en ninguna de sus fases ni instancias, como bien lo reconocen las autoridades judiciales accionadas, el juez de tutela de segundo grado y se aprecia, con claridad meridiana, de la juiciosa inspeccin del expediente llevada a cabo por el a quo[79].
63. Con todo, en relacin con cada una de aquellas instituciones el Tribunal accionado resolvi una cosa muy diferente. Eso amerita el estudio de la violacin alegada respecto de cada una de esas entidades por separado, y no dentro de un mismo bloque argumentativo, como lo propusieron las instancias en este expediente de tutela.
Por razones de orden metodolgico, el anlisis debe empezar por la presunta vulneracin sufrida por el Departamento Nacional de Planeacin. Luego, se resolver lo pertinente frente al Ministerio del Interior.
5.2.1. La sentencia de accin popular frente al Departamento Nacional de Planeacin
64. Como fue reseado en los antecedentes de esta decisin, el Tribunal orden y sin duda la palabra no carece de relevancia al Director Nacional de Planeacin y a la Direccin Nacional de Regalas lo siguiente:
Inici[ar] las acciones administrativas a efecto de determinar el eventual costo que por concepto de regalas dejadas de percibir por el Estado colombiano y participacin contractual por concesiones dejadas de percibir, debe cobrarse personalmente a los siguientes servidores y exservidores pblicos Seores exMinistro (sic) de Minas y Energa, Dr. Hernn Martnez Torres, el seor exDirector (sic) de Ingeominas Dr. Mario Ballesteros Meja y el seor exDirector (sic) General de Codechoc Dr. Hctor Damin Mosquera Bentez.
65. Estamos, para empezar, ante una orden bastante peculiar. Ms adelante se har, de una manera muy general, una mencin de las competencias del DNP en lo que respecta a las regalas de la actividad minera. Basta sealar, por ahora, que se trataba de una instruccin que estaba lejos de ser considerada propia y normal dentro de la rbita competencial de dicho organismo del Estado.
La instruccin no solo consista en llevar a cabo un clculo, complejo por dems, de todo lo dejado de percibir por el Estado, por concepto de regalas y participacin contractual por concesiones con ocasin de la minera ilegal en la zona, sino que daba por descontado que tal rubro deba cobrarse a una serie de personas naturales por el hecho de pertenecer o haber pertenecido a las instituciones que el juez popular consider como las directas responsables de la violacin a los derechos e intereses colectivos de la poblacin del municipio de Cantn de San Pablo, Choc.
Esta suerte de conceptualizacin ad hoc del Tribunal acerca de la responsabilidad fiscal de un puado de servidores pblicos, y la consiguiente promocin de una suerte de accin de repeticin sui generis, todo ello dentro de una orden dirigida al Departamento Nacional de Planeacin, ameritaba, cuando menos, que dada la especial naturaleza y las implicaciones de lo que all se resolva, aquella entidad tuviera, cuando menos, alguna oportunidad de pronunciarse.
66. Ms all de esta consideracin, el punto que interesa resaltar, y que para la Sala de Revisin es de una sencilla contundencia, es que lo que se profiri con destino al DNP no fue ningn amistoso llamado a la colaboracin, de conformidad con inciso final del artculo 34 de la Ley 472 de 1998, sino una verdadera orden judicial.
No entrar a determinar la Corte, porque no es de su competencia, y por respeto a la autonoma e independencia del juez, si el contenido y finalidad de esa orden se enmarcaba en el principio de congruencia. De hecho, el actor popular denunci, en su demanda, la prdida de regalas que generaba la falta de combate a la minera ilegal en la regin, aunque sin efectuar una peticin concreta al respecto ni mencionar a alguna institucin en particular[80].
El asunto es que no puede sostenerse, sin desconocer la realidad procesal, que la decisin de la autoridad judicial accionada frente al DNP se limit a que concurriera a colaborar para obtener el cumplimiento del fallo, o a una simple invitacin o exhorto, razn por la cual no deba ser llamado a ninguna instancia del proceso sino, simplemente, comunicrsele la decisin.
Una lectura somera de este punto resolutivo el literal q) del fallo del Tribunal, en contexto con las dems determinaciones tomadas[81], permite constatar, con meridiana claridad, que no era la ayuda posterior y externa del DNP para el acatamiento del fallo popular lo que se le estaba requiriendo, sino que se trataba de una de las entidades a las que se le daba, sin ningn asomo de duda, una orden sustantiva, inequvoca y terminante para la proteccin de los derechos colectivos conculcados.
Tanto es as que en la parte motiva de la accin popular se consignaron fuertes llamados de atencin a la entidad por la ausencia de una accin articulada, contundente y oportuna para impedir la explotacin de la riqueza minera sin el pago de las regalas[82]. De ningn modo haca falta, como lo echa de menos el ad quem, una frmula solemne de condena o de declaratoria de responsabilidad, para concluir que se estaba ante una orden precisa. Mucho menos, que esta estuviera relacionada con el estudio de impacto ambiental dispuesto por el Tribunal Administrativo, que fue tan solo uno de los varios elementos del amparo.
El carcter de orden judicial se corrobora en el hecho de que su incumplimiento llev luego a la sancin, en el marco del incidente de desacato, de dos funcionarios del DNP. Por supuesto, el levantamiento de la sancin, por el pago de las multas impuestas, en modo alguno desvirta, corrige o convalida la vulneracin del derecho fundamental al debido proceso, ni la necesidad de enmendarla, en buena medida porque se trata de trmites diferentes. La importancia del desacato adelantado radica, se insiste, en que constituye un elemento revelador de que la instruccin impartida a la entidad estaba lejos de ser un exhorto o un llamado genrico a la colaboracin interinstitucional.
67. Y si lo que se emiti al DNP era, como fuerza concluir, una orden judicial con todas sus implicaciones, poda drsele sin que hubiera sido vinculado, para la integracin del contradictorio, al proceso de accin popular? Evidentemente no. Como se seal en los fundamentos jurdicos previos, ninguna consideracin de inters general, ni acerca de los amplios y especiales poderes del juez en esta clase de procesos, puede justificar la omisin de las garantas constitucionales mnimas que hacen parte de toda actuacin judicial en un Estado constitucional y democrtico de derecho.
68. De manera que, para resumir, la Corte encuentra configurado el defecto procedimental absoluto en la sentencia del 25 de febrero de 2015 proferida por el Tribunal Administrativo del Choc, en lo que respecta, especficamente, a la orden que dirigi al Departamento Nacional de Planeacin, al que nunca se notific la iniciacin del proceso ni se vincul en el transcurso de este. Lo anterior, con evidente vulneracin de sus derechos fundamentales al debido proceso, al derecho de defensa y al derecho de contradiccin.
69. La proteccin constitucional que la Corte conceder, valga la aclaracin, debe darse a la entidad cuyas garantas procesales fueron inobservadas, esto es, al DNP, no a su Directora de Vigilancia de las Regalas, la seora Amparo Garca Montaa. En rigor, la orden fue dada por el Tribunal a la entidad pblica Direccin Nacional de Planeacin, legalmente representada por el Director Nacional de Planeacin y a una de sus dependencias administrativas, la Direccin Nacional de Regalas. Para la Sala, son los derechos fundamentales de la persona jurdica de derecho pblico los que deben ampararse, no los invocados por dicha actora como ciudadana y funcionaria.
70. Ahora bien, la pregunta que surge, en este punto del anlisis, es acerca del remedio judicial ms adecuado para conjurar la violacin. La Seccin Segunda del Consejo de Estado, como juez de tutela de primera instancia, consider que este consista en dejar sin efectos todo el proceso de accin popular, desde el auto admisorio de la demanda, inclusive, para llevar a cabo la notificacin y vinculacin de rigor.
Lo anterior, con dos determinaciones adicionales que no son del todo comprensibles. Una relacionada con la devolucin de los dineros pagados con ocasin de las providencias que se dictaron en el marco del incidente de desacato, como si este no hubiese sido dejado ya sin efectos en otro trmite constitucional. La otra fue la orden al Juez 1 Administrativo de Quibd para que, al admitir la demanda, dictara una medida cautelar, dando por descontado que esta era procedente e indicndole al juez ordinario, con riesgo de invasin de su competencia, en qu sentido deba decidir; que no era otro, segn la misma Subseccin, que el consignado en el fallo del Tribunal Administrativo que se dejaba sin efectos[83].
71. Esta Sala de Revisin, naturalmente, comparte la conclusin de que, frente al Departamento Nacional de Planeacin, se produjo una violacin de derechos fundamentales. No encuentra, sin embargo, que la solucin extrema de invalidar todo el proceso de accin popular sea la salida ms adecuada.
Como bien apunt, en su respuesta, el juez popular de primera instancia, este remedio procesal conlleva una restriccin intensa a los derechos colectivos de comunidades vulnerables que fueron amparadas en la sentencia de accin popular, al igual que al derecho de acceso a la administracin de justicia y a un proceso sin dilaciones injustificadas del actor popular de este caso, el seor Jos Daro Crdoba Tello; esto sin mencionar la fuerte intervencin en la autonoma del juez.
Antes de lanzar por la borda el esfuerzo judicial que hubo para intentar proteger el medioambiente de los habitantes del Cantn de San Pablo, que segn concluy la judicatura han sufrido graves afectaciones a causa de la minera ilegal, conviene preguntarse si existe una medida alternativa que, protegiendo de igual manera el derecho al debido proceso de la entidad, resulte menos gravosa en relacin con los derechos colectivos mencionados, la bsqueda de justicia en su proteccin y la independencia judicial. La respuesta es positiva: esa medida es, sencillamente, dejar sin efectos la orden judicial dirigida al Departamento Nacional de Planeacin[84].
En este asunto puntual, es cierto que la sentencia no poda dar una orden a una entidad que no haba vinculado a la accin popular y en esa medida esa orden viol su derecho al debido proceso. La pregunta que sigue es si el DNP, en efecto, deba ser necesariamente vinculado. La Corte no lo ve as.
Por consiguiente, no est de acuerdo la Corte con el a quo en que sea menos gravoso, para los derechos fundamentales en juego, invalidar por completo la actuacin, con todos los traumatismos que ello puede causar, que dejar sin efectos la orden dada a un organismo que, en honor a la verdad, no estaba llamado a jugar ningn papel especial en la proteccin de los derechos colectivos lesionados.
Y en este ltimo aspecto tiene razn, sin duda alguna, el DNP. Una de las funciones de esa institucin es administrar el sistema de monitoreo, seguimiento, control y evaluacin del Sistema General de Regalas (Ley 1530 de 2012, artculo 9, numeral 4). Con todo, no le corresponde ejercer la fiscalizacin de la exploracin y explotacin de los recursos naturales no renovables, de manera que no le compete, desde punto de vista alguno, efectuar clculos sobre regalas dejadas de percibir a causa de la minera ilegal. Tal funcin est en cabeza, primordialmente, de entidades que s fueron vinculadas al proceso de accin popular: el Ministerio de Minas y lo que luego se conoci como la Agencia Nacional de Minera, a voces del artculo 7 de la misma ley[85] y del artculo 4 del Decreto 4134 de 2017[86].
No llegar la Sala al punto de sealar, como lo alega el apoderado del DNP, que esta confusin en materia de competencias tiene la entidad para configurar los defectos fctico y sustantivo en la decisin del Tribunal. Sin embargo, de cara a lo anterior, es importante enfatizar en que, para proteger a los habitantes de Cantn de San Pablo, en relacin con las regalas que a causa de la minera ilegal dicho municipio dej de percibir, no era necesario, ni siquiera procedente, emitir rdenes al Departamento Nacional de Planeacin. Y no era necesaria, desde luego, su vinculacin al proceso. Empero, como hubiese sucedido con cualquier persona o entidad, haberle dado rdenes sin garantizar su concurrencia s desconoci sus garantas constitucionales.
El punto que interesa resaltar, a riesgo de resultar reiterativos, es que ese organismo no est llamado a integrar, en estricto sentido, el contradictorio de la accin popular estudiada. Por eso, carece de todo sentido anularla por completo para que se surta su notificacin y participacin. No se observa, por otra parte, que la presencia del DNP en esa accin constitucional sea imprescindible para la garanta de los derechos colectivos que se invocan, ni que, con su exclusin de este litigio, resulte afectado algn principio constitucional de alta importancia, como s sucedera con la nulidad de todo el proceso.
Por lo tanto, a juicio de la Sala, en este caso concreto la proteccin de los derechos fundamentales se agota dejando sin efectos la orden que se dict al Departamento Nacional de Planeacin, por haberse proferido en un trmite en el cual no se le garantiz el debido proceso.
5.2.2. Sobre la vinculacin del Ministerio del Interior
72. El anlisis frente al Ministerio del Interior es distinto, como se anunci al inicio de este acpite. En lo que a esta entidad se refiere, tiene razn el juez de tutela de segunda instancia, en el sentido de que ninguna vulneracin de derechos fundamentales se present.
Ciertamente, tiene algn sentido que el juez popular no haya hecho alusin a omisiones concretas de esta institucin para la proteccin de los derechos colectivos, y que, aunque hubiese sido llamada a la audiencia de verificacin de cumplimiento del fallo, no se hubiese efectuado juicio de responsabilidad alguno ni sancionado por desacato a ninguno de sus funcionarios.
Con todo, el punto realmente es que, a diferencia de lo que sucede en el caso anterior, en este evento la decisin de la autoridad judicial s estuvo enmarcada en el inciso final del artculo 34 de la Ley 472 de 1998. De dicha cartera Ministerial, lo nico que el juez popular demand fue su colaboracin en el cumplimiento del fallo. Por lo tanto, no deba ser vinculada al proceso, y simplemente bastaba con que la sentencia de la accin popular le fuera comunicada.
Una lectura conjunta e integral de las rdenes de la sentencia permite inferir que la concurrencia del Ministerio deba tener lugar para el cumplimiento de esas mismas rdenes, como la providencia claramente lo indic[87], no para que fuera destinatario de alguna de ellas. Cul era, en concreto, la colaboracin requerida para obtener dicho cumplimiento? La planeacin y ejecucin de operativos de combate de la minera ilegal.
Pese a que la redaccin del fallo es, en este punto, algo confusa, la conclusin a la que aqu se llega se fortalece con el hecho de que no fue esa entidad la nica a la que se le encomend esa misin general. Al lado del Ministerio accionante, el punto resolutivo del Tribunal incluy previamente a otras instancias institucionales, como el Ministerio de Defensa y varias unidades militares y de polica.
Por otra parte, dicha colaboracin no era ajena a las competencias del Ministerio del Interior. Como seal el ad quem, una de sus funciones, segn el artculo 2, numeral 5, del Decreto 2893 de 2011, consiste en dirigir y promover las polticas tendientes a la prevencin de factores que atenten contra el orden pblico interno, as como tomar las medidas para su preservacin, en coordinacin con el Ministerio de Defensa Nacional, las autoridades departamentales y locales en lo que a estos corresponda.
Por consiguiente, dado que al Ministerio tutelante ninguna orden le dio el fallo atacado, sino que simplemente este dispuso que dicha cartera deba ayudar, en el marco de sus competencias relativas a la preservacin del orden pblico, para el cumplimiento de la decisin, no se configura, en este caso, el defecto procedimental alegado. Tampoco, por los mismos motivos, el de violacin directa de la Constitucin, que en la tutela se enmarc justamente en el artculo 29 superior. Esto significa, en suma, que tampoco se present violacin alguna de derechos fundamentales.
6. Sntesis de la decisin
73. Ha revisado esta Sala ocho acciones de tutela cuyo propsito comn es proteger los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administracin de justicia de varias entidades y funcionarios del Estado, presuntamente vulnerados a raz de las decisiones tomadas por el Tribunal Administrativo del Choc y por el Juzgado 1 Administrativo del Circuito de Quibd, dentro del proceso de accin popular No. 2009-00211-00 promovido por el seor Jos Daro Crdoba Tello en contra del municipio de Cantn de San Pablo, Choc, y la Corporacin Autnoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Choc, as como en su posterior trmite de incidente de desacato.
74. En esta ocasin, la Corte consider necesario, para delimitar el problema jurdico sustancial, comenzar por verificar la improcedencia de varias de estas acciones de tutela. La mayora de ellas, por carencia actual de objeto, dado que atacaban el trmite de incidente de desacato de la accin popular, el cual haba sido dejado sin efectos en el marco de otra accin. Esta carencia actual de objeto fue parcialmente analizada por el a quo, en la sentencia que el juez de tutela de segunda instancia, sin embargo, revoc en su integridad. Segn lo determin la Sala, tal evento de improcedencia debe ratificarse. Con todo, este se extiende, adems, a la accin de tutela interpuesta por el seor Simn Gaviria Muoz.
75. La Sala tambin constat que los jueces de instancia omitieron pronunciarse sobre la accin de tutela del Ministerio de Minas en relacin con el estudio de impacto ambiental ordenado por el Tribunal Administrativo del Choc, para la proteccin del derecho al medioambiente sano de los habitantes del municipio Cantn de San Pablo, afectado por la minera ilegal. En este aspecto, la Corte concluy que se trataba de una accin improcedente por incumplimiento del requisito de inmediatez.
Igualmente, previo a continuar con el anlisis, constat que, pese a los alegatos de las autoridades accionadas, en ninguna de las presentes acciones de tutela se incurri en temeridad.
76. Una vez resueltos los puntos anteriores, el problema jurdico sustancial que deba abordar la Sala se redujo a dos de las acciones de tutela, ambas contra la sentencia del Tribunal Administrativo del Choc: i) la promovida por el Ministerio del Interior y ii) aquella que interpusieron el Departamento Nacional de Planeacin y su Directora de Vigilancia de las Regalas, Amparo Garca Montaa. Ello, en relacin con un nico punto, esto es, su ausencia de vinculacin al proceso de accin popular, y la presunta violacin a sus derechos de contradiccin y al debido proceso, con ocasin de las rdenes que la autoridad judicial les habra proferido.
77. En ese orden, la Sala estim, en primer lugar, que esas acciones de tutela cumplen con los requisitos genricos de procedibilidad cuando se trata de cuestionar providencias judiciales. En segundo lugar, estudi el alegato de violacin de derechos fundamentales por defecto procedimental absoluto.
78. Como aspecto preliminar, la Corte estim oportuno consignar una reflexin acerca del derecho al debido proceso en las acciones populares. La Corte reiter, de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado, que es vlida la expedicin de sentencias de accin popular bajo la regla de la congruencia flexible.
En todo caso -explic-, esa posibilidad supone atender ciertas subreglas relevantes, en tanto que las rdenes que all se expidan no pueden ser fruto de un proceso adelantado sin la participacin de los sujetos cuya concurrencia es requerida para proferir el fallo ultra o extra petita. En tal sentido, la vinculacin al proceso de accin popular de estos intervinientes es, desde el inicio de la actuacin, ineludible. Esto significa que la facultad oficiosa del juez popular de vincular al proceso a otros posibles responsables de la violacin se convierte, para estos puntuales efectos, en una verdadera obligacin.
79. Al abordar el caso concreto, la Sala de Revisin encontr, a diferencia de lo considerado por el ad quem, que los derechos fundamentales al debido proceso, defensa y contradiccin del Departamento Nacional de Planeacin fueron vulnerados por el Tribunal Administrativo del Choc.
Lo anterior, al darle la orden de llevar a cabo un clculo de todo lo dejado de percibir por el Estado, por concepto de regalas y participacin contractual por concesiones con ocasin de la minera ilegal en Cantn de San Pablo, Choc, sin que la entidad hubiera sido vinculada, en ningn momento, al proceso de accin popular.
A diferencia de lo considerado por el juez a quo, la Sala consider que el remedio judicial ms adecuado no consista en dejar sin efectos todo el proceso de accin popular, en intenso sacrifico de los derechos colectivos de comunidades vulnerables que fueron amparadas en la sentencia, al igual que del derecho de acceso a la administracin de justicia y a un proceso sin dilaciones injustificadas del actor popular. Solamente, dejar sin efectos la orden de la que fue destinatario el DNP con violacin al debido proceso.
80. Finalmente, encontr la Corte que el Ministerio del Interior no sufri vulneracin alguna de derechos fundamentales. Lo anterior, por cuanto ninguna orden le dio el fallo popular. En este, simplemente, se dispuso que dicha cartera deba ayudar, en el marco de sus competencias relativas a la preservacin del orden pblico, para el cumplimiento de la decisin. Ello resulta compatible con el ltimo inciso del artculo 34 de la Ley 472 de 1998.
81. Todo lo anterior supone, como es evidente, la revocatoria del fallo de tutela de segunda instancia. Igualmente, la revocatoria de los numerales segundo, tercero, cuarto y quinto del fallo de primera instancia, en la medida en que err en el alcance del amparo constitucional prodigado y los remedios judiciales que resultaban procedentes. En su lugar, la Sala de Revisin:
i) Tutelar los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administracin de justicia del Departamento Nacional de Planeacin.
ii) En consecuencia, dejar sin efectos el literal q) de la sentencia proferida el 25 de febrero de 2015 por el Tribunal Administrativo del Choc.
iii) Negar la accin de tutela interpuesta por el Ministerio del Interior.
iv) Modificar el numeral primero de la sentencia de tutela de primera instancia, en el sentido de extender la declaratoria de carencia actual de objeto que all se consign al accionante Simn Gaviria Muoz.
v) Declarar improcedente la accin de tutela promovida por el Ministerio de Minas en relacin con el estudio de impacto ambiental ordenado por el Tribunal Administrativo del Choc.
vi) Advertir al juez del incidente de desacato de la accin popular (Juez 1 Administrativo del Circuito de Quibd), con miras a que, en lo sucesivo, observe, con rigor, estndares bsicos de debido proceso en dicho trmite incidental, de conformidad con las consideraciones esbozadas en esta providencia.
III. DECISIN
En mrito de lo expuesto, la Sala Primera de Revisin de la Corte Constitucional, administrando justicia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitucin,
RESUELVE
Primero. - REVOCAR la sentencia de tutela proferida el 25 de abril de 2018 por la Seccin Cuarta del Consejo de Estado. Igualmente, los numerales segundo, tercero, cuarto y quinto de la sentencia de tutela proferida el 4 de diciembre de 2017 por la Subseccin A de la Seccin Segunda de la misma Corporacin. En su lugar, AMPARAR los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administracin de justicia del Departamento Nacional de Planeacin, en los trminos expuestos en la parte motiva de esta providencia.
Segundo. - DEJAR sin efectos el literal resolutivo q) de la sentencia proferida el 25 de febrero de 2015 por el Tribunal Administrativo del Choc, dentro del proceso de accin popular No. 2009-00211-00 promovido por el seor Jos Daro Crdoba Tello en contra del municipio de Cantn de San Pablo, Choc, y la Corporacin Autnoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Choc.
Tercero. - NEGAR la accin de tutela interpuesta por el Ministerio del Interior, por las razones esbozadas en la parte motiva de esta providencia.
Cuarto. - MODIFICAR el numeral primero resolutivo de la sentencia de tutela proferida el 4 de diciembre de 2017 por la Subseccin A de la Seccin Segunda del Consejo de Estado, en el sentido de DECLARAR la carencia actual de objeto, en relacin, tambin, con el accionante Simn Gaviria Muoz.
Quinto. DECLARAR improcedente la accin de tutela interpuesta por el Ministerio de Minas y Energa en relacin con la orden de efectuar un estudio de impacto ambiental dictada por el Tribunal Administrativo del Choc en la sentencia proferida el 25 de febrero de 2015.
Sexto. - ADVERTIR al Juez 1 Administrativo del Circuito de Quibd, con miras a que, en lo sucesivo, observe, con rigor, estndares bsicos de debido proceso en el trmite de incidente de desacato de la sentencia de accin popular, de conformidad con las consideraciones consignadas en la parte motiva de esta providencia.
Sptimo. - Por Secretara General, LIBRAR las comunicaciones a que se refiere el artculo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Comunquese y cmplase,
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
Con aclaracin de voto
LUIS GUILLERMO GUERRERO PREZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] La actuacin est integrada por ocho acciones de tutela, que el juez de primera instancia acumul para resolverlas en una sola decisin. Los expedientes acumulados por el a quo fueron los siguientes: i) accin de tutela No. 2017-01463 presentada por el Ministerio de Minas y Energa; ii) accin de tutela No. 2017-01890 presentada por Elkin Palacios; iii) accin de tutela No. 2018-02112 presentada por el Ministerio del Interior; iv) accin de tutela No. 2017-01916 presentada por Simn Gaviria Muoz; v) accin de tutela No. 2017-01878 presentada por Silvana Beatriz Habid Daza; vi) accin de tutela No. 2017-01874 presentada por Germn Arce Zapata; vii) accin de tutela No. 2017-02052 presentada por Tefilo Cuesta Borja; viii) y accin de tutela No. 2017-01896 presentada por el Departamento Nacional de Planeacin y Amparo Garca Montaa. En todas estas, las autoridades judiciales accionadas fueron el Tribunal Administrativo del Choc y el Juzgado 1 Administrativo del Circuito de Quibd.
[2] La Sala de Seleccin Nmero Siete estuvo integrada por la magistrada Diana Fajardo Rivera y por el magistrado Alberto Rojas Ros.
[3] Cno 5, fls. 1 y ss.
[4] Cno 19, fls. 3 y ss.
[5] Fls. 367 y ss. ibdem.
[6] Cno 15, fls. 42 y ss. La sentencia contiene 20 rdenes. Aqu se efecta un resumen de las ms relevantes para efectos del debate constitucional que corresponde resolver. Cabe agregar tambin que el 15 de julio de 2015 el Tribunal aclar la sentencia, en el sentido de sealar que las alusiones a Ingeominas y al Servicio Geolgico Colombiano deban entenderse referidas a la Agencia Nacional de Minera.
[7] Fls. 156 y ss. ibdem.
[8] Cno 2, fls. 27 y vto.
[9] Cno 14, fls. 58 y ss.
[10] Un resumen de estas actuaciones en el fl. 30 del Cno 5.
[11] Cno 12, fls. 32 y ss.
[12] Fls. 43 y ss. ibdem. Posteriormente, el seor Gaviria y la seora Garca acreditaron el pago de la sancin, por lo que esta les fue extinguida.
[13] Un resumen esquemtico de sus intervenciones a fl. 5 y ss., cno 5.
[14] Cno 2, fl. 20.
[15] Cno 7, fls. 4 y ss.
[16] Cno 11, fls. 2 y ss.
[17] Cno 3, fls. 2 y ss.
[18] Cno 8, fls. 3 y ss.
[19] Cno 10, fls. 3 y ss.
[20] Cno 9, fls. 2 y ss.
[21] Cno 4 fls. 4 y ss.
[22] Cno. 2, fls. 205 y ss.
[23] Cno 10, fls.109 y ss.
[24] Cno 5, fls. 13 y ss. Se resean las ms relevantes de cara a la controversia constitucional que corresponde resolver.
[25] Cno 6, fls. 40 y ss.
[26] Cno 2, fls. 355 y vto. El seor Crdoba Tello fue vinculado a la accin de tutela como tercero con inters.
[27] Cno 6, fls. 114 y ss.
[28] Fls. 1-33 vto., cno 5.
[29] Fl. 97-100 ibdem.
[30] Ley 472 de 1998, artculo 34. Sentencia: Vencido el trmino para alegar, el juez dispondr de veinte (20) das para proferir sentencia. La sentencia que acoja las pretensiones del demandante de una accin popular podr contener una orden de hacer o de no hacer, condenar al pago de perjuicios cuando se haya causado dao a un derecho o inters colectivo en favor de la entidad pblica no culpable que los tenga a su cargo, y exigir la realizacin de conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior a la vulneracin del derecho o del inters colectivo, cuando fuere fsicamente posible. La orden de hacer o de no hacer definir de manera precisa la conducta a cumplir con el fin de proteger el derecho o el inters colectivo amenazado o vulnerado y de prevenir que se vuelva a incurrir en las acciones u omisiones que dieron mrito para acceder a las pretensiones del demandante. Igualmente fijar el monto del incentivo para el actor popular () Tambin comunicar a las entidades o autoridades administrativas para que, en lo que sea de su competencia, colaboren en orden a obtener el cumplimiento del fallo (nfasis fuera del texto).
[31] Fls. 123-126, cno 5.
[32] Fls. 171-182 ibdem. El ad quem guard silencio sobre la carencia actual de objeto decretada en primer grado.
[33] Ver fls. 234 y ss. ibdem. Cabe sealar que el Ministerio del Interior y el Departamento Nacional de Planeacin solicitaron la adicin y/o aclaracin de esta sentencia de tutela. La primera entidad manifest inquietudes acerca de la suerte del incidente de desacato y sobre el hecho de que el Tribunal tampoco haya cumplido con la obligacin de comunicar la sentencia a las entidades llamadas a prestar su colaboracin. El DNP, a su vez, solicit que se precisara cul es el alcance de esa colaboracin que debe prestar, si se tiene en cuenta que la funcin de la entidad no recae sobre el recaudo o liquidacin de las regalas, como lo entiende el Tribunal del Choc. La Seccin Cuarta, en auto del 31 de mayo de 2018, neg estas solicitudes. Para ello, record que el trmite de incidente de desacato de la accin popular haba sido dejado sin efectos en virtud de otra accin de tutela, lo que de ninguna manera se altera con el fallo de tutela de segunda instancia cuya aclaracin se pide. Seal, tambin, que el presente amparo constitucional no vers sobre la falta de comunicacin del fallo popular, a voces del inciso final del artculo 34 de la Ley 472 de 1998. En cuanto a la peticin del DNP, precis que lo que en realidad esta pretende es que el juez de tutela le defina las actuaciones que le corresponde llevar a cabo, a ttulo de colaboracin, para el cumplimiento del fallo popular, lo cual corresponde al juez natural del caso. Si el DNP finaliz el ad quem aduce imposibilidad tcnica y jurdica para esa labor, deber alegarlo ante el juez popular para que se efecten los ajustes respectivos.
[34] Fls. 24 y vto. cuaderno de la Corte.
[35] Fls. 28-31 ibdem.
[36] Fls. 32 y vto. ibdem.
[37] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Segunda, Subseccin A, 14 de septiembre de 2017, rad. 2017-00038, MP. Rafael Francisco Surez Vargas.
[38] Ver: Cno 11, fl. 137, cno 9, fl. 54, cno 4, fl. 82 y cno 3, fl. 27.
[39] El hecho sobreviniente comprende los eventos en los que la vulneracin de los derechos fundamentales ces por causas diferentes al hecho superado y el dao consumado, como cuando el resultado no tiene origen en el obrar de la entidad accionada, porque un tercero o el accionante satisficieron la pretensin objeto de la tutela, o porque el actor perdi el inters, entre otros supuestos. Ver: Corte Constitucional, sentencias T-481 de 2016 y T-265 de 2017.
[40] Fls. 20-22, cno 2.
[41] Ver fl. 23 cno 16 y fl. 75 cno 2.
[42] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Quinta, 14 de mayo de 2015, rad. 2015-00792, MP. Alberto Yepes Barreiro. Sobre esta accin de tutela vale la pena hacer dos pequeas acotaciones: la primera es que, si bien el amparo fue, en unos puntos, negado, y en otros, declarado improcedente, hay un aspecto en el que dicha tutela s prosper. All, se dej sin efectos uno de los literales de la sentencia del Tribunal Administrativo del Choc, en cuanto aquel ordenaba gestiones tendientes a efectuar la contratacin y legalizacin de la explotacin minera en Cantn de San Pablo, otorgando, para ello, un trmino que carece de respaldo legal, por lo que el Consejo de Estado encontr configurado el defecto sustantivo. El otro punto que merece claridad consiste en que, si bien en paralelo con aquella tutela, se interpuso otra por los mismos hechos, esta fue, justo por eso, rechazada, en providencia del 6 de agosto de 2015, expedida por la Seccin Primera de la misma Corporacin.
[43] Corte Constitucional, Sentencia C-590/2005.
[44] Este requisito no supone que la decisin cuestionada comporte necesariamente una irregularidad procesal, sino que la irregularidad que se alega por el tutelante tenga un efecto determinante en la providencia que se cuestiona.
[45] Cfr., Corte Constitucional, Sentencia SU-1219/2001.
[46] Cfr., de manera general, la Sentencia C-590/2005.
[47] Corte Constitucional, sentencias SU-448/2011, SU-424/2012 y SU-132/2013.
[48] Corte Constitucional, Sentencia SU-159/2002 y SU-226/2013.
[49] Corte Constitucional, Sentencia SU-215/2016.
[50] Corte Constitucional, Sentencia T-709/2010.
[51] Corte Constitucional, sentencias C-083/1995, C-836/2001, C-634/2011, C-816/2011, C-818/2011 y C-588/2012.
[52] Corte Constitucional, sentencias T-929/2008 y SU-447/2011.
[53] Corte Constitucional, Sentencia T-863/2013.
[54] Con relacin a este requisito de procedencia, el artculo 10 del Decreto 2591 de 1991 dispone: Artculo 10. Legitimidad e inters. La accin de tutela podr ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuar por s misma o a travs de representante. Los poderes se presumirn autnticos. || Tambin se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no est en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deber manifestarse en la solicitud.
[55] En este punto no est de ms acotar que esta Corporacin ha avalado, desde sus inicios jurisprudenciales, la posibilidad que tienen las personas jurdicas, incluidas las de derecho pblico, de ser sujeto activo en la accin de tutela, dada la titularidad que estas tienen de ciertos derechos fundamentales, incluidos, claramente, el debido proceso y el acceso a la administracin de justicia. Al respecto, entre otras: Corte Constitucional, sentencias T-201/2010 y T-385/2013. Esta legitimacin se ha convalidado tambin en acciones de tutela promovidas por personas jurdicas de derecho pblico contra providencias judiciales que les han sido adversas. Ver, por ejemplo: Corte Constitucional, sentencias T-637/2006, T-317/2013 y SU-447/2011.
[56] Cno 13, fls. 39 y ss.
[57] Sobre el incidente de nulidad en el marco de la sentencia de accin popular como medio de defensa idneo y eficaz: Corte Constitucional, sentencia T-310 de 2010.
[58] Ley 1285 de 2009, artculo 11: En su condicin de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, a peticin de parte o del Ministerio Pblico, el Consejo de Estado, a travs de sus Secciones, en los asuntos que correspondan a las acciones populares o de grupo podr seleccionar, para su eventual revisin, las sentencias o las dems providencias que determinen la finalizacin o el archivo del respectivo proceso, proferidas por los Tribunales Administrativos, con el fin de unificar la jurisprudencia ().
[59] Corte Constitucional, sentencia C-713 de 2008. All, al efectuar el control previo de constitucionalidad del artculo 11 de la Ley 1285, la Corte declar inexequibles varios apartes del proyecto original y condicion la constitucionalidad del resto de este artculo en el sentido de entender que el mecanismo de revisin eventual en ningn caso impide interponer la accin de tutela contra la sentencia objeto de revisin, la decisin de no seleccin o la decisin que resuelva definitivamente la revisin. Acerca de que este mecanismo de revisin eventual no es, en sentido estricto, un requisito para la procedencia de la accin de tutela contra las providencias judiciales de accin popular: Corte Constitucional, sentencia T-315 de 2010.
[60] Corte Constitucional, sentencia SU-686 de 2015.
[61] Ver: Corte Constitucional, sentencia T-429 de 2013. Hay que sealar, igualmente, que la Corte ha concluido que el mecanismo de revisin eventual es idneo cuando la accin popular ha sido, en efecto, seleccionada por el Consejo de Estado y est, por ello, en curso, lo cual demuestra, en esos eventos, la aptitud del mecanismo para proteger los derechos invocados por la parte accionante. Cfr: Corte Constitucional, Auto 132 de 2015, mediante el cual la Sala Plena declar la nulidad de la sentencia T-274 de 2012.
[62] Cno 10, fl.30, cno 8, fl. 3.
[63] Cno 13, fl. 99.
[64] Fls. 37 y 38 ibdem.
[65] Constitucin Poltica, artculo 88: La ley regular las acciones populares para la proteccin de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad pblicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia econmica y otros de similar naturaleza que se definen en ella // Tambin regular las acciones originadas en los daos ocasionados a un nmero plural de personas, sin perjuicio de las correspondientes acciones particulares // As mismo, definir los casos de responsabilidad civil objetiva por el dao inferido a los derechos e intereses colectivos.
[66] Sobre el desarrollo histrico y normativo de las acciones populares en el ordenamiento jurdico colombiano, entre otras: Corte Constitucional, sentencia T-080 de 2015.
[67] Corte Constitucional, sentencia SU-649 de 2017, fundamento 4.3.1.
[68] Corte Constitucional, sentencia T-443 de 2013, fundamento 2.3.5.
[69] Consejo de Estado, Seccin Primera, 10 de mayo de 2007, rad. 2004-01252-01.
[70] Ley 472 de 1998, artculo 5: El trmite de las acciones reguladas en esta ley se desarrollar con fundamento en los principios constitucionales y especialmente en los de prevalencia del derecho sustancial, publicidad, economa, celeridad y eficacia. Se aplicarn tambin los principios generales del Cdigo de Procedimiento Civil, cuando stos no se contrapongan a la naturaleza de dichas acciones // El Juez velar por el respeto al debido proceso, las garantas procesales y el equilibrio entre las partes // Promovida la accin, es obligacin del juez impulsarla oficiosamente y producir decisin de mrito so pena de incurrir en falta disciplinaria, sancionable con destitucin. Para este fin el funcionario de conocimiento deber adoptar las medidas conducentes para adecuar la peticin a la accin que corresponda () Artculo 34: Vencido el trmino para alegar, el juez dispondr de veinte (20) das para proferir sentencia. La sentencia que acoja las pretensiones del demandante de una accin popular podr contener una orden de hacer o de no hacer, condenar al pago de perjuicios cuando se haya causado dao a un derecho o inters colectivo en favor de la entidad pblica no culpable que los tenga a su cargo, y exigir la realizacin de conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior a la vulneracin del derecho o del inters colectivo, cuando fuere fsicamente posible. La orden de hacer o de no hacer definir de manera precisa la conducta a cumplir con el fin de proteger el derecho o el inters colectivo amenazado o vulnerado y de prevenir que se vuelva a incurrir en las acciones u omisiones que dieron mrito para acceder a las pretensiones del demandante. Igualmente fijar el monto del incentivo para el actor popular () (nfasis fuera del texto).
[71] Corte Constitucional, sentencia T-176 de 2016, fundamento 28.
[72] Para una amplia reconstruccin de la flexibilizacin del principio de congruencia y el respeto al debido proceso en las acciones populares: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, 5 de junio de 2018, radicado 2004-01647-01, Revisin eventual de accin popular, sentencia de unificacin.
[73] Ibdem, fundamento 3.2.1.
[74] Consejo de Estado, Seccin Tercera, 2 de septiembre de 2009, radicado 2004-02418-01.
[75] Sobre esta facultad, de cara a la congruencia flexible de las acciones populares: Consejo de Estado, Seccin Tercera, Subseccin B, 29 de abril de 2015, radicado 2010-00217-01.
[76] Ley 472 de 1998, artculo 18: Para promover una accin popular se presentar una demanda o peticin con los siguientes requisitos: () La demanda se dirigir contra el presunto responsable del hecho u omisin que la motiva, si fuere conocido. No obstante, cuando en el curso del proceso se establezca que existen otros posibles responsables, el juez de primera instancia de oficio ordenar su citacin en los trminos en que aqu se prescribe para el demandado (nfasis fuera del texto).
[77] Corte Constitucional, sentencia T-646 de 2003.
[78] Ver, al respecto: Corte Constitucional, Auto 294 de 2016.
[79] Cno 5, fls. 29 vto. - 30 vto.
[80] Cno 19, fls. 3 y ss.
[81] Cno 5, fls. 19 vto. y 20.
[82] Fls. 31 y vto. ibdem.
[83] Fl. 32 vto. ibdem.
[84] Fl. 28 y vto. ibdem. Se trata del literal resolutivo q) de la decisin atacada.
[85] Ley 1530 de 2012, Por la cual se regula la organizacin y el funcionamiento del Sistema General de Regalas, artculo 7: Funciones del Ministerio de Minas y Energa: () 3. Fiscalizar la exploracin y explotacin de los recursos naturales no renovables ().
[86] Decreto 4134 de 2017, artculo 4: Son funciones de la Agencia Nacional de Minera, ANM, las siguientes: () 8. Liquidar, recaudar, administrar y transferir las regalas y cualquier otra contraprestacin derivada de la explotacin de minerales, en los trminos sealados en la ley.
[87] Cno 5, fl. 19. En particular, el literal d) de la decisin. En este se seala: Para el cumplimiento de estas rdenes, se dispone que el seor Ministro de la Defensa Nacional, el seor Comandante de las Fuerzas Militares, el seor Ministro del Interior, el seor Comandante del Ejrcito Nacional, el seor Director de la Polica Nacional () tracen, planeen y ejecuten los operativos de interdiccin permanente y necesarios para hacer efectivas las medidas aqu adoptadas (nfasis fuera del texto).