Sentencia T-026/19
Referencia: Expediente T-6.958.286
Accin de tutela instaurada por la seora Elsa Marina Hernndez Rico contra Colpensiones
Magistrado Ponente:
CARLOS BERNAL PULIDO
Bogot, D.C., veintinueve (29) de enero de dos mil diecinueve (2019)
La Sala Primera de Revisin de la Corte Constitucional, integrada por la magistrada Diana Fajardo Rivera y los magistrados Luis Guillermo Guerrero Prez y Carlos Bernal Pulido, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el trmite de revisin del fallo adoptado por la Sala Tercera de Decisin Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogot, el 24 de julio de 2018, que confirm la decisin del Juzgado Quince Laboral de Bogot del 14 de junio del presente ao.
Conforme a lo dispuesto en los artculos 86 de la Constitucin Poltica y 33 del Decreto-ley 2591 de 1991, la Sala de Seleccin nmero 9 de la Corte Constitucional escogi para efectos de revisin el asunto de la referencia.
I. ANTECEDENTES[1]
1. El 31 de mayo de 2018, la seora Carmen Elisa Crdoba Narvez, actuando en nombre y representacin de la seora Elsa Marina Hernndez Rico, formul accin de tutela en contra de la Administradora Colombiana de Pensiones en adelante Colpensiones, a fin de que se protegiera su derecho fundamental a la seguridad social en conexidad con los derechos fundamentales a la vida, mnimo vital y dignidad humana.
1. Hechos probados
2. La seora Elsa Marina naci el 14 de octubre de 1946, por lo que, tiene 72 aos de edad[2]. La tutelante inici su vida laboral en el ao de 1987 y trabaj, de manera continua, hasta el ao de 1996. En el periodo comprendido entre el 16 de junio de 1987 y el 31 de diciembre de 1993, la tutelante alcanz 334.74 semanas de cotizacin[3].
3. El 21 de enero de 1994, la tutelante solicit ante el Instituto de Seguros Sociales pensin de invalidez de origen no profesional, la cual fue negada mediante la Resolucin No. 007776 de 25 de mayo de 1994[4].
4. El 18 de noviembre de 2010, el Instituto de Seguros Sociales calific a la seora Elsa Marina con una prdida de capacidad laboral del 58.34%, con fecha de estructuracin de 27 de octubre de 2010[5].
5. El 30 de noviembre de 2010, la seora Elsa Marina solicit a Colpensiones el desarchivo del expediente para que se efectuara un nuevo estudio de la pensin de invalidez[6].
6. El 27 de agosto de 2012, el Instituto de Seguros Sociales, mediante la Resolucin No. 28538, neg la solicitud de pensin de invalidez de origen no profesional, porque no encontr acreditados los requisitos previstos en el artculo 39 de la Ley 100 de 1993. Sin embargo, le sugiri a la peticionaria que poda optar por la indemnizacin sustitutiva de la pensin de invalidez[7].
7. Finalmente, 17 de agosto de 2017, la seora Elsa Marina solicit nuevamente ante Colpensiones el reconocimiento de su pensin de invalidez, en virtud del principio de favorabilidad y progresividad dando aplicacin al Acuerdo 049 de 1999, aprobado por el Decreto 758 de 1990.
8. Mediante la Resolucin SUB 179503 de agosto 30 de 2017, Colpensiones deneg tal solicitud. Esta decisin fue confirmada, en sede de reposicin y apelacin, por las Resoluciones SUB 245389 de noviembre 1 de 2017 y DIR 20603 de noviembre 15 de 2017.
2. Pretensiones y fundamentos
9. La accionante solicit el amparo de los derechos fundamentales a la seguridad social en conexidad con el derecho a la vida, mnimo vital y dignidad humana y, en consecuencia, ordenar a Colpensiones el reconocimiento y pago, de forma definitiva y retroactiva, de la pensin de invalidez en aplicacin del precedente constitucional y jurisprudencial en materia de pensin de invalidez bajo el postulado del Acuerdo 049 de 1990, aprobado por el Decreto nacional 758 de 1990[8].
10. En sustento de su peticin, afirm que las cotizaciones a seguridad social se realizaron en vigencia del Decreto 758 de 1990 (Acuerdo 049 del mismo ao), tal como est establecido en el precedente constitucional y jurisprudencial al cual me acojo[9].
3. Respuesta de la parte accionada
11. En el auto admisorio de la accin de tutela, del 5 de junio de 2018, se orden notificar la demanda a Colpensiones[10].
12. Colpensiones, por intermedio de la Gerencia de Defensa Judicial, se opuso a la prosperidad de las pretensiones. La referida entidad argument que no se cumpla con el requisito de subsidiariedad, debido a que la accionante tiene otros mecanismos judiciales para obtener lo pretendido. En esa medida, solicit que se declarara la improcedencia de la accin de tutela[11].
4. Decisiones objeto de revisin
13. En sentencia del 14 de junio de 2018, el Juzgado Quince Laboral del Circuito de Bogot neg por improcedente el amparo solicitado. En su criterio, la accin constitucional no cumpli con el requisito de subsidiariedad puesto que le corresponde a la justicia ordinaria pronunciarse respecto del reconocimiento pensional requerido por la tutelante. Al respecto, seal que:
... una vez analizados los argumentos jurdicos y fcticos en la presente accin, debe indicar desde ya este operador judicial, que es improcedente la presente accin constitucional para acceder al pedimento de la parte accionante, por cuanto observa el Despacho que en el presente asunto existe una causal de improcedencia para proceder al amparo constitucional deprecado, cual es, que la actora solicita el traslado de los aportes y rendimientos financieros en pensin, desde la Administradora del Fondo de Pensiones y Cesantas Colfondos S.A. a la Administradora Colombiana de Pensiones Colpensiones-, asunto que por su naturaleza no puede ser resuelto por el juez constitucional sino que debe ser resuelto por la justicia ordinaria y por cuanto no se ha demostrado que sea un sujeto de especial proteccin, en tanto cuenta actualmente con 56 aos de edad, una edad inferior a la que la H. Corte Constitucional ha tenido como referencia para otorgar proteccin especial a un individuo[12].
14. La apoderada judicial de la tutelante impugn la decisin antes referida. Indic que el a quo se haba equivocado de manera ostensible en la parte considerativa del caso concreto, comoquiera que se apart de los hechos y las pretensiones contenidas en la accin de tutela. Adujo que en ningn momento solicit el traslado de fondos de la Administradora del Fondo de Pensiones y Cesantas -Colfondos S.A.- a Colpensiones. Por lo tanto, sostuvo que lo observado por el juez de tutela es tan alejado de la realidad procesal como si se tratara de una situacin de copia y pega de otro asunto, pues el pedimento de amparo es el de RECONOCIMIENTO DE UNA PENSIN DE INVALIDEZ en aplicacin del precedente constitucional y jurisprudencial bajo el postulado del Acuerdo 049 de 1990 aprobado por el Decreto Nacional 758 de 1990.
15. El 24 de julio de 2018, la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogot confirm la decisin de primera instancia, pero por razones diferentes.
16. Efectivamente, seal que la seora Elsa Marina no cuenta con 26 semanas de cotizacin anteriores al momento de la estructuracin del estado de invalidez ni para el 29 de diciembre de 2003, fecha en la que entr en vigencia la Ley 860 de 2003, se encontraba cotizando al sistema, evento en el cual debi registrar aportes en un nmero de al menos 26 semanas en el ltimo ao a la entrada en vigencia del artculo 1 de la Ley 860 de 2003, las que tampoco acredita, pues la ltima cotizacin al sistema se ubica el 30 de septiembre de 1999, lo que descarta la aplicacin en su favor del principio de la condicin ms beneficiosa[13].
5. Actuaciones en sede de revisin
5.1. Pruebas decretadas
17. Mediante auto de 7 de noviembre de 2018[14] se requiri a la seora Elsa Marina Hernndez Rico y a su apoderada judicial para que informara al Despacho lo siguiente:
a) Cul era su actividad econmico-productiva, en razn de la cual afirma en la accin de tutela que labor desde el ao 1987 hasta 1996.
b) De qu manera ha suplido sus necesidades bsicas desde la fecha en que se dictamin su invalidez hasta la actualidad.
c) Si depende econmicamente de alguna persona o personas en particular, en caso afirmativo, seale de quin y en qu consiste la ayuda que recibe.
d) Si tiene hijos o alguna persona a su cargo.
e) Cul es el entorno familiar con el cual convive.
f) Si ha promovido alguna accin ordinaria en contra de los actos administrativos que negaron el reconocimiento de su pensin de invalidez.
5.2. Pruebas aportadas
18. El 15 de noviembre de 2018, la Secretara General de la Corte Constitucional recibi respuesta al requerimiento aludido por parte de la seora Elsa Marina Hernndez Rico, en los siguientes trminos:
Al punto uno: Manifiesto que soy una persona que viene del campo, especficamente del municipio de Vergara (Cundinamarca) donde curs hasta el quinto grado de primaria.
Qued viuda a los 25 aos y con la responsabilidad de un nio y por esa razn trabaj en diversos oficios en una fbrica de veladoras, colchones, frutera, el cuidado de nios y por das en el planchado y lavado de ropas. En el ao de 1987 entr a trabajar en CONSTRUYAMOS hasta el ao de 1996 donde realic actividades de servicios generales como:
Aseo de las oficinas antes del ingreso de las personas.
Asear y mantener los baos en perfectas condiciones.
Mantener limpios los muebles y enseres, ventanas, vidrios, cortinas y paredes.
Prestar el servicio de cafetera tanto a las personas que laboraban, como a las personas que llegaban para reuniones.
Trabaj por periodos cortos en los aos de 1997, 1998 y 1999 y me retir porque me ofrecieron un trabajo para cuidar unos nios, pero los seores entraron en disgustos y la seora se llev a los nios fuera del pas, entonces me regres al campo con mis paps y los acompa por espacio de dos aos.
Al punto dos: Debo decir que mi situacin econmica ha sido muy difcil por mis dolencias que se han incrementado con el paso de los aos, pues tengo pie equino, artrosis severa en la cadera derecha que es dolorosa cuando camino y no puedo realizar trabajos fuertes. Hay das en que mi desayuno, almuerzo y comida es agua de panela con arroz o con pan o una arepa que me hago, porque tengo una estufa de energa de una boca y en ella me preparo mis limitados alimentos.
Viv hasta diciembre de 2010 con mi hermana MIRYAN HERNNDEZ, quien me dio un cuarto en el segundo piso para que viviera, pero como hubo problemas familiares, mi hijo FREDY CRISPN BUSTOS decidi arrendarme una pieza con una familia conocida por l. El seor se llama JESS ANTONIO GUTIRREZ, es taxista, su esposa ALEGRA QUIROGA trabaja y su hija LAURA GUTIRREZ que es estudiante. Para este ao est pagando ciento cincuenta mil ($150.000,oo) pesos. La direccin de la pieza es (xxxxxx[15]) Barrio Bosa Danubio de la Localidad Bosa de esta ciudad.
En el mes de enero de 2000 logr ingresar al SISBN. En el ao 2009 sal favorecida para recibir una ayuda econmica por valor de setenta mil ($70.000) pesos mensuales del Gobierno Nacional, que al principio eran los Centros Operativos Locales quienes nos la entregaban previa certificacin de supervivencia ante Notara; luego fue de $75.000,oo pesos, despus de $85.000,oo pesos y hoy es de $120.000,oo pesos, que se hace a travs de una tarjeta.
La pieza donde vivo es mi lugar de trabajo pues las personas que me conocen y saben de mi situacin de salud y econmica me ayudan con trabajos espordicos como planchar prendas de ropa, cuidar nios mientras van a realizar vueltas y me dan $5.000,oo pesos que me sirven para comer y suplir mis necesidades de aseo, vestido y medicamentos.
Mi hermana MIRYAN HERNNDEZ, me colabora cuando viene a visitarme al mes o a los dos meses con diez mil o veinte mil pesos, que tambin me sirven para mi sostenimiento.
Tengo dos sobrinas de buen corazn que me ayudan y me acompaan a mis citas mdicas, que se llaman SARA OMAIRA OLARTE y BLANCA GRISEL HERNNDEZ. Ellas me gastan el taxi porque no puedo coger transporte pblico, los buses van llenos y yo me apoyo en un caminador porque cuando camino asiento ms una pierna que la otra. Tengo pie equino.
Desde hace dos (2) aos me presentaron a la seora RUBIELA ASTRID PREZ y ella me entrega en la pieza donde vivo, los materiales para que haga collares y cada ocho (8) das pasa para recoger los ya elaborados. Me hago entre 20 y 30 collares y me paga por cada uno doscientos ($200,oo) pesos. Puedo decir que eso me representa a la semana unos $6.000,oo pesos o $10.000,oo pesos, dependiendo del nmero de collares que entregue. Al mes son unos cuarenta mil ($40.000) pesos, ms o menos.
Al punto cuarto: No tengo hijos a cargo mo, pues solo tuve uno y l tiene su propia familia.
Al punto quinto: Puedo decir que mi entorno familiar es la familia donde mi hijo me paga la pieza. Vivo prcticamente con ellos.
Al punto sexto: No seor. La abogada solo ha contestado a COLPENSIONES y me ayud con lo de la tutela.
Honorable Magistrado, le pido el favor tenga en cuenta que mi enfermedad es degenerativa y con el tiempo voy a necesitar del apoyo econmico de mi pensin. Mi pensin es mi seguro a futuro. Las ayudas como usted bien lo sabe pueden acabarse en cualquier momento (Se destaca).
19. La apoderada judicial de la tutelante tambin dio respuesta al requerimiento efectuado por el magistrado sustanciador en similares trminos[16].
20. Colpensiones intervino durante el trmite de revisin. Adujo que la aplicacin de la regla de la decisin contenida en la sentencia SU-442 de 2016 "supone un costo de 1.4 billones de pesos. Respecto de la procedencia de esta accin de tutela, seal que no cumpla con el requisito de inmediatez pues han transcurrido ms de 5 aos desde la emisin del acto administrativo proferido por el Instituto de Seguros Sociales sin que la accionante haya activado los medios de defensa idneos para el estudio de la prestacin solicitada". A lo cual, agreg que la tutelante no ha acudido a la accin ordinaria laboral, deber ser de diligencia mnima que recae sobre cualquier persona que pretende el reconocimiento de una prestacin econmica"[17].
21. Adicionalmente, seal que la seora Elsa Marina no rene los requisitos para acceder a la pensin de invalidez, debido a que no cumple con el requisito de las 50 semanas de cotizacin dentro de los 3 aos anteriores a la fecha de estructuracin de la invalidez, "como quiera que la accionante se encontraba inactiva en el perodo 2007 a 2010, no cuenta con ningn registro para el momento en el que se estructur su discapacidad[18].
22. Colpensiones, en su escrito de intervencin, aport los siguientes documentos:
- Resolucin No. 28538 de agosto 27 de 2012, dictada por Colpensiones, por medio de la cual deneg la solicitud de pensin de invalidez de origen no profesional a la seora Elsa Marina Hernndez Rico[19].
- Resolucin No. SUB 179503 de agosto 30 de 2017, adoptada por Colpensiones, mediante la cual deneg la solicitud de pensin de invalidez a la seora Elsa Marina Hernndez Rico[20].
- Resolucin No. SUB 245389 de 1 de noviembre de 2017, proferida por Colpensiones, en cuya virtud se confirm, en sede de reposicin, la Resolucin No. SUB 179503[21].
- Resolucin No. SUBA 245389 de 7 de noviembre de 2017, dictada por Colpensiones, por medio de la cual se aclar la Resolucin No. SUB 245389[22].
- Resolucin No. DIR 20603 de 15 de noviembre de 2017, emitida por Colpensiones, mediante la cual se confirm, en sede de apelacin, la Resolucin No. SUB 179503[23].
- Reporte de semanas cotizadas en pensiones por la seora Elsa Marina Hernndez Rico[24].
23. De igual forma, mediante correo electrnico, Colpensiones alleg las siguientes pruebas:
- Dictamen mdico laboral sobre invalidez comn No. 2090 de octubre de 29 de 1993. En el cual, el Instituto de Seguros Sociales conceptu que la seora Elsa Marina Hernndez Rico no era acreedora de la pensin de invalidez de origen comn.
- Resolucin No. 007776 de 30 de junio de 1994, adoptada por el Instituto de Seguros Sociales, mediante la cual neg una prestacin econmica por invalidez de origen no profesional, por no ser invlido el solicitante segn dictamen mdico laboral.
II. CONSIDERACIONES
1. Competencia
24. Esta Sala de Revisin de la Corte Constitucional es competente para revisar el fallo de tutela proferido dentro del trmite de la referencia, con fundamento en lo dispuesto por el inciso 3 del artculo 86 y el numeral 9 del artculo 241 de la Constitucin Poltica, en concordancia con los artculos 33, 34, 35 y 36 del Decreto-ley 2591 de 1991.
2. Anlisis del problema jurdico de procedibilidad
25. Le corresponde a esta Sala de Revisin determinar si la accin de tutela satisface los requisitos de procedencia de la accin de tutela. De ser as, la Sala se pronunciar sobre los aspectos sustanciales del caso en concreto.
26. La accin de tutela fue concebida como un mecanismo de proteccin inmediato, oportuno y adecuado para las garantas fundamentales, frente a situaciones de amenaza o vulneracin, ya fuera por la accin u omisin de las autoridades pblicas, o de los particulares en casos excepcionales. A partir de lo dispuesto por el artculo 86 de la Constitucin y el Decreto-ley 2591 de 1991 la Corte tiene establecido que son requisitos para la procedencia o estudio de fondo de la accin de tutela: la acreditacin de legitimacin en la causa, un ejercicio subsidiario y un ejercicio oportuno (inmediatez) de la accin.
2.1. Legitimacin en la causa[25]
27. El presente caso cumple con el requisito de legitimacin en la causa por activa, dado que la accin de tutela fue ejercida por la seora Elsa Marina Hernndez Rico, mediante apoderada judicial[26], al considerar vulnerado su derecho fundamental a la seguridad social en conexidad con los derechos fundamentales a la vida, mnimo vital y dignidad humana, como consecuencia de la negativa de Colpensiones a reconocer su pensin de invalidez.
28. La legitimacin en la causa por pasiva tambin se cumple, en la medida en que Colpensiones es la autoridad pblica a la cual se le imputa la vulneracin de los derechos fundamentales a la vida, mnimo vital y dignidad humana, al negarse a reconocer a la seora Elsa Marina el mencionado derecho pensional.
2.2. Subsidiariedad
29. La proteccin de los derechos constitucionales fundamentales no es un asunto reservado a la accin de tutela. Con fundamento en la obligacin que el artculo 2 de la Constitucin impone a las autoridades de la Repblica, de proteger a todas las personas en sus derechos y libertades, los distintos mecanismos judiciales previstos en la ley han sido establecidos para garantizar la vigencia de los derechos constitucionales, incluidos los de carcter fundamental. De ah que la Constitucin defina la tutela como un mecanismo subsidiario frente a los dems medios de defensa judicial, los cuales son, entonces, los instrumentos preferentes a los que deben acudir las personas para lograr la proteccin de sus derechos, tal como disponen el inciso 3 del artculo 86 de la Constitucin Poltica, el numeral 1 del artculo 6 y el inciso 1 del artculo 8 del Decreto-ley 2591 de 1991[27]. De estas disposiciones se infieren los siguientes cuatro postulados, en relacin con el carcter subsidiario de la accin de tutela:
30. i) La accin de tutela debe proceder de forma directa y definitiva cuando no exista otro medio o recurso de defensa judicial que garantice la proteccin de los derechos constitucionales fundamentales. De existir otro medio o recurso de defensa judicial, primero, se debe determinar si fue interpuesto y resuelto por la autoridad judicial competente o, segundo, en caso de que no se hubiese agotado, determinar su existencia formal en el caso sub examine[28].
31. ii) En caso de ineficacia[29], como consecuencia de la situacin de vulnerabilidad del accionante, la tutela debe proceder de manera definitiva. El juez de tutela debe determinar la eficacia en concreto (y no meramente formal o abstracta) de los otros medios o recursos de defensa. Lo anterior, en los trminos del apartado final del numeral 1 del artculo 6 del Decreto 2591 de 1991[30], y en la medida en que el lenguaje constitucional apunta a valorar la efectividad del medio de defensa en relacin con las condiciones del individuo.
32. iii) La tutela debe proceder de manera transitoria siempre que se acredite un supuesto de perjuicio irremediable.
33. iv) En caso de no acreditarse una situacin de vulnerabilidad como tampoco un supuesto de perjuicio irremediable la accin de tutela debe declararse improcedente[31], dada la eficacia en concreto del medio judicial principal y la inexistencia de una situacin inminente, urgente, grave e impostergable[32] que amerite su otorgamiento transitorio.
34. Ahora bien, en aquellos eventos en los que el problema jurdico sustancial del caso supone el anlisis del principio de la condicin ms beneficiosa, para efectos del reconocimiento y pago de la pensin de invalidez, la Corte Constitucional, en sentencia SU-442 de 2016, indic que la solicitud de amparo es procedente si se emplea cuando i) el actor no dispone de otro medio judicial de defensa; o ii) existen otros medios de defensa judicial pero es necesaria la tutela para evitar la consumacin de un perjuicio irremediable; o iii) los recursos disponibles no son idneos o eficaces, toda vez que su sola existencia formal no es garanta de su utilidad en el caso concreto. En esa medida, destac que es competencia del juez constitucional examinar cul es la eficacia que, en concreto, tiene el otro instrumento de proteccin, para lo cual, se debe verificar si los otros medios de defensa proveen un remedio integral y si son expeditos para evitar un perjuicio irremediable.
35. Al descender al caso concreto, esta Sala de Revisin no debe dejar pasar desapercibido que aun cuando la tutelante deriva la supuesta vulneracin de sus derechos fundamentales a partir de la negativa del reconocimiento de su derecho pensional con ocasin de la Resolucin SUB 179503 de agosto 30 de 2017, confirmada por las Resoluciones SUB 245389 de 1 de noviembre de 2017 y DIR 20603 de 15 de noviembre de 2017, lo cierto es que, desde el ao 1994, la seora Elsa Marina viene presentando este tipo de solicitudes ante Colpensiones antes Instituto de Seguros Sociales- a fin de obtener el reconocimiento respectivo.
36. A continuacin, se destacarn, de manera cronolgica, las distintas actuaciones administrativas realizadas con ocasin de las distintas solicitudes elevadas por la seora Elsa Marina ante la entidad administradora de pensiones aludida.
Primera solicitud (Ao 1994)
- El 21 de enero de 1994, la seora Elsa Marina le solicit al Instituto de Seguros Sociales el reconocimiento de su derecho pensional por invalidez de origen no profesional, teniendo como ltimo patrono a CONSTRUYAMOS.
- El 25 de mayo de 1994, el Instituto de Seguros Sociales dict la Resolucin No. 7776, en cuya virtud neg la prestacin, por cuanto encontr que la solicitante no prob su condicin de invlida.
Segunda solicitud (Ao 2010)
- El 30 de noviembre de 2010, la hoy tutelante solicit al Instituto de Seguros Sociales el desarchivo de su caso y, por consiguiente, un nuevo estudio de su solicitud de reconocimiento[33].
- Con ocasin de tal requerimiento, la seora Elsa Marina formul accin de tutela en contra de la referida institucin, a fin de que se le diera respuesta a su solicitud de pensin de invalidez[34].
- El 27 de agosto de 2012, el Instituto de Seguros Sociales, mediante la Resolucin 28538, neg la solicitud de pensin de invalidez de origen no profesional a la seora Elsa Marina, habida cuenta de que no acredit un nmero mnimo de 26 semanas cotizadas al momento de producirse el estado de invalidez, esto es, solo contaba con 0 semanas dentro de los ltimos tres aos inmediatamente anteriores a la fecha de estructuracin, es decir entre el 27 de octubre de 2010 al 27 de octubre de 2007[35].
Tercera solicitud (Ao 2017)
- El 17 de agosto de 2017, la seora Elsa Marina solicit a Colpensiones el reconocimiento y pago de su pensin de invalidez[36].
- El 30 de agosto de 2017, Colpensiones profiri la Resolucin 179503, por medio de la cual neg el reconocimiento solicitado, toda vez que dicha ciudadana no demostr un nmero mnimo de 50 semanas cotizadas dentro de los tres aos anteriores a la fecha de estructuracin de la invalidez, para lo cual, explic que "en el perodo comprendido entre el 27 de octubre de 2007 y el 27 de octubre de 2010, el asegurado no tiene semanas cotizadas al sistema[37].
- El anterior acto administrativo fue confirmado, en sede de reposicin y apelacin, mediante las Resoluciones SUB 245389 de 1 de noviembre de 2017 y DIR 20603 de 15 de noviembre de 2017[38].
37. Luego del anterior recuento cronolgico, para esta Sala de Revisin no hay asomo de duda de que desde el ao 1994 la seora Elsa Marina ha pretendido, en tres oportunidades diferentes, la obtencin de su pensin de invalidez, sin embargo, hasta la fecha no ha logrado su cometido. En esa medida, en principio, esta accin de tutela no cumplira con el requisito de subsidiariedad, debido a que la tutelante contaba desde el ao 1994 con los mecanismos propios de la jurisdiccin ordinaria para reclamar su reconocimiento pensional. A lo cual, se agrega que la tutelante no esgrimi razn alguna que justificara por qu no acudi a la va ordinaria durante todo este tiempo.
38. Pese a lo anterior, la Sala estima que la solicitud de amparo de la seora Elsa Marina debe proceder de manera definitiva, debido a que se encuentra plenamente acreditada la situacin de vulnerabilidad de la tutelante, tal como a continuacin pasa a analizarse.
39. En primer lugar, la tutelante pertenece a un grupo de especial proteccin constitucional de las personas de la tercera edad, dado que, en los trminos de los artculos 46 superior[39], 7 de la Ley 1276 de 2009[40] y la jurisprudencia constitucional[41], acredita una edad superior a 60 aos, pues, para el momento de la presentacin de la accin de tutela tena 71 aos.
40. De igual forma, la accionante se encuentra en una situacin de riesgo, como consecuencia de su carencia relativa de autonoma para satisfacer sus necesidades bsicas hasta tanto agote la va judicial ordinaria, comoquiera que i) se encuentra en condicin de invalidez, debido a que fue calificada con una prdida de capacidad laboral del 58.34%, con fecha de estructuracin del 27 de octubre de 2010, por padecer artrosis de cadera lesin crnica del nervio citico y escoliosis lumbar, ii) no cuenta con vivienda propia, por ende, vive en una pieza arrendada, cuyo canon es asumido por su nico hijo; iii) se encuentra afiliada al Sisbn con una asignacin de puntaje de 34,26; iv) es beneficiaria de un subsidio econmico de subsistencia otorgado por el Gobierno Nacional por valor de $120.000; v) elabora collares y recibe por cada uno doscientos pesos, expres que me hago entre 20 y 30 collares y me paga por cada uno [la seora Rubiela Astrid Prez] doscientos pesos. Puedo decir que eso representa a la semana unos $6.000,oo pesos o $10.000,oo pesos, dependiendo del nmero de collares que entregue. Al mes son unos cuarenta mil ($40.000,oo) pesos, ms o menos.
41. En ese orden de ideas, con fundamento en los medios de prueba que integran el expediente de tutela, la Sala infiere que la tutelante no cuenta con un medio de subsistencia estable que le permita, de manera autnoma, suplir sus necesidades bsicas, en la medida que esta depende de la ayuda de su nico hijo, as como tambin, espordicamente recibe un apoyo por parte de otros miembros de su familia. Por tanto, se considera satisfecha su condicin de vulnerable y, en esa medida el posible reconocimiento pensional le permitira suplir aquellas necesidades.
42. De igual forma, no debe perderse de vista que la tutelante tuvo una actuacin diligente en adelantar las solicitudes administrativas para solicitar el reconocimiento de la pensin de invalidez, tal como se indic en el prrafo 33 supra.
43. En atencin a las particulares circunstancias de vulnerabilidad en que se encuentra la accionante, la Sala considera procedente el amparo como mecanismo transitorio, a fin de evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable.
2.3. Inmediatez
44. La definicin acerca de cul es el trmino razonable que debe mediar entre la fecha de ocurrencia de la presunta afectacin de los derechos fundamentales y su cuestionamiento en sede de tutela no ha sido pacfica en la jurisprudencia. Por tal razn, de manera abstracta y previa, este solo puede catalogarse como prima facie, pues su valoracin concreta est sujeta a las circunstancias especficas del caso, a las condiciones del tutelante (en especial a su situacin de vulnerabilidad), a los intereses jurdicos creados a favor de terceros por la actuacin que se cuestiona y a la jurisprudencia constitucional en casos anlogos.
45. Ahora bien, la Corte Constitucional, en la sentencia SU-442 de 2016, destac la necesidad de que la accin sea interpuesta de manera oportuna en relacin con el acto que gener la presunta vulneracin, habida consideracin de que el requisito de inmediatez encuentra su razn de ser en la tensin existente entre el derecho constitucional a presentar accin de tutela en todo momento y el deber de respeto de la accin como herramienta para la proteccin inmediata de los derechos fundamentales. En otras palabras, pese a que la tutela no cuenta con un trmino de prescripcin, ello no soslaya la necesaria correspondencia entre la naturaleza expedita de la accin y su oportuna presentacin.
46. Adems, sostuvo que el juez constitucional debe ser ms flexible al estudiar la procedibilidad cuando el actor es un sujeto de especial proteccin, o cuando se encuentra en una situacin de debilidad manifiesta, pues en desarrollo del derecho fundamental a la igualdad es necesario otorgar un tratamiento diferencial positivo a aquellas personas que no se encuentran en capacidad de soportar las cargas y tiempos procesales que imponen los medios ordinarios de defensa, por representar, adems, la amenaza de un perjuicio irremediable a sus garantas ius fundamentales. Sobre todo, teniendo en cuenta que el reconocimiento de la pensin de invalidez, a pesar de ser una prestacin econmica de orden legal, puede comprometer derechos fundamentales de sujetos que por sus particulares condiciones de vulnerabilidad o debilidad manifiesta, son sujetos de especial proteccin constitucional.
47. Pues bien, en este asunto se satisface el requisito de inmediatez, habida cuenta de que la decisin administrativa que neg el reconocimiento de la pensin de invalidez a la seora Elsa Marina Hernndez Rico se adopt el 30 de agosto de 2017 y confirmada, en sede reposicin y apelacin, los das 7 y 15 de noviembre del mismo ao, respectivamente, y la accin de tutela se present el 31 de mayo de 2018, esto es, dentro de los seis meses siguientes al acto administrativo que neg el citado derecho pensional.
48. As las cosas, a la luz de lo expuesto en la jurisprudencia de la Corte Constitucional, a juicio de esta Sala de Revisin, el trmino en el que se interpuso la accin de tutela contra las providencias judiciales mencionadas es razonable.
3. Anlisis del problema jurdico sustancial
49. La tutelante aleg la vulneracin de su derecho fundamental a la seguridad social en conexidad con los derechos fundamentales a la vida, mnimo vital y dignidad humana, debido a que le neg el reconocimiento de su pensin de invalidez. Se adujo en el escrito de tutela que la seora Elsa Marina tiene derecho a tal reconocimiento, en tanto que las cotizaciones a seguridad social se realizaron en vigencia del Decreto 758 de 1990 (Acuerdo 049 del mismo ao).
50. Al satisfacer la accin los requisitos de procedibilidad, esta Sala de Revisin debe resolver el siguiente problema jurdico sustancial: si Colpensiones vulner el derecho fundamental a la seguridad social en conexidad con los derechos fundamentales a la vida, mnimo vital y dignidad humana, al no haber dado aplicacin al Acuerdo 049 de 1990, con fundamento en el principio de la condicin ms beneficiosa, para efectos de analizar la procedencia del reconocimiento y pago de la pensin de invalidez a favor de la tutelante.
3.1. Aplicacin del principio de la condicin ms beneficiosa en pensin de invalidez
51. Previo a abordar el anlisis de fondo, esta Sala de Revisin estima pertinente hacer referencia a la ratio decidendi de la sentencia SU-442 de 2016, en la que se ajustaron las reglas de aplicacin del principio de la condicin ms beneficiosa en materia de pensin de invalidez. Posteriormente, se realizar un ejercicio de subsuncin de las condiciones fcticas y normativas del caso en las reglas de unificacin de la mencionada providencia judicial.
52. En primer lugar, debe sealarse que el principio de la condicin ms beneficiosa es un lmite de raigambre constitucional, en cuya virtud las expectativas legtimas contradas antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, deben ser respetadas frente a la entrada en vigor de una nueva norma. Este principio se constituye como una barrera que limita la competencia del legislador para agravar los requisitos ya cumplidos mediante reformas desprovistas de regmenes de transicin y es oponible a la reforma introducida por la Ley 100 de 1993, en su versin original, e incluso por la Ley 860 de 2003[42].
53. El referido principio de la condicin ms beneficiosa permite analizar la solicitud de reconocimiento pensional de una persona, con fundamento en normas anteriores, e incluso derogadas, a aquella vigente y en principio aplicable al momento en que se estructur la invalidez respectiva.
54. En efecto, esta es la postura adoptada por esta Corporacin a partir de la sentencia SU-442 de 2016. En aquella oportunidad, se precis que la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sostenido que no solo la norma pensional vigente (Ley 860 de 2003) o la inmediatamente anterior (Ley 100 de 1993), sino incluso la antecedente a esta ltima (Decreto 758 de 1990), puede aplicarse a una solicitud de pensin de invalidez, en la medida en que la persona haya cumplido con la densidad de semanas de cotizacin previstas en este ltimo antes de expirar su periodo de vigencia.
55. Es as como, para determinar si el principio de la condicin ms beneficiosa debe ser, o no, utilizado para estudiar una solicitud de pensin de invalidez, se requiere acudir a la siguiente regla.
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Regla de aplicacin del principio de la condicin ms beneficiosa para el reconocimiento y pago de pensin de invalidez (Sentencia SU-442 de 2016) |
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1. El principio de la condicin ms beneficiosa se extiende a todo el esquema normativo anterior bajo cuyo amparo el afiliado o beneficiario haya contrado una expectativa legtima. |
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2. El afiliado debe haber reunido las semanas de cotizacin exigidas por la norma que pretende le sea aplicada, antes de la entrada en vigencia de la nueva disposicin que modific los requisitos para acceder el derecho pensional. |
56. Ahora bien, con relacin a la aplicacin de normas anteriores a aquella bajo la cual se estructur el riesgo a ser amparado por la prestacin solicitada, la jurisprudencia constitucional fij la siguiente subregla:
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Subregla para el reconocimiento de la pensin de invalidez en aplicacin del Acuerdo 049 de 1990, por virtud del principio de la condicin ms beneficiosa (Sentencia SU-442 de 2016) |
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El afiliado debe acreditar 300 semanas de cotizacin en cualquier tiempo, antes del 1 de abril de 1994, fecha de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993. |
57. Dado que el caso de la tutelante se enmarca en el supuesto fctico objeto de unificacin, es aplicable la subregla para el reconocimiento de la pensin de invalidez del Acuerdo 049 de 1990, tal como a continuacin pasa a explicarse.
58. En efecto, la seora Elsa Marina Hernndez Rico fue calificada con una prdida de capacidad laboral del 58.34%, con fecha de estructuracin del 27 de octubre de 2010. Para el momento de la prdida de capacidad laboral, haba realizado aportes por un total de 3,326 das, es decir 475 semanas, discriminadas as:
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ENTIDAD LABOR (Sic) |
DESDE |
HASTA |
NOVEDAD |
DAS |
|
CONSTRUYAMOS |
1987/06/16 |
1987/12/31 |
TIEMPO SERVICIOS |
199 |
|
CONSTRUYAMOS |
1988/01/01 |
1988/09/30 |
TIEMPO SERVICIOS |
274 |
|
CONSTRUYAMOS |
1988/10/01 |
1988/12/31 |
TIEMPO SERVICIOS |
92 |
|
CONSTRUYAMOS |
1989/01/01 |
1989/12/31 |
TIEMPO SERVICIOS |
365 |
|
CONSTRUYAMOS |
1990/01/01 |
1990/09/30 |
TIEMPO SERVICIOS |
273 |
|
CONSTRUYAMOS |
1990/10/01 |
1991/02/28 |
TIEMPO SERVICIOS |
151 |
|
CONSTRUYAMOS |
1991/03/01 |
1992/04/30 |
TIEMPO SERVICIOS |
427 |
|
CONSTRUYAMOS |
1992/05/01 |
1993/01/31 |
TIEMPO SERVICIOS |
276 |
|
CONSTRUYAMOS |
1993/02/01 |
1993/12/31 |
TIEMPO SERVICIOS |
334 |
|
CONSTRUYAMOS |
1994/01/01 |
1994/03/31 |
TIEMPO SERVICIOS |
90 |
|
CONSTRUYAMOS |
1991/04/01 |
1994/12/31 |
TIEMPO SERVICIOS |
275 |
|
CAMARA DE VIVIENDA POPULAR POR |
1996/01/01 |
1996/08/31 |
TIEMPO SERVICIOS |
240 |
|
CAMARA DE VIVIENDA POPULAR POR |
1996/09/01 |
1996/12/31 |
TIEMPO SERVICIOS |
120 |
|
CAMARA DE VIVIENDA POPULAR POR |
1997/01/01 |
1997/03/31 |
TIEMPO SERVICIOS |
90 |
|
ELSA MARINA HERNNDEZ RICO |
1997/12/01 |
1997/12/31 |
TIEMPO SERVICIOS |
30 |
|
ELSA MARINA HERNNDEZ RICO |
1998/05/01 |
1998/05/31 |
TIEMPO SERVICIOS |
30 |
|
ELSA MARINA HERNNDEZ RICO |
1998/09/01 |
1998/09/30 |
TIEMPO SERVICIOS |
30 |
|
ELSA MARINA HERNNDEZ RICO |
1998/11/01 |
1998/11/30 |
TIEMPO SERVICIOS |
30 |
59. De acuerdo a lo anterior, la Sala encuentra que en este caso la pensin de invalidez de la seora Elsa Marina Hernndez Rico debe analizarse conforme a los lineamientos fijados por esta Corporacin en la sentencia SU-442 de 2016, as:
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Condicin para aplicacin del Acuerdo 049 de 1990 |
Situacin pensional de la tutelante |
Cumple |
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Que el afiliado acredite, al 1 de abril de 1994, la densidad de 300 semanas de cotizacin de que trata el artculo 6 del Acuerdo 049 de 1990. |
Al 1 de abril de 1994, la afiliada haba cotizado 2.391 das, es decir, 341,57 semanas. |
SI. La tutelante acredit ms de 300 semanas de cotizacin en cualquier tiempo, antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993. |
60. Ahora bien, de conformidad con la Resolucin SUB 179503 del 30 de agosto de 2017 de Colpensiones (que neg el reconocimiento de la pensin de invalidez a la tutelante), la seora Elsa Marina Hernndez Rico cotiz 2.391 das entre el 16 de junio de 1987 y el 1 de abril de 1994. Por tanto, cotiz, como mnimo 341,57 semanas antes de la entrada en vigencia del Sistema General de Seguridad Social en Pensiones de la Ley 100 de 1993. As las cosas, la tutelante contaba con ms de 300 semanas antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993; por tanto cumpli con el requisito previsto por el Acuerdo 049 de 1990 (Decreto 758 de 1990).
61. Aunado a lo anterior, la Sala encuentra que, despus de entrar en vigor el sistema de seguridad social general, la accionante continu efectuando aportes, incluso como independiente, por medio del subsidio estatal otorgado por el Consorcio Prosperar, hasta el 30 de noviembre de 1998. A partir de esta fecha es que la tutelante afirma que se le imposibilit efectuar ms aportes por su incapacidad para laborar y generar ingresos que cubrieran la parte de la cotizacin a su cargo.
62. En ese orden de ideas, teniendo en cuenta las reglas de unificacin, la situacin especial de la accionante y su particular estado de vulnerabilidad, la Sala concluye que corresponde aplicar al presente caso el precedente vinculante contenido en la sentencia SU-442 de 2016. As, entonces, se conceder el amparo solicitado, de manera definitiva, y, por ende, se ordenar a Colpensiones el reconocimiento de la pensin de invalidez conforme a los requisitos del Acuerdo 049 de 1990 y las consideraciones contenidas en la sentencia SU-442 de 2016 y en la parte considerativa de esta providencia.
4. Sntesis
63. La Sala de Revisin consider procedente, de manera definitiva, la accin de tutela, por satisfacer los requisitos de legitimacin en la causa, subsidiariedad e inmediatez. En relacin con el supuesto de subsidiariedad, consider que la accin de tutela era procedente de manera definitiva, debido a la especial situacin de riesgo en la que se encuentra la tutelante. Para efectos de resolver el problema jurdico sustancial, realiz un ejercicio de subsuncin de las condiciones fcticas y normativas del caso en las reglas de unificacin de la Sentencia SU-442 de 2016, relativas al principio de la condicin ms beneficiosa en materia de pensin de invalidez. Con fundamento en este, orden a Colpensiones el reconocimiento y pago de la pensin de invalidez a la accionante, dado que se trataba de una persona vulnerable y al acreditarse, en su caso, las exigencias dispuestas en el Acuerdo 049 de 1990 para dicho reconocimiento.
III. DECISIN
64. En mrito de lo expuesto, la Sala Primera de Revisin de Tutelas de la Corte Constitucional, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitucin,
RESUELVE
PRIMERO.- REVOCAR las sentencias dictadas por el Juzgado Quince Laboral del Circuito de Bogot y la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogot y, en su lugar, CONCEDER, de manera definitiva, el amparo del derecho fundamental a la seguridad social en conexidad con los derechos fundamentales a la vida, mnimo vital y dignidad humana de la seora Elsa Marina Hernndez Rico, teniendo en cuenta las consideraciones contenidas en la sentencia SU-442 de 2016 y en la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO.- ORDENAR a Colpensiones que dentro de las 48 horas siguientes a la notificacin del presente fallo reconozca la pensin de invalidez a la seora Elsa Marina Hernndez Rico y, en consecuencia, realice el pago de las mesadas pensionales a la accionante, teniendo en cuenta las consideraciones contenidas en la sentencia SU-442 de 2016 y la parte considerativa de esta providencia.
TERCERO.- Por Secretara General, EXPEDIR las comunicaciones de que trata el artculo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos all contemplados.
Comunquese y cmplase,
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PREZ
Magistrado
MARTHA SCHICA MNDEZ
Secretaria General
[1] Mediante auto de 9 de noviembre, esta Sala decret la desacumulacin procesal de los expedientes T-6.964.270 y T-6.958.286, para que fueran fallados de manera independiente.
[2] Folio 33. Cuaderno 1.
[3] Folio 21. Cuaderno 1.
[4] Folio 28. Cuaderno 1.
[5] Folios 31-32. Cuaderno 1.
[6] Folio 28. Cuaderno 1.
[7] Folio 29. Cuaderno 1.
[8] Folio 7. Cuaderno 1.
[9] Folio 7. Cuaderno 1.
[10] Folio 36. Cuaderno 1.
[11] Folios 38-39. Cuaderno 1.
[12] Folio 56. Cuaderno 1.
[13] Folio 6. Cuaderno 2.
[14] Folio 54. Cuaderno 2.
[15] A fin de preservar la intimidad de la tutelante se omite la direccin exacta de su residencia.
[16] Folios 61-64. Cuaderno principal.
[17] Folios 20-27. Cuaderno principal.
[18] Folio 25 vto. Cuaderno principal.
[19] Folios 28-29. Cuaderno principal.
[20] Folios 30-31. Cuaderno principal.
[21] Folios 32-33. Cuaderno principal.
[22] Folios 34-35. Cuaderno principal.
[23] Folios 36-37. Cuaderno principal.
[24] Folios 38-40. Cuaderno principal.
[25] Con relacin a este requisito de procedencia, el artculo 10 del Decreto-ley 2591 de 1991 dispone: Artculo 10. Legitimidad e inters. La accin de tutela podr ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuar por s misma o a travs de representante. Los poderes se presumirn autnticos. || Tambin se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no est en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deber manifestarse en la solicitud.
[26] A folio 34 del cuaderno 1 obra el poder especial conferido por la seora Elsa Marina Hernndez Rico a la doctora Carmen Elisa Crdoba Narvez.
[27] Los artculos citados, respectivamente, disponen: Artculo 86. [] Esta accin solo proceder cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable; Artculo 6. Causales de improcedencia de la tutela. La accin de tutela no proceder: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aqulla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios ser apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentre el solicitante y Artculo 8. La tutela como mecanismo transitorio. Aun cuando el afectado disponga de otro medio de defensa judicial, la accin de tutela proceder cuando se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable (resalto fuera de texto).
[28] El anlisis de existencia formal del otro medio o recurso judicial supone considerar que el ordenamiento jurdico ha dispuesto de otros mecanismos para exigir la garanta o proteccin de los derechos fundamentales, presuntamente vulnerados o amenazados. Este anlisis puede considerarse equivalente al de idoneidad, que ha desarrollado la jurisprudencia constitucional desde sus primeras decisiones. En todo caso, se precisa que el concepto de idoneidad no encuentra un respaldo normativo en las disposiciones en cita, dado que estas nicamente hacen referencia al de inexistencia o de no disposicin que se consideran equivalentes.
[29] La eficacia hace referencia a la capacidad, en concreto, del medio o recurso judicial para dar resultados o respuestas al fin para el cual fue concebida la tutela, atendiendo, tal como lo dispone el ltimo apartado del numeral 1 del artculo 6 del Decreto 2591 de 1991, a las circunstancias en que se encuentre el solicitante.
[30] De conformidad con este apartado, al que ya se ha hecho referencia, [] La existencia de dichos medios [otros recursos o medios de defensa judiciales] ser apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante.
[31] Esta consecuencia se deriva del distinto alcance de las nociones de vulnerabilidad y perjuicio irremediable. Si bien, nada obsta para que algunos de los elementos de vulnerabilidad del tutelante permitan valorar la existencia de un perjuicio irremediable, ambos conceptos son autnomos. En particular, la acreditacin de un supuesto de perjuicio irremediable es una exigencia constitucional y reglamentaria, para efectos de valorar la procedencia transitoria de la accin de tutela, tal como se deriva de las disposiciones citadas.
[32] La Corte Constitucional, a partir de la Sentencia T-225 de 1993, reiterada, entre otras, en las sentencias T-765 de 2010, T-293 de 2011, T-814 de 2011 y T-370 de 2016, ha considerado estas cuatro caractersticas como determinantes de un supuesto de perjuicio irremediable.
[33] Folio 28. Cuaderno principal.
[34] Folio 28. Cuaderno principal.
[35] Folios 28-29. Cuaderno principal.
[36] Folio 30. Cuaderno principal.
[37] Folios 30-31. Cuaderno principal.
[38] Folios 32-33, 36-37. Cuaderno principal.
[39] Artculo 46: El Estado, la sociedad y la familia concurrirn para la proteccin y la asistencia de las personas de la tercera edad y promovern su integracin a la vida activa y comunitaria. // El Estado les garantizar los servicios de la seguridad social integral y el subsidio alimentario en caso de indigencia.
[40] Artculo 7: Para fines de la presente ley, se adoptan las siguientes definiciones: ().b) Adulto Mayor. Es aquella persona que cuenta con sesenta (60) aos de edad o ms. A criterio de los especialistas de los centros vida, una persona podr ser clasificada dentro de este rango, siendo menor de 60 aos y mayor de 55, cuando sus condiciones de desgaste fsico, vital y psicolgico as lo determinen; ().
[41] Consultar, entre otras, las sentencias T-047 de 2015 y T-339 de 2017 de la Corte Constitucional.
[42] Sentencia SU 442 de 2016.