CORTE SUPREMA DE JUSTICIA

SALA DE CASACIÓN LABORAL

Magistrado Ponente:  Fernando Vásquez Botero

Radicación Nro. 13050

Acta Nro. 10

Santafé de Bogotá, D.C., veintisiete (27) de marzo de dos mil (2000)

Resuelve la Corte el recurso extraordinario de casación interpuesto por el apoderado del señor HERNAN ALBERTO PEREZ PINZON contra la sentencia del 22 de junio de 1999, proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín - Sala Laboral, en el juicio que el recurrente le promovió al INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES.

ANTECEDENTES

Hernán Alberto Pérez Pinzón demandó al Instituto de Seguros Sociales, para que, previos los trámites de un proceso ordinario laboral de primera instancia, se ordene el reconocimiento y pago de los siguientes créditos de naturaleza laboral: los salarios dejados de percibir en el plazo presuntivo que tienen los contratos a término indefinido de los trabajadores oficiales, en calidad de indemnización; la prima de servicios proporcional de 1996; las prestaciones dejadas de pagar por concepto de primas de navidad, bonificación por servicios prestados, primas de servicio y de vacaciones; los perjuicios de que trata el artículo 51 del Decreto 2127 de 1945; la indemnización moratoria a que alude el artículo 1° del Decreto 797 de 1949; la pensión por despido injusto que prevé el numeral 2° del artículo 74 del Decreto 1848 de 1969; la indexación de los valores deducidos en su favor;  las costas que se generen con ocasión del presente proceso.

Los hechos expuestos por el actor en sustento de las anteriores pretensiones se sintetizan así: que ingresó a laborar al Instituto demandado el 1° de julio de 1977 y fue desvinculado mediante declaratoria de insubsistente el 21 de noviembre de 1996; que la demandada cambió su naturaleza jurídica de establecimiento público por el de empresa industrial y comercial del Estado; que mediante sentencia C- 579 de 1996 la Corte Constitucional declaró inexequible el parágrafo del artículo 235 de la ley 100 de 1993 y el inciso 2° del artículo 3° del Decreto 1651 de 1977 y, por lo tanto, los empleados públicos del Instituto son sólo los previstos en el inciso tercero artículo 3° del Decreto 1651 de 1977; que desempeñó el cargo de Gerente II 8 horas, el cual era de los denominados de trabajador oficial en virtud a lo previsto en la sentencia de la Corte Constitucional y, además, por cuanto sus funciones eran más de coordinación que de gerencia; que a los trabajadores oficiales no le son aplicables las normas del decreto 1042 y 1045 de 1978 para la liquidación de cesantía y prestaciones sociales, como pretendió la demandada en la resolución 004417 de 1996, en donde se acomodaron cifras para obtener un resultado final de cero pesos; que en la citada resolución no se incluye la prima proporcional de servicios correspondiente a 1996 a que tiene derecho; que de su liquidación final le fue descontado un crédito que tenía contraído con el banco popular por valor de $352.779, sin haber terminado el plazo para su pago; que su salario le era consignado en la cuenta de ahorros 1005-009203959 de Conavi.

Con oposición a las pretensiones, y respecto de los hechos se dijo no constarle algunos y de ser consideraciones de derecho otros; así mismo, se formularon las excepciones de “Falta de jurisdicción”, “Inexistencia del derecho reclamado”, “prescripción” y “compensación”.

La primera instancia terminó con sentencia del 19 de mayo  de 1999, proferida por el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Medellín, en la que condenó al Instituto demandado a pagar: $2.387.188.oo, por lucro cesante; $1.491.992.oo, de prima de navidad; $59.679,69 diarios a partir del 20 de febrero de 1997 y hasta cuando se cancele el valor de lo reconocido en el fallo, por concepto de indemnización moratoria; la pensión sanción una vez acredite la edad ante la entidad, la cual se liquidará como lo ordena el inciso 3° del artículo 8° de la ley 171 de 1961. En lo demás se absolvió a la demandada.

Apelada la anterior decisión, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín - Sala Laboral, con providencia del 22 de junio de 1999, la revocó, y en su lugar, absolvió a la demandada de  todos los pedimentos.

En sustento de su determinación el Tribunal, en síntesis, expresó: que todas las probanzas que militan en el plenario demuestran en forma palmaria que el último cargo desempeñado por el actor fue el de gerente II, clasificado como empleado público en los términos del Decreto 656 de 1995, mediante el cual se aprobó el acuerdo 082 de abril 21 del mismo año, emanado del Consejo Directivo del Instituto de Seguros Sociales; que la Corte Constitucional en sentencia del 30 de octubre de 1996, dispuso que los servidores del Instituto de Seguros Sociales, como empresa Industrial y Comercial del Estado, por regla general ostentan la calidad de trabajadores oficiales, excepto quienes por estatutos están clasificados como empleados públicos, dentro de los cuales se encuentra el demandante; que, en conclusión, como el demandante ostentaba la calidad de empleado público en el cargo de gerente II, como lo aduce la dirección de la entidad accionada y lo acredita el Decreto 656 de 1995, por medio del cual se hizo la respectiva clasificación, la jurisdicción del trabajo carece de competencia para conocer del asunto planteado, lo que conduce a revocar el fallo del a quo y en consecuencia a absolver a la demandada de las pretensiones impetradas.

EL RECURSO DE CASACIÓN

Fue interpuesto por la parte demandante, concedido por el Tribunal y admitido por esta Corporación, que procede a resolverlo previo el estudio de la demanda que lo sustenta y su réplica.

A la impugnación el recurrente le imprimió el siguiente alcance:

“La impugnación que hago de la sentencia del Honorable Tribunal Superior de Medellín, Sala Laboral del 22 de junio de 1999, tiene como finalidad que se CASE en su totalidad el fallo acusado, revocándolo y en su lugar obrando la Honorable Corte Suprema de Justicia en función de instancia se MODIFIQUE el fallo de primera instancia proferido por el Juzgado 1° Laboral del Circuito de Medellín, el 19 de mayo de 1999 para que se declaren acreditados los supuestos de hecho de todas las pretensiones formuladas en la demanda y se condene al Instituto de Seguros Sociales a pagarlas en su totalidad y se le condene en costas”.

Con fundamento en la causal primera de casación laboral, el censor formula a la sentencia cuestionada dos cargos, ambos por la vía directa, así:

CARGO PRIMERO

“Acuso la sentencia del H. Tribunal Superior de Medellín de violar el siguiente precepto legal sustantivo por interpretación errónea: Inciso segundo del artículo 5° del Decreto ley 3135 de 1968, lo cual condujo al fallador de segunda instancia a incurrir igualmente en infracción directa (falta de aplicación) de los siguientes preceptos sustantivos: artículo 11 ley 6 de 1945; del Decreto Reglamentario 2127 de 1945 los artículos 40, 43, 47, 48, 49 y 51 del Decreto 3135 de 1968 el artículo 11 en concordancia con el artículo 51 del Decreto 1848 de 1969. Del Decreto 797 de 1949 el artículo 1°. Y el artículo 8 de la ley 171 de 1961. El artículo 2 del CPL, modificado por el artículo 1° de la ley 362 de 1997”.

DEMOSTRACION DEL CARGO

Aduce el impugnante: que el ad quem en su providencia parte de una equivocada interpretación del inciso segundo del artículo 5 del Decreto 3135 de 1968, al considerar que el legislador le delegó una potestad amplia e ilimitada a las Juntas Directivas de  las  Empresas  Industriales  y  Comerciales  del Estado para

precisar en sus estatutos las actividades de dirección y confianza susceptibles de ser desempeñadas por empleados públicos, contrariando así el precepto legal en el cual se estableció en forma inequívoca que solamente al personal de dirección o confianza podía otorgársele el carácter de empleado público; que resulta errado pensar que, con la sola rotulación efectuada por el Consejo Directivo del Instituto de Seguros Sociales de unos cargos en el decreto 656 de 1995, como de empleados públicos, ello bastaba para configurar la excepción a la regla general, sin importar de que los pretendidos empleos comportaban efectivamente o no, la característica de ser de dirección o confianza; que en el estatuto interno debe especificarse qué actividades, más no qué cargos o empleos ha de ser desempeñados por empleados públicos, por lo que el ISS no cumplió con lo que al efecto establece el inciso segundo del artículo 5° del Decreto 3135 de 1968, debiéndose tener al demandante como un trabajador oficial.

LA REPLICA

Advierte el opositor: que en ningún yerro hermenéutico incurrió el ad quem respecto a la primera de las disposiciones legales citadas, dado  que el inciso segundo del artículo 5 del Decreto 3135 de 1968, establece con meridiana claridad y como regla general que en las empresas industriales y comerciales del Estado sus empleados tienen la calidad de trabajadores oficiales, con excepción de aquellos que están clasificados en los estatutos de tales empresas como empleados públicos; que por ello al encontrarse que el cargo del actor estaba clasificado en los estatutos de la demandada como susceptible de ser desempeñado por persona que tuviera la calidad de empleado público, el Tribunal simplemente se acomodó de una manera natural al correcto sentido del precepto, el cual corresponde además a las múltiples orientaciones que sobre el particular ha dejado sentado esta Corporación.   

SE CONSIDERA

La inconformidad que exterioriza el impugnante, en cuanto al primer cargo se refiere, está anclada básicamente en que el Tribunal equivocó la inteligencia del inciso 2° del artículo 5° del Decreto 3135 de 1968, al estimar suficiente que con la sola rotulación de unos cargos, efectuada en el Decreto 656 de 1995 por el Consejo Directivo de la entidad demandada y clasificarlos como empleados públicos, bastaba para configurar la excepción a la regla general, sin importar que los pretendidos empleos comportaban o no las características de dirección o confianza, ya que para él son las actividades  las que han de especificarse y nó los cargos susceptibles de ser desempeñados por empleados públicos.

En el anterior contexto, lo que hace el recurrente es simple y llanamente  cuestionar que el acuerdo 082 de 1995 emanado del Consejo Directivo del Instituto de los Seguros Sociales, aprobado por el Decreto 656 de 1995, es contrario al artículo 5° del Decreto 3135 de 1968, en cuanto a que no precisó qué actividades de dirección o confianza serían desempeñadas por empleados públicos, limitándose tan sólo a relacionar cargos, más no lo que exige la norma.

Planteada la situación así, la Corte precisa que ese tipo de cuestionamientos no pueden ser ventilados ante la Corporación, en virtud a que el control de legalidad de los actos administrativos, cuya naturaleza jurídica ostentan los acuerdos del ISS, son de competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa, mediante la acción pública de nulidad prevista en el artículo 84 del C.C.A. y, por ende, es a esa autoridad jurisdiccional a quien le corresponde determinar si un acto de esa índole se ajusta o no a la ley. Y esto por cuanto lo pretendido por el censor, es que se desconozca el acuerdo en mención por estimarlo contrario al artículo 5° del Decreto 3135 de 1968.  

En relación con lo anterior debe recordarse lo que expuso esta Sala en sentencia del 13 de mayo de 1998, radicación 10176, a saber:

“(…) Por lo mismo, la función judicial del Estado no es ni puede ser determinante de la naturaleza de las entidades descentralizadas ni puede ser clasificatoria de los servidores públicos. El juez laboral no debe, en consecuencia, utilizar su personal apreciación de los estatutos para determinar la naturaleza jurídica de una entidad descentralizada, pasando por alto lo que indica la norma estatutaria. La actividad judicial en la materia de que aquí se trata debe operar tan solo de manera excepcional, cuando está de por medio la falta de idoneidad de los actos que clasifican a una entidad descentralizada o que clasifiquen a sus servidores, pues allí, en esa puntual situación, hay incertidumbre por ausencia del acto administrativo idóneo que regule esos temas (…)”.

De otra parte, conviene destacar que frente a similar planteamiento del que hace el recurrente, que se hizo cuando se demandó el  articulo 33 del acuerdo 003 de mayo 3 de 1993, emanado del Consejo Directivo del I.S.S y aprobado por el Decreto 461 de 1994, anterior  al que ahora se cuestiona con idéntico argumento (acuerdo 082 de 1995, aprobado por el Decreto 656 de 1995), el Consejo de Estado en su sección segunda, mediante sentencia del 6 de febrero de 1997, dijo en torno al tema discutido, y que la Sala acoge en su integridad, lo siguiente:

“En cuanto a la contrariedad del acto  demandado con el artículo 5° del Decreto 3135 de 1968, que dispone que las personas que prestan sus servicios a las empresas industriales y comerciales del Estado son trabajadores oficiales, pero que no obstante los estatutos de dichas empresas precisarán qué actividades de dirección o confianza deben ser desempeñadas por personas que tengan la calidad de empleados públicos; sin embargo, es obvio entender que son las labores que desarrollan los servidores que expresamente se señalan, las que dispuso el Consejo Directivo de la entidad demandada que debían desempeñarse por empleados públicos, función que podía desarrollar a la luz de lo normado en el inciso  2° del artículo 5° del Decreto 3135 de 1968, norma declarada exequible en sentencia C- 484 de 1995, expediente número D- 916”.

Así mismo, dicha Corporación en relación  a la demanda de nulidad instaurada contra el acuerdo 145 de febrero 4 de 1997 del Consejo Directivo del I.S.S., aprobado por el Decreto 416 de febrero 20 de 1997, y que se dictó con posterioridad al que con similar argumento cuestiona el impugnante, dijo:

“Conforme a la preceptiva jurídica que gobierna la materia y a los derroteros jurisprudenciales pretranscritos, trazados tanto por la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, se puede establecer que es la Junta Directiva de las empresas industriales y comerciales del Estado, mediante sus Estatutos internos, aprobados por el Gobierno Nacional, quien tiene la competencia, facultad y disposición, para determinar las actividades de dirección o confianza que deban ser desempeñadas por personas que tengan la calidad de empleados públicos.

“(…).

“En este orden de ideas, se concluye que evidentemente   el  Consejo   Directivo  del   Instituto   de  Seguros  Sociales,   en   los   respectivos   estatutos,

aprobados por el Gobierno Nacional, tenía la facultad para determinar los cargos que deberán ser desempeñados por personas que ostenten la condición de empleados públicos, pero, eso si, dentro de los parámetros legales”.                    

En consecuencia, el cargo se desestima.

SEGUNDO CARGO

“Acuso la sentencia del Tribunal Superior de Medellín por la primera causal de casación, por ser violatoria de la ley sustancial, a través de la vía directa por falta de aplicación del inciso primero del artículo 275 de la ley 100 de 1993, lo que la llevó también a infringir directamente (falta de aplicación) el artículo 3 del Decreto ley 1651 de 1977 y de los siguientes preceptos sustantivos: artículo 11 ley 6 de 1945, del Decreto Reglamentario 2127 de 1945 los artículos 40, 43, 47, 48, 49 y 51. Del Decreto 3135 de 1968 el artículo 11 en concordancia con el artículo 51 del Decreto 1848 de 1969. Del Decreto 797 de 1949 el artículo 1°. Y el artículo 8 de la ley 171 de 1961. El Artículo 2 del CPL, modificado por el artículo 1° de la ley 362 de 1997 “.

DEMOSTRACION DEL CARGO

Para ello se plantea: que es indiscutible que el Estatuto Básico de la Empresa Industrial y Comercial del Estado, denominado Instituto de Seguros Sociales, es el Decreto ley 2148 de 1992 el cual cambió la naturaleza jurídica de la entidad y en donde se precisó que el régimen de personal sería el estipulado por el Decreto ley 1651 de 1977, hecho ratificado por el artículo 275 de la ley 100 de 1993; que al ser declarado inexequible el inciso segundo del artículo 3 del citado Decreto 1651 de 1997 por la Corte Constitucional mediante sentencia C - 579 de 1996, los empleados públicos existentes en el I.S.S., son exclusivamente los enunciados en la enumeración taxativa del artículo 3 del Decreto 1651, sin que le sea dable al Consejo Directivo en un reglamento interno o reglamento de organización interna, variar los preceptos legales contenidos en el estatuto básico, por cuanto como ya lo dijo la Corte Suprema de Justicia -Sala Plena, en sentencia de septiembre 20 de 1984 y la Corte Constitucional en sentencia C-195 de 1994, los estatutos internos están subordinados al estatuto básico legal; que el ad quem incurrió en violación directa del artículo 275 de la ley 100 de 1993 al no aplicarlo e ignorar la afirmación categórica del mismo cuando dispone  que el régimen de los cargos del Instituto de Seguros Sociales será el contemplado en el Decreto ley 1651 de 1977, lo que condujo a dejar de aplicar  la clasificación existente en el artículo 3 del referido decreto que por expresa remisión del citado artículo 275 de la ley 100, se convierte en la única excepción a la regla general de que los servidores de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado serán trabajadores oficiales; que el cargo de gerente II, 8 horas, no está incluido en la enumeración que hace el artículo 3° del multicitado decreto, por lo que el actor ostenta la calidad de trabajador oficial.

LA REPLICA

Sostiene el opositor: que si el soporte normativo del sentenciador fue precisamente el Decreto 656 de 1995, le era imprescindible a la parte recurrente acusarlo, al igual que el artículo 5° del Decreto 3135 de 1968 y 26 literal b) del Decreto 1050 de 1968, preceptos que en su orden señalan el marco general del régimen de personal en las entidades descentralizadas y confieren a la Junta Directiva de las mismas, la facultad de reformar los estatutos y someterlos a la aprobación del gobierno Nacional; que además, el ad quem no pudo incurrir en la falta de aplicación de algunos de los preceptos que consagran ciertos derechos pretendidos por el actor, dado  que no se rebeló contra ellos ni los ignoró; que los argumentos expuestos para refutar el anterior cargo, también tienen validez para la oposición de éste.

SE CONSIDERA

Debe empezar la Sala por precisar, que si bien el recurrente no menciona en forma explícita el artículo 5° del Decreto 3135 de 1968 y el artículo 26 literal b) del Decreto 1050 de 1968, preceptos normativos que fueron el soporte del sentenciador en la decisión adoptada, en el desarrollo del cargo implícitamente sí se refiere a ellos al expresar que la única excepción a la regla general  de que los servidores de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado son trabajadores oficiales, es solamente la de aquellos empleados que taxativamente enumera el artículo 3° del Decreto 1651 de 1977. De ahí que ninguna razón le asiste al opositor en cuanto al reparo que sobre dicho aspecto le formula a la acusación planteada.

El aspecto puntual que suscita controversia en el censor a través del presente cargo, está circunscrito a cuestionar la condición de empleado público que dedujo el sentenciador de alzada en la providencia recurrida, con base en el Decreto 656 de 1995, mediante el cual se aprobó el acuerdo 082 del mismo año; pues a juicio del impugnante, de conformidad con el artículo 3° del Decreto ley  1651 de 1977 y el 275 de la ley 100 de 1993, el demandante era un trabajador oficial, dado que el cargo que desempeñaba no se encuentra incluido en la enumeración taxativa que en la primera de las normas citadas se hace.   

Ahora bien, tomando como referente la fecha en que se produjo la desvinculación del actor de la institución de seguridad social demandada y respecto de la cual no hay discusión alguna: noviembre 21 de 1996, los preceptos legales que se encontraban vigentes para esa calenda en cuanto a la naturaleza jurídica de la contradictora y la clasificación de sus servidores eran: el artículo 3° del Decreto 1651 de 1977, salvo su inciso segundo que fue declarado inexequible por la  Corte Constitucional en sentencia de octubre 30 de 1996 -  C - 579/96, al igual que el parágrafo del artículo 235 de la ley 100 de 1993; el artículo 5° del Decreto 3135 de 1968; el artículo 1° del Decreto 2148 de 1992; el artículo 275 de la ley 100 de 1993 y el acuerdo 083 de abril 26 de 1995 emanado del Consejo Directivo del I.S.S., aprobado por el Decreto 656 del mismo mes y año.

Vale la pena destacarse, que con la sentencia de inexequibilidad que ya ha quedado reseñada, se le puso fin a aquella categoría de “funcionario de la seguridad social” que se había implantado, también, para los servidores del Instituto de Seguros Sociales desde el año de 1977, quedando únicamente vigente la tradicional clasificación de los servidores públicos en empleados públicos y trabajadores oficiales.

Así las cosas, es con referencia al anterior marco normativo con que ha de auscultarse la condición que ostentaba el actor al servicio de la demandada, esto es, si al momento de extinguirse la relación laboral existente entre las partes, aquél detentaba la condición de trabajador oficial como lo aduce el recurrente o la de empleado público como lo dedujo el Tribunal, teniendo en cuenta para ello la naturaleza jurídica del I.S.S.

Planteada la situación así, se tiene que la naturaleza jurídica del Instituto de Seguros Sociales tanto para la fecha en que se desvinculó el demandante como la que detenta en la actualidad, es la de una Empresa Industrial y Comercial del Estado, del orden Nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, de conformidad con el artículo 1° del Decreto 2148 de diciembre 30 de 1992  y el artículo 275 de la ley 100 de 1993.

Por lo tanto, atendida esa naturaleza jurídica de la convocada al juicio y en virtud a las pautas que frente a la clasificación de sus servidores establece el inciso segundo del artículo 5 del Decreto 3135 de 1968, la condición de empleado público del promotor del presente proceso aparece determinada, tal como lo autoriza el precepto legal precitado, en el acuerdo 082 de abril 21 de 1995, expedido por el Consejo Directivo del I.S.S., en cuanto prevé dentro de los cargos que han de desempeñarse por personas vinculadas mediante una relación legal o reglamentaria, aquel que ejercía el demandante, esto es, el de gerente II. Adicionalmente, precisa la Corte, que la enumeración que hace el artículo 3° del Decreto 1651 de 1977 de los cargos que se ejercen por personas con el carácter de empleados públicos, no es restrictiva, como lo afirma el recurrente, pues para él sólo los que allí se singularizan son quienes ostentan tal condición y no otros. Y no es así porque esa disposición enumera únicamente los de libre nombramiento y remoción y, además, por cuanto en los estatutos de la entidad bien puede relacionarse otros cargos adicionales de los que menciona dicha norma, que por tener labores de dirección o confianza se les catalogue bajo esa excepcional condición, que fue lo ocurrido en el sub judice.

Como corolario de lo anterior, en ningún yerro jurídico incurrió el sentenciador de segunda instancia para definir la naturaleza del vínculo que unió a las partes de este proceso; pues para esos efectos no tenía que acudir exclusivamente al artículo 3° del Decreto 1651 de 1977. De ahí que mal puede prosperar el cargo por infracción directa de tal norma.

Empero, lo anterior no obsta para que se anote que teniendo en cuenta los cambios legislativos que se han producido respecto a la naturaleza jurídica del Instituto de Seguros Sociales desde su creación hasta nuestros días y la sentencia de inexequibilidad C-579 de 30 de octubre de 1996, en la que además se advirtió que tal declaratoria sólo produciría efectos  hacía el futuro y a partir de su ejecutoria, la naturaleza del ligamen existente entre la entidad demandada y sus servidores ha de analizarse en forma particular en cada caso, tomando como referente el momento en que se produjo la extinción de la relación laboral.

Como el recurso no sale avante, las costas por el mismo se le impondrán al impugnante.

En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, NO CASA la sentencia del 22 de junio de 1999, proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín, en el juicio que HERNAN ALBERTO PEREZ PINZON le promovió al INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES.

Costas a cargo de la parte demandante.

FERNANDO VÁSQUEZ BOTERO

FRANCISCO ESCOBAR HENRÍQUEZ        JOSÉ ROBERTO HERRERA VERGARA

CARLOS ISAAC NADER                                RAFAEL MÉNDEZ ARANGO

LUIS GONZALO TORO CORREA                        GERMÁN G. VALDÉS SÁNCHEZ

LAURA MARGARITA MANOTAS GONZÁLEZ                

Secretaria