CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
SALA DE CASACIÓN LABORAL
Referencia: Expediente No. 38280
Bogotá D.C., quince (15) de febrero de dos mil once (2011).
Resuelve la Corte el recurso de casación interpuesto por el apoderado de LA NACIÓN MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL contra la sentencia proferida el 27 de junio de 2008 por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá en el proceso seguido por BEATRIZ CEDEÑO DE JIMÉNEZ contra la recurrente.
l-. ANTECEDENTES
Concierne al recurso indicar que la demandante reclama de la jurisdicción laboral sea condenada la demandada al reconocimiento y pago de la sustitución pensional…en su calidad de compañera permanente,…en cuantía del 100% de la pensión que venía devengando el causante, a partir del día siguiente a su fallecimiento.
Refiere, en los hechos que respaldan su petición, que su compañero permanente, señor Jaime Arenas González, fue pensionado por el IDEMA a través de la Resolución 1486 del 20 de diciembre de 1988, prestación de la que disfrutó hasta el día 3 de marzo de 1990 fecha en que murió; que al solicitar la sustitución pensional el aludido instituto, mediante Resolución 00770 de 22 de agosto de 1990 reconoció a favor de la hija de ambos, nacida en 1984, el derecho a sustituir en su totalidad al causante mas no a la actora al considerar que ésta carecía de los requisitos de ley al encontrarse vigente vínculo matrimonial anterior y no haberse demostrado en legal forma su nulidad; que en efecto si estuvo casada pero dejó de convivir con su esposo hace más de cuarenta años y afirma que con el causante hizo vida marital desde 1974 hasta el señalado día de su fallecimiento.
Se opone el Ministerio demandado a las peticiones formuladas y, frente a ellas, plantea las excepciones de inexistencia de la obligación; cobro de lo no debido; falta de título y causa en la demandante; buena fe; presunción de legalidad; prescripción y genérica.
El juez del conocimiento condena al demandado a reconocer a la demandada a partir del 4 de marzo de 1990 el beneficio de la sustitución pensional vitalicia, en un monto igual al cincuenta por ciento (50%) del valor de la pensión que percibía el causante, con los aumentos legales y las mesadas adicionales a que haya lugar; monto que acrecerá al 100% una vez su hija…pierda el derecho a percibir tal pensión…
La resolución del juez de apelaciones con el que desata el recurso que interpusiera la demandada dispone, después de revocar la sentencia del a quo: condenar a la demandada a reconocer sustitución pensional vitalicia en un 50% del valor de la pensión que recibía el causante, a partir de la fecha de ejecutoría (sic) de esta providencia,…adicionar la sentencia proferida…en el sentido de que la pensión que viene siendo reconocida a señorita…se disminuirá en un 50%, para que el 50% restante le sea reconocido a la actora…
Precede a la anterior determinación la disertación que se inicia señalando al Decreto 1160 de 1989 como la normatividad aplicable al momento del fallecimiento del pensionado que exigía, a quien alegando su condición de compañero permanente reclamase la sustitución del derecho pensional, acreditar su condición de soltero o, acompañar a la solicitud respectiva sentencia judicial ejecutoriada de divorcio o nulidad.
En el expediente, no se demuestra una u otra situación, por lo que en principio, dice el ad quem, asistiría la razón a la demandada al negar la solicitud de sustitución pensional que se le hiciera puesto que la demandante de igual manera no acompañó prueba de una cualquiera de las indicadas circunstancias exigidas por el inciso segundo del artículo 13 del decreto reglamentario 1160 de 1989, vigente para entonces, que sería declarado nulo por el Consejo de Estado en 1993.
Al indagar por los efectos de la declaratoria de nulidad del inciso 2º del artículo 13 del Decreto reglamentario 1160 de 1989 en relación al acto administrativo que en 1990 negara a la demandante el pretendido derecho a la sustitución pensional, señala que conforme al criterio mayoritario del Consejo de Estado, la declaratoria de nulidad produce efectos retroactivos a partir del momento en que surgió a la vida jurídica. Excepto para las situaciones jurídicas consolidadas de carácter particular y concreto.
Con el propósito de ilustrar el concepto de situación jurídica consolidada de carácter particular y concreto vierte fragmentos de la sentencia C.- 314/2004 para concluir que la actora a la fecha en que se declaró la nulidad …no tenía una situación jurídica de carácter particular consolidada, en tanto, no había ingresado a su patrimonio el derecho pensional solicitado, y por consiguiente su posición resulta cobijada por los efectos retroactivos de la sentencia que declaró la nulidad del inciso atrás referido.
En este orden de ideas, agrega, resulta certera la decisión del juez, de ordenar a la demandada la sustitución pensional a favor de la actora, pero por las consideraciones que en este proveído se analizaron y de la forma en que quedaron consignadas…
El Ministerio demandado que discrepa de la determinación colegiada instaura contra ella recuso de casación para que case la sentencia impugnada, por relación a los puntos primero, segundo, tercero y cuarto del resuelve, mediante los cuales se revoca en algunos aspectos la sentencia apelada,…y convertida en sede de instancia revoque, en todas sus partes, la sentencia proferida por el…y dicte sentencia sustitutiva mediante la cual absuelva…
En Cargo único, que no halla la oposición del demandante, señala la violación de la ley sustancial, modalidad infracción directa,…, inciso segundo artículo 13 del Decreto 1160 de 1989. 174 del CPC…artículos 64 y 66 numeral 2 del CCA; artículo 145 del CPT; artículos 4 y 29 de la CN ; 85 del CCA; artículo 3 de la Ley 71 de 1988 numeral 1; artículos 5, 8 y 13 del Decreto 1160 de 1989.
Para iniciar reproduce el artículo 87 del CPT alusivo a la estructuración del error de derecho y vierte sentencia de esta Sala de la corte de 5 de diciembre de 1989, relativa a indicar que antes de una equivocada estimación de la prueba el desconocimiento de ritos legales que regulan la aducción de las pruebas,…, antes que valorar erróneamente los medios probatorios, lo que infringe es la ley instrumental y por este camino es como realmente quebranta la ley sustancial.
En el presente caso, dice el impugnante, se discute, por referencia a los hechos y pretensiones de la actora, la idoneidad del medio probatorio mediante el cual ha debido acreditar su vocación a la sustitución pensional.
Acota entonces los términos de la controversia en el recurso extraordinario, al señalar que ésta se centra en determinar si la declaratoria de nulidad que hizo el Consejo de Estado en el año de 1993 sobre el inciso segundo citado, produjo efectos ipso jure y ex tunc de forma tal que no resulte jurídicamente necesario atacar el acto administrativo …que le niega a la actora la sustitución solicitada por no haber aportado la prueba solemne exigida …o si por el contrario, para el caso de la demandante, era requisito sine cuan non, atacar esta resolución mediante el procedimiento de las acciones contenciosa administrativas …
El tribunal, señala el impugnante, que reconoce efectos ipso iure y ex tunc a la sentencia que anuló el señalado inciso, pretermite así la exigencia de prueba solemne.
Con lo anterior, matiza, se infringe la ley instrumental puesto que los actos anulables conservan su validez y vigencia a pesar de que se haya anulado el acto en el cual ellos se fundamentaron. La cesación de su validez que suprima sus efectos retroactivamente requieren ser atacados judicialmente ante la justicia de lo contencioso administrativa, mediante las acciones pertinentes, en especial la establecida en el artículo 85 del CCA, acciones que se encuentran sometidas a la prescripción o caducidad y no puede su nulidad, y en consecuencia sus efectos retroactivos, ser decretada oficiosamente sino a petición del interesado.
En respaldo a las anteriores reflexiones trascribe apartes de la sentencia del Consejo de Estado, Sección Tercera, de 5 de julio de 2006.
En capítulo que denomina error del tribunal señala que éste incurrió en error de derecho porque pretermitió,…, la prueba solemne establecida por el inciso segundo del artículo 13 del Decreto 1160 de 1989 y en este error incurrió por haber entendido que a la demandante no se le debía aplicar tal disposición en virtud de los efectos retroactivos que según él se produjeron como consecuencia de la nulidad decretada por el Consejo de Estado. No advirtió el tribunal que existía en el mundo jurídico, como aún subsiste, porque no ha sido anulada, una resolución, la 770 de 1990 expedida por el IDEMA que negó a la demandante su pretensión de sustitución pensional con fundamento en el entonces vigente inciso segundo del artículo 13 del Decreto 1160.
Luego, agrega, al admitir que, para el caso de la demandante no se cumplió el precepto del inciso segundo del artículo 13 del Decreto 1160 de 1989 que le era aplicable, se quebrantó el artículo 174 del CPC aplicable según las voces del artículo 145 del CPT pues siendo obligatorio acreditar la cesación del vínculo matrimonial por la prueba solemne, al no acreditarse así el hecho que da lugar a la sustitución pensional no resultó probado…
En dichas condiciones de igual manera se quebranta, subraya el impugnante, el artículo 29 de la Constitución Nacional, el cual ha debido de ser de preferente como declara el artículo 4 de la carta política.
La trasgresión directa de las normas probatorias y procesales señaladas en esta demanda produjo como consecuencia el quebranto de normas sustantivas que consagran los derechos para la sustitución pensional y los requisitos para su causación, artículo 3 de la Ley 71 de 1988 numeral 1; artículos 5, 8 y 13 del Decreto 1160 de 1980.
IV.- CONSIDERACIONES DE LA CORTE.-
Se precisa señalar, en primer término, que el error de derecho se formula por la vía indirecta al provenir o, de un yerro probatorio del juzgador que tiene por demostrado un hecho con prueba diferente a aquella que la ley exige para su validez o, cuando no lo encuentra probado a través una prueba ad sustantiam actus que lo acredita.
Difiere el concepto anterior con aquel con el que parece confundirlo el impugnante para respaldar, en el ataque a la sentencia, su opción por la senda de puro derecho, al invocar sentencia del 5 de diciembre de 1989, que alude al desconocimiento del juez en torno a los ritos legales que regulan la aducción de las pruebas,…, que implican un quebrantamiento de la ley por vía directa y no la equivocación en la valoración de la prueba o en la ausencia de su estimación.
En sentencia de radicación 11731 de octubre 8 de 1999, se enseñaba:
Basta una simple lectura de la parte final del ordinal 1º del artículo 87 del Código Procesal del Trabajo, con la modificación introducida por el artículo 60 del Decreto 528 de 1964, para colegir que el legislador estableció una reserva específica de la vía indirecta y a través del error de derecho, para el ataque en casación relacionado con la inobservancia del ad quem de una expresa tarifa legal probatoria. Ello es apenas lógico, pues en la vía directa no existe discusión sobre los aspectos fácticos del proceso y es cuestión evidente que en el fondo, en este caso, se está formulando un error de derecho al afirmarse que el ad quem dio por demostrado un hecho mediante prueba supuestamente no autorizada en la ley, lo que sólo es objeto de censura a través de la vía indirecta.
Pese a lo anterior la acusación admite ser examinada puesto que de su formulación y demostración puede advertirse sin dificultad que la violación a la ley atribuida a la sentencia, antes que la proveniente del señalado error de derecho, refiere a la infracción directa del inciso 2º del artículo 13 del Decreto 1160 de 1989 que consagraba la exigencia, a quien pretendiendo la sustitución de derecho pensional alegue la condición de compañero permanente, de acreditar a través de sentencia judicial ejecutoriada la declaratoria de divorcio o nulidad de matrimonio anterior.
En razón a la senda escogida debe desprenderse la conformidad del recurrente con los siguientes supuestos fácticos: a) Que al causante le fue reconocida por el IDEMA pensión de jubilación mediante Resolución 1486 del 20 de diciembre de 1988; b) Que falleció el 3 de marzo de 1990; c) Que a través de Resolución 770 de 1990 se reconoció, a favor de la hija fruto de la unión de la demandante con el pensionado fallecido, el derecho a la sustitución pensional en su totalidad(f. 13 a 17); d) Que en el mismo acto administrativo se negó este derecho a la actora al no demostrarse la nulidad de matrimonio anterior ; e) Que la demandante hizo vida marital con el causante desde el año de 1974 hasta el día de su muerte.
De igual manera no existe discusión en torno a que el día en que murió el causante- 3 de marzo de 1990- regía el decreto 1160 de 1989, reglamentario de la Ley 71 de 1988, en cuyo artículo 13, inciso 2º, rezaba que: En caso de vínculo matrimonial del compañero o compañera permanente que reclame el derecho a la sustitución pensional, se deberá presentar la respectiva sentencia judicial debidamente ejecutoriada; Que esta misma disposición fue declarada nula por el Consejo de Estado en sentencia del 8 de julio de 1993, Exp. 4583.
La discusión reside entonces en establecer si, como lo señala el tribunal, la nulidad del inciso segundo del artículo 13 del Decreto 1160 de 1989 que fuera decretada por el Consejo de Estado en 1993 tiene efectos retroactivos (ex tunc) a partir del momento en que surgió a la vida jurídica afectando con ello los actos administrativos a los que sirvió de sustento- para el sublite la Resolución 770 de 1990- O, como lo sostiene el impugnante, el acto administrativo, que fundamentado en la disposición anulada negó a la actora la sustitución pensional reclamada, subsiste en el mundo jurídico, no obstante la referida determinación de la Corporación Contenciosa Administrativa, puesto que no ha sido objeto de anulación.
Al respecto esta Sala de la Corte se ha pronunciado en diferentes procesos, con supuestos de hecho similares, en relación a disposiciones declaradas nulas del señalado Decreto 1160 de 1989 y a los actos administrativos cimentados en ellas, como lo hiciera en sentencia 31583 del 28 de enero de 2008:
En el caso de autos es preciso decir que para efectos de la pensión de sobrevivientes o sustitución pensional, la Ley 71 de 1988 no señaló que la compañera o compañero permanente debía ostentar el estado civil de soltera o soltero, como sí lo hizo la norma que el Consejo de Estado expulsó del ordenamiento jurídico por exceder la potestad reglamentaria, cuya aplicación hacia el futuro conllevaría la pérdida del derecho a la pensión de sobrevivientes de quienes en el interregno de la aparente vigencia del artículo 12 del Decreto Reglamentario 1160 de 1989, no tenían el estado civil de soltero.
Así, por ejemplo, en sentencia de 7 de septiembre de 1994, radicación No. 6851, y en relación con los efectos de la declaratoria de nulidad del artículo 7 del Decreto 1160 acusado, esto dijo la Corte:
“La decisión del Consejo de Estado que anuló el art. 7o del Dec.1160/89 consideró que la potestad reglamentaria fue ejercida con exceso porque la ley reglamentada nada dispuso sobre las causales de pérdida del derecho a la sustitución pensional. Y en cuanto de esa observación dedujo la ilegalidad del reglamento es sentencia de contenido declarativo, de manera que produce efecto retroactivo no sólo porque ésa es la consecuencia natural de las decisiones jurisdiccionales de ese tipo, sino porque otorgarle efectos exclusivamente futuros implicaría considerar, contra el querer del legislador, que perdieren el derecho a la sustitución pensional los cónyuges en el lapso de aparente vigencia del decreto --y sin mediar otra causa legal-- disolvieron su sociedad conyugal o se separaron de cuerpos o bienes. Las causas que determinan la pérdida del derecho a sustituir el cónyuge en la pensión de jubilación deben ser fijadas por el legislador y no por el órgano del Estado encargado de reglamentar la ley.”
En ese mismo sentido, esta Sala de la Corte Suprema de Justicia, en la sentencia de 20 de abril de 2004, radicación No. 20041, señaló:
“No sobra aclarar, a propósito de la nulidad del aparte del artículo 7º del Decreto 1160 de 1989 que, como lo ha venido sosteniendo esta Sala de la Corte, los efectos que produce la nulidad deben contarse a partir de la misma expedición del Decreto que contenía el precepto dejado sin validez. Así se dijo, por ejemplo en la sentencia del 2 de mayo de 2002, radicación 17183:
"< ... el artículo 7 del Decreto 1889 de 1994, reglamentario de la Ley 100 de 1993, que otorga preferencialmente el derecho sustitutivo de la pensión al cónyuge supérstite y, que entre otras cosas señalaba los casos en que debía entenderse que "faltaba el cónyuge", si bien esta última parte fue anulada por el Consejo de Estado el 8 de octubre de 1998, es decir, con posterioridad a la fecha de la muerte del causante, que acaeció el 23 de mayo de 1997, también lo es que tampoco era del caso tomarla en consideración, en virtud de los efectos ab initio que produce la nulidad, que hace que su aplicación se retrotraiga a la fecha de su expedición, es decir, desde el 3 de agosto de 1994.>
"Lo anterior, en el caso de autos, quiere decir que por los efectos de la nulidad de las causales por las cuales debía entenderse que no existía cónyuge, o sea, los literales a) a e) del inciso segundo del artículo 7 del Decreto 1889 de 1994, da lugar a colegir que estas nunca existieron y, por tanto, el tenor literal de esta disposición luego de la nulidad, es susceptible de aplicación desde la fecha de su expedición, lo que ocurrió el 3 de agosto de 1994, como ya se dijo.
"En este mismo sentido se pronunció esta Corporación en sentencia del 23 de agosto de 2001, radicación No. 15797, donde en lo pertinente se dijo:
"<La suspensión provisional es una medida cautelar, que pretende suspender los efectos del acto demandado, y que además tiene efectos ex tunc, es decir desde cuando el acto tuvo vigencia y que como mecanismo precautelativo impide la aplicabilidad por las falencias legales o constitucionales de que adolece el acto. Además, habiéndose decretado con posterioridad a la suspensión en junio 17 de 1993, la nulidad de la parte pertinente del artículo, como también lo reconoce el Tribunal, no cabía su aplicación posterior, toda vez que por los efectos ab initio de la nulidad, estos se retrotraen a la fecha de expedición del acto anulado, y por lo mismo, una vez desaparecido de la esfera legal el acto, no podía, so pretexto de su vigencia temporal, ser aplicado por el Tribunal cuando dicha norma había sido anulada.>"
En efecto, esta última Corporación, en sentencia de 8 de marzo de 2007, radicación 15052 de la Sección Tercera, dijo:
“…debe entonces la Sala precisar cuáles son los efectos de esa sentencia para el caso concreto, esto es, si la norma tuvo vigencia hasta tanto fue suspendida provisionalmente, o si debe entenderse que nunca existió, como lo alega el demandante.
“Al respecto, el Código Contencioso Administrativo señala en el artículo 175, que “…la sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes…”, lo cual significa que produce efecto general contra todos. Si bien los efectos temporales de dicha declaratoria no tienen señalamiento legal, la jurisprudencia ha entendido que se parte del supuesto de que la norma viciada no ha tenido existencia jamás, por lo cual todo debe ser retrotraído al estado anterior a su vigencia, siempre que no esté consolidada la situación que del mismo se desprende.
“Sobre el punto en comento esta Corporación en Sentencia de 19 de abril de 1991, manifestó:
“Respecto a los efectos de las sentencias de nulidad proferidas por la jurisdicción Contencioso-Administrativa ha sido reiterada esta Corporación, en el sentido de que ellas producen efectos ex tunc (“desde entonces”), esto es, desde el momento en que se expidió el acto anulado, sin que afecte ese hecho el que dicha declaratoria tenga como fundamento la atribución constitucional de esta jurisdicción de defensa de la Carta Fundamental en los términos del artículo 216 C. N.
“Como consecuencia de lo anterior, las cosas se deben retrotraer al estado en que se encontraban antes de la expedición del acto, por lo que las situaciones no consolidadas entre el momento de expedición del acto y la sentencia anulatoria son afectadas por la decisión tomada en esta última.
“Se diferencia así de las sentencias de inexequibilidad pronunciadas por la Corte Suprema de Justicia, las cuales, como lo ha sostenido la misma Corte producen efectos hacia el futuro, esto es, ex nunc (“desde ahora”), desde el momento de su pronunciamiento, asimilándose por tanto a aquellos que produce la derogatoria de una norma.
“En este orden de ideas, es preciso entender que si se expide un acto administrativo de carácter particular con base en un acto de carácter general que se presume válido al momento de la expedición del primero, y el acto que le sirve de fundamento es anulado, y por lo tanto se considera que no ha existido jamás, con mayor razón debe anularse el acto particular, pues el acto que le sirvió de base desapareció del mundo jurídico desde el momento mismo de su creación, y es lógico que el acto particular, al carecer de fundamento, también debe ser eliminado del ámbito jurídico desde el instante mismo de su expedición, es decir, debe ser anulado también, pues solo con dicha medida “se logra la plenitud de la tutela jurídica que no se obtendría por la vía de la revocación o de la derogación, pues estas modalidades de extinción dejan intactos los efectos producidos anteriormente”, tal como lo sostuvo la Corporación en sentencia del 13 de marzo de 1979, con ponencia del Doctor Carlos Galindo Pinilla.”
“De igual forma, en providencia de 6 de mayo de 1999, expresó:
“Respecto de los efectos temporales de la nulidad declarada, para la Sala está suficientemente decantada y consolidada tanto en la jurisprudencia como en la doctrina, la posición conforme a la cual la sentencia que decreta la nulidad de un acto administrativo sea general o particular, tiene efectos hacia atrás, hasta el momento en que el acto anulado nació a la vida jurídica, de allí que se considere como regla general que, en tal caso, las cosas vuelven a su estado inicial, como si el acto no hubiera existido, excepto en relación con las situaciones ya consolidadas, es decir, aquellas particulares cuyos respectivos actos ya no son susceptibles de impugnación jurisdiccional, ora por caducidad de la acción, ora por tratarse de cosa juzgada”.
“En esta oportunidad la Sala reitera los pronunciamientos trascritos, esto es, que la sentencia de nulidad de un acto administrativo tiene efectos retroactivos, es decir, a partir del momento en que se expidió el acto anulado, lo cual responde a la teoría clásica de la nulidad declarada que considera sin validez el acto desde su nacimiento.”
Al reiterar la Corte los criterios expuestos es claro que los efectos de la declarada nulidad, del inciso 2º del artículo 13 del Decreto reglamentario 1160 de 1989, se retrotraen al día de su expedición.
No prospera el cargo.
No se casará la sentencia.
Sin costas en el recurso ante la ausencia de oposición.
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, NO CASA la sentencia proferida el 27 de junio de 2008 por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá en el proceso seguido por BEATRIZ CEDEÑO DE JIMÉNEZ contra LA NACIÓN MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL
Cópiese, notifíquese, publíquese y devuélvase el expediente al Tribunal.
Sin costas en el recurso ante la ausencia de oposición.
JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ
ELSY DEL PILAR CUELLO CALDERÓN GUSTAVO JOSÉ gNECCO mENDOZA
LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS CARLOS ERNESTO MOLINA MONSALVE
FRANCISCO JAVIER RICAURTE GÓMEZ CAMILO TARQUINO GALLEGO