C-073-09

    SENTENCIA C-073-09  

(Bogotá D.C., febrero 12)  

Referencia:  Expediente RE-135.   

            

Control       automático       de  constitucionalidad:  del  Decreto Legislativo 3990 del  16  de octubre de 2008, “Por  el  cual  se  otorgan  facultades  a  la  Sala  Administrativa  y Jurisdiccional  Disciplinaria   del  Consejo  Superior  de  la  Judicatura  y  se  dictan  otras  disposiciones”  (expedido en desarrollo del Decreto  Legislativo  3929  de  2008,  por  medio  del  cual  se  declaró  el  estado de  conmoción interior).   

Magistrado  Ponente:  Mauricio González Cuervo.   

I. ANTECEDENTES  

1.  Texto  del  Decreto  Legislativo  3990 de  20081.   

DECRETO 3990 DE 2008  

(octubre 16)  

Por el cual se otorgan facultades a la Sala  Administrativa  del  Consejo  Superior  de  la  Judicatura  y  se  dictan  otras  disposiciones.   

El Presidente de la República de Colombia,  en  ejercicio  de  sus  facultades  Constitucionales  y legales, en especial las  extraordinarias   que   le   confieren  los  artículos  213  de  la Constitución Política y en desarrollo de lo dispuesto en  el                             Decreto 3929 del 9 de octubre de 2008,   

DECRETA:  

Artículo   1°.  Facúltase  a  la  Sala  Administrativa  del  Consejo  Superior  de  la  Judicatura  para adoptar un Plan  Nacional  de Descongestión, con el fin de contrarrestar los efectos adicionales  de  congestión  generados  por  el  cese de actividades en la Rama Judicial, el  cual   agudizó  la  situación  existente  y  retrasó  la  pronta  y  cumplida  administración  de justicia, plan cuyo propósito será reducir los inventarios  de     procesos     en     los    despachos    judiciales,    en    todas    las  jurisdicciones.   

Artículo 2°. Modifícase el artículo 2°  del                            Decreto  3930  del  9  de  octubre de 2008, el cual  quedará así:   

La Sala Administrativa del Consejo Superior  de   la   Judicatura   podrá   crear,   suprimir   y  trasladar  cargos  en  la  Administración de Justicia.   

El  funcionario judicial cuyo cargo se cree  con  fundamento  en este decreto, o que sea trasladado, tendrá competencia para  tramitar,  sustanciar  y  fallar  los  procesos de los que conoce el despacho al  cual sea asignado.   

En  el caso de despachos nuevos tendrá las  competencias correspondientes al cargo creado.   

Artículo  3°.  La Sala Administrativa del  Consejo  Superior  de la Judicatura determinará las estrategias y mecanismos de  descongestión   que  aplicará  en  cada  jurisdicción  y  despacho  judicial,  incluyendo, entre otras:   

a)  Salvo en materia penal, seleccionar los  procesos  cuyas  pruebas,  incluso inspecciones, puedan ser practicadas mediante  comisión  conferida  por  el  juez de conocimiento, y determinar los jueces que  deban  trasladarse  fuera del lugar de su sede para instruir y practicar pruebas  en procesos a cargo de otros funcionarios judiciales.   

b)  Contratar  profesionales  expertos  en  distintas  disciplinas  y  personal auxiliar para cumplir las funciones de apoyo  que se fijen en el Plan Nacional de Descongestión.   

c)   Incorporar   en   los  programas  de  descongestión  mecanismos  para  hacer efectivos las normas sobre perención de  procesos y sobre desistimiento tácito.   

d) Modificar las cuantías que determinan la  competencia   para   decidir   los   procesos  ya  sea  en  única  o  en  doble  instancia.   

e)  Establecer  turnos, jornadas y horarios  adicionales de atención al público.   

f) En virtud de los convenios que establezca  con  las  Universidades  del  país, autorizar a los Jueces para que vinculen el  personal  ad  honórem  que  se requiera, como apoyo al correspondiente despacho  judicial.  El  tiempo  servido  en estas circunstancias será acumulable para el  requisito de la judicatura.   

g)  Con  el  propósito de lograr una mayor  celeridad  en  la  atención  de  los  procesos,  regular  el  disfrute  de  las  vacaciones   individuales   y   colectivas   de  los  funcionarios  y  empleados  judiciales, por distritos, según las necesidades del servicio.   

h) Respetando la especialidad funcional y la  competencia  territorial,  redistribuir, con exclusión de los procesos penales,  los  asuntos  que  los  tribunales y juzgados tengan para fallo, asignándolos a  despachos  de  la misma jerarquía que tengan una carga laboral que, a juicio de  la Sala Administrativa, lo permita.   

i)  Modificarla  competencia territorial de  los tribunales y juzgados.   

j) Crear los cargos de jueces y magistrados  de  apoyo  itinerantes en cada jurisdicción para atender las mayores cargas por  congestión  en  los despachos. Dichos jueces tendrán competencia para tramitar  y  sustanciar  los  procesos  dentro de los despachos ya establecidos, asumiendo  los  deberes  previstos  en  el artículo 37 del Código de Procedimiento Civil;  los procesos y funciones serán las que se señalen expresamente.   

k) Organizar salas de decisión alfabéticas  en   el   interior   de   las   salas   especializadas   de   las  corporaciones  judiciales.   

l)  Salvo  las  sentencias  y  los  autos  interlocutorios  que pongan fin a un trámite, establecer los asuntos que en los  tribunales   puedan   ser   decididos   sin  necesidad  de  conformar  salas  de  decisión.   

m)  En  lo  no previsto por la ley, expedir  reglamentos  autónomos  mediante  los  cuales  se  simplifiquen  los  trámites  judiciales y administrativos.   

Artículo 4°. Orden y prelación de turnos.  Cuando  existan  razones  de  seguridad  nacional o para prevenir la afectación  grave  del  patrimonio  nacional,  o  en  el  caso  de graves violaciones de los  derechos  humanos,  o  de  crímenes de lesa humanidad, o de asuntos de especial  trascendencia  social, las Salas Especializadas de la Corte Suprema de Justicia,  las   Salas,   Secciones   o   Subsecciones  del  Consejo  de  Estado,  la  Sala  Jurisdiccional  del Consejo Superior de la Judicatura o la Corte Constitucional,  señalarán  la  clase  de  procesos  que  deberán  ser  tramitados  y fallados  preferentemente.   Dicha  actuación  también  podrá  ser  solicitada  por  el  Procurador General de la Nación.   

Igualmente,  las  Salas  o  Secciones de la  Corte  Suprema  de  Justicia, del Consejo de Estado y del Consejo Superior de la  Judicatura  podrán  determinar  motivadamente  los  asuntos  que por carecer de  antecedentes  jurisprudenciales,  su  solución sea de interés público o pueda  tener  repercusión colectiva, para que los respectivos procesos sean tramitados  de manera preferente.   

Los  recursos  interpuestos  ante  la Corte  Suprema  de  Justicia,  el  Consejo  de  Estado  o  el  Consejo  Superior  de la  Judicatura,   cuya  resolución  íntegra  entrañe  sólo  la  reiteración  de  jurisprudencia,  podrán  ser  decididos  anticipadamente sin sujeción al orden  cronológico de turnos.   

Las Salas Especializadas de la Corte Suprema  de  Justicia,  las  Salas  o  las  Secciones  del  Consejo  de  Estado, la Corte  Constitucional  y  el  Consejo  Superior  de  la  Judicatura;  las  Salas de los  Tribunales  Superiores  y  de  los  Tribunales  Contencioso  Administrativos  de  Distrito   podrán   determinar   un   orden  de  carácter  temático  para  la  elaboración  y  estudio  preferente  de  los  proyectos  de  sentencia; para el  efecto,  mediante acuerdo, fijarán periódicamente los temas bajo los cuales se  agruparán  los  procesos  y  señalarán,  mediante  aviso,  las  fechas de las  sesiones de la Sala en las que se asumirá el respectivo estudio.   

Parágrafo 1°. Lo dispuesto en el presente  artículo  en relación con la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se  entenderá  sin  perjuicio  de  lo  previsto por el artículo 18 de la Ley 446 de 1998.   

Parágrafo  2°.  El  reglamento interno de  cada  corporación  judicial, señalará los días y horas de cada semana en que  ella,  sus Salas y sus Secciones, celebrarán reuniones para la deliberación de  los  asuntos  jurisdiccionales  de  su  competencia, sin perjuicio que cada Sala  decida  sesionar con mayor frecuencia para imprimir celeridad y eficiencia a sus  actuaciones.   

Parágrafo  3°. La Sala Administrativa del  Consejo  Superior de la Judicatura reglamentará los turnos, jornadas y horarios  para   garantizar   el  ejercicio  permanente  de  la  función  de  control  de  garantías.   En   este  sentido  no  podrá  alterar  el  régimen  salarial  y  prestacional vigente en la Rama Judicial.   

Artículo  5°.  Régimen de contratación.  Para  efectos  de la celebración de los contratos necesarios para la ejecución  del  Plan  Nacional  de  descongestión  adoptado por la Sala Administrativa del  Consejo  Superior  de la Judicatura, se acudirá al procedimiento establecido en  el         artículo         44         del        Decreto 2474 de  2008,  salvo que las normas de contratación establezcan  un mecanismo más expedito.   

Artículo 6°. Vigencia. El presente decreto  rige  a  partir  de  su  publicación  y  suspende las disposiciones que le sean  contrarias.   

Publíquese,     comuníquese     y  cúmplase.   

Dado  en Bogotá, D. C., a 16 de octubre de  2008.   

ÁLVARO URIBE VÉLEZ  

El  Ministro  del  Interior  y de Justicia,  Fabio Valencia Cossio.   

El Ministro de Relaciones Exteriores, Jaime  Bermúdez Merizalde.   

El Ministro de Hacienda y Crédito Público,  Oscar Iván Zuluaga Escobar.   

El  Comandante  General  de  las  Fuerzas  Militares,  encargado  de  las  funciones  del  despacho del Ministro de Defensa  Nacional, General Freddy Padilla de León.   

El  Ministro  de  Agricultura  y Desarrollo  Rural, Andrés Felipe Arias Leiva.   

El Ministro de la Protección Social, Diego  Palacio Betancourt.   

El  Ministro  de  Minas y Energía, Hernán  Martínez Torres.   

El  Viceministro de Desarrollo Empresarial,  encargado  de  las  funciones del despacho del Ministro se Comercio, Industria y  Turismo, Sergio Diazgranados Guida.   

La Ministra de Educación Nacional, Cecilia  María Vélez White.   

La  Ministra  de Comunicaciones, María del  Rosario Guerra de la Espriella.   

El  Ministro  de  Transporte, Andrés Uriel  Gallego Henao.   

La Ministra de Cultura, Paula Marcela Moreno  Zapata.   

2.      Intervención      de     las  autoridades.   

El  Ministro  del  Interior  y  de  Justicia  intervino  en el proceso para defender la Constitucionalidad del decreto 3990 de  2008,  expresando  en  su  escrito los mismos argumentos que expuso al responder  las preguntas enviadas por la Corte.   

Adicionalmente para defender el decreto en su  conjunto  el  interviniente  comienza su exposición señalando que “la  Administración  de justicia es un servicio público esencial  cuya  adecuada  prestación permite alcanzar los fines del Estado de servir a la  comunidad,  promover la prosperidad general, y asegurar la convivencia pacífica  de los ciudadanos y la vigencia de un orden justo”.   

Precisa que con base en el criterio anterior y  en  razón  de  las  consecuencias  generadas  por  el cese de actividades en la  administración  de  justicia  durante  un  lapso  en  el  que  se  “agudizaron  ostensiblemente  los  problemas  de  congestión  que  tiene  la  Justicia” y “se  convirtieron  en  amenaza  o violación de los derechos fundamentales de toda la  ciudadanía,  hasta el punto de poner en peligro el núcleo esencial de derechos  humanos,  como son la vida, la integridad e, incluso, la libertad y seguridad de  las  personas,  y el derecho de acceso a la justicia”  lo  que llevó a que el Gobierno declarara el estado de conmoción interior el 9  de octubre de 2008”.   

Señala  que  “La  suspensión  en  la  prestación  del  servicio  de  administración de justicia  constituyó  un  grave  atentado contra la estabilidad institucional y el normal  funcionamiento  de  la  rama  jurisdiccional,  con  grave  detrimento  del orden  público  y  social,  la  seguridad  del  Estado  y  la  convivencia  ciudadana,  ocasionada  en buena medida por la inminente salida de las cárceles de personas  sindicadas  de  delitos  relacionados  con  los  trágicos hechos de la toma del  palacio  de justicia, de secuestro y de otros graves delitos, por vencimiento de  términos  en  la  definición de los procesos penales que se adelantaban contra  ellas”.   

Añade  el  interviniente  que  “Como  efectos  adicionales,  el Consejo Superior de la Judicatura  ha  estimado,  en relación con el sistema penal acusatorio, que durante el cese  de   actividades  se  dejaron  de  realizar  19.007  audiencias  de  control  de  garantías  y  10.679  audiencias  de  conocimiento,  para  un  total  de 29.686  audiencias”.   

Aclara  que el decreto 3990 del 16 de octubre  de   2008,   busca   “contrarrestar   los   efectos  adicionales  de  congestión  generados  por  el  cese de actividades en la Rama  Judicial,  y reducir los inventarios de procesos en los despachos judiciales, en  todas las jurisdicciones”.   

Defiende  la constitucionalidad del artículo  1º  del  Decreto  3990  de  2008,  pues “con el Plan  Nacional  de  Descongestión  se  puede  lograr un impacto inmediato en cuanto a  congestión  judicial,  que  se  traduce  en  conjurar  los efectos generados en  razón  del  cese  de  actividades producido por el paro judicial”  al  tiempo  que “se trazan, de una vez,  los  lineamientos  y  directrices que servirán de base para la construcción de  una  política  permanente  con miras a poner fin a la congestión judicial para  el  año  2010  (justicia  al  día),  según  lo  prevé  la  reforma  a la Ley  Estatutaria de Administración de Justicia”,   

Puntualiza que “el  Consejo  Superior  de  la  Judicatura  ha  afirmado  que  el  Plan  Nacional  de  Descongestión  permitirá  a  corto  plazo  reducir  los  inventarios  tanto de  trámite  como  los  que  no  han  tenido  gestión  en  los últimos (6) meses,  denominados  sin  trámite  y  que  para  finales  de  julio reflejaba 1.548.418  procesos, de ellos 1 .543.882 en la jurisdicción ordinaria”.   

3. Intervención ciudadana.  

3.1. Intervención del ciudadano Miguel Ángel  Enciso Pava.   

Para Miguel Ángel Enciso Pava los artículos  1º,  2º,  3º,  4º y 5º del Decreto 3990 del 16 de octubre de 2008 deben ser  declarados  inconstitucionales  por esta Corporación, tomando en consideración  los siguientes razonamientos:   

Dada  la  naturaleza del estado de conmoción  interior,  frente  a  una situación extraordinaria y antagónica a la normal de  un  Estado  de  Derecho,  el Gobierno Nacional entra a ejercer funciones propias  del  Congreso  de  la República pudiendo dictar decretos legislativos referidos  solamente  a  materias que tengan relación directa y específica con las causas  de  la  perturbación  pues  debe  conjurarlas  e  impedir  la extensión de sus  efectos.  Sin  embargo,  en  el presente caso, resulta de público conocimiento,  que  si  bien  es  cierto  que  para  el  día 9 de octubre de 2008 “la  administración de justicia” no se  encontraba   “funcionando   de   manera   normal  y  adecuada”,  también lo es que obedecía a una HUELGA  o  PARO  ordenado  por la ASOCIACIÓN NACIONAL DE FUNCIONARIOS Y EMPLEADOS DE LA  RAMA  JUDICIAL  “ASONAL JUDICIAL” que no había sido declarado ilegal. Dicha  Entidad  Sindical  goza  de  Personería  Jurídica reconocida el 16 de enero de  1976  y  su  actividad se encuentra amparada en los artículos 39; 55 y 56 de la  Carta  Magna que garantiza el derecho a constituir sindicatos o asociaciones, su  reconocimiento  jurídico  que solo puede ser cancelado por la vía judicial, su  derecho  de  negociación  colectiva  para  regular las relaciones laborales, su  derecho  de  huelga  siendo  deber  del  Estado  promover la concertación y los  demás   medios   para   la   solución   pacífica   de   los   conflictos   de  trabajo.   

En  este  orden,  ante  la  subsistencia  de  desacuerdos  en  cuanto  a  la  aplicación  de la Ley 4ª de 1992 respecto a la  nivelación  salarial  y  prestacional,  se  provoco  un “PARO JUDICIAL” que  conllevó,  como  siempre,  al cese de actividades laborales. Motivo por el cual  en  tales condiciones, la HUELGA o PARO, como causa de la suspensión de labores  en  la  Rama  Judicial, era una situación propia del Estado normal de Derecho y  no   un   caso   de  grave  perturbación del orden público.   

Considera  que aunque los artículos 1° 2°,  3°,  4°  y  5° del decreto 3990 de 2008 facultan a la Sala Administrativa del  Consejo   Superior   de   la   Judicatura  para  adoptar  un  Plan  Nacional  de  Descongestión  y  celebrar,  con  “un mecanismo más  expedito”   los   contratos   necesarios   para  su  ejecución,  le concede facultades especiales y le permite establecer el orden y  los  turnos  que permitan tramitar y fallar preferentemente los procesos, con el  fin  de  contrarrestar  los  efectos  adicionales de congestión generado por el  cese  de  actividades  en la rama judicial y reducir los inventarios de procesos  en  los  despachos  judiciales  en todas las jurisdicciones, NO CONJURAN ninguna  causa  de  perturbación  ni  IMPIDEN  la  extensión de efecto alguno porque no  guardan  relación  directa  ni específica con un caso  de  grave perturbación del orden público que atente de manera inminente contra  la  estabilidad  institucional,  la  seguridad  del  Estado,  o  la  convivencia  ciudadana.   

A juicio del ciudadano no ha existido ningún  caso  de  grave perturbación que no hubieran podido conjurar las autoridades de  policía  mediante  el  uso  de sus atribuciones ordinarias y que por tal motivo  deba  afrontar  la  sala  administrativa  del consejo superior de la judicatura,  adoptando   diferentes   medidas  innecesarias  como:  i)  un  plan  general  de  descongestión,  o una capacidad especial de contratación, creando, suprimiendo  y  trasladando  cargos  en  la  Administración  de  Justicia,  ii)  contratando  profesionales  expertos  en  diferentes disciplinas y creando cargos de jueces y  Magistrados  de  apoyo itinerantes en cada jurisdicción y, iii) el ejercicio de  las  facultades consagradas en el artículo 4° del referido Decreto Legislativo  3990.   

En   este  orden  de  ideas,  se  encuentra  demostrado,  a  más  de  la inconstitucionalidad alegada, que dichos artículos  contienen  una  determinación innecesaria e incongruente ya que el otorgamiento  de   tales   facultades  no  guarda  relación  directa  y  específica  con  un  caso   concreto  de  grave  perturbación  del  orden  público      determinante     del     estado   de   conmoción   interior.   En  consecuencia  la expedición de las normas impugnadas constituye un abuso en los  términos  de  los  artículos  121  y  214,  numeral  6°  de  la Constitución  Política.   

3.2.  Intervención de la Central Unitaria de  Trabajadores de Colombia (CUT):   

En  escrito  presentado el 21 de noviembre de  2008,  el  ciudadano Tarcisio Mora Godoy, en calidad de presidente de la Central  Unitaria  de  Trabajadores  de  Colombia,  solicitó  a  la  Corte  declarar  la  inexequibilidad  del  Decreto  3990  del  16 de Octubre de 2008, expedido por el  Gobierno  Nacional  dentro  del  Estado de Conmoción Interior decretado por él  mismo mediante el Decreto 3929 del 9 de Octubre de 2008.   

Dentro  de las consideraciones realizadas por  la   CUT   para   sustentar   su   petición   se   señalan  inicialmente  unas  consideraciones  generales sobre el Estado de Conmoción Interior transcribiendo  los  artículos  213 y 214 de la Constitución Política. Posteriormente, y tras  citar  precedentes  jurisprudenciales  de  la Corte sobre la materia2,  se presenta  una  relación  de  lo  que  se  considera  como  criterios fundamentales que se  desprenden de la declaración del Estado de Conmoción Interior:   

“El  hecho  o  hechos  que  den  pie a la  declaración  del Estado de Excepción que analizamos, deben ser de tal gravedad  que  pongan en serio peligro la estabilidad de las institucionales. Esto no debe  desprenderse  de  consideraciones  subjetivas,  o  de  exámenes  someros;  debe  partirse  de una realidad evidente, la cual no se pueda enfrentar de otra manera  sino  mediante  medidas  de excepción. Este juicio hecho por el Presidente para  declarar  el  Estado  de  Excepción  depende  de un análisis de circunstancias  especiales,  en los términos ya señalados, lo hace a través de un acto que se  encuentra  regulado por la Constitución y tiene fuerza legal. Tanto el contexto  material  que  originó la declaratoria de excepción como la forma normativa en  que  se  hizo,  pueden  y deben ser analizados bajo la lupa de la Constitución.   

Debe excederse el espectro de posibilidades  que  posee  el Estado para sortear la situación, en circunstancias normales. En  otras  palabras,  debe  tratarse  de  un  escenario  extremo  para el cual ya no  funciones   las  medidas  normales,  específicamente  las  de  orden  policivo.   

Para  llegar  al  decreto  de  Conmoción  Interior,   deben   haberse   agotado   todos   los  mecanismos  institucionales  disponibles  para  hacer  frente  a  la crisis presentada, con miras a evitar el  recurso a herramientas extraordinarias como la analizada.   

Como dice el art. 13 de la ley 137 de 1994,  las  medidas  que  se  tomen  deben  ser  proporcionales  a  la  gravedad de los  hechos.”3.   

A  partir  de  dicha  enumeración,  la  CUT  presenta  un  resumen  de las circunstancias que dieron origen a la declaratoria  del  Estado  de  Conmoción  Interior. En primer lugar se explican los orígenes  del  paro  judicial  resaltando  el inconformismo de los funcionarios de la Rama  Judicial  por  la omisión del Gobierno en nivelar los salarios de los empleados  de  la  justicia  en los términos de la ley 4 de 1992. Advierte además, que el  paro  también  exigía  el respeto de la independencia judicial respecto de las  demás ramas del poder público.   

El   interviniente  indica  que  entre  las  repercusiones  del  paro  judicial  se  encuentra  los  cierres de los despachos  penales  y  por  lo tanto la subsecuente imposibilidad de procesar debidamente a  miles  de  personas  que  terminaron  por recobrar su libertad. Afirma que dicho  impacto   fue   documentado   de   una  manera  importante  por  los  medios  de  comunicación,  especialmente  tras el asesinato del menor Luís Santiago Lozano  y  la  comisión  de  otros  delitos de alto impacto. A partir de este contexto,  señala  una  ambigüedad  en las consideraciones del Decreto que estableció la  Conmoción Interior:   

“Curiosamente,  y  aunque  toda  la  Rama  Judicial  estuvo  en  paro,  en  el Decreto de Conmoción Interior sólo se hace  referencia  a las repercusiones del Paro Judicial en material penal. Ciertamente  se  sienten  más  los  efectos  de  una  mala  o deficientes administración de  justicia  allí,  toda  vez  que  se trata de la libertad de los ciudadanos y la  protección  del  orden  social  en  nuestro  Estado  de  Derecho”4.   

Posteriormente  el  escrito  da cuenta de las  disposiciones  inmediatas  que la Sala Administrativa del Consejo Superior de la  Judicatura  adoptó  para enfrentar el cese de actividades, como el descuento de  salarios  a  los  funcionarios  que  no ejercieran sus laborales y la demanda de  ilegalidad  del paro ante la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá. Para  el  intervinientes  todas  estas  medidas  evitaron que el paro judicial tuviera  importantes  consecuencias. Frente a la mora judicial la intervención tiene una  consideración  particular  donde  se  afirma que aunque el paro evidenció aún  más dicha situación, ésta no puede considerarse como novedosa:   

“Hay  una  realidad  (…)  que  ha  sido  endémica  en  la  administración  de  justicia:  la  congestión judicial, que  conduce   a   diversos  niveles  de  impunidad.  Y  no  sólo  hablamos  de  los  procedimientos   penales   que   han   durado   décadas  sin  solución  alguna  (magnicidios,  crímenes  de  estado y de otros actores de conflicto armado, por  poner  algunos  ejemplos);  también  nos  podemos  referir,  tranquilamente,  a  procesos  que  cursan  en  otras  jurisdicciones desde hace muchos años y duran  más  de  lo  ordenados por las correspondientes normas adjetivas”5.   

Tras  estas  observaciones, la CUT transcribe  apartes  las  consideraciones y disposiciones incorporados en el decreto 3929 de  2008  mediante  el  cual  se  decretó  el  Estado  de  Conmoción Interior para  concluir  que  de  las  mismas  es  evidente  que  no  existían las condiciones  señaladas  por  la  jurisprudencia  y  por al ley para decretar dicho Estado de  Excepción.   

Frente al contenido del Decreto 3990 del 9 de  octubre  de  2008  el interviniente realiza varias objeciones, comenzando por la  descripción  de  la  coyuntura  que  realiza  dicha  disposición, toda vez que  señala  la  congestión  judicial  como el responsable como causante del estado  extraordinario  que  se  pretende  limitar a través de la conmoción, cuando la  misma ha sido generalizada y preexistente.   

Por  otro  lado,  señala  que  el  Decreto  desconoce  la irrenunciabilidad de los beneficios mínimos laborales establecida  en  el  artículo 53 de la Constitución. Anota que el derecho a disfrutar de un  derecho  de  vacaciones,  a una jornada laboral que no supere el máximo legal y  el  respeto a la estabilidad laboral se encuentran amenazados por las facultades  contenidas en la disposición atacada.   

Adicionalmente arguye que las disposiciones se  extralimitan  de  la  naturaleza  de  los  Estados de Excepción. Indica que las  medidas   tomadas  no  guardan  una  relación  directa  y  específica  con  la  situación  que  derivó  en  la  declaratoria  de la Conmoción, requisitos que  reiteradamente  la  Corte  Constitucional  ha señalado como indispensable en la  configuración  de  este  tipo  de  medidas.  Señala  además que las mismas no  pueden tener una vocación de permanencia:   

“¿Qué   tan   pertinente   es   hacer  modificaciones  con  vocación  de  permanencia  en  un  contexto  eminentemente  temporal?  Es posible que medidas como las discutidas en este punto correspondan  más  a  una  estrategia  legislativa para hacer el sistema judicial más ágil,  aunque  realmente  cambiar  la  determinación  de  la cuantía y la competencia  territorial  de  los jueces no ayude a disminuir ni la cantidad ni la frecuencia  con  que  los  usuarios  acuden  a  la  administración de justicia. Además, se  consideran  medidas  inocuas  ya  que se plantea una redistribución de la carga  laboral,  entre  los jueces y magistrados con más procesos por fallar y los que  tienen  menos.  Nuevamente,  es  una distribución que puede ser razonable, pero  perfectamente  podía  ser  prescrita  en  un  estado  de  normalidad  dadas las  facultades  administrativas del Consejo Superior de la Judicatura”6.   

Finalmente   la   intervención   concluye  solicitando  la  inexequibilidad  del  Decreto  al  considerar  que  el gobierno  aplicó  apresuradamente  una  herramienta  para restaurar el equilibrio social,  para  incorporar  normas  de  carácter permanente que son propias de un proceso  aplicable en tiempos de normalidad.   

3.3.   Intervención   de  la  Corporación  Colectivo de Abogados.   

Reinaldo Villalba Vargas, Presidente y abogado  del  Colectivo  de  Abogados  José  Alvear  Restrepo, Dora Lucy Arias Giraldo y  Linda  María Cabrera Cifuentes, abogadas del Colectivo de Abogados, intervienen  en   el   proceso   de   la  referencia,  con  el  propósito  de  solicitar  la  inexequibilidad  del  decreto  3990  del  16  de  octubre  de 2008, “Por  el  cual  se  otorgan  facultades a la Sala Administrativa del  Consejo  Superior  de  la Judicatura y se dictan otras disposiciones”,  por  considerar que viola los artículos 13, 29, 213 y 229 de la  Constitución  Política, los artículos 24, 25 y 27 de la Convención Americana  de  Derechos  Humanos,  los  artículos  2,  3  y  4  del Pacto Internacional de  Derechos Civiles y Políticos.   

Sostienen    que    los    vicios    de  inconstitucionalidad  del decreto acusado, se refieren al trato discriminatorio,  la  vulneración  del  acceso  a la justicia y el debido proceso, la denegación  del  derecho  a  un  recurso efectivo para la defensa de derechos fundamentales,  como  consecuencia  del  incumplimiento  de  los  requisitos  previstos  por  la  Constitución     Política     para     adoptar     medidas    de    conmoción  interior.   

Según afirman, la protección constitucional,  incluido  el  bloque  de constitucionalidad, para los derechos a la igualdad, el  acceso  a la justicia, el debido proceso, el recurso judicial efectivo, han sido  desconocidas  por las medidas adoptadas por el Gobierno en los decretos acusados  por  cuanto no superan los criterios de control constitucional desarrollados por  la  Corte  constitucional  para  los  casos  de  conmoción interior7   

.  

Argumentan que la facultad asignada a la Sala  Administrativa  para  adoptar  un  Plan  Nacional  de  Descongestión  y  crear,  suprimir  y  crear  cargos  de  la  administración  de  justicia, (Art. 1 y 2),  constituye  una  vulneración  del  principio  de subsidiariedad según el cual,  “la  utilización  de  las facultades excepcionales se  supedita  a la imposibilidad o insuperable insuficiencia de las instituciones de  la  normalidad  para  resolver  la  situación  de  grave  alteración del orden  público”,  porque,  de acuerdo con el artículo 257  de  la C.P., y el artículo 85 de la ley 270 de 1996, el Consejo Superior cuenta  con  las  atribuciones  suficientes  para  ejercer  funciones  de descongestión  judicial  y  definición  de  la  división y redistribución del trabajo en los  despachos  judiciales  y  en  consecuencia,  una  medida  semejante no puede ser  considerada  constitucional si se atiende lo previsto por el artículo 213 de la  C.P.   

Potestades  como  aplicar  la perención y el  desistimiento  tácito,  modificar  las cuantías de competencia para restringir  las   instancias,  establecer  jornadas  adicionales  de  trabajo,  regular  los  períodos  de  vacaciones,  modificar  la  competencia  territorial, suprimir el  requisito  de  decidir  los  asuntos en salas de decisión y expedir reglamentos  para  ‘simplificar’  los  trámites  judiciales  y  administrativos (Art. 3) son  contrarias  a  los derechos a la igualdad, al acceso a la justicia, a un recurso  judicial   efectivo   y  desconocen  el  principio  de  proporcionalidad.  Ha sido una perversa tradición del  sistema  jurídico del país, solucionar la congestión judicial a través de la  denegación  de  justicia  a las personas, quienes asumen la carga injustificada  que deja la ineficiencia institucional.   

Asimismo,  las  facultades para modificar las  jornadas  laborales y los periodos de vacaciones son discriminatorias contra los  funcionarios  de la rama judicial quienes en comparación con otros trabajadores  del  Estado,  quedarán con condiciones más gravosas por la mayor carga laboral  y    sin    un    pago   adicional.   Esta   medida   viola   los   principios  de  proporcionalidad  y  no discriminación por  cuanto resulta excesiva y restringe el derecho a la igualdad de  los trabajadores de la rama.   

La   adopción   de  un  Plan  Nacional  de  Descongestión  constituye  una obligación derivada de mandatos internacionales  sobre  acceso  a la justicia y  no  a situaciones coyunturales que se prestan para caer en excesos y en concreto  para  denegar  justicia a los ciudadanos como sucede con ocasión de las medidas  adoptadas  por el decreto 3990. Además, un Plan Nacional de Descongestión debe  ampliar  y  agilizar  el  acceso a la justicia y no restringirlo como lo hace el  decreto 3990.   

En relación con la facultad de variar turnos,  jornadas  y  horarios de los funcionarios de control de garantías del artículo  4  parágrafo 3 del decreto acusado, tenemos que también desconoce el derecho a  la  igualdad  de estos trabajadores, particularmente porque el decreto enseguida  establece  que no pueden modificarse los regímenes salariales y prestacionales,  de  forma  que  la  administración está facultada para cambiar las condiciones  laborales  sin  una  contraprestación  a  favor  de  los  trabajadores  y  ello  constituye  un  trato  diferenciado  e  injustificado  respecto  de  los  demás  empleados  estatales  porque  los  pagos  deben  ser proporcionales a la carga y  horarios de trabajo.   

Finalmente,  el conjunto de medidas previstas  por  el  decreto  3990  de  2008, viola el principio de  conexidad  y  de motivación de incompatibilidad porque  no  existe  una  parte  considerativa  en  la norma para determinar la relación  material  entre  las  razones alegadas por el Gobierno al declarar la conmoción  interior  y  la  motivación de las medidas adoptadas en el referido decreto, ni  se  encuentra  justificada  o  sustentada  la  incompatibilidad  del  estado  de  conmoción  con  las  leyes  ordinarias  sobre  competencias, cuantías y demás  aspectos  procesales  regulados  en  el  decreto.  Estos  dos requisitos eran de  obligatorio cumplimiento por el Gobierno pero fueron omitidos.   

3.4. Intervención de la Comisión Colombiana  de Juristas.   

El señor Gustavo Gallón Giraldo y la señora  Astrid  Orjuela  Ruiz  en representación de la Comisión Colombiana de Juristas  rindieron  concepto dentro del proceso de constitucionalidad del decreto 3990 de  2008,  solicitando  se  declare  la inexequibilidad del mismo por las siguientes  razones:   

1.  Inconstitucionalidad por consecuencia: la  inconstitucionalidad  del  decreto  de declaratoria de conmoción interior vicia  de inconstitucionalidad los decretos de desarrollo.   

Para  los  intervinientes, el decreto 3929 de  2008  por  medio  del  cual  se  declara  el  estado  de  conmoción interior es  inconstitucional  dado que, según lo establecido en la Constitución, en la ley  estatutaria  de  estados  de  excepción  y  en  el derecho internacional de los  derechos  humanos,  los  hechos  que  motiven  la  declaratoria  de un estado de  excepción  deben  ser  intempestivos y capaces de desdibujar la identidad de un  Estado,  situación que no se configuró en el presente caso puesto que  “el  paro  judicial  fue consecuencia de un conflicto laboral  previsible  desde  el  incumplimiento  por  parte  del  gobierno  de la ley 4 de  1992.”   Igualmente   mencionan   que  “la  congestión  judicial  no  es un problema que exista a partir  del  cese  de actividades de la rama judicial ni que se haya agudizado por causa  del  mismo; antes bien, es un problema estructural de la rama judicial frente al  cual  diferentes  gobiernos has adoptado diferentes medidas, entre ellas medidas  legislativas para tratar de controlarla y reducirla.”   

2.  Juicio  de constitucionalidad del decreto  3990 de 2008.   

.   Juicio   de   motivación   suficiente:   

Argumentan  los  ciudadanos  que los decretos  expedidos  por  el  Presidente  de la República, en ejercicio de las facultades  propias  del  Estado  de Conmoción Interior son actos administrativos que deben  motivarse.  Basan  su  afirmación  en  la  sentencia  C-371 de 1999, Magistrado  Ponente   José   Gregorio   Hernández,   la  cual  señala  que:  “fuera  de  las  actuaciones  expresamente exceptuadas por la Ley,  todo   acto   administrativo   debe   ser   motivado,   al   menos,   de  manera  sumaria”  y  los decretos legislativos no son uno de  los casos exceptuados por la ley.   

Igualmente  mencionan  la  sentencia C-149 de  2003,  Magistrado  Ponente Manuel José Cepeda, donde la Corte Constitucional se  pronunció  en relación con la motivación de los decretos legislativos, en esa  ocasión  se  dijo  que inclusive cuando una medida expedida en desarrollo de un  estado  de  excepción  no se ocupe de limitar derechos, debe ser motivada, caso  en  el cual la carga de la motivación no es tan exigente como cuando se limitan  derechos,   requiriendo   en   todo  caso  “que  los  considerandos  del  decreto  contengan  al  menos  un  motivo  que justifique la  medida”.   

Precisan  que la motivación o justificación  del  decreto  legislativo  de  desarrollo  de  la  conmoción  interior debe ser  diferente  de  la  motivación  contenida  en  el  decreto de declaratoria de la  conmoción  por  tratarse  de actos administrativos diferentes. Por una parte el  decreto  que  declara  la  conmoción  debe  estar  encaminada  a justificar las  razones  por  las  cuales  se  da  lugar  a  la declaratoria, por otra parte, la  motivación  del  decreto  de  desarrollo  de  la conmoción interior debe estar  encaminada  a  argumentar  las  razones  por  las  cuales  las medidas adoptadas  responden  a las causas que motivaron la declaratoria de la conmoción interior.   

Aseguran  los  representantes de la Comisión  Colombiana  de Juristas que la falta de motivación del decreto legislativo 3990  de  2008  “implica  no  solo  un vicio de forma sino  también  un  vicio  de  fondo,  porque  implica  una vulneración al derecho al  debido  proceso  y  un serio desconocimiento del Estado Social y Democrático de  derecho,  impide  el  ejercicio  del  derecho  a  la  contradicción y desconoce  también el principio de publicidad.”   

Al  respecto,  el  artículo octavo de la ley  estatutaria de estados de excepción señala:   

“Justificación  expresa  de la limitación  del  derecho.  Los  decretos de excepción deberán señalar los motivos por los  cuales   se   imponen   cada   una   de   las   limitaciones   de  los  derechos  constitucionales,   de  tal  manera  que  permitan  demostrar  la  relación  de  conexidad  con  las  causas  de la perturbación y los motivos por las cuales se  hacen necesarias.”   

En  síntesis,  la obligación de motivar los  decretos  legislativos de desarrollo es necesario para demostrar la conexidad de  la  medida  con  las  causas  de la perturbación del orden público, a si mismo  permiten  al  ciudadano  conocer  las  razones  que  alentaron  al gobierno para  proferir  el acto y facilita el control judicial de la autoridad competente para  el  efecto.  Opinan  los  intervinientes  que  toda  vez  que el decreto 3990 no  contiene      motivación      alguna,     es     procedente     declarar     su  inconstitucionalidad.   

3.  Inconstitucionalidad  por  responder  con  medidas de excepción a un problema estructural.   

Igual situación ocurre con la congestión de  los  despachos  judiciales  de  orden  penal,  la que se viene presentando desde  tiempo  atrás  y  se aumentó por el traslado de los expedientes a cargo de los  jueces  ordinarios  a  la  Fiscalía General de la Nación, por competencia, tal  como lo afirma el Jefe de ese organismo.   

En este orden de ideas, considera la Corte que  los  hechos  narrados  no  tienen  el carácter de coyunturales, transitorios ni  excepcionales,  que  deban  ser  conjurados mediante medidas de excepción, sino  que  constituyen  patologías  arraigadas  que  merecen tratamiento distinto por  medio  de  los  mecanismos  ordinarios  con  que  cuenta  el Estado para sortear  problemas funcionales y estructurales normales.   

En esa misma ocasión, la Corte estableció de  forma  clara e inequívoca este precedente y explicó las razones de diferenciar  entre medidas excepcionales y medidas permanentes:   

Para  la  Corporación  es  claro  que los  hechos  invocados por el Gobierno son, ciertamente, “graves” y perturbadores del  orden  público, que es presupuesto de la convivencia pacífica y de la vigencia  de  un  orden  justo,  fin esencial del Estado Colombiano. Pero si son, como las  propias  cifras  aportadas  por  el  Gobierno lo corroboran, las manifestaciones  reiteradas  de la vieja y arraigada patología social que aqueja al país, no es  para  su  tratamiento  que  se  han  dispuesto  los  estados  de  excepción. La  persistencia  obstinada  de  la  citada patología, demanda medidas permanentes,  como  ella,  dirigidas  a  atacar  su génesis y no la erupción epidérmica. No  puede  el  gobernante desentenderse del problema esencial, dirigiendo su acción  a  la  morigeración  del  epifenómeno,  máxime  si  ese  camino  conduce a un  régimen   restrictivo  de  los  derechos  fundamentales  que  el  propio  orden  constitucional ha dispuesto que sea siempre temporario.   

(…)  

La  circunstancia  de que el Constituyente  del  91, hubiera limitado la vigencia temporal del estado de conmoción interna,  es  claramente  indicativa  de  una  voluntad  dirigida  a  que  nuestros  males  endémicos  no  fueran  justificativos  de  un  eterno  régimen  de  libertades  menguadas.  El  mensaje  implícito en la nueva Carta no puede ser más claro: a  los  males  que  se  han  hecho  permanentes,  hay  que atacarlos con políticas  igualmente  estables,  de largo aliento, cuidadosamente pensadas y diseñadas. Y  las  medidas  de  vocación  transitoria hay que reservarlas para situaciones de  ese  mismo  sello.  No puede el Gobernante trocar su condición de estadista que  ataca  las  causas,  por  la de escamoteador de enfermedades que trata sólo los  síntomas  y  con  medios  terapéuticos  heroicos  que  en  vez  de conjurar el  pathos   más   bien  lo  potencian.   

Si  para  combatir  las  manifestaciones  endémicas,  a  las  que  por  desventura  ya está habituado el país -sin duda  atentatorias   de  la  seguridad  ciudadana-,  se  precisan  especiales  medidas  policivas  o  castrenses,  ellas  son  compatibles con el régimen de libertades  plenas,  que  el  constituyente  quiso  que  fuera  la regla y no la excepción.   

De  lo  anterior concluyen que la congestión  judicial  aducida  en  el  Decreto  3929  de  2008,  no  fue causada por el paro  judicial,  pues  se  trata de un problema antiguo que debe ser atendido mediante  medidas ordinarias.   

Los  intervinientes  concluyen que el decreto  3990  de 2008, que establece las estrategias y mecanismos para la descongestión  judicial,  es inconstitucional por: i) ser inconstitucional el decreto en que se  fundamenta;  ii)  no  estar  debidamente  motivado;  iii)  responder con medidas  excepcionales  a  un  problema  estructural  de  la administración de justicia.   

4. Respuestas de a solicitud de pruebas de la  Corte Constitucional.   

4.1.   Ministerio   del   Interior   y   de  Justicia.   

Mediante escrito del 31 de octubre de 2008, el  Ministro  del  Interior  y de Justicia remitió a esta Corporación un documento  donde responde a los interrogantes de la Corte así:   

Reconoce  que  la Administración de Justicia  presenta   un   estado  de  congestión  generalizado  en  todos  los  despachos  judiciales  del  país,  que  a  juicio del Gobierno se agravó con ocasión del  cese de actividades en la administración de justicia.   

Afirma que las decisiones tomadas en virtud de  la   declaratoria  de  conmoción  interior  están  dirigidas  a  enfrentar  la  congestión judicial y detener los efectos generados por esta.   

Con respecto al inventario resultante del cese  de  actividades,  manifiesta  que  según  el informe del Consejo Superior de la  Judicatura,  “durante  los  44  días  del  cese  de  actividades  de  la  administración de justicia, se dejaron de producir 127.596  egresos,   calculados   con  base  en  el  porcentaje  de  egresos  diarios  que  corresponde  a 4.116. Dentro del número de egresos que no se produjeron, 66.349  corresponden  a  sentencias”  al  igual que resultó  afectado  “el  trámite de  42.465 tutelas”   

Como  efectos  adicionales  a  la Congestión  señala  que,  “el Consejo Superior de la Judicatura ha estimado, en relación  con  el  sistema penal acusatorio, que durante el cese de actividades se dejaron  de  realizar  19.007  audiencias de control de garantías y 10.679 audiencias de  conocimiento, para un total de 29.686 audiencias”.   

Agrega,  que  “se  dejaron  de  practicar  1.127.940  notificaciones,  lo  que  conlleva un retraso en el desarrollo de los  procesos”   

Menciona  además  que la Policía Nacional a  través  de  la  Dirección  de  Seguridad  Ciudadana, informó que “como   consecuencia   del  cese  de  actividades,  2720  personas  quedaron  en  libertad,  por  delitos  de homicidio, lesiones personales, hurto,  tráfico  de  estupefacientes,  entre  otros,  en  razón  a  que no fue posible  legalizar  las  capturas  ante  el  juez de control de garantías, producidas en  situación de flagrancia”.   

En relación con el impacto del Plan Nacional  de   Descongestión  previsto,  en  la  reducción  de  los  inventarios  en  la  administración   de   justicia   destaca   que   servirá   para   “conjurar  los efectos generados en razón del cese de actividades  producido  por  el  paro judicial” y que “Colateralmente,  el  Plan  sirve  para  trazar los lineamientos y  directrices  que  servirán  de  base  para  la  construcción  de una política  permanente  con  miras  a  poner fin a la congestión judicial para el año 2010  (justicia al día)”.   

Advierte  que  la  Sala  Administrativa  del  Consejo  Superior  de  la Judicatura es el organismo competente para adoptar las  medidas  que  se  requieren  “para  el  logro de una  óptima  administración  y regulación de los recursos financieros, técnicos y  humanos”,  dada su naturaleza y las funciones que le  otorgan  los  artículos  256  y 257 de la Constitución Política, por lo cual,  las  facultades  otorgadas a esa Sala, “permiten la adopción de estrategias y  medidas  que  faciliten  una  respuesta  oportuna  a  la  demanda de justicia en  Colombia”.   

Respecto de las razones llevaron al gobierno a  modificar  el  artículo  2°  del Decreto 3930 de 2008 y por qué las estimaron  necesarias  para  alcanzar  los  fines  previstos  en  el artículo 213 superior  sostiene  que  En  relación  con el artículo 2º del Decreto 3990 de 2008, que  permite  a  la  Sala  Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura crear  suprimir   o   trasladar   cargos   sin   la   intervención   de  la  Comisión  Interinstitucional  de  la  Rama Judicial, sostiene que dicha modificación a la  norma  antes  expedida mediante el Decreto 3930 de 2008 obedeció a la necesidad  de  ofrecer  una  respuesta  oportuna  a  los usuarios de la justicia, omitiendo  trámites   administrativos   que   pudiesen   demorar   las  decisiones  de  la  Sala.   

“Ante la apremiante situación generada  por  el  cese  de  actividades de la rama judicial y la consecuente necesidad de  ofrecer  una  respuesta  ágil  y  oportuna  a  los  usuarios de la justicia, se  encontró  imperante  omitir  cualquier trámite de carácter administrativo que  pudiere  dilatar  las  decisiones internas y autónomas de la Sala, tendientes a  racionalizar y articular la administración de justicia”.   

Precisa que el artículo 3 del Decreto 3990 de  2008  contribuye  a  la  descongestión judicial permite reducir la demora en la  práctica  de  pruebas,  generada  por  la  acumulación  de  procesos  al poder  distribuir   el   recurso  humano  según  las  necesidades  de  los  despachos,  “toda  vez  que  la inactividad judicial generó una  congestión     que     desbordó     el     alcance    de    la    legislación  ordinaria”.   

“En este contexto, la medida contemplada  en  el  literal  a)  del artículo 3 del Decreto 3990, busca superar la excesiva  concentración   de   procesos   observada   en  algunos  distritos  judiciales,  posibilitando   el   traslado   de  los  funcionarios  necesarios  para  dar  un  cubrimiento  óptimo en el recaudo de las pruebas que se requieren para proferir  las  decisiones  a  que  haya  lugar,  en  los  despachos que presentan un mayor  estancamiento a raíz del cese de actividades.   

Adicionalmente,  la  medida  privilegia el  principio   de  preservación  de  la  prueba,  en  el  entendido  de  que  como  consecuencia  de  la  interrupción  en la prestación del servicio, las pruebas  tienden  a  perder  la  fuerza y eficacia probatoria, afectando uno de los fines  principales  del  proceso,  cual es el de armonizar la verdad real con la verdad  procesal”.   

Para el Ministro del Interior y de Justicia el  literal  c)  del  artículo  3º  del  decreto  se  justifica porque permite dar  cumplimiento  al  artículo 23° del proyecto de ley estatutaria que reformó la  Ley  270  de  1996, Estatutaria de Administración de Justicia, que establece la  perención  en  los  procesos  ejecutivos, y la figura del desistimiento tácito  consagrada en la Ley 1194 de 2008.   

Considera  que “La  actualización  de  las  cuantías para determinar competencia, periódicamente,  con  base  en el monto del salario mínimo legal, tiene como uno de sus efectos,  -en  este  caso, no deseado-, el que los despachos judiciales que conocen de los  procesos  de  mínima  y  menor  cuantía  soporten  la  mayor carga efectiva de  trabajo,  en  relación  con  la  de los despachos que conocen procesos de mayor  cuantía”.  Por lo anterior era necesario permitir a  la  Sala  Administrativa  del  Consejo  Superior  de  la Judicatura, adoptar las  medidas necesarias para conjurar ese efecto.   

La facultad referida al factor territorial de  la  competencia,  se  justifica, e juicio del gobierno, porque según informa el  Consejo  Superior de la Judicatura, la congestión judicial no está distribuida  en  forma  homogénea  desde  el  punto de vista geográfico, situación que fue  agudizada  como  consecuencia  del  cese de actividades en la administración de  justicia.   

En  lo  relativo a las normas que permiten el  apoyo  a  los  despachos judiciales por parte de los estudiantes arguye que ello  permite  que  éstos  se  vinculen masivamente a la rama judicial, contribuyendo  con  actuaciones  de  impulso procesal para dar celeridad a los procesos, efecto  para  el  cual  “no se requerirá la terminación del  pénsum  académico”,  y  la  labor  desarrollada se  tomará  en  cuenta  cuando dicho estudiante deba cumplir con el requisito de la  judicatura  para  obtener  el  grado  de abogado. “El  Gobierno  entiende  por  apoyo al despacho judicial el desarrollo de actividades  tales  como  radicación  de demandas, acciones o asuntos; control de términos;  elaboración   de   oficios,   despachos   comisorios,   telegramas,   actas  de  conciliación,  diligencias,  proyectos  de autos de trámite e interlocutorios;  captura,  actualización y clasificación de información; organización, manejo  y control de expedientes, entre otras”.   

Advierte que la norma busca también hacer una  redistribución  equitativa  de  los procesos, “que si bien se encuentran para  fallo,  impiden  al  despacho  concentrarse  en los nuevos asuntos represados en  virtud   del  cese  de  actividades  de  la  rama  judicial”:  “El  cambio  de  fallador, antes que restarle efectividad y celeridad  al desarrollo del proceso, redunda en una mayor objetividad”.   

Respecto del artículo 3º señala que plantea  un  manejo diferenciado entre la jurisdicción penal y las demás jurisdicciones  por  las  características  especiales del proceso penal actual, sólo cuando se  trate  de  comisionar  para  la  práctica  de  pruebas,  y  de redistribuir los  procesos por carga laboral.   

La  posibilidad de crear jueces y magistrados  de   apoyo   itinerantes   constituye   para   el   interviniente   “una  estrategia  adicional  de descongestión, fundamentada en la  flexibilización   y  movilidad  de  la  oferta  del  servicio  de  justicia”.   

Considera  que  la  facultad  otorgada  en el  literal  l)  del  artículo  3º  del  Decreto  3990,  por  la  cual  los  autos  interlocutorios  que  no  pongan  fin a un trámite y aquellos de simple impulso  procesal  pueden ser decididos por un solo magistrado, contribuye a la celeridad  procesal,  “comoquiera que habrá un mayor número de  magistrados  disponibles  para decidir sobre dichos asuntos, lo que contribuirá  en  la  disminución  de  la  congestión  judicial  generada  por  el  cese  de  actividades”.   

Afirma  que  la  expedición  de  reglamentos  autónomos  mediante  los  cuales  se  simplifiquen  los  trámites judiciales y  administrativos     es     una     herramienta    que    permite    “reducir  aquellas  actuaciones  judiciales  y  administrativas no  previstas  en  la  ley, pero que le restan agilidad a la gestión judicial y que  se aplican al interior de los Despachos judiciales”.   

Justifica el artículo 4º del Decreto 3990 de  2008  en  el  hecho  de  que  “la  modificación  de  turnos  en  los procesos  judiciales  o  la  alteración  de su orden, conforme al permite una evacuación  rápida  de  procesos  que  podrían  ser  resueltos  de  manera inmediata – por  referirse  a  temas  sobre  los  cuales  existe  una  posición  jurisprudencial  clara”  y  que  “en  los  casos  en que hay de por medio razones de interés  público,  violación  a los derechos humanos o problemas de seguridad nacional,  el  respeto  del  turno  impide  fallos  rápidos  que  minimicen su impacto con  respecto   al  bien  protegido,  situación  que  se  agravó  con  el  cese  de  actividades”.   

Al  explicar  el inciso primero del artículo  4º  del Decreto 3990 de 2008, el interviniente advierte que una justicia morosa  implica  una  denegación  de  la  misma  lo  cual  es  más  grave “cuando  están  de  por  medio  los  derechos  humanos, el erario  público,  o  la seguridad nacional, en cuanto los efectos nocivos repercuten en  todo  el  conglomerado,  generan  una  frustración colectiva y una incredulidad  institucional de difícil superación”.   

En  lo  referente  al  trámite preferente de  casos  por  carencia  de  antecedentes jurisprudenciales considera que la medida  “no sólo se ajusta en su totalidad a los postulados  de  la  Carta Superior, sino que es una medida que incidirá positivamente en la  descongestión  de  los  despachos  judiciales al ofrecer a los jueces criterios  que permiten asumir una pronta decisión”   

Argumenta  que  en  razón  de que el cese de  actividades  judiciales  agravó  los  problemas  de  la  congestión  judicial,  conjurar     este     efecto    demanda    procedimientos    de    contratación  ágiles.   

A  juicio  del  interviniente  también  la  decisión  anticipada  sin sujeción al orden cronológico de turnos, para casos  en   los   que  procede  la  reiteración  de  jurisprudencia  contribuye  a  la  descongestión  judicial, pues ante esa eventualidad el ciudadano no tendrá que  esperar años para la solución de su conflicto.   

En  lo  relativo  a la facultad de establecer  orden  temático  de  revisión de casos, resalta la experiencia exitosa que con  la  medida  ha tenido la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de justicia  para reducir la congestión que existía en la misma.   

4.2. Sala Administrativa del Consejo Superior  de la Judicatura   

Mediante escrito del 20 de noviembre de 2008,  la  Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura señala que existe  prohibición  para la huelga en los servicios públicos que se encuentra expresa  en  el  artículo  56  de la Constitución Política de Colombia cuando dispone:  “Se  garantiza  el  derecho  de  huelga,  salvo  en  los  servicios  públicos  esenciales definidos por el legislador”.   

Precisa  que la administración judicial esta  catalogada  como  un  “servicio público esencial”  en  el  último inciso del artículo 125 de la Ley 270  de  1996,  norma  que  fue declarada exequible por la Corte Constitucional en la  Sentencia C-37 de 1996.   

Aunado a lo anterior añade que el literal a)  del  numeral  1 del Artículo 65 de la Ley 50 de 1990, que subrogó el artículo  450  del  Código  Sustantivo de Trabajo señala: “1)  La  suspensión  colectiva del trabajo es ilegal en cualquiera de los siguientes  casos: a) cuando se trata de un servicio público”.   

De igual forma el artículo 430 del C. S. del  T.,  modificado  por el Decreto 753 de 1956 Art. 1, establece la prohibición de  huelga  en  los  servicios  públicos.  Para efectos del artículo se considera,  como  servicio  público,  toda  actividad  organizada  que  tienda a satisfacer  necesidades  de  interés general en forma regular y continuar de acuerdo con un  régimen  jurídico  especial,  bien  sea que se realice por el Estado directa o  indirectamente,  o  por  personas  privadas.  Constituyendo  por tanto, servicio  público,  entre  otras, las actividades las que se presten en cualquiera de las  ramas del poder público.   

En  relación  con  los  convenios 87 de 1948  sobre  la  libertad  sindical  y  la protección de derecho de asociación en lo  referente  al  derecho  de  huelga,  manifiesta  que según la jurisprudencia de  Comité  de  Libertad  Sindical  y  de  la Comisión de expertos de la OIT en la  aplicación  de  convenios  y  recomendaciones  considera  que tal derecho puede  incluso  ser prohibido en la función pública a los funcionarios -públicos que  actúan  como  órganos  del poder público, o en los servicios esenciales en el  sentido estricto del término.   

A su vez el convenio 151 sobre las relaciones  de  trabajo  en la administración pública 1978, aprobado por Colombia mediante  ley  411  de  1997  en lo referente a las facilidades que deben concederse a las  organizaciones  de  empleados  públicos,  contempla en el artículo 6 numeral 2  que:   

“La  Concesión  de  tales  facilidades  no  deberá  perjudicar  el  funcionamiento  eficaz de la administración o servicio  interesado”.   

Según  el  Consejo Superior de la judicatura  estas  disposiciones  señalan  la  posición  que  deben adoptar los servidores  públicos  en  el ejercicio de sus funciones, al quedar una restricción clara y  expresa  que  les  impide  perjudicar  el eficaz funcionamiento del servicio, el  cual con el cese de actividades se vio paralizado.   

En   el   soporte  técnico  adjunto  a  la  comunicación  anterior,  la  Sala  Administrativa  del  Consejo  Superior de la  Judicatura  manifestó  que  adoptó  las medidas que consideró necesarias para  garantizar  el  servicio  de  justicia,  sobre  todo en aquellos casos en que se  vulneran  derechos fundamentales de los ciudadanos, con el propósito de mitigar  las dificultades generadas por el cese de actividades.   

Destaca  a) la creación temporal de juzgados  de  familia para atender procesos de adopción y de alimentos; b) la asignación  de  competencias para atender la función de control de garantías a juzgados de  descongestión  o  a  aquellos  que  se habían creado transitoriamente para las  pequeñas  causas;  c)  la asignación de varios juzgados de descongestión para  atender  tutelas  y  habeas  corpus,  al igual que la creación de juzgados para  esta  función;  d)  la  creación  en  Bogotá  de  dos juzgados adicionales de  ejecución de penas y medidas de seguridad.   

Adjunta la relación de Acuerdos Expedidos con  respecto al Cese de Actividades Judiciales así:   

     

        

Precisa  que  los  efectos  de  estas medidas  “mitigaron   las   consecuencias   del   cese   de  actividades,  por  lo  menos  para  los  casos  más  urgentes”.  Advierta también que:   

“En  primer  lugar  es  necesario  hacer  referencia   a   la   congestión  judicial,  marcada  por  la  acumulación  de  inventarios  y  un  exceso  de  la  demanda  sobre la capacidad de respuesta del  servicio de justicia.   

Sobre este particular, conforme se muestra  en  el  Anexo, se evidencian los siguientes aspectos: En el año 2007 ingresaron  a  la  administración de justicia 1.783.670 procesos. En el año 2007 salieron,  como    egresos    de    la    administración    de    justicia    1.632.369 procesos   

Durante  el  año  2007  se tramitaron, en  tribunales  y  juzgados  361.641  tutelas,  que  corresponden  al  20.8%  de los  ingresos de estos despachos.   

En   el   año   2007   se   acumularon  adicionalmente    en    los    inventarios   151.301  procesos   

A  nivel  de juzgados, en el año 2007, 17  Distritos  concentran alrededor del 85% de la demanda. Así mismo, los Distritos  de  Bogotá,  Medellín, Cali, Barranquilla, Bucaramanga concentran el 50.16% de  la  demanda.  De  otra  parte,  para  estos  grupos  de Distritos, se observa lo  siguiente:   

•  17 Distritos concentran el 82.51% del  inventario en trámite, 5 Distritos concentran el 56.55%   

•  17 Distritos concentran el 85.24% del  inventario sin trámite, y 5 Distritos concentran el 45.82%   

» 17 Distritos concentran el 84.86% de los  egresos y 5 Distritos concentran el 49.97%.   

Cerca del 63% de los inventarios (con y sin  trámite)  corresponden  a la especialidad civil. Le siguen en representatividad  la  especialidad  promiscua  (penal  y civil) con un 10% y laboral con un 5.17%.  Ejecución de penas tiene a cargo el 9.2% de los inventarios.   

De  conformidad  con  lo  reportado  en el  sistema  SIERJU,  al  primer  semestre  de  2008,  se  registra un inventario de  procesos    en   la   jurisdicción   de   2.974.427  procesos,  92%  de  ellos  en  los  juzgados  de  la  jurisdicción ordinaria (2.729.912 procesos).   

Teniendo  en  cuenta que el inventarío de  procesos  es  de  aproximadamente  3  millones de procesos y que la capacidad de  respuesta  (oferta)  genera,  actualmente  acumulaciones  adicionales,  como  lo  evidencia  la  estadística  de  los  años  2007  y 2008, la administración de  justicia,  en  estas circunstancias requeriría, sin recibir nuevos procesos, un  aparato   (jueces,   empleados,  tecnología,  infraestructura  física,  gastos  generales),  similar  al  actual,  para atender y evacuar este inventario de dos  años.  Sin  embargo,  como  se muestra en este documento, la situación es más  gravosa   al   mirar  la  concentración  de  los  inventarios  en  Distritos  y  Especialidades  ya  que  la  mitad  del  problema  de  congestión  se encuentra  focalizada en cinco Distritos, en la especialidad Civil.   

El  48% de los inventarios, finalizados en  el  primer  semestre  de  2008,  corresponde  a  procesos  con  trámite. El 52%  corresponde a procesos sin trámite (1.548.418 procesos)   

Durante  el  primer  semestre  de  2008,  ingresaron  813.864 procesos (demanda) y se evacuaron 710.662 procesos (oferta).  Esta   gestión   generó   una   acumulación   de   103.202  procesos  en  los  inventarios.   

Durante  el  primer  semestre  de 2008, se  tramitaron 194.694 tutelas.   

Las 194.694 tutelas tramitadas en el primer  semestre  de 2008 representan el 24% de los ingresos a la jurisdicción (demanda  del servicio).   

Lo anterior señala que una suspensión en  la  generación de actuaciones o prestación del servicio, agudiza la situación  de  acumulación de inventarios, represamiento y de congestión en los despachos  judiciales con mayor demanda.   

En  estas  circunstancias,  las facultades  otorgadas  a  la Sala Administrativa en los Artículos citados y referidas a (i)  nominación  y posesión de magistrados, jueces y empleados de la rama judicial,  sin  sujeción  a  las  normas  de carrera, con el fin de garantizar la efectiva  prestación  del servicio público esencial de administración de justicia en el  territorio  nacional  (ii)  la  creación, supresión y traslado de cargos en la  administración  de  justicia  –  la  competencia  jurisdiccional para tramitar,  sustanciar  y  fallar  los  procesos,  de los que conoce el despacho al cual sea  asignado  el  funcionario  judicial  creado  o  trasladado (ii¡) la suspensión  provisional  a  los funcionarios y empleados judiciales y a los pertenecientes a  la  Fiscalía  General  de la Nación que, de manera injustificada, se abstengan  de   cumplir   con  sus  funciones,  facilitan  la  gestión  asociada  con  las  estrategias   que  deban  implementarse  para  mitigar,  en  primer  lugar,  las  consecuencias  del  cese  de  actividades  y,  en  segundo  término, adecuar el  aparato  de administración de justicia, de una manera más oportuna, conforme a  las  necesidades  (congestión  o  volumen  de  represamiento), en las distintas  jurisdicciones y especialidades.   

Así mismo, la facultad otorgada a la Sala  Disciplinaría,  permite  asegurar el cumplimiento de las funciones por parte de  los  servidores  judiciales  en  aras  de  dar  cumplimiento  a  los  principios  constitucionales y legales de la administración de justicia.   

De  manera  particular,  en  materia  de  competencias  asignadas  a los funcionarios cuyos cargos sean creados suprimidos  o  trasladados  con ocasión del Decreto 3030 y 3990 de 2008, el resultado es de  alta  relevancia  dado  que  en  este  escenario  se  puede  impactar  con mayor  facilidad  los  circuitos  judiciales  o  especialidades  que más lo necesiten,  previo análisis de las cargas laborales represadas.   

Es necesario para efectos de la discusión,  señalar   a   continuación  las  cifras  generales  de  efectos  del  cese  de  actividades judiciales:   

EFECTOS   DEL   CESE   DE   ACTIVIDADES  JUDICIALES   

Teniendo  en  cuenta  que  diariamente  se  producen  4.116  egresos  en tribunales y juzgados (conforme a los resultados de  gestión  del  año  2007),  el  efecto  del  cese  de  actividades  resulta  de  multiplicar  este  número  (4.116)  por  el  número de días hábiles (31) del  cese.   

Efecto en egresos:  

4.116 egresos/día x 31 días  

= 127.596 egresos  

Lo  anterior significa que en los 44 días  calendario  y 31 días hábiles, del cese de actividades, se dejaron de producir  127.596 egresos.   

Ahora  bien,  teniendo en cuenta que en el  año  2007,  la  participación  de  las sentencias sobre los egresos alcanzaron  (sic)  el  52%,  el  resultado  sobre  los egresos estimados, dejados de generar  muestra  que  el  cese  generó  efectos  sobre 66.349  sentencias.   

En    cuanto    a   las   tutelas,  teniendo  en  cuenta que en el  año  2007,  en  tribunales y juzgados se tramitaron 361.641 acciones de tutela,  es  decir  1.369  tutelas  diarias  (22 días hábiles por mes), el efecto en el  trámite  de  tutelas  para  los  31  días  hábiles del cese de actividades se  calcula en 42.465 tutelas.   

En     cuanto     al    Sistema  Penal  Acusatorio, tomando como  base  el  informe de gestión de los cuatro primeros meses de 2008 en el sistema  penal  acusatorio,  Anexo  2 del presente documento, se estima que el efecto del  cese  de  actividades,  en  relación  con  el  número de audiencias dejadas de  efectuar  y  que deben reprogramarse, asciende a 19.007 audiencias de Control de  Garantías  y  10.679  Audiencias de Conocimiento, para un total de 29.686 audiencias en SAP   

Es  claro  entonces  que  las  facultades  otorgadas  coadyuvan  a reducir la problemática agudizada y que en consecuencia  las  mismas  contribuyen efectivamente a la descongestión judicial (mediante la  ampliación  de  la  capacidad  instalada  –  léase  oferta  de  justicia-,  la  ampliación  del acceso en puntos prioritarios con mayor presión de la demanda,  y  la  flexibilización para el ingreso de servidores por mecanismos distintos a  la  carrera  judicial  –  que  demandan  menores  tiempos  para  su  aplicación  -).   

Ahora bien, el desarrollo de las facultades  citadas   debe   armonizarse   con   la   construcción  del  Plan  Nacional  de  Descongestión  – Justicia al día, que deberá implementarse de manera gradual,  conforme  a las prioridades y disponibilidades presupuéstales, en los próximos  dos  (2)  años,  para  asegurar  un servicio oportuno y eficiente a finales del  año 2010.   

Considera     además     que     las  atribuciones  “asignadas mediante los artículos 256  y  257  de  la  Constitución  Política  y  la  Ley  270  de 1996, ‘Estatutaria  de  la Administración de  Justicia’,  han permitido  prestar  el  servicio  de  justicia  de  manera  regular. No obstante, con estas  atribuciones  sería  muy difícil conjurar los efectos del cese de actividades,  dada  su  duración,  el  volumen  de  procesos  que  se dejaron de evacuar y la  demanda    no    atendida,    durante    los    44   días   que   duró   dicha  situación”.   

Manifiesta que “Los  datos  suministrados  por  la  Unidad  de  Desarrollo  y Análisis Estadístico,  corresponden  al número de acciones, procesos y audiencias desatendidas por los  servidores  judiciales  desde el inicio del cese de actividades judiciales (3 de  septiembre  de 2008) hasta la fecha de presentación del informe, cuando habían  transcurrido 37 días.   

Concluye que,  

Teniendo  en  cuenta  que el inventario de  procesos  es  de  aproximadamente  3  millones de procesos y que la capacidad de  respuesta  (oferta)  genera,  actualmente  acumulaciones  adicionales,  como  lo  evidencia  la  estadística  de  los  años  2007  y 2008, la administración de  justicia,  en  estas circunstancias requeriría, sin recibir nuevos procesos, un  aparato   (jueces,   empleados,  tecnología,  infraestructura  física,  gastos  generales),  similar  al  actual,  para atender y evacuar este inventario de dos  años.  Sin  embargo,  como  se muestra en este documento, la situación es más  gravosa   al   mirar  la  concentración  de  los  inventarios  en  Distritos  y  Especialidades  ya  que  la  mitad  del  problema  de  congestión  se encuentra  focalizada en cinco Distritos, en la especialidad Civil.   

El  48% de los inventarios, finalizados en  el  primer  semestre  de  2008,  corresponde  a  procesos  con  trámite. El 52%  corresponde a procesos sin trámite (1.548.418 procesos)   

Durante  el  primer  semestre  de  2008,  ingresaron  813.864 procesos (demanda) y se evacuaron 710.662 procesos (oferta).  Esta   gestión   generó   una   acumulación   de   103.202  procesos  en  los  inventarios.   

Durante  el  primer  semestre  de 2008, se  tramitaron 194.694 tutelas.   

Las 194.694 tutelas tramitadas en el primer  semestre  de 2008 representan el 24% de los ingresos a la jurisdicción (demanda  del servicio).   

5.  Concepto  del  Procurador  General  de la  Nación ( E ).   

La  Procuraduría  General  de  la  Nación  mediante  concepto  número  4685  del  dieciséis  (16)  de  diciembre de 2008,  solicita  a la Corte que declare la inexequibilidad de algunas disposiciones del  decreto 3990 de 2008 por ser contrarias a la Constitución.   

Inicialmente  el Ministerio Público recuerda  que  solicitó se declarara la inconstitucionalidad de la declaratoria de Estado  de  Conmoción  Interior  efectuada  mediante  el  Decreto  3929  de  2008, y en  consecuencia,  todos los decretos extraordinarios que se expidan con base en esa  declaratoria  devienen  en inconstitucionales, por lo que el Ministerio Público  solicitará  a  la Corporación Judicial declarar inexequible el Decreto 3990 de  2008.  Como  consecuencia, todos los decretos extraordinarios que se expidan con  base  en  esa  declaratoria  devienen  en  inconstitucionales,  por  lo  que  el  Ministerio  Público solicitará a la Corporación Judicial declarar inexequible  el Decreto 3990 de 2008.   

En  caso  de  que la Corte llegara a declarar  ajustado  a  la  Carta  el  Decreto  3929  de  2008,  la  vista  fiscal  realiza  subsidiariamente  una  revisión  del  decreto  3990  de 2008, que inicia con un  análisis  formal  del  mismo  para  concluir que, en este aspecto, se encuentra  ajustado a la Carta.   

A  continuación  realiza el estudio material  del  contenido  del  decreto  3990  de  2008,  no sin antes precisar que: a) los  decretos   extraordinarios   derivados  de  la  declaración  de  un  estado  de  conmoción   interior   “sólo   pueden   referirse   a  materias  que  tengan  relación    directa    y   específica  con  la  situación  que  hubiere  determinado la declaratoria del  estado  de  excepción,  y las medidas que se adopten deben ser proporcionales a  la  gravedad  de  los  hechos”; y b) “en ningún caso los civiles pueden ser  investigados  o  juzgados  por  la justicia penal militar, no pueden suspenderse  los  derechos humanos ni las libertades fundamentales, y no se puede interrumpir  el normal funcionamiento de ninguna rama u órgano del Estado”.   

Precisa  luego como causas de la declaratoria  del  citado  estado  de  excepción  la interrupción en el funcionamiento de la  administración  de  justicia,  derivado  de  la  huelga  de  los funcionarios y  empleados  de  la Rama Judicial, que generó graves problemas de congestión que  impiden  el  acceso  del ciudadano para reclamar y hacer efectivos sus derechos.  En  consecuencia el análisis del Decreto 3990 de 2008 se realizará a partir de  “la  precisa unidad de materia que debe existir entre las causas que motivaron  la  declaratoria  de  conmoción interior y las medidas estrictamente necesarias  para conjurar la misma e impedir que se extiendan sus efectos”.   

Considera  que  otorgar  facultades a la Sala  Administrativa  del  Consejo  Superior  de  la  Judicatura,  “se  ajusta  a la  intención  de  descongestionar  la  justicia  a  partir de los efectos del paro  judicial”,  dadas  las funciones que la Constitución y la Ley atribuyen a ese  organismo.   

Procede luego a realizar un análisis de cada  una de las disposiciones del Decreto 3990 de 2008.   

Por  su  relación con los motivos que dieron  lugar  a  la declaratoria del estado de conmoción interior considera ajustado a  la  Carta  el  artículo  1  del  Decreto  3990  de  2008  que faculta a la Sala  Administrativa  del  Consejo  Superior  de  la  Judicatura  para adoptar un plan  nacional  de  descongestión  para  reducir  los  inventarios de procesos en los  despachos  judiciales  de  todas  las  jurisdicciones, únicamente con el fin de  contrarrestar  los  efectos  adicionales de congestión generados por el cese de  actividades  en  la  Rama  Judicial  motivo  de  la  declaratoria  de conmoción  interior”   

Solicita que se declare la inexequibilidad del  artículo  2º  del  Decreto  3990  de 2008, para lo cual se remite al análisis  realizado   sobre   el   mismo   en   el   concepto   expedido   respecto  a  la  constitucionalidad  del  Decreto  3930  de  2008,  donde  manifestó  que,    

“En  cuanto  al  artículo  2 del citado  Decreto,  como  éste fue modificado por el artículo 2 el Decreto 3990 de 2008,  se  hace  necesaria  la  integración  normativa  por  consecuencia, para evitar  fallos  inocuos  o  contrarios al orden constitucional debido a que ambas normas  pueden  ser  contrarias  a la Carta Política. Esto ante el evento de declararse  inhibida   la  Corte  Constitucional  para  pronunciarse  en  relación  con  la  exequibilidad  del  artículo  2  del  Decreto 3930 de 2008, por sustracción de  materia ante la modificación aludida.   

El artículo 2 del Decreto 3990 se refiere  a  la  función  de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura  de  crear,  suprimir  o  trasladar  cargos de la Administración de Justicia, lo  cual  es  una  de  sus  funciones constitucionales normales. De igual manera, es  asunto   normal   que  quienes  ocupen  los  cargos  nuevos  deben  ejercer  las  competencias para los cuales fueron creados éstos.   

Ahora bien, no es claro en relación con el  sistema  penal  acusatorio  que el funcionario judicial cuyo cargo se cree o que  sea  trasladado  al  mismo  tenga competencia para tramitar, sustanciar y fallar  los  procesos  de los que conoce el despacho al cual haya sido asignado. Podría  pensarse   que   las  funciones  de  investigación,  garantías  y  juzgamiento  estarían en cabeza del mismo funcionario judicial.   

Por  tanto,  debido  a  que  no   es   estrictamente  necesario  para  contrarrestar  el estado de conmoción interior decretado y porque su redacción  resulta  confusa  a  la  luz  del  sistema penal acusatorio, se solicitará a la  Corte  Constitucional  declarar  inexequible  el artículo 2 del Decreto 3990 de  2008.”   

En principio manifiesta que genéricamente la  facultad  consagrada  en el artículo 3º del decreto 3990 de 2008 al establecer  los  parámetros  que  debe  tener  en cuenta la Sala Administrativa del Consejo  Superior  de  la  Judicatura para implementar el Plan Nacional de Descongestión  de la Rama Judicial se ajusta al orden constitucional.   

El  literal  a)  del  citado  artículo  y  decreto:   

“es   inconstitucional   porque   lo  relacionado  con  la  comisión  para  la  práctica  de pruebas es un asunto ya  regulado  por los códigos de procedimiento, por lo que no resulta estrictamente  necesaria  la expedición de la norma aludida mediante decreto extraordinario; y  porque  lo correspondiente al traslado de jueces fuera del lugar de su sede para  la  instrucción  y  práctica  de  pruebas  es  un  contrasentido  a  la  misma  descongestión  porque  ese  traslado  lo  podría hacer directamente el juez de  conocimiento.  Es  decir,  la  ley  debió  autorizar  al  propio funcionario de  conocimiento.  De  igual manera, estos parámetros procesales debió señalarlos  directamente  el  legislador  y  no  delegar  en  decisiones  administrativas la  selección  de  procesos,  porque  esto  va en contra de la independencia de los  jueces  para  decidir  la  comisión  en  cada caso concreto, y porque se están  otorgando competencias legales a un ente puramente administrativo.   

Ahora  bien, tampoco es claro al principio  de           independencia           judicial          que          administrativamente se señalen procesos  que  deban  ser  instruidos  por  comisión,  lo cual es contrario a la garantía del acceso a la justicia en  lo  que  corresponde a la formación del convencimiento del juez para dictar las  providencias.   

El literal b) del artículo 3 del Decreto 3990  de  2008 se ajusta al orden constitucional “en cuanto  tiene  relación  directa  e  inmediata con la corrección de las anomalías que  condujeron    a    la   declaratoria   de   conmoción   interior”.   

El literal c) del mismo artículo armoniza con  orden  superior  que  “rodea  la  corrección de las  causas  que  motivaron la declaratoria de conmoción interior, razón por la que  se solicitará a la Corporación su exequibilidad”.   

El literal d) del artículo 3 del Decreto 3090  de  2008  al  autorizar  a  la  Sala  Administrativa  del Consejo Superior de la  Judicatura  para  modificar  las  cuantías  que  determinan la competencia para  decidir  los  procesos  en  única  o  primera  instancia,  es  inconstitucional  “porque  es  un  asunto ya regulado en las normas procesales, pero sobre todo,  porque  se  trata  de  un  tópico procesal propio de la ley en cuanto altera el  debido  proceso  y  el  acceso  a  la  justicia  en  lo que tiene que ver con la  garantía  de  la  doble  instancia. La inseguridad jurídica aumenta porque por  vía  administrativa se puede variar, las veces que se quiera, los montos de los  procesos de mínima, menor y mayor cuantía”.   

Pide  una constitucionalidad condicionada del  literal  e)  del  Decreto  3990  de 2008, por cuanto se ajusta a los fines de la  declaratoria   de  conmoción  interior  por  lo  cual  resulta  constitucional,  “siempre y cuando respeten los derechos laborales de  los  funcionarios  y  empleados  de la Rama Judicial, lo cual significa que debe  haber   una   compensación  salarial    y    prestacional    plena    por    el    tiempo    adicional   que  laboren”.   

El literal f) del artículo 3 del Decreto 3990  de  2008  se  considera  ajustado  a  la  Carta en el entendido que “la  autorización  de la Sala Administrativa del Consejo Superior  de  la  Judicatura  a  los  jueces  para  vincular estudiantes de derecho de las  universidades  del país como apoyo a los correspondientes despachos judiciales,  como  requisito  de  la  judicatura,  también  cobija  a los magistrados de los  tribunales en todo Colombia”.   

Estima  viable  el literal g) del artículo 3  del  Decreto 3990 de 2008 porque las necesidades del servicio para efectos de la  descongestión  de  los  despachos  judiciales son un asunto de interés general  por lo cual es posible regular lo relativo a las vacaciones.   

El literal h) del artículo 3 del Decreto 3990  de  2008  se  considera  contrario  al  ordenamiento superior, pues “va  en  contra  de  los  derechos  laborales  y  de la eficiencia  administrativa   de  los  funcionarios  y  empleados  cuyos  juzgados  presenten  estadísticas  de  desempeño  comparativamente muy favorables, porque lo que se  presentaría  sería  un  desestímulo  o castigo al buen desempeño laboral”.   

El literal i) del Decreto 3990 de 2008 resulta  constitucional,  en  tanto la facultad de modificar la competencia de tribunales  y  juzgados  es  una función que la misma Carta confiere al Consejo Superior de  la judicatura.   

El  literal j) resulta conforme a los motivos  de  la  declaración  del  estado de conmoción, porque la creación de jueces y  magistrados  de  apoyo  itinerantes  en  cada  jurisdicción permite atender las  mayores cargas de congestión en los despachos judiciales.   

El  literal  k) del artículo 3 del Decreto  3990  de 2008 “Es un asunto administrativo propio del  Consejo  Superior  de  la  Judicatura, por lo que su constitucionalidad no tiene  reparos,  por  lo que se requerirá su exequibilidad, aunque en estricto sentido  no  existe  una relación directa con los motivos que originaron la declaración  de conmoción”.   

El literal l) del artículo 3 del Decreto 3990  de  2008  se  refiere  a  un  asunto  que corresponde al legislador “que  no  puede  ser delegado en las funciones administrativas del  Consejo  Superior  de  la Judicatura porque entraña inseguridad jurídica en lo  que  corresponde  a  la  definición  del  tipo  de autos entre su condición de  trámite  y  los interlocutorios, y de éstos últimos entre los que ponen fin a  un trámite y los que no”.   

“Eso  compromete  el debido proceso y el  acceso  a  la  justicia porque podría dársele trato de mero trámite a asuntos  procesales  que  implican  decisiones  de  fondo. Por tanto, se solicitará a la  Corte declare su inconstitucionalidad”.   

El literal m) del artículo 3 del Decreto 3990  de  2008,  que  trata  de  la  expedición de reglamentos mediante los cuales se  simplifiquen  los  trámites  judiciales y administrativos, en lo no previsto en  la  Ley, se ajusta al ordenamiento superior, por cuanto se trata de una función  expresamente  consagrada  en  el  artículo 257, numeral 3º de la Constitución  Política.  En  todo caso “dicha competencia debe ser  ejercida   en   función   de   la  descongestión  judicial,  finalidad  de  la  declaratoria del estado de conmoción interior”.   

El análisis del Artículo 4 del Decreto 3990  se distribuye en varios temas.   

En  primer  lugar,  la Vista Fiscal considera  inexequible  el trámite preferencial para sustanciación y fallo de procesos en  sus  instancias,  cuando  así  lo  decidan las salas especializadas de la Corte  Suprema  de Justicia, las salas, secciones y subsecciones del Consejo de Estado,  la  Sala  Jurisdiccional  del  Consejo  Superior  de  la  Judicatura  o la Corte  Constitucional, cuando existan las razones allí previstas.   

Lo   anterior   por   cuanto   “En   un   medio   judicial   como   el  colombiano,  donde  la congestión es una constante, la  justicia  preferencial  deviene  en inconstitucional porque genera mayor retraso  en  los demás procesos que no encuadran dentro de la clasificación establecida  para  su  revisión  preferente,  con  lo cual el principio de primero en tiempo  primero  en  derecho, base de la recta administración de justicia y del derecho  de  acceso a la misma se ve comprometido en contra de otros intereses jurídicos  que  reclaman  su pronta solución, máxime cuando de por medio existan personas  privadas  de  la libertad o bienes bajo medida cautelar de los cuales depende el  futuro familiar o laboral de otros procesados”.   

Adicionalmente  sostiene  la  Procuraduría  General  de la Nación que “dicha medida no se ajusta  a  las  finalidades  de  la  conmoción  interior para corregir los problemas de  congestión   en   la   justicia”   y   además   vulnera  los  principios  de  “imparcialidad,  celeridad  y  efectividad de la administración de justicia y  del   derecho   a   la   misma   que  les  asiste  a  todos  los  habitantes  de  Colombia”.   

En segundo lugar, se refiere a la posibilidad  de  expedir  una  decisión  anticipada  de  recursos interpuestos ante la Corte  Suprema  de  Justicia,  el  Consejo  de  Estado  o  el  Consejo  Superior  de la  Judicatura,   cuando   la   decisión   entraña   sólo   la   reiteración  de  jurisprudencia,  para  concluir  que, en principio la medida resulta inexequible  “por  las  mismas razones expuestas en relación con  el  trámite  procesal preferencial antes referido”. “Sin embargo y debido a  la  técnica  laboral que se aplica a todos los procesos por igual, en donde hay  que  hacer  una  revisión  inicial  de  cada  uno  para  determinar su estado y  procedencia  del  recurso  extraordinario ante la respectiva Corte, es viable la  decisión  anticipada  de  los  recursos  interpuestos si, en general y no sólo  para  reiterar  jurisprudencia, los mismos pueden ser resueltos de plano sin que  haya  que  practicar  pruebas. Con esa consideración, se solicitará a la Corte  Constitucional  declarar  exequible  la  resolución  de  recursos por las altas  Cortes de manera anticipada”.   

En  tercer  lugar,  analiza la posibilidad de  determinación  de  un  orden  temático,  por  parte  de las altas Cortes y los  tribunales  de  distrito  judicial, para la elaboración y estudio preferente de  los  proyectos de sentencia, y al respecto considera que la medida contraría el  ordenamiento  superior “en cuanto que la decisión de  los  temas  termina  relativizando  la equidad para impartir justicia según los  turnos  judiciales,  lo  cual  puede  finalizar  yendo en contra del acceso a la  administración  de  justicia  de  quienes  deben supeditar su turno al alea del  tema  que  decida la correspondiente corporación judicial trabajar, teniendo en  cuenta,  además,  el  alto  grado  de  congestión  constante  de estos cuerpos  judiciales  colegiados.  Por  tanto,  se  solicitará  la  Corte  Constitucional  declarar su inexequibilidad”.   

En  cuarto  lugar,  el  parágrafo  1º  del  artículo  4  del  Decreto  3990  de 2008 se considera exequible pues reitera lo  establecido   en   el   artículo  18  de  la  Ley  446  de  1998,  “la   que   a  su  vez  reafirma  el  principio  que  los  jueces  de  la  República deben proferir las sentencias en el  estricto   orden   en   que   les  haya  sido  pasado  el  expediente  para  tal  fin,   y  solo  ese  es  modificable  en  situaciones  excepcionales  en  lo contencioso-administrativo, lo cual es comprensible debido  a las razones propias de la existencia de esa jurisdicción”.   

El  parágrafo  2°  del  artículo  referido  también  resulta  ajustado  a la Carta, por referirse a asuntos administrativos  de cada corporación judicial.   

Por último, el parágrafo 3º del artículo 4  del  Decreto  3990  de 2008, se encuentra ajustado a la Constitución Política,  pues  la función de reglamentar los turnos, jornadas y horarios para garantizar  el   ejercicio   permanente  de  la  función  judicial  penal  del  control  de  garantías, es propia del Consejo Superior de la Judicatura.   

El artículo 5° del Decreto 3990 de 2008 que  establece  el  régimen de contratación para la ejecución del Plan Nacional de  Descongestión  tiene  relación  directa  e  inmediata  con  los fines para los  cuales  se decretó la conmoción interior mediante el Decreto 3929 de 2008, por  lo que se solicita su constitucionalidad.   

Por último, se refiere al artículo 6° de la  norma   indicada  que  establece  la  vigencia  de  la  misma  a  partir  de  su  expedición,  considerándolo  propio  de  la  técnica  legislativa, por lo que  solicita se declare su exequibilidad.   

3.1.            Declarar INEXEQUIBLE el Decreto  3990  de  2008  como consecuencia de la declaratoria de inconstitucionalidad del  Estado  de  Conmoción  Interior  efectuada  mediante  el  Decreto 3929 de 2008.   

Subsidiariamente:  

ESTARSE  A LO QUE RESUELVA en la sentencia  de  control  del  Decreto  3930  de  2008,  en caso de haber declarado la unidad  normativa  incluyendo  en  su decisión el contenido del artículo 2 del Decreto  3990  de  2008,  o  subsidiariamente,  declarar  INEXEQUIBLE  el artículo 2 del  Decreto 3990 de 2008.   

3.3.              Declarar   INEXEQUIBLES  los  literales  a),  d),  h),  l)  del artículo 3 del Decreto 3990 de 2008; declarar  EXEQUIBLES  los literales b), c), g), i), j), k), m) del artículo 3 del Decreto  3990  de 2008; declarar EXEQUIBLE el literal e) del artículo 3 del Decreto 3990  de    2008    bajo    el    entendido    que   debe   haber   una   compensación  salarial  y  prestacional  plena  para  los  funcionarios  y  empleados  de  la Rama Judicial por el tiempo  adicional  que  laboren,  lo  cual debe hacerse retroactivo al momento en que la  Sala  Administrativa  del  Consejo  Superior  de  la  Judicatura haya empezado a  establecer  y  hacer  efectivos  los  turnos, jornadas y horarios adicionales de  atención  al  público;  y declarar EXEQUIBLE el literal f) del artículo 3 del  Decreto  3990  de  2008  bajo  el  entendido  que  la  autorización  de la Sala  Administrativa  del Consejo Superior de la Judicatura a los jueces para vincular  estudiantes  de  derecho  de  las  universidades  del  país  como  apoyo  a los  correspondientes   despachos   judiciales,  como  requisito  de  la  judicatura,  también    cobija    a    los   magistrados   de   los   tribunales   en   todo  Colombia.   

3.4.           Declarar INEXEQUIBLES los incisos  primero,  segundo  y  cuarto  del artículo 4 del Decreto 3990 de 2008; declarar  EXEQUIBLES  los  parágrafos 1º y 2º del artículo 4 del Decreto 3990 de 2008;  declarar  EXEQUIBLE  el  inciso tercero del artículo 4 del Decreto 3990 de 2008  bajo  el  entendido  que  es  viable  la  decisión  anticipada  de los recursos  interpuestos  si, en general y no sólo para reiterar jurisprudencia, los mismos  pueden  ser  resueltos  de  plano sin que haya que practicar pruebas; y declarar  EXEQUIBLE  el  parágrafo  3º  del artículo 4 del Decreto 3990 de 2008 bajo el  entendido  que la función reglamentaria de los turnos, jornadas y horarios para  garantizar  el ejercicio permanente de la función judicial penal del control de  garantías  debe ejercerse respetando los derechos laborales y prestacionales de  los  funcionarios  y empleados judiciales que tengan que impartir dicha función  en horas y días no hábiles.   

3.5.               Declarar   EXEQUIBLES   los  artículos 5 y 6 del Decreto 3990 de 2008.   

II. CONSIDERACIONES.  

Competencia  

1.  La  Corte  Constitucional es competente  para  conocer del proceso de la referencia de conformidad con lo dispuesto en el  artículo 241-7 de la Constitución.   

Inexequibilidad   del   Decreto  3929  de  2008   

2.   Mediante   la   Sentencia   C-070   de  20098,  la  Corte  Constitucional declaró la inexequibilidad del Decreto  3929  de  2008,  “por el cual se declara el estado de  conmoción interior”.   

Como  consecuencia de lo anterior, sobreviene  la  inexequibilidad  del Decreto 3990 de 2008, que se dictó en desarrollo de la  norma declarada inconstitucional.   

III. DECISIÓN  

En   mérito   de  lo  expuesto,  la  Corte  Constitucional,  administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la  Constitución,   

PRIMERO .- Declarar  INEXEQUIBLE  el Decreto 3990  de  2008  “Por  el cual se  otorgan  facultades  a la Sala Administrativa y Jurisdiccional Disciplinaria del  Consejo     Superior     de     la     Judicatura     y    se    dictan    otras  disposiciones”.   

Notifíquese,  Cópiese,  comuníquese  al  Presidente  de  la  República  y  al Presidente del Congreso, publíquese en la  Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.   

NILSON PINILLA PINILLA  

Presidente  

JAIME ARAUJO RENTERÍA  

Magistrado  

Aclaración de voto.  

            

   

CLARA ELENA REALES GUTIERREZ  

JAIME  CÓRDOBA  TRIVIÑO   

Magistrado             

MAURICIO GONZÁLEZ  CUERVO   

Magistrado  

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO  

Magistrado  

            

   

MARCO GERARDO MONROY CABRA  

Magistrado  

HUMBERTO  ANTONIO  SIERRA PORTO   

Magistrado  

            

CLARA INÉS VARGAS  HERNÁNDEZ   

Magistrada  

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ  

Secretaria General  

Impedimento aceptado.  

    

1  Diario Oficial No 47.137 del 9 de octubre de 2008.   

2  Particularmente  se transcriben apartes de la sentencia C-466 de 1995 y C-802 de  2002.   

3 Fl.  14,   

4 Fl.  15.   

5 Fl.  16.   

6 Fl.  22.   

7  A  saber:  La  Corte  Constitucional  ha  establecido  un  conjunto  de  requisitos  formales  y  materiales  para  determinar  la  validez  de las medidas adoptadas  durante  un  estado  de  conmoción  interior,  entre  los  formales  destaca la  necesidad  de  verificar  si  el  decreto  que  las  adopta  fue: firmado por el  Presidente  y  todos sus ministros, dictado en desarrollo de la declaratoria del  estado  de  conmoción  interior  o  de  sus  prórrogas, proferido dentro de la  vigencia   temporal  de  la  conmoción  y  si  ha  sido  motivado  debidamente.   

Dentro  de  los  materiales,  la  Corte  ha  señalado  se  deben  realizar  cuatro  juicios  de  validez  sobre las medidas:  el  juicio de conexidad que  pretende  determinar si existe una relación directa entre las medidas ordenadas  por  el  Gobierno  y  las  causas  que  dieron  origen  al estado de conmoción;  el     juicio     de    finalidad,    para  establecer  si  cada una de las medidas, tiene como finalidad  específica  superar  la  crisis de la conmoción y prevenir la prolongación de  sus   consecuencias;   el   juicio   de   necesidad,  cuyo  propósito  es  verificar si las medidas están  debidamente  motivadas  y  son necesarias para alcanzar los objetivos planteados  por  el  Gobierno al declarar la conmoción; el juicio  de   proporcionalidad  que  debe  establecer  si  las  medidas  de  conmoción  son  proporcionales  a  los  hechos  de  alteración  y  desestabilización que se están presentando.   

La  Corte  también  debe  determinar si las  medidas  adoptadas  suspendieron alguna norma y fue justificada la existencia de  incompatibilidad    entre    las   medidas   de   conmoción   y   el   régimen  ordinario.   

Finalmente,  el  control constitucional debe  verificar  que  las  limitaciones de derechos no vulneren el núcleo esencial de  los  derechos  humanos  y  sean  las  estrictamente  necesarias para conjurar la  crisis;  además,  las medidas no deben ser discriminatorias ni pueden suspender  los  derechos,  afectar  el  funcionamiento  de  las  ramas del poder público o  modificar las funciones de acusación y juzgamiento de delitos.   

Los  juicios realizados sobre las medidas de  excepción  tienen  fundamento en los principios previstos por el artículo 9 de  la  ley  estatutaria  de  estados  de  excepción  y que de acuerdo con la Corte  Constitucional   corresponden  a  los  “principios  de  finalidad,  necesidad,  proporcionalidad,  no discriminación y motivación de incompatibilidad” y los  principios  constitucionales  de  subsidiariedad  y  conexidad.  El principio  de  finalidad  indica que cada  medida  adoptada por el Gobierno debe orientarse a superar la crisis y evitar la  extensión  de  los  efectos, según este principio, “las medidas adoptadas en  los   decretos   legislativos   [deben   estar]   directa   y   específicamente  encaminada[s}  a  conjurar  las  causas  de  la  perturbación  y  a  impedir la  extensión  de sus efectos, y no a alcanzar otros propósitos” 9; el  principio  de  necesidad establece si  las  razones  que sustentan las medidas adoptadas son imperiosas para superar la  conmoción,  es  decir,  “en  virtud  del  principio  de  necesidad, deben ser  expresas  y  claras  las  razones  por  las  cuales  las  medidas  adoptadas son  necesarias   para   alcanzar   el   restablecimiento   del  orden  público”10  el  principio  de  motivación  de  incompatibilidad,  señala  que  si  fueron  suspendidas  leyes  por los  decretos  que desarrollan la conmoción, deben estar plenamente justificadas las  razones  de  incompatibilidad  entre  el  régimen  de  excepción y el régimen  ordinario,  según  este  principio,  “los decretos legislativos que suspendan  leyes  deben expresar las razones por las cuales son incompatibles con el estado  de   conmoción   interior”11   el   principio  de  proporcionalidad   dispone   que   las   medidas  de  conmoción  deben ser proporcionales a los hechos que dieron origen al estado de  excepción,  “la  proporcionalidad,  mira  a  que  las  medidas adoptadas para  conjurar  la  alteración  del  orden  público  sean  adecuadas  para ello, sin  resultar   excesivas   por  implicar  restricciones  de  derechos,  órdenes,  o  disposiciones   innecesarias,   como  tampoco  insuficientes  para  alcanzar  su  propósito”2  el  principio  de  no discriminación  establece   la   prohibición  de  que  las  medidas  excepción  contengan  algún  tipo  de  discriminación  por  razones  de raza,  lengua,   religión,   origen   nacional   o   familiar,  opinión  política  o  filosófica,  en este sentido, este principio exige “que las medidas adoptadas  con  ocasión  de  los  estados  de  excepción no entrañen diferencia de trato  alguna,  fundada  en [esas] razones” el principio de  subsidiariedad  implica  demostrar que las facultades  ordinarias  de  las autoridades no son suficientes para superar la situación de  conmoción,  esto  es, que “la utilización de las facultades excepcionales se  supedita  a la imposibilidad o insuperable insuficiencia de las instituciones de  la  normalidad  para  resolver  la  situación  de  grave  alteración del orden  público;  y  el  principio de conexidad que  verifica  la  existencia  de  una  relación directa entre las  causas  esgrimidas  para declarar la conmoción interior y las medidas adoptadas  para  superarla, es decir, este principio “exige la presencia de una relación  material  entre  las  causas invocadas por el Gobierno al declarar la conmoción  interior  y  los  motivos  esgrimidos  por  él  posteriormente  en los decretos  legislativos subsiguientes.   

8 M.P.  Humberto Sierra Porto y Clara Elena Reales Gutiérrez (E).