C-035-09

    Sentencia C- 035-09  

Referencia: expediente D-7422  

Demanda  de  inconstitucionalidad  contra  el  literal   b)  del  artículo  233  del  Decreto  Extraordinario  1333  de  1986,  “por  el  cual  se  expide  el  Código  de Régimen  Municipal”.    

Actor: Marcel Tangarife Torres.  

Magistrado Ponente:  

Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA  

Bogotá  D.  C., veintisiete (27) de enero de  dos mil nueve (2009).   

La  Sala Plena de la Corte Constitucional, en  cumplimiento  de  sus  atribuciones  constitucionales  y  de  los  requisitos  y  trámite  establecidos  en  el  Decreto  2067  de 1991, ha proferido la presente  Sentencia con base en los siguientes,   

I.  ANTECEDENTES   

En  ejercicio  de  la  acción  pública  de  inconstitucionalidad,   el   ciudadano   Marcel  Tangarife  Torres  demandó  la  inconstitucionalidad   del   literal   b)   del   artículo   233   del  Decreto  Extraordinario  1333  de 1986, “por el cual se expide  el  Código  de  Régimen Municipal”, por estimar que  viola  los  artículos  150  numerales  10  y 12, 313 numeral 4, 338 y 363 de la  Constitución Política de Colombia.   

II.     NORMA  DEMANDADA   

A  continuación  se  transcribe  la  norma  acusada,  con  la  advertencia  de que dentro de su texto se subrayan y resaltan  las expresiones parcialmente acusadas:   

“DECRETO NÚMERO 1333 DE 1986  

(abril 25)  

“POR  EL  CUAL  SE  EXPIDE  EL CÓDIGO DE  RÉGIMEN MUNICIPAL   

“El  Presidente  de  la  República  de  Colombia,    en    ejercicio   de   las   facultades  extraordinarias  que  le confiere la Ley 11 de 1986 y oída la Comisión Asesora  a que ella se refiere,   

“DECRETA:  

“…  

Artículo 233. Los  Concejos  Municipales  y  el  Distrito  Especial  de  Bogotá,  pueden crear los  siguientes  impuestos,  organizar  su cobro y darles el destino que juzguen más  conveniente para atender a los servicios municipales:   

a) Impuesto de extracción de arena, cascajo  y  piedra  del  lecho  de los cauces de ríos y arroyos, dentro de los términos  municipales,  sin  perjudicar  el laboreo y el aprovechamiento legítimos de las  minas y de las aguas.   

b) Impuesto de delineación en los casos de  construcción    de    nuevos    edificios    o    de    refacción    de    los  existentes.   

c)  Impuesto por el uso del subsuelo en las  vías públicas y por excavaciones en las mismas.”   

III.      LA  DEMANDA   

Inicialmente  el  demandante aclara que no se  configura  el  fenómeno jurídico de la cosa juzgada en relación con el objeto  de  la  presente  demanda, pues a pesar de que esta Corporación en la Sentencia  C-517  de  20071  ya  se  pronunció sobre el mismo literal que ahora a se acusa, en  aquella  oportunidad  tanto  el cargo principal de constitucionalidad como otros  aducidos   en   forma   secundaria   básicamente   consistían   en  alegar  la  incompetencia   del  legislador  para  establecer  gravámenes  a  la  propiedad  inmueble,  por  cuanto  dicha  facultad  supuestamente estaría en cabeza de los  municipios  en  forma  exclusiva,  como  se  deduciría de lo preceptuado por el  artículo  317  superior. Al descartar la anterior acusación, la Corte declaró  la  exequibilidad  del  literal  b)  del artículo 233 del Decreto 1333 de 1986,  pero  únicamente  por  cargos  examinados  en esa oportunidad. Como la presente  demanda  propone  unos  cargos  de inconstitucionalidad diferentes, a juicio del  actor resulta viable.   

Aclarado  lo  anterior,  la  demanda  entra  explicar  por qué la disposición acusada viola el numeral 10 del artículo 150  de  la  Constitución.  Al  respecto,  recuerda  que  dicho  numeral prohíbe al  Congreso  revestir  de facultades extraordinarias al Presidente de la República  para  “decretar impuestos”. Ahora bien, dado que el literal b) del artículo  233  del  Decreto  1333  de  1986, que permite a los municipios y al Distrito de  Bogotá  crear  el  impuesto  de  delineación,  fue  expedido por el legislador  extraordinario  en  vigencia  de  la Constitución Nacional de 1886, dicha norma  está afectada de inconstitucionalidad sobreviviente.   

Prosigue   la   demanda  afirmando  que  la  disposición  acusada  también  desconoce el numeral 12 del artículo 150 de la  Carta   y   el   artículo   338   ibidem.  Para explicar esta aseveración, recuerda que la primera de estas  normas  confiere  al  legislador  la  función  de establecer las contribuciones  fiscales  y  la  segunda  indica que la ley, las ordenanzas y los acuerdos deben  fijar  directamente los elementos del tributo. Recordado lo anterior, afirma que  el  literal  b)  del artículo 233 del Decreto 1333 de 1986 es inconstitucional,  “pues  al  autorizar  a  los consejos municipales la  creación  del impuesto de delineación, tan sólo definió el hecho generador y  no  determinó  los  demás  elementos del tributo como son los sujetos activo y  pasivo,  la  tarifa  y la base gravable, y tampoco fijó el sistema y el método  para   establecer   los   costos   y  los  beneficios  de  los  que  depende  la  tarifa.”    Agrega   que   la   jurisprudencia  constitucional  ha  dicho  que  si  bien  el  legislador  puede  autorizar a las  entidades  territoriales  para  la creación del tributo, la correspondiente ley  “al  menos  debe contener los límites dentro de los  cuales  la ordenanza o el acuerdo fijen los contenidos concretos”.2   

En un tercer cargo de inconstitucionalidad, la  demanda  afirma  que  el  literal  b) del artículo 233 del Decreto 1333 de 1986  desconoce  los  principios de legalidad (C.P. art. 338), equidad y progresividad  del  tributo  (C.P.  art. 363), así como el de eficiencia tributaria (C.P. art.  363).   

En cuanto a lo primero, nuevamente la demanda  insiste  en  que  el  desconocimiento  del  principio  de  legalidad  tributaria  recogido  en el canon 338 superior se produciría porque la norma acusada define  “únicamente  el  hecho  generador  del  impuesto de  delineación,  dejando  por  fuera  los  sujetos  pasivo  y  activo, la tarifa y la base gravable.”  (Negrillas  y  subrayas  propias del  texto).  Al  respecto,  afirma que el señalamiento de los elementos del tributo  por  parte  del legislador puede ocurrir por dos caminos: a) que sea el Congreso  mediante  ley  quien,  en virtud de lo dispuesto por el numeral 12 del artículo  150,  fije los elementos del impuesto de delineación, de manera que con base en  ello  los  concejos  lo establezcan; b) que el Congreso de la República cree el  impuesto   o   autorice   su  creación,  “pero  con  fundamento  en los artículos 287 numeral 3, 313 numeral 4, 338 le corresponde a  los  concejos  municipales  la  determinación de los elementos del impuesto   de   delineación…  En  este  último  caso, la Ley debió señalar al menos los límites dentro de los cuales  el  acuerdo  municipal  correspondiente  debe fijar el contenido concreto de los  elementos   del  tributo.”  (Negrillas  propias  del  texto)   

Respecto  de  la  violación del principio de  equidad  tributaria,   dice  la  demanda  que tanto desde un punto de vista  horizontal,  que  exige  que  las  instituciones  sean  aplicadas  de una manera  razonable  y  uniforme a todos los contribuyentes con ingreso real igual, como a  partir  de  un criterio vertical, según el cual a cada contribuyente se le debe  imponer  una  obligación  conforme  a  sus niveles de ingreso, la norma acusada  resulta  inconstitucional;  pues  al  no  definir  los  elementos  del  tributo,  “ante  un  mismo  hecho gravable un municipio podrá  crear  el  impuesto  en  condiciones inequitativas respecto a otro municipio que  puede  crearlo  en  condiciones  menos  gravosas  para el contribuyente; o en un  municipio  el  impuesto  es  creado  en  condiciones  diferentes  a  las de otro  municipio,   lo   que   evidencia   su   inequidad.”   

En relación con la presunta vulneración del  principio  de progresividad tributaria, el actor sostiene que el mismo tiene por  objeto  garantizar  la  equidad  vertical  del tributo. Y que en cuanto la norma  acusada  no  define  los  elementos  del  impuesto de delineación, “los  concejos municipales pueden adoptar acuerdos municipales que  no  tengan  en  cuenta  el  principio  de  progresividad  tributaria…,  lo que  convertiría  este  tributo  en  inconstitucional  por regresivo.” (Negrillas propias del texto).   

IV.  INTERVENCIONES   

1.  Intervención de la Cámara Colombiana de  la Construcción -Camacol-.   

En representación de la Cámara Colombiana de  la  Construcción  -Camacol-,  intervino  oportunamente  dentro  del  proceso la  ciudadana  Beatriz  Uribe  Botero, presidenta ejecutiva y representante legal de  la asociación gremial.   

Sostiene  la  interviniente que la demanda es  procedente,  por cuanto “(l)a estructura del impuesto  de  delineación  cuenta  con un alto grado de indeterminación y vaguedad en el  marco  previsto  por el legislador.”  Estima que  ni  de  la lectura de la disposición, ni de la de otras normas legales vigentes  o  de  algunas derogadas que mencionaban el tributo, es posible establecer cuál  es  la base gravable, el sujeto pasivo, la tarifa o el momento de causación del  impuesto  en  cuestión. Esta situación, afirma, “ha  conllevado  a que su estructura resulte ser muy diferente de un municipio a otro  y  se  presenten  notables  distancias  respecto  a  los  emolumentos que pueden  llevarse   a   cabo   por   obras   de  construcción  similares  en  diferentes  ciudades.”   Además,  la  ley  tampoco  fijó  parámetros   sobre  los  cuales  se  puedan  determinar  los  elementos  de  la  obligación  tributaria,  “lo  que  permitió  a las  autoridades   locales   realizar   miles   de   interpretaciones   que   generan  incertidumbre  tributaria…  y  abrió  la  posibilidad  de  que los municipios  entraran  a establecer los elementos, llenando los vacíos de la ley, y de paso,  atribuyéndose una facultad para la cual no estaban habilitados.”   

En relación con el principio de legalidad del  tributo,  dice  Camacol  que el artículo 338 de la Constitución Política debe  interpretarse  en  forma  armónica  con  los  cánones 287, 300 numeral 4 y 313  numeral  4  ibídem.  En  este  sentido  debe  entenderse  que  la norma superior autoriza a las entidades  territoriales  a  establecer  ciertos  tributos,  pero  dentro  de  los límites  consagrados  en  la  Constitución y la ley, “pues de  otra  manera  no  se  materializarían  los  principios  de eficiencia y equidad  tributaria.”  Para  ello, agrega, es menester que el  legislador  predetermine  los  elementos  del  tributo,  sin  lo  cual  no queda  garantizada  la  efectividad de los principios de certeza, igualdad y equilibrio  tributario,  “pues  cada ente territorial señala de  manera diversa los elementos del tributo”.   

Refiriéndose  al  hecho  generador  de  la  obligación  de pagar el impuesto de delineación, dice la entidad interviniente  que  si  bien  la  norma  acusada dispone que el tributo se hace exigible por la  construcción  “de  nuevos edificios o la refacción  de  los  existentes”,  no  determina  el alcance del  concepto  “edificios”, el  de  “construcción”, ni el  de   “refacción  de  los  existentes”,  circunstancia  que  ha  producido  diferencias muy notables en la  regulación  adoptada por distintos municipios, especialmente en lo concerniente  al  hecho  generador,  la  base  gravable  y la tarifa del impuesto. Mediante la  presentación  de  un  cuadro  comparativo, la intervención ilustra sobre estas  diferencias,  mostrando  cómo  en  algunas  ciudades  se  ha  ampliado el hecho  gravado    para    cobijar   situaciones   como   la   “urbanización”,   la  “parcelación”,  o  la  “demolición”,  etc.  Denuncia  también, que la  ausencia  de  un  marco jurídico preciso impide identificar quién es el sujeto  pasivo  de la obligación tributaria, admitiéndose las posibilidades de que sea  el  propietario, el constructor o quien tramita la respectiva licencia. Además,  la   inexistencia   e   indeterminación   de  la  base  gravable,  “ha   permitido   que  los  órganos  locales  regulen  de  manera  divergente  el  tributo, lo cual afecta el principio de igualdad a nivel local y  contraría  el principio unitario…” Así, Bogotá y  otras  ciudades  han considerado que la base gravable es el presupuesto de obra,  mientras  que  Medellín  y  otras  han  señalado  que dicha base la constituye  “el      número     de     metros     cuadrados  licenciados”.  Finalmente,  en  cuanto  a  la tarifa  todos  los  municipios  y  el  Distrito de Bogotá la han señalado en distintos  porcentajes,  lo  cual  confirma la dispersión de criterios que repercute en la  violación  del  derecho  a  la  igualdad,  pues  se  permite  que  “de  acuerdo con su residencia los contribuyentes estén sometidos  a un régimen impositivo particular…”.   

De  todo lo anterior, Camacol concluye que se  evidencia  “la oscuridad de la disposición creadora  del  tributo,…  que  ha  generado  múltiples  problemas interpretativos en el  momento  de  su  ejecución  y  aplicación…”. Esta  indeterminación  redunda  en el desconocimiento de los principios de igualdad y  equidad   tributaria   a  que  alude  el  artículo  363  de  la  Constitución,  “que  demanda  que los particulares tengan derecho a  estar  sometidos  a  la misma estructura del régimen tributario.”  Además,  vulnera  el  numeral  9°  del  canon  95  superior, que  consagra  la obligación de los ciudadanos de contribuir a los gastos del Estado  dentro de los conceptos de justicia y equidad.   

Finalmente,  la  intervención  arguye que la  norma  acusada  desconoce  el  principio  de  eficiencia  del tributo, pues a su  parecer   es   evidente   que  “la  inexistencia  de  estructuras  tributarias  claras  y  bien  definidas  implica  la generación de  costos…,  tanto  para  la  autoridad  local como para los agentes privados que  deben cumplir con la obligación tributaria.”   

Con    fundamento   en   las   anteriores  consideraciones,  la  intervención  de  Camacol  aboga  por  la declaración de  inexequibilidad    de    la    norma   acusada.    

2. Intervención del Ministerio de Hacienda y  Crédito Público.      

En  defensa  de  la disposición acusada y en  representación  del  Ministerio  de la referencia, intervino en tiempo oportuno  la ciudadana Nathalia Surcar Jaramillo.   

En   relación   con  el  primer  cargo  de  inexequibilidad  propuesto  en  la  demanda,  conforme al cual el literal b) del  artículo    233    del    Decreto   1333   de   1986   estaría   afectado   de  inconstitucionalidad  sobreviviente, en cuanto su alcance regulador sería el de  decretar  un  impuesto  contra  la  expresa  prohibición  del  numeral  10  del  artículo   150   de  la  Constitución,  que  no  permite  conceder  facultades  extraordinarias  para  decretar  impuestos, el Ministerio de Hacienda y Crédito  Público  afirma  que  tal  acusación  no  debe  prosperar. En sustento de esta  posición  alega que la constitucionalidad del Decreto acusado debe examinarse a  la  luz  de  la  Constitución Nacional de 1886 y no de la de 1991, toda vez que  dicho   Decreto   se   expidió   bajo   la   vigencia   de  aquella3. Agrega que al  tenor  del numeral 12 del artículo 76 del ordenamiento constitucional anterior,  no  existía  la  prohibición  de  conceder  facultades legislativas para   decretar  impuestos.  Además,  señala  que la jurisprudencia constitucional ha  hecho   hincapié    en   que   el  fenómeno  de  la  inconstitucionalidad  sobreviviente  no  opera  cuando  se  trata  del  examen  sobre  los  requisitos  necesarios  para  el  otorgamiento  de  facultades  extraordinarias.4   

Profundizando aun más en las razones por las  cuales  el  primer  cargo  de  la demanda no resulta aceptable, la intervención  prosigue  poniendo  de  relieve  que las facultades extraordinarias en virtud de  las  cuales  se expidió el Decreto aquí parcialmente acusado fueron concedidas  al    Ejecutivo   para   “codificar   disposiciones  constitucionales  y  legales  vigentes para la organización y funcionamiento de  la  Administración municipal.” Al respecto, sostiene  que  la  Corte  Suprema  de  Justicia  en  su  momento  explicó  que  no había  impedimento  de  rango constitucional que impidiera que un código se conformara  por             varias             leyes5, por lo cual concluye que a la  luz  de la Constitución anterior no existían límites que prohibieran conceder  facultades  al  Ejecutivo  para codificar leyes vigentes, incluyendo aquellas de  tipo   tributario   como  la  referente  al  impuesto  de  delineación  urbana.   

Pasando  a  refutar  el  segundo  cargo de la  demanda,  referente  al  presunto  desconocimiento  del  principio  de legalidad  tributaria,  afirma  el  Ministerio  de  Hacienda  que  no  es cierto que la ley  mediante  la  cual  se  decreta  un  impuesto  deba contener la totalidad de los  elementos  de  la  obligación  tributaria, “toda vez  que,  en  virtud  de  la autonomía otorgada a las entidades territoriales en la  Constitución  Política  de  1991,  éstas  pueden  establecer  algunos  de sus  elementos,  siempre  y  cuando  exista  una  Ley  expedida por el Congreso de la  República  que  así lo autorice.” Añade que una de  las   atribuciones   de   las   que   constitucionalmente  gozan  las  entidades  territoriales  es  la  de  determinar  los elementos de los impuestos dentro del  ámbito  de  su  jurisdicción,  sobre  la  base  de  una  ley previa que dichas  entidades   desarrollan   para   concretizarla.   Lo   anterior,  dice,  es  una  manifestación   de   la   autonomía   que  caracteriza  la  descentralización  administrativa  consagrada  en la Carta vigente. Ahora bien, dicha autonomía de  las  entidades  territoriales  en  materia tributaria no es absoluta, por que se  encuentra   limitada  por  la  Constitución  y  la  Ley  (C.P.  Arts.  287-3  y  338)6.   

3. Intervención de la Academia Colombiana de  Jurisprudencia.   

Dentro  de  la  oportunidad  legal  prevista,  intervino   dentro  del  proceso  el  ciudadano  Paul  Cahn-Speyer  W.,  miembro  correspondiente de la Academia Colombiana de Jurisprudencia.   

En   relación   con  el  primer  cargo  de  inconstitucionalidad  propuesto  en  la demanda, la intervención postula que el  mismo  no  es  de  recibo,  puesto  que “el tránsito  constitucional  no  deroga automáticamente las normas creadas bajo el amparo de  la   Constitución  anterior,  principalmente  porque  no  se  puede  exigir  al  legislador  cumplir  normas  formales  inexistentes  al  momento  de expedir las  leyes.”   

En relación con la acusación concerniente al  desconocimiento   del  principio  de  legalidad  tributaria,  dice  la  Academia  interviniente  que  esta  Corporación  se  ha pronunciado muchas veces sobre el  asunto  del  alcance  de  la  competencia de las entidades territoriales para la  creación  de tributos, materia respecto de la cual se le ha dificultado adoptar  una  posición consistente, relativa al grado de autonomía de dichos entes, que  concilie  dicha  independencia con la seguridad jurídica de los contribuyentes,  la  máxima de representación popular del tributo y el principio unitario de la  forma de Estado.    

Señala  que  la  Corte  ha  adoptado  tres  diferentes  posturas  al  respecto:  (i)  inicialmente, una que se situaba en la  “predilección      por      la     legislación  nacional”;  (ii)  más  adelante,  dice,  la  Corte  acogió  otra  corriente  de  pensamiento  que  propendía  por  una  autonomía  relativa  de  los  municipios  y  departamentos  a la hora de decidir en materia  impositiva.  Dentro  de esta postura, dice que la jurisprudencia señaló que si  la  ley  creadora  no  definía directamente la base gravable del impuesto, pero  esa    base   era   razonablemente   determinable,   la   norma   no   resultaba  inconstitucional.  De  donde  se colegía que la autonomía era importante, pero  que  la  ley  debía  señalar  unos  parámetros  mínimos  que respondieran al  principio  unitario  del  Estado.  En  esta  posición  ecléctica, dice, cabía  distinguir  entre  leyes  que  crean  el  tributo  y  leyes  que autorizan a las  entidades  territoriales  para  imponerlo,  siguiendo ciertos parámetros. En el  primer  caso,  la  ley  debía  fijar  directamente  todos  los  elementos de la  obligación  tributaria,  vaciando  de contenido la competencia de las entidades  territoriales.  En  el segundo caso, de todas maneras la ley debía proporcionar  ciertos  parámetros  o  directrices,  dentro  de  las  cuales  en  un  “marco  residual”,   los   departamentos   y   municipios  especifican  los  elementos  constitutivos   del  tributo.  (iii)  Finalmente,  afirma  que  en  una  tercera  posición  jurisprudencial la Corte “si bien reconoce  la  autonomía  territorial, permite un elemento volitivo al legislador, dejando  en  sus  manos  la  suerte  de  tal autonomía. Puede crear el tributo adoptando  todos  sus elementos esenciales, o autorizarlo simplemente describiendo el hecho  generador,  permitiendo  que  los  órganos  legislativos  territoriales decidan  libremente sobre los demás elementos del tributo.”   

A  juicio  del  interviniente,  sólo  si  el  control  de  constitucionalidad  se  ejerce  desde  la perspectiva de la tercera  postura,   la   norma   acusada   puede  ser  considerada  como  ajustada  a  la  Constitución.   No   así   bajo   las   otras  dos  posiciones,  debido  a  la  indeterminación   absoluta   que  la  disposición  presenta  respecto  de  los  elementos de la obligación tributaria.   

En  todo  caso, la intervención opina que la  última  corriente  jurisprudencial  resulta  problemática, porque “pretender  que  el  Congreso solamente autorice genéricamente la  creación  de  impuestos  territoriales,  sin  mediar en su planificación y sin  control  de  las  consecuencias  que éste pueda traerle a los asociados, haría  nugatoria    la    labor   del   Congreso   de   la   República.”    

Por  último,  en  vista de la dificultad del  tema  y  de  la  inconsistencia  de la jurisprudencia en la materia, la Academia  interviniente  sugiere  que  se  exhorte  al Congreso de la República para  que  expida  una  ley  orgánica  que determine el alcance de la facultad de los  entes  territoriales  para  establecer tributos, en armonía con el principio de  legalidad y la naturaleza unitaria de la República de Colombia.   

4.  Intervención de la Secretaría Distrital  de Hacienda de la Alcaldía Mayor de Bogotá.    

Estando  dentro  del  término legal previsto  para  ello,  y  con  el  propósito  de  defender  la  constitucionalidad  de la  disposición  demandada, intervino dentro del proceso la ciudadana Dalila Astrid  Hernández  Corzo,  obrando  como  apoderada  de  la  Secretaría  Distrital  de  Hacienda de la Alcaldía Mayor de Bogotá.    

Inicialmente la intervención de la Alcaldía  de  Bogotá  afirma que, respecto de algunos de los cargos aducidos en contra de  la  norma  aquí  acusada, se presenta el fenómeno jurídico de la cosa juzgada  constitucional.   A  su  parecer,  mediante las sentencias C-1043 de 2003 y  C-517  de  2007  esta  Corporación  se  pronunció  respecto  de algunas de las  acusaciones  que  hoy  nuevamente se vuelven a formular en contra del literal b)  del  artículo  233 del Decreto Extraordinario 1333 de 1998. De manera especial,  recuerda  que  en la primera de estas providencias la Corte examinó un cargo de  inconstitucionalidad  conforme  al  cual  el Congreso de la República no podía  autorizar  a  los  concejos  municipales  o a las asambleas departamentales para  crear  impuestos,  pues este cometido sólo incumbía al legislador, quien en la  respectiva  ley  debía  indicar  de  manera global el marco dentro del cual las  entidades  territoriales  podía  proceder  a  especificar  los  elementos de la  contribución.  Agrega  que  en  la  segunda  de las sentencias que menciona, la  Corte  estudió  si el legislador podía gravar la propiedad inmueble, o si esta  facultad  era  exclusiva  de  los  municipios.  A  partir de las consideraciones  vertidas  por  la Corte en aquella ocasión, la Alcaldía de Bogotá estima que,  sobre  el cargo ahora presentado, se configura el fenómeno jurídico de la cosa  juzgada constitucional.   

De  otro  lado,  la  intervención analiza el  cargo  relativo  a  la  presunta  vulneración  del numeral 10 del artículo 150  superior,  y  al respecto indica que tal acusación se funda en una apreciación  errónea  de la naturaleza jurídica del Decreto 1333 de 1986. Recuerda que este  es  un  Decreto  que  fue  expedido  en virtud de las facultades extraordinarias  concedidas  al  ejecutivo para compilar disposiciones constitucionales y legales  vigentes,  relativas a la organización y funcionamiento de las administraciones  municipales.  En  tal  virtud,  el presidente de la República, en el literal b)  del  artículo  233  del Decreto aquí acusado, compiló el literal g) de la Ley  97  de  1913. Luego mediante la disposición impugnada, el jefe del ejecutivo no  creó  ningún  tributo;  tan  sólo se limitó a compilar una ley previa que lo  había  creado.   Agrega  que  sobre  la  naturaleza  jurídica del Decreto  acusado,   en  especial  sobre  su  carácter  compilatorio,  esta  Corporación  judicial se pronunció en la Sentencia C-504 de 2002.   

Prosigue   la  intervención  refutando  la  supuesta  vulneración de los principios constitucionales de legalidad, equidad,  progresividad  y  eficiencia  tributaria,  por  parte  de  la  norma acusada. Al  respecto,  estima la Alcaldía que no existe la supuesta indeterminación de los  elementos  de  la  obligación  tributaria,  toda vez que de la norma acusada se  infiere  con  facilidad  cuáles  son  el  sujeto  activo,  el pasivo y el hecho  generador  del  impuesto  de  delineación,  dejando  en  cabeza de los concejos  municipales  la determinación de los demás elementos, esto es la base gravable  y  la  tarifa.  En  todo  caso,  tras  citar  jurisprudencia  sentada  por  esta  Corporación   y   por   el   Consejo   de   Estado7,   afirma   que   cuando  los  impuestos  son  territoriales  y  no nacionales, la Constitución permite que el  legislador  deje a las corporaciones públicas la fijación de los elementos del  tributo que él ha creado.   

5.  Intervención del Instituto Colombiano de  Derecho Tributario.   

En forma oportuna intervino dentro del proceso  el   Instituto  Colombiano  de  Derecho  Tributario,  que  por  conducto  de  su  vicepresidenta,  ciudadana Lucy Cruz de Quiñones,  presentó a la Corte el  concepto  elaborado  por  el ciudadano Luis Miguel Gómez Sjöberg, aprobado por  el resto de los miembros del Consejo directivo del Instituto.   

Inicialmente,  el  Instituto  interviniente  manifiesta  estar  de  acuerdo  con las apreciaciones de la demanda tendientes a  descartar  el  fenómeno  de la cosa juzgada constitucional, que se presentaría  por  lo  decidido  por  esta  Corporación  en  la  Sentencia  C-  517  de 2007.   

Más  adelante,  la intervención recuerda la  historia  y  la naturaleza del impuesto de delineación urbana, a que se refiere  la  norma  acusada.  Al respecto, tras referirse a los antecedentes legislativos  de  dicha  disposición,  concluye  que  la facultad de los concejos, relativa a  dicho  impuesto,  estuvo  sujeta a la constitución, a la ley y a las ordenanzas  de  las  asambleas  departamentales.  No  obstante,  las  leyes  de  1913 y 1916  suprimieron esta última sujeción a las ordenanzas.   

Entrando   a  referirse  a  los  cargos  de  inconstitucionalidad  planteados  en  la  demanda,  el  Instituto  Colombiano de  Derecho  Tributario  dice  no  compartir  el  primero  de  ellos,  relativo a la  presunta  inconstitucionalidad  sobreviniente  de  la  disposición  acusada. Lo  anterior,   por   cuanto   tal   tipo   de   inconstitucionalidad   “no   resulta   por   el  simple  cambio  de  ciertas  facultades,  atribuciones   o   prohibiciones,   sino   por  el  contenido  material  de  las  normas.”    

En   cuanto   a  los  restantes  cargos  de  inexequibilidad,  especialmente  al relativo al desconocimiento del principio de  legalidad  tributaria,  el  Instituto afirma que la norma hace una referencia al  hecho  generador  y  al  sujeto  activo  de la contribución; y que “estas  elementales  precisiones,  en  principio,  conducirían  a  sostener  al exequibilidad de la norma”, atendiendo a  los  criterios  jurisprudenciales  sentados principalmente en la Sentencia C-992  de  2004, según la cual en la norma habilitante que autoriza la creación de un  tributo  a  los  entes  territoriales basta con que señale el hecho gravado. No  obstante,  el  concepto  del  Instituto se orienta en el sentido de apartarse de  los  criterios  dominantes contenidos en la jurisprudencia de esta Corporación,  por  lo  cual  “propone  una vez más con respetuosa  insistencia,  entonces,  una  revisión  de  la  jurisprudencia  adoptada por la  Corte,  para  darle  una  nueva  lectura  a  los  artículos 287, 300-4, 313-4 y  naturalmente,  el  338  de  la  Carta.” A juicio del  Instituto,   de   la  correcta  interpretación  de  las  citadas  disposiciones  superiores  debe  concluirse  que  todas  las leyes dictadas por el Congreso que  decreten  o  autoricen la creación de tributos deben fijar directa y claramente  los  elementos esenciales de la obligación tributaria, esto es los sujetos, los  hechos   y   bases  gravables  y  la  tarifa.  No  debe  bastar  con  la  simple  autorización  para  la  creación  de  un  tributo, por cuanto el artículo 338  superior  no  hace  distinciones. Lo anterior, afirma el Instituto, no significa  un  desmedro  de  la  autonomía  de  los  entes  territoriales,  que  conservan  potestades  para  adoptar  o  implantar  los  tributos  en  sus  territorios,  y  consagrar   exenciones   y   tratamientos  preferenciales.  En  sustento  de  su  posición,  afirma  que esta es la tendencia de la jurisprudencia sentada por el  Consejo  de  Estado, y al respecto menciona algunas providencias emanadas de esa  Corporación judicial.   

Finalmente,  la  intervención  expresa  su  opinión  relativa  a la necesidad de que el Congreso de la República expida la  ley  orgánica  a  que se refieren los artículos 151 y 228 de la Constitución,  en  la cual se clarifique cuáles son las competencias en materia tributaria que  deben reconocérsele a los entes territoriales.   

Con  fundamento  en  todo  lo  anterior,  el  Instituto  interviniente  propone  a la Corte que declare la inexequibilidad del  artículo  233  del  Decreto 1333 de 1986, por desconocimiento del artículo 338  de la Constitución.   

6. Intervención de la Federación Colombiana  de Municipios.   

En  representación  de  la Federación de la  referencia,   intervino  oportunamente  su  director,  ciudadano  Gilberto  Toro  Giraldo, quien manifestó a la Corte lo siguiente:   

En  relación  con  el  primer  cargo  de  la  demanda,   conforme   al   cual   la   disposición   acusada   resultaría  ser  inconstitucional  por  decretar un impuesto,  al haber sido expedida por el  Presidente  de  la República en ejercicio de facultades extraordinarias, siendo  que  para  tales  propósitos  no es posible conceder tal tipo de facultades, la  Federación  interviniente  recuerda  la  jurisprudencia  del  Consejo de Estado  recogida  en  fallo  de 28 de junio de 2007, en donde se explicó que el Decreto  1333  de 1986 es de naturaleza compilatoria, por lo cual mediante el mismo no se  habría  decretado  un impuesto, sino codificado la norma legal anterior que sí  lo  decretó.  Además,  recuerda  que  la  jurisprudencia  de esta Corporación  admitió  que  en  cumplimiento  de  sus atribuciones compilatorias, el Gobierno  Nacional  podía  excluir  normas  repetitivas  o  innecesarias  o  que hubieran  perdido    vigencia.   Por   todo   lo   anterior,   afirma   que   “no   existe  la  menor  duda  acerca  de  que  hay  cosa  juzgada  constitucional  en  tordo  a  la  conformidad  de  la  norma  impugnada  con  el  ordenamiento,  en  relación con el cargo de haber sido incluido el texto en una  “codificación”   realizada   por   el   Gobierno   Nacional.”   

En   cuanto   a   los  restante  cargos  de  inconstitucionalidad,  la  Federación  Colombiana  de Municipios estima que los  mismos  fueron  analizados  en  la  Sentencia  C-504 de 2002, en donde, dice, se  sostuvo   que   en   relación  con  los  tributos  territoriales,  “basta  que  la  Ley  cree  o autorice crear el tributo, pues como  parte  de  la  autonomía de las entidades territoriales sus órganos colegiados  podrán    entrar    a    completar    los    diversos    elementos    de    los  tributos.”  En  tal virtud, la Federación propone a  la Corte que declare la exequibilidad de la norma acusada.   

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL  

En  la  oportunidad legal prevista, el señor  Procurador  General de la Nación, doctor Edgardo Maya Villazón, solicitó a la  Corte  declarar  inexequible el literal b) del artículo 233 del Decreto 1333 de  1986,  y exhortar al Congreso de la República para que expida la ley que regule  el  impuesto  de  delineación.  En  sustento  de  esta  solicitud,  expuso  las  siguientes consideraciones:   

Inicialmente,  la  vista fiscal afirma que la  disposición  acusada  no  vulnera  el  artículo150,  numeral  10,  de la Carta  Política.    Lo    anterior,    por   cuanto   “la  jurisprudencia  constitucional  ha sido clara en señalar que cuando se trata de  normas  expedidas  bajo  la  vigencia de la Constitución de 1886 los requisitos  que  rigen  el  otorgamiento  y  ejercicio  de  facultades  extraordinarias  son  aquellos  señalados  en  el  citado  ordenamiento  y  es  frente  a él y no en  relación  con   la  Carta  Política  de  1991  que  se debe determinar la  competencia  del  Congreso  para  realizar  la  habilitación  legislativa  y la  competencia   del   presidente  para  desarrollarla8, razón por la cual este cargo  no está llamado a prosperar.”   

Precisado lo anterior, el Ministerio Público  entra   a   estudiar   los   demás  cargos.  Para  esos  efectos,  primeramente  recuerda   y  comenta el texto de los cánones 150  numeral  12,  287,  363, 338, 300 numeral 4 y 313 numeral 4 de la Constitución.  Enseguida,  deteniéndose  en el tenor literal de la norma acusada, sostiene que  del  mismo  se  deduce que el legislador determinó en ella el hecho gravado con  el  impuesto  de  delineación,  y  que  dicho  hecho  consiste  en “la  construcción  de  nuevos  edificios  o  la refacción de los  existentes”.  Así  mismo,  de dicha norma se extrae  que  el  sujeto  activo  de  la  contribución son los concejos municipales y el  Distrito  Capital.  No  obstante,  repara  en que no sucede lo mismo con la base  gravable  y  la  tarifa,  a  las cuales la disposición acusada no se refiere de  manera  alguna.  Y  aunque  la  norma  tampoco señala expresamente quién es el  sujeto  pasivo del impuesto de alineación, “éste no  puede  ser  otro  que quien realiza el hecho gravable, esto es, la construcción  de   nuevos  edificios  o  la  refacción  de  los  existentes.”  En    resumen,    dice    la    vista    fiscal   que   “la  norma  acusada  no  fija  la  base  gravable  ni  la  tarifa  del impuesto, como tampoco señala el marco dentro del  cual las entidades territoriales pueden establecerlas.”   

Detectada la anterior situación, el concepto  del   Procurador  entra  a  referirse  a  la  jurisprudencia  sentada  por  esta  Corporación   en   materia   de   autonomía   tributaria   de   las  entidades  territoriales.  Al respecto afirma que esta Corte “ha  señalado  en  numerosas  ocasiones  que las leyes que autorizan la creación de  tributos  por  entidades  territoriales  pueden  ser  generales  y no tienen que  contener  todos  los  elementos del tributo, no sólo en virtud del principio de  autonomía  territorial  sino, además, por cuanto el artículo 338 de la Carta,  que  ordena la predeterminación del tributo, no señala que la fijación de sus  elementos   sólo   puede   ser  efectuado  por  el  Legislador,  ya  que  habla  específicamente  de  las ordenanzas y los acuerdos. Por consiguiente, en manera  alguna  vulnera  la Constitución que las asambleas y los concejos fijen, dentro  de  los  marcos  establecidos  por  la  ley,  los  elementos  constitutivos  del  tributo9.  Sin  embargo, como el impuesto territorial debe estar previamente  autorizado  por la ley, ésta puede ser “general, siempre y cuando indique, de  manera  global,  el  marco  dentro  del  cual las asambleas y los concejos deben  proceder   a   especificar   los  elementos  concretos  de  la  contribución”  (Sentencia  C-084 de 1995). Y obviamente, debido a que la identidad del impuesto  se  encuentra  íntimamente  ligada  al hecho gravable, es claro que la ley debe  delimitar  los  hechos  gravables  que  son  susceptibles  de ser generadores de  impuestos territoriales”.   

A  partir  de lo anterior, el concepto fiscal  concluye   que  la  autonomía  de  las  entidades  territoriales  para  imponer  impuestos  no  es absoluta, pues está sujeta a la Constitución y a la ley, que  “debe  señalar  con  precisión el hecho gravable y  fijar  los  límites  dentro de los cuales deben establecer los demás elementos  del  tributo.”  Agrega  que esta autonomía limitada  obedece  a  las  proyecciones del principio unitario del Estado colombiano y del  derecho  a  la  igualdad,  y  que en este sentido en la Sentencia C- 517 de 2007  esta  Corporación  afirmó  que  “todas las personas  tienen derecho a estar sometidas a un mismo régimen tributario”.   

Con  fundamento en lo anterior, el Ministerio  Público  concluye  que,  dado  que  la  norma  acusada define de manera general  aunque  imprecisa  el hecho gravable, sin señalar la base gravable ni la tarifa  del  impuesto,  y  que  tampoco  establece  los límites dentro de los cuales el  Concejo  Distrital  de Bogotá y los concejos municipales deben fijar los demás  elementos  del  tributo,  dicha  disposición  resulta  ser inconstitucional por  desconocimiento   de   los  principios  de  legalidad  y  predeterminación  del  tributo.   

No obstante, el señor Procurador estima que,  dada  importancia  del  impuesto  de  delineación  para  las  finanzas  de  las  entidades   territoriales,  es  necesario  que  esta  Corporación  “exhorte  al  Congreso de la República para que expida la ley que  regule  la  materia,  la  cual  debe  reunir  los  requisitos  exigidos  por  la  Constitución para este tipo de ordenamientos.”    

VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.  

1.           Competencia   

De  conformidad  con  lo  prescrito  por  el  numeral   5°  del  artículo  241  de la Constitución Política, la Corte  Constitucional  es  competente  para  resolver sobre la constitucionalidad de la  norma demandada.   

2.  El  problema  jurídico  que  plantea  la  demanda   

2.1.  Como  se  expuso  en  el  acápite  de  Antecedentes  de  la  presente Sentencia, en esta oportunidad la demanda formula  los  siguientes  cargos  de  inconstitucionalidad  en  contra del literal b) del  artículo  233 del Decreto 1333 de 1986, “por el cual  se  expide  el  Código  de  Régimen Municipal”: Uno  primero,    según   el   cual   dicha   disposición   estaría   afectada   de  inconstitucionalidad  sobreviviente por desconocimiento del  numeral 10 del  artículo  150 de la Constitución, porque esta norma superior prohíbe conceder  facultades  extraordinarias  al ejecutivo para decretar impuestos. Como la norma  acusada  permite  a los municipios y al Distrito de Bogotá crear el impuesto de  delineación,  y  fue  recogida  en  un  Decreto  preconstitucional expedido con  fundamento  en  este tipo de facultades legislativas concedidas al ejecutivo, al  entrar  en  vigencia  la  nueva Constitución habría devenido inconstitucional.  Los  intervinientes  que  examinan  esta  acusación, así como la vista fiscal,  estiman  que  la  misma  no debe prosperar. En sustento de esta posición aducen  uno  de  estos  dos  argumentos,  o ambos: que la constitucionalidad del Decreto  acusado  debe  examinarse  a la luz de la Constitución Nacional de 1886 y no de  la  Constitución Política de 1991, toda vez que dicho Decreto se expidió bajo  la  vigencia  de  aquella,  que  no contenía la prohibición hoy recogida en el  numeral  10 del artículo 150 de la carta vigente; y que el Decreto que se acusa  tiene  una naturaleza especial, pues las facultades con fundamento en las que se  expidió  fueron  concedidas para compilar legislación entonces vigente, por lo  que  en realidad el ejecutivo no creó ni autorizó a decretar ningún impuesto,  sino  que  se limitó a compilar una ley anterior que sí había hecho tal cosa.  En  tal  virtud,  no  se irrespetaría la prohibición a que alude el numeral 10  del artículo 150 de la Carta.   

Así  las cosas, por razones lógicas debe la  Corte  estudiar  en  primer  lugar  si  la  naturaleza  compilatoria del Decreto  acusado  le resta todo soporte al presente cargo de inconstitucionalidad, porque  implica  que  en  la  norma acusada el ejecutivo no decretó ningún impuesto; y  solamente  si  se encontrara que lo anterior no es así, y que el presidente sí  decretó  un tributo, entonces tendría que establecer si la exequibilidad de la  norma  acusada  debe  deducirse  a  partir  de  la Constitución bajo la cual se  expidió,  o  a partir de la ahora vigente, y enseguida llevar a acabo el examen  correspondiente.     

2.2  Un segundo cargo de inconstitucionalidad  postula  que  el  literal  b)  del  artículo  233  del  Decreto 1333 de 1986 es  inconstitucional  por  desconocimiento de los artículos 150 numeral 12 y 338 de  la  Constitución,  referentes  al  principio  de  legalidad  del  tributo. Este  principio,  dice  la demanda, en materia de impuestos territoriales exige que al  crear  el  tributo  el  legislador  al  menos  defina los límites dentro de los  cuales  las  ordenanzas  o los acuerdos pueden fijar los contenidos concretos de  la  obligación  tributaria.  Como  en  la norma acusada el legislador tan sólo  definió   el   hecho   generador,   sin  señalar  ningún  otro  límite,  tal  disposición resulta inconstitucional.   

2.3  Los  demás  cargos  de  la  demanda  se  edifican  a  partir  del  que se acaba de exponer. En efecto, ellos consisten en  afirmar  que  en  cuanto  el  legislador  no  señaló  ningún  límite  a  las  facultades   de   los  municipios  de  fijar  los  contenidos  concretos  de  la  obligación  tributaria  en  materia de impuesto de delineación, desconoció no  sólo  el  principio  de  legalidad  del  tributo,  sino  también el de equidad  tributaria,  que  implica  que  las  instituciones  sean aplicadas de una manera  uniforme   a   todos   los  contribuyentes  con  ingreso  igual  y  que  a  cada  contribuyente  se  le imponga una obligación conforme a sus niveles de ingreso,  independientemente  del  municipio  donde  se  verifique  el  hecho  gravado; lo  anterior  por  cuanto,  al  no  definir  el  legislador  ni aun mínimamente los  elementos  del tributo, “ante un mismo hecho gravable  un  municipio  podrá  crear el impuesto en condiciones inequitativas respecto a  otro  municipio  que  puede  crearlo  en  condiciones  menos  gravosas  para  el  contribuyente”.  Además,  por  la  misma razón, se  desconocería  el  carácter  unitario  del  Estado, así como los principios de  progresividad  y eficiencia tributaria, puesto que los concejos podrían adoptar  normas muy dispares que no los tuvieran en cuenta.   

Algunas  de  las intervenciones coadyuvan las  anteriores  acusaciones,  como  también lo hace la vista fiscal. En tal virtud,  abogan  por  la  declaración  de inexequibilidad de la norma acusada. Otras, en  cambio,   afirman   que    la   autonomía   reconocida   a  las  entidades  territoriales  en materia tributaria les permite determinar los elementos de los  impuestos  dentro  del  ámbito  de  su  jurisdicción, sobre la base de una ley  previa que las asambleas y concejos concretan o desarrollan.   

Visto  lo  anterior, entiende la Corte que lo  que  le  corresponde  es  definir  cuál  es  el alcance de la autonomía de las  entidades  territoriales  en  materia impositiva, y con base en ello examinar si  la  norma  acusada incurre en un defecto en la precisión de los elementos de la  obligación  tributaria; o si puede considerarse que tal defecto no existe, pues  dicha  determinación  puede  ser  librada a la competencia de dichas entidades.   

No  obstante,  antes  de  entrar  en  estas  materias,  debe  la Corte definir si sobre el presente asunto ha operado o no el  fenómeno jurídico de la cosa juzgada.   

3.  Cuestión  previa:  ¿se presenta en este  caso el fenómeno jurídico de la cosa juzgada?   

3.1.  Dice  el  actor  que  en  la  presente  oportunidad  no  se  configura  el  fenómeno  jurídico  de la cosa juzgada, en  relación   con   lo   decidido   en  la  Sentencia  C-517  de  200710.  En cambio,  una  de  las  intervenciones  postula  que  respecto  de  algunos  de los cargos  aducidos  en  esta  ocasión  sí  se presenta dicho fenómeno, pues tanto en el  citado  fallo  como  en  la Sentencia C-1043 de 200311,   esta   Corporación   se  pronunció  sobre  de acusaciones que hoy nuevamente se vuelven a formular. Pasa  entones la Corte a estudiar el asunto.   

                           

3.2. En la Sentencia C-1043 de 2003, la Corte  estudió  la  demanda  de  inconstitucionalidad  que  se  dirigió,  entre otras  normas,  en contra del literal g) del artículo 1º de  la        Ley        97        de        1913.12         Esta   disposición,   referente   al   impuesto   de  delineación,  autorizaba  al  Concejo  Municipal  de Bogotá para crear el mencionado tributo,  organizar  su cobro y darle el destino que juzgara más conveniente.13   

El   cargo   central   de   la   demanda  consistía   en  sostener que “el Congreso de la  República  no  puede autorizar a los concejos municipales para crear impuestos;  los  concejos  municipales no pueden crear impuestos, sólo pueden establecerlos  y  reglamentarlos;  y la ley que crea un impuesto debe indicar de manera global,  el  marco  dentro  del  cual  las  asambleas  y  los  concejos  deben proceder a  especificar   los   elementos   concretos   de  la  contribución”.   

Al  momento  de entrar a estudiar la anterior  acusación,  la  Corte sostuvo que el Decreto 1333 de 1986 o Código de Régimen  Municipal   había   incluido   este  tributo  dentro  del  acápite  denominado  “Otros    impuestos    municipales”  y  que  concretamente  tal  gravamen había quedado recogido en el  literal  b) del artículo 233 de dicho Código, norma aquí acusada. Agregó que  siguiendo  el  criterio  adoptado  en  la  Sentencia  C-221  de 199714,    el  mencionado  el  literal  g)  del  artículo  1º  de  la  Ley  97 de 1913 debía  entenderse  derogado  por el Código de Régimen Municipal, por lo cual la Corte  debía  inhibirse  para  emitir  pronunciamiento de fondo por carencia actual de  objeto.15   

Así  las  cosas,  la  Corte  concluye que la  Sentencia  C-1043 de 2003  no examinó la constitucionalidad del literal g)  de  la Ley 97 de 1913, referente al impuesto de delineación, por considerar que  dicha  norma  estaba  derogada  por  el  Decreto 1333 de 1986 o Código  de  Régimen  Municipal.  Además,  la  mencionada  providencia  tampoco estudió la  norma  de  dicho  Código que compiló la legislación entonces vigente relativa  al  referido  impuesto de delineación, contenida en el literal b) del artículo  233  de  ese ordenamiento, norma aquí acusada. En tal virtud, no se presenta en  esta  oportunidad  el  fenómeno  jurídico de la cosa juzgada, pues ni la norma  aquí  demandada,  ni  otras  precedentes de similar sentido regulatorio, fueron  objeto   de   análisis   de   constitucionalidad  en  ese  momento.16   

3.3.   Más  adelante,  en  la Sentencia  C-517  de 200717  la  Corte  estudió  la  demanda presentada en contra, entre otras  normas,  del literal b) del artículo 233 Decreto 1333 de 1986, disposición que  ahora  nuevamente  se  acusa  de  inconstitucional  dentro  de este proceso. Los  cargos  aducidos  en  esa oportunidad eran: (i) uno de carácter general, que se  formulaba  en  contra  de  todas  las  normas  entonces  acusadas,  referentes a  gravámenes  municipales  sobre  la propiedad inmueble; y (ii) otro de carácter  particular,  relativo  concretamente  al  impuesto  de  delineación regulado en  dicho literal b) del artículo 233 del Decreto 1333 de 1986.    

Conforme  a la acusación general, las normas  acusadas  eran  inconstitucionales  porque el legislador carecía de competencia  para  establecer  gravámenes  a  la  propiedad inmueble, pues de acuerdo con lo  preceptuado  en  el  artículo  317 de la Carta, esa competencia estaba asignada  exclusivamente  a  los  municipios  y su ejercicio se encontraba limitado por la  Constitución,     mas     no    por    la    ley18.  Además, los numerales 1 y  4   del  artículo  150  superior,  así  como  los  cánones   l51  y  288  ibidem,  exigían  que  la  asignación  de  competencias  normativas  a  las  entidades  territoriales y el  reparto  de  atribuciones entre ellas y la Nación no pudiera ser hecho mediante  ley  ordinaria,  sino  que  exigía  expedir  una  orgánica  que  respetara  la  competencia  constitucionalmente  asignada  a  los  municipios  para  gravar  la  propiedad inmueble.   

En  cuanto  al  cargo  particular,  decía la  demanda  que el literal b) del artículo 233 del Decreto 1333 de 1986, referente  al  impuesto  de  delineación, era inconstitucional porque en él la ley había  fijado  directamente  algunos  de  los  elementos  de la obligación tributaria,  cuestión  que  era  privativa  de  los  concejos  y cuya regulación no podría  efectuar    el    legislador   sin   quebrantar   la   “autonomía   fiscal”  correspondiente a los municipios.   

3.4 Para declarar la exequibilidad del literal  b)  del  artículo  233  del  Decreto  1333  de 1986, únicamente por los cargos  analizados, la Corte consideró lo siguiente:   

a) Que en virtud del principio de autonomía,  las  corporaciones  de representación popular tenían asignadas competencias de  orden  tributario,  pero  que  la  propia Carta, en el numeral 4 de su artículo  313,  les  atribuía  a  los  concejos municipales la competencia para votar los  tributos  y los gastos locales “de conformidad con la  Constitución      y      la      ley”.      (Subrayas      fuera     del  original)   

b)   Que  dicho  principio  de  autonomía  tributaria  de las entidades territoriales, respecto de los gravámenes sobre la  propiedad  inmueble,  debía  desenvolverse  en  perfecta  compatibilidad con la  unidad  nacional  y  no  cabía  interpretarla  en  forma  separada  ni  de modo  absoluto,   por  lo  cual  dichas  entidades  no  contaban  con  una  soberanía  tributaria  para  efectos  de  creación  de  dichos impuestos. En este sentido,  explicó  que “de la necesaria conciliación entre el  principio  unitario  y  la  autonomía  reconocida a las entidades territoriales  también  surge  una  garantía para los contribuyentes, “en el sentido de que  su  derecho  de  propiedad, en cuanto a inmuebles se refiere, no será objeto de  varios   y   simultáneos   gravámenes   por   parte   de  distintas  entidades  territoriales”19,  lo  cual,  adicionalmente,  permite  “diseñar  y  coordinar la política fiscal del Estado” en armonía  con  el  principio  de  legalidad y “especialmente en cuanto tiene que ver con  las  competencias  que  puede  atribuirse a las entidades territoriales, siempre  bajo   un   criterio   de   unidad   económica”20.”   

c)  Que  “aún  cuando  la  materia  tributaria  es  objeto  de  una especial reserva de ley, el  Constituyente  de  1991  no  exigió  que  las  leyes  referentes a esta materia  tuvieran  que  ser  aprobadas mediante un trámite agravado, tampoco incluyó el  tema  dentro  de  aquellos que deben ser regulados por tipos especiales de leyes  como,  por ejemplo, las orgánicas.” En consecuencia,  “el  legislador  tiene  competencia para regular los  tributos  municipales  y…  es  factible ejercer esa competencia mediante leyes  ordinarias”.   

d) Que “de acuerdo  con  la regulación constitucional, es claro que las competencias reconocidas al  legislador  en  materia  de  tributos  a  la  propiedad  inmueble  no pueden ser  asimiladas  al  vaciamiento  de  la  autonomía de las entidades territoriales y  esto   porque  el  principio  de  legalidad  “ha  sido  objeto  de  ajustes  y  transformaciones   históricas”   destinadas,  justamente,  a  “precisar  su  alcance  en  un  modelo de Estado Unitario pero descentralizado y con autonomía  de      sus      entidades      territoriales”21.”   

De  manera concreta, refiriéndose al literal  b)  del  artículo 233 del Decreto 1333 de 1986, aquí nuevamente acusado, en la  providencia que se viene comentando la Corte dijo lo siguiente:   

“3.4.3.  Cargos  sobre  el  impuesto  de  delineación   

“Finalmente, resta una consideración sobre  el  impuesto  de  delineación  que se cobra “en los casos de construcción de  nuevos  edificios  o  de  refacción  de  los  existentes”, impuesto que está  vigente  y  ha  sido  acusado  con  fundamento  en los mismos cargos hasta ahora  examinados22.   

“Se  encuentra  establecido  el  referido  impuesto  en el literal b) del artículo 233 del Decreto 1333 de 1986, su origen  se  remonta  al literal g) del artículo 1 de la Ley 97 de 1913 que autorizó al  Concejo  de Bogotá para crearlo y reglamentarlo y, con posterioridad, la Ley 84  de 1915 lo autorizó a todos los concejos municipales.   

“El  literal  b)  del  artículo  233 del  Decreto  1333  de  1986  que actualmente lo regula alude al hecho generador y al  municipio  o  distrito,  para lo cual el legislador tiene competencia, según se  ha  sostenido  con  insistencia  a  lo  largo  de  esta  providencia.  La Corte Constitucional no advierte en  esa   regulación  que  haya  inconstitucionalidad  por  este  cargo  y  advierte que el precepto cuestionado no se refiere a exenciones  ni  a  la  administración  o  recaudo,  luego en lo que tiene que ver con estos  aspectos   no   caben  las  acusaciones  del  actor  que,  básicamente,  están  sustentadas   en  una  pretendida  falta  de  competencia  del  legislador  para  regularlas.” (Negrillas y subrayas fuera del original)   

3.5.  Frente a lo anterior, y según se dijo  ad  supra,  en  la  presente  ocasión  se  demanda  la  misma norma, es decir el literal b) del artículo 233  Decreto   1333   de   1986.   Los   cargos,   según   se  recuerda,  aducen  lo  siguiente:   

(i) Que dicha disposición estaría afectada  de  inconstitucionalidad sobreviviente porque del  numeral 10 del artículo  150   de  la  Constitución  prohíbe  conceder  facultades  extraordinarias  al  ejecutivo  para  decretar  impuestos.  Como  la  norma  acusada  permite  a  los  municipios  y  al  Distrito  de Bogotá crear el impuesto de delineación, y fue  recogida  en  un  Decreto expedido con fundamento en este tipo de facultades, al  entrar  en  vigencia la nueva Constitución, llegó a ser inconstitucional. Como  fácilmente   puede  observarse,  en  la  Sentencia  C-517  de  200723   no   se  examinó  esta  acusación; y como la exequibilidad decretada en esa providencia  fue  solamente  únicamente por los cargos analizados allí, la Corte ahora  concluye  que,  respecto  del  presente  reproche  de  inconstitucionalidad,  se  presenta  el  fenómeno  de  la cosa juzgada relativa, que no le impide entrar a  analizar en este punto la presente demanda.      

(ii)  Que  la  norma  acusada  desconoce  el  principio   de   legalidad  tributaria,  por  cuanto  en  materia  de  impuestos  territoriales  la  Constitución  exige que al crear el tributo el legislador al  menos  defina los parámetros dentro de los cuales las ordenanzas o los acuerdos  pueden  fijar los contenidos concretos de la obligación tributaria, cosa que no  hizo  en  la  presente  oportunidad,  pues   tan  sólo  definió  el hecho  generador,  sin  señalar  ningún  otro  límite.  Como puede observarse, en la  presente   demanda   el   cargo   se   refiere   a   un   supuesto  defecto  en  la regulación legal, pues el  legislador   extraordinario   no   habría   definido  ciertos  parámetros  que  delimitarían  las  competencias  de  las  entidades  territoriales  en  materia  impositiva;  mientras  que  en la demanda que culminó con la Sentencia C-517 de  2007  la acusación era la contraria, pues el actor aducía que en el literal b)  del   artículo  233  del  Decreto  1333  de  1986  se  presentaba  un  exceso en la regulación legal, puesto  que  la  norma  había  fijado  directamente  algunos  de  los  elementos  de la  obligación   tributaria,   cuestión   que   era  privativa  de  los  concejos.   

Ahora  bien,  la  Corte  observa  que  en  la  Sentencia         C-517        de        200724 la Corte sí abordó el tema  de  la  tensión  entre  el  principio  de  autonomía  territorial  en  materia  tributaria,  y  el principio unitario que define la forma del Estado colombiano;  lo  anterior,  referido  concretamente  a  la  autonomía de los municipios para  gravar  la  propiedad inmueble. Y que al respecto concluyó que las competencias  del  legislador,  derivadas  del  principio  unitario,  no  podían “ser  asimiladas  al vaciamiento de la autonomía de las entidades  territoriales”.  Además, en dicha Sentencia la Corte  precisó  que  no  era inconstitucional que en el artículo 233 del Decreto 1333  de  1986  el  legislador  extraordinario  hubiera definido directamente el hecho  generador  y  el  sujeto activo de la obligación tributaria para el impuesto de  delineación.  Sin  embargo,  la  providencia  en  cuestión  no definió si los  concejos  municipales  tenían  o  no  competencias  para  determinar  en  forma  absolutamente  autónoma los demás elementos de la obligación tributaria, para  el  caso  del llamado impuesto de delineación. En tal virtud, la Corte entiende  que  no  se  presenta en este punto el fenómeno de la cosa juzgada, por lo cual  entrará a examinar la correspondiente acusación.   

4.  Examen  del  cargo  relativo  al presunto  desconocimiento  del   numeral  10  del  artículo  150 de la Constitución  Política.   

4.1  Según  se  dijo,  el primer reproche de  inconstitucionalidad  que  se  dirige contra el literal b) del artículo 233 del  Decreto  Extraordinario 1333 de 1986, “por el cual se  expide  el  Código  de Régimen Municipal”, consiste  en  afirmar  que  en  cuanto el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución  Política  prohibió  al  legislativo  conceder  facultades  extraordinarias  al  ejecutivo  para  decretar  impuestos,  la  disposición acusada, contenida en un  Decreto  expedido  por  el  Presidente  de  la República bajo la vigencia de la  Constitución  anterior  y  con  fundamento  en  la atribución de esta clase de  facultades,  habría  llegado  a ser inconstitucional con la entrada en vigencia  de  la  Carta  de  1991,  toda  vez  que  en  ella el Presidente autorizó a los  municipios   y   al   Distrito   de   Bogotá   para   crear   el   impuesto  de  delineación.    

4.2. Como también se reseñó anteriormente,  algunas  de  las intervenciones estiman que el anterior cargo no debe prosperar,  por  cuanto parte de una apreciación errada respecto de la naturaleza jurídica  del   Decreto   1333   de  1986;  afirman  que  este  es  un  Decreto  meramente  compilatorio,  por  lo  cual  en  realidad  el Presidente en la norma acusada no  decretó  ningún  impuesto,  ni  autorizó  decretarlo,  sino  que se limitó a  compilar   normatividad   entonces  vigente  expedida  por  el  Congreso  de  la  República, que sí tenía ese alcance normativo.   

Otras de las intervenciones no discuten que en  la  norma  acusada  el  ejecutivo haya decretado un impuesto, pero sostienen que  las  facultades  presidenciales para hacerlo no deben ser examinadas a la luz de  la  Constitución  Política  de  1991, que contiene la prohibición mencionada,  sino  frente  a  la  Carta  vigente  cuando  fue  proferido  el  Decreto 1333 de  1986.   

Así las cosas, la Corte examinará en primer  lugar  la  naturaleza  y la historia legislativa del Decreto Extraordinario 1333  de  1986,  “por  el  cual  se  expide  el Código de  Régimen   Municipal”,   a  fin  de  establecer  si  efectivamente  en  su  artículo  233  se  decreta  un impuesto, pues este es el  presupuesto   sobre  el  cual  se  edifica  el  cargo  de  inconstitucionalidad.   

4.3. Mediante el artículo 76 de la Ley 11 de  1986,  el  Congreso  concedió  facultades  extraordinarias  al Presidente de la  República    para    “b)     Codificar   las  disposiciones  constitucionales  y  legales  vigentes para la organización y el  funcionamiento    de   la   Administración   Municipal.   (…)”.  Nótese  que  las  facultades  no  se concedieron propiamente para  legislar,  sino  para compilar normas constitucionales y legales que entonces ya  existían  y  estaban  vigentes. Con fundamento en la anterior autorización, el  Gobierno  expidió  el  Decreto 1333 de 1986, contentivo del Código de Régimen  Municipal.   El  artículo  233  de  este Estatuto señala que los concejos  municipales  y  el  Distrito  Especial  de  Bogotá  pueden  crear,  entre otros  impuestos,  el de delineación en los casos de construcción de nuevos edificios  o de refacción de los existentes.   

Como lo dejó explicado la Corte en la citada  Sentencia         C-517        de        200725,  el  origen  del impuesto a  que  se refiere la norma aquí acusada “se remonta al  literal  g)  del  artículo  1  de la Ley 97 de 1913 que autorizó al Concejo de  Bogotá  para crearlo y reglamentarlo y, con posterioridad, la Ley 84 de 1915 lo  autorizó  a  todos  los concejos municipales.”    

Ciertamente,   el   artículo  1°  de  la  mencionada Ley 97 de 1913 era del siguiente tenor:   

“ARTCULO  1. El  Concejo  Municipal de la ciudad de Bogotá puede crear libremente los siguientes  impuestos  y contribuciones, además de los existentes hoy legalmente; organizar  su  cobro  y  darles  el  destino que juzgue más conveniente para atender a los  servicios  municipales,  sin  necesidad  de  previa autorización de la Asamblea  Departamental:   

“a.  El  de expendio a los consumidores de  los  licores  destilados, Se exceptúa el alcohol desnaturalizado que se destine  a objetos industriales.   

“b.  Impuesto  sobre  el consumo de tabaco  extranjero, en cualquier forma.   

“c.  Impuesto  de  extracción  de  arena,  cascajo  y  piedra  del  lecho  de  los cauces de ríos y arroyos, dentro de los  términos  municipales,  sin  perjudicar  el laboreo legítimo de las minas y el  aprovechamiento legítimo de las aguas.   

“d. Impuesto sobre el servicio de alumbrado  público.   

“e.  Impuesto  sobre  el  barrido  y  la  limpieza de las calles.   

“Parágrafo.-  La imposición de las contribuciones de que tratan los  incisos  marcados  con  las  letras  d)  y  e),  envolverá  implícitamente  la  derogación   de   los   que   hoy   se   hallaren  establecidos  por  la  misma  causa.   

“f. Impuesto de patentes sobre carruajes de  todas   clases   y   vehículos   en   general,  incluidos  los  automóviles  y  velocípedos;  sobre  establecimientos  industriales en que se usen máquinas de  vapor   o  de  electricidad,  gas  y  gasolina;  sobre  clubs,  teatros,  cafés  cantantes,  cinematógrafos, billares, circos, juegos y diversiones de cualquier  clase,   casas   de   préstamo   y  empeño,  pesebreras,  establos,  corrales,  depósitos, almacenes y tiendas de expendio de cualquier clase.   

“g. Impuesto de delineación en los casos  de  construcción  de  nuevos edificios o de refección (sic) de los existentes.   

“h. Impuesto de tranvías  

“i. Impuesto sobre telégrafos y teléfonos  urbanos,  sobre  empresas  de luz eléctrica, de gas y  análogas26.   

“j. Impuesto por el uso del subsuelo en las  vías públicas y por excavaciones en las mismas.   

“k.  Impuesto por colocación de avisos en  la  vía  pública,  interior  y  exterior de coches, de tranvía, estaciones de  ferrocarriles, cafés y cualquier establecimiento público.   

“l.  Impuesto  de  inscripción de fondas,  posadas,   hoteles,  restaurantes,  casas  de  inquilinato,  cualquiera  sea  su  denominación.   

“m.  Impuesto  sobre  carbón mineral, que  transite  o  que se consuma dentro de los términos del respectivo Municipio.”  (Negrillas fuera del original)   

“…  a  través  de  la ley 97 de 1913 el  Congreso  le  dio  autorizaciones  especiales  a  ciertos  concejos municipales,  destacándose   para   el   caso   examinado  las  contenidas  en  su  artículo  1…   

“…  

“Posteriormente, mediante la ley 84 de 1915  fueron  extendidas  a  todos  los  demás  concejos municipales las atribuciones  conferidas  al  Concejo  de Bogotá por el prenotado artículo 1 de la ley 97 de  1913,  exceptuando  las  estipuladas en el literal b) del mismo artículo.   Siendo  clara  también la modificación que sufrió el artículo 7 de la ley 97  de  1913,  en  el  sentido  de  que  en  adelante ya no se tendría en cuenta la  categoría  de  los municipios para ser titulares de la autorización impositiva  dada  por  las  asambleas,  a tiempo que se restringió el ámbito tributario de  autorización  excluyendo  taxativamente del mismo al literal b) del artículo 1  de la ley 97 de 1913.   

“Tiempo   después,   en  términos  del  artículo  76 de la ley 11 de 1986 se revistió de facultades extraordinarias al  Presidente de la República para:   

“b)   Codificar  las  disposiciones  constitucionales  y  legales  vigentes para la organización y el funcionamiento  de la Administración Municipal. (…)”   

“Como  bien  se  aprecia,  el  Legislador  facultó  al  Ejecutivo  para  codificar  las señaladas disposiciones, esto es,  para  estructurar  un  cuerpo  normativo  sistemático  y  coherente  de estirpe  constitucional  y  legal,  quedando  al  margen  todos los dispositivos de orden  administrativo…”.    

4.4. De esta manera, la historia legislativa  del  impuesto  de  delineación  muestra  con  claridad  que  el  mismo  no  fue  “decretado”   por   el  Gobierno  Nacional  con motivo de la expedición del Decreto Extraordinario 1333  de  1986,  “por  el  cual  se  expide  el Código de  Régimen   Municipal”,  sino  que  tal  gravamen  se  encontraba  vigente  en el ordenamiento para cuando tal Decreto fue expedido, de  manera  que lo que en realidad hizo el legislador extraordinario, ateniéndose a  las  facultades  que  le  habían  sido conferidas, fue compilar la normatividad  entonces  existente, contenida en ese momento en las dos leyes mencionadas, esto  es  la  Ley  97  de  1913  que  autorizó  al  Concejo de Bogotá para crearlo y  reglamentarlo  y  la Ley 84 de 1915 que lo autorizó a todos los demás concejos  municipales.    

4.5. Vista la anterior historia legislativa,  la  Corte  concluye  que  el  primer  cargo  de  la  demanda  no está llamado a  prosperar.  Ciertamente,  tal acusación se funda sobre el presupuesto según el  cual  en  el literal b) del artículo 233 del Decreto 1333 de 1986, o Código de  Régimen  Municipal,  el  Gobierno “decretó un impuesto”, contra la expresa  prohibición  que al respecto se establece en el numeral 10 del artículo 150 de  la  Constitución  Política.  Habiéndose  visto que la historia legislativa de  dicho  literal  demuestra  que  en  él  el  Gobierno no decretó el impuesto de  delineación,  ni  autorizó  a  los municipios decretarlo, sino que simplemente  compiló  las  leyes  97  de  1913  y  Ley  84  de  1915 que tenían ese alcance  regulatorio,   debe  concluirse  que  la acusación formulada en la demanda  toma  pie  en  una interpretación errada a cerca de la naturaleza jurídica del  Código  de  Régimen  Municipal,  y  en el desconocimiento de la historia de la  disposición acusada.   

Ahora  bien,  en lo que tienen que ver con la  actividad  compilatoria  llevada  a  cabo por el Ejecutivo en el Decreto 1333 de  1986,  contentivo del Código de Régimen Municipal y dentro del cual se inserta  la  disposición  aquí acusada, la Sala observa que el mismo, como se dijo, fue  expedido  con  apoyo en las facultades extraordinarias otorgadas en ese entonces  al  Presidente  de  la República para “Codificar las  disposiciones  constitucionales  y  legales  vigentes para la organización y el  funcionamiento    de   la   Administración   Municipal.   (…).   Facultades   cuyo  otorgamiento  y  ejercicio  para  ese  objeto  se  ajustaba  a  la  Constitución  Nacional  de  1886, entonces vigente28   

,  que no contenía una norma expresa como la  que  ahora  se  recoge  en  el  artículo  150-10 superior, que refiriéndose al  otorgamiento  de  facultades extraordinarias al presidente de la República, hoy  señala:   

“Estas  facultades  no se podrán conferir  para expedir códigos, (…)”.   

5.  Examen  del  cargo  relativo  al  desconocimiento  del  principio de  legalidad tributaria.   

5.1 Como se recordará, en un segundo cargo  de  inconstitucionalidad   la demanda postula que el principio de legalidad  tributaria  recogido  en los artículos 150 numeral 12 y 338 de la Constitución  exige  que,  en  materia  de  impuestos  territoriales,  al  crear el tributo el  legislador  defina  al  menos los límites dentro de los cuales las ordenanzas o  los   acuerdos   pueden   fijar  los  contenidos  concretos  de  la  obligación  tributaria.  Al  parecer  del  actor,  en  la  norma acusada el legislador sólo  definió  el  hecho  generador,  y  no  señaló  ningún  otro  límite para la  determinación  por  los  concejos  de  los  demás  elementos de la obligación  tributaria, por lo cual resulta inconstitucional.   

De  lo  anterior  se  derivaría además la  violación  de  los principios de equidad, progresividad y eficiencia tributaria  (C.P.  Art.  363), así como y el carácter unitario del Estado colombiano (C.P.  Art.  1°),  puesto que los concejos podrían adoptar normas muy dispares que no  los  tuvieran  en  cuenta  y  “ante  un  mismo hecho  gravable  un  municipio  podrá  crear  el impuesto en condiciones inequitativas  respecto  a  otro municipio que puede crearlo en condiciones menos gravosas para  el contribuyente”.   

Pasa  la  Corte  a  estudiar  la  anterior  acusación.   

5.2  El problema jurídico que plantea a la  Corte  el  anterior  cargo  de inconstitucionalidad revela la tensión existente  entre  los  principios  de  unidad  del  Estado y de autonomía de las entidades  territoriales   en   materia   tributaria,  que  suele  estar  presente  en  las  disposiciones  que  crean  o  autorizan  impuestos  municipales,  distritales  o  departamentales.  Ciertamente,  no es la primera vez que esta Corporación se ve  enfrentada  a la necesidad de explicar la necesaria armonización que debe darse  entre  estos  dos  principios  superiores, pues el interrogante suele plantearse  con  motivo  de  demandas  de inconstitucionalidad que recaen sobre este tipo de  normas.   

En  efecto, examinando el alcance general del  primer  artículo  de  la  Constitución,  que  define al Estado colombiano como  “república    unitaria,    descentralizada,   con  autonomía  de sus entidades territoriales”, la Corte  ha  dicho  que  este  precepto significa que la unidad de la República no puede  confundirse  con  el  predominio  absoluto del poder central sobre la autonomía  territorial29;  ha  señalado  también  que  la  interpretación adecuada de esta primera norma constitucional  no  puede  ser  otra  que  aquella  según  la  cual  la  unidad  es el todo que  necesariamente  se  integra  por  las  partes  y  no  la  unidad  como un bloque  desprovisto     de     componentes    30,  y  que la  autonomía  de  las  diferentes entidades territoriales no consiste en la simple  transferencia  de funciones y responsabilidades del centro al nivel territorial,  sino    que   se   manifiesta   como   un   poder   de   autogobierno   y   auto  administración31. Sin embardo, ha recabado en  que  esta  facultad debe ejercerse conforme a la Constitución y la ley, como se  desprende   de   lo   reglado   por   el   artículo  287  superior.32   

5.3  Ahora  bien,  refiriéndose  de manera  particular   a   la   autonomía  de  las  entidades  territoriales  en  materia  tributaria,  y  más  concretamente  a  la  potestad  que  la  Constitución les  reconoce   para   la   imposición  de  gravámenes33,  la jurisprudencia ha hecho  ver  que  aunque  de  la lectura del artículo 338 superior parecería deducirse  una  total  autonomía impositiva de los departamentos y municipios, sin embargo  ello  no  es  así,  pues  dicha  disposición  debe  interpretarse  en  íntima  relación  con  el  artículo 287-3 de la Carta, conforme al cual tal autonomía  impositiva  se  encuentra  subordinada  tanto  a  la  Constitución  como  a  la  ley34.  De  lo  anterior  ha  concluido  la  Corte  que  para  efectos de  establecer  un  impuesto  municipal  se  requiere  siempre de una ley previa que  autorice  su  creación, y que sólo cuando se ha creado legalmente el impuesto,  los   municipios   adquieren   el   derecho   a   administrarlo,   manejarlo   y  utilizarlo.35   

Profundizando  más  en  el  alcance  de la  autonomía  tributaria de las entidades territoriales, la Corte ha sostenido que  en  virtud  del  principio  unitario,  no  puede  hablarse  propiamente  de  una  “soberanía  fiscal” de dichas entidades, pero que su autonomía les permite  establecer  o  suprimir los impuestos de su propiedad, que ya hayan sido creados  por la ley. Dijo en este sentido la Corte:   

“La autonomía territorial, pues, tiene  límites  en relación con asuntos atingentes a los intereses nacionales. Tal es  el  caso del sistema tributario, gobernado por el principio de unidad, en virtud  del  cual  se  busca  evitar que los tributos municipales resulten incongruentes  con   propósitos   de  mayor  envergadura…    la  facultad  de  las  asambleas  y  concejos  para  imponer  contribuciones no es originaria, sino que  está  subordinada  a  la  Constitución  y  a la ley; no obstante, las  entidades  territoriales  gozan  de  autonomía,  tanto para la  decisión  sobre  el  establecimiento  o  supresión  de  impuestos de carácter  local,  autorizados en forma genérica por la ley, como  para  la  libre  administración  de  todos  los tributos que hagan parte de sus  propios   recursos  (arts.  287-3  y  313-4  C.N.).36   (Negrillas   fuera   del  original)   

   

5.4.  En  cuanto  a  la  posibilidad  que  tendrían  las entidades territoriales de fijar directamente los elementos de la  obligación   tributaria  una  vez  que  el  impuesto  ha  sido  creado  por  el  legislador,  lo  cual  constituye concretamente el interrogante implícito en el  cargo   de   constitucionalidad   que   ahora   se  analiza,  la  jurisprudencia  constitucional  ha mostrado una evolución que puede percibirse con el examen de  algunas  de  las  sentencias  relativas  a  este  asunto, que a continuación se  presentan:   

5.4.1. Sentencia C-537 de 199537:  En  esta providencia la Corte estudió  una  demanda en la cual el cargo de inconstitucionalidad consistía en decir que  ley  debía   determinar  expresamente  los  elementos  de  la  obligación  tributaria,  esto es, los sujetos tanto pasivo como activo, los hechos gravables  y  las  tarifas,  o  al menos señalar criterios objetivos de cada uno de ellos.  Como  las  normas  acusadas  no  contenían  tal determinación, las mismas eran  inexequibles.  Dentro  de  las  consideraciones  vertidas  por  la  Corte en esa  ocasión  para fundamentar la declaratoria de exequibilidad de las disposiciones  acusadas,   sostuvo   que   los  elementos  de  las  contribuciones  fiscales  o  parafiscales  podían estar determinados no sólo en la ley sino también en las  ordenanzas  departamentales  o  en los acuerdos municipales, de manera que si el  legislador  no  definía  directamente  dichos  elementos,  bien podían hacerlo  directamente   las  asambleas  departamentales  y  los  concejos  distritales  o  municipales,   como  se  desprendía  del  artículo  338  de  la  Constitución  Política. Agregó la Corte lo siguiente:   

“…  estima  la  Corte  que la  regla  general  en  virtud  de lo dispuesto por el artículo 338  superior,  es  que  la  ley que crea una determinada contribución, debe definir  directamente  los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y  las  tarifas  de  los  impuestos. Pero ello no obsta para que dentro de una sana  interpretación   de   las   normas   constitucionales,   sean   las   entidades  territoriales  las  que  con  base  en los tributos creados por la ley, puedan a  través   de  las  ordenanzas  departamentales  y  los  acuerdos  municipales  o  distritales,   a  través  de  sus  coporaciones,  fijar  los  elementos  de  la  contribución  respectiva,  o  sea,  los sujetos activos y pasivos, los hechos y  las   bases   gravables,   así  como  las  tarifas  de  las  mismas.”   

Así  pues, en consonancia con los mandatos  constitucionales  -particularmente  el consagrado en el artículo 338-, tanto el  Congreso  de  la  República  como  las Asambleas Departamentales y los Concejos  Distritales  y  Municipales están facultados para determinar en forma autónoma  y  directa  los  elementos  mínimos  y  fundamentales  de  una  contribución o  gravamen    que    por    estas    corporaciones   de   elección   popular   se  impongan.”38   (Negrillas   fuera   el   original)39   

5.4.2. Sentencia C-413 de 199640:   En   esta  oportunidad  esta Corporación recordó con particular énfasis que el artículo  338  de  la  Constitución  dispone  que  no  solamente la ley sino también las  ordenanzas  y  los  acuerdos  pueden consagrar directamente los elementos de los  tributos.  Y  que  tal competencia estaba deferida, según que el gravamen fuera  nacional,  departamental,  distrital o municipal, al Congreso, a las asambleas y  a  los concejos, respectivamente. Agregó este fallo que el mencionado artículo  338 superior debía ser interpretado así:   

“Dicho mandato constitucional no se agota,  entonces,  en  la  previsión de los poderes del Congreso en materia tributaria,  ni  en  la  consagración  de los requisitos que deben reunir las leyes mediante  las  cuales los ejerza, sino que reconoce la existencia de los distintos niveles  tributarios,  dejando  el respectivo espacio a las asambleas departamentales y a  los  concejos distritales y municipales para percibir, por la vía de impuestos,  tasas  y  contribuciones, las rentas que habrán de aplicar para la realización  de sus funciones y para la afirmación de su autonomía.   

“Dentro  de ese contexto, la referencia a  la  obligación  de  señalar  en  el  acto  creador  del impuesto los elementos  esenciales  de  la obligación tributaria ha de entenderse hecha, según el tipo  de  gravamen, por el nivel territorial al que corresponda, de lo cual se infiere  que  si  el legislador, como puede hacerlo (artículos  295,  300-4  y  313-4),  decide  regular  o  establecer  normas  generales sobre  tributos  del orden departamental, municipal o distrital, no se le puede exigir,  ni  debe  permitírsele, que en la ley respectiva incluya directamente todos los  componentes  del  tributo  (hecho  gravable,  base  gravable,  sujetos  activos,  sujetos  pasivos  y tarifas) o, en los casos de tasas y  contribuciones,   el   método   y   el   sistema  para  recuperación  de   costos   o   la   participación   en  beneficios  -como sí  está  obligado  a hacerlo tratándose de tributos nacionales-, pues su función  no  es, ni puede ser, según las reglas de la descentralización y la autonomía  de  las  entidades territoriales, la de sustituir a los órganos de éstas en el  ejercicio  de  la  competencia que les ha sido asignada por la Constitución.”  (Negrillas fuera del original)   

5.4.3. Sentencia C-1097 de 200141.  En  este  fallo  la  Corte  estudió  una  demanda que  recaía  sobre el artículo 38  de  la  ley  397  de  1997,  que faculta a los entes territoriales para crear la  “estampilla  procultura”.  La  acusación  sostenía  que  el  principio  de  legalidad  del  tributo  no  sólo exigía que éstos fueran creados por la ley,  sino  que  también  era la misma ley la que debía indicar en qué casos y bajo  qué  condiciones  podían  establecerse. Como en la norma acusada el legislador  no  indicaba tales asuntos, la misma era inconstitucional por desconocimiento el  artículo  338 superior, en concordancia con el 150-12,  ibídem.  Dentro de las consideraciones vertidas por la  Corte  en  esa  ocasión,  sostuvo  que  mientras  en  los tributos de carácter  nacional  el  Congreso  gozaba  de  poderes plenos, en lo tocante a los tributos  territoriales  su  competencia  era compartida con las asambleas y concejos, por  lo  cual  “cuando  quiera  que  la ley faculte a las  asambleas  o  concejos  para  crear  un  tributo,  estas corporaciones están en  libertad  de decretar o no decretar el mismo, pudiendo igualmente derogar en sus  respectivas  jurisdicciones  el  tributo decretado. Hipótesis en la cual la ley  de  facultades  mantendrá  su  vigencia formal a voluntad del Congreso, al paso  que  su  eficacia  práctica  dependerá  con  exclusividad  de  las asambleas y  concejos.”   

Agregó  la  providencia  que la ley había  previsto  “la  existencia de un tributo documentario  –la     estampilla-  a  ser concretado en sus componentes básicos por las  asambleas  y concejos, esto es, en lo atinente a la fijación de: sujeto activo,  sujeto   pasivo,   hecho   generador,   base   gravable   y   tarifa.”  (Negrillas  fuera  del  original) Lo  anterior,  dijo  el  fallo,  conciliaba  adecuadamente  los principios de unidad  nacional y autonomía territorial.   

Así pues, en este pronunciamiento la Corte  aceptó  expresamente que una vez que el legislador ha previsto la existencia de  un  impuesto  territorial, las respectivas asambleas o concejos pueden fijar los  todos elementos de la obligación tributaria.   

Adicionalmente,  en la Sentencia en cita la  Corte  se  refirió  en  los  siguientes  términos  a la posibilidad de que, en  virtud  de  las  facultades  antes comentadas de las entidades territoriales, se  produjera  una  multiplicidad  de  regulaciones tributarias relativas a un mismo  impuesto:   

“Es   de  notar  que  las  competencias  impositivas  que  la  Carta  y  la  ley  397  de  1997 otorgan a las asambleas y  concejos  municipales podrían sugerir desigualdades aparentes entre una y otras  jurisdicciones   en  el  terreno  de  su  ejecución.   Es  decir,  algunos  manifestarán  que  en  el  plano municipal, a tiempo que unos concejos podrían  establecer  una  estampilla  con  tarifa  moderada  o  baja,  otros por su parte  ejercerían  sus  facultades  estipulando  una  estampilla  con tarifa más alta  frente  a  iguales  hechos  gravables,  generándose  así tarifas diferenciales  contrarias  al  principio  de  equidad  tributaria.  Iguales glosas cabría  esperar  de  la  red  departamental.   Sin  embargo, en presencia de dichas  sindicaciones  se  impone  observar que, tratándose de  tributos  territoriales la igualdad debe entenderse dentro de cada jurisdicción  y  no  con  referencia al plano nacional.” (Negrillas  fuera            del            original)42   

5.4.4. Sentencia C- 227 de 200243.  Refiriéndose  nuevamente  al  tema  de  la  necesaria  armonización  que  debe  darse entre la autonomía tributarias de las entidades  territoriales  y  el  principio  unitario del Estado colombiano, en la Sentencia  C-227  de 2002 esta Corporación estudió qué tan general podía ser la ley que  creaba  un  tributo territorial. Al respecto consideró que cuando el legislador  establecía  tributos  de  carácter  nacional tenía la obligación de señalar  todos    sus    componentes,   de   manera   clara   e   inequívoca.   Pero   que   no   sucedía  lo  mismo  tratándose     de    impuestos    territoriales,    en    donde    “aunque  siempre  deberá  mediar la intervención del legislador,  éste  puede autorizar su creación bajo una de dos hipótesis: en primer lugar,  puede  ocurrir  que  la  propia  ley agote los elementos del tributo, caso en el  cual  las entidades territoriales tendrán la suficiente autonomía para decidir  si      adoptan     o     no     el     impuesto44  y,  en segundo lugar, puede  tratarse   simplemente   de   una   ley  de  autorizaciones,  donde  serán  las  correspondientes   corporaciones  de  representación  popular,  en  el  ámbito  territorial,  las  encargadas  de  desarrollar  el  tributo  autorizado  por  la  ley.45”   

Ahora bien, para responder concretamente al  interrogante  relativo  a  qué tan general podía ser una ley que autorizaba un  tributo territorial, la Corte en el fallo en comento dijo:   

“Corresponderá entonces al Congreso de la  República  la  creación  de  los tributos del orden territorial y el  señalamiento  de  los  aspectos  básicos de cada uno de ellos,  los  cuales serán apreciados en cada caso concreto en  atención  a  la  especificidad  del  impuesto,  tasa  o contribución de que se  trate.  Por  su  parte, las asambleas departamentales y  los  concejos distritales y municipales establecerán los demás componentes del  tributo,   dentro  de  los  parámetros  generales  o  restringidos  que  fije  la  correspondiente  ley  de  autorización.” (Negrillas fuera del original)   

5.4.5. Sentencia C-504 de 2002.46   

En  esta  providencia,  para  declarar la  exequibilidad  de  los  literales  d) e i) del artículo 1 de la ley 97 de 1913,  que  autorizaban  al  Concejo  de  Bogotá  para   crear  los  impuestos de  alumbrado  público  y de “telégrafos y teléfonos urbanos, sobre empresas de  luz    eléctrica,    de   gas   y   análogas”,47   la   Corte   sostuvo  que  mientras  el  Congreso  tenía  la  potestad  exclusiva  para  fijar  todos  los  elementos  de  los  tributos  de  carácter  nacional,   en  lo  atinente a  tributos  del  orden territorial debía “como mínimo  crear    o    autorizar    la    creación    de    los   mismos,   pudiendo  a lo sumo establecer algunos de sus elementos, tales como  el  sujeto  activo  y  el  sujeto pasivo”48,  al propio  tiempo   que   debía   respetarle  a  las  asambleas  y  concejos  “la    competencia    para    fijar    los    demás    elementos  impositivos”49,  en  orden  a  preservar la  autonomía   fiscal   que   la   Constitución   le  otorgaba  a  las  entidades  territoriales.    

5.4.6. Sentencia C-538 de 200250.   En   esta   providencia   la  Corte  precisó  la  jurisprudencia  anteriormente  sentada  relativa  al  alcance de la autonomía tributaria de las  asambleas  y  concejos,  y  concretamente  al  asunto  de  sí  en  los tributos  territoriales  los  elementos de la obligación tributaria debían ser definidos  por   el   legislador.  Al  respeto,  en  esa  ocasión  la  Corte  sostuvo  que  “frente  a  los  tributos territoriales el  Congreso  no puede fijar  todos  sus  elementos porque estaría invadiendo la autonomía de  las   entidades   territoriales.    De   este   modo,  la  fijación  de  los  parámetros   básicos   implica  reconocer  que  ese  elemento  mínimo  es  la  autorización  que  el  legislador  da  a  las  entidades  territoriales para la  creación  del  tributo.”51         Agregó  que  “tratándose  de  recursos  propios  de  las  entidades  territoriales, no hay razón para que el legislador  delimite  cada  uno  de los elementos del tributo, pues de esa forma cercenaría  la   autonomía   fiscal   de   que   aquéllas   gozan   por   expreso  mandato  constitucional”.(Negrillas fuera del original).   

5.4.8.  Sentencia  C-992 de 200453.  En    este   fallo  la  Corte se refirió de manera concreta a las facultades del  legislador  para  determinar  uno de los elementos de la obligación tributaria,  que  consideró  básico:  el  hecho  gravado.  Este  carácter básico de dicho  elemento,  levó a la Corporación a considerar que el mismo debía ser definido  directamente  por el legislador.  En este sentido se vertieron en ese fallo  los siguientes conceptos:   

“22- El hecho gravable o hecho generador  es  uno  de  los elementos esenciales de todo impuesto y ha sido definido por la  doctrina  y  por  la  jurisprudencia como aquella “situación de hecho, que es  indicadora  de  una  capacidad  contributiva,  y  que la ley establece de manera  abstracta  como  situación susceptible de generar la obligación tributaria, de  suerte  que  si se realiza concretamente ese presupuesto fáctico, entonces nace  al   mundo   jurídico  la  correspondiente  obligación  fiscal.”54 Ahora bien,  a  fin  de  proteger la seguridad jurídica de los ciudadanos, el hecho gravable  tiene  que  haber  sido  previamente  determinado  por la ley, la ordenanza o el  acuerdo  para  que  el impuesto pueda ser causado y cobrado.  Pero además,  en  la  medida  en que el hecho gravable o hecho imponible “es el elemento que  en  general  mejor  define  el  perfil  específico de un tributo”55, sin lugar a  dudas  es  un  elemento que tiene que estar precisado por la ley que autoriza la  creación  de  un  tributo  territorial.  En  efecto, esta Corte ha señalado en  numerosas  ocasiones  que  las  leyes que autorizan la creación de tributos por  entidades  territoriales pueden ser generales y no tienen que contener todos los  elementos   del  tributo,  no  sólo  en  virtud  del  principio  de  autonomía  territorial  sino,  además, por cuanto el artículo 338 de la Carta, que ordena  la  predeterminación  del tributo, no señala que la fijación de sus elementos  sólo  puede  ser  efectuado por el Legislador, ya que habla específicamente de  las  ordenanzas  y  los acuerdos. Por consiguiente, en  manera  alguna  vulnera la Constitución que las asambleas y los concejos fijen,  dentro  de  los  marcos establecidos por la ley, los elementos constitutivos del  tributo56.    Sin  embargo,  como  el  impuesto  territorial  debe  estar  previamente  autorizado  por  la  ley, ésta puede ser  “general,  siempre  y  cuando  indique,  de manera global, el marco dentro del  cual  las  asambleas  y  los concejos deben proceder a especificar los elementos  concretos  de  la  contribución”  (Sentencia  C-084  de  1995). Y obviamente,  debido  a  que la identidad del impuesto se encuentra  íntimamente  ligada  al  hecho gravable, es claro que la ley debe delimitar los  hechos   gravables   que  son  susceptibles  de  ser  generadores  de  impuestos  territoriales.”  (Negrillas  y  subrayas  fuera  del  original)   

5.4.9.  Sentencia  C-517 de 200757.  Como  se  dijo arriba, en esta reciente providencia la  Corte  estudió la demanda presentada en contra del literal b) del artículo 233  Decreto  1333  de  1986, disposición que es la misma que nuevamente se acusa de  inconstitucional  dentro  de este proceso, sin que tal fallo, como se vio, tenga  el  alcance de cosa juzgada respecto de esta nueva demanda. No obstante, algunas  de  las  consideraciones  vertidas  en esa ocasión tienen importancia frente al  problema  jurídico  que  se  plantea  en esta causa, toda vez que allí se dijo  que,  en  lo  que  se  refiere  al  alcance  del  principio  unitario del Estado  colombiano,  el mismo en materia impositiva y concretamente en relación con los  impuestos  que gravan la propiedad inmueble, implica que la finca raíz no será  objeto  de  varios  y  simultáneos gravámenes por parte de distintas entidades  territoriales.  Agregó  que  las  competencias  reconocidas  al  legislador  en  materia  de  tributos  a  la  propiedad  inmueble  no  podían ser asimiladas al  vaciamiento  de  la  autonomía  de  las  entidades  territoriales, pero que sí  permitían  que,  en  el caso concreto del impuesto de delineación regulado por  el  literal  b)  del  artículo  233  del  Decreto  13333  de 1986, o Código de  Régimen  Municipal, la ley señalara algunos de los elementos de la obligación  tributaria,  cuales  eran el hecho generador y el municipio o distrito llamado a  percibirlo.   

5.5 Un resumen y análisis de la evolución de  la  jurisprudencia  que acaba de reseñarse fue presentado en la Sentencia C-121  de  2006,  en  los  siguientes  términos  que  ahora  conviene recordar y tener  presente  por  ser  importantes  para  la definición del problema jurídico que  propone la demanda. :   

“Como puede apreciarse, paulatinamente la  jurisprudencia  vertida  en  torno  del  asunto  de las competencias tributarias  concurrentes  del  legislador  y de las asambleas y concejos ha ido avanzando de  la  siguiente  manera:  (i)  inicialmente  la  Corte  hizo ver que la autonomía  impositiva  de  los  entes territoriales  se encontraba subordinada tanto a  la  Constitución  como  a  la  ley.  (Sentencias C-04 de 1993 y C- 467 de 1993,  entre  otras);  (ii)  más  adelante  señaló  que  aunque  la  facultad de las  asambleas  y  concejos  para  imponer contribuciones no era originaria, sino que  estaba   subordinada  a  la  Constitución  y  a  la  ley,   las  entidades  territoriales   gozaban   de  autonomía,  tanto  para  la  decisión  sobre  el  establecimiento  o  supresión  de  impuestos  de  carácter local, autorizados  en forma genérica por la ley,  como  para  la libre administración de todos los tributos que hicieran parte de  sus   propios   recursos   (Sentencia   C-506   de   1995  entre  otras);  (iii)  posteriormente,  la  jurisprudencia  sostuvo  que  los  elementos  del  tributo  podían  estar  determinados  no  sólo  en la ley sino  también  en  las  ordenanzas  departamentales o en los acuerdos municipales, de  manera  que  al  no  señalar  el legislador directamente dichos elementos, bien  podían  en  forma  directa hacerlo las Asambleas Departamentales y los Concejos  Distritales  o  Municipales  (Sentencia C-537 de 1995,  entre  otras); (iv) Sostuvo luego la Corporación en la Sentencia C-1097 de 2001  que  “mientras en los tributos de linaje nacional el  Congreso  goza  de poderes plenos, en lo tocante a los tributos territoriales su  competencia   es  compartida  con  las  asambleas  y  concejos”;  y  en  la  Sentencia  C-  227 de 2002 precisó que las leyes que tan  solo  autorizan  a  establecer  tributos  a  las  entidades  territoriales, solo  debían  ocuparse de los elementos básicos de los tributos. (v) Por último, en  Sentencia  C-538  de  2002  la  Corte  consideró  que si bien era cierto que en  relación  con  los  tributos  nacionales  el  legislador debía fijar todos los  elementos,  esto  es,  sujeto  activo, sujeto pasivo, hechos y bases gravables y  tarifas,   también  lo  era  que “frente a los  tributos   territoriales   el   Congreso   no  puede  fijar  todos  sus elementos  porque  estaría  invadiendo  la  autonomía  de las entidades territoriales”;  empero,   en  este  caso  el  legislador  puede   “señalar    ciertas   pautas,   orientaciones   y  regulaciones  o  limitaciones  generales”,  para  el  ejercicio  de  la  facultad  impositiva territorial.”  (Negrillas   fuera   del   original,   subrayas   del  original)     

5.6. Conclusiones extraídas del análisis de  los  precedentes  jurisprudenciales: En conclusión, la  jurisprudencia  viene  orientándose  en el sentido de admitir que la autonomía  tributaria  de  los  entes territoriales exige al legislador reservar un espacio  para  el ejercicio de sus competencias impositivas, de manera que el Congreso no  puede  determinar  todos  los  elementos  de  la  obligación tributaria, porque  produciría  un vaciamiento de las facultades de las asambleas y concejos. Ahora  bien,  aunque  la determinación por los entes territoriales de los elementos de  la  obligación  tributaria  debe llevarse a cabo siguiendo unas pautas mínimas  fijadas   por   el   legislador,   la  Corte  ha  considerado  expresamente  que  “la  fijación  de  los parámetros básicos implica  reconocer   que   ese   elemento   mínimo   es   la  autorización  que  el  legislador  da  a  las  entidades  territoriales para la  creación          del          tributo.”58         (Negrillas    fuera   del   original).   En   otras   palabras,   la  jurisprudencia  ha  aceptado que la sola autorización del tributo constituye un  parámetro  mínimo  constitucionalmente  aceptable,  a  partir  del  cual puede  admitirse  que  las  ordenanzas  y los acuerdos puedan fijar los elementos de la  obligación  tributaria.   Sin  embargo, también ha puesto de presente que  “debido a que la identidad  del  impuesto  se  encuentra íntimamente ligada al hecho gravable, es claro que  la  ley  debe  delimitar  los  hechos  gravables  que  son  susceptibles  de ser  generadores    de    impuestos   territoriales.”59   

Así  las  cosas,  la  jurisprudencia  ha  admitido  que  los  elementos de la obligación tributaria sean determinados por  las  asambleas  departamentales  y  los concejos distritales y municipales, pero  dentro  de unos parámetros mínimos que deben ser señalados por el legislador.  Estos  parámetros  mínimos, según se desprende de la jurisprudencia, son dos:  (i)  la  autorización  del  gravamen por el legislador, y (ii) la delimitación  del hecho gravado con el mismo.   

Sobre la base de esta conclusión, la Corte  abordará  ahora el estudio concreto de la constitucionalidad de la disposición  acusada,  en relación con el cargo relativo al desconocimiento del principio de  legalidad tributaria.   

5.7.    Estudio    concreto    de   la  constitucionalidad  de  la  disposición  acusada,  en  relación  con  el cargo  relativo al desconocimiento del principio de legalidad tributaria:   

5.7.1 La  acusación  que recae sobre el artículo 233 del Decreto 1333 de  1986,  contentivo  del  Código  de  Régimen  Municipal,  tiene  que ver con un  supuesto  defecto  en la fijación de parámetros legales mínimos dentro de los  cuales  los concejos municipales y distritales puedan ejercer su autonomía para  la  determinación  de  algunos elementos de la obligación tributaria, respecto  del impuesto de delineación.   

5.7.2.  Ahora  bien,  el  tenor literal del  artículo  233  del  Decreto  1333  de  1986,  se  recuerda,  es  el  siguiente:   

Artículo  233.  Los  Concejos  Municipales  y  el Distrito Especial de Bogotá, pueden crear los  siguientes  impuestos,  organizar  su cobro y darles el destino que juzguen más  conveniente para atender a los servicios municipales:   

“…  

“b) Impuesto de delineación en los casos  de    construcción    de    nuevos   edificios   o   de   refacción   de   los  existentes.   

“….”  

El  análisis  detenido  de  la  anterior  disposición,  de rango legal por su origen, ya que como se vio corresponde a la  compilación  de  dos  leyes  preexistentes, y también por su inclusión formal  dentro de un Decreto extraordinario, revela a la Corte o siguiente:   

5.7.2.1.  El  artículo  sí  contiene  la  autorización  expresa  dada  a  los  concejos  municipales  y  al  Distrito  Especial  de  Bogotá  para  imponer  el  tributo llamado  “impuesto  de delineación”. A ello se refiere explícitamente la expresión  “(l)os  Concejos Municipales y el Distrito Especial  de  Bogotá,  pueden  crear  los  siguientes  impuestos…”. (Negrillas fuera del  original).  Así  pues,  el primer parámetro mínimo que ha sido exigido por la  jurisprudencia  al  legislador en relación con las normas relativas a impuestos  territoriales,   sí   se  cumple en este caso.   

De otro lado, la  norma  sí  define el hecho gravable, con lo cual logra la identificación plena  del  tributo,  distinguiéndolo de otros impuestos que recaen sobre la propiedad  inmueble.  Ciertamente,  el  legislador indica con toda claridad que el impuesto  de     delineación     se     causa    en    los    casos    de    “construcción  de  nuevos  edificios  o  de  refacción  de  los  existentes.”     Tanto   el   verbo   rector  “construir”,  como  el  “refaccionar”,  referidos  a  las propiedades inmuebles, tienen un sentido o significado natural  y  obvio,  comúnmente  conocido,  que no da lugar a ambigüedades o confusiones  sobre  la  situación  fáctica  que  da  origen al nacimiento de la obligación  tributaria.60   

Por  lo anterior, la Corte estima que el  segundo  parámetro  mínimo  que  se exige al legislador fijar en relación con  los  impuestos  territoriales,  esto es, la fijación de hecho gravado, también  está contenido en la norma.   

5.7.2.2.         Adicionalmente,  la  norma  de  rango  legal  que  ahora se examina  también  contiene  la  definición  de  los  sujetos  activos de la obligación  tributaria,  pues  al  respecto  indica  con  toda  precisión  que “los  Concejos  Municipales  y el Distrito Especial de Bogotá”  son   quienes   podrán  crear    el    tributo,  “organizar  su cobro” y  darle  “el destino que juzguen más conveniente”.  Con  lo  anterior la norma avanza en la delimitación  de  los  elementos  de  la  obligación tributaria, yendo más allá del mínimo  exigido  por  la jurisprudencia, pero dejando librada a la labor de los concejos  la  determinación  de  los  demás  elementos de dicha obligación, a saber, la  base  gravable y la tarifa. Con lo anterior la disposición equilibra o armoniza  adecuadamente  los  principios  constitucionales  implicados  en  este  tipo  de  normas,  cuales  son,  según  se  dijo, el principio  unitario  del  Estado, con la autonomía tributaria y  fiscal de las entidades territoriales.   

5.7.2.3.  Visto  lo  anterior,  y teniendo en  cuenta  los criterios jurisprudenciales arriba expuestos, la Corte estima que el  artículo  bajo  examen  no  desconoce el principio constitucional que define al  Estado  como república unitaria, ni tampoco la autonomía tributaria reconocida  por  las normas superiores a las entidades municipales y distritales. En efecto,  dicho  artículo  se  limita a autorizar el impuesto de delineación, a señalar  de  manera  general cuál es el hecho gravado con el mismo y a definir el sujeto  activo  llamado a percibirlo. Al proceder de esta manera, el legislador fija los  parámetros   mínimos   que   han   sido   exigidos   por   la   jurisprudencia  constitucional,   pero  deja  un  amplio  margen  de  libertad  a  los  concejos  municipales  para  adoptar  o no el tributo dentro de sus territorios, así como  para  determinar  la  base  gravable  y  la  tarifa que regirá en la respectiva  jurisdicción,  pudiendo  también reglamentar el recaudo, la fiscalización, el  control  y  la  ejecución del tributo. Así, como se dijo, la norma concilia de  manera  adecuada  los  principios  de  unidad  y  de  autonomía  en  materia de  facultades  impositivas,  por  lo  cual  la Corte descarta que dichos principios  hayan sido vulnerados por el legislador.   

5.7.3  Ahora  bien,  si  como  lo denuncian  algunas  de  las intervenciones, en el desarrollo y la aplicación del artículo  acusado  por  parte  de  diversos  municipios,  supuestamente  se ha excedido la  definición  legal  del  hecho  gravado,  debe decir la Corte que lo anterior no  constituye  un  problema  de  inconstitucionalidad  de la norma acusada, sino un  asunto  de  ilegalidad de los respectivos acuerdos, que debe ser alegado ante la  Jurisdicción   Contencioso  Administrativa  y  decidido  por  ella  según  sus  competencias constitucionales.   

Finalmente,  el hecho de que en el desarrollo  de  sus  facultades  autónomas  en  materia  tributaria, los distintos concejos  municipales  produzcan acuerdos que definan de manera diferente la base gravable  y  la  tarifa del impuesto de delineación que será aplicable en sus respetivos  territorios,  no  implica  la  inconstitucionalidad  de  la  norma  acusada  por  desconocimiento  del  derecho  a  la igualdad. Ciertamente, como arriba se dijo,  esta  diversidad  de  regulaciones territoriales no atenta contra ese principio,  pues   “tratándose de tributos territoriales la  igualdad  debe  entenderse  dentro  de cada jurisdicción y no con referencia al  plano                  nacional.”61   Por  último,  al  tratarse  de un impuesto que grava la propiedad  raíz,  no  existe  la posibilidad de que un mismo sujeto pasivo resulte gravado  por dos o más municipios.   

VII. DECISION  

En  mérito  de  lo  expuesto,  la  Corte  Constitucional  de  la  República de Colombia, administrando justicia en nombre  del pueblo y por mandato de la Constitución,   

RESUELVE  

Primero:  Declarar  EXEQUIBLE  literal  b)  del  artículo   233   del   Decreto   Extraordinario   1333  de  1986,  “por    el    cual    se    expide    el   Código   de   Régimen  Municipal”, por los cargos examinados en la presente  Sentencia.   

Notifíquese,  comuníquese,  publíquese,  insértese   en   la   Gaceta   de  la  Corte  Constitucional  y  archívese  el  expediente.   

HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO  

Presidente  

JAIME ARAUJO RENTERÍA  

Magistrado  

MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA  

Magistrado  

JAIME CORDOBA TRIVIÑO  

Magistrado  

RODRIGO ESCOBAR GIL  

Magistrado  

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO  

Magistrado  

MARCO GERARDO MONROY CABRA  

Magistrado  

NILSON PINILLA PINILLA  

Magistrado  

CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ  

Magistrada  

MARTHA SACHICA DE MONCALEANO  

Secretaria General  

1 M.P.  Rodrigo Escobar Gil.   

2  Sentencia C-004 de 1993, M.P. Ciro Angarita Barón.   

3  En  sustento  de  esta  posición  la  intervención  cita  la  Sentencia  C-176  de  1996.    

4  En  sustento  de  esta  posición la intervención cita las Sentencia C-416 de 1992,  C-1030 de 2002 y C-647 de 1997.   

5  La  intervención  cita  la  Sentencia proferida por al Corte suprema de Justicia el  14 de abril de 1977.   

6  En  sustento  de  esta  posición  la  intervención  cita  las  Sentencias C-944 de  2003,  C-495 de 1998 y C-1043 de 2003.    

7  La  intervención  cita  las Sentencias C-504 de 2002, y C-1043 de 2003, emanadas de  esta  Corporación,  y la sentencia de 13 de noviembre de 1998, proferida por el  Consejo   de   Estado,   dentro  del  proceso  radicado  con  el  número  9125.   

8  Sentencia C- 1030 de 2002.   

9  Sentencias C-987 de 1999, C-084 de 1995 y C-04 de 1993.   

10 M.P.  Rodrigo Escobar Gil.   

11  M.P. Jaime Córdoba Triviño.   

12 La  demanda  estimaba  que la disposición desconocía concretamente los  artículos  150 -numerales 5 y 12-, 313  –numerales  1 y 4- y 338  de la Constitución Política.   

13 El  tenor de la disposición era el siguiente:   

“LEY 97 de 1913  

(noviembre 24)  

que  da autorizaciones especiales a ciertos  Concejos Municipales   

El Congreso de Colombia  

DECRETA:  

“Artículo 1°.  El  Concejo  Municipal  de  la  ciudad  de  Bogotá  puede  crear libremente los  siguientes   impuestos   y   contribuciones,   además  de  los  existentes  hoy  legalmente;  organizar  su cobro y darles el destino que juzgue más conveniente  para  atender a los servicios municipales, sin necesidad de previa autorización  de la Asamblea Departamental:   

“g) Impuesto de delineación en los casos  de    construcción    de    nuevos   edificios   o   de   refacción   de   los  existentes.”   

14 En  esta  Sentencia,  la  Corte consideró que por cuanto el artículo 1° de la Ley  la  Ley  97 de 1913 se refería claramente al régimen municipal  y algunos  de  sus  numerales habían sido recogidos en el Decreto 1333 de 1986, los mismos  no  se  encontraban  formalmente  vigentes  por  cuanto  habían sido subrogados  precisamente el artículo 233 de dicho Decreto 1333 de 1986.   

15 Las  consideraciones  de  la  Corte  en  torno  de  la  vigencia  del  literal g) del  artículo 1° de la Ley 97 de 1913, se expusieron así:   

“Dispone  el literal g) del artículo 1º  de  la  Ley  97  de  1913 que el Concejo Municipal de la ciudad de Bogotá puede  crear  libremente  el  “impuesto de delineación en los casos de construcción  de nuevos edificios o de refacción de los existentes”.   

“El  Decreto  1333  de  1986 o Código de  Régimen  Municipal  incluye este tributo dentro del acápite “Otros impuestos  municipales”.  En  el  artículo 233 señala que “Los concejos municipales y  el  distrito  Especial  de  Bogotá,  pueden  crear  los  siguientes  impuestos,  organizar  su  cobro  y  darles  el  destino  que  juzguen más conveniente para  atender  a  los  servicios municipales: (…) b) Impuesto de delineación en los  casos  de  construcción  de nuevos edificios y de refacción de los existentes;  (…)”.   

“Con  el  mismo criterio de interpretación aplicado en  la  sentencia  C-221  de  1997, la Corte observa que el literal g) del artículo  1º  de  la  Ley  97  de  1913  fue  derogado en 1986 por el Código de Régimen  Municipal.  Por  lo tanto, frente a este precepto esta Corporación se inhibirá  para    emitir    pronunciamiento    de    fondo    por   carencia   actual   de  objeto.”   

16  No  obstante,  en la providencia en mención la Corte  abordó  uno  de  los problemas jurídicos que se proponen en esta demanda, cual  es  el  relativo  al  alcance  de  la  autonomía  de  los  municipios  para  la  determinación  de  los  elementos de la obligación tributaria; ciertamente, al  examinar  literal  k)  del  artículo  1°  de  la  Ley 97 de 1913, referente al  impuesto  de  avisos y tableros, la Corte sostuvo que dicha autonomía concedía  a  los  concejos  municipales  la facultad de “fijar  tales  elementos.” En este sentido, si bien el fallo  no  tiene  el alcance de constituir cosa juzgada frente a esta nueva demanda, si  constituye un precedente jurisprudencial relevante.   

17  M.P. Rodrigo Escobar Gil.   

18  Conforme  al  artículo 317 de la Constitución, “sólo los municipios podrán  gravar la propiedad inmueble”.   

19  Cfr.  Corte  Constitucional,  Sentencia  C-275  de  2006.  M.  P. José Gregorio  Hernández Galindo.   

20  Cfr.  Corte  Constitucional.  Sentencia  C-227  de  2002.  M.  P. Jaime Córdoba  Triviño.   

21  Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-227 de 2002.   

22  Cfr.  Corte  Constitucional,  Sentencia  C-1043  de  2003.  M. P. Jaime Córdoba  Triviño  e  igualmente  Consejo  de  Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil,  Concepto 1201 de junio 9 de 1999, C. P. Javier Henao Hidrón.   

23  M.P. Rodrigo Escobar Gil.   

24  M.P. Rodrigo Escobar Gil.   

25  M.P. Rodrigo Escobar Gil.   

26  Texto    subrayado   declarado   inexequible   por   la   Sentencia   C-504   de  2002   

27  M.P. Jaime Araujo Rentería.   

28  La  jurisprudencia  de esta Corporación ha sostenido  que  los  requisitos  que rigen el otorgamiento y el ejercicio de las facultades  extraordinarias  son  aquellos  dispuestos  en  el ordenamiento superior vigente  para  cuando  son  conferidas  y  ejercidas, y que conforme a él es que se debe  establecer  la  constitucionalidad  de la competencia del Congreso para realizar  la   habilitación   legislativa   y   la   competencia   del   Presidente  para  desarrollarla.  (Cf.  Sentencia  C-1030  de  2002,  M.P.  Álvaro Tafur Galvis.)  Adicionalmente,  la  jurisprudencia constitucional ha  dicho  en  que  el  fenómeno  de la inconstitucionalidad sobreviviente no opera  cuando  se trata del examen sobre los requisitos necesarios para el otorgamiento  de  facultades  extraordinarias.  Al respecto pueden confrontarse las sentencias  C-416 de 1992, C-1030 de 2002 y C-647 de 1997.   

29  Cf.  Sentencia  C-540  de  2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño.   

30  Cf.  Sentencia  C-478  de  1992. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.   

31  Cf.  Sentencia  C-540  de  2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño.   

32  Cf.  Sentencia  C-121  de  2006, M.P Marco Gerardo Monroy Cabra.   

33  Constitución  Política. Artículo 287: “Las  entidades territoriales gozan de  autonomía  para  la  gestión  de sus intereses, y dentro de los límites de la  Constitución  y  la  ley.  En  tal  virtud  tendrán  los  siguientes derechos:   

“…  

“3.  Administrar los recursos y establecer  los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones.   

“…”  

34  Cf.  Sentencias  C-04  de  1993,  M.P.  Ciro  Angarita  y  C-  467  de  1993,  M.P.  Carlos  Gaviria Díaz.   

35  Cf.  Sentencia  C-  467 de  1993, M.P. Carlos Gaviria Díaz   

36  Sentencia  C-506  de  1995.  M.P  Carlos Gaviria Díaz. En similar sentido puede  consultarse  la  Sentencia C-521 de 1997, M.P José Gregorio Hernández Galindo.   

37 M.P  Hernando Herrera Vergara   

39 En  similar  sentido  puede  consultarse  las  Sentencias  C-521  de 1997, M.P José  Gregorio  Hernández  Galindo,  C-227  de 2002, M.P Jaime Córdoba Triviño y C-  504 de 2002, M.P Jaime Araujo Rentería..   

40  M.P. José Gregorio Hernández Galindo.   

41  M.P.  Jaime  Araujo  Rentería. Esta sentencia fue reiterada, entre otras, en la  Sentencia C-873 de 2002,  M.P Alfredo Beltrán Sierra.   

42  La  anterior  decisión  contó  con el salvamento de  voto  de  los  h.  magistrados Rodrigo Escobar Gil y Eduardo Montealegre Lynett,  quienes  sostuvieron  que  cuando los entes territoriales establecían tributos,  ejercían  competencias  normativas,  por lo cual era claro que, para proceder a  ell,o  era  menester que existiera previamente una ley orgánica que regulara la  materia.  Tal  era  la  ley  orgánica  sobre distribución de competencias normativas entre la Nación y los  entes  territoriales, que permitiría definir el sentido del artículo 338 de la  Constitución  y  armonizar  el principio de legalidad con las facultades de los  departamentos  y  municipios  para  definir  los  elementos  de  la  obligación  tributaria.  La  ley orgánica habría de señalar, en armonía con el principio  de   legalidad,   cuáles   serían   los   tributos   nacionales   y   los  que  corresponderían    a    los   distintos   entes   territoriales,   “a  fin  de  que  éstos,  de  conformidad con lo señalado en el  artículo  constitucional  mencionado,  puedan  fijar  “los  sujetos activos y  pasivos,   los   hechos   y   las   bases   gravables,  y  las  tarifas  de  los  impuestos”.   De  esta manera, se delimita las competencias entre los dos  órdenes  y  se  armonizan los principios de unidad y autonomía.”    

En  el  caso  concreto  de  la  norma  sujeta a examen de  constitucionalidad,  los  magistrados  que  salvaron  el voto sostuvieron que la  disposición  había  debido declararse inconstitucional, pues, ante la ausencia  de  criterios  definidos  en una ley orgánica o, en su defecto, otra ordinaria,  que  tipificaran  los elementos del tributo (de manera directa o indicativa), no  existía certeza sobre la obligación tributaria.     

43 M.P  Jaime Córdoba Triviño   

44  Esta  condición  fue expuesta en la sentencia C-1097 de 2001, M.P. Jaime Araujo  Rentería,  en  la  cual se señaló: “En todo caso,  cuando  quiera  que  la  ley  faculte  a  las asambleas o concejos para crear un  tributo,  estas  corporaciones  están  en libertad de decretar o no decretar el  mismo,  pudiendo igualmente derogar en sus respectivas jurisdicciones el tributo  decretado.   Hipótesis  en  la  cual  la  ley  de facultades mantendrá su  vigencia  formal  a  voluntad  del  Congreso,  al paso que su eficacia práctica  dependerá  con  exclusividad  de  las asambleas y concejos.  De lo cual se  concluye  que  mientras  en  los tributos de linaje nacional el Congreso goza de  poderes  plenos,  en  lo  tocante a los tributos territoriales su competencia es  compartida  con  las  asambleas  y  concejos,  a menos que se quiera soslayar el  principio  de  autonomía  territorial  que informa la Constitución”.   

45  Corte  Constitucional,  Sentencia  C-987  de 1999 MP.  Alejandro Martínez Caballero.   

46 M.P  Jaime Araujo Rentería   

47 La  expresión “análogas” fue declarada inexequible.   

48  Negrillas fuera del original.   

49  Idem   

50 M.P  Jaime Araujo Rentería   

51  Negrillas fuera del original   

52  M.P. Jaime Córdova Triviño.   

53  M.P. Humberto Sierra Porto.   

54  Corte   Constitucional,   Sentencia   C-987  de  1999  MP.  Alejandro  Martínez  Caballero.  En  el  mismo sentido, ver, entre otras, la sentencia C-155 de 2003.   

55  Ibídem.   

56 Ver  al  respecto, entre otras, las sentencias C-987 de 1999, C-084 de 1995 y C-04 de  1993.   

57  M.P. Rodrigo Escobar Gil.   

58  Sentencia  C-1043  de  2003.  M.P.  Jaime Córdoba Treviño. Negrillas fuera del  original   

59  Sentencia C-992 de 2004. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.   

60 De  conformidad  con  el  Diccionario  de  la  Real Academia Española de la Lengua,  construir   significa:  “Fabricar, edificar, hacer de nueva planta una obra  de  arquitectura  o  ingeniería,  un  monumento  o  en  general  cualquier obra  pública”  y  refaccionar  “Restaurar     o     reparar,     especialmente  edificios.”   DRAE, consultado por el despacho  del  magistrado  sustanciador  el  26  de  noviembre  de  2008,  en la siguiente  dirección electrónica: http://buscon.rae.es   

61  Sentencia C-1097 de 2001, M.P. Jaime Araujo Rentaría.