T-189-25 

TEMAS-SUBTEMAS    

Sentencia T-189/25    

DERECHO A LA  PARTICIPACION DE COMUNIDADES ETNICAMENTE DIFERENCIADAS-Deber de  garantizar espacios de participación y de acceso a información, mediante  enfoque étnico    

PROCEDIMIENTO DE  CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES Y GRUPOS ÉTNICOS-Visita de campo para  determinar afectación directa del proyecto u obra en el territorio    

La DANCP vulneró  los derechos a la consulta previa y al debido proceso de la comunidad indígena  accionante, al rechazar la procedencia del proceso consultivo con fundamento en  un informe de visita de verificación a territorio que fue proferido en el marco  del desarrollo de un proyecto de infraestructura vial diferente al de la  Ciudadela Aeroportuaria... La Sala resalta que, en este caso, resultaba  imprescindible la visita al territorio, pues no obra en el expediente prueba de  que la autoridad o el originador hayan adelantado un estudio diligente y  exhaustivo, previo a la expedición de la Resolución..., sobre el impacto del  proyecto respecto de la comunidad accionante.    

DERECHO A LA IDENTIDAD  ÉTNICA Y CULTURAL-Ministerio  del Interior debe garantizar el derecho fundamental e irrenunciable a la  consulta previa de las comunidades indígenas y grupos étnicos    

(...) la DANCP no  efectuó una labor probatoria rigurosa con el fin de resolver sobre la  procedencia de consulta previa con el cabildo accionante y, en consecuencia,  desconoció sus obligaciones como garante de los derechos colectivos de este  grupo étnico y vulneró sus garantías constitucionales a la consulta previa y al  debido proceso.    

ACCION DE TUTELA  PARA LA PROTECCION DEL DERECHO A LA CONSULTA PREVIA-Único mecanismo  judicial eficaz para garantizar que los pueblos indígenas sean consultados    

PUEBLOS INDIGENAS-Titulares de  derechos fundamentales y sujetos de especial protección constitucional    

DERECHO A LA LIBRE  DETERMINACION O AUTONOMIA DE LAS COMUNIDADES ETNICAS-Alcance    

(...) esta  garantía implica el respeto de sus formas de vida propias, de la relación  tradicional con el territorio, de las maneras en que conciben su desarrollo o economía  tradicional y de la soberanía alimentaria. En consecuencia, ha advertido la  necesidad de amparar la libre determinación de los pueblos indígenas, como una  prerrogativa de carácter colectivo y fundamental que le permite a los grupos  étnicamente diferenciados darse su propia organización social, política,  económica, jurídica, cultural o espiritual de acuerdo con sus prácticas  tradicionales, su cosmovisión y su proyecto de vida colectivo, sin desconocer  los límites que establecen la Constitución y las leyes.    

DERECHO A LA  IDENTIDAD ÉTNICA Y CULTURAL-Jurisprudencia constitucional    

(...) derecho  autónomo de los pueblos indígenas que les permite proteger y fortalecer el  conjunto de rasgos distintivos, espirituales y materiales que los caracterizan  y, al mismo tiempo, representan sus modos de vida, maneras de concebir el mundo  y los sistemas de valores, tradiciones y creencias. La jurisprudencia  constitucional ha precisado que la identidad de los grupos étnicos busca  proteger la multiplicidad de formas en que se expresa la cultura y que, a su  vez, se concreta en la defensa del patrimonio cultural de los pueblos  indígenas. Este patrimonio se ha dividido en material e inmaterial. El primero  corresponde a los bienes muebles e inmuebles, especialmente a los territorios y  a los productos que derivan de esa relación tierra-cultura. El segundo, abarca  las manifestaciones, prácticas, usos, representaciones, expresiones,  conocimientos, técnicas y espacios culturales que las comunidades reconocen  como parte integrante de su patrimonio cultural, transmitido y recreado a lo  largo del tiempo en función de su entorno, su interacción con la naturaleza y  su historia.    

PROTECCION  CONSTITUCIONAL A TERRITORIO DE PUEBLOS INDIGENAS Y TRIBALES-Alcance    

1. La protección  de los territorios indígenas es un derecho fundamental colectivo. Este derecho  no se refiere exclusivamente a la protección de la propiedad, sino además a la  especial relación que existe entre la cosmovisión de las comunidades y el  territorio. Lo anterior, en cuanto garantía de maximización de los derechos a  la libre determinación y a la identidad étnica y cultural. 2. La protección de  los derechos de los pueblos indígenas exige un examen diferenciado y  particular, de acuerdo con el impacto advertido en la población étnica, la  intervención de los agentes externos, sean públicos o privados, y el tipo de  iniciativa, proyecto o estrategia a implementarse en sus territorios.    

TERRITORIO  INDIGENA-Concepto  amplio y su protección especial cuando se trata de áreas sagradas y de  importancia cultural para las comunidades, incluso cuando se trata de zonas  fuera de los resguardos titularizados    

DERECHO AL  TERRITORIO COLECTIVO-Deberes  del Estado    

DERECHO A LA  PARTICIPACION DE COMUNIDADES INDIGENAS-Protección constitucional y alcance    

El derecho a la  participación de las comunidades étnicas supone que se asegure, como mínimo,  que: (i) sean informadas de manera oportuna y completa sobre los proyectos,  obras o actividades que se desarrollan en sus territorios y que podrían llegar  a afectarlas; (ii) que se propicien espacios de diálogo y concertación a los  cuales sean convocadas; (iii) que las comunidades tengan la posibilidad de  pronunciarse de manera libre y sin interferencias sobre las ventajas y  desventajas del proyecto y de presentar sus dudas e inquietudes y (iv) que se  asegure la incidencia de estos grupos étnicos en las decisiones adoptadas.    

DERECHO A LA  PARTICIPACION DE COMUNIDADES ETNICAMENTE DIFERENCIADAS-Niveles de  participación    

DIÁLOGO  INTERCULTURAL-Alcance  y contenido    

La participación  de las comunidades étnicas debe garantizarse a través de un diálogo  intercultural que no solo es aplicable en los procesos de consulta previa, sino  que debe adoptarse en todas las modalidades de participación de estos grupos  poblacionales.    

DERECHO A LA  CONSULTA PREVIA DE COMUNIDAD INDIGENA-Reiteración de jurisprudencia    

DERECHO  FUNDAMENTAL A LA CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES INDIGENAS Y GRUPOS ETNICOS-Contenido y  alcance    

CONSULTA PREVIA-Criterios  utilizados para identificar en qué casos procede por existir una afectación  directa de los grupos étnicos    

AFECTACION DIRECTA  DE COMUNIDADES ETNICAS O TRIBALES-Concurrencia de competencias del  Ministerio del Interior, la debida diligencia de los particulares y la carga  sumaria de la comunidad étnica en los procesos de consulta previa    

DERECHO A LA  CONSULTA PREVIA DE COMUNIDAD INDIGENA-Utilización del estándar de debida  diligencia de las empresas    

El deber de  diligencia del Estado y de las empresas en relación con los derechos de las  comunidades étnicas se manifiesta en el reconocimiento de: (i) la existencia de  estos grupos poblacionales, (ii) las tierras, territorios y recursos naturales,  y (iii) en propiciar espacios de participación.    

CONSULTA PREVIA-Competencias del  Ministerio del Interior    

1. Las  evaluaciones sobre la presencia de comunidades indígenas en determinado  territorio deben efectuarse conforme con un estudio particular, en el que se  examinen las posibles afectaciones directas que el proyecto en específico puede  causar a la comunidad étnica, con independencia del área de influencia  demarcada. 2. Las resoluciones sobre procedencia de consulta previa deben  fundamentarse en la valoración de la existencia de afectaciones directas, no exclusivamente  en criterios geográficos o cartográficos. 3. Cuando la información aportada por  el originador del proyecto resulte insuficiente, la DANCP deberá efectuar  visita de verificación a territorio, en la que se garantice la participación  activa de la comunidad étnica correspondiente. 4. El ejercicio probatorio  efectuado por la DANCP, en el marco de los procesos de determinación de  procedencia de consulta previa, deben ser rigurosos y suficientes, con el fin  de otorgar las mayores garantías a las partes y, especialmente, a las  comunidades étnicas.    

PUEBLOS INDÍGENAS  URBANOS-Diversidad  étnica e identidad cultural en las ciudades    

(...) el  asentamiento de comunidades indígenas o de algunos de sus miembros en zonas  urbanas o periurbanas no constituye un factor que de manera automática  justifique la negación de la procedencia de la consulta previa, ni desacredita  la especial relación que estos grupos étnicos tienen con el territorio.  Especialmente, en casos como el que se encuentra bajo estudio, porque la comunidad  étnica accionante fue víctima de desplazamiento forzado y su asentamiento  actual puede interpretarse como una consecuencia directa del conflicto armado y  del desarraigo territorial sufrido por sus miembros.    

CONSULTA PREVIA-Aplicación en  caso de afectación directa basada en perturbación al ambiente, a la salud o a  la estructura social, espiritual, cultural o económica de la colectividad    

(...) la relación  cultural y espiritual con el territorio no desaparece por el hecho de que una  parte de la comunidad habite en una zona urbana. Como lo ha señalado la  jurisprudencia constitucional, el concepto de territorio es amplio, dinámico y  funcional, y comprende aquellos espacios donde se reproducen las prácticas  tradicionales. De hecho, el argumento del originador según el cual no es  procedente la consulta previa porque la comunidad indígena accionante no se  encuentra aislada y ha sido permeada por el entorno urbano, desconoce el  derecho de los pueblos indígenas a preservar su identidad colectiva, aún en  contextos de transformación cultural.    

ENFOQUE DE  INTERSECCIONALIDAD-Aplicación    

(...) en el  proceso de evaluación de procedencia de la consulta previa debió adoptarse un  enfoque interseccional, con fundamento en el cual se analizarán las especiales  condiciones que caracterizan al grupo étnico en cuestión y aquellas que afectan  su contexto. Específicamente, las que fueron evidenciadas por el ICANH, así:  (i) su condición de población víctima de desplazamiento forzado; (ii) los  procesos de asentamiento; (iii) la ausencia de territorios colectivos propios;  (iv) las dinámicas de gentrificación y de expansión urbana de Cartagena de  Indias en el corregimiento de Bayunca y (v) las iniciativas de explotación de  hidrocarburos e infraestructura de gran envergadura que se planean hacer en  dicho corregimiento.    

CONSULTA PREVIA-Suspensión de  proyectos u obras que tienen la potencialidad de afectar o que han afectado  territorios de comunidades étnicas hasta que no se garantice el derecho    

(...) para ordenar  la suspensión de un proyecto, el juez constitucional debe valorar el grado de  afectación del mismo en las comunidades. Igualmente, debe tener en cuenta las  conductas de los encargados del proyecto para establecer si actuaron de forma  diligente o no y, hasta qué punto, opera el principio de confianza legítima.  Una vez valorados estos elementos, deberá realizarse un ejercicio de  ponderación... la medida no es necesaria para garantizar la protección de los  derechos invocados. La Sala advierte que existen otros mecanismos menos lesivos  de los derechos de terceros, dirigidos a proteger las garantías  constitucionales de la comunidad indígena accionante... resulta  desproporcionado suspender las actuaciones del proyecto cuando justamente las  que actualmente se adelantan tienen como finalidad la evaluación de los  impactos sociales y ambientales de la misma.    

REPÚBLICA DE COLOMBIA    

CORTE CONSTITUCIONAL    

-Sala  Segunda de Revisión-    

SENTENCIA  T-189 DE 2025    

Referencia: expediente  T-10.617.460    

Tema: protección del  derecho fundamental a la consulta previa de comunidades indígenas    

Magistrado  ponente:    

Juan Carlos Cortés González    

Bogotá D.C., veintiuno (21) de mayo de dos mil  veinticinco (2025)    

La Sala Segunda de Revisión de  Tutelas de la Corte Constitucional, integrada por la magistrada Diana Fajardo  Rivera y los magistrados Vladimir Fernández Andrade y Juan Carlos Cortés  González, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y  legales, ha proferido la presente    

SENTENCIA    

En el trámite de revisión del fallo de primera  instancia, dictado el 17 de junio de 2024 por el Juzgado 002 Penal del Circuito  Especializado de Cartagena que negó el amparo promovido por Carlos Alberto  Zurita Salgado en calidad de  representante legal y  capitán del Cabildo Indígena Menor Zenú de Bayunca Caizeba.  Así como de la sentencia de segunda instancia, proferida el 26 de julio de 2024  por la Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de  Cartagena que confirmó la decisión de primera instancia.    

Síntesis de la decisión    

¿Qué estudió la Corte?                    

La Sala Segunda de Revisión revisó los fallos proferidos en    primera y segunda instancia que negaron la acción de tutela interpuesta por    el capitán de un cabildo indígena Zenú, en contra de la Agencia Nacional de    Infraestructura – ANI, la Agencia Nacional de Licencias Ambientales – ANLA,    la Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa – DANCP del    Ministerio del Interior y las empresas originadoras de un proyecto    aeroportuario en Cartagena de Indias. Lo anterior, por la presunta    vulneración de los derechos fundamentales a la consulta previa, la    participación, el debido proceso y la identidad étnica y cultural, con    ocasión de la no realización de proceso consultivo con la comunidad indígena    accionante.   

¿Qué consideró la Corte?                    

Luego de resolver como    cuestiones previas la inexistencia de cosa juzgada y de actuación temeraria y    de verificar el cumplimiento de los requisitos de procedencia, la Corte    planteó el siguiente problema jurídico: ¿La DANCP, la ANI y el originador del proyecto “Ciudadela    Aeroportuaria Cartagena de Indias – IP CACI” vulneraron los derechos    fundamentales a la consulta previa, la participación democrática, el debido    proceso y la identidad étnica y cultural del Cabildo Indígena Menor Zenú de    Bayunca Caizeba por la presunta ausencia de socialización y de consulta    previa a la comunidad y porque el estudio sobre afectación directa de la    accionante se sustentó en otro proyecto y se realizó sin visita a territorio?    

Para    responder al problema jurídico, la Corte se refirió al contenido y alcance de    los derechos fundamentales de las comunidades indígenas a la libre    determinación y a la identidad étnica y cultural, en relación con la    protección del territorio. Posteriormente, reiteró la jurisprudencia sobre    las garantías constitucionales de los pueblos indígenas a la participación y    a la consulta previa; el deber de diligencia del Estado y de las empresas en    relación con la protección de estos grupos poblacionales y la competencia de    la DANCP del Ministerio del Interior para determinar la procedencia de    consulta previa, con fundamento en el criterio de afectación directa.    

Sobre el primer asunto, indicó que el derecho a la libre    determinación de las comunidades indígenas implica la protección de la    especial relación que tienen estas poblaciones con el territorio. Asimismo,    señaló que la garantía constitucional a la identidad étnica y cultural tiene    el fin de amparar aquellos rasgos distintivos que representan los modos de    vida, las maneras de entender el mundo y los sistemas de valores, tradiciones    y creencias de las comunidades étnicas. Con fundamento en lo anterior, afirmó    que: (i) la protección de los territorios indígenas es un    derecho fundamental colectivo. Esta garantía no se refiere exclusivamente a    la protección de la propiedad, sino además a la especial relación que existe    entre la cosmovisión de las comunidades y el territorio. Adicionalmente,    existe un deber de maximización de los derechos a la libre determinación, a    la identidad étnica y cultural y a la protección de los derechos de los    pueblos indígenas, lo que exige (ii) un examen diferenciado y particular, de    acuerdo con el impacto advertido en la población étnica, la intervención de    los agentes externos, sean públicos o privados, y el tipo de iniciativa,    proyecto o estrategia que pretenda implementarse en sus territorios.    

Respecto del segundo asunto, señaló que el    derecho a la participación de las comunidades étnicas supone que se asegure,    como mínimo, que: (i) sean informadas de manera oportuna y completa sobre los    proyectos, obras o actividades que se desarrollan en sus territorios y que    podrían llegar a afectarlas; (ii) que las autoridades y empresas que lideran    iniciativas o proyectos propicien espacios de diálogo y concertación a los    cuales sean convocadas; (iii) que las comunidades tengan la posibilidad de pronunciarse de manera    libre y sin interferencias sobre las ventajas y desventajas del proyecto y de    presentar sus dudas e inquietudes y (iv) que se asegure la incidencia de    estos grupos étnicos en las decisiones adoptadas.    

En ese sentido, reconoció que este derecho debe asegurarse con independencia de que exista una    afectación directa que haga procedente un proceso consultivo, por lo que no se agota en que las comunidades étnicamente diferenciadas    sean convocadas a reuniones o asambleas y hagan presencia en estas, pues se    debe garantizar que la expresión de sus valores e intereses sean tenidos en    cuenta. Igualmente, la participación de    las comunidades étnicas debe garantizarse a través de un diálogo    intercultural que no solo es aplicable en los procesos de consulta previa,    sino que debe adoptarse en todas las modalidades de participación de estos    grupos poblacionales.    

También estableció que conforme con la jurisprudencia constitucional,    esta garantía puede materializarse mediante    la participación de la colectividad en igualdad de condiciones al resto de la    ciudadanía y, particularmente, a través de la consulta previa y el    consentimiento previo, libre e informado.    

Sobre el    derecho a la consulta previa, indicó que esta garantía fundamental tiene el    fin de que las comunidades étnicas conozcan    plenamente los proyectos que las impactan, verifiquen si estos generan una    afectación directa a sus dinámicas sociales, culturales, económicas y    políticas, y se garantice su participación activa y efectiva. De esta manera,    la procedencia de la consulta previa no depende de la presencia de un grupo    étnico en un territorio geográficamente delimitado, sino de la existencia de    una afectación directa. En específico, la ocurrencia de afectaciones directas    en el territorio amplio debe valorarse conforme con los siguientes criterios:    (i) la forma en la que se da el vínculo entre la comunidad y dicho espacio    territorial; (ii) la intensidad y permanencia efectiva con la cual un pueblo    étnico ha ocupado un espacio específico y (iii) el grado de exclusividad con    que se ha ocupado dicha zona.    

Por otro lado, la Corte advirtió    que, conforme con la jurisprudencia constitucional, el    deber de diligencia del Estado y de las empresas en relación con los derechos    de las comunidades étnicas, se manifiesta en el reconocimiento de: (i) la existencia de estos grupos poblacionales, (ii) las    tierras, territorios y recursos naturales y (iii) en garantizar la    participación de las comunidades en los procesos de toma de decisiones que    las afectan.    

Finalmente, advirtió que las evaluaciones sobre    la presencia de comunidades indígenas en un determinado territorio, deben    efectuarse conforme con un estudio particular en el que se examinen las    posibles afectaciones directas que el proyecto en específico puede causar a    la comunidad étnica, con independencia del área de influencia demarcada. Por    lo que, las resoluciones sobre procedencia de consulta previa deben    fundamentarse en la valoración de la existencia de afectaciones directas, no    exclusivamente en criterios geográficos o cartográficos.  En consecuencia, el    ejercicio probatorio efectuado por la DANCP, en el marco de los procesos de    determinación de procedencia de consulta previa, deben ser rigurosos,    exhaustivos y suficientes, con el fin de otorgar las mayores garantías a las    partes y especialmente, a las comunidades étnicas.   

¿Qué decidió la Corte?                    

En sede de revisión, se acreditó que el proyecto de    infraestructura aeroportuaria se encuentra en etapa de evaluación de los    estudios de factibilidad, por lo que no se han realizado actuaciones    tendientes a su ejecución. Asimismo, se demostró que su zona de influencia se    extiende desde los municipios de Santa Rosa y Turbaco, hasta el corregimiento    de Bayunca de Cartagena de Indias.    

De otra parte, la Corte estableció que la DANCP vulneró los    derechos al debido proceso, la participación y la consulta previa del cabildo    accionante, en su componente de determinación de la existencia de    afectaciones directas, porque incurrió en irregularidades durante el trámite    de evaluación de procedencia de consulta previa. Lo anterior, porque usó como    único sustento la información obtenida de una visita de verificación al    territorio, realizada respecto de un proyecto de infraestructura vial    distinto a la Ciudadela Aeroportuaria. Al respecto, la Corte estimó que esta    conducta:    

(i) Desconoció la calidad de garante de los derechos de las    comunidades étnicas que adquiere la DANCP en cuanto entidad encargada de    evaluar la existencia de afectaciones directas.    

(ii) Incumplió los deberes de evaluación particular, rigurosa y    exhaustiva sobre los impactos que puede generar un proyecto en específico a    una comunidad indígena.    

(iii) Impidió la participación de la comunidad étnica en el    proceso de evaluación de procedencia de consulta previa y, con ello, la posibilidad    de que esta identifique las zonas de interés y las dinámicas sociales y    culturales que resultarían afectadas con el proyecto.    

(iv) Impidió que la comunidad controvirtiera los hallazgos de la    DANCP, antes de que se profiera la correspondiente resolución.    

(v) Desconoció los impactos diferenciados que pueden tener los    diversos proyectos que se desarrollan en una misma región, respecto de los    derechos de las comunidades étnicas.    

(vi) No tuvo en cuenta las especiales    condiciones que caracterizan al  grupo étnico en cuestión y aquellas que    afectan su contexto. Específicamente: su condición de población víctima de    desplazamiento forzado; los procesos de asentamiento; la ausencia de    territorios colectivos propios; las dinámicas de gentrificación y de expansión    urbana en la región y las    iniciativas de explotación de hidrocarburos e infraestructura de gran    envergadura que se planean hacer en dicho corregimiento.   

¿Qué ordenó la Corte?                    

(i)    Revocar los fallos de tutela objeto de revisión y, en su lugar, conceder el    amparo solicitado por el accionante.    

(ii)    Ordenar a la ANI y a Odinsa Aeropuertos S.A.S. y Conecta Caribe S.A.S. que    realicen una reunión de socialización del proyecto con la comunidad indígena    accionante, en la que se garantice el enfoque étnico y la participación de    los miembros del cabildo.    

(iii)    Dejar parcialmente sin efectos la Resolución ST-1431 de 2023, en lo    relacionado con el Cabildo Indígena Menor Zenú de Bayunca Caizeba.    

(iv)    Ordenar a la Subdirección Técnica de Consulta Previa de la Dirección de la    Autoridad Nacional de Consulta Previa del Ministerio del Interior que realice    visita de verificación al territorio en el que se encuentra el Cabildo    Indígena Menor Zenú de Bayunca Caizeba. Lo anterior, con el fin de    identificar (i) las zonas de interés de la comunidad que podrían resultar    afectadas por el proyecto aeroportuario; (ii) la intensidad de dichas    afectaciones y (iii) la existencia de dinámicas de gentrificación, expansión    de áreas urbanas y marginación, en territorios ancestrales del cabildo    accionante.    

(v)    Ordenar a Odinsa Aeropuertos S.A.S. y    a Conecta Caribe S.A.S, en calidad de empresas    que conforman la estructura plural originadora del proyecto “Ciudadela    Aeroportuaria Cartagena de Indias – IP CACI” que, en un término no superior a 15 días y de manera previa a    la visita de verificación al territorio ordenada en esta providencia,    entreguen a la Subdirección Técnica de Consulta Previa de la Dirección    de la Autoridad Nacional de Consulta Previa del Ministerio del Interior toda la información y    documentación con la que cuenten sobre los posibles impactos ambientales del    proyecto “Ciudadela Aeroportuaria Cartagena de Indias – IP    CACI”, específicamente en relación con fuentes    hídricas y tierras productivas.     

(vi)    Ordenar a la Subdirección Técnica de Consulta Previa de la Dirección de la    Autoridad Nacional de Consulta Previa del Ministerio del Interior que, conforme    con el análisis adelantado en la visita de verificación al territorio, la    información entregada por el originador en cumplimiento de esta sentencia,    los documentos que reposan en el expediente y lo expuesto por el originador,    el accionante y los intervinientes en este proceso de tutela, expida    una nueva resolución administrativa en la que determine la procedencia o no    de consulta previa con la comunidad accionante, respecto del proyecto    “Ciudadela Aeroportuaria Cartagena de Indias – IP CACI”.    

(vii)    Ordenar    a la ANI que, en el evento de que se acredite la existencia de una afectación    directa a la comunidad accionante, incluya en el trámite de evaluación de los    estudios de factibilidad y de impactos sociales y ambientales del proyecto,    la decisión que profiera la Subdirección Técnica de Consulta Previa de la    Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa del Ministerio del    Interior en cumplimiento de esta sentencia.    

(viii)    Ordenar a la Defensoría del Pueblo y a la Procuraduría General de la Nación    que, en el marco de sus competencias constitucionales y legales, acompañen y    asesoren al cabildo accionante, a efectos de garantizar el cumplimiento de    las órdenes impartidas en esta sentencia.    

(ix)    Desvincular a la Agencia Nacional de Licencias Ambientales – ANLA y a la    Secretaría del Interior y Convivencia Ciudadana de la Alcaldía Mayor de    Cartagena de Indias del trámite de la acción de tutela T-10.617.460, por lo    expuesto en la parte motiva de esta providencia.    

I.  ANTECEDENTES    

1.        Carlos Alberto Zurita Salgado,  en calidad de representante legal y capitán del Cabildo Indígena Menor Zenú de  Bayunca Caizeba promovió acción de tutela en contra del Ministerio  del Interior – Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa – DANCP,  la Agencia Nacional de Infraestructura – ANI, la Agencia Nacional de Licencias  Ambientales – ANLA, Odinsa Aeropuertos S.A.S. y Conecta Caribe S.A.S. Lo anterior, por la presunta vulneración de los derechos  fundamentales de la comunidad étnica al debido proceso, la participación  democrática, la consulta previa y la integridad cultural y étnica.    

1. Hechos y pretensiones[1]    

2.        El accionante señaló que la  comunidad étnica que representa está constituida como un cabildo menor de la  etnia Zenú, adscrito al Resguardo Indígena Zenú San Andrés de Sotavento del  departamento de Sucre. Indicó que los miembros de la comunidad se asentaron en  el departamento de Bolívar, específicamente en el corregimiento de Bayunca de  Cartagena de Indias, desde 1985, con ocasión del desplazamiento forzado del que  fueron víctimas. Adicionalmente, indicó que el Cabildo Indígena Menor Zenú de  Bayunca Caizeba – en adelante, el cabildo – fue registrado ante la Dirección de  Asuntos Indígenas, Rom y Minorías del Ministerio del Interior – en adelante,  DAIRM – mediante Resolución 006 del 24 de enero de 2024.    

3.        Asimismo, refirió que esta  comunidad tiene presencia en todo el territorio que conforma el corregimiento  de Bayunca, en la ciudad de Cartagena de Indias. En particular, señaló que esta  zona ha sido ocupada ancestralmente por los miembros del cabildo, aunque no  cuenten con titulación colectiva de predios. Al respecto, informó que el  asentamiento se da tanto en la zona urbana del corregimiento como en el área  rural e indicó que los siguientes lugares son de interés de la comunidad, al  ser en donde desarrollan sus usos y costumbres: (i) sitio sagrado de reuniones  en la Finca Villa Belén; (ii) sitios de pagamento Agua Viva, El Saladito y El  Árbol de la Vida Loma de Canalete; (iii) sitio de cultivo colectivo en la  parcela Los Suárez, ubicada en la vereda Zapatero del corregimiento La  Boquilla; (iv) arroyo Tabacal; (v) camino ancestral que conduce de Bayunca a la  vereda Zapatero y (vi) sitio ceremonial en la vereda Zapatero. Al respecto,  aportó los siguientes mapas[2]:    

Mapa 1    

Fuente: Expediente digital,  archivo “01Demanda.pdf”    

Mapa 2    

Fuente: Expediente digital,  archivo “01Demanda.pdf”    

4.        Sobre la relación de la comunidad  con el territorio y la importancia de los sitios de interés referenciados, el  accionante señaló que en estos lugares no solo ejercen actividades económicas  para el sustento como la agricultura, la pesca y la caza de animales  silvestres, sino que además recolectan plantas medicinales y algunas que sirven  para la elaboración de productos artesanales propios de la etnia Zenú. También  indicó que para la comunidad cobra especial relevancia mantener el equilibrio  en el territorio y proteger las fuentes naturales de sustento, por lo que  cualquier intervención en él genera una afectación directa para la comunidad.    

(i)  El cierre del camino ancestral que conduce de Bayunca a la vereda Zapatero. Al  respecto, indicó que esta vía ha sido usada por más de 20 años por la comunidad  para acceder a la parcela Los Suárez, en donde realizan actividades  ceremoniales, culturales, de cultivo colectivo, pesca y recolección de plantas  medicinales y para la elaboración de artesanías.    

(ii)  El ahuyentamiento de animales silvestres que sirven de alimento para los  miembros de la comunidad.    

(iii)  La pérdida de cultivos colectivos y de plantas medicinales necesarias para el  desarrollo de sus usos y costumbres.    

(iv)  El desvío del cauce del arroyo Tabacal. Al respecto, señaló que esta fuente  hídrica es sagrada para la comunidad y necesaria para las labores de pesca, de  las cuales depende la alimentación de los miembros del cabildo.    

(v)  El ingreso de población no perteneciente al grupo étnico al territorio  ancestral, lo que afecta las dinámicas sociales y culturales de la comunidad.    

(vi)  El aumento de ruido y la mayor afluencia de personas.    

6.        Ahora bien, en relación con la  Ciudadela Aeroportuaria, el actor informó que este proyecto de infraestructura  se llevará a cabo en áreas de jurisdicción de Cartagena de Indias y de los  municipios de Santa Rosa y Turbaco. Asimismo, señaló que el originador y el  Ministerio del Interior han adelantado procesos de consulta previa con los  Consejos Comunitarios de Zapatero y de Bayunca, comunidades negras que se  encuentran en las mismas zonas de asentamiento del cabildo accionante. A juicio  del actor, esta situación constituye una vulneración del derecho a la igualdad,  por cuanto no se ha realizado consulta previa con ellos.    

7.        Con fundamento en lo anterior,  señaló que, en marzo de 2024, presentó peticiones ante la DANCP, la ANI, la  ANLA y el originador del proyecto con el fin de solicitar que se adelante  proceso de consulta previa con la comunidad que representa y que se pusiera a  disposición de la misma toda la información relacionada con los estudios y  antecedentes del proyecto[3]. Sin embargo, indicó que el originador  le informó que conforme con la Resolución ST-1431 del 2 de octubre de 2023,  proferida por la DANCP, no era procedente efectuar consulta previa con la  comunidad, por cuanto la ejecución del proyecto no tiene la capacidad de  afectarla.    

8.        A juicio del accionante, en la  resolución mencionada, la DANCP desconoció el concepto de territorio ancestral  amplio que ha sido protegido por la jurisprudencia constitucional; las  dinámicas sociales, económicas y culturales de la comunidad y el hecho de que  la ausencia de territorios titulados no es óbice para la realización de procesos  de consulta previa[4]. Argumentó que dicho acto  administrativo se fundamentó exclusivamente en criterios cartográficos y en  datos desactualizados, pues no se realizó estudio etnológico ni visita de  verificación al territorio y tampoco se permitió la participación de la  comunidad indígena accionante durante el trámite de valoración de procedencia  de la consulta previa. En efecto, aseguró que la decisión adoptada por la  entidad desconoció la existencia de sitios de interés para el desarrollo de  tradiciones ancestrales, que están ubicados en áreas que se traslapan con la  zona de influencia del proyecto aeroportuario. En concreto, el acceso a la  parcela Los Suárez en la vereda Zapatero; el camino veredal que conduce de  Bayunca a Zapatero y el arroyo Tabacal.    

9.        En atención a los fundamentos  expuestos, el actor solicitó amparar los derechos fundamentales invocados y, en  consecuencia, que se ordene: (i) “realizar la consulta previa de manera  inmediata por las graves afectaciones que traerá el proyecto “CIUDADELA  AEROPORTUARIA CARTAGENA DE INDIAS – IP CACI” a nuestro colectivo étnico”[5] y (ii) suspender la elaboración de estudios y las actividades  administrativas, hasta tanto no se surta el proceso de consulta previa.    

10.   Finalmente, el demandante informó que en el año 2022 presentó  acción de tutela en contra de diversas entidades, entre esas la ANI y la DAIRM  del Ministerio del Interior, por la vulneración del derecho a la consulta  previa en relación con el proyecto aeroportuario. No obstante, aseguró que en  el presente caso no se configura ni cosa juzgada ni temeridad, por cuanto para  el año 2022 no se había concedido el registro del cabildo ante la DAIRM del  Ministerio del Interior y tampoco se había proferido la Resolución ST-1431 del  2 de octubre de 2023, por medio de la cual la DANCP negó la procedencia de  consulta previa en relación con la comunidad indígena accionante.  Adicionalmente, argumentó que los jueces que conocieron ese proceso de tutela  desconocieron la jurisprudencia constitucional en relación con la protección  del derecho a la consulta previa de las comunidades indígenas.    

2. Trámite de la acción de tutela    

11.   El 27 de mayo de 2024, el proceso de la referencia le fue asignado  por reparto al Juzgado 002 Penal del Circuito Especializado de Cartagena. Esa  autoridad judicial, el 28 de mayo de 2024 admitió la acción de tutela, vinculó  a la Secretaría del Interior y Convivencia Ciudadana de la Alcaldía Mayor de  Cartagena de Indias y le ordenó a las entidades accionadas y a la vinculada que  rindieran informe sobre los hechos propuestos en el escrito de tutela[6].    

2.1. Respuesta de la  Secretaría del Interior y Convivencia Ciudadana de la Alcaldía Mayor de  Cartagena de Indias    

12.   En escrito del 30 de mayo de 2024, la entidad alegó que no se  acreditó que la presunta vulneración de los derechos invocados le pudiera ser  atribuible. En efecto, señaló que carece de legitimación en la causa por  pasiva, por cuanto no tiene competencia para la definición, estructuración y  ejecución de procesos de consulta previa con comunidades indígenas.    

13.   Finalmente, indicó que la acción de tutela de la referencia  también es improcedente por el incumplimiento del requisito de subsidiariedad.  Lo anterior, en la medida en la que el actor podía ejercer el medio de control  de nulidad y restablecimiento del derecho, para controvertir la legalidad de la  Resolución ST-1431 del 2 de octubre de 2023, proferida por la DANCP.    

2.2. Respuesta de la estructura plural originadora del  proyecto, conformada por Odinsa Aeropuertos S.A.S. y Conecta Caribe S.A.S.[7]    

15.   La cosa juzgada. El originador describió las reglas  jurisprudenciales establecidas por esta Corporación para la configuración de la  cosa juzgada. En particular, indicó que se requiere la verificación de una  triple identidad, así: (i) de partes, (ii) de objeto y (iii) de causa.    

16.   Al respecto, señaló que el accionante el 8 febrero de 2022  presentó acción de tutela en contra de la ANI, la DAIRM, Hocol S.A. y Zabala  Innovation Consulting. Trámite con radicado n.° 13001-31-10-002-2022-00065-00,  al que fueron vinculadas las empresas originadoras del proyecto aeroportuario  como partes accionadas. En particular, este proceso de tutela se refirió a la  presunta vulneración de los derechos fundamentales a la consulta previa, el  debido proceso, la participación, la igualdad y la identidad étnica. Lo  anterior, con ocasión de la ausencia de consulta previa en relación con varios  proyectos que se llevan a cabo en Cartagena de Indias, entre los cuales está la  Ciudadela Aeroportuaria, la exploración y extracción de hidrocarburos y la  instalación de paneles solares.    

17.   Agregó  que, en primera instancia, conoció de aquel proceso el Juzgado 002 de Familia  del Circuito de Cartagena. Esta autoridad judicial, el 29 de marzo de 2022,  negó las pretensiones  de la acción de tutela. Dicha  decisión fue impugnada por el accionante. En  segunda instancia, el 25 de abril de 2022, la Sala Civil Familia del Tribunal  Superior del Distrito Judicial de Cartagena confirmó el fallo impugnado[9].    

18.   Al  respecto, el originador indicó que ese expediente fue remitido a la Corte  Constitucional el 31 de agosto de 2022 y se le asignó el radicado número  T-8.930.235. Asimismo, argumentó que el fallo de primera instancia hizo  tránsito a cosa juzgada, por cuanto el proceso no fue seleccionado para  revisión conforme con el Auto del 27 de septiembre de 2022, proferido por la  Sala de Selección de Tutelas Número Nueve de la Corte Constitucional[10].    

19.   Con  fundamento en lo anterior, argumentó que se cumplen los tres presupuestos para  la configuración de cosa juzgada, por cuanto[11]:    

(i) Se acredita la identidad de  partes entre los procesos de tutela promovidos por el actor. Al respecto,  señaló que las modificaciones efectuadas en el proceso actual, al no dirigirse  en contra de Hocol S.A., la DAIRM del Ministerio del Interior y Zabala  Innovation Consulting, no resulta una alteración sustancial de esta identidad,  al valorar este supuesto en conjunto con los otros dos requisitos para la  configuración de  la cosa juzgada constitucional.    

(ii) “ambas tutelas  (Tutela 2022 y Tutela 2024) comparten el mismo objeto: que, entre otros, se  tutele el inexistente derecho del accionante a la consulta previa y que, en  consecuencia, se ordene la realización de la consulta previa a CAIZEBA en  relación con el Proyecto. En efecto, varias de las pretensiones de ambas  tutelas guardan estrecha similitud sin que, como lo ha advertido la Corte  Constitucional, se requiera que las pretensiones de las dos acciones se  encuentren redactadas de manera idéntica para que se pueda verificar que  materialmente las pretensiones sean  equivalentes”[12].    

(iii) “el fundamento y sustento de las pretensiones del accionante es el  mismo, las actividades del Proyecto que, supuestamente, generarían una  afectación directa sobre la comunidad y la harían acreedora del derecho a la  consulta previa”[13].    

20.   Finalmente, aseguró que las alegaciones relacionadas con el  desconocimiento de la jurisprudencia constitucional por parte de las  autoridades judiciales que actuaron en el marco del primer proceso de tutela,  se dirigen en realidad a reabrir aquel debate probatorio. Y, respecto de la  resolución de registro del cabildo y de la decisión de la DANCP sobre la  procedencia de consulta previa, indicó que estos actos administrativos no  constituyen hechos nuevos conforme con la jurisprudencia de la Corte  Constitucional[14] y, aunque lo fueran, no  hacen a la comunidad “acreedora del derecho a la consulta previa”, porque no se  probó la ocurrencia de una afectación directa.    

21.   La  improcedencia de la solicitud de amparo. El  originador argumentó que la acción de tutela bajo estudio no cumplía con los  presupuestos de inmediatez y subsidiariedad. Lo anterior, por cuanto: (i) fue  presentada más de 7 meses después de la expedición de la Resolución ST-1431 de  2023 y más de 4 meses después del registro de la comunidad indígena ante el  Ministerio del Interior, plazos que no resultan razonables; (ii) no se justificó la  demora en la presentación de la acción de tutela ni se acreditó la ocurrencia  de un perjuicio irremediable y (iii) el accionante usa este mecanismo de  defensa como un medio “para reabrir un asunto que ya hizo tránsito a cosa  juzgada”[15].    

22.   La inexistencia de afectación directa a la comunidad indígena  accionante. Respecto de este asunto, el originador indicó que la evaluación  efectuada por la DANCP respecto de la procedencia de la consulta previa con la  comunidad indígena accionante se fundamentó en datos actualizados, visitas de  verificación al territorio e información cartográfica aportada por el grupo  étnico y que reposaba en las bases de datos de la entidad. En consecuencia, la  Resolución ST-1431 de 2023 se emitió conforme con los requisitos legales y la  negación de procedencia de la consulta previa se sustentó en información suficiente  que permitió acreditar que el proyecto aeroportuario no genera ninguna  afectación directa para la comunidad.    

23.   Adicionalmente, señaló que tanto el originador como la DANCP han  cumplido a cabalidad con el deber de diligencia en la identificación y  caracterización del cabildo accionante, de manera tal que no se desconocieron  sus usos y costumbres, el concepto amplio de territorio ni los sitios de  interés cultural. Al respecto, alegó que no se acreditó la existencia de los  sitios sagrados referenciados, tampoco la importancia cultural del camino  veredal que conduce de Bayunca a Zapatero, ni el vínculo con la parcela Los  Suárez ni con el arroyo Tabacal. En particular, indicó que el accionante se  limitó a remitir fotografías que, en ningún caso, constituyen pruebas de las  afectaciones directas alegadas.    

24.   Asimismo, indicó que, en el marco del proceso de estructuración  del proyecto, ha celebrado dos contratos con empresas consultoras, con el fin  de valorar los impactos socioambientales del mismo y, también, evaluar su  factibilidad. Estos son:    

(i)  Contrato de consultoría suscrito el 10 de mayo de 2017 con la empresa AECOM  TECHNICAL SERVICES Inc. que tuvo como objeto la elaboración de estudios  técnicos y diseños a nivel de factibilidad, “incluyendo los estudios de  factibilidad del Proyecto en el componente ambiental y social”[16].    

(ii)  Contrato de consultoría suscrito el 18 de mayo de 2023 con la empresa  Consultoría Colombiana CONCOL S.A. que tuvo como objeto “la actualización de  los estudios de factibilidad del componente ambiental y social […]”[17].    

25.   Al  respecto, el originador indicó que ambos contratos cumplieron con todos los  criterios técnicos y metodológicos para la delimitación de la zona de  influencia y la identificación y calificación de impactos sociales y  ambientales. Sobre este asunto, advirtió que con fundamento en estas  evaluaciones, ha presentado, junto con la ANI, tres solicitudes de valoración  de procedencia de consulta previa ante la DANCP. Estas se identifican de la  siguiente manera:    

(i)  Solicitud presentada el 2 de mayo de 2017 ante la Dirección de Consulta Previa  del Ministerio del Interior (hoy DANCP) para que profiriera certificación de  presencia de comunidades étnicas en el área de influencia del proyecto  aeroportuario. Este trámite culminó con la expedición de la Certificación n.°  1331 del 1 de noviembre de 2017, por medio de la cual se certificó la presencia  del Consejo Comunitario de Zapatero.    

(ii)  Solicitud presentada el 25 de julio de 2018 ante la Dirección de Consulta  Previa del Ministerio del Interior (hoy DANCP) para que profiriera la  certificación de presencia de comunidades étnicas en áreas adicionales a las  evaluadas en la Certificación 1331 de 2017. Este trámite culminó, con la expedición  de la Certificación n.° 817 del 17 de agosto de 2018, por medio de la cual se  certificó la presencia del Consejo Comunitario de Bayunca.    

(iii)  Solicitud presentada el 25 de agosto de 2023 ante la Dirección de Consulta  Previa del Ministerio del Interior (hoy DANCP) para que se pronunciara sobre la  procedencia de consulta previa con comunidades étnicas, al tener en cuenta las  modificaciones efectuadas al área de influencia del proyecto. Este trámite culminó  con la expedición de la Resolución ST-1431 de 2 de octubre de 2023. En este  acto administrativo se determinó que:    

“PRIMERO. Que no procede  la consulta previa con Comunidades Indígenas, para el proyecto: “CIUDADELA  AEROPORTUARIA CARTAGENA DE INDIAS – IP CACI”, localizado en jurisdicción del  Distrito Turístico y Cultural de Cartagena De Indias, y de los municipios de  Santa Rosa y Turbaco, en el departamento de Bolívar, identificado con las  coordenadas referidas en la parte considerativa del presente acto  administrativo.    

SEGUNDO. Que PROCEDE la  consulta previa con los siguientes Consejos Comunitarios:    

1) CONSEJO COMUNITARIO DE ZAPATERO registrado ante la Alcaldía  Distrital de Cartagena de Indias en el departamento de Bolívar y con procesos  de consulta previa activos de acuerdo con el Sistema de Información en Consulta  Previa-SICOP.    

2)  CONSEJO COMUNITARIO DE BAYUNCA registrado ante la Alcaldía  Distrital de Cartagena de Indias en el departamento de Bolívar y con procesos  de consulta previa activos de acuerdo con el Sistema de Información en Consulta  Previa-SICOP. para el proyecto: “CIUDADELA AEROPORTUARIA CARTAGENA DE INDIAS –  IP CACI”, localizado en jurisdicción del Distrito Turístico y Cultural de  Cartagena [d]e Indias, y de los municipios de Santa Rosa y Turbaco, en el  departamento de Bolívar, identificado con las coordenadas referidas en la parte  considerativa del presente acto administrativo.    

TERCERO. Que no procede  la consulta previa con Comunidades Rom para el proyecto: “CIUDADELA  AEROPORTUARIA CARTAGENA DE INDIAS – IP CACI”, localizado en jurisdicción del  Distrito Turístico y Cultural de Cartagena [d]e Indias, y de los municipios de  Santa Rosa y Turbaco, en el departamento de Bolívar, identificado con las  coordenadas referidas en la parte considerativa del presente acto  administrativo”[18].    

26.   Ahora  bien, específicamente respecto de las afectaciones alegadas por el accionante, el  originador propuso los argumentos que se relacionan en la siguiente tabla[19]:    

Tabla  1. La inexistencia de afectaciones directas al cabildo accionante, según el  originador del proyecto    

Afectación    alegada por el actor                    

Argumentos    propuestos por el originador   

Respecto    de la zona de asentamiento                    

El originador señaló que el actor    interpreta de manera errónea el concepto de asentamiento. Lo anterior, por    cuanto la comunidad se encuentra ubicada principalmente en la zona urbana y    rural del corregimiento de Bayunca. En consecuencia, el uso, mediante    arrendamiento, de una parcela ubicada en la vereda Zapatero no es suficiente    para acreditar que este se extiende a ese territorio o que este configura una    zona de interés ancestral y cultural de la comunidad.    

Adicionalmente, manifestó que,    conforme con la jurisprudencia constitucional, la valoración de las    afectaciones directas se efectúa de manera distinta en relación con los    territorios de asentamiento que con el territorio ampliado. En consecuencia,    respecto del segundo, es necesario verificar “la intensidad y permanencia de    la ocupación del territorio y el grado de exclusividad sobre la porción    territorial”. Tales elementos no se cumplen en el caso concreto, por cuanto:    (i) los predios en los que la comunidad manifiesta ejercer sus usos y    costumbres y desarrollar actividades para su sustento, son privados y, por    ende, no es posible “hablar de ancestralidad en la ocupación de los mismos”    ni de permanencia; (ii) las actividades que se desarrollan en estos no son de    carácter colectivo sino individual o familiar, por cuanto dependen de la    autorización de los dueños del terreno. En consecuencia, (iii) no se acreditó    la ocurrencia de impactos a las dinámicas sociales, económicas y culturales    de la comunidad en su conjunto.    

Finalmente, indicó que: “la    comunidad étnica accionante […] mantiene constante relación con el centro    poblado del corregimiento de Bayunca. […] Es decir, que no se trata de una    comunidad aislada, sino que, por el contrario, está permeada de antemano por    manifestaciones propias del mencionado entorno urbano, de tal forma que la    presencia del Proyecto IP CACI no será el origen de una transformación    cultural de la comunidad, pues se trata de un proceso que ya se viene dando    de tiempo atrás dada la ubicación de la comunidad en relación con Bayunca y    la cercanía con la ciudad de Cartagena de Indias”[20].   

Respecto    de las zonas de tránsito y movilidad                    

El originador argumentó que la vía    que conduce de Bayunca a Zapatero es usada por pocas personas, presuntamente    pertenecientes al cabildo accionante, y con el fin de acceder a las zonas de    cultivo. No obstante, indicó que las prácticas agrícolas de los miembros de    la comunidad no pueden ser clasificadas como tradicionales o colectivas, al    desarrollarse en predios privados y, por consiguiente, el uso del camino    tampoco puede considerarse como una práctica cultural tradicional.   

Respecto    de las zonas en las que la comunidad étnica accionante desarrolla sus usos y    costumbres                    

El originador informó que en el    marco del proyecto aeroportuario no se intervendrá el arroyo Tabacal ni las    zonas en las que están asentados los miembros del grupo étnico. En    consecuencia, no se perturban las estructuras sociales, espirituales,    culturales y tradicionales de la comunidad. Tampoco existe ningún impacto    sobre las fuentes de sustento y el proyecto no imposibilita el desarrollo de    actividades tradicionales.    

27.   Adicionalmente,  señaló que la procedencia de consulta previa en relación con otros grupos  étnicos que se encuentran en el corregimiento de Bayunca, no implica la  procedencia de dicho proceso consultivo con el cabildo accionante. Ello por  cuanto la realización del mismo depende de la acreditación de una afectación  directa a la comunidad, mas no de la sola existencia o presencia de la  comunidad en la zona de influencia del proyecto o en cercanía a la misma[21].    

28.   La  inconsistencia en las alegaciones del accionante. El originador señaló que el  22 de marzo de 2024, previo a la presentación de la acción de tutela bajo  estudio, la comunidad presentó una petición ante la ANI en la que aportó el  siguiente mapa, con fundamento en el estudio etnológico efectuado por la DAIRM  en la Resolución 006 de 2024. En este, referenció como puntos de interés e  importancia cultural los siguientes[22]:    

Mapa  3    

Fuente:  Expediente digital, archivo “08Contestación.pdf”    

29.   Sin  embargo, en el escrito de tutela presentado el 27 de mayo de 2024, el actor  alega que la presencia de la comunidad se extiende en una zona geográfica  distinta, al incorporar como sitios de interés algunos lugares y caminos  veredales ubicados en la vereda Zapatero del corregimiento La Boquilla. En  efecto, las áreas de movilización de la comunidad, representadas con las líneas  naranjas del mapa aportado en marzo de 2024, cambian y se trasladan a la vía  terciaria que comunica el corregimiento de Bayunca con la vereda Zapatero.    

30.   Por  otra parte, el originador indicó que, con fundamento en la presentación de la  acción de tutela, realizó visita de verificación al territorio el 30 de mayo de  2024. Lo anterior, con el fin de acudir a las zonas referenciadas por el actor  mediante coordenadas. No obstante, señaló que: (i) no se encontraron los  lugares sagrados identificados por el accionante; (ii) en el lugar en el que la  comunidad indica ejecutar labores de pesca, no hay un arroyo sino un reservorio  artificial que se mantiene seco y (iii) no existen cultivos colectivos.    

31.   Finalmente,  concluyó que el accionante no cumplió con la carga probatoria que le  corresponde y se limitó a enunciar lo que a su juicio constituyen afectaciones  directas. Igualmente, recalcó que resulta necesario compatibilizar el derecho a  la consulta previa de las comunidades indígenas con la protección de la  seguridad jurídica y de la confianza legítima de los inversionistas que  pretenden desarrollar proyectos en el país.    

2.3.  Respuesta de la Agencia Nacional de Infraestructura – ANI[23]    

32.   En  escrito del 7 de junio de 2024, la entidad indicó que no cuenta con  competencias relacionadas con la identificación y caracterización de  comunidades indígenas y tampoco ejerce funciones dirigidas a estructurar y  ejecutar procesos de consulta previa. Por lo anterior, argumentó que carece de  legitimación en la causa por pasiva y, en consecuencia, que no se acreditó la  ocurrencia de una vulneración de los derechos invocados que le pueda ser  atribuida.    

33.   Añadió  que el proyecto “Ciudadela Aeroportuaria Cartagena de Indias – IP CACI” es una  propuesta de Asociación Público Privada – APP de iniciativa privada sin  desembolso de recursos públicos y que está a cargo de la estructura plural  conformada por Odinsa Aeropuertos S.A.S. y Conecta Caribe S.A.S. Finalmente,  precisó que para la fecha de la presentación de la acción de tutela, el  proyecto se encontraba en etapa precontractual de designación del evaluador de  los estudios y diseños en etapa de factibilidad.    

3. Decisiones judiciales objeto de revisión    

3.1. Sentencia de primera  instancia[24]    

34.   El  17 de junio de 2024, el Juzgado 002 Penal del Circuito Especializado de  Cartagena negó el amparo invocado. En primer lugar, señaló que la Secretaría  del Interior y Convivencia Ciudadana de la Alcaldía Mayor de Cartagena de  Indias, la ANI y la ANLA carecen de legitimación en la causa por pasiva, por  cuanto las presuntas vulneraciones no les pueden ser atribuidas al carecer de  competencias relacionadas con la estructuración y ejecución de procesos de  consulta previa.    

35.   En  segundo lugar, señaló que en el caso concreto no se configuró cosa juzgada, por  cuanto la Resolución 006 de 2024 de la DAIRM, en virtud de la cual se registró  al cabildo accionate ante el Ministerio del Interior, y la Resolución ST-1431  de 2023 de la DANCP,  sobre la procedencia de consulta previa respecto del  proyecto aeroportuario, constituyen hechos nuevos que desacreditan la identidad  en la causa del litigio. Lo anterior, porque en el proceso de tutela con  radicado n.° 13001-31-10-002-2022-00065-00, las autoridades judiciales negaron  la protección del derecho a la consulta previa al considerar que la comunidad  accionante no era titular del mismo por no ser reconocida como grupo étnico, al  no encontrarse registrada ante el Ministerio del Interior.    

36.   En  tercer lugar, al pronunciarse sobre el fondo del asunto, aseguró que no se  acreditó razonablemente la ocurrencia o posible existencia de una afectación  directa para la comunidad indígena demandante, con ocasión de la estructuración  del proyecto de infraestructura aeroportuaria. Sobre este asunto, aseguró que:  (i) el solo asentamiento en una zona o en cercanías a un lugar de intervención  respecto de un proyecto no necesariamente implica la procedencia de consulta  previa y (ii) el actor se limitó a aportar fotografías que, en todo caso,  acreditan exclusivamente el asentamiento, mas no las afectaciones directas  alegadas en el escrito de tutela.    

3.2. Impugnación[25]    

37.   El 24 de junio de 2024, el accionante presentó escrito de  impugnación en contra del fallo proferido por el Juzgado 002 Penal  del Circuito Especializado de Cartagena. Lo anterior, con fundamento en los  siguientes argumentos:    

(i) La Resolución ST-1431 de 2023, proferida por la DANCP, se  fundamentó en datos desactualizados que no dan cuenta de las dinámicas de la  comunidad indígena ni de las zonas de interés que resultarían afectadas por el  proyecto aeroportuario. En particular, ni la DANCP ni el originador realizaron  visitas de verificación al territorio en las que se permitiera la participación  de los miembros del grupo étnico en el trámite de evaluación de procedencia de  consulta previa. Lo anterior, con el fin de identificar de manera conjunta los  posibles impactos que tendría el proyecto en el territorio y en la comunidad  indígena. En consecuencia, no cumplieron con el deber de debida diligencia.    

(ii) La afectación directa se acreditó, de conformidad con los  criterios establecidos en la Sentencia SU-123 de 2018[26],  por cuanto se demostró: la perturbación de las estructuras sociales,  espirituales, culturales y de salud; el impacto en las fuentes naturales de  sustento, específicamente la afectación al arroyo Tabacal y la imposibilidad de  desarrollar oficios tradicionales de la comunidad como el cultivo colectivo, la  pesca y la caza de animales silvestres.    

(iii) El juez de primera instancia no valoró de manera integral  las pruebas aportadas en la acción de tutela ni tuvo en cuenta la  jurisprudencia constitucional sobre la protección del derecho fundamental a la  consulta previa.    

3.3.  Sentencia de segunda instancia[27]    

38.   El 26 de julio de 2024, la Sala de Decisión Penal del Tribunal  Superior del Distrito Judicial de Cartagena confirmó el fallo de primera  instancia. En particular, argumentó que la DANCP sí incluyó a la comunidad  accionante en el estudio de procedencia de consulta previa en relación con la  estructuración de la Ciudadela Aeroportuaria. No obstante, de la  caracterización efectuada sobre el cabildo y el análisis de la información  aportada por el originador, así como de los datos cartográficos que reposan en  la entidad, se concluyó que no existe afectación directa a este grupo étnico.    

39.   Al respecto, aseguró que el acto administrativo en cuestión  también se sustentó en la visita de verificación a territorio que realizó la  DANCP al Cabildo Indígena Menor Zenú de Bayunca Caizeba, en el marco del  trámite de evaluación de procedencia de consulta previa respecto de otro  proyecto de infraestructura denominado “Construcción de la Segunda Calzada  Bayunca – Clemencia, Variante Bayunca, Correspondiente a la Unidad Funcional 3 del  Proyecto Corredor de Carga Cartagena – Barranquilla de la Concesión Vial  Autopistas del Caribe S.A.S”[28].    

40.   Adicionalmente, indicó que la comunidad indígena accionante no  probó que su asentamiento se diera en la parcela Los Suárez, ubicada en la  vereda Zapatero del corregimiento La Boquilla y, en consecuencia, no se  demostró que este fuera un lugar de interés cultural. En efecto, señaló que  esta información no fue aportada a la DANCP durante la visita de verificación,  “como era su deber”[29], y tampoco se puso de presente en la petición presentada ante la  ANI el 22 de marzo de 2024.    

4. Actuaciones en sede de revisión    

42.   Selección del expediente. El 29 de noviembre de 2024, la Sala de Selección de Tutelas  Número Once profirió auto mediante el cual seleccionó el expediente  T-10.617.460 para revisión. Este fue repartido a la Sala Segunda de Revisión de  Tutelas[30] y remitido el 13 de diciembre de  2024 por la Secretaría General de la Corte Constitucional al despacho del  magistrado sustanciador para lo de su competencia.    

4.1. Decreto oficioso de pruebas    

43.   El  14 de enero de 2025, el magistrado sustanciador decretó la práctica de pruebas[31].  En particular, ofició al accionante para que respondiera algunas preguntas  relacionadas con las características étnicas y culturales del cabildo indígena,  las afectaciones alegadas en el escrito de tutela y respecto de su  participación en procesos de socialización del proyecto de infraestructura  aeroportuaria. Asimismo, ofició a la DANCP para que informara sobre el trámite  de identificación de comunidades indígenas presentes en el área de influencia  del proyecto, las formas en las que se ha garantizado la participación del  grupo étnico accionante y el estudio etnológico efectuado por sus dependencias  en relación con dicha comunidad. También, ofició a la DAIRM, al Instituto  Colombiano de Antropología e Historia – ICANH y a la Organización  Nacional Indígena de Colombia – ONIC para que respondieran algunas preguntas  dirigidas a obtener información sobre la caracterización étnica, social y  cultural del cabildo accionante. Adicionalmente, ofició a la ANI y a la ANLA  para que remitieran información relacionada con el objeto, naturaleza y proceso  contractual del proyecto aeroportuario e informaran si  han adelantado trámites administrativos relacionados con la ejecución del  mismo. Por último, ofició al Juzgado 002 de Familia  del Circuito de Cartagena y a la Sala Civil Familia del Tribunal Superior del  Distrito Judicial de Cartagena para que remitieran copia digital e íntegra del  expediente de tutela con radicado n.° 13001-31-10-002-2022-00065-00.    

44.   Mediante auto del 7 de febrero de 2025[32],  el magistrado sustanciador ofició al originador y al accionante para que  aportaran información adicional sobre los impactos del proyecto a la vía  terciaria que conduce desde la Vía La  Cordialidad a la vereda Zapatero del corregimiento de La Boquilla.  Asimismo, requirió a la DAIRM y a la ONIC para  que cumplieran con lo ordenado en el auto de pruebas del 14 de enero de 2025.  Finalmente, concedió la prórroga solicitada por el ICANH para dar respuesta a  los cuestionamientos proferidos en dicha providencia.    

45.   A  continuación, se expondrán las respuestas allegadas por las partes, entidades vinculadas, autoridades e  intervinientes, en virtud de los autos de pruebas del 14 de enero de 2025 y del  7 de febrero de 2025[33].  Para efectos metodológicos y de organización, la exposición de las respuestas  se clasificará en 5 apartados de conformidad con las siguientes temáticas: (i)  caracterización de la comunidad indígena accionante; (ii) el proyecto de  infraestructura aeroportuaria, su naturaleza, el estado del proceso contractual  y los trámites adelantados ante la ANLA; (iii) los procesos relacionados con la  procedencia de consulta previa respecto de la Ciudadela Aeroportuaria y la  Resolución ST-1431 de 2023; (iv) la afectación directa para la comunidad  accionante y (v) la acción de tutela anterior presentada por el actor.    

4.1.1.  La caracterización de la comunidad indígena accionante    

46.   En  la siguiente tabla se reseñarán las respuestas aportadas por el accionante, el  ICANH y la DANCP, respecto de las características sociales, culturales y  económicas de la comunidad étnica en cuestión.    

Tabla  2. Sobre la caracterización de la comunidad indígena accionante    

Respuesta    del cabildo[34]   

El accionante informó que la    comunidad indígena que representa está asentada a lo largo de todo el    corregimiento de Bayunca, en Cartagena de Indias. Adicionalmente, indicó que    su territorio no se limita a estos asentamientos, si no que se extiende a    otras zonas de la región como la vereda Zapatero, del corregimiento La    Boquilla. Lo anterior, por cuanto en estas áreas se encuentran diversos    puntos de interés de la comunidad, en las que se llevan a cabo actividades    tradicionales y dinámicas de movilización hacia sitios ceremoniales. Respecto    de las actividades de sustento, refirió que los miembros de la comunidad se    dedican a la agricultura, la pesca, la recolección de plantas medicinales y    de algunas que sirven para la elaboración de artesanías como eneas y juncos.    También refirió que realizan labores de pesca en el arroyo Tabacal y en otros    ojos de agua ubicados en predios de propiedad de algunos cabildantes, en los    que también tienen zonas de cultivo colectivo.    

Entre los sitios de interés refirió    los siguientes: Arroyo Tabacal, sitio de pagamento El Saladito, Finca Villa    Belén, sitio de pagamento Agua Viva, sitio de pagamento El Árbol de la Vida    Loma de Canalete, camino ancestral que conduce de Bayunca a Zapatero, sitio    de pagamento en Zapatero y la parcela Los Suárez también ubicada en dicha    vereda.    

Específicamente, sobre el uso del    camino ancestral que conduce de  Bayunca a Zapatero, informó que las    movilizaciones de la comunidad son una tradición ancestral que se realiza    para la ejecución de ceremonias en cuanto al sellamiento del territorio con    el fin de proteger los cultivos colectivos. Indicó que, por lo general, estas    movilizaciones se realizan 2 veces al año para la celebración de ceremonias y    con cada siembra y cosecha en la zona.    

Finalmente,    en respuesta al auto del 7 de febrero de 2025, el accionante informó que la    vía que la comunidad denomina “camino ancestral a Zapatero”, corresponde a la    vía terciaria que conduce de la Vía de La Cordialidad (Ruta 9006) a la vereda    Zapatero, ubicada en el corregimiento La Boquilla de Cartagena de Indias[35].   

Respuesta    del ICANH[36]   

En primer lugar, la entidad indicó    que en Cartagena de Indias habitan alrededor de 1350 indígenas, organizados    en 6 cabildos, de los cuales la mayoría se encuentran asentados en el corregimiento    de Bayunca.    

En segundo lugar, informó que el    Cabildo Indígena Menor Zenú de Bayunca Caizeba está compuesto por 303    personas agrupadas en 82 familias y que está inscrito en el registro de    comunidades indígenas del Ministerio del Interior, en virtud de la Resolución    006 del 24 de enero de 2024.    

En tercer lugar, refirió que:    

“Los habitantes zenú de Bayunca hacen parte de la población que    se desplazó forzadamente desde la década de 1980 al departamento de Bolívar    desde San Andrés de Sotavento, Tuchín y Chinú, por la presencia de grupos    armados”. Estas comunidades se asentaron inicialmente en el sector de    Membrillal, en Cartagena de Indias. “Allí iniciaron un proceso de    reconstrucción identitaria que    

desembocó en la    creación del cabildo zenú de Membrillal, CAIZEM […] Sin embargo, diferencias    internas resultaron en el reasentamiento de algunas de sus familias en el    corregimiento de Bayunca, hacia el año 2002. Desde el año 2012 esas familias    iniciaron procesos organizativos para su reconocimiento como parcialidad    indígena […]”[37].    

En cuarto lugar, refirió que la    comunidad accionante tiene un patrón de asentamiento mixto, ya que la mayoría    de sus miembros se encuentran en la cabecera corregimental, mientras que    otras familias viven dispersas en la zona rural de Bayunca. Adicionalmente,    aunque no cuenta con territorios objeto de titulación colectiva, se    benefician de predios privados de propiedad de algunos cabildantes o    arrendados, para la ejecución de actividades agrícolas, de pesca y    recolección de plantas medicinales y de materia prima para la elaboración de    productos artesanales. Al respecto, la entidad afirmó que: “La mayoría de estos terrenos se encuentran ubicados al norte de    la cabecera corregimental, según el mapa de la situación predial del cabildo,    y en menor número en las veredas de Cacunda, Zapatero, Tabacal Buri    Buri, y Franco y Paiva” (énfasis añadido) [38].    

Finalmente, la entidad    afirmó que:    

“Los diferentes cabildos zenú del Distrito de Cartagena se    encuentran en una precaria condición respecto de la garantía de sus derechos    al territorio y la territorialidad. […] En general, percibimos que las    comunidades [Z]enú de Bayunca encuentran serios riesgos a sus formas de    vida y procesos organizativos por la carencia de territorio titulado, las    iniciativas de explotación de hidrocarburos e infraestructura de gran    envergadura que se planean hacer en dicho corregimiento, particularmente el    nuevo Aeropuerto Internacional, frente al cual las diversas    organizaciones étnicas y populares de la zona han manifestado sus    preocupaciones. […]  sumado a lo anterior, el Plan de Desarrollo de la ciudad    contempla la elaboración de “Planes Parciales en suelo de expansión de los    Centros Poblados de Bayunca y Pasacaballos” […]. De modo que el cabildo    menor [Z]enú de CAIZEBA se encuentra en un contexto de presión a sus formas    de vida y territorialidad por el posible cambio en el uso del suelo para la    expansión urbana. En conceptos anteriores elaborados por el Icanh sobre    la región se identificó que Bayunca, como corregimiento de Cartagena    padece las mism[a]s problemáticas del Distrito frente al desarrollo de un    modelo económico que impulsa la expansión turística, industrial y portuaria,    […] que ha terminado por arrinconar y expulsar a las comunidades que    históricamente han habitado el territorio, y quienes padecen las    consecuencias de la gentrificación, la sobrevaloración del suelo, la    modelación del espacio con una perspectiva turística y el deterioro de    ecosistemas y acceso al agua”    (énfasis añadido)[39].   

Respuesta    de la DANCP[40]   

La DANCP señaló que, en el marco    del estudio de procedencia de consulta previa en relación con el proyecto    “Construcción de la Segunda Calzada Bayunca – Clemencia, Variante Bayunca,    correspondiente a la unidad funcional 3 del proyecto Corredor de Carga Cartagena    – Barranquilla de la Concesión Vial Autopistas del Caribe S.A.S” efectuó    visita de verificación a territorio, el 13 y 14 de junio de 2023, con el fin    de realizar la caracterización del Cabildo Indígena Menor Zenú de Bayunca    Caizeba. Adicionalmente, informó que los datos obtenidos en esta visita    fueron los que se usaron para la valoración de procedencia de consulta previa    en relación con el proyecto “Ciudadela Aeroportuaria Cartagena de Indias – IP    CACI”.    

Al respecto, indicó que de la    visita de verificación y de los datos aportados por el originador y de    aquellos que reposan en la entidad, se tiene que:    

(i) Los miembros del cabildo    accionante habitan, principalmente, el área urbana del corregimiento de    Bayunca, en Cartagena de Indias.    

(ii) La Finca Villa Belén, ubicada    en la zona rural al norte del centro poblado del corregimiento de Bayunca, es    el lugar de reunión de la comunidad.    

(iii) Las principales fuentes de    sustento son: la agricultura; la recolección de fruta; la pesca, la    elaboración de artesanías mediante el uso de eneas y juncos; la caza de    animales silvestres como conejos, armadillos y venados y trabajos informales    en el área urbana de Bayunca.    

(iv) La agricultura se ejerce en    zonas altas (allí cultivan ñame, yuca y maíz), como El Saladito, Loma de    Muerto y Canalete, y en zonas bajas cercanas al centro poblado (en donde    cultivan melón, tomate, habichuela y pepino).    

(v) La pesca se realiza en ojos de    agua ubicados en predios privados, a los que acceden bajo la autorización de    los propietarios. Allí también recolectan plantas medicinales y eneas para la    elaboración de productos artesanales.    

(vi) La caza de animales es una    actividad ocasional que se realiza para la celebración de ceremonias.    

(viii) Las zonas de    interés de la comunidad son: Agua Viva (sitio de pagamento); El Saladito y    Loma de Muerto (sitios de pagamento y cultivo); Caraquitas, Comeca, Casa    Blanca y Villa Belén (puntos agrícolas); Media Tapa (recolección de eneas y    juncos) y zonas de pesca y recolección de frutas.    

Finalmente,    respecto de las zonas de cultivo y de pesca, la DANCP señaló que estas se    realizan en predios privados, por lo que son prácticas individuales y/o    familiares de los miembros de la comunidad, más no colectivas ni ancestrales[42].    

47.   En  relación con la información reseñada anteriormente, la DANCP allegó los  siguientes mapas en los que relaciona: (i) la presencia de comunidades étnicas  en Cartagena de Indias[43];  (ii) las zonas de intervención e influencia de la Ciudadela Aeroportuaria[44]  y (iii) las zonas de asentamiento del cabildo accionante y la ubicación de sus  sitios de interés[45].  Con fundamento en dichos datos cartográficos, la entidad refirió que las áreas  en las que se desarrollará el proyecto de infraestructura no se traslapan con  aquellas en las que tiene presencia la comunidad accionante.    

Mapa  4    

Fuente:  Expediente digital, archivo “Informe de Contestación.pdf”    

Mapa  5    

Fuente:  Expediente digital, archivo “Informe de Contestación.pdf”    

Mapa  6    

Fuente:  Expediente digital, archivo “Informe de Contestación.pdf”    

48.   Por  otro lado, en respuesta al auto del 14 de enero de 2025, la comunidad indígena  accionante, remitió la siguiente información cartográfica sobre la ubicación de  las zonas de importancia ancestral, específicamente en la vereda Zapatero del  corregimiento La Boquilla[46].    

Mapa  7    

Fuente:  Expediente digital, archivo “CORTE CONSTITUCIONAL T10617460.pdf”    

4.1.2. El proyecto de infraestructura aeroportuaria, su  naturaleza, el estado del proceso contractual y los trámites administrativos  adelantados ante la ANLA[47]    

49.   La  ANI informó que el proyecto  “Ciudadela Aeroportuaria Cartagena de Indias – IP CACI” es una propuesta de APP  de iniciativa privada sin desembolso de recursos públicos, de la cual es  responsable en cuanto entidad pública encargada de la evaluación en etapa de  prefactibilidad y factibilidad, así como de la selección del contratista para la eventual ejecución del mismo. Adicionalmente,  informó que el objeto del proyecto es: “ESTUDIO, DISEÑO, CONSTRUCCIÓN, ADMINISTRACIÓN Y OPERACIÓN DE UNA  INFRAESTRUCTURA AEROPORTUARIA MODERNA, CONSTRUYENDO UN SISTEMA DE PISTAS,  CALLES DE RODAJE, PLATAFORMA, EDIFICIO TERMINAL DE PASAJEROS, TERMINAL DE CARGA  E INSTALACIONES DE APOYO PARA LA OPERACIÓN NACIONAL E INTERNACIONAL DE UNA  CIUDADELA AEROPORTUARIA EN LA CIUDAD DE CARTAGENA DE INDIAS,  BOLIVAR – COLOMBIA”. Y, finalmente,  informó que en la actualidad este se encuentra en etapa de evaluación de  factibilidad, en los términos del artículo 2.2.2.1.5.6 del Decreto 1082 de 2015[48].    

50.   Ahora bien, la ANI y el originador aportaron la misma información  sobre los antecedentes del proyecto[49]. Por lo anterior, dicha información  se reseñará en la siguiente tabla.    

Tabla 3. Línea temporal sobre la estructuración del proyecto aeroportuario    

Fecha                    

Entidad                    

Actuación   

5 de mayo de 2016                    

Conecta Caribe S.A.S                    

Radicación de la    propuesta de APP de iniciativa privada para la construcción del “Nuevo    Aeropuerto de Cartagena” en el corregimiento de Bayunca, zona rural del    Cartagena de Indias a 10 km del caso urbano de la ciudad.    

Se especificó que el    proyecto se desarrollaría en los terrenos adyacentes al costado occidental de    la Vía La Cordialidad (Ruta 9006) que une a Cartagena con Barranquilla. Lo    anterior, en los predios privados denominados: Monterrey, Tambo San Bernardo,    El Valle, Caño Verde y Macondal. Esto para un total de 864.47 hectáreas    aproximadamente, divididas así: 552.5 para el desarrollo aeroporturaio y    311.97 para áreas remanentes, canalización y adaptación de vías.    

Se indicó que el proyecto    busca responder “a las    necesidades de infraestructura y transporte para el desarrollo de la ciudad,    y busca atender de manera adecuada las proyecciones de tráfico de pasajeros y    carga para la región siguiendo las mejores prácticas internacionales, y por    medio del planteamiento del diseño, financiación, construcción, operación,    mantenimiento y reversión de este nuevo aeropuerto para que actué como    equipamiento catalizador del potencial turístico, industrial, portuario y    logístico en la ciudad y la región” [50].   

30 de enero de 2017                    

ANI                    

12 de enero de 2018                    

Conecta Caribe S.A.S                    

Solicitud sobre prórroga    del término para la entrega de los estudios para la etapa de factibilidad. La    ANI, el 29 de enero de 2018, otorgó un año de prórroga.   

20 de abril de 2018                    

Conecta Caribe S.A.S. y Odinsa S.A                    

Presentaron ante la ANI    propuesta de modificación de la composición del originador del proyecto. Lo    anterior, en virtud del acuerdo mediante el cual Odinsa S.A. entraba a formar    parte de la estructura plural originadora.   

25 de abril de 2018                    

ANI                    

Mediante radicado n.°    2018-200-01-2545-1, la entidad remitió al originador el Anexo Técnico que    debía ser presentado en la etapa  de factibilidad del proyecto. En este se    aclararon asuntos relacionados con la elaboración de estudios técnicos,    ambientales y sociales.   

18 de mayo de 2018                    

ANI                    

Mediante radicado n.°    2018-702-015246-1, la entidad informó no tener objeciones a la inclusión de    Odinsa S.A. a la estructura plural originadora del proyecto.   

5 de febrero de 2019                    

Originador                    

La estructura plural,    conformada por Conecta Caribe S.A.S. y Odinsa S.A., radicó los documentos    necesarios para adelantar la etapa de evaluación de factibilidad del    proyecto.   

25 de junio de 2019                    

ANI                    

La entidad suscribió    contrato VE-459-2019 con Cemosa Ingenieria y Control S.A.S. para la    prestación de servicios especializados de revisión y evaluación de estudios    técnicos en etapa de factibilidad, con el fin de determinar la viabilidad del    proyecto. El acta de inicio de este contrato se firmó que 5 de agosto de    2019.   

20 de diciembre de 2019                    

ANI                    

El contrato VE-459-2019    fue cedido a la firma Consultores de Ingeniería UG21 SL Sucursal en Colombia.    Este se ejecutó hasta el 20 de junio de 2020. En particular, en la etapa de    evaluación de factibilidad se determinó que el proyecto cumple con el Anexo    Técnico emitido por la ANI y el informe arrojó los siguientes resultados:    

-            El proyecto responde a la    necesidad actual de aumentar la capacidad instalada del aeropuerto de    Cartagena, para satisfacer la demanda de operaciones áreas y pasajeros, así    como fortalecer el desarrollo económico, comercial y turístico de la región.    

-            El originador debía    actualizar el cumplimiento de los requisitos legales; complementar los    estudios de seguridad operacional; elaborar el estudio sobre el    almacenamiento óptimo de combustible y actualizar el Plan Maestro y someterlo    a aprobación de la entidad aeronáutica competente.    

-            Asimismo, debían    actualizarse los estudios de demanda de operaciones y pasajeros, con el fin    de ajustar los tiempos de ejecución del proyecto.   

10 de mayo de 2022                    

Originador                    

Conecta Caribe S.A.S.,    Odinsa S.A. y la Fundación Santo Domingo suscribieron un memorando de    entendimiento en el que acordaron el desplazamiento del polígono en el que se    llevará a cabo el proyecto aeroportuario 541 metros hacia el oriente y la    rotación en 8° en sentido antohorario. Lo anterior, con el fin de evitar el    traslape entre la Ciudadela Aeroportuaria y el Macroproyecto Ciudad del    Bicentanario, de titularidad de la Fundación Santo Domingo. Este acuerdo dio    lugar al nuevo emplazamiento del proyecto aeroportuario y, con ello, a la    modificación de las áreas de intervención e influencia.   

26 de mayo de 2022                    

ANI                    

Reunión con el    originador para la complementación de los estudios de factibilidad, con    ocasión del emplazamiento del proyecto.   

15 de agosto de 2023                    

Originador                    

Odinsa S.A. solicitó    cesión de posición contractual a favor de Odinsa Aeropuertos S.A.S.   

23 de octubre de 2023                    

ANI                    

Mediante radicado n.°    2023-2000-39147-1, la entidad aceptó la cesión de posición contractual y, con    ello, la inclusión de Odinsa Aeropuertos S.A.S. como miembro de la estructura    plural originadora del proyecto.   

24 de noviembre de 2023                    

Originador                    

Entrega de los estudios    y diseños adicionales y actualizados de factibilidad, de acuerdo con las    condiciones técnicas determinadas por el emplazamiento del mismo.   

8 de febrero de 2024                    

Originador                    

Entrega de los estudios    aeronáuticos y operacionales complementarios.   

Marzo y junio de 2024                    

Originador y ANI                    

Creación y fondeo del    patrimonio autónomo (PA Factibilidad IP Ciudadela Aeroport Cartagena –    Fiduciaria Bancolombia) con el fin de recaudar los recursos para la    evaluación de factibilidad.   

4 de diciembre de 2024                    

Originador y ANI                    

Audiencia pública de    socialización ante las comunidades que se encuentran en la región, las    entidades estatales y diversos gremios. Lo anterior, con el fin de dar a    conocer los detalles de la estructuración del proyecto con las modificaciones    generadas en virtud del emplazamiento.   

ANI                    

Adjudicación, mediante    proceso de selección abreviado, del contrato de consultoría VE-SA-002-2024 a    la UT Validación IP Cartagena. Lo anterior, para la prestación de servicios    de consultoría especializados en la revisión, análisis y evaluación integral    de los documentos actualizados presentados en etapa de factibilidad.    

Conforme con la    información aportada por la ANI, dicho contrato se encuentra en ejecución.    

51.   Por otra parte, la ANLA[51] informó que, en relación con la  Ciudadela Aeroportuaria ha proferido dos actos administrativos dentro del  expediente NDA1193-00, que se identifican de la siguiente manera: (i) radicado  n.° 2017097967-2-00 del 14 de noviembre de 2017[52]  y (ii) radicado n.° 20233000486491 del 5 de octubre de 2023[53].  En ambos actos administrativos, la entidad le informó al originador del  proyecto que, con fundamento en los estudios técnicos, de diseño y de impactos  presentados en etapa de factibilidad, no era necesario presentar ante la ANLA  un Diagnóstico Ambiental de Alternativas – DAA. En consecuencia, de conformidad  con el artículo 2.2.2.3.4.2 del Decreto 1076 de 2015, el originador debe  elaborar el Estudio de Impacto Ambiental – EIA. Al respecto, informó que este  estudio no ha sido radicado ante la entidad y, por ende, no se han adelantado  más actuaciones administrativas.    

52.   Finalmente, la ANLA advirtió que:    

“[…] teniendo en  cuenta la etapa en que se radicó la solicitud, únicamente se  presenta de manera general la descripción, el objetivo, alcance del  proyecto y su localización mediante coordenadas y planos, pero no se  tiene certeza o información puntual sobre los impactos a generarse, por  lo que no se identifican los mismos y tampoco se presenta, en esta etapa, medidas  ambientales para evitar, mitigar, corregir o compensar estos. Tampoco se  presenta información específica sobre la intervención en  fuentes hídricas naturales y la afectación al hábitat de  animales silvestres de la zona, sino una caracterización general del  área en donde se pretende ejecutar el proyecto” [54].    

4.1.3.  Los trámites relacionados con la procedencia de consulta previa respecto de la  Ciudadela Aeroportuaria y la Resolución ST-1431 del 2 de octubre de 2023    

53.   Al tener en cuenta que la DANCP y el originador aportaron la misma  información sobre los trámites de evaluación de procedencia de consulta previa,  la Sala organizará la información allegada en sede de revisión en la siguiente  tabla, con el fin de evidenciar la línea temporal de dichos procesos y  describir cada una de las actuaciones[55].    

Tabla 4. Actuaciones relacionadas con la evaluación de  procedencia de consulta previa respecto del proyecto aeroportuario    

Fecha                    

Entidad que aporta la información                    

Descripción   

2 de mayo de 2017                    

ANI y originador                    

Solicitud de    información presentada ante la entonces Dirección de Consulta Previa del    Ministerio del Interior (hoy, DANCP) con el fin de obtener datos sobre la    presencia de comunidades étnicas en la zona de influencia del proyecto.   

10 de mayo de 2017                    

Originador                    

Conecta Caribe S.A.S.    celebró con la empresa AECOM Technical Services Inc. contrato para la    prestación de servicios especializados en cuanto a la elaboración de estudios    técnicos y de diseño a nivel de factibilidad, incluyendo el análisis del    componente social y ambiental.   

18 de mayo de 2023                    

Originador                    

La estructura plural    originadora del proyecto celebró con la empresa Consultoría Colombiana Concol    S.A. contrato para la actualización de estudios de factibilidad,    específicamente respecto de los componentes sociales y ambientales.   

13 de julio de 2017                    

Conecta Caribe S.A.S                    

Solicitud de    información presentada ante la entonces Dirección de Consulta Previa del    Ministerio del Interior (hoy, DANCP) con el fin de obtener datos sobre la    presencia de los consejos comunitarios de Puerto Rey y Tierra Baja Mi    Territorio Ancestral en la zona de influencia del proyecto aeroportuario.   

7 a 9 y 17 a 21 de julio de 2017                    

Visita    de verificación a territorio, con fundamento en la solicitud presentada por    la ANI y el originador, con el fin de determinar la presencia de comunidades    étnicas en la zona de influencia del proyecto.   

11 de octubre de 2017                    

Conecta Caribe S.A.S                    

Solicitud de    información presentada ante la Unidad de Restitución de Tierra – URT, con el    fin de obtener datos respecto de la existencia de procesos de restitución    relacionados con los predios en los que se proyecta la construcción de la    Ciudadela Aeroportuaria.   

20 de noviembre de 2017                    

Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior (hoy    DANCP)                    

Expedición de la    Certificación 1331 en la que se certificó la presencia del Consejo    Comunitario de Zapatero en la zona de influencia del proyecto aeroportuario.    En este acto administrativo, la entidad declaró que en la zona no hay    presencia de comunidades indígenas[56].    

Esta certificación se    expidió con fundamento en los hallazgos de las visitas de verificación a    territorio efectuadas en julio de 2017.   

8 y 10 de mayo de 2018                    

Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior (hoy    DANCP)                    

Visita de verificación    a territorio.   

11 de agosto de 2018                    

Originador – Consejo Comunitario de Zapatero                    

Protocolozación del    acuerdo originado en el proceso de consulta previa realizado con el Consejo    Comunitario de Zapatero.   

17 de agosto de 2018                    

Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior (hoy    DANCP)                    

Expedición de la    Certificación 817 en la que se certificó la presencia del Consejo Comunitario    de Bayunca en la zona de influencia del proyecto aeroportuario. En este acto    administrativo, la entidad declaró que en la zona no hay presencia de    comunidades indígenas[57].    

Esta certificación se    expidió con fundamento en los hallazgos de la visita de verificación a    territorio efectuada en mayo de 2018.   

9 de agosto de 2019                    

Originador – Consejo Comunitario de Bayunca                    

Protocolozación del    acuerdo originado en el proceso de consulta previa realizado con el Consejo    Comunitario de Bayunca.   

1 de agosto de 2022                    

Originador                    

Solicitudes de    información:    

-            - A la alcaldía de Turbaco,    con el fin de que informara la presencia de comunidades étnicas, su ubicación    y medios de contacto.    

-            - A la Secretaría de    Gobierno de Cartagena de Indias para que informara sobre la presencia de    grupos étnicos en los corregimientos de La Boquilla, Punta Canoa, Pontezuela,    Bayunca, Arooyo de Piedra y Arroyo Grande.    

-            - A la alcaldía de Santa    Rosa, con el fin de que informara la presencia de comunidades étnicas, su    ubicación y medios de contacto.   

2 de octubre de 2023                    

DANCP[58]                    

Expedición de la    Resolución ST-1431 de 2023. En este acto administrativo la DANCP resolvió    negar la procedencia de consulta previa en relación con el Cabildo Indígena    Menor Zenú de Bayunca Caizeba.    

Al respecto, informó    que, al momento de realizar la evaluación correspondiente, contaba con    suficiente información sobre la comunidad indígena y que, por ende, no fue    necesario realizar visita de verificación a territorio.    

En efecto, señaló que    la Resolución ST-1431 de 2023 en lo que respecta al cabildo accionante, se fundamentó    en el informe de las visitas de verificación a territorio efectuadas el 13 y    14 de junio de 2023. Sobre el particular, afirmó que: “es    de anotar que la información recolectada durante una visita de verificación    se basa en las dinámicas económicas, sociales y culturales del colectivo    étnico, caso para el cual la visita de verificación tuvo lugar los días 13 y    14 de junio de 2023 mientras que el informe técnico realizado tiene fecha del    22 de septiembre de 2023 y las comunidades étnicas no varían sus dinámicas    colectivas en 3 meses […] la información recopilada se utilizó    inicialmente para determinar la no procedencia de la consulta previa del    cabildo para el proyecto “CONSTRUCCIÓN DE LA SEGUNDA CALZADA BAYUNCA –    CLEMENCIA, VARIANTE BAYUNCA, CORRESPONDIENTE A LA UNIDAD FUNCIONAL 3 DEL    PROYECTO CORREDOR DE CARGA CARTAGENA –BARRANQUILLA DE LA CONCESIÓN VIAL    AUTOPISTAS DEL CARIBE S.A.S.” y que posteriormente, se utilizó para los    análisis específicos realizados en el marco de la solicitud del proyecto “CIUDADELA    AEROPORTUARIA CARTAGENA DE INDIAS – NUEVO AEROPUERTO DE CARTAGENA DE INDIAS”    (énfasis añadido)[59].    

Ahora bien, la negación    de procedencia de consulta previa respecto de la comunidad indígena    accionante se justificó en los siguientes arumentos:    

(i) El asentamiento se    encuentra principalmente en la zona urbana del corregimiento de Bayunca y, en    pocos casos, en el área rural al norte del centro poblado. Estos territorios    no se traslapan con las zonas de intervención e influencia del proyecto.    

(ii) La mayoría de los    puntos de interés de la comunidad se encuentran al norte del corregimiento de    Bayunca y solo 3 de ellos están en cercanías de la zona de influencia,    específicamente a 3,9 km del área de intervención, por lo que no hay    afectación para el acceso a los mismos.    

(iii) Las actividades    agrícolas y de pesca se realizan en predios privados a los que los miembros    de la comunidad acceden bajo acuerdos con los propietarios o encargados de    dichos inmuebles. Por lo anterior, se trata de dinámicas individuales o    familiares de cultivo, no colectivas. Y el proyecto no genera ninguna    afectación frente al acceso a dichos predios.    

(iv) “[…] las zonas de tránsito y desplazamiento - coinciden    con las zonas de uso nacional, veredal, regional y de comunidades campesinas    no adscritas a una etnia. Por lo tanto, no hay una exclusividad en el uso de    dichas zonas”    [60].   

6 de abril de 2024                    

Originador – Consejo Comunitario de Zapatero                    

Protocolización de la    actualización del acuerdo de consulta previa, luego del emplazamiento del    polígono del aeropuerto, celebrado con el Consejo Comunitario de Zapatero.   

13 de abril de 2024                    

Originador – Consejo Comunitario de Bayunca                    

Protocolización de la    actualización del acuerdo de consulta previa, luego del emplazamiento del    polígono del aeropuerto, celebrado con el Consejo Comunitario de Bayunca.    

54.   En relación con lo anterior, el accionante manifestó que:    

“se debe tener en cuenta  que el proceso relacionado y la visita realizada fue con ocasión de otro  proyecto en este caso “CONSTRUCCIÓN DE LA SEGUNDA CALZADA BAYUNCA – CLEMENCIA,  VARIANTE BAYUNCA, CORRESPONDIENTE A LA UNIDAD FUNCIONAL 3 DEL PROYECTO CORREDOR  DE CARGA CARTAGENA – BARRANQUILLA DE LA CONCESIÓN VIAL AUTOPISTAS DEL CARIBE  S.A.S.” Conforme lo anterior, la visita de verificación estuvo centrada en los  sitios de interés de la comunidad respecto a la construcción de la segunda  calzada, lo cual es evidente en el mapa realizado […]  Al respecto, resaltamos  que la visita se centr[ó] en las afectaciones de la vía y no como se quiere  hacer ver que se realizó sobre todo el territorio amplio, así mismo, en  concordancia con lo señalado por la Honorable Corte Constitucional es deber del  Ministerio del Interior velar por la participación de las comunidades en los  actos preparatorios de la resolución de procedencia de consulta previa, cosa  esta, que no se ha cumplido por parte de las Entidades. […] la respuesta se  da con ocasión de la visita de verificación para el proyecto de la segunda  calzada en la cual, se visitaron sitios conforme la dinámica de este proyecto y  no como se quiere hacer ver que se trata de la caracterización general de  nuestra comunidad” (énfasis añadido)[61].    

55.   Ahora bien, respecto de la realización de reuniones de  socialización y la celebración de audiencias públicas sobre antecedentes,  resultados de estudios técnicos e impactos del proyecto con comunidades étnicas  en Bayunca y Zapatero, el originador aportó la información que se expone en la  siguiente tabla[62]. Al respecto, resulta relevante  destacar que, en respuesta a los autos del 14 de enero de 2025 y 7 de febrero  de 2025, el accionante alegó que si bien ha obtenido información sobre el  proyecto a través de reuniones con la junta de acción comunal – JAC de Bayunca  y algunas audiencias públicas, el originador no ha realizado encuentros de  socialización del proyecto con enfoque étnico y que estén dirigidas a la  comunidad indígena que representa[63].    

Tabla 5. Reuniones de socialización y audiencias públicas    

Fecha                    

Descripción   

23 de marzo de 2018                    

Comunidad de Zapatero,    JAC de Zapatero y Consejo Comunitario de Zapatero                    

Socialización de los    resultados de la caracterización de la población que habita la vereda    Zapatero.   

16 de julio de 2019                    

JAC de Bayunca                    

Presentación del    proyecto aeroportuario.   

16 de julio de 2019                    

Comunidad de Zapatero,    JAC de Zapatero y Consejo Comunitario de Zapatero                    

Presentación del    proyecto aeroportuario.   

14 de agosto de 2019                    

Todas las comunidades    interesadas                    

Audiencia pública del    proyecto, celebrada en el Centro de Recreación Comfenalco Takurika en el    corregimiento de Bayunca.   

9 de julio de 2023                    

JAC de Zapatero y    Consejo Comunitario de las comunidades negras de Zapatero                    

Socialización de la    actualización de los estudios de factibilidad en el componente    socioambiental.   

11 de julio de 2023                    

Consejo Comunitario de    las comunidades negras de Bayunca – Sector 1                    

Socialización de la    actualización de los estudios de factibilidad en el componente    socioambiental.   

14 de julio de 2023                    

Consejo Comunitario de    las comunidades negras de Bayunca – Sector 2                    

Socialización de la    actualización de los estudios de factibilidad en el componente    socioambiental.   

15 de julio de 2023                    

JAC de Bayunca y demás    interesados del corregimiento de Bayunca                    

Socialización de la    actualización de los estudios de factibilidad en el componente    socioambiental.    

Conforme con la lista    de asistencia, a esta reunión asistió Carlos Alberto Zurita Salgado en    calidad de capitán y representante legal del Cabildo Indígena Menor Zenú de    Bayunca Caizeba[64].    

Consejo Comunitario de    las comunidades negras de Bayunca                    

Socialización de los    resultados de los estudios socioambientales de actualización de factibilidad.   

4 de noviembre de 2023                    

JAC de Zapatero y    Consejo Comunitario de las comunidades negras de Zapatero                    

Socialización de los    resultados de los estudios socioambientales de actualización de factibilidad.   

4 de noviembre de 2023                    

JAC de Bayunca y demás    interesados del corregimiento de Bayunca                    

Socialización de los    resultados de los estudios socioambientales de actualización de factibilidad.   

4 de diciembre de 2024                    

Todas las comunidades    interesadas                    

Socialización de avance    del proyecto. Reunión celebrada bajo el esquema de audiencia pública    presidida por la ANI y el Originador, quienes informaron sobre el estado y    cronograma del proyecto.    

Conforme con la lista    de asistencia, a esta reunión asistió Carlos Alberto Zurita Salgado en    calidad de capitán y representante legal del Cabildo Indígena Menor Zenú de    Bayunca Caizeba[65].    

4.1.4.  La afectación directa para la comunidad accionante[66]    

56.   En la siguiente tabla, se expondrá la información sobre los  impactos del proyecto aeroportuario y las presuntas afectaciones directas a la  comunidad indígena accionante. Para lo anterior, se contrastarán los datos  suministrados por el actor, de un lado, y por la ANI y el originador del proyecto,  de otro lado.     

Tabla 6. Sobre los impactos que generaría el proyecto y las  afectaciones directas alegadas por el accionante    

Afectaciones    sociales    

ANI    y originador   

El originador argumentó que: “no se trata de una comunidad aislada, sino que, por el    contrario, está permeada de antemano por manifestaciones culturales propias    del mencionado entorno urbano, de tal forma que la presencia del Proyecto IP    CACI no será el origen de una transformación cultural de la comunidad, pues    se trata de un proceso que ya se viene dando de tiempo atrás dada la    ubicación de la comunidad en relación con Bayunca y la cercanía con la ciudad    de Cartagena de Indias”[67]. Adicionalmente, alegó que la comunidad indígena accionante no cumplió con la    carga probatoria mínima para acreditar la posible ocurrencia de una    afectación directa en su contra, originada con el proyecto aeroportuario[68].   

Accionante   

Al respecto, la    comunidad accionante manifestó que con el ingreso de personas ajenas a la    comunidad al territorio ancestral, “[s]e presenta una afectación que se presentará con el enamoramiento    a las mujeres de nuestra comunidad por personal ajeno, embarazos de nuestras    niñas y adolescentes, no responsabilidad de las obligaciones alimentarias    producto de estos embarazos, abandono con ocasión de la temporalidad del    proyecto, presentado por el personal ajeno a nuestra comunidad, problemas de    gobernabilidad ya que al desconocer nuestros usos y costumbres se pueden    presentar conflictos”[69].    

Adicionalmente, alegó    que las dinámicas sociales, culturales y económicas se ven afectadas por la    Ciudadela Aeroportuaria, porque el proyecto generará[70]:    

(i) El cambio en el uso    del suelo y la disminución de los territorios ancestrales, así como el    aumento de los precios de la tierra y, por ende, la imposibilidad de que el    cabildo constituya su territorio colectivo.    

(ii) El aumento de    tránsito vehicular y de personal ajeno a la comunidad en los territorios    ancestrales.    

(iii) La modificación    del paisaje y el ahuyentamiento de animales silvestres.    

(iv) La disminución de acceso a zonas en las que se realizan    actividades agrícolas, de caza y pesca y de recolección de plantas    medicinales y para la elaboración de artesanías.   

Afectaciones    ambientales    

ANI    y originador   

Tanto la ANI como el    originador informaron que en los estudios técnicos y ambientales,    actualizados conforme con las condiciones del emplazamiento del proyecto, se    identificaron varios cuerpos de agua lóticos y lénticos existentes tanto en    la zona de intervención como en la de influencia, entre esos el arroyo    Tabacal.    

No obstante, los    diseños y estudios de estructuración del proyecto prevén las siguientes    intervenciones en fuentes hídricas, entre las cuales no se realizará ninguna    afectación o desviación del arroyo Tabacal. Estas son:    

(i) Variación parcial    del cauce del arroyo permanente La Hormiga hacia el costado sur del proyecto,    que hace parte de las 5 subcuencas hidrográficas cuyas corrientes principales    son afluentes de la Ciénaga de La Virgen.    

(ii) Construcción de un    sistema de canalización lateral de aguas naturales de escorrentía y del    arroyo Ahogagatos, entre la Vía La Cordialidad y el polígono del aeropuerto.    

Finalmente, aseguraron que la ejecución de estas actividades    está supeditada a que el futuro concesionario obtenga el licenciamiento    ambiental por parte de la ANLA, en la etapa de pre construcción[71].   

Accionante   

Indicó que el proyecto afecta el cauce del arroyo Tabacal,    fuente hídrica sagrada para la comunidad y lugar en el que se recolectan    plantas medicinales y se realizan “actividades tradicionales de armonización”[72].   

Afectaciones    viales y de infraestrutura    

ANI y originador   

En particular,    señalaron que se prevé el cierre de la vía terciaria que conduce desde la Vía    La Cordialidad (Ruta 9006) a la vereda Zapatero. Asimismo, añadieron que,    conforme con los acuerdos celebrados con los consejos comunitarios de Bayunca    y Zapatero, con ocasión de las consultas previas efectuadas con dichas    comunidades negras, esa vía será reubicada al costado sur y será construida    en cumplimiento de todos los lineamientos normativos sobre infraestructura    vial.     

Por su parte, el    originador, en respuesta al auto del 7 de febrero de 2025, indicó que no se    acreditó el interés del cabildo accionante en la via terciaria que será    intervenida, porque[74]:    

(i) El paso de los    miembros de la comunidad por dicha vía es poco frecuente, por lo que no es    posible acreditar la ancestralidad de la alegada dinámica de movilización.    

(ii) El mantenimiento    de este camino veredal ha estado a cargo exclusivamente del Consejo    Comunitario de Zapatero.    

(iii) “Dentro de la caracterización socioeconómica realizada en 2018 y    actualizada en 2023, no se identificó relación alguna entre la población de    la vereda Zapatero, reconocida en su totalidad como afrodescendiente, con la    comunidad indígena accionante y tampoco de la relación con dicha comunidad    con los servicios ecosistémicos del área de influencia o con la vía de acceso    a esta vereda”[75].    

(iv) Las modificaciones    que deberán ejecutarse respecto de esta vía terciaria fueron expuestas en las    reuniones de socialización realizadas en 15 de julio de 2023 y el 4 de    diciembre de 2024, en las que participó el accionante. No obstante, en    ninguna de estas ocasiones, ni en la visita de verificación al territorio    efectuada por la DANCP, que sirvió de sustento de la Resolución ST-1431 de    2023, se puso de presente el interés de la comunidad respecto de esta vía    veredal ni se acreditó la existencia de un vínculo cultural y tradicional con    la misma.    

En particular, la reunión del 4 de diciembre de 2024 se    desarrolló bajo la modalidad de audiencia pública, lo que permitía la    presentación de ponencias y solicitudes por parte de los asistentes. Pero,    ninguna de las ponencias recibidas provino del cabildo accionante.     

Adicionalmente,    informaron que el desarrollo del proyecto implica la afectación del acceso a    los predios privados denominados Monterrey, El Tambo, Papache, San Bernardo y    Tres Estrellas[76], los cuales hacen parte de los    inmuebles a adquirir, total o parcialmente, para la construcción de la    Ciudadela Aeroportuaria. Al respecto, indicaron que el futuro concesionario    deberá garantizar el acceso a aquellas áreas de terreno que no sean    adquiridas para la ejecución del proyecto.    

Ahora bien, en relación    con la parcela Los Suárez, ubicada en la vereda Zapatero, el originador    informó que no existe ningún vínculo entre la comunidad indígena accionante y    este predio, por cuanto es un inmueble privado que es usado por su    propietario de manera individual y familiar, más no colectiva. En efecto,    argumentó que no se demostró que el dueño de este inmueble fuera miembro del    cabildo accionante ni que en este terreno se ejecutaran actividades    culturales, ceremoniales y de cultivo colectivo[77].    

Al respecto, insistió en los argumentos propuestos en el escrito    de contestación, conforme con los cuales no es posible atribuir ancestralidad    a dinámicas que ejecutan algunos miembros de la comunidad indígena de manera    individual. Especialmente, refirió que respecto de las actividades agrícolas    no se acreditó su carácter colectivo y tradicional, por cuanto se desarollan    en terrenos privados y bajo la autorización del propietario.   

Accionante   

El accionante señaló    que la vía terciaria que será clausurada y reubicada, es el camino ancestral    usado por la comunidad indígena que representa para la ejecución de dinámicas    tradicionales de movilización, el acceso a sitios de pagamento y a la parcela    Los Suárez, en donde realizan actividades ancestrales y ceremoniales, tienen    cultivos colectivos y recolectan plantas medicinales y obtienen materia prima    para la elaboración de artesanías.    

En particular, indicó    que el cierre y traslado de este camino veredal implica que la comunidad pierda    sus dinámicas tradicionales de movilización, al tener en cuenta que se cambia    la ruta y se impide el acceso a la parcela Los Suárez. Situación que, a su    vez, dificulta la práctica de labores artesanales, de medicina ancestral y de    caza, con lo que se pone en riesgo la pervivencia cultural de este grupo    étnico.    

Finalmente, indicó que las zonas de tránsito y movilidad son    esenciales para la transmisión de saberes ancestrales, al considerar que,    para la comunidad, existe un equilibrio armónico entre todos los sitios    sagrados y tradicionales[78].    

Respecto de la parcela    Los Suárez, el actor informó que es de propiedad del cabildante Jorge Suárez    y reiteró que en este lugar se realizan actividades tradicionales de la    comunidad, se desarrollan usos y costumbres, se ejercen labores agrícolas, de    pesca, de caza y de recolección de plantas medicinales.    

Finalmente, señaló que el originador y la DANCP desconocen las    dinámicas tradicionales del cabildo accionante al valorar la procedencia de    la consulta previa con fundamento, exclusivamente, en criterios geográficos y    de traslape entre las zonas de influencia del proyecto y las áreas de    asentamiento de los miembros del grupo étnico[79].    

57.   Adicionalmente, el originador aportó el siguiente mapa sobre la  ubicación de la vía terciaria que será intervenida[80].    

Mapa 8    

Fuente: Expediente digital,  archivo “59. E-OD2025-000015 Repuesta tutela Corte Constitucional - signed.pdf”    

4.1.5. La acción de tutela anterior presentada por el actor, en  representación del Cabildo Indígena Menor Zenú de Bayunca Caizeba      

58.   En respuesta al auto del 14 de enero de 2024, tanto el Juzgado 002 de Familia  del Circuito de Cartagena como la Sala Civil Familia del Tribunal Superior del  Distrito Judicial de Cartagena remitieron copia digital del expediente de  tutela con radicado n.° 13001-31-10-002-2022-00065-00.  De los documentos obrantes en dicho  expediente, se obtuvo la siguiente información.    

60.   Dicha solicitud de amparo se promovió con el fin de que se  ampararan los derechos al debido proceso administrativo, la consulta previa, la identidad cultural  y étnica, la igualdad y la participación democrática, con ocasión de diversos  hechos que se clasifican así:    

(i) Respecto de la DAIRM, el accionante señaló que la entidad  vulneró los derechos invocados al no resolver de manera oportuna la solicitud  de registro del cabildo. Lo anterior, por cuanto dicho proceso de  reconocimiento e inscripción inició en el año 2015 y, al momento de la  presentación de la acción de tutela, no había sido resuelto, a pesar de las  insistentes peticiones de la comunidad de darle celeridad al trámite. Al  respecto, señaló que la ausencia de registro ante el Ministerio del Interior  implica el desconocimiento del derecho a la consulta previa, por cuanto no se  tiene en cuenta su presencia en territorios que son objeto de desarrollo y  estructuración de proyectos de infraestructura.    

(ii) En relación con la ANI, Odinsa S.A. y Conecta Caribe S.A., el  actor argumentó que el proyecto para la construcción del “Nuevo Aeropuerto de  Cartagena” se desarrollará en territorios en los que está presente el Cabildo  Indígena Menor Zenú de Bayunca Caizeba y en los cuales se desarrollan sus usos  y costumbres. Por ello debía adelantarse proceso de consulta previa con la  comunidad, para la identificación de impactos y afectaciones, así como para la  adopción de medidas de mitigación. También alegó que se vulneró el derecho a la  igualdad, por cuanto, respecto de dicho proyecto de infraestructura se han  realizado procesos de consulta previa con comunidades negras que se encuentran  en la misma zona que la comunidad indígena accionante.    

(iii) Respecto de Hocol S.A. el accionante refirió que la empresa  vulneró las garantías constitucionales invocadas, por cuanto no realizó proceso  de consulta previa respecto del proyecto de exploración y explotación de  hidrocarburos que se llevará a cabo en el corregimiento de Bayunca, zona en la  que se encuentra el asentamiento del Cabildo Indígena Menor Zenú de Bayunca  Caizeba.    

(iv) Sobre Zabala Innovation Consulting el demandante argumentó  que la entidad vulneró el derecho a la consulta previa, por cuanto puso en  funcionamiento plantas de páneles solares en el corregimiento de Bayunca, sin  haber realizado el proceso consultivo correspondiente con la comunidad  indígena.    

61.   Respecto de todos los proyectos mencionados en la acción de  tutela, el actor argumentó que la DAIRM y la DANCP desconocieron el concepto de  territorio indígena amplio y no efectuaron, de manera exhaustiva, los estudios etnológicos, de procedencia  de consulta previa y de afectaciones directas a los grupos étnicos presentes en  el corregimiento de Bayunca de Cartagena de Indias. En específico, indicó que “la comunidad a la que represento, se encuentra acorralada por  varios proyectos aquí mencionados eso limita el desarrollo de los usos y  costumbres, como la estabilidad cultural propia de los descendientes del gran  pueblo indígena [Zenú]”[81].    

62.   Como pretensiones relacionadas con el proyecto aeroportuario  objeto de estudio se propusieron las siguientes: (i) “[s]e proteja los derechos  a el debido proceso, consulta previa libre e informada, participación, derecho  de igualdad, reconocimiento étnico y cultural”; (ii) “Ordenar a la parte accionada garantizar la  participación en los proyectos que se adelantan en la zona geográfica  reconocida como zona de influencia del cabildo indígena zenu de bayunca, como  garantía del derecho a la igualdad en concordancia al debido proceso  administrativo”; (iii) “Ordenar a la dirección de asuntos indígenas del ministerio  del interior, coordinar con la dirección de consulta previa [y] la agencia  nacional de infraestructura ANI la participación del cabildo indígena zenu de  bayunca CAIZEBA en el proyecto de construcción del nuevo aeropuerto de  Cartagena vereda el zapatero jurisdicción de bayunca como protección al derecho  de igualdad […]” y (iv) “Ordenar a las partes accionadas abstenerse de  continuar vulnerando por acción y omisión los derechos fundamentales de la  comunidad indígena CAIZEBA” [82].    

63.   El  29 de marzo de 2022, el Juzgado 002 de Familia del Circuito de Cartagena negó  el amparo solicitado. En particular, fundamentó su decisión en que: (i) el  Ministerio del Interior contestó todas las peticiones relacionadas con el  proceso de registro de la comunidad indígena; (ii) los actos administrativos en  virtud de los cuales dicha entidad profirió certificaciones de presencia de  comunidades étnicas en la zona de influencia de la Ciudadela Aeroportuaria, así  como negó la procedencia de consulta previa en relación con los demás proyectos  objeto de la solicitud de amparo, podían ser controvertidos a través de los  recursos de reposición y apelación, y mediante mecanismos de defensa ante los  jueces contencioso administrativos y, sin embargo, estos medios no fueron  ejercidos. Por último, (iii) “a la fecha [el] Cabildo Indígena  Zenú De Bayunca (CAIZEBA) no ha sido reconocido y certificado como grupo  étnico por parte de la Dirección de Asuntos Étnicos del  Ministerio del Interior, lo cual le permita aplicar o ser sujeto de la consulta  previa por los proyectos aludidos que se adelantan en la zona, y sobre lo  cual la ANI dijo que no tienen ningún impacto en la aludida comunidad”  (énfasis añadido)[83]. Dicha decisión fue impugnda por el accionante.    

64.   El  25 de abril de 2022, la Sala Civil Familia del Tribunal Superior del Distrito  Judicial de Cartagena confirmó el fallo de primera instancia.  En concreto,  advirtió que la solicitud de amparo no cumplía con el requisito de  subsidiariedad por cuanto el accionante no recurrió las certificaciones de  presencia de comunidades étnicas ni las resoluciones de procedencia de consulta  previa proferidas por el Ministerio del Interior, en el marco de los proyectos  aludidos en la acción de tutela. Asimismo, reiteró que:    

“[…] muy a pesar del  reconocimiento o existencia de registros del Acta de elección de Cabildantes y  de Junta Directiva del Cabildo Indígena Menor Zenú de Bayunca – CAIZEBA, ante  el Secretario del Interior y Convivencia Ciudadana de Cartagena, el accionante  ALBERTO ZURITA SALGADO no se encuentra legitimado en la causa por activa como  miembro de esa comunidad para reclamar la protección constitucional del derecho  a la consulta previa, ya que aún no se le ha sido reconocido y/o certificado  como grupo étnico por parte de la Dirección de asuntos étnicos del MINISTERIO  DEL INTERIOR, lo cual no le permite aplicar o ser sujeto de la consulta previa  de los proyectos indicados en la tutela” (énfasis añadido)[84].    

65.   Este  expediente fue remitido a la Corte Constitucional el 31 de agosto de 2022 y se  le asignó el radicado número T-8.930.235. No obstante, el proceso no fue  seleccionado para revisión conforme con el Auto del 27 de septiembre de 2022,  proferido por la Sala de Selección Número Nueve[85]  de la Corte Constitucional.    

II.  CONSIDERACIONES    

1. Competencia    

66.   La Sala Segunda de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional  es competente para revisar las sentencias de primera y segunda instancia  proferidas dentro del proceso de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en los  artículos 86 y 241.9 de la Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.    

2. Cuestiones previas. La cosa juzgada y la temeridad    

67.    Tanto el actor como el  originador del proyecto informaron que en el 2022 el Cabildo Indígena Menor  Zenú de Bayunca Caizeba presentó acción de tutela en contra de la ANI, el  Ministerio del Interior, Odinsa S.A. y Conecta Caribe S.A.S., entre otras  entidades. Lo anterior, por la presunta vulneración de los derechos  fundamentales al debido proceso administrativo, la consulta previa, la  identidad cultural y étnica, la igualdad y la participación democrática.    

68.   Al respecto, en la contestación a la demanda y en las respuestas  allegadas en cumplimiento de los autos de pruebas proferidos en sede de  revisión, el originador alegó que en el proceso bajo estudio se configura cosa  juzgada al cumplirse con la identidad de partes, objeto y causa respecto de  aquel litigio. Por su parte, el accionante alegó que no existe cosa juzgada ni  actuación temeraria, en la medida en la que la solicitud de amparo presente fue  presentada dos años después y con fundamento en hechos nuevos. Estos son la  expedición del registro de la comunidad indígena mediante Resolución 006 de  2024 y la negación de procedencia de consulta previa respecto del cabildo  accionante por parte de la DANCP, mediante Resolución ST-1431 de 2023.    

69.   Por su parte, las autoridades judiciales de instancia argumentaron  que, en efecto, las resoluciones mencionadas por el accionante constituyen  hechos nuevos que permitían estudiar de fondo la solicitud de amparo. En  particular, señalaron que en el proceso de tutela anterior la protección de los  derechos fundamentales invocados fue negada, principalmente, al considerar que  el cabildo no estaba registrado en el Ministerio del Interior y, por ende, no  era titular del derecho a la consulta previa.     

70.    Para resolver estas cuestiones, la Sala expondrá las reglas  jurisprudenciales sobre la cosa juzgada y la actuación temeraria, para  posteriormente pronunciarse sobre la configuración de estos fenómenos en el  caso concreto.    

71.    La cosa juzgada es  la propiedad de las decisiones judiciales que las hace inmutables, vinculantes  y definitivas[86].  El artículo 243 de la Constitución define que los  fallos de tutela tienen el efecto de configurar cosa juzgada constitucional. Estas decisiones  hacen tránsito a cosa juzgada cuando la Corte Constitucional decide no  seleccionarlas o profiere la respectiva sentencia de revisión. Una vez  consolidada, la cosa juzgada torna improcedente emitir nuevas decisiones  judiciales sobre el asunto ya resuelto por un fallo ejecutoriado.    

72.    Esta figura debe ser  declarada siempre que se adelante un nuevo proceso luego de la ejecutoria de la  sentencia y se verifique la identidad de: (i) partes e intervinientes que hayan  sido vinculados y obligados por la decisión que constituye la cosa juzgada;  (ii) objeto, es decir, que ambas acciones de tutela tengan la misma pretensión;  y (iii) causa, lo que implica que la demanda y la sentencia que hizo tránsito a  cosa juzgada tengan los mismos fundamentos o hechos como sustento.    

73.    De otra parte, el artículo 38 del Decreto 2591 de 1991 establece que la actuación  temeraria se configura cuando una misma persona o su representante presenta la  misma acción de tutela ante varios jueces o tribunales, sin motivo expreso que justifique dicha conducta. Lo anterior, trae como consecuencia el  rechazo de la acción o la negación de todas las pretensiones. Adicionalmente, conforme con la jurisprudencia constitucional[87], para la configuración de temeridad en la presentación de la  solicitud de amparo debe acreditarse una triple identidad entre las  actuaciones, así: (i) que sean las mismas partes; (ii) que se planteen los  mismos hechos; y (iii) que se propongan las mismas pretensiones[88].    

74.    Ahora bien, la Sala  considera que en el presente caso no se configuró cosa juzgada en relación con  el fallo del 29 de enero de 2022, proferido dentro del proceso con radicado n.°  13001-31-10-002-2022-00065-00 por el Juzgado 002 de  Familia del Circuito de Cartagena, ni actuación temeraria. Si bien ambos  procesos de tutela se dirigen parcialmente respecto de las mismas entidades  accionadas[89]  y el objeto  de estos trámites coincide, en tanto buscan la protección de los derechos  fundamentales a la consulta previa, el debido proceso y la identidad étnica y  cultural, hay otras diferencias relevantes que impiden determinar la  configuración de cosa juzgada. Lo anterior, con fundamento en los siguientes  argumentos.    

75.    Entre los dos procesos de tutela transcurrieron más de dos  años[90],  tiempo que explica las diferencias fácticas que sustentan la acción de amparo  bajo estudio. En particular, la Sala advierte que las consideraciones  propuestas por el accionante en el proceso de 2022, se  justificaban en información general sobre la estructuración del proyecto  aeroportuario, específicamente, con fundamento en la localización original del  proyecto. No obstante, el 10 de mayo de 2022, alrededor de 3 meses después de  la presentación de la acción, el originador celebró el memorando de entendimiento  con la Fundación Santo Domingo, en virtud del cual se realizó el emplazamiento  del polígono aeroportuario y sólo hasta el 21 de noviembre de 2023, el  originador presentó los estudios actualizados de factibilidad. Adicionalmente,  conforme con la información aportada en sede de revisión, el actor participó en  dos reuniones de socialización dirigidas a los interesados en general y no  específicamente a la comunidad indígena accionante, sobre los antecedentes,  diseños e impactos de la Ciudadela Aeroportuaria, encuentros que se realizaron  el 15 de julio de 2023 y el 4 de diciembre de 2024, es decir con posterioridad  al proceso de tutela instaurado en febrero de 2022.    

76.    Adicionalmente, el 2 de octubre de 2023, la DANCP profirió la  Resolución ST-1431 de la misma fecha, en la cual negó la procedencia de  consulta previa en relación con el Cabildo Indígena Menor Zenú de Bayunca  Caizeba. Este acto administrativo materializa, a juicio del accionante, la  vulneración del derecho a la consulta previa del grupo étnico que representa. Y  con fundamento en las consideraciones expuestas en esta resolución, el actor  formuló la acción de tutela que se encuentra ahora bajo estudio e identificó  las posibles afectaciones directas que el proyecto generaría para dicha  comunidad indígena.    

77.    También,  el 24 de enero de 2024 la DAIRM expidió la Resolución 006, acto administrativo  en el que reconoció el carácter étnico de la comunidad indígena accionante  y otorgó el registro de la misma. Para la Sala esta situación constituye un  hecho relevante que cambia las circunstancias fácticas que sustentaron ambos  procesos de amparo.    

79.   De esta manera, más allá de las similitudes parciales entre  ambos expedientes de tutela,  el caso bajo estudio tiene diferencias relevantes  en los hechos y las pretensiones, lo que impide la configuración del fenómeno  de cosa juzgada y sugerir siquiera un uso abusivo o indebido de la acción de  tutela por parte de la comunidad indígena accionante[91].     

3. Procedencia de la acción de tutela    

80.   La Sala evidencia que la acción de tutela de la referencia cumple  con los requisitos para su procedencia, conforme a lo establecido en la  Constitución Política, el Decreto 2591 de 1991 y la jurisprudencia  constitucional, tal y como se explica a continuación[92]:    

Tabla 7. Análisis de procedencia de la acción de tutela    

Requisito                    

Acreditación   

Legitimación por activa                    

El artículo 86 de la    Constitución establece que cualquier persona que considere que la actuación u    omisión de una autoridad pública o, en ciertos casos, de un particular,    amenaza o vulnera sus derechos fundamentales puede interponer acción de    tutela “por sí misma o por quien actúe en su nombre”[93].    En desarrollo de lo anterior, el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991[94]    define los titulares de la acción y establece que podrá ser    interpuesta: (i) directamente por el interesado; (ii) por intermedio de un    representante legal, por ejemplo, cuando se trata de menores de edad y de    personas jurídicas; (iii) mediante apoderado judicial; (iv) por medio de un    agente oficioso; o (v) a través de la Defensoría del Pueblo o del personero    municipal[95].    

Ahora bien, en relación    con las comunidades indígenas como sujetos colectivos titulares de derechos    fundamentales, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que la acción    de tutela puede ser promovida por: (i) las autoridades ancestrales o    tradicionales de la comunidad; (ii) los miembros de la comunidad; (iii) las    organizaciones creadas para la defensa de los derechos de los pueblos    indígenas y (iv) la Defensoría del Pueblo[96].    

En el caso bajo estudio    Carlos Alberto Zurita Salgado, en su calidad de capitán y representante legal    del Cabildo Indígena Menor Zenú de Bayunca Caizeba, es decir como autoridad    ancestral, promovió el amparo en representación de la referida comunidad    indígena. Adicionalmente, en el escrito de tutela se anexó la certificación    expedida por la DAIRM del Ministerio del Interior, el 17 de abril de 2024, en    la que consta que el accionante ostenta la calidad de capitán del Cabildo    Indígena Menor Zenú de Bayunca Caizeba, desde el 14 de febrero de 2024 y    hasta el 31 de diciembre de 2025. Lo anterior, de conformidad con la elección    efectuada por la Asamblea General del cabildo el 14 de enero de 2024[97].   

Legitimación por pasiva                    

La legitimación por    pasiva se refiere a la aptitud legal que tiene una persona para responder por    la vulneración o amenaza del derecho fundamental invocado como violado[98].    Según el artículo 86 de la Constitución y los artículos 1°[99] y 5°[100]    del Decreto 2591 de 1991, por regla general, dicha aptitud se predica de las    autoridades públicas.    

En el caso concreto, se    acredita el cumplimiento de este requisito, así:    

-            En relación con la ANI, en cuanto    entidad pública encargada de la evaluación del proyecto “Ciudadela    Aeroportuaria Cartagena de Indias – IP CACI” en las etapas de prefactibilidad    y factibilidad y futura autoridad contratante encargada de efectuar la    selección del contratista y adjudicar el respectivo contrato de concesión    para la ejecución de dicho proyecto aeroportuario. Adicionalmente, se cumple    este requisito, en la medida en la que la ANI y el originador son las    entidades encargadas de efectuar los procesos de socialización y audiencias    públicas sobre el proyecto en cuestión con las comunidades y autoridades    estatales con presencia en el territorio en donde se ejecutará el mismo.    También, en cuanto entidades competentes para solicitar ante la DANCP la    evaluación de procedencia de consulta previa con comunidades étnicas[101].    

-            Respecto de Odinsa Aeropuertos S.A.S. y    Conecta Caribe S.A.S., en cuanto empresas que conforman la estructura plural    originadora del proyecto aeroportuario objeto de litigio. Adicionalmente, son    las entidades que, junto con la ANI, deben realizar procesos de socialización    y audiencia pública; solicitar la evaluación de procedencia de la consulta    previa ante la DANCP, así como entregar los resultados de los estudios de    factibilidad en el componente socioambiental y aportar toda la información    que esté a su disposición sobre la presencia de comunidades étnicas en las    zonas de intervención e influencia del proyecto. Esto último, de conformidad    con el numeral 3° de la Directiva Presidencial n.° 8 de 2020.    

-            En relación con la DANCP del Ministerio    del Interior, como autoridad competente para evaluar la procedencia de    consultas previas en relación con la estructuración y ejecución de proyectos,    obras o actividades – POA. Asimismo, al ser la entidad que expidió la    Resolución ST-1431 de 2024, en la que se resolvió negar la procedencia de    consulta previa con el cabildo accionante, en relación con el proyecto    “Ciudadela Aeroportuaria Cartagena de Indias – IP CACI”.    

No    obstante, la Sala advierte que este presupuesto no se cumple en relación con    la ANLA porque, de conformidad con el artículo 3° del Decreto 3573 de 2011[102], esta    entidad no tiene competencia para la evaluación de la procedencia de procesos    de consulta previa ni para ejecutar los mismos.    

Adicionalmente,    la Sala concuerda con el juez de primera instancia, en el sentido de que la    Secretaría del Interior y Convivencia Ciudadana de la Alcaldía Mayor de    Cartagena, autoridad que fue vinculada al proceso, tampoco ostenta    legitimación en la causa por pasiva, por cuanto no ejerce funciones    relacionadas con la evaluación de procedencia de la consulta previa, ni ejecuta    estos trámites consultivos. Además, tampoco es el ente responsable del    proyecto de infraestructura.   

Subsidiariedad[103]                    

El    Decreto 2591 de 1991 establece expresamente que solo procede la tutela cuando    “el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial”. Entonces, la    procedencia de la acción está condicionada por el denominado requisito de    subsidiariedad. Bajo esa perspectiva, la tutela no puede desplazar los    recursos judiciales ordinarios o extraordinarios de defensa[104],    a menos que exista un perjuicio irremediable. De    allí que, en términos generales, “la tutela no es un medio adicional o    complementario [de protección]”[105].    La inobservancia de este presupuesto es    causal de improcedencia del amparo[106].    Por tanto, ante la existencia de otro medio de defensa judicial idóneo y    eficaz, la consecuencia directa es que el juez constitucional no puede entrar    al fondo del asunto planteado.    

Ahora bien, en relación con el derecho a la consulta previa de    las comunidades indígenas, la Corte Constitucional ha    sido constante en sostener que no existe en el ordenamiento jurídico otro    mecanismo distinto a la acción de tutela para que las comunidades indígenas    soliciten la protección de su derecho fundamental a ser consultados[107].    Inclusive cuando la presunta vulneración alegada se manifiesta a través de un    acto administrativo que puede ser demandado mediante la acción de nulidad y    restablecimiento del derecho ante la jurisdicción contencioso administrativa[108].    

En    esos casos, esta Corporación ha determinado que la acción de nulidad y    restablecimiento del derecho no es eficaz para la protección inmediata del    derecho fundamental a la consulta previa. Y, en general, ha sostenido que las    acciones contenciosas “carecen de idoneidad para    salvaguardar el derecho a la consulta previa”[109]    porque “no ofrecen una respuesta clara, omnicomprensiva y definitiva a la    vulneración de derechos de las comunidades que tienen una especial protección    constitucional y vulnerabilidad […]”[110].    

Con    fundamento en estas reglas jurisprudenciales, la Sala advierte que la acción    de tutela bajo estudio es procedente como mecanismo judicial definitivo, a    través del cual el Cabildo Indígena Menor Zenú de Bayunca Caizeba puede    solicitar la protección de los derechos fundamentales invocados. Al respecto,    también resulta relevante destacar que, conforme con la información aportada    por el ICANH en su intervención, los miembros de la comunidad indígena    accionante son sujetos de especial protección, no solo por su pertenencia    étnica, sino también por el hecho de ser víctimas del conflicto armado. En    efecto, tanto el accionante como el ICANH refirieron que el asentamiento en    el departamento de Bolívar se dio desde 1985 con ocasión del desplazamiento    forzado del que fueron víctimas por parte de grupos armados con presencia en    los departamentos de Sucre y Córdoba.    

De esta    manera, como lo ha establecido la jurisprudencia de este Tribunal, en el    presente asunto, la acción de tutela es el mecanismo idóneo y eficaz para la    protección de los derechos fundamentales de la comunidad accionante, lo que    incluye el control constitucional concreto del acto administrativo que negó    la consulta previa a este grupo étnico.   

Inmediatez                    

La jurisprudencia    constitucional ha resaltado que, de conformidad con el artículo 86 de la    Constitución, la acción de tutela no tiene término de caducidad[112].    Sin embargo, la Corte también ha sido consistente al señalar que la misma    debe presentarse en un término razonable y proporcionado a partir de los    hechos que generaron la presunta vulneración de los derechos fundamentales[113].    

La Sala    estima que, se acredita el cumplimiento de este requisito, por cuanto:    

-            La acción de tutela fue    presentada alrededor de 7 meses después de la expedición de la Resolución    ST-1431 del 2 de octubre de 2023. Asimismo, la presentación de la solicitud    de amparo, se dio 4 meses después de la Resolucion 006 del 24 de enero de    2024. Plazo que se considera razonable por las siguientes razones: (i) el    accionante participó en una reunión de socialización realizada por la ANI y    el originador en julio de 2023. Asimismo, (ii) en marzo de 2024 presentó una    petición ante dichas entidades y ante la ANLA y la DANCP, en la que solicitó    que se realizara proceso de consulta previa con el cabildo y que se entregara    copia de los antecedentes del proyecto, de los estudios de impactos sociales    y ambientales que se hubieren efectuado y de las actuaciones adelantadas con    el fin de evaluar la existencia de una afectación directa y la procedencia    del proceso consultivo. Esta petición fue contestada por las empresas    originadoras el 15 de abril de 2024, por la ANLA el 4 de abril de 2024 y por    la DANCP el 3 de abril de 2024, esto es alrededor de un mes antes de la    interposición de la acción de tutela.    

-            Para la Sala, estas    actuaciones dan cuenta de la diligencia del actor en la garantía de los    derechos de la comunidad indígena que representa y justifica el tiempo    transcurrido entre la expedición de la Resolución ST-1431 de 2023 y la fecha    de presentación de la acción de tutela.    

-            El proyecto de    infraestructura aeroportuaria en cuestión se encuentra en etapa de    factibilidad, por lo que aún no se ha adjudicado contrato de concesión ni se    han realizado actuaciones tendientes a su ejecución.    

81.   En  estos términos, la Sala constata que en el presente caso se cumplen los  requisitos de procedencia de la acción de tutela, por lo cual continuará con el  estudio del caso.    

4. Planteamiento del problema jurídico y metodología de  decisión    

82.   Conforme con lo expuesto, la Sala resolverá el siguiente problema  jurídico: ¿La DANCP, la ANI y el originador del proyecto “Ciudadela  Aeroportuaria Cartagena de Indias – IP CACI” vulneraron los derechos  fundamentales a la consulta previa, la participación democrática, el debido  proceso y la identidad étnica y cultural del Cabildo Indígena Menor Zenú de  Bayunca Caizeba por la presunta ausencia de socialización y de consulta previa  a la comunidad y porque el estudio sobre afectación directa de la accionante se  sustentó en otro proyecto y se realizó sin visita a territorio?    

83.   Con el fin de resolver el problema jurídico planteado, la Sala se  referirá a: (i) los derechos fundamentales de las comunidades indígenas a la  libre determinación y a la identidad étnica y cultural, en relación con la  protección del territorio; (ii) el derecho  fundamental de participación de los pueblos indígenas, la garantía  constitucional a la consulta previa y el deber de debida diligencia del Estado  y las empresas sobre el particular y  (iii) las funciones de la DANCP en relación con la determinación de procedencia  de la consulta previa. Finalmente, resolverá el caso concreto.    

5. Los derechos fundamentales de las comunidades indígenas a  la libre determinación y a la identidad étnica y cultural, en relación con la  protección del territorio [114]    

84.   Conforme  con la jurisprudencia constitucional, las comunidades indígenas son sujetos de  especial protección. En particular, en la Sentencia SU-217 de 2017, esta Corporación señaló que:    

 “[l]os pueblos indígenas son sujetos de especial protección  constitucional […]. Como lo ha indicado la Corte, esta afirmación obedece a (i)  la existencia de patrones aún no superados de discriminación, que afectan a los  pueblos y las personas étnicamente diversas; (ii) la presión que la cultura  mayoritaria ejerce sobre sus costumbres, su percepción sobre el desarrollo y la economía o, en  términos amplios, su modo de vida […]; y (iii) la especial afectación que el  conflicto armado del país ha generado en las comunidades indígenas y otros  grupos étnicamente diversos, entre otros motivos, por el despojo o uso  estratégico de sus tierras y territorios […]”[115].    

85.   Adicionalmente, los artículos 7°, 8°, 72, 79, 246, 286, 287 y 330  de la Constitución Política prevén mandatos asociados a la protección de los derechos fundamentales de los pueblos  indígenas, la obligación de salvaguardar la riqueza étnica y cultural de la  Nación y, con ello, la identidad y el patrimonio de los grupos étnicamente  diferenciados. Con fundamento en estos mandatos, la Corte Constitucional se ha  pronunciado sobre la protección de los derechos colectivos de estas comunidades  cuando existe alguna intervención de terceros en sus territorios o en relación  con la manera en que conciben su relación con las tierras que habitan, su  propia subsistencia o sus modos de vida o de desarrollo[116].    

86.   En relación con el derecho a la libre  determinación de las comunidades indígenas, la Corte Constitucional ha  establecido que esta garantía implica el respeto de sus formas de vida propias, de la relación  tradicional con el territorio, de las maneras en que conciben su desarrollo o  economía tradicional y de la soberanía alimentaria. En consecuencia, ha advertido la necesidad de  amparar la libre determinación de los pueblos indígenas, como una prerrogativa  de carácter colectivo y fundamental que le permite a los grupos étnicamente  diferenciados darse su propia organización social, política, económica,  jurídica, cultural o espiritual de acuerdo con sus prácticas tradicionales, su  cosmovisión y su proyecto de vida colectivo, sin desconocer los límites que  establecen la Constitución y las leyes[117].    

87.   En una línea similar[118], la identidad  étnica y cultural ha sido entendida como un derecho autónomo de los pueblos  indígenas que les permite proteger y fortalecer el conjunto de rasgos  distintivos, espirituales y materiales que los caracterizan y, al mismo tiempo,  representan sus modos de vida, maneras de concebir el mundo y los sistemas de  valores, tradiciones y creencias. La jurisprudencia constitucional ha precisado  que la identidad de los grupos étnicos busca proteger la multiplicidad de  formas en que se expresa la cultura y que, a su vez, se concreta en la defensa  del patrimonio cultural de los pueblos indígenas. Este patrimonio se ha  dividido en material e inmaterial. El  primero corresponde a los bienes muebles e inmuebles, especialmente a los  territorios y a los productos que derivan de esa relación tierra-cultura. El  segundo, abarca las manifestaciones, prácticas, usos, representaciones,  expresiones, conocimientos, técnicas y espacios culturales que las comunidades  reconocen como parte integrante de su patrimonio cultural, transmitido y recreado a lo largo del tiempo en  función de su entorno, su interacción con la naturaleza y su historia.    

88.   La especial protección de los territorios indígenas. La propiedad colectiva sobre las tierras y territorios de las  comunidades indígenas constituye un derecho fundamental colectivo y al mismo  tiempo una garantía para la maximización de los derechos a la autodeterminación  y a la integridad e identidad étnica y cultural[119].  Esta Corporación ha afirmado que la especial relación que tienen las  comunidades étnicas con los territorios que habitan, no solo deriva de lo que  significan para su supervivencia, sino que además tiene que ver con la  conservación de cosmogonías y procesos culturales tradicionales.    

89.   La jurisprudencia constitucional ha indicado que de este derecho  fundamental sobre las tierras y los territorios derivan obligaciones de  protección y respeto a cargo del Estado y de los particulares. Especialmente,  desde una dimensión cultural, se  establece que este derecho no es solamente una garantía a la propiedad, ya que  también reconoce la especial relación que existe entre la cosmovisión de las  comunidades indígenas y el territorio[120]. Esta Corte ha indicado que la  protección de dicho derecho no se limita únicamente a la comprensión del  espacio geográfico, pues depende de los elementos vitales para la cultura y el  desarrollo de estos grupos étnicos[121].    

90.   Con fundamento en lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha  establecido que el Estado tiene deberes  de protección en relación con las tierras y los territorios colectivos, entre  los que se encuentran: (i) el deber de reconocer el derecho de propiedad a  favor de los miembros de las comunidades o poblaciones que tradicionalmente  ocupan el territorio, lo que incluye la garantía de constitución, delimitación  y saneamiento de resguardos indígenas[122] o la protección de áreas sagradas o  de especial importancia cultural[123]; (ii) el deber estatal de emitir  medidas legislativas que protejan a las comunidades de intervenciones  arbitrarias de terceros[124] y, con ello, garantizar el respeto  por los usos y costumbres[125] y la integridad étnica[126];  y (iii) el deber de asegurar la disposición y administración de sus territorios[127],  al garantizar la participación del grupo étnico en la utilización, explotación  y conservación de los recursos naturales renovables que existen en los mismos[128],  con el fin de preservar sus costumbres.    

91.   Al tener en cuenta lo anterior, la Corte Constitucional ha  dispuesto que la protección de los derechos de los pueblos indígenas exige un  examen diferenciado y particular, de acuerdo con el impacto que se advierta en  relación con la población étnica, la intervención de los agentes externos, sean  públicos o privados, y el tipo de iniciativa, proyecto o estrategia a  implementarse en sus territorios[129].    

6. El derecho fundamental  de participación de las comunidades étnicas,  la garantía constitucional a la  consulta previa y el deber de debida diligencia del Estado y las empresas.  Reiteración de jurisprudencia[130]    

92.   La Corte Constitucional ha reconocido que el derecho  fundamental a la participación de las comunidades étnicas es una garantía de la autonomía de estos  grupos poblacionales[131]. Lo anterior, por cuanto permite que tales grupos sean parte de los procesos de toma de decisiones y, con ello,  que manifiesten sus inquietudes y sean escuchados[132].      

93.   Adicionalmente, en la Sentencia T-063 de 2019[133],  esta Corporación estableció que el derecho a  la participación no se agota en que las comunidades étnicamente diferenciadas  sean convocadas a reuniones o asambleas y hagan presencia en estas. Además de  ello, se debe garantizar que la expresión de sus valores e intereses sean  tenidos en cuenta. De igual manera, es necesario que la participación de las  comunidades refleje una incidencia en las decisiones adoptadas que sea coherente con sus intereses y  derechos[134]; y que se presten “tareas de apoyo,  asesoría, seguimiento, evaluación y control sin el cumplimiento de las cuales  el derecho a participar de modo libre, informado y activo en aquellos asuntos  que puedan afectar el derecho constitucional fundamental de los pueblos  indígenas al reconocimiento y debida protección de su diversidad étnica y  cultura se hace imposible”[135].    

94.   Con fundamento en lo anterior, en la Sentencia SU-121 de 2022[136],  la Corte Constitucional indicó que, tratándose de comunidades étnicamente  diferenciadas, el derecho a la participación activa y efectiva en procesos de  toma de decisiones supone que se asegure, como mínimo, que:    

“(i) sean informadas de manera oportuna y completa  sobre los [proyectos, obras o actividades] que se desarrollan en sus  territorios y que podrían llegar a afectarlos, indicándoles cómo la ejecución  de los mismos podrían impactarlos; (ii) se propicien espacios de  diálogo y concertación a los cuales sean convocados; (iii) tengan  la posibilidad de pronunciarse de manera libre y sin interferencias sobre las  ventajas y desventajas, presentar sus dudas e inquietudes;  y (iv) tener incidencia respecto de las decisiones adoptadas”  (énfasis añadido)[137].    

95.   En ese sentido, la jurisprudencia constitucional también ha  determinado que la protección del derecho a la participación de estos grupos  poblacionales puede darse bajo diversas modalidades, de acuerdo con el nivel de  afectación que pueda generarse con fundamento en la normativa, proyecto,  política pública o decisión que se pretenda implementar. Estas modalidades son:  (i) participación de la colectividad en igualdad de condiciones al resto de  ciudadanos; (ii) la consulta previa y (iii) el consentimiento previo, libre e  informado[138]. Esa diversificación por  escalas es el resultado de una comprensión de los derechos de las comunidades  indígenas, en clave del principio de proporcionalidad, que permite un balance  adecuado entre los derechos fundamentales de los grupos étnicos y la  consecución de los fines del Estado[139]. Al respecto, resulta  relevante destacar que, en la Sentencia SU-121 de 2022[140],  esta Corporación precisó que la participación de las comunidades étnicas debe  garantizarse a través de un diálogo intercultural que no solo es aplicable en  los procesos de consulta previa, sino que debe adoptarse en todas las  modalidades de participación de estos grupos[141].    

96.   Ahora bien, por la relación con el objeto de la tutela, la  Sala profundizará sobre la participación de las comunidades étnicas en igualdad  de condiciones y el derecho fundamental a la consulta previa.    

97.   Participación de la colectividad en igualdad de condiciones  al resto de ciudadanos. Según el artículo 40 superior, todos los ciudadanos pueden  “participar en la conformación, ejercicio y control del poder político”. Eso  significa que las personas tienen derecho a participar: (i) de los procesos de  toma de decisiones relacionados con su esfera vital; (ii) en los diversos  aspectos de la vida socioeconómica; y (iii) en las decisiones que adopte el  Estado. Lo expuesto, a través de los mecanismos de participación existentes. En  el caso de las comunidades étnicas, esta garantía les permite participar de las  “decisiones que le[s] conciernen o que afecten directa o indirectamente su  esfera vital” y cultural. Además, tiene un carácter reforzado porque contribuye  al propósito de erradicar la discriminación histórica que ha sufrido dicho  grupo[142].    

98.   El  contenido y alcance del derecho fundamental a la consulta previa.  El mandato superior  de respeto por el pluralismo y la diversidad en el territorio nacional se vio  reforzado con la integración al ordenamiento jurídico del Convenio 169 de 1989  de la OIT, a través de la Ley 21 de 1991. Lo anterior, por cuanto este  instrumento internacional, que hace parte del bloque de constitucionalidad en  sentido estricto, prevé la obligación que tienen los Estados de garantizarle a  los grupos étnicos el derecho a ser consultados de las decisiones  administrativas y legislativas susceptibles de afectarles[143].    

99.   De  acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación, su finalidad es que las  comunidades étnicamente diferenciadas conozcan plenamente los proyectos que las  impactan, la forma en que serán ejecutados y si estos representan una afectación  o menoscabo a sus formas de vida en los planos social, cultural, económico y  político. Lo anterior, con el fin de que tengan la oportunidad de participar de  forma activa y efectiva, a través de sus representantes o integrantes, en la  toma de la decisión que deba adoptar la autoridad, procurando que esta sea  acordada o concertada. Para ello, deben tener la posibilidad de presentar  inquietudes, solicitudes y expresar su opinión sobre la viabilidad del proyecto[144].   Asimismo, esta Corporación ha señalado algunas pautas o principios que  deben guiar el desarrollo de la consulta previa, como: (i) debe ser previa e  informada, (ii) regirse por la buena fe; (iii) partir de un diálogo  intercultural igualitario; (iv) ser flexible y (v) garantizar la participación  activa y efectiva de las comunidades[145].    

100.         Ahora bien, en  la Sentencia SU-123 de 2018[146]  la Corte Constitucional señaló que para determinar cuándo es necesario  adelantar un proceso de consulta previa ante una medida legislativa,  administrativa o un proyecto, obra o actividad es preciso identificar si estas  decisiones pueden impactar directamente a las comunidades étnicas o si existe  una afectación directa. Dicha providencia definió  afectación directa como: “el impacto positivo o negativo que puede tener una  medida sobre las condiciones sociales, económicas, ambientales o culturales que  constituyen la base de la cohesión social de una determinada comunidad étnica”[147].  Por tanto, procede adelantar la consulta previa “cuanto existe evidencia  razonable de que una medida es susceptible de afectar directamente a un pueblo  indígena o a una comunidad afrodescendiente”[148].  Sin embargo, “la evidencia razonable requerida para decidir sobre la procedencia  de la consulta previa no exige acreditar que la afectación directa que en cada  caso se alega efectivamente haya ocurrido, sino que de manera anticipada  pueda concluirse, a partir de la evidencia disponible, que es altamente  probable que se produzca como consecuencia de la ejecución del proyecto, obra o  actividad de que se trate” (énfasis añadido)[149].    

101.         En ese sentido, la constatación de la  potencial existencia de una afectación directa es indispensable para garantizar  el derecho a la consulta previa. En consecuencia, no es válido argumentar que  ante la sola presencia de una comunidad  étnica en la zona de intervención o influencia de un proyecto, el ejecutor deba  de manera automática adelantar un proceso consultivo.  De allí que a los grupos  étnicos les es atribuible un deber mínimo de evidenciar las afectaciones, de  modo que estas “no sean hipotéticas ni abstractas, sino determinables y ligadas  a la realidad material de la comunidad étnica que reclama la protección del  derecho a la consulta previa” (énfasis añadido)[150].     

102.         Al respecto, la Sentencia SU-123 de 2018[151],  a título enunciativo, identificó una serie de situaciones en las que se  presenta afectación directa y procede por tanto la consulta previa. Por  ejemplo, cuando la medida legislativa, administrativa o el proyecto, obra o  actividad – POA: (i) perturba las estructurales sociales, espirituales, en  salud y ocupacionales de la comunidad; (ii) impacta sobre las fuentes de  sustento ubicadas al interior del territorio étnico; (iii) impide adelantar los  oficios que proveen el sustento y (iv) ocasiona un reasentamiento de la  comunidad en otro lugar distinto a su territorio. De igual modo, es necesario  adelantar la consulta previa cuando una política, plan o proyecto (v) recae  sobre los derechos de los pueblos étnicamente diferenciados; (vi) desarrolla el  Convenio 169 de la OIT; (vii) impone cargas o beneficios a una comunidad,  variando su situación jurídica o (viii) porque altera los elementos que definen  la identidad cultural.    

103.         La afectación directa y la relación con el  territorio. En la Sentencia SU-123 de 2018[152],  la Corte Constitucional advirtió que el territorio está vinculado al concepto  de afectación directa y, por tanto, es un factor relevante para determinar si  procede o no la consulta previa. Esto se debe a la relación simbiótica entre la  comunidad étnica y la tierra, al tratarse de un espacio que suministra el  entorno necesario para desarrollar las prácticas de convivencia y  supervivencia, así como para manifestar las formas de expresión cultural y  espiritual.    

104.         Con fundamento en lo anterior, la  jurisprudencia constitucional ha establecido dos conceptos de territorio, así:  (i) el geográfico, “que comprende el espacio reconocido legalmente bajo  la figura del resguardo u otras figuras semejantes, como la de territorios  colectivos de las comunidades afrodescendientes”; y (ii) el amplio, “que  incluye las zonas que habitualmente ha ocupado la comunidad [étnica], al igual  que los lugares en donde tradicionalmente los mencionados sectores de la  sociedad han desarrollado sus actividades, económicas, espirituales o  culturales”[153].    

105.         El deber de debida diligencia del Estado y  de las empresas. En la Sentencia SU-123 de  2018[154],  la Corte también precisó el deber de diligencia que le asiste tanto al Estado  como a las empresas en relación con la garantía del derecho a la consulta  previa de las comunidades étnicamente diferenciadas[155].  Al respecto, formuló las siguientes reglas: (i) los Estados tienen el deber de  proteger los derechos humanos, por ejemplo, contra violaciones cometidas por  las empresas comerciales y terceros, mediante medidas adecuadas, actividades de  regulación y sometimiento a la justicia; a su vez, (ii) las empresas deben  proceder de tal forma que identifiquen, prevengan, mitiguen y respondan a las  consecuencias negativas de sus actividades. De igual modo, (iii) deben cooperar  y actuar de buena fe frente a las comunidades étnicas, así como propiciar  mecanismos de participación[156].    

106.         En conclusión, el deber de diligencia del  Estado y de las empresas frente a los pueblos indígenas y tribales se  manifiesta en el reconocimiento de (i) la existencia  de estos grupos poblacionales y de (ii) las tierras, territorios y recursos  naturales, así como (iii) en garantizar la participación de las comunidades en  los procesos de toma de decisiones que las afectan.    

7. Las funciones de la Dirección de la Autoridad Nacional de  Consulta Previa del Ministerio del Interior – DANCP, en relación con determinar  la procedencia de la consulta previa[157]    

107.         En  la Sentencia SU-123 de 2018[158],  la Corte Constitucional advirtió sobre las falencias en que incurría la entonces  Dirección de Consulta Previa (hoy, DANCP) del Ministerio del Interior al  expedir los actos administrativos en los que resolvía sobre la procedencia de  consulta previa en relación con un proyecto, obra o actividad – POA. En  particular, evidenció que su metodología consistía en contrastar las  coordenadas suministradas por el encargado de implementar el POA con las bases  de datos propias y, a partir de ello, concluir si era susceptible de afectar  directamente o no a una comunidad étnica.    

108.         Para la Corte, tal actuación y los  certificados de presencia de comunidades étnicas presentaban varias  dificultades, entre otras (i) la debilidad administrativa y financiera de la  dependencia encargada, lo que le impedía realizar adecuadamente  sus funciones, puesto que en casos en los que certificó la no presencia grupos  indígenas se comprobó por otros medios que efectivamente sí existían. Y lo  relacionado con (ii) su objeto, dado que debía establecer si en el área de  influencia del POA había o no presencia de comunidades, no obstante, dicho  criterio no era suficiente, pues lo relevante es determinar si existe  afectación directa. Ello sumado a que los estudios técnicos basados en el área  de influencia no daban cuenta de los impactos ambientales, culturales, sociales  o espirituales que puedan ocasionarse sobre estos grupos poblacionales[159].    

109.         En razón de lo anterior, la Corte  Constitucional concluyó que para eliminar la inseguridad jurídica generada por  la metodología empleada por el Ministerio del Interior, la entidad debía:    

“interpretar su  competencia conforme a los principios constitucionales relativos al derecho a  la consulta previa de los pueblos étnicos, por lo cual no debe limitarse a  señalar la presencia o ausencia de dichos pueblos dentro del territorio  correspondiente al área de afectación del proyecto, sino que debe incorporar  dentro de los certificados que expida un estudio particular y expreso sobre la  posible afectación directa que pueda causar el proyecto, obra o actividad a las  comunidades étnicas con independencia de la limitación del área de influencia”  (énfasis añadido)[160].    

110.         En consecuencia, el Gobierno nacional  expidió el Decreto 2353 de 2019[161],  en virtud del cual se modificó la estructura y algunas funciones del Ministerio  del Interior y se creó la DANCP, con el fin de que al expedir dichas  certificaciones la entidad abordara el criterio de afectación directa.    

111.         De acuerdo con la referida normativa, en  la actualidad, la DANCP, a través de su Subdirección Técnica de Consulta  Previa, tiene por función “determinar la procedencia y oportunidad de la  consulta previa para la adopción de medidas administrativas y legislativas y la  ejecución de proyectos, obras o actividades, de acuerdo con el criterio de  afectación directa, y con fundamento en estudios jurídicos, cartográficos,  geográficos o espaciales que se requieran” (énfasis añadido)[162].  Además, “proponer las directrices, metodologías, protocolos y herramientas  diferenciadas frente a la determinación de la afectación directa” que pueda  derivarse de un POA.    

112.         En concordancia, la Directiva Presidencial  n.° 8 del 9 de septiembre de 2020[163]  impartió varios lineamientos a la Subdirección Técnica de Consulta Previa de la  DANCP, en relación con su función de decidir sobre la procedencia de consulta  previa con fundamento en el criterio de afectación directa. El punto 3.2 de la  directiva señala que si la información suministrada por el promotor o ejecutor  del POA es insuficiente, “deberá realizar una visita de verificación en  territorio, la cual comprenderá una extensión superior al área identificada por  la entidad promotora o ejecutora del POA, que permita determinar posibles  afectaciones directas”.    

113.         En especial, para verificar si procede la  consulta previa ante la posible afectación del territorio amplio, la autoridad  competente debe considerar la forma en que la comunidad étnica está vinculada  con un determinado espacio a través de sus manifestaciones económicas,  culturales, ancestrales y espirituales. De igual modo, debe examinar “la  intensidad y permanencia efectiva con la cual un pueblo étnico ha ocupado o no  un determinado espacio específico [y] el grado de exclusividad con el cual ha  ocupado esas porciones territoriales […]”[164]. Lo anterior significa que no toda  afectación genera automáticamente el deber de garantizar el derecho a la  consulta previa.    

114.         Finalmente, la Sala estima relevante  señalar que en la Sentencia T-433 de 2023[165],  la Corte, al evaluar la conducta adoptada por  la DANCP para la valoración de la posible afectación directa a una comunidad  indígena por el acopio de carbón, determinó que esta entidad, en la evaluación  de procedencia de consulta previa:    

“debe  procurar brindar las mayores garantías a las comunidades étnicas en un  procedimiento tan relevante como lo es el de determinación de procedencia de  consulta previa, dado que allí se identifican los posibles impactos sobre  la población étnica, lo cual la jurisprudencia ha considerado como el criterio  esencial para determinar si procede o no la consulta. Es decir, es en esta  suerte de etapa preliminar administrativa en la que el Ministerio debe  adelantar con total rigor y suficiencia su función de garante del derecho  fundamental a la consulta previa […] De allí que la Sala haya considerado  que el ejercicio probatorio en este procedimiento de determinación de  procedencia de consulta previa debía ser riguroso y suficiente para generar  seguridad jurídica a las partes involucradas, especialmente al pueblo étnico  ante la identificación del criterio de afectación directa como presupuesto  esencial para establecer si procede o no la consulta previa” (énfasis añadido)[166].    

III. CASO  CONCRETO    

115.         Metodología de la decisión.  La Sala decidirá el asunto bajo examen de la siguiente manera: (i) se  expondrán las reglas y subreglas jurisprudenciales que serán aplicadas para  resolver el caso concreto; (ii) se hará referencia a los hechos probados; (iii)  se examinarán las actuaciones llevadas a cabo por la ANI y por el originador  del proyecto en relación con la socialización del mismo y la garantía del  derecho de participación del cabildo accionante y (iv) se verificará si la  DANCP vulneró los derechos fundamentales de la comunidad accionante, al expedir  la Resolución ST-1431 de 2023. Finalmente, se presentarán los remedios  constitucionales a adoptar.    

Tabla  8. Reglas jurisprudenciales aplicables    

Sobre    los derechos fundamentales de las    comunidades indígenas a la libre determinación y a la identidad étnica y    cultural, en relación con la protección del territorio   

1.    La protección de los territorios indígenas es un derecho fundamental    colectivo. Este derecho no se refiere exclusivamente a la protección de la    propiedad, sino además a la especial relación que existe entre la cosmovisión    de las comunidades y el territorio. Lo anterior, en cuanto garantía de    maximización de los derechos a la libre determinación y a la identidad étnica    y cultural.    

2.    La protección de los derechos de los pueblos indígenas exige un examen    diferenciado y particular, de acuerdo con el impacto advertido en la    población étnica, la intervención de los agentes externos, sean públicos o    privados, y el tipo de iniciativa, proyecto o estrategia a implementarse en    sus territorios.   

Sobre    los derechos fundamentales a la participación y a la consulta previa y el    deber de debida diligencia del Estado y las empresas   

1.    El derecho a la participación de las comunidades étnicas supone que se    asegure, como mínimo, que: (i) sean informadas de manera oportuna y completa    sobre los proyectos, obras o actividades que se desarrollan en sus    territorios y que podrían llegar a afectarlas; (ii) que se propicien espacios    de diálogo y concertación a los cuales sean convocadas; (iii) que las    comunidades tengan la posibilidad    de pronunciarse de manera libre y sin interferencias sobre las ventajas y    desventajas del proyecto y de presentar sus dudas e inquietudes y (iv) que se    asegure la incidencia de estos grupos étnicos en las decisiones adoptadas.    

2. La participación de los grupos étnicos no se agota en que las comunidades étnicamente diferenciadas    sean convocadas a reuniones o asambleas y hagan presencia en estas. Además de    ello, se debe garantizar que la expresión de sus valores e intereses sean    tenidos en cuenta.    

3.    La participación de estas comunidades, puede garantizarse mediante: (i) la    participación de la colectividad en igualdad de condiciones al resto de la    ciudadanía; (ii) la consulta previa y (iii) el consentimiento previo, libre e    informado.    

4.    La participación de las comunidades    étnicas debe garantizarse a través de un diálogo intercultural que no solo es    aplicable en los procesos de consulta previa, sino que debe adoptarse en    todas las modalidades de participación de estos grupos poblacionales.    

5. La participación debe asegurarse con independencia de    que exista una afectación directa que haga procedente un proceso consultivo.    

6.    La finalidad de la consulta previa es que las comunidades étnicas conozcan    plenamente los proyectos que les impactan, verifiquen si estos generan una    afectación directa a sus dinámicas sociales, culturales, económicas y    políticas, y se garantice su participación activa y efectiva.    

7.    La procedencia de consulta previa no depende de la existencia o presencia de    un grupo étnico en un territorio geográficamente delimitado, sino de la    existencia de una afectación directa sobre aquel.    

8.    Las comunidades étnicas tienen el deber de evidenciar, razonablemente, las    afectaciones que se generarían con un proyecto determinado. Lo anterior, con    el fin de que estas no sean abstractas, sino determinables y ligadas a la    realidad material del grupo étnico.    

9.    La evidencia razonable requerida para decidir sobre la    procedencia de la consulta previa no exige acreditar que la afectación    directa efectivamente haya ocurrido, sino que sea altamente probable que se    produzca.    

10.    La existencia de afectaciones directas en el territorio considerado en un    carácter amplio debe valorarse conforme con los siguientes criterios: (i) la    forma en la que se da el vínculo entre la comunidad y dicho espacio    territorial; (ii) la intensidad y permanencia efectiva con la cual un pueblo    étnico ha ocupado un espacio específico y (iii) el grado de exclusividad con    que se ha ocupado dicha zona o territorio.    

11.    El deber de diligencia del Estado y de las empresas en relación con los derechos    de las comunidades étnicas se manifiesta en el reconocimiento de: (i) la existencia de estos grupos poblacionales, (ii) las    tierras, territorios y recursos naturales, y (iii) en propiciar espacios de    participación.   

Sobre    la garantía del derecho fundamental a la consulta previa en las actuaciones    administrativas adelantadas por la DANCP   

1.    Las evaluaciones sobre la presencia de comunidades indígenas en determinado    territorio deben efectuarse conforme con un estudio particular, en el que se    examinen las posibles afectaciones directas que el proyecto en específico    puede causar a la comunidad étnica, con independencia del área de influencia    demarcada.    

2.    Las  resoluciones sobre procedencia de consulta previa deben fundamentarse en    la valoración de la existencia de afectaciones directas, no exclusivamente en    criterios geográficos o cartográficos.    

3.    Cuando la información aportada por el originador del proyecto resulte    insuficiente, la DANCP deberá efectuar visita de verificación a territorio,    en la que se garantice la participación activa de la comunidad étnica    correspondiente.    

4.    El ejercicio probatorio efectuado por la DANCP, en el marco de los procesos    de determinación de procedencia de consulta previa, deben ser rigurosos y suficientes,    con el fin de otorgar las mayores garantías a las partes y, especialmente, a    las comunidades étnicas.    

116.         Hechos probados.  La Sala constata los siguientes hechos probados en el presente asunto,  de conformidad con la clasificación que se expone en la siguiente tabla:    

Tabla  9. Hechos probados    

Hechos    probados   

Relacionados    con la caracterización del Cabildo Indígena Menor Zenú de Bayunca Caizeba                    

·       Los    miembros del cabildo se encuentran asentados en el corregimiento de Bayunca,    principalmente en la zona urbana.    

·       Como    actividades económicas y de sustento, se dedican a labores agrícolas, de    pesca y de caza. También elaboran productos artesanales, recolectan frutas y    plantas medicinales.    

·       El    registro ante el Ministerio del Interior, en cuanto parcialidad indígena    perteneciente al pueblo Zenú, se efectuó el 24 de enero de 2024, mediante    Resolución 006 proferida por la DAIRM del Ministerio del Interior.     

·       La    ANI, la DANCP y las empresas originadoras del proyecto aeroportuario conocían    la existencia del Cabildo Indígena Menor Zenú de Bayunca Caizeba.   

Conocimiento    del proyecto por parte de la comunidad accionante                    

·       El    actor conoció el proyecto por los medios de comunicación y por la junta de    acción comunal de Bayunca.    

·       El    actor no fue vinculado al proceso administrativo de estudio de procedencia de    la consulta previa. Conoció el acto administrativo con ocasión de una    respuesta a una petición presentada al originador.   

Relacionados    con el proyecto de infraestructura aeroportuaria, su naturaleza y el estado    del proceso contractual                    

·       El    proyecto se encuentra etapa de    evaluación de factibilidad, en los términos del artículo 2.2.2.1.5.6 del    Decreto 1082 de 2015.    

·       El    área de influencia del proyecto se extiende desde los municipios de Santa    Rosa y Turbaco, en el departamento de Bolívar, hasta el corregimiento de    Bayunca de Cartagena de Indias.   

Sobre    los trámites relacionados con la socialización del proyecto y la realización    de consulta previa                    

·       El    originador ha presentado 3 solicitudes de evaluación de procedencia de    consulta previa. La primera, culminó con la expedición de la certificación    1331 de 2017; la segunda, con la certificación 817 de 2018 y, la tercera, con    la Resolución ST-1431 de 2023.    

·       La    Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior (hoy DANCP) profirió    las certificaciones de presencia de comunidades étnicas Nos. 1331 de 2017, en    la que se certificó la presencia del Consejo Comunitario de Zapatero, y 817    de 2018 en la que se certificó la presencia del Consejo Comunitario de    Bayunca. En ambos actos administrativos, la entidad declaró que en    la zona no hay presencia de comunidades indígenas.    

·       Se    realizaron dos acuerdos originados en procesos consultivos. El primero, con    el Consejo Comunitario de Zapatero y, el segundo, con el Consejo Comunitario    de Bayunca. En ambos, se acordó el traslado de la vía terciaria que conduce    de la Vía La Cordialidad (Ruta 9006) a la vereda Zapatero hacia el costado sur    del proyecto y la construcción de la misma en cumplimiento de todos los    lineamientos técnicos sobre infraestructura vial[167].    

·       La    DANCP realizó visita de verificación al territorio en el que se encuentra el    Cabildo Indígena Menor Zenú de Bayunca Caizeba, los días 13 y 14 de junio de    2023, en el marco del estudio de procedencia de consulta previa respecto del    proyecto “Construcción de la segunda calzada Bayunca – Clemencia, variante    Bayunca, correspondiente a la unidad funcional 3 del proyecto corredor de carga    Cartagena –Barranquilla de la concesión vial Autopistas del Caribe S.A.S.”.    

·       La    DANCP expidió la Resolución ST-1431 de 2023, en virtud de la cual negó la    procedencia de consulta previa con el cabildo accionante. Lo anterior, con    fundamento en la información recabada en la visita de verificación a    territorio efectuada en el marco del estudio de procedencia de consulta    previa respecto del proyecto “Construcción de la segunda calzada Bayunca –    Clemencia, variante Bayunca, correspondiente a la unidad funcional 3 del    proyecto corredor de carga Cartagena –Barranquilla de la concesión vial    Autopistas del Caribe S.A.S.”.    

·       La    DANCP no realizó una nueva visita de verificación a territorio respecto de la    comunidad indígena accionante, en relación con el  proyecto “Ciudadela    Aeroportuaria Cartagena de Indias – IP CACI”.    

·       La    ANI y el originador realizaron varias reuniones de socialización y audiencias    públicas con las comunidades de Bayunca y Zapatero. En particular:    

-            Se realizaron 4 socializaciones    exclusivamente con la JAC de Zapatero y el Consejo Comunitario de las    comunidades negras de Zapatero (23 de marzo de 2018, 16 de julio de 2019, 9    de julio de 2023 y 4 de noviembre de 2023).    

-            Se realizaron 4 socializaciones    exclusivamente con la JAC de Bayunca y el Consejo Comunitario de las    comunidades negras de Bayunca (16 de julio de 2019, 11 de julio de 2023, 14    de julio de 2023 y 3 de noviembre de 2023).    

-            Se realizaron 2 reuniones con todas las    comunidades interesadas (14 de agosto de 2019 y 4 de diciembre de 2023)    

-            Se realizó 1 reunión con toda la    comunidad interesada del corregimiento de Bayunca (15 de julio de 2023).    

·       El    Cabildo Indígena Menor Zenú de Bayunca Caizeba, por intermedio de su capitán,    participó en las reuniones del 15 de julio de 2023 y 4 de diciembre de 2024.   

Sobre    los impactos que generará el proyecto aeroportuario                     

·       La    ejecución del proyecto implica el cierre de la vía terciaria que conduce de    la Vía La Cordialidad (Ruta 9006) a la vereda Zapatero.    

·       Dicha    vía veredal será reubicada al costado sur del proyecto y construida en    cumplimiento de los lineamientos técnicos sobre infraestructura vial. Lo    anterior, conforme con el acuerdo celebrado con el Consejo Comunitario de    Zapatero, en virtud del proceso consultivo llevado a cabo.    

·       El    proyecto no prevé ninguna intervención en el arroyo Tabacal. La fuente    hídrica que será desviada parcialmente es el arroyo La Hormiga.     

·       El    proyecto implica el cierre del acceso a los predios privados: Monterrey, Tambo San Bernardo, El Valle, Caño Verde y Macondal.    

117.         La ANI y el originador vulneraron el  derecho a la participación de la comunidad indígena accionante, al no  garantizar espacios de participación y de  acceso a información dirigidos  exclusivamente al Cabildo Indígena Menor Zenú de Bayunca Caizeba, en los que se  asegurara la implementación del enfoque étnico. La  Sala evidencia que la ANI y el originador han sido diligentes en la promoción  de los procesos de determinación de procedencia de consulta previa ante la  autoridad competente. En efecto, han iniciado tres trámites distintos, han  actualizado los estudios de factibilidad en el componente socioambiental,  conforme con los requerimientos del proyecto y las modificaciones hechas al  mismo, y han cumplido con el deber de identificación de las comunidades étnicas  presentes en el territorio. No obstante, se advierte que dicho deber de  diligencia no se cumplió a cabalidad en relación con la garantía del derecho a  la participación del cabildo accionante, en lo que respecta a (i) asegurar que  esta comunidad fuera informada de manera completa, oportuna y con enfoque  étnico sobre el proyecto aeroportuario y sus implicaciones y (ii) que se  propiciaran los espacios de diálogo intercultural  dirigidos especialmente a  dicha comunidad, en los que los miembros del cabildo pudieran manifestar de  manera efectiva sus dudas e inquietudes, en relación con el impacto del  proyecto a su territorio y a sus dinámicas sociales, económicas y culturales.  Lo anterior, con el agravante de que el actor presentó peticiones a la ANI y a  los originadores para que adelantaran la consulta previa y le permitieran el  acceso a información del proyecto, sin que, al menos en el expediente, obre  respuesta en el sentido de otorgar el acceso a dicha documentación.    

118.         La situación descrita desconoce que el  deber de debida diligencia, en cabeza del Estado  y de las empresas accionadas, no se agota en el cumplimiento de las  formalidades propias de un trámite administrativo dirigido a evaluar la  procedencia de consulta previa o del proceso consultivo en sí mismo, sino que  además exige por parte de las entidades públicas competentes y de los privados,  un actuar con prudencia, buena fe y respeto frente a los pueblos indígenas. Lo  anterior, implica la necesidad de adaptar las metodologías de socialización o  consulta según el contexto específico de cada comunidad y abstenerse de adoptar  decisiones con base en información fragmentaria o desactualizada[168].    

119.         Al respecto, la Sala observa que ninguna  de las reuniones de socialización efectuadas entre marzo de 2018 y diciembre de  2024 se dirigió de manera específica al Cabildo Indígena Menor Zenú de Bayunca  Caizeba. En efecto, los dos encuentros en los que participó el accionante, en  calidad de representante de la comunidad, esto es las reuniones del 15 de julio  de 2023 y del 4 de diciembre de 2024, estaban dirigidas a “la JAC de Bayunca y  los demás interesados” y a “todos los interesados”, respectivamente.  Adicionalmente, conforme a la información aportada por el originador, se  acreditó que en ninguna de las socializaciones realizadas se convocó  exclusivamente a comunidades indígenas. No obstante, sí se efectuaron  encuentros dirigidos específicamente a los consejos comunitarios de comunidades  negras de Bayunca y Zapatero.    

120.         A juicio de esta Sala, dicha situación se  puede explicar en el hecho de que desde el 2017, con la expedición de la  Certificación 1331 de ese mismo año, la entonces Dirección de Consulta Previa  (hoy DANCP) del Ministerio del Interior declaró que en la zona de influencia no  había presencia de pueblos indígenas.    

122.         En consecuencia, la Sala advierte que no  existe una razón objetiva que justifique el hecho de que la ANI y el originador  no hayan asegurado la participación con enfoque étnico respecto de la comunidad  accionante. Lo anterior, al tener en cuenta que conforme con la jurisprudencia  constitucional el deber de diligencia del Estado y de las empresas se  manifiesta en la creación de espacios de participación para las comunidades  étnicamente diferenciadas y que el ejercicio de este derecho debe darse en el  marco de un diálogo intercultural que no se predica únicamente de los procesos  consultivos, sino que debe asegurarse respecto de todas las modalidades de  participación frente a estos grupos poblacionales.    

123.         Finalmente, la Sala evidencia que las  falencias en la socialización del proyecto, provocaron que el actor no tuviera  información detallada, clara y cierta sobre las implicaciones del proyecto de  la Ciudadela Aeroportuaria en el territorio en el que se proyecta su  construcción. Ello supuso para la comunidad indígena accionante mayores  dificultades a la hora de identificar posibles afectaciones directas a su  territorio y a sus dinámicas sociales, culturales y económicas. Por tal razón,  no es de recibo el argumento planteado por el originador del proyecto según el  cual durante las sesiones de socialización generales, en las que participó el  accionante, aquel no manifestó los intereses de la comunidad ni puso de  presente lo alegado en la tutela. Lo anterior, insiste la Sala, porque no  existió un ejercicio de socialización con pertinencia étnica y diferenciada a  la comunidad demandante.    

124.         La DANCP vulneró los derechos a la  consulta previa y al debido proceso de la comunidad indígena accionante, al  rechazar la procedencia del proceso consultivo con fundamento en un informe de  visita de verificación a territorio que fue proferido en el marco del  desarrollo de un proyecto de infraestructura vial diferente al de la Ciudadela  Aeroportuaria. Como se expuso previamente,  la DANCP al resolver sobre la procedencia de consulta previa, adquiere la  calidad de garante de los derechos de las comunidades étnicas, por cuanto es la  entidad competente para determinar la existencia de una potencial afectación  directa. Por lo anterior, la actuación probatoria que adelanta aquella debe  ejercerse bajo parámetros de rigurosidad y exhaustividad, y en garantía de la  participación de los grupos étnicos interesados.    

125.         De conformidad con lo expuesto, la Sala  advierte que justificar la negación de procedencia de consulta previa respecto  de un proyecto en específico, con fundamento en la información recabada con  anterioridad para otro proyecto diferente, como sucedió en el caso concreto y  fue reconocido por la DANCP en sede de revisión, desconoce las obligaciones  derivadas de la calidad de garante de los derechos de las comunidades étnicas  que adquiere esa entidad, específicamente respecto de la diligencia en el  recaudo de material probatorio. Asimismo, vulnera los derechos al debido  proceso, la participación y la consulta previa, en su componente de  verificación de existencia de afectación directa. Lo anterior, por las  siguientes razones.    

126.         En primer lugar, se impide la  participación de la comunidad étnica en el trámite de determinación de procedencia  de consulta previa, situación que imposibilita que este grupo poblacional  identifique los impactos a la comunidad, las dinámicas sociales, económicas y  culturales y las zonas de interés que, en el marco del proyecto determinado,  podrían resultar afectadas. En efecto, la Sala advierte que le asiste razón al  accionante cuando manifestó que en la visita de verificación del 13 y 14 de  junio de 2023, se identificaron exclusivamente los sitios de interés para la  comunidad que estaban relacionados en el desarrollo del proyecto de la doble  calzada y, por ende, el informe de dicha diligencia no constituye una  caracterización general del grupo étnico[171].    

127.         En segundo lugar, adoptar este tipo de  justificación parte del supuesto de que los impactos de uno y otro proyecto son  iguales, sin tener en cuenta sus diferencias particulares, en cuanto a la  demarcación de las zonas de intervención e influencia y las implicaciones  sociales y ambientales. La Sala al analizar la información obrante en el  expediente y, especialmente, en las respuestas aportadas por las entidades  accionadas, guiada por las reglas de la sana crítica, encuentra que la  construcción de la doble calzada de la vía Bayunca – Clemencia es  manifiestamente diferente a la estructuración y ejecución de un proyecto de  infraestructura aeroportuaria. En ese sentido, se trata de obras que pueden  generar afectaciones diferenciadas, por lo que la identificación de aquellas es  precisamente la labor a cargo de la DANCP, en cuanto garante de los derechos de  la comunidad indígena accionante. Asimismo, la Sala estima que en el proceso de  evaluación de procedencia de la consulta previa debió adoptarse un enfoque  interseccional, con fundamento en el cual se analizaran las especiales  condiciones que caracterizan al  grupo étnico en cuestión y aquellas que  afectan su contexto. Específicamente, las que fueron evidenciadas por el ICANH,  así: (i) su condición de población víctima de desplazamiento forzado; (ii) los  procesos de asentamiento; (iii) la ausencia de territorios colectivos propios;  (iv) las dinámicas de gentrificación y de expansión urbana de Cartagena de  Indias en el corregimiento de Bayunca y (v) las iniciativas de explotación de hidrocarburos e infraestructura  de gran envergadura que se planean hacer en dicho corregimiento.    

128.         Al respecto, la Sala señala que el juez de  segunda instacia erró al establecer que el actor había incumplido con el deber  de manifestarle a la DANCP la existencia de afectaciones directas relacionadas  con las dinámicas de movilización de la comunidad. Ello por cuanto, justamente,  para el cabildo resultaba imposible exponer sus intereses, porque no contó con  la oportunidad de manifestarse durante el trámite adelantado por dicha  autoridad. Lo anterior, con el agravante de que no le fue notificado el acto  administrativo respectivo, pues su conocimiento por parte de la comunidad se  dio con ocasión de una respuesta a una petición presentada ante las autoridades  y los originadores. La Sala resalta que, en este caso, resultaba imprescindible  la visita al territorio, pues no obra en el expediente prueba de que la  autoridad o el originador hayan adelantado un estudio diligente y exhaustivo,  previo a la expedición de la Resolución ST-1431 de 2023, sobre el impacto del  proyecto respecto de la comunidad accionante. Por el contrario, se acreditó que  las empresas originadoras efectuaron gestiones de verificación con  posterioridad al acto administrativo y a la interposición de la tutela bajo  estudio[172].    

129.         En tercer lugar, esta Corporación en la  Sentencia SU-123 de 2018[173],  determinó que la evaluación de procedencia de consulta previa debe efectuarse conforme  con un estudio particular en el que se examinen las posibles afectaciones  directas que el proyecto en específico puede causar a la comunidad étnica, con  independencia del área de influencia demarcada. En desarrollo de dicho  criterio, la Directiva Presidencial n.° 8 de 2020 estableció que la DANCP  deberá realizar visitas de verificación a territorio en los eventos en los que  la información aportada por el originador resulte insuficiente. En  consecuencia, si bien se permite que esta entidad utilice los datos  suministrados por el originador y aquellos que reposan en sus bases de datos,  ello no implica que la normativa avale el uso de informes sobre impactos de un  proyecto en específico, para analizar la procedencia de consulta previa  respecto de otro distinto.    

130.         En efecto, la DANCP, no justificó ni  acreditó que el informe de impactos realizado para el proyecto “Construcción de  la segunda calzada Bayunca – Clemencia, variante Bayunca, correspondiente a la  unidad funcional 3 del proyecto corredor de carga Cartagena –Barranquilla de la  concesión vial Autopistas del Caribe S.A.S.”, pudiera ser aplicable al caso  concreto. De hecho, no propuso ninguna razón ojetiva que justificara el uso de  dicha información como único criterio para negar la procedencia de consulta  previa con el cabildo accionante.    

131.         Al respecto, llama la atención que la  DANCP señale que la visita a verificación en el marco del proyecto de construcción  de la doble calzada fue efectuada el 13 y 14 de junio de 2023, por lo que  resultaba aplicable a la valoración en relación con la Ciudadela Aeroportuaria,  por cuanto las dinámicas sociales y culturales de una comunidad indígena no  cambian en 3 meses. Este tipo de argumentación desconoce los impactos  diferenciados que pueden generarse a las comunidades étnicas por parte de los  diversos proyectos, obras o actividades que se llevan a cabo en la región en la  que se encuentran.    

132.         En cuarto lugar, la DANCP negó la  existencia de afectaciones a dinámicas de movilización por cuanto los caminos  usados por la comunidad accionante corresponden a vías de carácter veredal,  municipal e incluso nacional. Lo anterior, sin identificar cada una de las vías  ni evaluar el tipo de vínculo que la comunidad tiene con las mismas. A juicio  de esta Sala, esta justificación resulta insuficiente, pues en cumplimiento de  la función de garante que ostenta esa entidad, resulta necesario que se valore  el interés que tiene el grupo étnico en dichas vías, de qué manera se  relacionan con ese territorio y, en ese contexto, luego de identificar cada uno  de los caminos de importancia comunitaria, evaluar el nivel de intensidad y  exclusividad en el uso de los mismos. Esto, en consideración, además, de la  presencia de otras comunidades étnicas en la zona. Adicionalmente, dicho  argumento desconoce la visión de territorio para las comunidades étnicas, la  cual no necesariamente corresponde con las nomenclaturas asignadas por la  sociedad mayoritaria[174].    

133.         Asimismo, se advierte que la DANCP al  asegurar que no era posible atribuir carácter colectivo a los usos que los  miembros de la comunidad le daban al territorio, por ser dinámicas  “individuales” o “familiares”, desconoce que la ancestralidad debe evaluarse  conforme con las prácticas propias del grupo étnico y sus concepciones sobre  las mismas, no desde un modelo externo de colectividad.    

134.         Finalmente, para la Sala resulta necesario  advertir que el asentamiento de comunidades indígenas o de algunos de sus  miembros en zonas urbanas o periurbanas no constituye un factor que de manera  automática justifique la negación de la procedencia de la consulta previa, ni  desacredita la especial relación que estos grupos étnicos tienen con el  territorio. Especialmente, en casos como el que se encuentra bajo estudio,  porque la comunidad étnica accionante fue víctima de desplazamiento forzado y  su asentamiento actual puede interpretarse como una  consecuencia directa del conflicto armado y del desarraigo territorial sufrido  por sus miembros. Sobre  el particular, la DANCP, en cuanto garante de los derechos de las comunidades  indígenas, al evaluar la procedencia de procesos consultivos, debe adoptar un  enfoque interseccional que de cuenta del contexto específico en el que se  encuentra el grupo étnico involucrado.    

135.         En efecto, la  relación cultural y espiritual con el territorio no desaparece por el hecho de  que una parte de la comunidad habite en una zona urbana. Como lo ha señalado la  jurisprudencia constitucional, el concepto de territorio es amplio, dinámico y  funcional, y comprende aquellos espacios donde se reproducen las prácticas  tradicionales. De hecho, el argumento del originador según el cual no es  procedente la consulta previa porque la comunidad indígena accionante no se  encuentra aislada y ha sido permeada por el entorno urbano, desconoce el  derecho de los pueblos indígenas a preservar su identidad colectiva, aún en  contextos de transformación cultural. Lo anterior, de conformidad con lo  señalado en los fundamentos jurídicos 84 a 91 de esta providencia.    

136.         En conclusión, la Sala considera que la  DANCP no efectuó una labor probatoria rigurosa con el fin de resolver sobre la  procedencia de consulta previa con el cabildo accionante y, en consecuencia,  desconoció sus obligaciones como garante de los derechos colectivos de este  grupo étnico y vulneró sus garantías constitucionales a la consulta previa y al  debido proceso.    

137.         Los remedios constitucionales a adoptar. En  casos similares, en los que la Corte ha advertido falencias en los trámites de  socialización de los proyectos con grupos étnicos o en relación con las  actuaciones llevadas a cabo por la DANCP para evaluar la existencia de  afectaciones directas a estas comunidades, como en las sentencias T-413 de 2021[175]  y  T-433 de 2023[176],  se han adoptado medidas tendientes a: (i) ordenar la realización de reuniones  de socialización o audiencias públicas; (ii) dejar sin efectos la resolución  proferida por la Subdirección Técnica de Consulta Previa de la DANCP, por medio  de la cual se resolvió sobre la procedencia de trámites consultivos; (iii)  ordenar la realización de aquellas actividades probatorias o de verificación  que resultan necesarias para evaluar la existencia de afectaciones directas y  (iv) luego de efectuadas dichas diligencias y conforme con la información  recabada, que la DANCP profiera un nuevo acto administrativo.    

138.         Si bien la comunidad accionante identificó  posibles impactos del proyecto aeroportuario, la Sala considera que no hay una  evidencia razonable que permita establecer que estos constituyen afectaciones  directas por su alta probabilidad de ocurrencia, por lo que no es procedente  ordenar la realización del proceso consultivo, aunque se hayan evidenciado  irregularidades e incumplimientos en la ejecución del deber de garante por  parte de la DANCP. Lo anterior, porque los argumentos presentados en sede de  tutela y de revisión por el accionante no evidencian, aun en grado de  probabilidad, la afectación directa a la comunidad.    

139.         Al respecto, se observa que dicha  situación se debe a la ausencia de información clara y con enfoque étnico sobre  el proyecto y sus implicaciones. Por lo anterior, resulta pertinente asegurar  que, en primer lugar, la comunidad obtenga información detallada sobre los  diseños del proyecto aeroportuario, sus estudios técnicos y ambientales y los  impactos del mismo en el territorio, con el fin de obtener las herramientas  necesarias para identificar, con mayor claridad, las posibles afectaciones  directas que pudieran llegar a generarse.    

140.         En atención a lo expuesto, la Sala  considera necesario adoptar dos tipos de medidas, a saber: (i) las relacionadas  con la necesidad de garantizar el acceso a información detallada sobre el  proyecto aeroportuario y a espacios específicos de participación, en los que se  asegure la aplicación del enfoque étnico para la comunidad accionante y (ii)  otras respecto del proceso de evaluación de procedencia de consulta previa, de  manera que se evalúe materialmente la situación de la comunidad en relación con  el proyecto “Ciudadela Aeroportuaria Cartagena de Indias – IP CACI” y se  establezca si existe o no afectación directa.    

141.         En consecuencia, en primer lugar, se  ordenará a la ANI y al originador (Odinsa Aeropuertos S.A.S. y Conecta Caribe  S.A.S.) que convoquen a la comunidad indígena accionante a una reunión de  socialización del proyecto, en la que se explique su finalidad, los  antecedentes del mismo, los estudios técnicos efectuados y sus resultados hasta  el momento en que se cumpla la orden, los impactos sociales, económicos y  ambientales que generará en la región y las intervenciones que se realizarán en  infraestructura vial, fuentes hídricas y acceso a predios privados en el  corregimiento de Bayunca y en la vereda Zapatero[177].    

142.         En segundo lugar, dejará  parcialmente sin efectos el acto administrativo mediante el cual la  Subdirección Técnica de Consulta Previa de la DANCP del Ministerio del Interior  declaró la no procedencia de la consulta previa en relación con el Cabildo  Indígena Menor Zenú de Bayunca Caizeba. Lo anterior, exclusivamente en lo  atinente a la comunidad indígena accionante.    

143.         La Sala considera que dejar sin efectos  dicha resolución no es desproporcionado en relación con el proyecto adelantado,  pues aquel no ha empezado su ejecución material, ya que se encuentra en etapa  de evaluación de factibilidad. Además, permite tanto al originador como al  cabildo accionante tener la misma posibilidad de ejercer sus derechos de  defensa y contradicción respecto de la decisión que se profiera nuevamente.    

144.         En tercer lugar y como consecuencia de lo  anterior, se ordenará a la DANCP que realice una visita de verificación a  territorio, en la que: (i) garantice la participación del Cabildo  Indígena Menor Zenú de Bayunca Caizeba y de sus miembros; (ii) tenga en cuenta  las posibles afectaciones directas identificadas por el accionante en el curso  del proceso de tutela y (iii) valore la situación concreta en la que se  encuentra la comunidad, así como el contexto que la rodea. Para ello deberá  examinar: la calidad de población víctima de desplazamiento forzado, los procesos  de asentamiento, las dinámicas de gentrificación y de expansión urbana en el  territorio, el hecho de que la comunidad no cuenta con predios colectivos  propios y las iniciativas de explotación  de hidrocarburos e infraestructura de gran envergadura que se planean hacer en  dicho corregimiento.    

145.         En cuarto lugar, se ordenará al originador  (Odinsa Aeropuertos S.A.S. y Conecta Caribe S.A.S.) que le entregue a la Subdirección Técnica de Consulta  Previa de la Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa del  Ministerio del Interior, previo a la visita de  verificación a territorio, toda la información y documentación con la que  cuente sobre los posibles impactos ambientales del proyecto, específicamente en  relación con fuentes hídricas y tierras productivas. Lo anterior, con el fin de que dichos datos hagan parte del  material probatorio que recaude la DANCP y que esta entidad cuente con  información suficiente para valorar la procedencia de consulta previa en  relación con la comunidad indígena accionante y respecto del proyecto  “Ciudadela Aeroportuaria Cartagena de Indias – IP CACI”.    

146.         En quinto lugar, se ordenará a la DANCP  que, conforme con el análisis adelantado en la visita de verificación al  territorio, los documentos que reposan en el expediente, la información  entregada por el originador en cumplimiento de esta sentencia y teniendo en  cuenta lo expuesto por el originador, el accionante y los intervinientes en  este proceso de tutela, expida un nuevo acto administrativo en el que resuelva  sobre la procedencia de consulta previa con la comunidad indígena accionante[178].    

147.         En sexto lugar, se ordenará a ANI que, en  el evento de que se acredite la existencia de una afectación directa a la  comunidad accionante, incluya en el trámite de evaluación de los estudios de  factibilidad y de impactos sociales y ambientales del proyecto, la decisión que  profiera la Subdirección Técnica de Consulta Previa de la Dirección de la  Autoridad Nacional de Consulta Previa del Ministerio del Interior en  cumplimiento de esta sentencia.    

148.         Finalmente, se ordenará a la Defensoría  del Pueblo[179]   y a la Procuraduría General de la Nación[180]  que, en el marco de sus competencias constitucionales y legales, acompañen y  asesoren al Cabildo Indígena Menor Zenú de Bayunca Caizeba. Lo anterior, tanto  en su participación en la reunión de socialización del proyecto aeroportuario,  como en la realización de la visita de verificación al territorio que deberá  adelantar la DANCP y demás actuaciones que se generen con ocasión del  mencionado proyecto.    

149.         Para la Sala estos remedios  constitucionales, lejos de constituir un escenario de desprotección, aseguran  que la comunidad indígena accionante obtenga las herramientas y la información  necesaria para, en el marco de su autodeterminación, identificar las afectaciones  directas concretas que podrían generarse con ocasión de la ejecución del  proyecto aeroportuario.    

150.         Sobre la solicitud de suspensión de las  actuaciones administrativas que se adelanten en relación con el proyecto  aeroportuario. Tal y como lo señaló la  Corte en la Sentencia SU-123 de 2018[181],  para ordenar la suspensión de un proyecto, el juez constitucional debe valorar  el grado de afectación del mismo en las comunidades. Igualmente, debe tener en  cuenta las conductas de los encargados del proyecto para establecer si actuaron  de forma diligente o no y, hasta qué punto, opera el principio de confianza  legítima. Una vez valorados estos elementos, deberá realizarse un ejercicio de  ponderación[182].    

151.         En cuanto al grado de afectación, la Sala  advierte que la Ciudadela Aeroportuaria no está en etapa de ejecución, sino que  se encuentra en evaluación de los estudios de factibilidad entregados por el  originador, entre los cuales están los informes sobre impactos sociales y  ambientales. En ese sentido, la vulneración de los derechos de la comunidad se  concreta en las falencias en la socialización del proyecto y en la  irregularidad identificada durante el trámite de evaluación de procedencia de  consulta previa adelantado por la DANCP.    

152.         Respecto de las actuaciones de la ANI y  del originador, esta Corporación encuentra que, tal y como se estableció en el  fundamento jurídico 109, ambas entidades han actuado dentro del margen de la  debida diligencia en lo que tiene que ver con la realización de estudios de  impactos socioambientales y la promoción de trámites de determinación de  procedencia de la consulta previa ante la DANCP, pero se identificaron algunas  falencias en la creación de espacios de participación con la comunidad  accionante en los que se asegure el enfoque étnico. A partir de estos  elementos, la Sala procede a hacer un ejercicio de ponderación para verificar  si, bajo estas circunstancias, procede la suspensión de los trámites  administrativos relacionados con el proyecto aeroportuario.    

153.         La Sala considera que la medida de  suspender todas las actuaciones administrativas relacionadas con la Ciudadela  Aeroportuaria persigue una finalidad legítima que es la protección de los  derechos fundamentales del Cabildo Indígena Menor Zenú de Bayunca Caizeba y es  idónea para alcanzar ese fin. En efecto, la suspensión de dichos procesos  impide que el proyecto avance hasta que las entidades accionadas aseguren la  debida socialización del mismo y evalúen de manera adecuada y rigurosa la  existencia de afectación directa para la comunidad y, si es el caso, realicen  el correspondiente proceso consultivo.    

154.         Sin embargo, la medida no es necesaria  para garantizar la protección de los derechos invocados. La Sala advierte que  existen otros mecanismos menos lesivos de los derechos de terceros, dirigidos a  proteger las garantías constitucionales de la comunidad indígena accionante. En  efecto, los derechos de este grupo étnico quedarían garantizados con: (i) la  reunión de socialización por parte de la ANI y del originador, en la que se asegure  el enfoque étnico y el diálogo intercultural; (ii) la visita de verificación al  territorio por parte de la DANCP, de conformidad con lo establecido en esta  sentencia; (iii) la evaluación de procedencia de consulta previa conforme con  la información obtenida de dicha visita, los documentos que  reposan en el expediente y teniendo en cuenta lo expuesto por el originador, el  accionante y los intervinientes en este proceso de tutela  y (iv) el acompañamiento y asesoría por parte de la Defensoría del Pueblo.  Dichas actuaciones, resultan alternativas a la suspensión y son eficaces e  idóneas para la proteccion de los derechos de la comunidad, ante un proyecto  que, reitera la Sala, se encuentra en la fase de estudios de factibilidad, en  la que se evaluan los impactos sociales y económicos del mismo.  De esta manera, el proyecto avanza en una fase en la que justamente resulta  relevante la participación de la comunidad y la evaluación sobre si el mismo la  afecta o no.     

155.         Finalmente, para la Sala, la medida de  suspensión solicitada resulta desproporcionada. Esta Corporación evidencia que  el proyecto de infraestructura aeroportuaria se justifica en la necesidad de  atender las proyecciones de tráfico de  pasajeros y carga en la región, así como los requerimientos de infraestructura  de transporte. Bajo tal perspectiva, resulta desproporcionado suspender las  actuaciones del proyecto cuando justamente las que actualmente se adelantan  tienen como finalidad la evaluación de los impactos sociales y ambientales de  la misma.    

156.         En ese sentido, la Sala no suspenderá las  actuaciones administrativas que se adelanten respecto del proyecto  aeroportuario. En todo caso, se ordenará a la ANI que, en el evento de que se  acredite la existencia de una afectación directa a la comunidad accionante,  incluya en el trámite de evaluación de los estudios de factibilidad y de  impactos sociales y ambientales del proyecto, la decisión que profiera la DANCP  en cumplimiento de esta sentencia.    

Órdenes a proferir    

157.         Conforme con lo anterior, se proferirán  las siguientes órdenes:    

(i)   Revocar  los fallos de tutela objeto de revisión y, en su lugar, conceder el amparo  solicitado por el accionante.    

(ii) Desvincular  a la ANLA y a la Secretaría del Interior y Convivencia Ciudadana de la Alcaldía  Mayor de Cartagena de Indias, por lo expuesto en la parte motiva de esta  providencia.    

(iii)           Ordenar  a la ANI y a Odinsa Aeropuertos S.A.S. y Conecta Caribe S.A.S. que realicen una  reunión de socialización del proyecto con la comunidad indígena accionante, en  la que se garantice el enfoque étnico y la participación de los miembros del  cabildo.    

(iv)            Dejar parcialmente sin efectos la  Resolución ST-1431 de 2023, en lo relacionado con el Cabildo Indígena Menor  Zenú de Bayunca Caizeba.    

(v) Ordenar  a la Subdirección Técnica de Consulta Previa de la Dirección de la Autoridad  Nacional de Consulta Previa del Ministerio del Interior que realice visita de  verificación al territorio en el que se encuentra el Cabildo Indígena Menor  Zenú de Bayunca Caizeba. Lo anterior, con el fin de identificar las zonas de  interés de la comunidad que podrían resultar afectadas por el proyecto  aeroportuario y la intensidad de dichas afectaciones. Para el efecto, deberá  garantizar la participación de la comunidad y  de sus miembros, tener en cuenta las posibles afectaciones directas  identificadas por el accionante en el curso del proceso de tutela y valorar la  situación concreta en la que se encuentra este grupo étnico, así como el  contexto que lo rodea. Para esto último, deberá examinar: (i) la calidad de  población víctima de desplazamiento forzado;  (ii) los procesos de  asentamiento; (iii) las dinámicas de gentrificación y de expansión urbana en el  territorio; (iv) el hecho de que la comunidad no cuenta con predios colectivos  propios y (v) las iniciativas de  explotación de hidrocarburos e infraestructura de gran envergadura que se  planean hacer en dicho corregimiento.    

(vi)            Ordenar  a Odinsa Aeropuertos S.A.S. y a Conecta Caribe S.A.S. que le entreguen a la Subdirección Técnica de Consulta  Previa de la Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa del  Ministerio del Interior, previo a la visita de  verificación a territorio, toda la información y documentación con la que  cuenten sobre los posibles impactos ambientales del proyecto, específicamente  en relación con fuentes hídricas y tierras productivas.    

(vii)         Ordenar a la Subdirección Técnica de  Consulta Previa de la Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa del  Ministerio del Interior que, conforme con el análisis  adelantado en la visita de verificación al territorio, la información entregada  por el originador en cumplimiento de esta sentencia, los documentos que reposan  en el expediente y lo expuesto por el originador, el accionante y los  intervinientes en este proceso de tutela, expida  una nueva resolución administrativa en la que determine la procedencia o no de  consulta previa con la comunidad accionante, respecto del proyecto “Ciudadela  Aeroportuaria Cartagena de Indias – IP CACI”.    

(ix)            Ordenar a la Defensoría del Pueblo y a la  Procuraduría General de la Nación que, en el marco de sus competencias  constitucionales y legales, acompañen y asesoren al cabildo accionante, a  efectos de garantizar el cumplimiento de las órdenes impartidas en esta sentencia.    

IV. DECISIÓN    

En  mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional,  administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución  Política,    

RESUELVE    

PRIMERO.  REVOCAR la sentencia proferida el 26 de julio de  2024 por la Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial  de Cartagena, que confirmó la decisión de primera instancia proferida por el  Juzgado 002 Penal del Circuito Especializado de Cartagena que negó la acción de  tutela presentada por Carlos Alberto Zurita Salgado, en calidad de capitán y  representante legal del Cabildo Indígena Menor Zenú de Bayunca Caizeba, contra  la Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa del Ministerio del  Interior, la Agencia Nacional de Infraestructura, la Agencia Nacional de  Licencias Ambientales, Odinsa Aeropuertos S.A.S. y Conecta Caribe S.A.S. En su  lugar, CONCEDER el amparo de los derechos fundamentales a la consulta  previa, la participación y el debido proceso, en los términos de la presente  sentencia.    

SEGUNDO.  ORDENAR a la Agencia Nacional de Infraestructura –  ANI y a Odinsa Aeropuertos S.A.S. y Conecta Caribe S.A.S., en calidad de  empresas que conforman la estructura plural originadora del proyecto “Ciudadela  Aeroportuaria Cartagena de Indias – IP CACI”, que en el término de quince (15)  días contados a partir de la notificación de esta providencia, adelanten las  gestiones necesarias para convocar al Cabildo Indígena Menor Zenú de Bayunca  Caizeba a una reunión de socialización del proyecto, en la que deberá  asegurarse la aplicación del enfoque étnico y la participación de los miembros  de la comunidad, en los términos del fundamento jurídico 127 de esta sentencia.  La reunión de socialización ordenada en este numeral deberá efectuarse dentro  de los dos (2) meses siguientes a la notificación de esta sentencia.    

TERCERO.  DEJAR PARCIALMENTE SIN EFECTOS la Resolución  ST-1431 del 2 de octubre de 2023, en lo que tiene que ver con el Cabildo  Indígena Menor Zenú de Bayunca Caizeba, expedida por la Subdirección Técnica de  Consulta Previa de la Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa del  Ministerio del Interior en el marco del procedimiento de determinación de  procedencia de consulta previa para el proyecto “Ciudadela Aeroportuaria  Cartagena de Indias – IP CACI”.    

CUARTO.  ORDENAR a la Subdirección Técnica de Consulta  Previa de la Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa del  Ministerio del Interior que, en el término de treinta (30) días hábiles contado  a partir de la notificación de esta providencia, realice visita de verificación  al territorio en el que se encuentra el Cabildo Indígena Menor Zenú de Bayunca  Caizeba, con el fin de identificar las zonas de interés de  la comunidad que podrían resultar afectadas por el proyecto “Ciudadela  Aeroportuaria Cartagena de Indias – IP CACI” y la intensidad de  dichos impactos. Para el efecto, deberá garantizar la participación de la  comunidad y de sus miembros, tener en cuenta las  posibles afectaciones directas identificadas por el accionante en el curso del  proceso de tutela y valorar la situación concreta en la que se encuentra este  grupo étnico, así como el contexto que lo rodea. Para ello, deberá examinar:  (i) la calidad de población víctima de desplazamiento forzado; (ii) los  procesos de asentamiento; (iii) las dinámicas de gentrificación y de expansión  urbana en el territorio; (iv) el hecho de que la comunidad no cuenta con  predios colectivos propios y (v) las  iniciativas de explotación de hidrocarburos e infraestructura de gran  envergadura que se planean hacer en dicho corregimiento.    

QUINTO.  ORDENAR a Odinsa Aeropuertos S.A.S. y a Conecta Caribe S.A.S, en  calidad de empresas que conforman la estructura plural originadora del proyecto  “Ciudadela Aeroportuaria Cartagena de Indias – IP CACI” que, en un término no superior a quince  (15) días y de manera previa a la visita de verificación al territorio ordenada  en el numeral cuarto de la parte resolutiva de esta providencia, entreguen a la  Subdirección Técnica de Consulta Previa de la Dirección de la Autoridad  Nacional de Consulta Previa del Ministerio del Interior  toda la información y documentación con la que cuenten sobre los  posibles impactos ambientales del proyecto “Ciudadela Aeroportuaria  Cartagena de Indias – IP CACI”, específicamente en  relación con fuentes hídricas y tierras productivas.     

SEXTO.  ORDENAR a la Subdirección Técnica de Consulta  Previa de la Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa del  Ministerio del Interior que, una vez efectuada la visita de verificación a  territorio de que trata el numeral cuarto de la parte resolutiva de esta  providencia y  de conformidad con el análisis adelantado en la misma,  la información entregada por el originador en cumplimiento del numeral anterior  y los documentos que reposan en el expediente y con lo expuesto por el  originador, el accionante y los intervinientes en este proceso de tutela, expida,  en el mes siguiente, una nueva resolución administrativa en la que determine la  procedencia o no de la consulta previa con el Cabildo Indígena Menor Zenú de  Bayunca Caizeba, en relación con el proyecto “Ciudadela Aeroportuaria Cartagena  de Indias – IP CACI”.    

SÉPTIMO.  ORDENAR a la Agencia Nacional de Infraestructura –  ANI que, en el evento de que se acredite la existencia de una  afectación directa a la comunidad accionante, incluya en el trámite de  evaluación de los estudios de factibilidad y de impactos sociales y ambientales  del proyecto, la decisión que profiera la Subdirección Técnica de Consulta  Previa de la Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa del  Ministerio del Interior en cumplimiento de esta sentencia.    

OCTAVO.  ORDENAR a la Defensoría del Pueblo y a la  Procuraduría General de la Nación que, en el marco de sus competencias  constitucionales y legales, acompañen y asesoren al Cabildo Indígena Menor Zenú  de Bayunca Caizeba, a efectos de garantizar el cumplimiento de las órdenes  contenidas en la parte resolutiva de la presente providencia. Lo  anterior, tanto en su participación en la reunión de socialización del proyecto  “Ciudadela Aeroportuaria Cartagena de Indias – IP  CACI”,  como en la realización de la visita de verificación al territorio que deberá  adelantar la DANCP y las demás actuaciones que se generen con ocasión del  mencionado proyecto.    

NOVENO.  DESVINCULAR a la Agencia Nacional de Licencias  Ambientales – ANLA y a la Secretaría del Interior y Convivencia Ciudadana de la  Alcaldía Mayor de Cartagena de Indias del trámite de la acción de tutela  T-10.617.460, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.    

DÉCIMO.  A través de la Secretaría General de la Corte Constitucional, LÍBRESE la  comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.    

Notifíquese, comuníquese y cúmplase    

JUAN  CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ    

Magistrado    

DIANA  FAJARDO RIVERA    

Magistrada    

VLADIMIR  FERNÁNDEZ ANDRADE    

Magistrado    

ANDREA  LILIANA ROMERO LOPEZ    

Secretaria  General    

[1] Expediente digital,  archivo “01Demanda.pdf”.    

[2] Expediente digital,  archivo “01Demanda.pdf”.    

[3] Expediente digital,  archivo “02Anexos.pdf” págs. 63 a 103.    

[4] Al respecto, se refirió a  las sentencias T-657 de 2013; T-197 de 2016 y T-704 de 2016, entre otras.    

[5] Expediente digital,  archivo “01Demanda.pdf”.    

[6] Expediente digital,  archivo “04AUTOADMISORIOYOINADMISORIO.pdf”. En el proceso intervino el  Ministerio de Transporte, quien solicitó que se declare improcedencia de la  solicitud de amparo o, en su lugar, se niegue la protección de los derechos  invocados. Expediente digital, archivo “06CONTESTACION.pdf”.    

[7] Expediente digital,  archivo “08Contestación.pdf”.    

[8] El señor Andrés Ortega  Rezk.    

[10] Auto de la Sala de  Selección de Tutelas Número Nueve, 27 de septiembre de 2022. Disponible en: https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/autos/AUTO%20SALA%20DE%20SELECCION%2027%20DE%20SEPTIEMBRE%20DE%202022%20NOTIFICADO%20EL%2012%20DE%20OCTUBRE%202022.pdf.    

[11] Expediente digital,  archivo “08Contestación.pdf”.    

[12] Ibidem.    

[13] Ibidem.    

[14] Sobre este asunto, el originador no  hizo referencia a ninguna sentencia en específico, sino a la jurisprudencia de  esta Corporación en general.    

[15] Expediente digital,  archivo “08Contestación.pdf”.    

[16] Ibidem.    

[17] Expediente digital,  archivo “08Contestación.pdf”.    

[18] Expediente digital, archivo  “02Anexos.pdf”, págs. 7 a 63.    

[19] Expediente digital,  archivo “08Contestación.pdf”.    

[20] Ibidem.    

[21] Expediente digital,  archivo “08Contestación.pdf”.    

[22] Ibidem.    

[23] Expediente digital,  archivo “12CONTESTACIÓN.pdf”.    

[24] Expediente digital,  archivo “13SENTENCIA.pdf”.    

[25] Expediente digital,  archivo “15SOLICITUDIMPUGNACION.pdf”.    

[26] Corte Constitucional,  Sentencia SU-123 de 2018.    

[27] Expediente digital,  archivo “03SENTENCIASEGUNDAINSTANCIA.pdf”.    

[28] Ibidem.    

[29] Ibidem.    

[30] Auto de la Sala de  Selección de Tutelas Número Once, del 29 de noviembre de 2024. Disponible en: https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/autos/SALA%2011-2024-%20AUTO%20SALA%20DE%20SELECCION%20DEL%2029%20DE%20NOVIEMBRE%20DE%202024%20NOTIFICADO%20EL%2013%20DE%20DICIEMBRE%20DE%202O24.pdf.    

[31] Notificado por intermedio  de la Secretaría General de la Corte Constitucional el 15 de enero de 2025,  mediante Oficio OPT-A-011-2025.    

[32] Notificado por intermedio  de la Secretaría General de la Corte Constitucional mediante Oficio  OPT-A-069-2025.    

[33] Durante el trámite de revisión, el magistrado ponente  ofició a entidades como el Instituto Colombiano de Antropología e Historia –  ICANH, en calidad de experto, con el fin de poder contar con información  técnica y especializada para estudiar el presente asunto. En diversos  pronunciamientos, la Corte Constitucional ha señalado que los amicus curiae  pueden intervenir en el proceso con el fin de ilustrar los razonamientos del  juez constitucional a partir de sus opiniones expertas. Al respecto, en la  Sentencia T-029 de 2025, la Sala Sexta de Revisión refirió que, si bien el  Decreto 2591 de 1991 no prevé explícitamente esta figura para los procesos de  tutela, la jurisprudencia constitucional ha admitido la intervención de estos  sujetos en calidad de terceros, por lo que no ostentan la condición de parte,  sino que se presentan en un litigio en el que se debaten cuestiones de interés  público con el fin de presentar argumentos relevantes. Al respecto, puede verse  también la Sentencia T-081 de 2025.    

[34] Expediente digital,  archivos ““CORTE CONSTITUCIONAL T10617460.pdf” y “Respuesta Corte  Constitucional Auto 2.pdf”. Remitidos a la Secretaría General de la Corte  Constitucional el 29 de enero de 2025 y el 17 de febrero de 2025, respectivamente,  mediante correo electrónico.    

[35] Expediente digital,  archivo “Respuesta Corte Constitucional Auto 2.pdf”. Remitido a la Secretaría  General de la Corte Constitucional el 17 de febrero de 2025. Posteriormente,  enviado al despacho sustanciador el 18 de febrero de 2025.    

[36] Expediente digital,  archivo “document_10 (3).pdf”. Remitido a la Secretaría General de la Corte  Constitucional el 17 de febrero de 2025, mediante correo electrónico.  Posteriormente, enviado al despacho sustanciador el 18 de febrero de 2025.    

[37] Expediente digital,  archivo “document_10 (3).pdf”. Remitido a la Secretaría General de la Corte  Constitucional el 17 de febrero de 2025, mediante correo electrónico.  Posteriormente, enviado al despacho sustanciador el 18 de febrero de 2025.    

[38] Ibidem.    

[39] Ibidem.    

[40] Expediente digital,  archivo “Informe de Contestación.pdf”. Remitido a la Secretaría General de la  Corte Constitucional el 24 de enero de 2025. Posteriormente, enviado al  despacho sustanciador el 27 de enero de 2025.    

[41] Expediente digital,  archivo “Informe de Contestación.pdf”. Remitido a la Secretaría General de la  Corte Constitucional el 24 de enero de 2025. Posteriormente, enviado al  despacho sustanciador el 27 de enero de 2025.    

[42] Ibidem.     

[43] Ibidem.    

[44] Expediente digital,  archivo “MAPA 202313030618102 Id 186993 (General).png”. Remitido a la  Secretaría General de la Corte Constitucional el 24 de enero de 2025.  Posteriormente, enviado al despacho sustanciador el 27 de enero de 2025.    

[45] Expediente digital,  archivo “MAPA 202313030618102 Id 186993.png”. Remitido a la Secretaría General  de la Corte Constitucional el 24 de enero de 2025. Posteriormente, enviado al  despacho sustanciador el 27 de enero de 2025.    

[46] Expediente digital,  archivo “CORTE CONSTITUCIONAL T10617460.pdf”. Remitido a la Secretaría General  de la Corte Constitucional el 29 de enero de 2025, mediante correo electrónico.  Posteriormente, enviado al despacho sustanciador el 30 de enero de 2025.    

[47] En este acápite se  reseñarán las respuestas allegadas por la ANI, el originador y la ANLA.  Expediente digital, archivos “Atiende requerimiento T-10.617.460”, “59.  E-OD2025-000015 Repuesta tutela Corte Constitucional - signed.pdf” y  “29012025160517677.pdf”.    

[48] Esta información también  fue aportada por el originador, en cumplimiento de lo ordenado en el auto de  pruebas del 14 de enero de 2025. Expediente digital, archivo “59.  E-OD2025-000015 Repuesta tutela Corte Constitucional - signed.pdf” remitido a  la Secretaría General de la Corte Constitucional el 29 de enero de 2025,  mediante correo electrónico y posteriormente enviado al despacho sustanciador,  el 30 de enero de 2025.    

[49] Expediente digital,  archivos “Atiende requerimiento T-10.617.460” y “59. E-OD2025-000015 Repuesta  tutela Corte Constitucional - signed.pdf”.    

[50] Ibidem.    

[51] Expediente digital,  archivo “29012025160517677.pdf”. Remitido a la Secretaría General de la Corte  Constitucional, mediante correo electrónico del 29 de enero de 2025. Dicha  documentación fue enviada al despacho sustanciador el 30 de enero de 2025.    

[52] Proferido en respuesta a  la solicitud de determinación de procedencia de DAA, radicada por Conecta  Caribe S.A.S el 6 de septiembre de 2017. Expediente digital, archivo  “29012025160517677.pdf”.    

[53] Proferido en respuesta a  la solicitud presentada por el originador el 31 de julio de 2023, sobre la  actualización de la decisión emitida el 14 de noviembre de 2017, respecto de la  procedencia de DAA, Lo anterior, con ocasión del emplazamiento del área del  proyecto. Expediente digital, archivo “29012025160517677.pdf”.    

[54] Expediente digital,  archivo “29012025160517677.pdf”. Remitido a la Secretaría General de la Corte  Constitucional, mediante correo electrónico del 29 de enero de 2025. Dicha  documentación fue enviada al despacho sustanciador el 30 de enero de 2025.    

[55] En este acápite se  reseñarán las respuestas allegada por la DANCP y el originador, en cumplimiento  de los autos del 14 de enero de 2025 y 7 de febrero de 2025. Expediente  digital, archivos “Informe de Contestación.pdf”, “59. E-OD2025-000015 Repuesta tutela  Corte Constitucional - signed.pdf” y “17.02.2025IPNAC_RTACC_OFICIOA069 -  firmado.pdf” y “Respuesta Corte Constitucional Auto 2.pdf”.    

[56] Expediente digital,  archivos “59. E-OD2025-000015 Repuesta tutela Corte Constitucional -  signed.pdf”, pág. 13.    

[57] Ibidem.    

[58] Expediente digital,  archivos “Informe de Contestación.pdf”.    

[59] Expediente digital,  archivos “Informe de Contestación.pdf”, pág. 22.    

[61] Expediente digital,  archivo “Pronunciamiento Pruebas.pdf”. Remitido a la Secretaría General de la  Corte Constitucional el 6 de febrero de 2025, mediante correo electrónico.  Posteriormente, enviado al despacho sustanciador el 7 de febrero de 2025.     

[62] Expediente digital,  archivos “59. E-OD2025-000015 Repuesta tutela Corte Constitucional -  signed.pdf” y “17.02.2025IPNAC_RTACC_OFICIOA069 - firmado.pdf”.    

[63] Expediente digital,  archivos ““CORTE CONSTITUCIONAL T10617460.pdf” y “Respuesta Corte  Constitucional Auto 2.pdf”.    

[64] Expediente digital, archivo  “LA_Bay.pdf”. Documento compartido por el originador el 29 de enero de 2025.  Disponible en: https://etbcsj-my.sharepoint.com/personal/secretaria1_corteconstitucional_gov_co/_layouts/15/onedrive.aspx?id=%2Fpersonal%2Fsecretaria1%5Fcorteconstitucional%5Fgov%5Fco%2FDocuments%2FDr%20Cortés%20T10617460%2029%20Enero%202025%2FDD%5F2023%2FSoc%5FJAC%5FBay%5F2023%2D24%2FActa&ga=1&LOF=1.    

[65]Expediente digital, archivo “DD2023/SocJAC_Bay_2023-24/Soc_Avance_2024”. Documento compartido por el  originador el 29 de enero de 2025. Disponible en: https://etbcsj-my.sharepoint.com/personal/secretaria1_corteconstitucional_gov_co/_layouts/15/onedrive.aspx?id=%2Fpersonal%2Fsecretaria1%5Fcorteconstitucional%5Fgov%5Fco%2FDocuments%2FDr%20Cortés%20T10617460%2029%20Enero%202025%2FDD%5F2023%2FSoc%5FJAC%5FBay%5F2023%2D24%2FActa&ga=1&LOF=1    

[66] En este acápite se  reseñarán las respuestas allegadas por la ANI, el originador y la comunidad  indígena accionante, en cumplimiento de los autos de 14 de enero y 7 de febrero  de 2025. Expediente digital, archivos “Atiende requerimiento T-10.617.460”,  “59. E-OD2025-000015 Repuesta tutela Corte Constitucional - signed.pdf”, “CORTE  CONSTITUCIONAL T10617460.pdf”, “17.02.2025IPNAC_RTACC_OFICIOA069 - firmado.pdf”  y “Respuesta Corte Constitucional Auto 2.pdf”.    

[67] Expediente digital,  archivo “59. E-OD2025-000015 Repuesta tutela Corte Constitucional -  signed.pdf”.    

[68] Expediente digital,  archivos “59. E-OD2025-000015 Repuesta tutela Corte Constitucional -  signed.pdf”  y “17.02.2025IPNAC_RTACC_OFICIOA069 - firmado.pdf”. Argumentos  reiterados en el archivo “21.02.2025IPNAC_RTACC_OFICIOA097 - firmado.pdf”.    

[69] Expediente digital,  archivo “59. E-OD2025-000015 Repuesta tutela Corte Constitucional -  signed.pdf”.    

[70] Expediente digital,  archivo “Respuesta Corte Constitucional Auto 2.pdf”.    

[71] Expediente digital,  archivos “Atiende requerimiento T-10.617.460” y “59. E-OD2025-000015 Repuesta  tutela Corte Constitucional - signed.pdf”.    

[72] Expediente digital,  archivo “CORTE CONSTITUCIONAL T10617460.pdf”.    

[73] Expediente digital,  archivo “Atiende requerimiento T-10.617.460”.    

[74] Expediente digital,  archivo “17.02.2025IPNAC_RTACC_OFICIOA069 - firmado.pdf”.    

[75] Ibidem.    

[76] Expediente digital,  archivos “Atiende requerimiento T-10.617.460” y “59. E-OD2025-000015 Repuesta  tutela Corte Constitucional - signed.pdf”.    

[77] Expediente digital,  archivos “59. E-OD2025-000015 Repuesta tutela Corte Constitucional -  signed.pdf”  y “17.02.2025IPNAC_RTACC_OFICIOA069 - firmado.pdf”. Argumentos  reiterados en el archivo “21.02.2025IPNAC_RTACC_OFICIOA097 - firmado.pdf”.    

[78] Expediente digital,  archivos ““CORTE CONSTITUCIONAL T10617460.pdf” y “Respuesta Corte  Constitucional Auto 2.pdf”.    

[79] Expediente digital,  archivos ““CORTE CONSTITUCIONAL T10617460.pdf” y “Respuesta Corte  Constitucional Auto 2.pdf”. Argumentos reiterados en los archivos  “Pronunciamiento Pruebas.pdf” y “Pronunciamiento Pruebas 2.pdf”.    

[80] Expediente digital,  archivo “59. E-OD2025-000015 Repuesta tutela Corte Constitucional -  signed.pdf”.    

[81] Expediente digital,  archivo “02DEMANDA.pdf”. Disponible en la carpeta compartida en OneDrive (TUTELA RAD. 2022-065) por la Sala Civil   Familia del Tribunal Superior del Distrinto Judicial de Cartagena el 15 de  enero de 2025.    

[82] Ibidem.    

[83] Expediente digital,  archivo: “27Fallo.pdf”. Disponible en la carpeta compartida en OneDrive (TUTELA RAD. 2022-065) por la Sala Civil   Familia del Tribunal Superior del Distrinto Judicial de Cartagena el 15 de  enero de 2025.    

[84] Expediente digital,  archivo “Exp.2022-065 (Carlos Zurita vs. Ministerio del Interior).pdf”.  Disponible en la carpeta compartida en OneDrive (TUTELA RAD. 2022-065) por la Sala Civil –  Familia del Tribunal Superior del Distrinto Judicial de Cartagena el 15 de  enero de 2025.    

[85] Auto de la Sala de  Selección de Tutelas Número Nueve, 27 de septiembre de 2022. Disponible en: https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/autos/AUTO%20SALA%20DE%20SELECCION%2027%20DE%20SEPTIEMBRE%20DE%202022%20NOTIFICADO%20EL%2012%20DE%20OCTUBRE%202022.pdf.    

[86] Estas consideraciones  fueron tomadas de: Corte Constitucional, Sentencias T-047 de 2023, T-254 de  2022 y T-260 de 2020.    

[87] Corte Constitucional, Sentencias T-113 de 2010, T-096 de  2011, T-481 de 2013 y T-529 de 2014.    

[88] Corte Constitucional,  Sentencia SU-027 de 2021.    

[89] Específicamente la ANI,  Odinsa Aeropuertos S.A.S y Conmecta Caribe S.A.S.    

[90] La primera acción de  tutela fue presentada el 8 de febrero de 2022 y la segunda el 24 de mayo de  2024.    

[91] Un análisis similar sobre  la configuración de cosa juzgada, se efectuó en la Sentencia T-012 de 2025.    

[92] Consideraciones tomadas  parcialmente de la Sentencia T-061 de 2024.    

[93]  Corte Constitucional, Sentencia T-338 de 2021.    

[94]  Decreto 2591 de 1991. Artículo 10. “La acción de tutela podrá ser ejercida, en  todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de  sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de  representante. Los poderes se presumirán auténticos. // También se pueden  agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones  de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá  manifestarse en la solicitud. // También podrá ejercerla el Defensor del Pueblo  y los personeros municipales”.    

[95]  Decreto 2591 de 1991. Artículo 46 y siguientes.    

[96] Corte Constitucional,  Sentencias T-012 de 2025, T-172 de 2019, entre otras.    

[97] Ibidem, pág 1.    

[98]Corte  Constitucional, Sentencias T-058 y 421 de 2023.    

[99] Artículo 1. Objeto. “Toda persona tendrá acción de tutela  para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un  procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre,  la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando  quiera que éstos resulten vulnerados por la acción o la omisión de cualquier  autoridad pública o de los particulares en los casos que señale este Decreto […]”.    

[100]  Artículo 5. “Procedencia de la acción de tutela. La acción de tutela procede  contra toda acción u omisión de las autoridades públicas, que haya violado,  viole o amenace violar cualquiera de los derechos de que trata el artículo 2 de  esta ley […]”.    

[101] Artículo 4° del Decreto  Ley 4165 de 2011.    

[102] “Por el cual se crea la Autoridad  Nacional de Licencias Ambientales y se dictan otras disposiciones”. “ARTÍCULO  3°. Funciones. La Autoridad Nacional de Licencias Ambientales  –ANLA– cumplirá, las siguientes funciones: 1. Otorgar o negar las licencias,  permisos y trámites ambientales de competencia del Ministerio de Ambiente y  Desarrollo Sostenible, de conformidad con la ley y los reglamentos. 2. Realizar  el seguimiento de las licencias, permisos y trámites ambientales. 3.  Administrar el Sistema de Licencias, Permisos y Trámites Ambientales –SILA– y  Ventanilla Integral de Trámites Ambientales en Línea –Vital–. 4. Velar porque  se surtan los mecanismos de participación ciudadana de que trata la ley  relativos a licencias, permisos y trámites ambientales. 5. Implementar  estrategias dirigidas al cuidado, custodia y correcto manejo de la información  de los expedientes de licencias, permisos y trámites ambientales. 6. Apoyar la  elaboración de la reglamentación en materia ambiental. 7. Adelantar y culminar  el procedimiento de investigación, preventivo y sancionatorio en materia  ambiental, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 1333 de 2009 o la norma que la  modifique o sustituya. 8. Adelantar los cobros coactivos de las sumas que le  sean adeudadas a la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA– por  todos los conceptos que procedan. 9. Ordenar la suspensión de los trabajos o  actividades, en los casos en los que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo  Sostenible haga uso del ejercicio discrecional y selectivo sobre los asuntos  asignados a las Corporaciones Autónomas Regionales. 10. Aprobar los actos  administrativos de licencias ambientales para explotaciones mineras y de  construcción de infraestructura vial y los permisos y concesiones de  aprovechamiento forestal de que tratan los artículos 34, 35 y 39 de la Ley 99  de 1993. 11. Dirimir los conflictos de competencia cuando el proyecto, obra o  actividad sujeto a licencia o permiso ambiental se desarrolle en jurisdicción  de dos o más autoridades ambientales. 12. Desarrollar la política de gestión de  información requerida para el cumplimiento de su objeto. 13. Asumir la  representación judicial y extrajudicial de la Nación en los asuntos de su  competencia. 14. Las demás funciones que le asigne la ley”.    

[103] Consideraciones tomadas  parcialmente de las sentencias T-433 de 2023 y T-246 de 2023.    

[104]  Corte Constitucional, Sentencias T-480 de 2011 y SU-424 de 2012.    

[105]  Corte Constitucional, Sentencia T-106 de 1993.    

[106]  “Artículo 6º. Causales de improcedencia de la tutela. La acción de tutela no  procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales,  salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un  perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en  concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se  encuentre el solicitante […] Se entiende por irremediable el perjuicio que sólo  pueda ser reparado en su integridad mediante una indemnización”. Declarado  exequible en Sentencia C-018 de 1993.    

[107] Corte Constitucional,  sentencias SU-271 de 2017, SU-123 de 2018 y T-246 de 2023.    

[108] Al respecto, en la  Sentencia SU-383 de 2003, la Corte afirmó que “no existe en el  ordenamiento un mecanismo distinto a la acción de tutela para que los pueblos  indígenas y tribales reclamen ante los jueces la protección inmediata de su  derecho a ser consultados, a fin de asegurar su derecho a subsistir en la  diferencia, por consiguiente compete al Juez de Tutela emitir las órdenes  tendientes a asegurar su supervivencia, en los términos del artículo 86 de la  Carta”. Posición que se ha mantenido en la jurisprudencia actual,  incluso en posteriores decisiones de unificación, por ejemplo, en las  sentencias SU-217 de 2017, SU-123 de 2018, SU-111 de 2020 y SU-121 de 2022.    

[109] Sentencia SU-123 de 2018.    

[110] Ibidem.    

[111] Corte Constitucional,  Sentencia T-002 de 2023.    

[113] Corte Constitucional, sentencias SU-217 de 2017, SU-123  de 2018, SU-111 de 2020 y SU-121 de 2022.    

[114] Estas consideraciones se  tomaron parcialmente, de las sentencias T-247 de 2023 y T-248 de 2024.    

[115] Corte Constitucional, Sentencia SU-217 de 2017. Reiterada en las  sentencias T-445 de 2022 y T-246 de 2023, entre otras.    

[116] Ver, las sentencias C-860 de 2001, SU- 383 de 2003, T-129 de 2011,  T-693 de 2011, T-849 de 2014, T-294 de 2014, T-766 de 2017, T-436 de 2016,  T-733 de 2017, SU-133 de 2017, SU-217 de 2017, T-080 de 2017, SU-123 de 2018,  T-281 de 2019, T-444 de 2019, T-541 de 2019, T-422 de 2020, SU-121 de 2022,  T-246 de 2023, T-247 de 2023 y T-248 de 2024, entre otras.    

[117] Corte Constitucional, Sentencia  T-973 de 2009. Reiterada en las sentencias T-693 de 2011, T-823 de 2012, T-300  de 2013, C-493 de 2017, T-315 de 2019, SU-092 de 2021 y T-445 de 2022.    

[118] Corte Constitucional, Sentencia  C-882 de 2011. Reiterada en las sentencias C-1051 de 2012, T-359 de 2019, C-480  de 2019, T-365 de 2020 y T-154 de 2021.    

[119] Corte  Constitucional, Sentencia C-047 de 2022.    

[120] Corte  Constitucional, Sentencia T-445 de 2022.    

[121] Ibidem.    

[122] Ibidem.    

[123]  Corte Constitucional,  Sentencia T-693 de 2011.    

[124] Corte  Constitucional, Sentencia C-047 de 2022.    

[125] Corte  Constitucional, Sentencia T-445 de 2022.    

[126] Corte  Constitucional, Sentencia T-011 de 2019.    

[127] Corte  Constitucional, Sentencia T-693 de 2011.    

[128] Corte  Constitucional, sentencias T-693 de 2011, C-371 de 2014 y C-389 de 2016.    

[129] Corte Constitucional,  Sentencia T-248 de 2024.    

[130] Estas consideraciones se  tomaron parcialmente, de las sentencias T-433 de 2023, T-246 de 2023 y T-012 de  2025.    

[131] Corte  Constitucional, Sentencia SU-121 de 2022.    

[132] Corte  Constitucional, sentencias SU-121 de 2022, T-219  de 2022 y SU-123 de 2018.    

[133] Corte Constitucional,  Sentencia T-063 de 2019.    

[134] Corte Constitucional,  Sentencia T-155 de 2015.    

[135] Corte Constitucional,  Sentencia T-001 de 2019.    

[136] Corte  Constitucional, Sentencia SU-121 de 2022.    

[137] Corte  Constitucional, Sentencia SU-121 de 2022.    

[138] “Bajo esta modalidad, resulta  necesario que el Estado busque de manera especial un acuerdo con la comunidad.  Opera cuando la medida por adoptar (norma, programa, proyecto, plan o política) produzca una  afectación intensa de sus derechos, principalmente aquellos de carácter  territorial[138], tales como: “i) el traslado  o reubicación del pueblo indígena o tribal de su lugar de asentamiento; ii un  alto impacto social, cultural y ambiental que pone en riesgo su subsistencia; o  iii) el almacenamiento o depósito de materiales peligrosos –tóxicos- en sus  tierras y territorios”[138]. En el evento  en que no exista consentimiento previo, por regla general, prevalecen la  protección a los derechos de las comunidades tradicionales. En casos  excepcionales el Estado podrá prescindir de este consentimiento y proceder a  reparar a los pueblos afectados por tal determinación y propender por su  supervivencia y la integridad de sus derechos fundamentales”. Ibidem. También puede  verse: Corte Constitucional, Sentencia T-393 de 2024.    

[139] Ibidem.    

[140] Corte  Constitucional, Sentencia SU-121 de 2022.    

[141] Este tribunal indicó que el diálogo intercultural es una estrategia para  que el Estado cumpla “su deber de preservar la convivencia pacífica dentro de su  territorio, garantizando los derechos de sus asociados en tanto ciudadanos, con  el reconocimiento de sus necesidades particulares, como miembros de grupos  culturales distintos. En esta tarea, además, le está vedado imponer una  concepción del mundo particular, así la vea como valiosa, porque tal actitud  atentaría contra el principio de respeto a la diversidad étnica y cultural y  contra el trato igualitario para las diferentes culturas, que el mismo ha  reconocido”. Reiteración de: Corte Constitucional, Sentencia T-523 de 1997.    

[142] Corte Constitucional,  Sentencia T-246 de 2023.    

[143] En tal sentido, el  artículo 6 del Convenio 169 de la OIT señala: “1. Al aplicar las disposiciones  del presente Convenio, los gobiernos deberán: a) consultar a los pueblos  interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus  instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o  administrativas susceptibles de afectarles directamente; // b) establecer los  medios a través de los cuales los pueblos interesados puedan participar  libremente, por lo menos en la misma medida que otros sectores de la población,  y a todos los niveles en la adopción de decisiones en instituciones electivas y  organismos administrativos y de otra índole responsables de políticas y  programas que les conciernan; // c) establecer los medios para el pleno  desarrollo de las instituciones e iniciativas de esos pueblos, y en los casos  apropiados proporcionar los recursos necesarios para ese fin. // 2. Las  consultas llevadas a cabo en aplicación de este Convenio deberán efectuarse de  buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de  llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas”.  Disponible en: https://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/CONVENIO%20169%20DE%20LA%20OIT.%20SOBRE%20PUEBLOS%20INDIGENAS%20Y%20TRIBALES%20EN%20PAISES%20INDEPENDIENTES.php.    

[144] Corte Constitucional,  Sentencia SU-039 de 2017.    

[145] Corte Constitucional,  Sentencia SU-123 de 2018.  Esta decisión explica que la consulta (i) debe ser  previa al POA y, de manera excepcional, posterior en los casos donde el  proyecto, obra o actividad – POA fue ejecutado, con el fin de valorar los  impactos y adoptar medidas de compensación e indemnización, si hay lugar a  ellas; (ii) informada, de modo que la comunidad étnica pueda conocer los  riesgos ambientales, sociales o culturales del POA; (iii) de buena fe, a partir  del cual las partes deben tener disposición de adelantar el proceso y evitar conductas  que lo obstaculicen o entorpezcan; (iv) partir de un diálogo intercultural  igualitario, lo cual significa que “ni los pueblos indígenas tienen derecho de  veto que les permita bloquear decisiones estatales, ni el Estado tiene un  derecho a la imposición sobre los pueblos indígenas para imponerles  caprichosamente cualquier decisión sino que opera un intercambio de razones  entre culturas que tienen igual dignidad y valor constitucional” ; (v) ser  flexible, es decir, tener la capacidad de adaptarse a las necesidades de cada  asunto, reconociendo la diversidad de los pueblos indígenas y demás grupos  étnicos, característica que no puede desconocerse aludiendo al interés general  ; y (vi) garantizar la participación activa y efectiva, que consiste en asegurar  que las comunidades puedan opinar e incidir sobre el POA, prerrogativas que no  se suplen con la simple notificación de su existencia o la celebración de  reuniones informativas.    

[146] Corte  Constitucional, sentencias SU-121 de 2022, T-219  de 2022 y SU-123 de 2018.    

[148] Ibidem.    

[149] Corte Constitucional,  Sentencia T-237 de 2024.    

[150] Corte Constitucional,  Sentencia T-164 de 2021. Pueden verse también: sentencias T-012 de 2025 y T-433  de 2023.    

[151] Ibidem.    

[152] Ibidem.    

[153] Corte  Constitucional, sentencias SU-121 de 2022, T-219  de 2022 y SU-123 de 2018.    

[154] Ibidem.    

[155] Corte Constitucional,  Sentencia SU-123 de 2018, sección 13.    

[156] Ibidem. La Corte  Constitucional tomó como criterio hermenéutico relevante la Declaración de  Principios Rectores sobre las Empresas y los Derechos Humanos, también  conocidos como los “Principios Ruggie”. También se apoyó en la Observación  General 24 del Comité DESC, sentencias de la Corte IDH y un informe del Relator  Especial para los Derechos de los Pueblos Indígenas.    

[157] Estas consideraciones se  tomaron parcialmente, de las sentencias T-433 de 2023, T-246 de 2023 y T-012 de  2025.    

[158] Corte Constitucional,  Sentencia SU-123 de 2018.    

[159] Corte  Constitucional, sentencias SU-121 de 2022, T-219  de 2022 y SU-123 de 2018.    

[160] Corte Constitucional,  Sentencia SU-123 de 2018. Estas  consideraciones se vieron reflejadas en el siguiente exhorto contenido en la  parte resolutiva de la decisión: “SEXTO. EXHORTAR al Gobierno Nacional y al  Congreso de la República para que, con base en los lineamientos expuestos en  esta sentencia: adopten las medidas pertinentes para regular lo relacionado con  los certificados de presencia y afectación de comunidades étnicas, que hagan  efectivo el derecho a la consulta previa, en los términos del Convenio 169 de  la OIT; así mismo se realicen los ajustes para que la institución encargada de  otorgar los certificados de presencia y afectación de comunidades étnicas  cuente con autonomía e independencia administrativa y financiera, necesarias  para ejercer adecuadamente su función”.    

[161] “Por medio del cual se  modifica la estructura del Ministerio del Interior y se determinan las  funciones de algunas dependencias”. En la parte motiva de este decreto se cita  el exhorto contenido en la Sentencia SU-123 de 2018 y en seguida se afirma que,  en virtud de ello, “se hace necesario fortalecer la dependencia encargada del  Ministerio del Interior de atender el derecho de consulta previa, para lo cual  se le otorgará autonomía administrativa y financiera, en los términos del  literal j) del artículo 54 de la Ley 489 de 1998, y se definirá su estructura y  funciones”.    

[162] Artículo 4° del Decreto  2353 de 2019.    

[163] Dirigida a los “Ministros  Directores de Departamento Administrativo”, bajo el asunto: “Guía para la  realización de consulta previa”.    

[164] Ibidem.    

[165] Corte Constitucional, Sentencia  T-433 de 2023.    

[166] Corte Constitucional, Sentencia  T-433 de 2023.    

[167] Expediente digital, archivo 59.  E-OD2025-000015 Repuesta tutela Corte Constitucional - signed.pdf”, “4. Acta de  Formulación de Acuerdos 09082019.pdf” y “Protoc_acuer_zapat.doc_completa.pdf”.    

[168] La Declaración de  Principios Rectores sobre las Empresas y los Derechos Humanos, también conocida  como “Principios Ruggie”, establece, por ejemplo: “21. Para explicar las medidas que  toman para hacer frente a las consecuencias de sus actividades sobre los  derechos humanos, las empresas deben estar preparadas para comunicarlas  exteriormente, sobre todo cuando los afectados o sus representantes planteen  sus inquietudes. Las empresas cuyas operaciones o contextos operacionales  implican graves riesgos de impacto sobre los derechos humanos deberían informar  oficialmente de las medidas que toman al respecto. En cualquier caso, las  comunicaciones deben reunir las siguientes condiciones: a) Una forma y una  frecuencia que reflejen las consecuencias de las actividades de la empresa  sobre los derechos humanos y que sean accesibles para sus destinatarios; b)  Aportar suficiente información para evaluar si la respuesta de una empresa ante  consecuencias concretas sobre los derechos humanos es adecuada; c) No poner en  riesgo, a su vez, a las partes afectadas o al personal, y no vulnerar  requisitos legítimos de confidencialidad comercial”. Disponible en: https://www.ohchr.org/sites/default/files/documents/publications/guidingprinciplesbusinesshr_sp.pdf. Al respecto, resulta relevante destacar que en la  Sentencia SU-123 de 2018, la Corte Constitucional reconoció que estos  principios son criterios hermenéuticos relevantes.    

[169] Corte Constitucional, Sentencia  SU-123 de 2018. “en todos los casos, existe un cierto  derecho de participación de los pueblos indígenas cualquiera que sea la  afectación, como manifestación del derecho a la participación pero, conforme al  principio de proporcionalidad, el derecho internacional de los derechos humanos  y la jurisprudencia constitucional han entendido que los tipos de participación  son diversos”    

[170] Al respecto, pueden verse las  sentencias T-485 de 2015 y T-376 de 2012.     

[171] Expediente digital,  archivo “Pronunciamiento Pruebas.pdf”. Remitido a la Secretaría General de la  Corte Constitucional el 6 de febrero de 2025, mediante correo electrónico.  Posteriormente, enviado al despacho sustanciador el 7 de febrero de 2025.     

[172] El originador informó,  tanto en la contestación a la acción de tutela como en las respuestas allegadas  a los autos de pruebas del 14 de enero de 2025 y el 7 de febrero de 2025, que  realizó visita de verificación al territorio el 30 de mayo de 2024, con el fin  de comprobar la existencia de los sitios de interés referenciados por la  comunidad indígena en el escrito de tutela. Expediente electrónico, archivos  “08Contestación.pdf” Y “59. E-OD2025-000015 Repuesta tutela Corte  Constitucional - signed.pdf”.    

[173] Corte Constitucional,  Sentencia SU-123 de 2018.    

[174] Corte Constitucional, Sentencia  T-445 de 2022. “el territorio ancestral va más allá  de las áreas tituladas, explotadas o habitadas, o de la delimitación  geográfica, y debe entenderse como el espacio que es imprescindible para que la  comunidad acceda a recursos naturales que hacen posible la preservación de las  costumbres pasadas y su transmisión a las futuras. Bajo esta premisa, el Estado  tiene la obligación de proteger a las comunidades de aquellas perturbaciones  que puedan afectar el ejercicio de actividades en lo que considera su territorio  ancestral”.    

[176] Corte Constitucional,  Sentencia T-433 de 2023.    

[177] En la Sentencia T-413 de  2021, se profirió una orden similar sobre la realización de reuniones  informativas: “QUINTO.- ORDENAR a la Autoridad Nacional de  Licencias Ambientales que, en el término de quince (15) días contados a partir  de la notificación de la presente decisión, adelante las gestiones necesarias  para reprogramar las reuniones informativas y la audiencia pública ambiental en  el marco de la modificación del PMA del PECIG solicitado por la Policía  Nacional. Para efectos del cumplimiento de esta decisión, la autoridad  ambiental atenderá los parámetros definidos en los fundamentos jurídico 105 y  106 de esta sentencia. El cumplimiento de esta orden no podrá superar los seis  (6) meses, prorrogables por seis (6) meses más, desde la fecha de emisión de  esta sentencia. Cumplida esta orden, la ANLA solo podrá adoptar una decisión  administrativa sobre la solicitud de modificación del Plan de Manejo Ambiental  del PECIG, hasta que haya culminado el proceso de consulta previa ordenado en  el numeral anterior”.    

[178] Este tipo de orden fue adoptada en la  Sentencia T-433 de 2023. “QUINTO. ORDENAR a la Subdirección Técnica de Consulta  Previa del Ministerio del Interior que, una vez practicada la prueba técnica  relacionada en la orden cuarta de la presente providencia y de conformidad con  las conclusiones que arroje su valoración, en el mes siguiente expida una nueva  resolución administrativa en la que determine la procedencia o no de la  consulta previa para la actividad “Terminal Portuario Compas Tolú”.    

[179] Artículo 282 de la Constitución  Política: “ Artículo  282. El Defensor del Pueblo velará por la promoción, el ejercicio y la  divulgación de los derechos humanos, para lo cual ejercerá las siguientes  funciones: 1.Orientar e instruir a los habitantes  del territorio nacional y a los colombianos en el exterior en el ejercicio y  defensa de sus derechos ante las autoridades competentes o entidades de carácter  privado. 2. Divulgar los derechos humanos y recomendar las políticas para  su enseñanza. 3. Invocar el derecho de Habeas Corpus e interponer las  acciones de tutela, sin perjuicio del derecho que asiste a los interesados. 4. Organizar  y dirigir la defensoría pública en los términos que señale la ley. 5. Interponer  acciones populares en asuntos relacionados con su competencia. 6. Presentar  proyectos de ley sobre materias relativas a su competencia.7. Rendir  informes al Congreso sobre el cumplimiento de sus funciones”. Y Decreto 025 de 2014, “Por el cual se  modifica la estructura orgánica y se establece la organización y funcionamiento  de la Defensoría del Pueblo”. “Artículo 5. Además de las señaladas en el artículo 282 de la Constitución  Política, son funciones del Defensor del Pueblo, las siguientes: 1. Definir  las políticas, impartir los lineamientos, directrices y adoptar los reglamentos  y demás mecanismos necesarios para el eficiente y eficaz funcionamiento de la  Defensoría del Pueblo. 2. Diseñar, dirigir y adoptar, con el Procurador  General de la Nación, las políticas de promoción y divulgación de los Derechos  Humanos en el país, en orden a tutelarlos y defenderlos. 3. Hacer las  recomendaciones y observaciones a las autoridades y a los particulares en caso  de amenaza o violación a los Derechos Humanos y velar por su promoción y  ejercicio. 4. El Defensor podrá hacer públicas tales recomendaciones e  informar al Congreso sobre la respuesta recibida. 5. Impartir los  lineamientos para adelantar diagnósticos, de alcance general, sobre situaciones  económicas, sociales, culturales, jurídicas y políticas que tengan impacto en  los Derechos Humanos. 6. Impartir las directrices para instar a las  organizaciones privadas para que se abstengan de desconocer un derecho. 7. Difundir  el conocimiento de la Constitución Política de Colombia, especialmente los  derechos fundamentales, sociales, económicos, culturales, colectivos y del  ambiente. 8. Dirigir y coordinar el Sistema Nacional de Defensoría  Pública”. 9. Impartir los lineamientos para adelantar las estrategias y  acciones que se requieran para garantizar los derechos de los sujetos de  especial protección constitucional. 10. Demandar, impugnar, insistir o  defender ante la Corte Constitucional, de oficio o a solicitud de cualquier  persona y cuando fuere procedente, normas relacionadas con los Derechos  Humanos. 11. Interponer acciones públicas en defensa de la Constitución  Política, de la ley, del interés general y de los particulares, ante cualquier  jurisdicción, servidor público o autoridad. 12. Ser mediador de las  peticiones colectivas formuladas por organizaciones cívicas o populares frente  a la administración pública, cuando aquellas lo demanden. 13. Ser mediador  entre los usuarios y las empresas públicas o privadas que presten servicios  públicos, cuando aquellas lo demanden, en defensa de los derechos que se  presuman violados. 14. Impartir las directrices para el trámite de las  peticiones allegadas a la Entidad por violación o amenaza de Derechos Humanos. 15. Impartir  las directrices para la administración del Registro Público Centralizado de las  Acciones Populares y de las Acciones de Grupo que se interpongan en el país. 16. Adoptar  los protocolos humanitarios que deben seguir los servidores y contratistas de  la Defensoría del Pueblo, en el cumplimiento de sus funciones”.    

[180] Artículo 277 de la Constitución Política: “Artículo 277. El Procurador  General de la Nación, por sí o por medio de sus delegados y agentes, tendrá las  siguientes funciones: 1. Vigilar el cumplimiento de la Constitución, las leyes,  las decisiones judiciales y los actos administrativos. 2. Proteger los derechos  humanos y asegurar su efectividad, con el auxilio del Defensor del Pueblo. 3.  Defender los intereses de la sociedad. 4. Defender los intereses colectivos, en  especial el ambiente. 5. Velar por el ejercicio diligente y eficiente de las  funciones administrativas. 6. Ejercer vigilancia superior de la conducta  oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección  popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las  investigaciones correspondientes, e imponer las respectivas sanciones conforme  a la ley. 7. Intervenir en los procesos y ante las autoridades judiciales o  administrativas, cuando sea necesario en defensa del orden jurídico, del  patrimonio público, o de los derechos y garantías fundamentales. 8. Rendir  anualmente informe de su gestión al Congreso. 9. Exigir a los funcionarios  públicos y a los particulares la información que considere necesaria. 10. Las  demás que determine la ley. Para el cumplimiento de sus funciones la  Procuraduría tendrá atribuciones de policía judicial, y podrá interponer las  acciones que considere necesarias”.    

[181] Corte Constitucional,  Sentencia SU-123 de 2018.  Postura reiterada en la Sentencia T-219 de 2022.    

[182] Ibidem.

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