Bogotá D.C, dieciocho (18) de marzo de dos mil cuatro (2004).
La Corte decide el recurso de casación que interpuso la parte demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín el 9 de mayo de 2003, en el proceso adelantado por HERNANDO BEDOYA contra las EMPRESAS PUBLICAS DE MEDELLIN E.S.P.
I. ANTECEDENTES
Con la demanda inicial pretende el actor que se condene a la entidad demandada al reconocimiento y pago de una pensión de jubilación, en cuantía equivalente al 100% de la suma promedio de salarios que percibió laborando con ella, en el ultimo año de servicios y en las condiciones que indica en el hecho noveno de la misma. Subsidiariamente solicita se le condene, “en las condiciones en que cada petición resultare debidamente probada”.
En fundamento de las pretensiones aseguró: que laboró para la demandada entre el 26 de agosto de 1963 y el 26 de junio de 1995, es decir, por más de veinticinco años continuos para el 23 de diciembre de 1993, cuando entró en vigencia el artículo 146 de la Ley 100 de 1993; que tenía el carácter de trabajador oficial; que nació el 5 de junio de 1945, lo cual quiere decir que cumplió 50 años, el mismo día de 1995; que en virtud de este artículo, y a partir de su vigencia, le asiste el derecho a pensionarse de conformidad con los requisitos precisados en el artículo 6o del Acuerdo 82 de 1959 que establece pensiones de jubilación extralegales a favor de los servidores del municipio de Medellín y de sus entidades descentralizadas, que les han servido por más de veinticinco años, pensión que según el acuerdo 20 de 1985 en tal evento se adquiere a cualquier edad y ha de ser igual al 100% de las sumas percibidas por el beneficiario en el año de servicio anterior a la adquisición del derecho, debidamente actualizada; que cuando se inició en Medellín la vigencia del régimen de los seguros sociales obligatorios en los riesgos de invalidez, vejez y muerte, la accionada afilió a todo su personal al I.S.S., inclusive a aquellos que tenían la calidad de empleados públicos, que no fueron llamados a inscripción, ni por la ley, ni por los reglamentos de ese Instituto; que la mencionada afiliación al ISS la mantuvo hasta el 30 de junio de 1987 cuando desafilió masivamente a todos sus servidores para asumir ella directamente los riesgos y jamás volvió a cotizar por ellos, así se tratara de una pensión de jubilación, que pretendiera compensar con la de vejez, que eventualmente pudiera llegar a reconocer el ISS. Agrega que la pensión a que tiene derecho debe serle reconocida garantizándole las características particulares que enuncia en el penúltimo hecho de la demanda, finalmente dice que agotó la vía gubernativa.
II. RESPUESTA A LA DEMANDA
La entidad llamada al proceso al contestarla se opuso a sus pretensiones, manifestó que los hechos deberían ser probados por el actor, se remitió a la respuesta al agotamiento de la vía gubernativa; destacó que los Acuerdos Municipales son inaplicables en las relaciones jurídicas con sus empleados.
Agregó que la situación del actor quedó definida en la fecha de su desvinculación y que de otra parte no es posible la actualización de la primera mesada pensional de acuerdo a la jurisprudencia de esta Corte. Propuso como excepciones las de: inaplicabilidad de los Acuerdos Municipales, pago y subsidiariamente prescripción trienal.
En audiencia de juzgamiento, celebrada el 11 de septiembre de 2001, el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Medellín, absolvió a la accionada de todas las pretensiones de la demanda y condenó en costas al demandante.
IV. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA
En segunda instancia el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín mediante sentencia del 9 de mayo de 2003, confirmó en todas sus partes la sentencia de primer grado.
Esta última decisión fue tomada al considerar que el artículo 146 de la Ley 100 de 1993 respetó las situaciones definidas con anterioridad a su expedición y que para ese momento el actor ni había cumplido 25 años de servicio a la demandada, ni había satisfecho los 60 años de edad; de otra parte que los Acuerdos Municipales que señala el demandante como base de sus peticiones sólo se aplican a los trabajadores del municipio de Medellín y no a los de la demandada.
Esto dijo el Tribunal:
“.El juez del conocimiento absolvió a la demandada con base en los siguientes dos argumentos que así se sintetizan: 1) que las disposiciones en las cuales se fundan las pretensiones, son solo aplicables a los trabajadores del ente territorial, Municipio de Medellín, que constituye una persona jurídica precisa y determinada y por ello no pueden extenderse a otras entidades, que si bien tienen el carácter de municipales, están dotadas de personería jurídica, presupuesto propio y autonomía técnica y directiva; y 2) que a la luz de la Ley 11 de 1984, artículo 43, el derecho alegado por el actor no se consolidó bajo la protección de normas locales como los acuerdos mencionados, las cuales ya no existían legalmente cuando en 1995, se satisfizo el requisito de la edad.
Al proceso se aportaron los Acuerdos Municipales que se citan como fundamento de las pretensiones del actor, los cuales, en efecto, otorgan determinados derechos pensionales a los empleados del Municipio de Medellín que cumplan los requisitos de tiempo de servicios y edad que en ellos se indican.
No obstante, sea lo primero señalar que el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, estableció el respeto a las situaciones jurídicas de carácter individual definidas con anterioridad a dicha ley, con base en disposiciones municipales o departamentales en materia de pensiones de jubilación extra lega les en favor de empleados o servidores públicos vinculados laboralmente a entidades territoriales o a sus organismos descentralizados. Se sigue de lo anterior que lo allí dispuesto debe aplicarse invariablemente con sujeción a las pautas que con anterioridad había trazado la Ley 11 de 1984, en su alusión a situaciones jurídicas definidas por disposiciones municipales. El artículo 43 de esta Ley, establece que:
“..Los empleados públicos se rigen por las normas de la ley y las demás disposiciones que, en desarrollo de ésta, dicten las autoridades municipales competentes. Los trabajadores oficiales por la ley, las cláusulas del respectivo contrato y la convención colectiva de trabajo si la hubiere.
PARÁGRAFO.- Las situaciones jurídicas laborales definidas por disposiciones municipales, no serán afectadas por lo establecido en los artículos 41 y 42 de la presente ley".
Esto es, la Ley 11 de 1986 - que empezó a regir el 17 de enero de ese mismo año - desmontó los regímenes pensionales consagrados en disposiciones municipales, de suerte que, con base en la preceptiva de los Acuerdos invocados por el actor como fuente del derecho deprecado, éste no se encontraba consolidado y, por el contrario, era una mera expectativa, pues para esa fecha el actor no había cumplido los 25 años de servicios exigidos para tener derecho a la pensión de jubilación a cualquier edad (Acuerdo N° 20 de 1985), ni contaba, en ese entonces, con el requisito de los 60 años de edad exigido para acceder a la prestación. (Acuerdo N° 82 de 1959).
En este mismo sentido se ha pronunciado la Sala de Casación laboral de la Corte Suprema de Justicia en reiteradas sentencias, como cuando afirmó lo siguiente: (junio 28 de 2001, Rad. 15955):
"En consecuencia, no puede decirse que el Ad quem haya infringido en forma alguna el artículo 146 de la ley 100 de 1993, pues, si bien es cierto que dicha norma protege las situaciones jurídicas individuales definidas con anterioridad a su expedición, con base en disposiciones municipales, no lo es menos que, como ya se advirtió, el accionante no tenía su situación pensional definida con referencia a los preceptos territoriales en que fundamenta la petición de la prestación extra legal, supuesto indispensable para que pudiera ser cobijado por los beneficios consagrados en aquella disposición del Sistema General de Pensiones.
De otro lado, en lo relativo a la aplicabilidad o no de los Acuerdos en cuestión a los empleados de Empresas Públicas de Medellín ESP, no obstante hallarse encaminados a beneficiar a los servidores del Municipio de Medellín, debe indicarse que en materia de asignaciones salariales o prestacionales extralegales, cada una de estas entidades se rige por normas propias, sin que sea dable extender a aquella las contempladas en favor de estos, por razón de la autonomía jurídica, administrativa y patrimonial del ente descentralizado. La Corte ha definido el asunto en ocasiones igualmente insistentes, para lo cual la Sala considera suficiente transcribir los siguientes apartes:
"La ausencia de fundamento legal para extender a la demandada la obligación consagrada en los acuerdos, hace que la decisión termine dependiendo solo de lo contemplado en el texto de los mismos, en lo que aparece claramente que la prestación reclamada está instituida a favor de los trabajadores del Municipio de Medellín, sin que en ellos obre explicación de por qué se le impone a las Empresas Públicas de Medellín, persona jurídica diferente a la obligada por los acuerdos, tal como debe entenderse del hecho mismo de dirigirse contra ella la demanda, como bien lo indica el recurrente, entidad ésta última a la que el actor prestó sus servicios." (Sentencias de agosto 28/01, mayo 8/02, agosto 22/902, entre otras).
"A lo dicho en precedencia corresponde agregar que, tal como reiteradamente lo ha sostenido esta Sala, si bien la nación, los departamentos, los municipios, los distritos, las entidades descentralizadas de todos los órdenes territoriales, forman parte del Estado, sus servidores está sujetos al régimen salarial y prestacional, que determine la ley o las demás fuentes de derecho, según el caso, sin que por ello sea válido pretender una extensión normativa por atracción, porque ello implica el desconocimiento de los atributos constitucionales y legales de los entes administrativos y del régimen jurídico especial de sus servidores.
Como en este caso concreto la entidad demandada, según antes se dijo, posee personería jurídica, patrimonio independiente del municipio y autonomía administrativa, de conformidad con su régimen legal está obligada a reconocer y pagar las prestaciones sociales que normativa mente corresponde a sus servidores. Lo que no puede es aplicar los recursos públicos de que dispone, tienen una destinación oficial concreta, al pago de prestaciones estatuidas exclusivamente para empleados de entidades distintas". (Sentencia de septiembre 27 de 2002, Rad. 18755, M. P. Dr. Carlos Isaac Náder.)
En armonía con lo anterior, se confirmará la sentencia de primera instancia en cuanto absolvió a la entidad demandada de las súplicas de la demanda...”.
V. EL RECURSO DE CASACIÓN
La parte demandante, para que se case totalmente la sentencia acusada, sea revocada la proferida en primera instancia y se emita una que acoja las súplicas de la demanda, propone por la causal primera de casación laboral un cargo que tituló de “primer”, que tuvo réplica y que se analizará a continuación.
VI. PRIMER Y UNICO CARGO
Denuncia que la sentencia es violatoria por vía directa de los artículos 11,14,141 a 143, 146 y 150 de la Ley 100 de 1993; 1º y 9º de la Ley 71 de 1988; 4º del D .R. 1160 de 1989; 53, 115, 123, 228, 311, 312 y 313 de la C. N. ; 4º, 177 y 187 del C. de P.C.; 38, 39, 41, 68, 85, 87, 93 numeral 4º y 104 de la Ley 489 de 1998 y Arts. 91 y 190 de la Ley 136 de 1994; además, por aplicación indebida, denuncia los arts. 41 a 43 de la Ley 11 de 1986; 637 y 641 del C .C. y 98 del C. de Co.
Para demostrarlo, asegura que al entrar a regir el art. 146 de la Ley 100 de 1993, el accionante había cumplido los requisitos para tener derecho a la pensión, de conformidad con las disposiciones municipales que prevén este beneficio extralegal para los servidores de las entidades territoriales y sus organismos descentralizados; presupuestos que se reunieron antes de entrar en vigencia aquella preceptiva.
Luego señala la acusación como temas a desarrollar, los siguientes: las disposiciones de naturaleza territorial en las Constituciones de 1886 y 1991 y en la Ley 6ª y su D. R. 2127 de 1945; la relación de aquellas preceptivas con las Leyes 11 y 100 ya mencionadas, y la naturaleza de las entidades descentralizadas.
Así, se arguye en el ataque que en los arts. 62 y 76 de la C. N de 1886, contrario a lo indicado por el Tribunal, no se aludió, al régimen de prestaciones sociales de los servidores públicos del orden nacional, como tampoco del territorial y que ni siquiera con la expedición la Constitución de 1991, se modificaron aquellas preceptivas y que si bien hubo alguna reforma al art. 76, ello fue frente al nivel nacional. Se refiere luego al régimen pensional de distintos sectores, como el docente o el militar.
Señala entonces el régimen prestacional general de los servidores públicos establecido en aplicación de la Ley 6ª de 1945 y el Decreto 2767 de 1945, según unas categorías de trabajadores, resultando que los vinculados a las entidades territoriales, se regían por los actos dictados por los alcaldes, los concejos municipales, a las cuales facultó para que determinaran el respectivo régimen prestacional; que ese mismo Decreto estableció, en su artículo 9º, la prevalencia de aquel régimen, sobre el de origen legal, en cuanto fuera más favorable al trabajador, y que definitivamente son favorables las disposiciones municipales, de allí que las aplicaran en diferentes estrados judiciales, siendo que fue el propio legislador el que autorizó la expedición de esos estatutos, sin que lo prohibiera la Constitución Nacional, normativa que por el contrario, protegió el derecho al trabajo con mejores condiciones prestacionales; además invoca el recurrente la aplicación del principio de descentralización administrativa, para estimar que se podía expedir por un ente territorial su reglamento en materia de prestaciones.
Añade que la Ley 11 de 1986 terminó con los regímenes prestacionales municipales, sin embargo, dejó a salvo las situaciones consolidadas al amparo de las disposiciones municipales y que este caso no puede regularse por aquella Ley, toda vez que sus disposiciones no guardan la “unidad de materia” y sus mandatos son incompatibles con la Constitución, de modo que ante esa situación, se prefieren las normas de la Carta Magna y no las de la ley; además que la preceptiva de 1986 no tiene efectos retroactivos y por lo tanto no derogó, expresa o tácitamente, el régimen extralegal que le antecedió.
Que no obstante, fue el artículo 146 de la Ley 100 de 1993 el que modificó las disposiciones contenidas en la Ley 11 de 1986 y dejó a salvo los derechos extralegales adquiridos con antelación a 1993, siendo esta normatividad la de recibo, por ser especial, y no general como la de 1986. Además que dicha Ley 100 hace referencia expresa a la entidad demandada, cuando en su art. 146 menciona los organismos descentralizados del orden territorial y que precisamente por su carácter oficial, surge la aplicabilidad de los Acuerdos Municipales, cuyo estudio han efectuado la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, en sentencias, de las cuales reseña algunas de ellas.
Argumenta que cuando el Tribunal deduce que la empresa accionada es distinta del Municipio de Medellín, lo hace con sustento en los. arts. 633 del C. C. y 98 del C. de Co, que describen características de personas jurídicas particulares, pero que como aquella pertenece al sector oficial, no deja de formar parte de la administración pública, y que por lo tanto resultaban aplicables los arts. 115 y 123 de la C. P, que regulan su naturaleza y la de sus servidores; agrega que lo mismo sucede con la Ley 489 de 1998, que también determinan esa naturaleza pública de la empresa demandada. De allí que concluya que ésta y el Municipio no son personas distintas, sino forman en conjunto la administración publica a ese nivel, para prestar un servicio público.
También acude a la Ley 136 de 1994 y a los arts. 312 y 313 de la C. N, para confirmar que las Empresa Públicas de Medellín forman parte de la organización municipal, o que es el mismo Municipio y concluye que si el Tribunal hubiese aplicado los más elementales principios del derecho público, según varias sentencias del Consejo de Estado y de la Corte Suprema de Justicia, que cita y copia en parte, hubiese aplicado el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, específicamente en cuanto al régimen prestacional extralegal que establece las pensiones de jubilación, a favor de la administración municipal.
Asegura la oposición que el censor olvidó que la Ley 11 de 1986 defirió exclusivamente en el legislador nacional la facultad de establecer el régimen prestacional de los servidores de los entes descentralizados; que como la ley tiene rango superior a las ordenanzas y acuerdos, los estatutos de tal categoría dejaron de regir como fue el caso del Acuerdo 82 de 1959, por su antagonismo con la norma antes citada. De otra parte que como lo ha señalado esta Corte, los acuerdos expedidos por el Concejo de Medellín no son de aplicación a los trabajadores de la demandada por tratarse esta de una persona jurídica independiente, dueña de su propio patrimonio y responsable solamente de las obligaciones contraídas de acuerdo con la Ley.
De igual forma precisó que una nueva ley no pude revivir situaciones jurídicas definidas, consumadas o consolidadas con anterioridad a su vigencia. Finalmente se remitió a la sentencia emitida por esta Sala el 20 de octubre de 1998 dentro del proceso seguido por Lucio Chiquito Caicedo para concluir que las alegaciones del cargo son deleznables y carentes de fundamento.
Frente al tema de la aplicación de un régimen especial para los servidores de las Empresas Públicas de Medellín, en la forma propuesta por el recurrente, la Sala ha reiterado su criterio expuesto en la sentencia de radicación 16200, del 28 de agosto de 2001, sin que existan razones para modificarlo; en esa oportunidad se precisó:
“..El artículo 43 de la Ley 11 de 1986, establece que:
“Los empleados públicos se rigen por las normas de la ley y las demás disposiciones que, en desarrollo de ésta, dicten las autoridades municipales competentes. Los trabajadores oficiales por la ley, las cláusulas del respectivo contrato y la convención colectiva de trabajo si la hubiere.
PARÁGRAFO. Las situaciones jurídicas laborales definidas por disposiciones municipales, no serán afectadas por lo establecido en los artículos 41 y 42 de la presente ley’.”
“Conforme al contenido textual de la norma en comento no puede aducirse que el Tribunal incurrió en equivocación de orden jurídico, pues si la citada ley fue expedida y sancionada el 16 de enero de 1986 y empezó a regir el día siguiente, fecha de su publicación en el diario oficial, es evidente que excluyó al actor del beneficio pensional en la medida en que, para dicha fecha, como lo sostuvo el ad quem, no había cumplido 60 años de edad ni los 25 años de servicios, que hubiera definido su situación haciéndolo merecedor a la pensión en el último evento, acorde con los enunciados Acuerdos Municipales.
“De otra parte, si se observa el tema al tenor de lo estatuido por el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, se concluye que en ningún desacierto incurrió el sentenciador de segundo grado, por cuanto esta preceptiva, aunque dispuso que continuarían vigentes en materia de pensión de jubilación las situaciones jurídicas de carácter individual con base en disposiciones Municipales o Departamentales, condicionó a que estuvieran definidas con anterioridad a dicha ley y, como ya se vio, el derecho pensional reclamado no estaba definido, cuando empezó a tener vigencia el artículo 43 de la Ley 11 de 1986.
La controversia así planteada ya ha sido resuelta por esta Sala de la Corte, bajo supuestos de hecho similares. Precisamente, en la sentencia, radicación 13216, del 5 de abril de 2000, recordada por la censura en el aparte que denominó “anotación preliminar”, se dijo lo siguiente:
“... es incuestionable que, como lo infirió el segundo juzgador, no puede considerársele protegido por los supuestos de hecho de dicha norma municipal, toda vez que, ciertamente, su derecho no se hallaba consolidado y su situación pensional no se encontraba jurídicamente definida cuando el artículo 43 de la ley 11 de 1986 entró en vigencia el 29 de enero de ese mismo año, echando al traste con los regímenes pensiónales dispuestos en disposiciones municipales, y tan solo respetando los derechos que ya se hubieran adquirido en su marco, situación en la que a todas luces no se hallaba el demandante, pues carecía del requisito de la edad para que pudiera predicarse que había adquirido, para esta fecha, el derecho pensional que depreca.
“Y por tal razón tampoco incurrió el ad quem en el tipo violación del artículo 146 de la ley 100 de 1993 a la que se refiere el cargo, pues, ciertamente, dicha norma sí protege las situaciones jurídicas individuales definidas con anterioridad a su expedición, fruto de la aplicación de disposiciones de raigambre municipal, pero ocurre que, como acaba de corroborarse, el demandante no tenía su situación pensional definida con referencia a las disposiciones territoriales que le sirven de base para su reclamación, presupuesto necesario para que los beneficios de la norma legal en cita pudieran desatarse en su favor.
“Además, si se hiciera a un lado la anterior circunstancia, que evidencia que el accionante nunca adquirió el derecho prestacional que reivindica, encuentra la Corte que de todas maneras la impugnación no podría salir airosa en los reparos que le formula a la sentencia gravada, en relación con los artículos 141, 143 y 146 de la ley 100 de 1993, y 41 y 43 de la ley 11 de 1986, pues la acusación que al respecto le lanza el censor, está construida sobre la falsa premisa de considerar que los acuerdos municipales a los que se refiere el demandante desde el introductorio, le son aplicables como servidor público vinculado a la demandada a través de un contrato de trabajo.
“En efecto, como lo recuerda el replicante al cuestionar el cargo, la Sala ya tuvo oportunidad de puntualizar que los actos administrativos en los cuales el actor hace residir su súplica pensional no le son aplicables a los trabajadores de la demandada, que es un ente descentralizado, autónomo e independiente.
“Así se colige de la sentencia de casación 11157 del veinte (20) de octubre de 1998, que en la parte pertinente expresa:
‘La ausencia de fundamento legal para
extender a la demandada la obligación consagrada en los acuerdos, hace que la
decisión termine dependiendo solo de lo contemplado en el texto de los
mismos, en los que aparece claramente que la prestación reclamada está
instituida en favor de los trabajadores del Municipio de Medellín, sin que en
ellos obre explicación de por qué se le impone a las Empresas Públicas de
Medellín, persona jurídica diferente a la obligada por los acuerdos, tal como
debe entenderse del hecho mismo de dirigirse contra ella la
demanda, como bien lo indica el recurrente, entidad ésta última a la que el
actor prestó sus servicios.”.
De conformidad con lo anterior, es claro entonces, que de los precitados Acuerdos municipales no son beneficiarios los trabajadores de la demandada, fuera de ello, perdieron su aplicabilidad con la entrada en vigencia de la Ley 11 de 1986. Por lo tanto, el ad quem no incurrió en la violación legal denunciada y el cargo no prospera.
Las costas a cargo del recurrente por cuanto hubo réplica.
En mérito de lo expuesto las Corte Suprema de Justicia Sala de Casación Laboral, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, NO CASA, la sentencia proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín, el 9 de mayo de 2003, en el proceso adelantado por HERNANDO BEDOYA, contra las EMPRESAS PUBLICAS DE MEDELLIN E.S.P.
Las costas en el recurso extraordinario como se dijo en la parte motiva.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y DEVUÉLVASE EL EXPEDIENTE AL TRIBUNAL DE ORIGEN.
LUIS JAVIER OSORIO LOPEZ
GUSTAVO JOSE GNECCO MENDOZA CARLOS ISAAC NADER
Secretaria