C-175-09

    Sentencia  C-175-09   

Referencia:  expediente  D-7308   

Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley  1152  de  2007,  “por la cual se dicta al Estatuto de  Desarrollo  Rural,  se  reforma  el  Instituto  Colombiano  de Desarrollo Rural,  Incoder, y se dictan otras disposiciones”.   

Actores:  Gustavo  Gallón  Giraldo,  Fátima  Esparza Calderón y Astrid Orjuela Ruiz.   

Magistrado Ponente:  

Dr.  LUIS  ERNESTO  VARGAS SILVA                                      

Bogotá  D.C., dieciocho  (18) de marzo de dos mil nueve (2009).   

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en  ejercicio  de  sus  atribuciones  constitucionales  y  en  cumplimiento  de  los  requisitos  y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la  presente sentencia.   

I.  ANTECEDENTES   

En   ejercicio   de  la  acción  pública  consagrada  en  el  artículo  241  de  la Constitución, los ciudadanos Gustavo  Gallón  Giraldo,  Fátima  Esparza Calderón y Astrid Orjuela Ruiz, instauraron  demanda  de  inconstitucionalidad en contra de la Ley 1152 de 2007, “por  la cual se dicta al Estatuto de Desarrollo Rural, se reforma  el  Instituto  Colombiano  de  Desarrollo  Rural,  Incoder,  y  se  dictan otras  disposiciones”, en su integridad.   

II.     NORMA  DEMANDADA   

En  razón  de  su  extensión,  la  norma  demandada,  publicada  en  el  Diario Oficial 46.700 del 25 de julio de 2007, se  transcribe en el Anexo que hace parte de esta sentencia.   

III. LA DEMANDA  

Los  demandantes  consideran  que  la  Ley  1152/07,  en  su  integridad,  es inexequible en tanto viola los artículos 2º,  7º,  40  y  330 de la Constitución, al igual que el artículo 6º del Convenio  169    de    la    Organización    Internacional   del   Trabajo   –  OIT,  que en criterio de los actores  hace  parte  del bloque de constitucionalidad. Ello debido a que la disposición  no  fue consultada a las comunidades indígenas y afrodescendientes, antes de la  radicación  del  proyecto  de  ley  correspondiente, ni durante el trámite del  mismo en el Congreso.    

Para  sustentar  esta  posición, la demanda  inicia  con  una  exposición  sobre las reglas planteadas por la jurisprudencia  constitucional  en relación con el derecho de consulta previa a las comunidades  indígenas  y  afrodescendientes dentro del ordenamiento jurídico colombiano, a  través  de  una  oportunidad  real  y  efectiva de pronunciarse respecto de las  iniciativas  legislativas  y  medidas  administrativas  que pueden afectarlas en  cualquier aspecto.   

Luego, establece que para el caso particular  de   la   ley   acusada,                 que  consagra  el   Estatuto  de Desarrollo  Rural  (en  adelante  EDR),  su  contenido no fue consultado con las comunidades  indígenas  y  afrodescendientes.  Señala que si bien es cierto durante el  trámite  del  proyecto de ley se realizaron algunas reuniones donde se informó  a  ciertos  sectores  sociales  sobre  el  mismo,  este trámite, a la luz de lo  expuesto  por  la  Corte en la sentencia SU-039/97, no tienen un alcance tal que  permita acreditar el cumplimiento del requisito de consulta.    

En  relación  concreta  con cada una de las  autoridades  públicas  involucradas  con ese proceso, los demandantes sostienen  que  ninguna  de  ellas  cumplió  con el citado requisito constitucional.   Así,  el  Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, indicó que la consulta  la  había  adelantado  a  través  de  la  Alta  Consultiva  de Negritudes y la  Comisión  Nacional  de Territorios, ente éste último respecto del cual había  realizado   todos   los   esfuerzos   para   obtener  consensos,  a  partir  del  mantenimiento  de  los  canales para ese propósito.  Empero, declaraciones  públicas  de  la  Organización  Nacional  Indígena  de  Colombia – ONIC, entidad que hace parte de dicha  Comisión,   indican   que   el   proyecto   de   ley   no  contó  “con   la  debida  participación  de  las  comunidades  rurales,  directamente  afectadas  con  la decisión”. Además,  los  delegados indígenas ante la Comisión Nacional de Territorios, reunidos en  Bogotá  los  días  30  y  31 de mayo y 1º de junio de 2007, momento en que el  Ministerio  señala  que  se realizó la consulta, enviaron una comunicación al  Congreso  de la República, en el que ponen de presente los peligros que para su  subsistencia  involucra  la  ley  acusada  y  sostienen  que no se les consultó  oportunamente  sobre  su  contenido.   Al respecto, ponen de presente en la  comunicación  que,  en  criterio  de  las  comunidades, la consulta no tiene el  único  propósito  de  ser  escuchadas,  sino  que debe realizarse “con  la  finalidad de llegar a un acuerdo”.  Consideraciones  similares  fueron  expuestas  por  los  Mamos de la  Sierra  Nevada,  quienes  indicaron  que  el  proyecto de ley afectaba de manera  grave  sus  intereses,  por  lo  que  el  Gobierno  estaba  obligado a propiciar  espacios  efectivos  de  participación.  Con base en estas comprobaciones,  los  demandantes  indican  que  contrario a lo afirmado por el Ministerio, en lo  que  tiene  que  ver  con el EDR no se hizo efectivo el derecho fundamental a la  consulta  previa.  Este  hecho  se  comprueba, además, con el hecho que la Mesa  Permanente  de  Concertación  con  los  Pueblos y Organizaciones Indígenas, no  haya  sido  convocada, en los términos del Decreto 1397 de 1996, para los fines  correspondientes  y  descritos  por  la  Corte  en  la sentencia C-030/08.    

De otro lado, señalan los demandantes que lo  afirmado  por  el Ministerio, en el sentido que el proceso de consulta propició  la   modificación   de   algunos  artículos  del  proyecto  del  ley,  resulta  desvirtuado  por  las manifestaciones efectuadas ante la Plenaria del Senado por  parte  del senador indígena Ramiro Estacio. En criterio de este congresista, el  proyecto  estaba  viciado  de  inconstitucionalidad,  pues  se había omitido el  requisito  de  la  consulta  previa  a  las  comunidades indígenas.  Así,  conforme  lo  señala la demanda, la omisión del requisito constitucional de la  consulta  previa  fue pretermitido, debido a que “i)  No   fueron  citadas  las  instancias  correspondientes  para  la  consulta  del  proyecto,  y aquellas con quienes se afirma se surtió la consulta en diferentes  pronunciamientos   han   reclamado   al   Gobierno  Nacional,  especialmente  al  Ministerio  de  Agricultura y al Congreso de la República, la falta de consulta  previa;  ii)  El  senador  Indígena Ramiro Estacio convocó un Foro Indígena a  partir  del  cual  se  hicieron  algunos  aportes  al  proyecto  de ley, como lo  reconoce  el Ministro de Agricultura. Sin embargo, esos acercamientos promovidos  por  el  H.  Senador  Estacio no constituyen consulta previa, por no cumplir los  requisitos  establecidos  por la  Corte Constitucional al respecto, como lo  advirtió  el mismo Senador y como lo manifestaron en su momento las comunidades  afectadas.”   

Agregan los actores que el Foro en el que, a  juicio  del  Ministerio,  se  acreditó  el  requisito de la consulta previa, no  reunió  los  requisitos  fijados  por la jurisprudencia constitucional para ese  proceso.   En  tal  sentido, si bien la reunión desarrolla el derecho a la  participación,  lo hace de forma genérica, lo que no incorpora debidamente los  intereses  de  las  comunidades  indígenas  y  afrodescendientes.   A este  respecto,  la  demanda  resalta que según las reglas fijadas por la Corte en la  sentencia  C-030/08,  la participación general, que se concreta en la elección  de  los  congresistas  por parte de las miembros de las comunidades, es distinta  al  derecho  fundamental  de la consulta previa en los casos de proyectos de ley  que  susceptibles de afectarlas directamente. “Así,  los  foros  convocados por el H. Senador Indígena Ramiro Estacio constituyen el  desarrollo  del  derecho  a  la  participación  en sentido general, esto es, el  derecho  del  Senador  de  conocer las opiniones de diferentes sectores sociales  durante  el  trámite  de  un  proyecto de ley, mas no el desarrollo del derecho  fundamental  a  la consulta previa, obligatorio durante el trámite del Estatuto  de  Desarrollo  Rural  por  afectar  directamente a las comunidades indígenas y  tribales.”    De   otro  lado,  también  debe  resaltarse   que  al  Ministerio  de  Agricultura  y  Desarrollo  Rural,  en  su  condición  de  autor del proyecto de ley, le correspondía un deber especial de  garantía  de  ejercicio  del derecho fundamental a la consulta previa, conforme  lo  ha  resaltado  la  jurisprudencia constitucional respecto de las iniciativas  gubernamentales  que afectan los intereses de las comunidades tradicionales. Sin  embargo,  los  demandantes  insisten  en  que ese procedimiento no fue llevado a  cabo.   

En  lo  que  tiene  que  ver  con  el  mismo  trámite,  esta  vez ante la Cámara de Representantes, la demanda indica que el  proceso   de   consulta  previa  tampoco  fue  realizado,  como  lo  indicó  la  Representante  por las comunidades negras María Isabel Urrutia ante la Plenaria  de  esa  corporación.   Advierten, de manera similar que ante la solicitud  efectuada  ante la Cámara, la Secretaría de la Comisión Quinta señaló a los  demandantes  que  se habían realizado una serie de audiencias públicas, con el  fin  de  recabar  el  punto  de vista de los sectores sociales interesados en la  materia  del proyecto de ley.  Esta actuación, a juicio de los libelistas,  no  cumple con las condiciones fijadas por la jurisprudencia constitucional para  cumplir con el requisito de la consulta previa.   

Por  lo  tanto,  conforme  a la información  recabada  ante  el Ministerio de Agricultura y el Congreso de la República, los  demandantes  concluyen  que “i) No existió consulta  alguna   a   las   comunidades  indígenas  y  tribales  con  antelación  a  la  presentación  del proyecto de ley en el Congreso; ii) los mecanismos utilizados  por  el  Ministerio  de  Agricultura  para  dar  lugar  a  la consulta previa no  estuvieron  fundados  en  relaciones  de  comunicación  y  entendimiento  ni se  caracterizaron  por  el  mutuo  respeto y la buena fe entre las comunidades y el  Gobierno,  al  punto  que  las  instancias  en las que el Gobierno señala haber  consultado  el  Proyecto  manifestaron  constantemente sus múltiples reparos al  mismo,  entre ellos la falta de consulta previa; iii) las comunidades indígenas  y  afrodescendientes no contaron en ningún estadio del trámite legislativo con  pleno  conocimiento  de  las  disposiciones  que  el proyecto implementa; iv) el  proyecto  de  ley  no  se  consultó  con las autoridades representativas de las  minorías  étnicas  habitantes  de Colombia, al punto que la Comisión Nacional  de  Territorios protestó por la falta de consulta del mismo; v) el trámite que  según  el  Ministerio de Agricultura se surtió no garantizó la participación  efectiva  de  todas  las  comunidades,  de conformidad con sus usos, costumbres,  tradiciones  y  métodos  de  toma  de  decisión; vi) nunca se surtió consulta  alguna  sobre  el  trámite  de  consulta  mismo;  y  finalmente,  vii)  no hubo  consentimiento  libre, previo e informado de las comunidades susceptibles de ser  afectadas por el Estatuto de Desarrollo Rural”   

El  contenido  del  EDR,  en  criterio de la  demanda,  debe  consultarse.   En  efecto,  si  el  objetivo  del  mismo es  establecer   un  marco  regulatorio  dirigido  a  lograr  un  desarrollo  humano  sostenible  y  el  bienestar  del  sector  rural,  es  evidente que afecta a las  comunidades  indígenas  y  afrodescendientes, puesto que sus miembros conforman  principalmente  ese  sector.   Además,  el texto del EDR prevé normas que  afectan  directamente  los  intereses  de  dichas  comunidades.   Sobre  el  particular,  si se parte de advertir el especial significado de la tierra dentro  de  la  cosmovisión  de  las  comunidades  tradicionales,  reivindicada  por el  ordenamiento  jurídico  y  la  jurisprudencia  constitucional  y  de tribunales  internacionales,  toda  norma  que  establezca  un régimen que incorpore reglas  relacionadas  con  el  derecho  de  esas  comunidades  a  gozar  de la propiedad  colectiva  sobre sus territorios y ecosistemas, tiene efectos concretos respecto  del derecho a la diversidad cultural.    

Al  respecto,  la  demanda insiste en que el  Convenio  169 de la OIT establece la obligación de los gobiernos de respetar la  importancia  que  para  las  culturas  y  valores  espirituales  de  los pueblos  indígenas  y  tribales  reviste  su relación con la tierra y los territorios y  regula  a  través de diferentes artículos el derecho a la tierra: (i)  el  artículo 14 dispone que deberá  reconocerse  a  los pueblos interesados el derecho a la propiedad y de posesión  sobre  las tierras que generalmente ocupan, y señala además que se deben tomar  las  medidas necesarias para salvaguardar el derecho de estos pueblos a utilizar  las  tierras que no hayan sido ocupadas exclusivamente por ellas, pero a las que  han   tenido   tradicionalmente   acceso,  por  sus  actividades  tradicionales;  (ii) el artículo 15 señala  que  los  derechos de los pueblos indígenas y tribales a los recursos naturales  existentes  en  sus tierras deberán protegerse especialmente y que este derecho  incluye  la  facultad  de  estos  pueblos  de  participar  en  la  utilización,  administración    y    conservación    de    dichos   recursos;   (iii)  el artículo 16 establece que, sin  perjuicio  del  artículo  15,  los  pueblos  no deberán ser trasladados de las  tierras  que  ocupan;  y (iv)  el   artículo   17  preceptúa  que  deberán  respetarse  las  modalidades  de  transmisión de los derechos sobre la tierra de dichas comunidades.   

De  manera  similar, advierte cómo diversas  instancias  del  derecho  internacional de los derechos humanos, como es el caso  de  la Corte Interamericana de Derechos Humanos, ha sostenido que la protección  del  derecho  a  la  propiedad  involucra  la  garantía  de los derechos de los  miembros   de   las   comunidades   indígenas  en  el  marco  de  la  propiedad  comunal.1   Igualmente, resalta que ese tribunal ha reconocido que dicha  garantía   comprende   la  particular  relación  que  tienen  las  comunidades  tradicionales  con la tierra y los recursos naturales, que lleva a una relación  de   su   dependencia   entre   éstos  y  su  identidad  colectiva.2   

Por  último, en lo que tiene que ver con la  afectación  concreta a la población indígena y afrodescendiente por parte del  EDR,  los  demandantes  indican que diferentes artículos del mismo “hacen   especial  referencia  a  las  comunidades  indígenas  y  tribales.  Así,  el  Capítulo  I  sobre  “resguardos  indígenas y minorías  étnicas”   del   Título   VI  sobre  “programas  especiales”  se  dedica  exclusivamente   a  esta  población;  en  estos  artículos  se  abordan  temas  relacionados  con  los  derechos  a la tierra y al territorio, en especial en lo  relacionado  con  la constitución, saneamiento, reestructuración y ampliación  de  resguardos  y dotación de tierras y se hace referencia a la función social  y  ecológica  que  deben  cumplir estos territorios, entre otros asuntos. Estas  disposiciones  son  un  claro  ejemplo  de  que  el Estatuto de Desarrollo Rural  debía  ser  consultado,  por  afectar  de  forma  directa  los  derechos de las  comunidades  indígenas,  en  especial  en  lo  relacionado  con su derecho a la  tierra”.  De  forma similar, los numerales segundo y  cuarto  del artículo 4º del EDR, que establece las reglas sobre el acceso a la  propiedad  de  la  tierra,  indican  que  dentro  de los objetivos de la acción  estatal  dirigida  al  acceso  de  la propiedad de la tierra de los trabajadores  agrarios,   se   encuentra   la  concesión  de  beneficios  a  las  comunidades  conformadas  por  minorías  étnicas, al igual que la formulación y ejecución  de  proyectos productivos, consonantes con los planes de vida de los territorios  indígenas.    

A  este  respecto,  señalan los actores que  “si  bien solamente dos de los numerales contenidos  en  el  presente artículo hacen referencia expresa a las comunidades indígenas  y  afrodescendientes,  la totalidad del mismo sirve para evidenciar la necesidad  de  que  se  surtiese  el  trámite de consulta previa, porque en la ley se hace  referencia  directa  a las comunidades indígenas y afrodescendientes a lo largo  de  todo  el  articulado  y  no  solamente  en  el  capítulo  sobre  resguardos  indígenas  y  minorías étnicas. Así, sin contar los artículos contenidos en  el  citado  capítulo  (artículos del 116 al 125), los artículos 4, 5, 14, 16,  17,  22,  28, 34, 44, 53, 71, 72, 79, 95, 128, 144, 155, 158, 171 y 175 incluyen  disposiciones   relacionadas  expresamente  con  las  comunidades  indígenas  y  afrodescendientes.  ||  Se  podría  argumentar  inicialmente  que  la  falta de  consulta  vicia  los  artículos o los apartes relacionados específicamente con  los  derechos de las comunidades indígenas y tribales. Sin embargo, al demandar  la  inconstitucionalidad  de  dichos  artículos  o  apartes  que  deberían ser  retirados  del  ordenamiento  jurídico,  el  Estatuto  de  Desarrollo  Rural se  convertiría  en  una  ley discriminatoria en contra de los derechos e intereses  de   las  poblaciones  indígenas,  al  no  incluirlas  dentro  del  ámbito  de  aplicación  de  la  misma.  Es  decir,  de  solicitar  la  inconstitucionalidad  solamente   de  los  apartes  que  hacen  alusión  expresa  a  las  comunidades  indígenas,  el  Estatuto  de  Desarrollo  Rural  dejaría por fuera a un sector  amplio   e   importante   de   la   ruralidad   colombiana:   los  indígenas  y  afrodescendientes,  en  desmedro  de sus derechos y se convertiría por tanto en  una  ley  discriminatoria.  Por  esta  razón,  al  ser  esta ley “un conjunto  sistemático  e  integrado  de  principios,  objetivos,  normas, lineamientos de  política,   mecanismos   y   procedimientos”,   la  inconstitucionalidad  por  desconocimiento  del derecho fundamental a la consulta previa se predica de todo  el Estatuto.”   

Por último, la demanda anexa varios escritos  de  coadyuvancia  de la demanda, suscritos por representantes de la Corporación  Grupo  Semillas,  el  Colectivo  de  Abogados  “José  Alvear  Restrepo”, la  Fundación   Centro   de   Investigación   y  Educación  Popular  –  CINEP,  la  Asociación  Nacional de  Usuarios   Campesinos   de  Colombia  –  ANUC  y  de  la  ciudadana  Edilia  Mendoza  Roa.  Mediante  estos  documentos,  de  idéntica  redacción,  se  solicita  a la Corte que declare la  inconstitucionalidad  de  la  Ley  1152/07,  en  razón  a  que  pretermitió la  eficacia  del  derecho  fundamental  a  la  consulta  previa  a  las comunidades  indígenas y afrodescendientes.   

IV. INTERVENCIONES  

    

1. Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural     

El  Ministerio  de  Agricultura y Desarrollo  Rural,  mediante  escrito  presentado  por  el  Jefe  de  la  Oficina Jurídica,  intervino  en  el  presente proceso con el fin de oponerse a las pretensiones de  la  demanda  de  inconstitucionalidad  y  defender  la  exequibilidad  de la Ley  acusada.   

El  interviniente  parte  de  transcribir la  exposición  de  motivos  del  proyecto  de  ley que dio lugar a la disposición  demandada.   De la misma, resalta que la iniciativa tiene como objetivos la  de   (i)   compilar   las  distintas  normas  en  materia  de  desarrollo rural, a fin de reducir a la alta  dispersión  normativa  existente, a través de un estatuto único; (ii)  la  modernización  de la política  pública  de  reforma  agraria,  mediante  la  reformulación de los procesos de  adquisición      y     entrega     de     predios     rurales;     (iii)  la  modernización de la política  pública  de  riesgo  agropecuario;  (iv) la  modernización de la institucionalidad rural y las mejoras en la  gestión  institucional, a través de la reestructuración de los procedimientos  para  la  adquisición  y  distribución  de  tierras  por  parte  del Instituto  Colombiano   de   Desarrollo   Rural  –    Incoder;     (v)   la  modernización  de la legislación agraria vigente, adecuándola  a  las realidades del país, lo que implicó la reforma de las reglas aplicables  a  la  prescripción  agraria, en especial para evitar su utilización irregular  en  contra  de  los  intereses  de la población en situación de desplazamiento  forzado;  y (vi) la dotación  de  más  y  mejores protecciones a la población desplazada por la violencia, a  través  de  la  entrega  de  subsidios  de  adquisición  de  tierra  del 100%,  acompañados   de  la  financiación  del  proyecto  productivo,  junto  con  la  posibilidad  de  revisión  de  las  sentencias  que  declaran  la prescripción  agraria   en   los   casos   en   que   se   afecten   los   derechos  de  dicha  población.   

A  partir  de los contenidos del proyecto de  ley,  el  Ministerio  advierte  que  el  mismo  “no  contenía   modificaciones   de   política  relacionadas  con  la  normatividad  relacionada   (sic)   con  minorías      étnicas,     (…)     los   móviles  para  la  radicación  del  proyecto  de  ley  eran  sustancialmente  de  política  pública  relacionada  con  el  riego  y reforma  agraria  sin  modificar  el modo de adquisición de las tierras por parte de las  minorías      étnicas      bajo     las     normas     que     rigen     tales  materias.”    

Así,  sostiene  que  el  texto  de la norma  acusada   no  contrae  una  afectación  específica  a  los  intereses  de  las  comunidades  indígenas,  más  allá  del  efecto  general  y  abstracto que se  predica  de  las leyes.  Por esta razón, no estaría acreditado uno de los  requisitos   que  ha  identificado  la  jurisprudencia  constitucional  para  la  exigibilidad  del  requisito  de  consulta  previa.   A  este  respecto, el  interviniente  advierte que la Ley 1152/07 no modificó los mecanismos de acceso  a  la  propiedad de la tierra por parte de las minorías étnicas.  Ello en  la  medida  que el modelo de “reforma agraria por demanda” que prevé el EDR  no  es  aplicable  a  las  comunidades  indígenas  y afrodescendientes, como se  corrobora  por norma expresa.  De tal manera, no resulta válido argumentar  que  la  norma  acusada  les  imponga  a  las  comunidades tradicionales un modo  particular  de  uso  de  la tierra, ya que el EDR permite que el Estado adquiera  tierras  en  las  condiciones  que  hoy  lo  hace,  sin  atar esa actividad a la  ejecución  de  proyectos  productivos.   Lo  anterior  se  desprende de lo  dispuesto  en el artículo 1º de la Ley 1152/07, disposición que establece que  el  EDR  “no modifica, sustituye ni deroga las Leyes  21  de  1991  ni  70  de 1993 ni su reglamentación”,  esto  es,  las normas que, respectivamente, incorporan al ordenamiento jurídico  colombiano  el  Convenio  169  de la OIT y reconocen los derechos ancestrales de  las  comunidades afrodescendientes, en desarrollo de lo ordenado en el artículo  55  transitorio  C.P.   A  su  vez,  similares  reglas  de exclusión en la  aplicación  del  EDR  a  las  comunidades  tradicionales  son  evidentes en los  artículos 34, 116 y 132 del Estatuto.   

El Ministerio sostiene, igualmente, que para  el  caso  particular  del  EDR,  el proceso de formación de la ley, contrario a  como  lo  sostienen  los  demandantes, sí cumplió con el requisito de consulta  previa  a  las  comunidades  indígenas y afrodescendientes.  Así, señala  que  de  acuerdo  con  las  reglas  previstas  en  el Convenio 169 de la OIT, el  Gobierno  Nacional  emprendió  los  esfuerzos necesarios para concertar con los  órganos representativos de dichas comunidades.   

Para  el  caso particular de las comunidades  negras,  el  Ministerio  indica  que  adelantó  la  consulta con los organismos  representativos,  definidos  en  la Ley 70/93 y, en especial, en el Decreto 2248  de  1995.   De este modo, “el Gobierno Nacional  adelantó  cuatro mesas de concertación con la Subcomisión de Territorio de la  Consultiva  de  Alto  Nivel  para comunidades negras, producto de las cuales, el  Gobierno   Nacional   concertó   numerosas   modificaciones  al  articulado.”  Para  sustentar  este  aserto,  el  Ministerio  puso a  consideración  de la Corte copia del acta de la “reunión de concertación de  la  subcomisión  de  territorios, medio ambiente y recursos naturales”, en la  que  participaron  funcionarios  de  esa  Cartera  y  miembros  de  la Comisión  Consultiva  de  Alto  Nivel  para comunidades negras.  En esta reunión, se  acordaron  modificaciones al articulado, relacionadas con la preservación en el  EDR  de  la  vigencia  de lo dispuesto en la Ley 70/93; facultar al Incoder para  adquirir  predios  rurales  a  favor  de  las  comunidades  negras que no posean  predios  o  cuando la superficie de los mismos sea insuficiente; y la exclusión  de   la  aplicación  de  los  criterios  de  “predio  improductivo”  a  los  resguardos  indígenas  y  a  los  predios  integrados dentro de los títulos de  propiedad  colectiva  de comunidades negras.   El interviniente indica  que  estas propuestas fueron efectivamente incorporadas en el texto del proyecto  de  ley,  a  través  de  proposición suscrita por el Ministro de Agricultura y  resultaron aprobadas por el Congreso.   

En  lo  que  tiene  que  ver con la consulta  previa  a  las comunidades indígenas, el Ministerio parte de resaltar que, como  lo  ha identificado la jurisprudencia constitucional, no existe un procedimiento  específico,  legalmente definido, para efectuar la consulta previa.  Antes  bien,  los  instrumentos  internacionales  otorgan  carácter potestativo a cada  Estado  para su definición.  De allí que el interviniente sostenga que el  análisis  que  se  realice  a  ese proceso debe tener carácter flexible.    

Señala el interviniente que, bajo este marco  legal,  “esta  Cartera  agotó  todas  las vías de  acercamiento  con  las  autoridades  indígenas,  y,  en particular, con la Mesa  Nacional  de  Concertación  de  Territorios  Indígenas a través de su órgano  pertinente    “Comisión    Nacional   de   Territorios   Indígenas”.   En  cumplimiento  de  este  trámite,  el  Ministerio  señala  que  llevó  a  cabo  todas  las actividades administrativas, físicas,  económicas  y  logísticas necesarias para llevar a cabo una reunión con dicha  Comisión.   “No  obstante  lo anterior y tras  varios  intentos de concreción de una fecha que permitiera la asistencia de los  miembros  de  la Comisión, tal reunión no pudo tener lugar dado que siempre se  adujeron  diferentes  motivos por los Comisionados para evitar tal citación.”   

Para  lograr  esta  reunión,  el Ministerio  realizó  la  contratación  pública  destinada  a  asegurar el traslado de los  Comisionados  y su hospedaje en Bogotá, a fin que se efectuara el encuentro con  los  funcionarios del Gobierno Nacional.  Sin embargo, habida cuenta de las  “dilaciones     y    evasivas”    de  los  Comisionados,  el  Incoder  debió suscribir con la empresa  contratista  un  contrato  de  “cesión de la posición contractual”, con el  fin  que  la  responsabilidad  en  el  arreglo  de  dicho traslado y permanencia  quedara  a cargo de la Organización Nacional Indígena de Colombia –    ONIC.    Esto,   dado   que  “el  Gobierno, esperanzado en las calidades propias  de  la  Organización Indígena y a sugerencia de ésta, encaminó los esfuerzos  a  disponer  todos  los mecanismos necesarios para la asistencia de la Comisión  Nacional   de  Territorios  con  la  coadyuvancia  de  la  ONIC  a  fin  que  la  cooperación     de     las    Organizaciones    “fluyera”    sin    mayores  tropiezos”.    

Fruto  de esta actividad, logró concertarse  la  reunión  para  el  periodo del 30 de mayo al 1º de junio de 2007.  No  obstante,    las   comunidades   indígenas   consideraron   necesario   debatir  internamente  si  decidían  incluir  dentro  de  la  convocatoria la discusión  acerca   del   contenido   del   proyecto   de   ley  del  EDR,  sin  resultados  positivos.   Ante  ello,  la  directora  de Desarrollo Rural del Ministerio  insistió  en  la  inclusión  de  la materia en el orden del día, “toda  vez  que las comunidades no propiciaron el espacio durante  los  dos  días  anteriores”.  Como respuesta a  esta  solicitud,  las  organizaciones indígenas dieron lectura a un comunicado,  en  el que rechazaron el contenido del proyecto de ley, para luego retirarse del  recinto.   

A partir de lo expuesto, el Ministerio alega  que  “en  el  caso  concreto,  el Gobierno Nacional  actuó  de  buena  fe,  abriendo todos los espacios de concertación necesarios,  buscando  interlocución  con  las  comunidades,  disponiendo  de  los  recursos  públicos  para concretar escenarios de concertación, buscando en multiplicidad  de   ocasiones   la   retroalimentación   de   las   comunidades”.   Agrega  que  el  derecho  a  la consulta no tiene carácter  absoluto,  ni  menos  puede  constituirse  en  un  poder  de  veto que vacíe la  actividad  legislativa,  mucho  más cuando, como sucede en el presente caso, la  imposibilidad  de  la  consulta  previa se derivó de una decisión autónoma de  las  comunidades  indígenas  de  participar en las instancias propuestas por el  Ministerio  para el efecto. En tal sentido, trae a colación las consideraciones  efectuadas  por  la Corte en las sentencias C-891/02 y C-620/03, al igual que lo  señalado  por  la OIT en la Guía para la Aplicación  del Convenio 169.   

Conforme lo expuesto, el Ministerio se opone  a  las  consideraciones  de  los  demandantes,  en el sentido que esa cartera no  llevó  a  cabo  acciones  tendientes  a  asegurar el ejercicio del derecho a la  consulta   previa   de   las   comunidades   indígenas   y   afrodescendientes.  Adicionalmente,   indica  que  el  Gobierno  Nacional  no  sólo  adelantó  los  esfuerzos  transcritos,  sino  que  también  llevó  a cabo otros eventos, como  foros  y  talleres,  que  conforme  lo  señalado  por  la Corte en la sentencia  C-891/02,  constituyen  instrumentos  apropiados  para  el fin perseguido.   Así,  destaca  el  interviniente que el 28 de septiembre de 2006 se realizó un  Foro  Indígena,  a  instancias  del Gobierno Nacional y con la cooperación del  Senador  indígena  Ramiro  Estacio.  En este evento, que se desarrolló en  la  plenaria  del  Senado  de  la  República,  contó con la participación del  Ministro  de  Agricultura,  veinte  organizaciones  étnicas y tres congresistas  indígenas.  De  igual modo, el 20 de marzo de 2007 se realizó una “audiencia  indígena”  ante  la  Comisión Quinta de la Cámara de Representantes, con el  fin   de  discutir  el  proyecto  de  EDR.   En  esa  sesión  participaron  representantes   de  varias  organizaciones  de  las  comunidades  indígenas  y  afrodescendientes,   igual   que   servidores  públicos  de  las  instituciones  estatales   relacionadas   con   el   tema  agrario,  junto  con  representantes  gremiales.   A  este  respecto, el interviniente indica que si “bien  es  cierto  que los foros y talleres en mención no suplen  la  metodología y el trámite en si mismo de las consultas previas, no es menos  cierto  que  tras  los  vanos esfuerzos del gobierno por lograr esos espacios de  concertación,  se buscó la difusión del proyecto a través de sus comunidades  mediante  foros  televisados  en  el seno del Congreso de la República a fin de  que   la   información   proveniente  de  todos  los  sectores  sociales  fuera  ampliamente  discutida  y  difundida  por  los medios de comunicación de amplia  difusión.”  En tal sentido, para el Ministerio  los  canales de participación dispuestos se erigieron de buena fe por parte del  Gobierno  y  se mostraron suficientes e idóneos.  Empero, la discusión no  se  surtió  en  debida  forma, debido a la postura adoptada por las comunidades  indígenas,  quienes  decidieron  negarse  a discutir los temas propios del EDR,  privilegiándose      otras      materias      generales.      “Sumado  a  lo  anterior, luego de esclarecerse el fracaso de las  reuniones  y  la  imposibilidad  de  llegar  a  un  acuerdo  sustancial sobre el  proyecto  de  ley, el Gobierno justificó su expedición dado que buena parte de  las  modificaciones  legislativas no aplican a este tipo de población y así se  lo  hizo  saber  a las organizaciones indígenas mediante varias oportunidades y  al  Congreso  de  la  República  en  la  exposición  de  motivos  del referido  proyecto”.   

Finalmente,  el  Ministerio  interviniente  presenta  ante  la  Corte  una  serie  de  argumentos  sobre  los  efectos de la  declaratoria   de  inexequibilidad  de  la  Ley  1152/07,  en  términos  de  la  afectación  de  la  institucionalidad del sector agrícola y la eliminación de  formas  más  transparentes  de  reforma agraria y riego, con un mayor impacto y  menos  proclives  a  prácticas  de  clientelismo  y  corrupción en la compra y  distribución de tierras.   

    

1. Universidad del Rosario     

Por  encargo  del  decano  de la Facultad de  Jurisprudencia  de  la  Universidad  del  Rosario,  la  profesora  Gloria Amparo  Rodríguez,  directora  de  la Especialización y de la línea en investigación  en  Derecho  Ambiental,  presentó  las razones que en su criterio justifican la  declaratoria de inconstitucionalidad de la Ley 1152/07.    

A partir de la jurisprudencia constitucional  que  define  el  contenido  y alcance del derecho fundamental de las comunidades  indígenas   y   afrodescendientes   a   la   consulta   previa,  la  académica  interviniente  sostiene  que  para el caso particular de la norma acusada, no se  cumplieron  las  condiciones  para  la  garantía de ese derecho, fijadas por la  Constitución  y  por el Convenio 169 de la OIT.  En efecto, a pesar que el  EDR  tiene  precisas  connotaciones  al  territorio  como parte integrante de la  identidad  cultural  diferenciada  de las comunidades tradicionales, la consulta  no  se  llevó  a  cabo.   Ello  debido  a  que,  en  consonancia  con  las  consideraciones  efectuadas  por  el  Centro  Internacional  para  los  Derechos  Humanos  y  el Desarrollo Democrático de la OIT, este requisito se cumple sólo  a  condición  que se otorgue a los consultados la oportunidad de manifestar sus  puntos  de  vista  e  influir  en  la toma de decisiones.  Además, tampoco  fueron  acreditadas  las  condiciones fijadas por la Corte sobre este particular  en  la  sentencia  C-030/08,  de  acuerdo  con  las cuales la consulta previa de  medidas   legislativas   que   afecten   los   intereses   de   las  comunidades  tradicionales,      debe      (i)     poner   en  conocimiento  de  las  mismas  la  norma  propuesta  por  intermedio   de   instancias  suficientemente  representativas;  y  (ii)  ilustrarlas sobre su alcance y sobre  la  manera  como podría afectarlas y darles oportunidades efectivas para que se  pronuncien.    

Antes  bien, está demostrado que durante el  trámite  legislativo  que  dio  lugar a la norma acusada, concurrieron diversos  pronunciamientos  por  parte  de  representantes  de  los  grupos  indígenas  y  afrodescendientes,   que  demandaban  la  realización  de  la  consulta  y  que  señalaban  las  implicaciones de la omisión de ese procedimiento.  Agrega  que,  conforme  al  precedente  constitucional  mencionado,  no  toda reunión o  audiencia  cumple  con  el  requisito  de la consulta previa.  Para el caso  particular  del  EDR, la consulta “debió realizarse  teniendo  en  cuenta la representación y la autoridad de los pueblos indígenas  y  las  comunidades  negras, la interculturalidad y la lengua de las comunidades  consultadas.   Debió  realizarse  con  las instituciones tradicionales y a  través  de  sus  autoridades  o las organizaciones que las representen, que son  las  indicadas  para  manifestar  los  impactos  sociales  y  culturales  que un  proyecto  o  una  decisión  pueda generar.  (…)  En  estas  reuniones  de  consulta,  tanto  para  las  comunidades  negras  como  indígenas,  era necesario que participaran todos sus  miembros   y  sus  representantes.   Con  ello  se  está  garantizando  la  participación  real  y efectiva de los grupos étnicos y que dichos procesos no  sean  manipulados  por  algunos  líderes  que  terminan  defendiendo  intereses  personales  que  en  nada  benefician  a  estos  pueblos.”   Así,  para  el  caso de los indígenas, el Decreto 1397/96 confiere  la  potestad  consultiva  a  la  Mesa  Permanente  de  Concertación  de Pueblos  Indígenas.   Del mismo modo, respecto a las comunidades afrodescendientes,  tal  función  es  adscrita  a  la  Comisión Consultiva de Alto Nivel cumple el  mismo papel.    

La  interviniente insiste en que la consulta  previa  debe estar provista de una metodología, igualmente concertada entre las  partes  interesadas.   “De esta forma, se puede  contar  con  interlocutores  legítimos  de  las  comunidades,  se  establece el  procedimiento   a   seguir   y   los   criterios   de   legitimación  de  dicho  proceso.”   Esta  condición tampoco concurrió  respecto  del  trámite  previo a la expedición de la Ley 1152/07; por ende, la  norma acusada se encuentra viciada de inconstitucionalidad.   

    

1. Organización   Nacional   Indígena   de   Colombia   – ONIC     

La  Organización  Nacional  Indígena  de  Colombia,  a través de su Consejero Mayor, intervino en el presente proceso con  el  fin  de  solicitar  a la Corte que declare la inconstitucionalidad de la Ley  acusada.  Para  la  ONIC,  las  previsiones del Decreto 1397/96 obligan a que la  consulta  previa  se  adelante  ante la Mesa Permanente de Concertación con los  Pueblos  y  Organizaciones  Indígenas, procedimiento, con el fin de llegar a un  acuerdo  o  lograr  el consentimiento acerca de las medidas propuestas.  No  obstante,  esta  concertación  no  se  llevó  a cabo, sino que, antes bien, la  norma  fue  aprobada  por  el  Congreso,  a pesar que contiene disposiciones que  afectan los intereses de las comunidades indígenas.    

El  interviniente hace énfasis, a partir de  investigaciones  académicas  al  respecto,  sobre el lugar central que tiene la  tierra  en  la  cosmovisión  y  las prácticas tradicionales de las comunidades  indígenas.   Por   ende,   habida   cuenta  que  la  ley  establece  múltiples  regulaciones  sobre  el  uso  y  aprovechamiento  de los territorios rurales, su  consulta  resultaba  obligatoria.  Sobre este particular, la ONIC señala que la  expedición  de  la Ley 1152/07 “comportó modificar  completamente  los  mecanismos  estatales  de  solución  institucional  de  los  conflictos  sobre  la  propiedad  de  la  tierra,  del Ordenamiento Social de la  Propiedad.   Por  consiguiente  no  se  trató  tan  sólo de modificar las  normas   que   regulan  la  constitución,  ampliación  o  saneamiento  de  los  Resguardos  Indígenas,  sino  de  todas  las normas, mecanismos y organismos de  regulación,  participación  y  decisión  establecidos  al  respecto  para  el  conjunto    de   sectores   directamente   interesados   y   afectados”.   Este   vínculo   se   hace   patente,   entre  otras  disposiciones,  en  las normas del capítulo II del título IV (artículos 136 a  143),  que al versar sobre clarificación de la propiedad y deslinde de tierras,  tendrá   efectos   directos   sobre   los   territorios   de   las  comunidades  tradicionales,  por  ejemplo,  respecto  de  la  convalidación  de  títulos no  originarios  del Estados anteriores a 1997, los cuales podrían afectar zonas de  resguardo.    

Agrega  el  interviniente que buena parte de  las  nuevas  estructuras  institucionales  que  prevé  el  EDR,  no cuentan con  instancias  para la participación y concertación por parte de los indígenas y  afrodescendientes.   Así  por  ejemplo,  la  Unidad  Nacional  de  Tierras  tendrá  la competencia para resolver conflictos sobre la propiedad agraria, sin  el  concurso  de  representantes  de  las  comunidades tradicionales.  Este  déficit  de  participación,  en  criterio  de  la ONIC, se agrava merced de la  dispersión  de  instituciones que se harán cargo, en los términos del EDR, de  la  toma  de  decisiones  respecto  de  la distribución y aprovechamiento de la  propiedad agraria.    

Para  la  ONIC, uno de los factores que debe  tenerse  en  cuenta  para determinar la necesidad de la consulta previa respecto  de  la  Ley  1152/07  es  su  carácter  integral  y  general.  Destaca que  conforme  al artículo 1º de la misma, el EDR contiene un conjunto sistemático  e  integrado de reglas a través de los cuales el Estado colombiano promoverá y  ejecutará  las  acciones  orientadas a lograr un desarrollo humano sostenible y  el  bienestar  del  sector  rural.  Esa naturaleza amplia lleva a concluir,  forzosamente,  que  los contenidos de la ley tienen la virtualidad de afectar de  manera  directa  a  las  comunidades  indígenas  del  país;  más aún cuando,  conforme  a  cifras  dadas por el DANE, el 78% de la población indígena habita  en áreas rurales.     

A   pesar  de  esta  relación  directa  y  verificable  entre  el  EDR y los intereses de las comunidades tradicionales, la  consulta  previa, en criterio de la ONIC, no se llevó a cabo de conformidad con  las  reglas  previstas  por  la  jurisprudencia  constitucional.   Así, el  interviniente indica lo siguiente:   

“Tanto  el  Gobierno  nacional  como  los  directivos  del Congreso de la República se limitan a afirmar que hubo consulta  previa  a  los  pueblos  indígenas  porque fue reunida la Comisión Nacional de  Territorios  Indígenas  entre  el 30 de mayo y el 1 de junio de 2007; porque el  senador  indígena  Ramiro  Estacio  y otros líderes indígenas participaron en  foros   sobre   el   proyecto  de  Ley  y  porque  los  Congresistas  indígenas  intervinieron en alguna forma en los debates.   

Sin  embargo,  lo  argumentado  por  quienes  propusieron  y  aprobaron  la  ley  no  hace  sino demostrar que en efecto no se  realizó la consulta previa:   

    

1. Una   simple  reunión,  de  cualquier  organismo  o  con  cualquier  delegación  indígena,  por  representativa  que ella fuese, sin que se hubiera  informado  a  las  comunidades  para  que  ellas tuvieran tiempo de pronunciarse  sobre  el proyecto de ley y se pudiera recoger sus opiniones y propuestas.   Esta  reunión  fue  convocada  cuando el proyecto ya había sido aprobado en el  Senado  de la República y en la Comisión V de la Cámara y faltaban apenas dos  semanas  para  su  aprobación  en  la  plenaria  de  la  Cámara,  mal  podría  considerarse   como   forma   de   cumplir   con   la  consulta  previa  de  una  ley.   

2. La  Comisión Nacional de Territorios Indígenas no tiene por objeto  organizar  o  culminar  la  consulta  previa  de  medidas  legislativas, pues de  acuerdo  con  el  artículo 11 del Decreto 1367 de 1996, es a la Mesa Permanente  de  Concertación  con  los Pueblos Indígenas a la que le corresponde concertar  todas  esas medidas.  A  la  Comisión  Nacional  de  Territorios le correspondía por una parte analizar  las  normas ya vigentes “para recomendar las modificaciones que se requirieran  para  superar  los  principales  obstáculos que se presentan”, a fin de darle  cumplimiento  a  la  constitución,  ampliación  y  saneamiento de resguardos y  desempeñar   funciones   operativas  relativas  a  la  concertación  sobre  la  planificación,  ejecución y evaluación de las actividades propias del Incora,  luego  Incoder.   Así  las  cosas, la reunión de esta Comisión del 30 de  mayo  al 1 de junio de 2007 no sólo no podía concertar lo relativo al Proyecto  de  ley,  sino  que  no  cumplió  con los fines de la misma al no orientarse al  cumplimiento  de  las  funciones  del  Incoder,  lo  cual motivó la justificada  protesta   de   los   delegados   indígenas,   tal   y   como   lo   citan  los  demandantes.   

3. Los  artículos  121  y  123  [de la Ley 1152/03] que modificaron la  legislación  hasta  entonces vigente de manera que afectan directa y gravemente  a  los  pueblos  indígenas  en  general  y  anulan  o  recortan  derechos antes  establecidos  de  pueblos  indígenas  en  particular,  fueron  modificados, por  solicitud  del  Ministro  de  Agricultura, en la plenaria de la Cámara la noche  del  13  de  junio  de  2007, sin que ningún indígena conociera antes el nuevo  texto  y  sin  que  el mismo hubiese sido publicado previamente en la Gaceta del  Congreso.   

4. Las  intervenciones de los Congresistas indígenas, cualesquiera que  haya  sido,  no  cumplen  ni  sustituyen el requisito de la consulta previa a la  aprobación de la Ley(…)”     

En el mismo sentido, la ONIC establece que el  Gobierno  y el Congreso desconocieron el derecho a la participación pública de  las  comunidades  indígenas.   Ello en tanto se abstuvieron de acumular al  proyecto  de  ley  que dio origen a la norma acusada, otra iniciativa, preparada  por  organizaciones  representativas  de  dichas  comunidades.  En el mismo  sentido,  el  interviniente  resalta  que en sucesivas declaraciones, las mismas  organizaciones  expresaron  su  rechazo  a  los  contenidos del EDR y, a su vez,  denunciaron  la  falta  de  cumplimiento del requisito de consulta previa.   Finalmente,  sostiene la ONIC que los cambios incorporados en el proyecto de ley  tuvieron  un  alcance  marginal,  sin  que  se  reformaran aquellos aspectos que  consideraban  particularmente  problemáticos de la iniciativa, en especial, los  concernientes  a la titulación de tierras a partir de documentos precarios, que  (i)  podrían  afectar  la  propiedad   colectiva   de   los   territorios   tradicionales;  y  (ii)   permitirían  la  validación  de  adquisiciones de tierras a través de medios violentos.   

Por  último,  la  intervención  de la ONIC  plantea   un   grupo   de  argumentos  dirigidos  a  demostrar  que  el  EDR  es  inconstitucional,  por  razones  sustantivas  distintas  al  incumplimiento  del  requisito    de    consulta    previa    a    las   comunidades   indígenas   y  afrodescendientes.   Al  respecto,  considera  la Organización que algunas  disposiciones  de  la  Ley 1152/07 son contrarias a la identidad y autonomía de  las  comunidades,  al  igual  que  al  derecho  a  la propiedad colectiva de las  mismas.   

    

1. Organización      Indígena      de     Antioquia     –    OIA,   Fundación   Centro   de  Cooperación     al    Indígena    –    Cecoin   y   Proceso   de   Comunidades   Negras   – PCN     

La Organización Indígena de Antioquia y la  Fundación  Centro  de  Cooperación al Indígena, mediante oficios de idéntico  contenido  al presentado por la Organización Nacional Indígena, se oponen a la  constitucionalidad de la Ley 1152/07.   

De  manera  similar,  a  través  de  oficio  suscrito  por  José  Santos  Caicedo,  miembro  del equipo de coordinación del  Proceso  de  Comunidades  Negras,  dicha  organización  solicita a la Corte que  declare  inconstitucional  la  Ley acusada.  Para ello replica textualmente  buena  parte  de  los  argumentos  expresados  por la ONIC y, con base en ellos,  concluye  que  la  omisión  del  requisito  de  consulta  previa  es igualmente  predicable   en   el  caso  particular  de  las  comunidades  afrodescendientes.   

    

1. Cabildo Indígena de Guambía     

El  Cabildo Indígena de Guambía, a través  de  comunicación suscrita por su Gobernador, solicita a la Corte que declare la  inexequibilidad  de  la  norma  acusada,  habida  cuenta  la  pretermisión  del  requisito de consulta previa a las comunidades indígenas.    

El  interviniente resalta que, conforme a lo  dispuesto  en  el  artículo  11 del Decreto 1397 de 1996, la Mesa Permanente de  Concertación  entre  los  Pueblos y Organizaciones Indígenas tiene la función  de  concertar  entre  éstos  y  el  Estado  todas las medidas administrativas y  legislativas  susceptibles  de afectarlos.  No obstante, esta instancia fue  omitida  por  el Gobierno, lo que implica la inexistencia de la consulta previa.  Al  respecto, el Cabildo sostiene que el proceso de consulta tiene un propósito  definido  de  concertación, pues de lo que se trata es que las comunidades y el  Estado  lleguen  a un consenso o logren el consentimiento de aquéllas acerca de  las propuestas de regulación.   

A   partir   de  esta  consideración,  el  interviniente  transcribe  las  razones expuestas por la ONIC, según las cuales  los  contenidos concretos de la Ley 1152/07 afectan los intereses de los pueblos  indígenas.   A  su  vez,  reitera  los  argumentos expresados por la misma  Organización,  con  base  en  los  cuales concluye que la consulta previa a las  comunidades   tradicionales  no  fue  efectuada  respecto  del  texto  del  EDR.   

    

1. Centro  de  Estudios  de  Derecho, Justicia y Sociedad – DeJuSticia.     

El Centro de Estudios de Derecho, Justicia y  Sociedad   –  DeJuSticia,  mediante  comunicación  suscrita  por  su Director y una de sus investigadoras,  solicita  a  la  Corte  que  declare  la  inexequibilidad  de  la Ley demandada.   

El  interviniente  parte  de advertir que, a  partir  de  previsiones  constitucionales  expresas,  la  jurisprudencia de esta  Corporación  ha reconocido un derecho fundamental de las comunidades indígenas  y  afrodescendientes  a  la  consulta  previa, garantía predicable, entre otros  escenarios,  en  la adopción de decisiones legislativas susceptibles de afectar  sus  intereses,  posición  reiterada recientemente por la Corte en la sentencia  C-030/08.   Esta  consulta,  conforme  al mismo precedente, debe efectuarse  bajo  determinadas  condiciones,  entre ellas, el cumplimiento de los postulados  propios  de la buena fe y su direccionamiento hacia el logro de la concertación  o consentimiento respecto de las citadas medidas.    

Existe,  en  criterio  del interviniente, un  requisito  de  aprobación  de  las  medidas legislativas mencionadas, según el  cual  (i)  si  una  ley  es  susceptible    de   afectar   directamente   a   una   comunidad   indígena   o  afrodescendiente  y  (ii) fue  aprobada  por  el  Congreso  sin  haber  sido  consultada  previamente  con  esa  comunidad,   respetando   los   requisitos   constitucionales  propios  de  esas  consultas,   entonces   esa   ley   se   encuentra  afectada  por  un  vicio  de  constitucionalidad.   

Estos presupuestos concurren para el caso de  la  Ley  1152/07.   En  efecto,  el EDR está dirigido a modificar en forma  profunda   la  normatividad  agraria  y,  en  especial,  las  reglas  jurídicas  relativas  a  la  propiedad  rural y el uso de la tierra, con el fin de promover  ciertas  modalidades  de desarrollo rural.  Habida consideración del lugar  central  que  tiene la tierra en las prácticas y tradiciones de las comunidades  indígenas  y  afrodescendientes,  es  claro  que el contenido de la Ley 1152/07  afecta    de    manera   directa   sus   intereses.    Dicha   “afectación  no  se  restringe a las disposiciones de la ley que  hacen  referencia expresa a los resguardos indígenas y a los territorios de las  comunidades  negras,  que  son muy numerosas, sino a la totalidad de la ley, por  regular  ésta  un  elemento  esencial  a  la  identidad  cultural  y al soporte  material de estas comunidades.”    

DeJuSticia   concurre   con   los   demás  intervinientes,  en  el  sentido  que el trámite previo de la expedición de la  norma  acusada  no  cumplió con el requisito de consulta previa, de conformidad  con  los  mínimos establecidos en el Convenio 169 de la OIT y la jurisprudencia  constitucional.    En  especial,  sostiene  que  las  audiencias  públicas  realizadas   en   el  Congreso  sobre  la  materia,  no  cumplieron  con  dichos  estándares.       En     consecuencia,     el     precepto    deviene  inexequible.    

    

1. Ciudadana Idalmy Minotta Terán     

La  ciudadana Idalmy Minotta Terán, miembro  de  la  Comunidad Consultiva de Alto Nivel de Comunidades Negras y representante  de  las  mismas  ante  el Consejo Directivo del Incoder, intervino ante la Corte  con el fin de defender la exequibilidad de la norma acusada.   

Con  este  fin,  sostiene  que  el  Gobierno  Nacional  adelantó  las labores tendientes a consultar el contenido del EDR con  las  comunidades  negras,  a  través  de  la  interlocución  con  la Comisión  Consultiva  de  Alto Nivel, organismo que en los términos del artículo 5º del  Decreto 2248 de 1995, tiene la competencia para el efecto.    

    

1. Intervención extemporánea     

Vencido el término de fijación en lista del  asunto  de  la  referencia, los ciudadanos Carlos Rosero, Marilyn Machado, José  de  los  Santos  Cabeza, Daniel Garcés Carabalí, David Augusto López, Emerson  de  Arco,  Jacqueline Moguea, Jesús Natividad Pérez Palomino y Hernán Cortés  Arboleda,   miembros  del  equipo  de  Coordinación  Nacional  del  Proceso  de  Comunidades  Negras  – PCN,  presentaron  escrito  de  intervención,  en  el  que  solicitan  a la Corte que  declare  la  inexequibilidad  de  la  norma  acusada,  en  razón  a la falta de  cumplimiento del requisito de consulta previa.   

V.  CONCEPTO  DEL  PROCURADOR  GENERAL DE LA  NACIÓN   

Habida  cuenta el impedimento del Procurador  General  para  actuar en este proceso, aceptado por la Sala Plena de la Corte, a  través  de  Auto  del  30  de  julio  de  2008, el Viceprocurador General de la  Nación  rindió  el  concepto  previsto  en  los artículos 242-2 y 278-5 de la  Constitución,  en  el que solicita a la Corte que declare la inexequibilidad de  la norma acusada, con base en los argumentos siguientes.   

1.  El Ministerio Público inicia su estudio  con  una  consideración  preliminar,  relacionada con el carácter material del  cargo  de  inconstitucionalidad  presentado  por  los  demandantes.   Así,  utilizando  las reglas fijadas por la Corte en la sentencia C-030/08, indica que  si  bien  el vicio de inconstitucionalidad está relacionado con el cumplimiento  de  requisitos  previos  a la expedición de la norma acusada, la argumentación  en  contra  de tal ordenamiento se limita a una época anterior a la iniciación  del  trámite  en  el Congreso de la República, es decir, no se hace referencia  alguna  a vicios de forma, pues la tesis de fondo que esgrimen los actores es la  ausencia  total  de  consulta  previa del proyecto que luego se convirtió en el  Estatuto  de  Desarrollo Rural, lo cual, a su juicio, desconoció el artículo 6  del  Convenio  169 de la OIT y los artículos 2, 7, 40 y 330 de la Constitución  Política.   

2. Luego de recopilar los aspectos centrales  de  la  doctrina  constitucional  sobre  el  derecho  fundamental  a la consulta  previa,  en  tanto  escenario  concreto  de  participación  de  las comunidades  indígenas  y  afrodescendientes  en  las  decisiones  que las afectan, la Vista  Fiscal  estableció  que  la  eficacia  de  ese derecho depende que en cada caso  concreto   se   comprueben   las   condiciones   siguientes:   (i)  la consulta deba efectuarse conforme a  relaciones  sustentadas  en el respeto y la buena fe de las partes; (ii)    las    comunidades   tengan   un  conocimiento  pleno  sobre  los  proyectos  destinados a explorar o explotar los  recursos  naturales  en  los  territorios  que  ocupan o les pertenecen y de los  mecanismos   para   ejecutarlos;   (iii)  las  comunidades participen de forma real y efectiva en la consulta,  a  través  de  sus  representantes;  (iv) la  decisión  de  la  autoridad  gubernamental esté desprovista de  autoritarismo  y  arbitrariedad,  en consecuencia debe ser objetiva, razonable y  proporcionada   a  la  finalidad  constitucional  que  le  exige  al  Estado  la  protección  de  la  identidad  social,  cultural  y  económica de la comunidad  indígena;  y (iv) el Gobierno  y  las  comunidades  realicen  una  consulta  sobre  el  procedimiento  mismo de  consulta,  a  efectos  de  garantizar  el  respeto  de  los  métodos de toma de  decisiones por parte de aquellas.   

3.   El  Viceprocurador General reitera  varios  de  los  argumentos  expresados por los intervinientes, en el sentido de  concluir  que  los  contenidos  del  EDR,  en  tanto  regulan  aspectos sobre la  tenencia  y  distribución  de  la  propiedad agraria, tiene efectos concretos y  específicos  frente  a los intereses de las comunidades tradicionales. Incluso,  expresiones  contenidas  en  distintos  artículos  de  la  norma  acusada hacen  referencia   expresa  a  la  aplicación  de  reglas  sobre  aprovechamiento  de  territorios  en los que se ubican grupos indígenas y afrodescendientes.  A  este  respecto,  destaca  que  el  Capítulo  I,  del  Título VI del EDR, sobre  “Programas  Especiales”,  consagra   las   disposiciones   especiales   relativas   a   los   “Resguardos   Indígenas   y   Minorías   Étnicas”  (artículos  116 a 125), señalando en el parágrafo del artículo  124  que  “para  la  formulación, implementación y  ejecución   de   programas  y  proyectos  en  territorios  de  las  comunidades  indígenas  y  con  el propósito de cumplir con el mandato legal de la consulta  previa,  se  garantizará  a  esas comunidades, adelantar el proceso de consulta  con  el  propósito  de  que  la misma se convierta en instrumento para elaborar  proyectos  productivos  ambiental  y  culturalmente  sustentables”.  En  tal  razón, el proyecto que dio lugar a la expedición de la  Ley  1152/07  debió, conforme a las reglas expuestas, ser consultado con dichos  grupos,  puesto  que  el  EDR,  en  su integridad consagra normas que, aunque de  manera   positiva,  afectan  en  forma  directa  y  específica  a  los  pueblos  indígenas  y  tribales  que  habitan  en  el  sector rural, por lo tanto, en su  totalidad  debió  ser  objeto  de  consulta,  dándoles  la  oportunidad  a los  interesados    de   discutir   de   fondo   el   proyecto   de   ley   que   los  contenía.   

5.  Este procedimiento de consulta, a juicio  del  Ministerio  Público  no  se  llevó  a  cabo,  circunstancia que afecta la  constitucionalidad   de   la  disposición  demandada.   Esta  omisión  se  comprueba   con  base  en  los  hechos  siguientes,  expuestos  en  el  concepto  presentado  ante  la  Corte  y que tienen como propósito central cuestionar las  razones   argüidas  por  el  Ministerio  de  Agricultura  y  Desarrollo  Rural,  sintetizadas en apartado anterior.    

“De  los  antecedentes  que  obran  en  el  expediente  remitido  por la Corte Constitucional, lo mismo que del texto de las  Gacetas  del  Congreso  que  dan cuenta del trámite legislativo del proyecto de  Ley,  las  cuales  fueron  revisadas por este Despacho, se desprende que si bien  algunos  miembros  de  las  comunidades  indígenas  y  negras pudieron llegar a  emitir  sus  opiniones respecto del Proyecto de ley que dio lugar al Estatuto de  Desarrollo  Rural,  no  se  consultó a los pueblos interesados en los términos  del  artículo  6, literal a) del Convenio 169 de la OIT, es decir, a través de  procedimientos  apropiados  y menos aún  se realizó una consulta sobre el  proceso  mismo  de  la  consulta  previa,  con el fin de respetar los métodos y  procedimientos  de  toma  de decisiones de las respectivas comunidades, tal como  lo ha requerido la jurisprudencia constitucional.   

6.4.  Vale resaltar que el Ministerio de  Agricultura,  autor  del proyecto de ley que dio lugar al Estatuto de Desarrollo  Rural,  a  través  del Jefe de la Oficina Jurídica, presentó un escrito en el  cual  le  solicita  a la Corte Constitucional abstenerse de declarar procedentes  las  pretensiones  de  la  demanda,  porque a su juicio la expedición de la Ley  1152  de  2007  estuvo  rodeada  de  las  garantías  necesarias  para  que  las  comunidades  participaran  libremente  y  en  condiciones  de prioridad frente a  otros  segmentos  de  la población. El citado Ministerio pide a la Corporación  que  en  el  hipotético  caso  en  que  no  valore  sus  argumentos se limite a  verificar  la constitucionalidad de las normas que podrían afectar directamente  a las comunidades, en particular.   

Según  el  Ministerio  de  Agricultura,  el  Gobierno  Nacional realizó los esfuerzos necesarios para concertar el contenido  del  proyecto  de  ley con las autoridades del orden nacional representativas de  cada  una de las etnias. Las pruebas y razones aducidas sobre la realización de  la  consulta  previa  a  las comunidades indígenas y negras son las siguientes:   

6.4.1.  El Ministerio señala que   “adelantó  cuatro mesas de concertación con la Subcomisión de Territorio de  la  Consultiva de Alto Nivel para comunidades negras, producto de las cuales, el  Gobierno  Nacional  concertó numerosas modificaciones al articulado…”   Tal  Subcomisión  está  compuesta por “cuatro Consultivos delegados para ese  fin:  la  Dra. Idalmy Minotta Terán, miembro del Consejo Directivo del INCODER,  la  Dra.  Rosa  Emilia  Solís  Gruesso, el Dr. Jairo Robledo Martínez y el Dr.  Manuel Palacios Blandón”.   

Sobre el particular, vale destacar que dentro  de  las  pruebas aportadas por el Ministerio de Agricultura solo obra el acta de  la  reunión  de concertación de la Subcomisión de Territorios, Medio Ambiente  y  Recursos  Naturales,  el citado Ministerio y el INCODER, realizada el día 21  de  junio  de  2006, en la cual se hicieron algunas observaciones al proyecto de  ley  que dio lugar al Estatuto de Desarrollo Rural, por parte de los miembros de  la citada subcomisión.   

De  igual  manera,  obran  las proposiciones  modificatorias  al  articulado  del proyecto ley, presentados por la Dra. Idalmy  Minotta  Terán,  miembro  de  la  Subcomisión de Territorios, Medio Ambiente y  Recursos  Naturales  y  del  Consejo Directivo del INCODER (anexos 6 y 7), quien  mediante  escrito  de  junio  12  de  2007,  manifiesta  al  Señor  Ministro de  Agricultura   que  “en  el  seno  de  las  reuniones  de  la  Subcomisión  de  Territorios  de  la  Alta  Consultiva,  el  trabajo  de  retroalimentación  del  articulado  fluyó  sin  inconvenientes,  las  discusiones  se  surtieron  en un  ambiente  respetuoso  y, como resultado, contamos con las proposiciones aditivas  al  texto  del  proyecto  de ley radicadas por usted en curso de cada debate con  anotación  de aprobación de las mismas y su inclusión en la versión final de  esa normativa”.   

Es  preciso  advertir,  que  en  un  escrito  radicado  el  8  de julio de 2008, la Doctora Idalmy Minotta Terán manifiesta a  la  Corte  Constitucional que “el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural  sí   adelantó   el   proceso   de   consulta   previa   ante  las  autoridades  representativas  de  las  comunidades negras definiendo una hoja de ruta para el  proceso  de  la  misma  que  se  corroboró  en  cada instancia con copia de las  modificaciones  al  articulado propuestas por el Señor Ministro en cumplimiento  de  las  concertaciones  surtidas  hasta el último debate de la  misma”.   

Sin  embargo, en otro escrito radicado en la  misma  fecha  ante  la  misma Corporación, integrantes de la comunidad negra de  Colombia,  señalan  que no se ha dado cumplimiento a la consulta previa, puesto  que  el  pueblo  al que pertenecen ubicado en las distintas regiones del país y  especialmente  en  extensas  zonas  rurales del Pacífico, la Costa Caribe y los  Valles   interandinos   no   han   sido   convocadas,   ni   han  expresado  sus  consideraciones  sobre  los impactos que las medidas contempladas en la Ley 1152  de 2007 tienen sobre sus territorios.   

En  suma,  de  los  documentos  analizados  anteriormente   se   desprende   que  los  espacios  de  participación  de  las  comunidades  negras  en  la  elaboración  del  proyecto de ley que dio lugar al  Estatuto  de  Desarrollo Rural se reducen a una reunión de concertación con la  Subcomisión  de Territorios, Medio Ambiente y Recursos Naturales, el Ministerio  de  Agricultura  y  Desarrollo Rural y el INCODER, realizada el día 21 de junio  de    20063  y  a  los  escritos  donde  se  consagraron  las  modificaciones y  adiciones  propuestas  por parte de una sola de los miembros de esa subcomisión  (la  Dra.  Idalmy  Minotta),  las  cuales,  al parecer, fueron ventilados en las  reuniones de la Subcomisión de Territorios de la Alta Consultiva.   

Lo  anterior  se  infiere  de  los  escritos  contentivos  de  las  proposiciones  aditivas y modificatorias al articulado del  proyecto  de  ley,  en  los  cuales  se  lee: “Proposiciones al articulado del  Proyecto  de  Ley  30  de 2006 senado y 210 de 2007 de la Cámara propuestas por  Idalmy  Minotta  Terán,  Miembro  de  la  Comisión Consultiva de Alto Nivel de  Comunidades  Negras  y Representante de las mismas ante el Consejo Directivo del  Instituto       Colombiano       de      Desarrollo      Rural      – INCODER”. (Anexo No. 6). En otro de  tales  escritos  se  anota  en  el  pie  de página: “Artículo concertado con  Idalmy  Minotta  Terán,  Miembro  de  la  Comisión Consultiva de Alto Nivel de  Comunidades  Negras  y Representante de las mismas ante el Consejo Directivo del  Instituto       Colombiano       de      Desarrollo      Rural      – INCODER.” (Subraya y negrilla fuera  de texto). (Anexo No 7).   

6.4.2.    Sobre  la  consulta  previa  realizada  a  los  pueblos indígenas, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo  Rural  señaló  que  el  Gobierno Nacional adelantó las actuaciones necesarias  para   brindar   todos   los  mecanismos  físicos,  económicos  y  logísticos  necesarios  para  surtir “una reunión de la Comisión Nacional de Territorios  Indígenas”,  la  cual  se  realizó, después de varios intentos, durante los  días  30  y  31  de  mayo  y  1  de  junio de 2007 y sobre la que el Ministerio  puntualizó lo siguiente:   

3.2.3.4… el compromiso no incluía revisar  el  procedimiento para discutir el articulado del proyecto de Ley 0210 de Senado  2006  y  0030  de  Cámara  2007  en  su  agenda  y  dicha  inclusión  sólo se  efectuaría si los comisionados así lo permitían.   

3.2.3.5.  El  día  31  de  mayo,  una  vez  respetado  el espacio autónomo, los funcionarios del Ministerio de Agricultura,  del  Ministerio  del  Interior  y  del  INCODER  buscaron abrir espacios con los  Comisionados  siendo  sólo  atendidos por el Señor Darío Mejía en calidad de  “contratista” y no como delegado de la ONIC.   

El  señor  Mejía  manifestó  que  “los  delegados  de  las regiones habían decidido no trabajar con las entidades y que  requerían     otro     día     para     seguir    deliberando    en    espacio  autónomo…”.   

3.2.3.6.  El  día  1º  de  junio  de  2008  finalmente  se  dio  inicio  a  la  reunión  de  la XV Reunión de la Comisión  Nacional  de Territorios Indígenas…una vez verificado el quórum se desataron  sendas  y  extensas  intervenciones  del  Exconstituyente  Lorenzo  Muelas y del  Presidente de la ONIC Luís Evelis Andrade.   

Seguidamente la Directora de Desarrollo Rural  de  esta  Cartera,  Dra. Marcela Urueña, hizo una moción de orden para incluir  en  el  orden  del  día  la  presentación  del Proyecto de Ley del Estatuto de  Desarrollo  Rural,  toda  vez  que  las  comunidades  no propiciaron ese espacio  durante los dos días anteriores.   

Como respuesta a la solicitud, se dio lectura  al  comunicado  de  las  organizaciones  indígenas  en  las  que  se rechaza la  citación,  se  efectúan  aseveraciones  equívocas  respecto del contenido del  proyecto y se retiran del salón.”   

Por  otro  lado,  afirma  el  Ministerio  de  Agricultura  y  Desarrollo Rural, que el 28 de septiembre de 2006 se realizó un  foro  indígena  a  instancias  del  Gobierno Nacional y con la cooperación del  Senador  Indígena  Ernesto  Ramiro  Estacio,  durante  el cual el titular de la  citada  entidad escuchó las intervenciones de 20 organizaciones étnicas y de 3  Congresistas indígenas, entre otros.   

De  igual  manera,  destaca el Ministerio de  Agricultura  y  Desarrollo  Rural  que  el Senador Ernesto Ramiro Estacio, en la  ponencia  para primer debate del proyecto de ley en la Comisión V del Senado de  la  República,  solicita la aprobación del mismo. (Gaceta del Congreso No. 397  del 22 de septiembre de 2006)   

En  contraste  con lo anterior, es necesario  destacar  lo  que  en  relación  con la consulta previa, en general, y sobre el  citado  foro,  en  particular,  señaló el Senador Ernesto Ramiro Estacio en la  sesión (plenaria) ordinaria del 13 de diciembre de 2006 :   

…(P)ara  dejar mi constancia y he radicado  un  documento  en  la  Secretaría,  donde nosotros como pueblos indígenas y en  especial  como  representante de los pueblos indígenas, si este proyecto de ley  no  cumple  la consulta previa y concertación establecida en el Convenio 169, y  ratificada  aquí  en Colombia por este Congreso, Ley 21, este proyecto no puede  ser aprobado, tiene vicio de inconstitucionalidad.   

Nosotros  desde  la exposición de motivos y  dentro  de  mis  intervenciones,  he solicitado que tiene que agotar la consulta  previa,  caso  contrario no puede cursar los próximos debates, iremos hasta las  Cortes  para  que  se cumpla la consulta previa y la concertación, quiero dejar  eso  claro,  por  eso también dejo mi voto negativo, porque no se ha agotado la  consulta  previa  y  la concertación, se hizo un foro y las conclusiones de ese  foro  sobre  este  proyecto,  fueron  que  se  realice  la  consulta previa y la  concertación en el marco de la ley…   

Al  finalizar su intervención, el honorable  Senador Ernesto Ramiro Estacio deja las siguientes constancias:   

Debo  recordarle  al  Gobierno  y  a  esta  Corporación  la  obligación  de  dar estricto cumplimiento a las disposiciones  constitucionales  y  legales,  en este caso específico me refiero a la consulta  previa,  la  cual  debe  hacerse  con  los  pueblos  indígenas  garantizando la  suficiente  ilustración y el cabal cumplimiento a los procedimientos necesarios  para  el  cumplimiento  de  este fin, antes de sancionarse esta ley.   

Un   segundo   encuentro   con   algunos  representantes   y  miembros  de  las  comunidades  indígenas,  tales  como  la  Organización   Nacional   Indígena  de  Colombia  –  ONIC  y  las  Autoridades  Indígenas  de  Colombia  –  AICO,  de  las  comunidades  negras, con Decanos de  facultades   de  agronomía,  economía  y  ciencias  agropecuarias  de  algunas  universidades  y  con  representantes de entidades públicas se realizó el día  20  de marzo de 2007, dentro del trámite legislativo del proyecto de ley tantas  veces mencionado.   

Así  mismo,  menciona  el  Ministerio  de  Agricultura  que  existieron “escenarios de discusión paralelos que sirvieron  de  debate y retroalimentación del proyecto de ley y con ocasión de los cuales  se  efectuaron  modificaciones sustanciales al articulado por parte del Gobierno  Nacional.  Es  el  caso  de  la  Mesa  de  Tierras  adelantada a instancia de la  Procuraduría General de la Nación…”   

En  oposición  a  lo  anterior,  hay  que  mencionar  que  la  falta de consulta de la Ley 1152 de 2007 fue destacada en la  Mesa  de  Tierras,  coordinada por la Procuraduría General de la Nación, en la  cual se señaló que:   

7.  El tratamiento de los derechos: aspectos  preocupantes.   

7.1 Derecho a la Consulta  

Por   tratarse   de  una  ley  que  afecta  directamente   los   derechos   colectivos   de  las  comunidades  indígenas  y  afrocolombianas,  el Gobierno estaba obligado a propiciar mecanismos efectivos y  razonables  de participación para dichas comunidades . Conforme al Convenio 169  de  la  OIT,  en  estos  casos  es  obligatorio  consultar a las comunidades por  tratarse  de  medidas  legislativas  que  pueden afectarlas directamente, de tal  manera  que  las  entidades  que  promovían  el proyecto debían brindarles las  oportunidades   necesarias   y   los  mecanismos  adecuados  para  que  pudieran  participar activamente e intervenir en su modificación .   

De  acuerdo  con la Corte Constitucional, el  derecho  de  consulta  tiene el carácter de fundamental  y se debe aplicar  de  conformidad  con  los usos y costumbres de la etnia afectada, de manera que,  cuando  no  se  realice, es posible interponer una acción de tutela para evitar  la  afectación  de  los  derechos  de  las  comunidades  indígenas  y tribales  mientras   los   proyectos   no  sean  aprobados,  o  una  acción  pública  de  inconstitucionalidad,   luego  de  su  aprobación.  El  desconocimiento  de  la  obligación  de  consultar  a  las  comunidades  radica  fundamentalmente  en la  constatación  de  que  varios  aspectos  de  la  ley  tocan intereses de dichas  colectividades  y  estas no son tenidas en cuenta de una manera apropiada, ni en  la  formación  de  la  ley, ni en los procedimientos previstos en la misma. Por  tanto, la ley podría tener vicios de inconstitucionalidad .   

Así  las  cosas,  necesariamente  hay  que  concluir  reiterando  que  los  pocos  espacios  que  tuvieron  las  comunidades  indígenas  para pronunciarse sobre el proyecto de ley que dio lugar a la Ley de  Desarrollo    Rural    jamás    tuvieron   el   carácter   de   una   consulta  previa.”   

Con  base  en  esta  reseña  fáctica,  el  Ministerio  Público concluye que el proyecto de ley que dio origen al EDR ahora  analizado,  no  fue consultado a las comunidades indígenas y afrodescendientes,  de   forma  ajustada  a  las  reglas  fijadas  por  la  jurisprudencia  de  esta  Corporación,  derivadas a su vez de las normas de la Carta Política y de otras  que   conforman   el  bloque  de  constitucionalidad.   En  suma,  para  el  Viceprocurador    General   el   Estado   Colombiano   tenía   la   obligación  constitucional  de  consultar  con los pueblos indígenas y tribales el proyecto  que  dio  lugar  a la Ley 1152/07 con anterioridad a la iniciación del trámite  legislativo  en el Congreso de la República o durante el mismo, deber que no se  cumplió,   desconociendo   el   derecho   de  participación  de  esos  pueblos  (artículos  1º   y 2º C.P.), lo mismo que lo dispuesto en el artículo 6  del  Convenio  169  de  1989  de  la  OIT,  el  cual  forma  parte del bloque de  constitucionalidad.   Por   este   motivo,  solicita  a  la  Corte  declarar  la  inexequibilidad  de  la  totalidad  de  la  citada  ley,  pues,  como se indicó  anteriormente,    constituye    un    Estatuto,    integral,    de    Desarrollo  Rural.   

Finalmente, el Ministerio Público considera  “preciso  reiterar  que  la  consulta  previa  a los  pueblos  indígenas  y  tribales  es  obligatoria  por  lo  que corresponde a su  verificación,  pero  no implica que ella requiera de un acuerdo con el Gobierno  Nacional.”   

VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS  

1.  De  conformidad  con  lo dispuesto en el  numeral   4   del   artículo  241  de  la  Constitución,  corresponde  a  esta  Corporación   conocer   de  la  presente  demanda,  por  dirigirse  contra  una  Ley.   

Problema  jurídico  y  metodología  de  la  decisión   

2.  Los  demandantes  consideran  que la Ley  1152/07  viola  los  artículos 2º, 7º, 40 y 330 de la Constitución, al igual  que  el  artículo  6º  del  Convenio 169 de la Organización Internacional del  Trabajo  – OIT, norma que  su  criterio integra el bloque de constitucionalidad.  Ello debido a que de  manera  previa  a  la  promulgación  de  la norma acusada, no fue adelantado el  proceso  de consulta previa ante las comunidades indígenas y afrodescendientes,  a  pesar que el EDR constituye una regulación integral sobre uso, distribución  y  aprovechamiento  de  la propiedad agraria, materia que sin duda alguna afecta  los   intereses   de   dichos   grupos,   quienes  (i)  en  su  gran  mayoría  habitan territorios rurales; y  (ii)   tienen  un  especial  vínculo  con  la  tierra, derivado de sus tradiciones y costumbres que integran  su identidad minoritaria.    

3. A esta posición se opone el Ministerio de  Agricultura  y  Desarrollo  Rural.   En criterio de esa cartera, las normas  que  contiene el EDR tienen carácter general y, además, expresan cláusulas de  salvaguarda  de  las  disposiciones  que regulan, con naturaleza específica, el  régimen    de   propiedad   colectiva   de   las   comunidades   indígenas   y  afrodescendientes.   Agrega  que,  a  pesar  de  esa  condición  general y  abstracta  de  la  Ley  1152/07, el Gobierno Nacional efectuó los esfuerzos que  tuvo  a su alcance para adelantar el proceso de consulta previa, en cumplimiento  de  las  condiciones fijadas por las normas constitucionales y la jurisprudencia  de  esta  Corporación.   Como  fruto  de  estas  actividades,  se lograron  acuerdos  concretos  con  las  autoridades  representativas  de  las comunidades  afrodescendientes.    Empero,   para  el  caso  particular  de  los  grupos  indígenas,  esta  concertación  no fue posible debido a la renuencia de éstas  en  abordar  la  discusión  sobre  el proyecto de ley, razón por la cual no es  posible  concluir  que  la falta de consenso se deba a la omisión del Ejecutivo  en  adelantar  el  procedimiento  de  consulta.  No obstante, el Ministerio  insiste  en  que  para  el  presente caso concurrieron durante el trámite de la  iniciativa,  discusiones  al interior del Congreso y en escenarios paralelos, en  las  que  participaron organizaciones representativas de esas comunidades.    

4.   En   sentido  contrario,  los  demás  intervinientes,  al  igual que el Ministerio Público, apoyan la declaratoria de  inexequibilidad  de la norma acusada. Sostienen que el EDR, comprendida como una  norma  integral  en  materia  de desarrollo rural, tiene hondas implicaciones en  los   intereses   de  las  comunidades  tradicionales,  puesto  que  éstas  son  esencialmente  grupos  que  habitan zonas agrarias, respecto de los cuales tiene  un  vínculo  profundo, amén de la especial relación que hay entre la tierra y  la  identidad  cultural  de  las  mismas.  Agregan que una vez analizado el  trámite  que  antecedió  al  estudio  del  proyecto  de ley y el procedimiento  legislativo  correspondiente,  no  existe  prueba  que  se hubiera adelantado la  consulta,  conforme  a las condiciones que prevé el ordenamiento superior y que  ha   desarrollado  la  jurisprudencia  constitucional.   A  este  respecto,  insisten  en  que  las  reuniones  descritas  por el Ministerio de Agricultura y  Desarrollo  Rural,  no  cumplen  con  estos requisitos y, por ello, no son aptas  para  acreditar  el cumplimiento de la consulta previa, comprendido como derecho  fundamental de las comunidades indígenas y afrodescendientes.   

5.  Los antecedentes expuestos permiten a la  Sala  concluir  que  el  problema jurídico que debe resolver en esta sentencia,  consiste  en  determinar si la Ley 1152/07 es contraria a la Carta Política, en  razón  a la omisión del deber de efectuar la consulta previa a las comunidades  indígenas  y afrodescendientes.  Ello en razón de que ese trámite, vista  la materia de la norma acusada, debió llevarse a cabo.   

Para  resolver  esta  controversia  y habida  cuenta  de la existencia de un precedente consolidado sobre la materia, la Corte  adoptará  la  metodología  siguiente.   En  primer termino, expondrá los  aspectos   centrales  de  la  doctrina  constitucional  que  define  el  derecho  fundamental  a  la consulta previa a las comunidades tradicionales, para lo cual  sintetizará  el  precedente  mencionado.   Luego, describirá las materias  que  conforman  la  norma  acusada,  con  el  fin de identificar si su contenido  incide  en  los  intereses  de las comunidades tradicionales y, por ello, debió  someterse  al  procedimiento  de  consulta  previa.  De resultar afirmativa  esta  comprobación,  la  Corte determinará si dicho trámite fue cumplido para  el  caso  particular  del  proceso  previo a la promulgación de la Ley 1152/07;  para  lo  cual  confrontará  las  reglas  jurisprudenciales identificadas en el  primer  apartado  con  los  argumentos  de  índole  fáctica  descritos por los  intervinientes y el Ministerio Público.    

El   contenido   y   alcance  del  derecho  fundamental   a   la   consulta   previa   a   las   comunidades   indígenas  y  afrodescendientes   

6.  El Estado constitucional adoptado por la  Carta  Política  de  1991 responde a un grupo de características definitorias,  que  hacen  parten  del  contenido  dogmático  de  la Constitución, las cuales  cumplen  un  doble propósito.  De un lado, permiten diferenciarlo de otras  modalidades  de  organización  política y, de otro, conforman parámetros para  la  definición  de la compatibilidad entre las distintas normas que integran el  ordenamiento jurídico y los postulados del Estatuto Superior.   

La   participación   democrática,   la  aceptación  del  pluralismo  y el reconocimiento y protección de la diversidad  étnica  y  cultural  son  las  características  definitorias  que  se muestran  relevantes  para  el presente análisis de constitucionalidad.  En cuanto a  lo  primero,  la  Constitución  parte  de adscribir el poder soberano al Pueblo  (Art.  4º  C.P.),  lo  cual implica que la legitimidad de la actuación estatal  debe  estar  mediada  por  la  concurrencia  efectiva  de  los ciudadanos en las  decisiones   que   los   afectan.  La  Carta  Política,  en  contraste  con  el  ordenamiento    constitucional    precedente,    amplía   los   mecanismos   de  participación  ciudadana,  los cuales no solo se circunscriben al ejercicio del  sufragio,  sino  que  son  complementados  con  otros  procedimientos,  como  la  iniciativa  popular  legislativa y normativa, el referendo, la consulta popular,  la  revocatoria  del  mandato,  el  plebiscito  y el cabildo abierto, mecanismos  establecidos   en   el   artículo   103  Superior.4  A  su  vez,  existe  un deber  estatal  definido,  previsto  en  la norma constitucional citada, consistente en  contribuir  a  la  organización, promoción y capacitación de las asociaciones  profesionales,  cívicas,  sindicales,  comunitarias, juveniles, benéficas o de  utilidad  común  no  gubernamentales, para que sin detrimento de su autonomía,  constituyan  instancias  de  participación, concertación, control y vigilancia  de la gestión pública que establezcan.   

La  intención que anima a los mecanismos de  participación  democrática  es el aseguramiento de una interacción efectiva y  constante  entre  los  ciudadanos  y  la  actividad  del  Estado.   En este  sentido,  se  parte de la base que el reconocimiento del principio de soberanía  popular  implica  que  las  decisiones  que adoptan las diferentes instituciones  públicas,   solo  es  legítima  cuando  ha  estado  precedida  de  un  proceso  deliberativo,  en  que  los  interesados  en las medidas correspondientes logran  espacios   concretos  y  efectivos  de  participación.   Conforme  a  esta  perspectiva  el  artículo  40  Superior  reconoce el derecho fundamental a todo  ciudadano  de  participar  en  la conformación y ejercicio del poder político,  derecho  que  se efectiviza a través de múltiples instrumentos, entre ellos la  posibilidad  de  tomar  parte  en  los mecanismos de participación democrática  antes señalados.   

7.  El  carácter  participativo  del modelo  democrático   de  ejercicio  del  poder  político,  encuentra  un  ámbito  de  protección  reforzada  para  el caso particular de las decisiones estatales que  inciden    en    los    intereses    de    las    comunidades    indígenas    y  afrodescendientes.   Como  se  anotó, el Estado constitucional tiene entre  sus    propósitos   la   preservación   de   su   carácter   multiétnico   y  pluricultural.   En ese sentido, la Carta Política reconoce que la Nación  colombiana  es  una  entidad compleja, conformada por comunidades diferenciadas,  con  concepciones  disímiles  de  la  vida  social y política.  A su vez,  acepta  que  cada  una  de  esas comprensiones es intrínsecamente valiosa, pues  concurre  activamente  en  la construcción de dicha nacionalidad; por lo tanto,  deben ser protegidas.   

Para  el  caso particular de las comunidades  indígenas  y  afrodescendientes, existen previsiones constitucionales expresas,  que   imponen   deberes   particulares  a  cargo  del  Estado,  dirigidos  a  la  preservación  de  las mismas y la garantía de espacios suficientes y adecuados  de  participación  en  las decisiones que las afectan.  Así, el artículo  7º  C.P.  incorpora dentro de los principios fundamentales de la Constitución,  el  reconocimiento  y  protección  de  la  diversidad  étnica y cultural de la  Nación  colombiana.   De  igual modo, el artículo 330 C.P. dispone que de  conformidad  con  la  Constitución  y  las  leyes,  los  territorios indígenas  estarán   gobernados   por   sus   autoridades   tradicionales,  conformadas  y  reglamentadas  según  sus  usos  y  costumbres.  En  suma,  la  Carta Política  propugna   por   un   modelo  de  Estado  que  se  reconoce  como  culturalmente  heterogéneo  y  que,  por  ende,  está  interesado en la preservación de esas  comunidades  diferenciadas,  a  través  de  la  implementación de herramientas  jurídicas  que  garanticen  su  identidad  como  minoría  étnica  y cultural,  organizadas y reguladas mediante sus prácticas tradicionales.   

8.  El  reconocimiento  simultáneo  de  la  participación  democrática  como base del Estado constitucional y la necesidad  de  preservación  de  la  identidad  de  las  comunidades tradicionales contrae  deberes   concretos  para  el  Estado.  En  efecto,  la  concurrencia  de  ambas  obligaciones  implica  que  las comunidades indígenas y afrodescendientes deben  contar  con  los  espacios  suficientes  y  adecuados  de  participación en las  decisiones  que  incidan  en  sus  intereses.  Ello  con el fin de evitar que, a  través  del  ejercicio  del  poder  político de que son titulares los órganos  representativos,  sean  implementadas  políticas  públicas  que  terminen  con  erosionar   su   identidad   como   grupo   diferenciado.   A   partir  de  esta  consideración,  la  Carta  consagra  diversos  instrumentos,  como (i)  la  necesidad de que la conformación  de  las  entidades  territoriales  se  lleve  a  cabo  con participación de los  representantes  de  las  comunidades indígenas, previo concepto de la comisión  de  ordenamiento  territorial  (Art.  329  C.P.);  (ii)  el carácter colectivo y no enajenable de la propiedad  de  los  resguardos (ejusdem);  y  (iii) el deber consistente  en  que  la explotación de los recursos naturales en los territorios indígenas  se  lleve  a cabo sin desmedro de la integridad cultural, social y económica de  las   comunidades.    Para   ello,   el   Gobierno   deberá  propiciar  la  participación  de  los representantes de las respectivas comunidades (Art. 330,  parágrafo C.P.).   

Esta  comprobación,  sumada  al contenido y  alcance  de  normas  de  derecho  internacional  que  hacen  parte del bloque de  constitucionalidad,  ha  permitido  que  la  jurisprudencia de esta Corporación  haya  identificado  un  derecho  fundamental  de  las  comunidades  indígenas y  afrodescendientes  a  la  consulta previa de  las  decisiones  legislativas  y administrativas susceptibles de  afectarles  directamente.   Así,  la  Corte  ha  consolidado un precedente  sobre  los  requisitos  de  aplicación  y  protección,  contenido,  alcance  y  consecuencias  jurídicas del derecho a la consulta,5   doctrina   que   ha   sido  sistematizada    recientemente    por    este   Tribunal   en   las   sentencias  C-030/086           y          C-461/08.7   Teniendo  en cuenta que  estas  sentencias  recopilan las reglas sobre el contenido y alcance del derecho  fundamental  a  la  consulta  previa,  servirán  de referencia para la presente  decisión.   

Justificación  constitucional  del derecho  fundamental a la consulta previa   

9.   La  determinación  de  un  marco  jurídico  del  derecho  a  la consulta previa se obtiene a partir de las normas  legales  anotadas,  las  cuales  son  reforzadas por la regulación derivada del  derecho  internacional  de  los derechos humanos, en especial lo previsto por el  Convenio   169  de  la  Organización  Internacional  del  Trabajo  “sobre  pueblos indígenas y tribales en países independientes”  aprobado  por  la  Ley  21  de  1991,  norma  que  en  decisiones  reiteradas  de  este Tribunal ha sido declarada parte integrante del  bloque         de         constitucionalidad.8   El Convenio, como lo ha  resaltado  la  Corte,  es  un  instrumento  que concurre en la salvaguarda de la  identidad  de  las  comunidades  indígenas  y  tribales,  la  protección de su  territorio  y, de manera general, su subsistencia como grupo diferenciado.   De  este modo, se ha indicado que “el Convenio 169 de  la  OIT  fue adoptado con base en una nueva aproximación a la situación de los  pueblos  indígenas  y  tribales  en todas las regiones del mundo, conforme a la  cual  era  preciso  eliminar la orientación hacia la asimilación que se había  venido  manejando,  para, en su lugar, asentar el principio conforme al cual las  estructuras  y  formas  de  vida  de  los  pueblos  indígenas  y  tribales  son  permanentes  y  perdurables,  y la comunidad internacional tiene interés en que  el   valor   intrínseco   de  sus  culturas  sea  salvaguardado.”9   De  este  modo,  la Corte advierte que las finalidades  del  Convenio  169 de la OIT son concurrentes con la obligación constitucional,  antes  analizada, de garantizar la identidad de las comunidades diferenciadas, a  partir  del  reconocimiento  y  salvaguarda  de la integridad de las prácticas,  usos  y costumbres que la conforman.  Así, en términos del Preámbulo del  Convenio,  la  normativa  tiene  como propósito la consecución de herramientas  que  permitan  (i) lograr las  aspiraciones  de  los  pueblos  indígenas y tribales a asumir el control de sus  propias  instituciones  y  formas  de  vida  y  de  su desarrollo económico y a  mantener  y  fortalecer  sus identidades, lenguas y religiones, dentro del marco  de  los  Estados  en  que  viven;  y  (ii) superar  esquemas  predominantes  en muchas partes del mundo, en que  dichos  pueblos  no  pueden  gozar  de  los derechos humanos fundamentales en el  mismo  grado que el resto de la población de los Estados en que viven y que sus  leyes,  valores,  costumbres  y  perspectivas han sufrido a menudo una erosión.   

La jurisprudencia constitucional ha destacado  cómo  las estipulaciones del Convenio 169 de la OIT, establecen dos modalidades  de  obligaciones  a  cargo  de  los  Estados signatarios, las cuales se muestran  útiles  para  delimitar sus responsabilidades en cuanto a la protección de los  derechos  de  las  comunidades  indígenas  y tribales.  El primer grupo de  obligaciones,  “referido  a  las  medidas  que deben  impulsar  para  obtener los fines propios del convenio en los distintos aspectos  que  son  objeto  del  mismo,  que,  como  se ha dicho, de una manera amplia, se  orienta  a  promover  las  condiciones que permitan el desarrollo de los pueblos  indígenas  y  tribales de un modo que respete la diversidad étnica y cultural,  asegure  los  espacios de autonomía requeridos para ello y se desenvuelva en un  marco  de  igualdad,   y que específicamente se refiere a su relación con  las   tierras   o   territorios;  a  las  condiciones  de  trabajo;  a  aspectos  relacionados  con  la  formación  profesional,  la  artesanía y las industrias  rurales;  a salud y seguridad social; a educación y medios de comunicación y a  contactos  y  cooperación  a través de las fronteras, y el segundo que alude a  la  manera  como  deben  adoptarse  y  ponerse  en ejecución esas medidas y que  tienen  como elemento central la participación y el respeto por la diversidad y  la                   autonomía.”10   

Se   parte   de   considerar,   bajo  esta  perspectiva,  que  la  protección  de  los derechos e intereses de la comunidad  diferenciada  exige  del  Estado  la  provisión  de escenarios que propicien la  participación  eficaz  de aquella. Ello en el entendido que la conservación de  la  identidad  diferenciada de las comunidades tradicionales depende de su grado  de  incidencia  en el diseño e implementación de las medidas estatales que las  afecten.   A  este  respecto,  el  artículo  6º  del  Convenio  de la OIT  estipula  las  obligaciones  de  los  gobiernos  en  cuanto  a  la concesión de  espacios  de participación y debate a las comunidades indígenas y tribales, en  relación   con   las   citadas  medidas.  La  norma  en  cuestión  dispone  lo  siguiente:   

Artículo 6  

1. Al aplicar las disposiciones del presente  Convenio, los gobiernos deberán:   

a)  consultar  a  los  pueblos  interesados,  mediante   procedimientos   apropiados   y   en  particular  a  través  de  sus  instituciones  representativas,  cada  vez que se prevean medidas legislativas o  administrativas susceptibles de afectarles directamente;   

b)  establecer  los medios a través de los  cuales  los pueblos interesados puedan participar libremente, por lo menos en la  misma  medida  que  otros sectores de la población, y a todos los niveles en la  adopción  de decisiones en instituciones electivas y organismos administrativos  y  de  otra  índole  responsables de políticas y programas que les conciernan;   

c)  establecer  los  medios  para  el pleno  desarrollo  de  las  instituciones e iniciativas de esos pueblos, y en los casos  apropiados proporcionar los recursos necesarios para este fin.   

2.  Las  consultas  llevadas  a  cabo  en  aplicación  de  este  Convenio  deberán efectuarse de buena fe y de una manera  apropiada  a  las  circunstancias,  con  la  finalidad  de llegar a un acuerdo o  lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas.   

10.   A  partir  de  las  disposiciones  constitucionales  que  regulan la participación de las comunidades indígenas y  afrodescendientes,  junto  con  el  análisis de las disposiciones que ofrece el  Convenio  169  de la OIT, la jurisprudencia ha sistematizado las reglas sobre el  contenido  y  alcance  del  derecho fundamental a la consulta previa.  Para  ello,  ha  establecido  dos  niveles  de  análisis, que conforman el precedente  aplicable.  El  primero,  relacionado  con  la diferenciación entre los niveles  general  y  particular del derecho a la participación de los pueblos indígenas  y  tribales.   El  segundo,  relativo  a  las  condiciones  y requisitos de  procedimiento  que  deben cumplirse para que la consulta previa sea un mecanismo  adecuado  y efectivo para la protección de los derechos constitucionales de las  comunidades  indígenas  y afrodescendientes, al igual que las consecuencias que  acarrea  el  incumplimiento,  por  parte  del  Gobierno,  del  deber de consulta  previa.   

11.  En lo que tiene que ver con las facetas  de  la  participación  de  las  comunidades tradicionales, el artículo 6º del  Convenio  169  está  orientado  a adscribir a los pueblos indígenas y tribales  dos  tipos  de participación.  Uno de carácter general, de acuerdo con el  cual  los  pueblos  indígenas  y  tribales  deben contar con mecanismos que les  permitan  la  participación  en  todos  los  niveles de adopción de políticas  estatales  que  les conciernan, en condiciones análogas a las conferidas por el  ordenamiento  jurídico  a los demás integrantes de la población.  A este  respecto,  la Corte ha resaltado que las comunidades tradicionales son titulares  plenos  de  los  derechos  de  participación  política  previstos  en la Carta  Política  y descritos en el fundamento jurídico 6 de esta sentencia.  Sin  embargo,  consciente del carácter diferenciado de las comunidades tradicionales  y  de  la  necesidad  de  proteger  su  identidad  cultural  diversa,  el  Texto  Constitucional  ha  conferido espacios concretos de participación a los pueblos  indígenas   y  afrodescendientes.   En  este  sentido,  la  jurisprudencia  constitucional ha expresado lo siguiente:   

“Adicionalmente,  tal  como  se  puso  de  presente  en  la  Sentencia SU-383 de 2003,  el ordenamiento constitucional  ha  abierto  a  las comunidades indígenas espacios concretos de participación,  además  de  los  establecidos para todos los colombianos, como los que resultan  de  la  previsión  conforme  a  la cual aquellas pueden elegir dos senadores en  circunscripción  nacional;  o  de  la  disposición  a  cuyo tenor la ley puede  establecer  una circunscripción especial para asegurar la participación de los  grupos  étnicos  en  la  Cámara  de Representantes11; o de la decisión de erigir  los    territorios    indígenas    como   entidades   territoriales12,    que  estarán  gobernadas  por consejos conformados y reglamentados según los usos y  costumbres  de  sus  comunidades,  y con funciones muy amplias en ámbitos tales  como  la aplicación de las normas legales sobre usos del suelo y poblamiento de  sus  territorios,  el  diseño  de  las  políticas  y los planes y programas de  desarrollo  económico y social dentro de su territorio, en armonía con el Plan  Nacional  de  Desarrollo,  la  colaboración  con  el  mantenimiento  del  orden  público   dentro   de   su  territorio  de  acuerdo  con  las  instrucciones  y  disposiciones  del  Gobierno  Nacional  o  la representación de los territorios  ante  el Gobierno Nacional y las demás entidades a las cuales se integren; o de  la   consagración   del   derecho   de   estos   pueblos  a  ejercer  funciones  jurisdiccionales   en   sus   territorios   de  conformidad  con  sus  normas  y  procedimientos,  siempre que no sean contrarios a la Constitución y a las leyes  de la República.   

De manera específica ese derecho general de  participación  se  manifiesta,  en  el  ámbito de las medidas legislativas que  conciernan  a  los pueblos indígenas, y tribales, (1) en la posibilidad que sus  integrantes  tienen  de  concurrir,  en  igualdad  de  condiciones con todos los  colombianos,  en  la  elección  de  sus  representantes en las corporaciones de  elección  popular; (2) en el hecho de que, en desarrollo del carácter público  del  proceso  legislativo,  pueden conocer las iniciativas en trámite, promover  discusiones,     remitir     conceptos,     solicitar     audiencias13  y,  (3) en  las  previsiones  constitucionales sobre la circunscripción especial indígena,  porque  si bien quienes allí resulten elegidos no representan formalmente a las  distintas  comunidades  indígenas,  si  son  voceros,  de  manera amplia, de su  particular  cosmovisión  y pueden constituir efectivos canales de comunicación  entre  las  células  legislativas  y  las  autoridades  representativas  de las  comunidades indígenas y tribales.   

Tratándose  de  medidas  generales  que de  alguna  manera conciernan a estas comunidades, este es el escenario apropiado de  participación,  sin  perjuicio  de  la  mayor  o  menor  actividad  que  puedan  desplegar,  a través de sus distintas organizaciones, en la discusión pública  de  los  asuntos  que  sean  objeto  de  consideración  en  el  Congreso  de la  República  y de la gestión que dichas organizaciones puedan adelantar ante las  diferentes    instancias    administrativas    y    legislativas.”14   

12.   En  lo  que  tiene que ver con la  previsión  de  medidas  legislativas  y administrativas susceptibles de afectar  directamente  a  los  pueblos  indígenas  y tribales, el Convenio 169 de la OIT  dispone  la  obligación a cargo de los gobiernos de consultar a las comunidades  interesadas,  a  través  de  sus  autoridades representativas.  Este es un  procedimiento  distinto a los escenarios generales y concretos de participación  antes   enunciados,  reservado  para  aquellas  medidas  que  tengan  incidencia  particular  y directa en los intereses de las comunidades diferenciadas. Existe,  en  relación con esas medidas, un derecho fundamental de los pueblos indígenas  y                  afrodescendientes15  a  la  consulta previa y un  deber  estatal  correlativo  de  llevar a cabo los trámites idóneos y eficaces  para  que  las  comunidades  tradicionales  participen  en  el  diseño  de  las  políticas   que,   habida   cuenta   su  contenido  material,  les  conciernen.   

La identificación del derecho fundamental a  la  consulta  previa  en  el  ordenamiento  constitucional  colombiano  ha  sido  suficientemente  definida  por  la jurisprudencia constitucional.  Así por  ejemplo,   en   la   sentencia  C-030/08,  se  llevó  a  cabo  una  exposición  comprehensiva  del  contenido  y  alcance  del deber de consulta previa, el cual  resulta pertinente reiterar en esta decisión:   

“En relación con el deber de consulta de  las  medidas  que  sean  susceptibles  de  afectar  directamente  a  los pueblos  indígenas  y  tribales,  la Corte ha dicho que el mismo es consecuencia directa  del  derecho que les asiste a las comunidades nativas de decidir las prioridades  en   su   proceso  de  desarrollo  y  preservación  de  la  cultura16   y  que,  cuando  procede  ese  deber  de  consulta, surge para las comunidades un derecho  fundamental  susceptible  de protección por la vía de la acción de tutela, en  razón  a  la  importancia  política  del  mismo,  a  su significación para la  defensa  de la identidad e integridad cultural y a su condición de mecanismo de  participación.17   

4.2.2.2.            Con base en el anterior recuento  jurisprudencial,  encuentra  la  Corte que es necesario avanzar en la precisión  en  torno al alcance y al contenido del deber de consulta previsto en el literal  a)  del  artículo  6º  del  Convenio  169 de la OIT, particularmente en cuanto  tiene  que ver con la consulta de las medidas legislativas que sean susceptibles  de  afectar  directamente   a  las  comunidades  indígenas, aún cuando no  estén  circunscritas  a  la  explotación  de  los  recursos  naturales  en sus  territorios  (CP  art.  330) o a la delimitación de esos mismos territorios (CP  art.  229).  En esta materia es preciso, entonces, establecer tres aspectos: (1)  ¿Cuándo  resulta obligatoria, de acuerdo con el literal a) del Convenio 169 de  la  OIT, la consulta previa de una medida legislativa? (2) ¿En qué condiciones  de  tiempo,  modo  y  lugar  debe  producirse  esa consulta? y (3) ¿Cuál es la  consecuencia  jurídica  de  la  omisión  frente  al  deber  de consulta?    

4.2.2.2.1.            En  primer  lugar,  tratándose  específicamente  de  medidas legislativas, es claro que el deber de consulta no  surge  frente  a  toda  medida  legislativa que sea susceptible de afectar a las  comunidades   indígenas,   sino   únicamente  frente  a  aquellas  que  puedan  afectarlas  directamente,  evento  en  el  cual, a la luz de lo expresado por la  Corte  en  la  Sentencia  C-169 de 2001, la consulta contemplada en el artículo  6º  del  Convenio  169 de la OIT deberá surtirse en los términos previstos en  la Constitución y en la ley.   

No  cabe duda de que las leyes, en general,  producen  una afectación sobre todos sus destinatarios. De esta manera una ley,  en  cualquier  ámbito,  aplicable a la generalidad de los colombianos, afecta a  los  miembros  de las comunidades indígenas y tribales que tengan la calidad de  nacionales  colombianos,  sin  que  en  dicho  evento  pueda  predicarse que, en  aplicación  del  literal  a)  del  artículo  6º  del  Convenio 169 de la OIT,  resulte  imperativa  una  consulta  previa  a dichas comunidades como condición  para   que   el   correspondiente   proyecto   de    ley  pueda  tramitarse  válidamente.  Sostener  lo  contrario  equivaldría a afirmar que una parte muy  significativa  de la legislación debería ser sometida a un proceso específico  de  consulta  previa  con  las comunidades indígenas y tribales, puesto que las  leyes  que  de  manera  general  afecten  a todos los colombianos, unas en mayor  medida  que  otras,  afectan  a  las comunidades indígenas, en virtud a que sus  integrantes,  como  colombianos  que son, se encuentran entre sus destinatarios,  lo        cual        desborda        el        alcance       del       convenio  169.         

…Es claro, por otra parte, que lo que debe  ser   objeto   de   consulta   son  aquellas  medidas  susceptibles  de  afectar  específicamente  a  las  comunidades  indígenas  en  su calidad de tales, y no  aquellas   disposiciones  que  se  han  previsto  de  manera  uniforme  para  la  generalidad  de  los  colombianos.  Este criterio surge no solo de la calidad de  directa que se predica de la  afectación  que  produzca  una  medida  legislativa  para que sea imperativa la  consulta,  sino  también  del  hecho de que la misma procede cuando se trate de  aplicar  las  disposiciones  del  Convenio.  No obstante que, por la amplitud del objeto del Convenio, cabría  decir  que  en  su  artículo  6º  se establece un deber general de consulta de  todas  las  medidas  que sean susceptibles de afectar directamente a los pueblos  indígenas,  este  enunciado  fija  una pauta interpretativa sobre el alcance de  ese  deber  de  consulta, del cual, en principio, se sustraen las medidas que no  se  inscriban  en  el ámbito de aplicación del convenio. De este modo, si bien  uno  de  los  aspectos centrales del convenio tiene que ver con la promoción de  la   participación  de  los  pueblos  indígenas  y  tribales  ante  todas  las  instancias  en donde se adopten medidas que les conciernan, no puede perderse de  vista  que  el propio convenio contempla distintas modalidades de participación  y  ha  dejado un margen amplio para que sean los propios Estados los que definan  la   manera   de   hacerlas  efectivas.  Así,  aunque   cabe  señalar  la  conveniencia  de  que  existan los niveles más altos de participación y que es  deseable  que  la  adopción  de  medidas  administrativas  y legislativas esté  precedida  de  procesos  amplios y efectivos de consulta con los interesados, el  alcance  vinculante  del  deber  de  consulta  previsto  en  el Convenio es más  restringido  y  se circunscribe a las medidas que se adopten para la aplicación  de  las  disposiciones  del  mismo,  esto  es, medidas que de manera específica  afecten a los pueblos indígenas y tribales.   

…Así puede señalarse que no toda medida  legislativa  que  de alguna manera concierna a los pueblos indígenas y tribales  está  sujeta  al  deber  de consulta, puesto que como se ha visto, en el propio  Convenio  se contempla que, cuando no hay una afectación directa, el compromiso  de  los  Estados  remite  a la promoción de oportunidades de participación que  sean,  al menos equivalentes a las que están al alcance  de otros sectores  de la población.   

De este modo, por ejemplo, cuando se vaya a  regular  a  través  de  una  ley  la  manera  como  se hará la explotación de  yacimientos  petroleros ubicados en territorios indígenas, sería imperativa la  consulta  con  los  pueblos indígenas susceptibles de ser afectados, porque hay  una  afectación  directa  que  impone  al  Estado  aplicar  para  el efecto las  disposiciones del convenio.   

Pero cuando de lo que se trata es de adoptar  el  marco  general  de  la política petrolera del Estado no hay una afectación  directa  de  las  comunidades indígenas o tribales, ni la medida se inscribe en  el  ámbito  de aplicación del convenio, porque no está orientada a regular de  manera  específica  la  situación de esos pueblos, y lo que cabe es aplicar la  previsión   del   literal  b)  del  artículo  6º  conforme  a  la  cual  debe  garantizarse  la  participación  de  las comunidades interesadas en igualdad de  condiciones,  a  menos  que,  en  el  texto  de  la  ley se incorporasen medidas  específicamente  dirigidas a la explotación del recursos en los territorios de  esas  comunidades,  o  que  se pudiese establecer una omisión  legislativa  por   la   falta   de   una   previsión  específica  .                 

(…)  De  este  modo, cabe señalar que la  obligación  de  consulta  prevista  en  el  literal  a)  del  artículo 6º del  Convenio  169  de  la  OIT  no puede interpretarse con el alcance de que toda la  regulación  del  Estado,  en  cuanto  que  sea  susceptible  de  afectar  a las  comunidades  indígenas  y  tribales,  deba  someterse  a un proceso de consulta  previa  con  dichas  comunidades,  por  fuera  de  los  escenarios ordinarios de  participación  y deliberación democrática, y que dicho deber sólo se predica  de  aquellas  medidas  que,  en  el ámbito de la aplicación del Convenio, sean  susceptibles de afectar directamente a tales comunidades.   

Con todo, es preciso tener en cuenta que la  especificidad  que se requiere en una determinada medida legislativa para que en  relación  con ella resulte predicable el deber de consulta en los términos del  literal  a)  del  artículo 6 del Convenio 169 de la OIT, puede ser el resultado  de  una  decisión  expresa  de  expedir  una  regulación  en el ámbito de las  materias  previstas  en  el convenio, o puede provenir del contenido material de  la  medida  como  tal,  que,  aunque concebida con alcance general, repercuta de  manera       directa      sobre      las      comunidades      indígenas      y  tribales.       

En  los  anteriores términos, en cada caso  concreto  sería  necesario  establecer  si opera el deber de consulta, bien sea  porque  se  esté  ante  la perspectiva de adoptar una medida legislativa que de  manera   directa   y  específica  regula  situaciones  que  repercuten  en  las  comunidades  indígenas y tribales, o porque del contenido material de la medida  se  desprende  una  posible afectación de tales comunidades en ámbitos que les  son propios.”   

Según  lo  expuesto,  la  jurisprudencia  constitucional  ha  sostenido  que la preservación de la identidad diferenciada  de  los pueblos indígenas y tribales y, de esta manera, la eficacia del mandato  superior  de  reconocimiento  y protección de la diversidad étnica, se logra a  través  de,  entre  otros  mecanismos,  la  consulta previa.  Para el caso  particular  de  las  medidas  legislativas,  la  consulta  se  predica  sólo de  aquellas  disposiciones  legales que  tengan      la      posibilidad      de     afectar     directamente   los   intereses   de   las  comunidades.  Por  lo tanto, aquellas medidas legislativas de carácter general,  que  afectan  de  forma  igualmente uniforme a todos los ciudadanos, entre ellos  los   miembros   de   las  comunidades  tradicionales,  no  están  prima  facie  sujetas al deber de consulta,  excepto   cuando   esa   normatividad   general   tenga   previsiones  expresas,  comprendidas  en el ámbito del Convenio 169 de la OIT, que sí interfieran esos  intereses.   Debe  aclararse,  por  supuesto,  que  en  los casos en que la  medida  legislativa  no  afecte  directamente  a  las  comunidades  indígenas y  tribales,  la  participación  de  las  mismas no se ve restringida, sino que se  conduce  a  través  de  los mecanismos generales de participación a los que se  hizo alusión en el fundamento jurídico 11 de esta sentencia.   

De  otro lado, las previsiones del Convenio  169  de la OIT establecen una fórmula amplia, según la cual la definición del  procedimiento  de  consulta  está  a  cargo  de los Estados; empero, debe estar  diseñado  de  forma  tal que confiera espacios efectivos de participación para  los  pueblos  indígenas  y tribales.  Así, la consulta deberá llevarse a  cabo  bajo  esta  condición de participación efectiva y en cumplimiento de las  disposiciones  constitucionales  y  legales  del  Estado  correspondiente.    

Condiciones  particulares  de  la consulta  previa y efectos jurídicos de su cumplimiento y de su omisión   

13.  El precedente constitucional analizado  también  ha  establecido  las  condiciones generales de modo, tiempo y lugar en  que  debe  efectuarse  la  consulta  previa.   A  ese  respecto,  la  misma  sentencia  C-030/08,  que  recapituló  distintas  decisiones  sobre el tópico,  señaló  que  “que  en la medida en que el Convenio  169  no  establece  unas  reglas  de  procedimiento y en tanto que las mismas no  hayan  sido  fijadas en la ley,  debe atenderse a la flexibilidad que sobre  el  particular  consagra el Convenio y al hecho de que, de acuerdo con el mismo,  el  trámite  de  la  consulta  se  somete  al principio de la buena fe, lo cual  quiere   decir,  por  un  lado,  que  corresponde  a  los  Estados  definir  las  condiciones  en  las que se desarrollará la consulta, y por otro, que la misma,  para  que  resulte  satisfactoria a la luz del ordenamiento constitucional, debe  realizarse  de  manera que sea efectiva y conducente, pero sin que quepa hablar,  en   ese  contexto,  de  términos  perentorios  para  su  realización,  ni  de  condiciones  ineludibles  para  el  efecto.  Se  trata  de propiciar espacios de  participación,  que sean oportunos en cuanto permitan una intervención útil y  con  voceros  suficientemente  representativos, en función del tipo de medida a  adoptar.  Así,  por  ejemplo  cuando  de  lo  que  se  trata  es  de regular la  intervención  del  Estado  para  la  explotación  de recursos naturales en una  determinada  área  del  territorio,  en  la  cual  se  encuentra  asentada  una  específica  comunidad  indígena,  es  claro  que  el  proceso de consulta debe  adelantarse  con las autoridades legítimamente constituidas de dicha comunidad,  pero  si de lo que se tratase, también por vía de ejemplo, fuera de regular la  manera  como, en general, debe surtirse el proceso de consulta a las comunidades  indígenas  y  tribales, sería claro también que la consulta que, a su vez, se  requeriría  para  ello,  no podría adelantarse con cada una de las autoridades  de  los  pueblos  indígenas  y  tribales,  y,  en ausencia de una autoridad con  representación  general  de todos ellos, habría acudirse a las instancias que,  de  buena  fe,  se  consideren  más  adecuadas  para dar curso a ese proceso de  consulta.”   

En  tales  condiciones,  la  jurisprudencia  constitucional  también  ha previsto la necesidad que el procedimiento mismo de  consulta  esté  sometido  a  una  consulta  previa,  a  fin  que el trámite de  concertación  y  consenso  con  las  comunidades  (i)  no   se  reduzca  a  un  simple  acto  informativo  o  notificación   de  la  medida;  y  (ii)  reconozca  y  proteja  las  prácticas tradicionales diversas de los  pueblos  indígenas  y  tribales,  las cuales podrían verse desconocidas si los  entes  gubernamentales  imponen determinado mecanismo de consulta que, en razón  a  no haberse acordado con las comunidades, no resulte compatible con el mandato  constitucional   de   preservación   de   la  diversidad  étnica  y  cultural.   

La Corte, con base en estas consideraciones,  ha  previsto  una  serie  de  criterios generales a los cuales debe ajustarse la  consulta  previa.   En  tal  sentido,  se  ha  dispuesto  que  para el caso  particular  del  deber  de  consulta  previsto  en  el artículo 330 C.P., deben  reunirse  determinadas  condiciones,  las  cuales resultan del todo aplicables a  los     demás     escenarios     de     consulta    previa.     Para    la  jurisprudencia,18   estos   procesos   deben  adelantarse  de  modo  tal  que  se  garantice  la  adopción  de  relaciones de  comunicación  y  entendimiento,  signadas  por  el  mutuo respeto y la buena fe  entre  los  voceros  representativos  de los pueblos indígenas y tribales y las  autoridades  públicas,  en  este  caso las encargadas de formular la iniciativa  legislativa.  Según  el mismo precedente,  estas relaciones deberán estar  unívocamente  dirigidas  a  “:  a) Que la comunidad  tenga  un  conocimiento  pleno  sobre  los  proyectos  destinados  a  explorar o  explotar  los recursos naturales en los territorios que ocupan o les pertenecen,  los  mecanismos,  procedimientos  y  actividades  requeridos  para  ponerlos  en  ejecución.  b)  Que  igualmente  la comunidad sea enterada e ilustrada sobre la  manera  como  la  ejecución  de  los  referidos  proyectos  puede conllevar una  afectación  o menoscabo a los elementos que constituyen la base de su cohesión  social,  cultural,  económica  y  política  y,  por  ende, el sustrato para su  subsistencia  como grupo humano con características singulares. c) Que se le de  la  oportunidad  para  que  libremente  y  sin  interferencias  extrañas pueda,  mediante   la   convocación   de  sus  integrantes  o  representantes,  valorar  conscientemente  las  ventajas  y  desventajas del proyecto sobre la comunidad y  sus  miembros,  ser  oída  en  relación con las inquietudes y pretensiones que  presente,  en  lo  que  concierna  a la defensa de sus intereses y, pronunciarse  sobre  la viabilidad del mismo. Se busca con lo anterior, que la comunidad tenga  una  participación  activa  y  efectiva  en  la  toma  de la decisión que deba  adoptar  la  autoridad,  la  cual en la medida de lo posible debe ser acordada o  concertada.”    

La misma sentencia SU-039/97 previó que en  el  caso  que  la  participación  activa y efectiva de los pueblos indígenas y  tribales  no  lleve  a un acuerdo o a una concertación sobre el contenido de la  medida,  la  aplicación de la misma por parte del Estado debe estar desprovista  de  arbitrariedad  y  autoritarismo.   De  tal  modo, la decisión adoptada  deberá  cumplir  con criterios de razonabilidad, proporcionalidad y objetividad  respecto  del  deber  de reconocimiento y protección de la diversidad étnica y  cultural  de  la  Nación.   A  su  vez,  la  política  deberá contar con  instrumentos  que  sirvan para mitigar, corregir y restaurar los efectos que las  medidas  produzcan  o  puedan  generar  en  detrimento  de la comunidad y de sus  miembros.    

De  esta  manera,  decisiones anteriores de  este  Tribunal  han  previsto  que  el  deber  de  consulta previa a los pueblos  indígenas  y  tribales  no  constituye  un  poder  de  veto  en  contra  de  la  implementación  de  medidas  legislativas  por  parte  del  Estado.19   La  protección  del derecho fundamental a la consulta, entonces, se circunscribe al  ejercicio  de acciones dirigidas a obtener el consenso o la concertación.   Sin  embargo, cuando luego de agotado un procedimiento previamente definido, con  pretensión  de  incidencia  en  la  medida  a adoptar y llevado a cabo bajo los  postulados  de  la  buena  fe,  las  comunidades  tradicionales  no  prestan  su  consentimiento,  no  por  ello  el  Estado  se  ve inhabilitado para proferir la  medida  legislativa.   Con  todo,  esa  política  deberá  contar  con los  instrumentos  necesarios para salvaguardar los derechos e intereses relacionados  con  la  identidad  diferenciada  de  dichos  pueblos,  a  fin  de  preservar la  diversidad   étnica   y   cultural   protegida   por   la  Constitución.    

A   este   respecto,   en   la  sentencia  C-891/02,20  la  Corte  estipuló que no resultaba contrario a la Constitución  que  una  entidad  gubernamental, dotada de iniciativa legislativa, preparara un  proyecto  de  ley sobre temas relacionados con sus competencias institucionales,  incluso  si  éste encontraba incidencia directa en los intereses de los pueblos  y  comunidades  indígenas  y  afrodescendientes.   Empero,  en  ese  caso,  “la  entidad debe brindarle a las comunidades, en un  momento  previo  a  la radicación del proyecto en el Congreso de la República,  las  debidas  oportunidades para que ellas no sólo conozcan a fondo el proyecto  sino,  sobre  todo,  para  que  puedan participar activamente e intervenir en su  modificación,  si  es  preciso.  No  obstante lo anterior, puede presentarse el  caso  de  que  la  composición  inicial  del proyecto sea producto del esfuerzo  conjunto  y  concertado  de  entidades  y  comunidades,  evento  en  el  cual se  evidenciaría   con   más   veras   el   cumplimiento   de   la  participación  indígena.”.   La necesidad de estos espacios de  participación,  en  las  condiciones  citadas, es evidente, a fin que se cumpla  con  los  requisitos  de efectividad e incidencia del proceso de consulta previa  en  el  contenido  material  de la medida legislativa correspondiente.  Por  ende,   la   misma   sentencia  señaló  que  el  proceso  de  consulta  podía  considerarse  cumplido  cuando  exista  evidencia  de que, con anterioridad a la  radicación  del  proyecto de ley en el Congreso de la República, la iniciativa  haya  sido  divulgada  entre  las comunidades concernidas por las materias de la  misma,  se haya avanzado en la ilustración a tales comunidades sobre su alcance  y  con  miras  a  obtener  una concertación, y se hayan abierto los espacios de  participación que sean apropiados.     

Según lo expuesto, la Corte resalta que la  satisfacción  del  derecho a la consulta previa respecto de la promulgación de  medidas   legislativas,  se  circunscribe  a  la  conformación  de  un  espacio  deliberativo,  respetuoso  de las particularidades de las comunidades indígenas  y  afrodescendientes  y  guiado  por  el  principio  de buena fe, destinado a la  deliberación  del contenido del proyecto de legislación correspondiente.    

14.  Bajo  esta  perspectiva,  en  lo  que  respecta   a   las  condiciones  del  deber  de  consulta  respecto  de  medidas  legislativas,  la  Corte  determinó  que,  al margen de los criterios generales  antes  anotados,  debían  realizarse algunas consideraciones adicionales acerca  de  los  deberes  particulares del Estado en este evento.  Así, consideró  que,  en  cuanto  al  momento  en  que  se  debería  adelantar la consulta y la  autoridad  encargada  de  realizarla,  el  “convenio  establece  una  obligación para los gobiernos, pero cabría preguntar si, en un  sentido   más  amplio,  dicha  obligación  puede  hacerse  extensiva  a  otros  escenarios,   particularmente,   cuando,   como   en  el  caso  de  las  medidas  legislativas,   es  otra  la  instancia  del  Estado  encargada  de  adoptarlas.  ||  De  este  modo,  podría  decirse  que  el Gobierno tiene el deber de promover la consulta cuando se trate  de  proyectos  de  ley  que sean de su iniciativa. Pero ¿qué ocurre cuando, en  desarrollo  de la iniciativa que les confiere la Constitución, otros sujetos de  los  previstos  en el artículo 155 de la Constitución, distintos del gobierno,  deciden  presentar  a  consideración  de las cámaras legislativas proyectos de  ley  cuyo  contenido  sea  susceptible  de  afectar  de  manera  directa  a  las  comunidades  indígenas y tribales?.|| Parecería necesario que, en tal caso, el  gobierno,  tan  pronto advierta que cursa un proyecto de ley en relación con el  cual  debe  darse  el  proceso  de consulta, acuda a las instancias que para ese  efecto  se  hayan  previsto  en  la  legislación,  como  la  Mesa Permanente de  Concertación  con los Pueblos y Organizaciones Indígenas creada por el Decreto  1397  de  1996,  o  a  otras  que  se  estimen  pertinentes, para definir en ese  escenario,  cuales  serían  las  instancias  y  los mecanismos de consulta más  adecuados.”21   

15.   Por  último,  la jurisprudencia  constitucional  se  ha  ocupado  de establecer cuáles son las consecuencias, en  términos   de   la   exequibilidad  material  del  precepto  demandado,  de  la  comprobación  acerca del incumplimiento del deber de consulta previa de medidas  legislativas.   Sobre  el particular, la sentencia C-030/08 estableció que  en  razón de los compromisos internacionales asumidos por Colombia, en especial  los  derivados  de  la  suscripción  del Convenio 169 de la OIT, lleva a que la  omisión  del  deber  de  consulta  contraiga la posibilidad de la evaluación y  control por parte de instancias supranacionales.   

Empero,  el  precedente  citado también ha  previsto  consecuencias  específicas  de la pretermisión del deber de consulta  en  lo que respecta al derecho interno.  Así, las normas sobre el deber de  consulta,   previstas   en   el   Convenio   169   de   la   OIT,   “se  integran a la Constitución y que, específicamente, el deber  de  consulta  allí  previsto  ha  sido  considerado  como  una expresión de un  derecho  fundamental  de  participación,  vinculado en este caso específico al  también  fundamental  derecho a la integridad cultural, social y económica, la  omisión  de  la  consulta  en  aquellos  casos  en  los  que  la  misma resulte  imperativa  a  la  luz  del  convenio,  tiene  consecuencias  inmediatas  en  el  ordenamiento   interno.   ||   En   primer  lugar,  ha  sido  reiterado  por  la  jurisprudencia  que  ese  derecho  a  la  consulta  es  susceptible  del  amparo  constitucional,  vía  a  través  de  la cual las comunidades indígenas pueden  obtener  que  no  se  hagan  efectivas  medidas  que  no  hayan  sido  previa  y  debidamente  consultadas  y  que  se  disponga  la  adecuada realización de las  consultas  que  sean  necesarias.  ||  Tratándose  de  medidas legislativas, la  situación  puede  tornarse compleja, porque como se señaló en precedencia, el  ejercicio  del  control  abstracto de constitucionalidad frente a la omisión de  consulta   previa  a  la  adopción  de  una  medida  legislativa,  comporta  la  verificación  en  torno  a  un  procedimiento,  cuya  ausencia, sin embargo, se  proyecta  sobre  la  materialidad  misma  de la ley. ||  En   ese  evento,  sería  posible,  en  determinadas  circunstancias,  encontrar  que  la  ley  como  tal  es  inconstitucional,  pero  también  cabe  que,  en  una  ley que de manera general concierne a los pueblos  indígenas  y  tribales,  y  que  los  afecta  directamente,  la  omisión de la  consulta  se  resuelva  en  una  decisión  que  excluya a tales comunidades del  ámbito  de  aplicación  de  la  ley;  o puede ocurrir que, en un evento de esa  naturaleza,  lo  que  se establezca es la presencia de una omisión legislativa,  de  tal manera que la ley, como tal, se conserve en el ordenamiento, pero que se  adopten  las  medidas  necesarias para subsanar la omisión legislativa derivada  de  la  falta  de  previsión  de  medidas  específicamente  orientadas  a  las  comunidades  indígenas  y  tribales.  Si  la  ley  no  tiene  esas  previsiones  específicas,  habría  un  vacío legislativo, derivado de la necesidad de que,  en  una  materia  que  si  bien  afecta  a  todos, lo hace con los indígenas en  ámbitos  propios  de  su  identidad, contemple previsiones especiales y que las  mismas  sean  previamente  consultadas.  En ese caso, en la medida en que la ley  general  estuviese  llamada  a  aplicarse  a los indígenas, se decretaría  una  omisión  legislativa  por  ausencia  de  normas específicas y previamente  consultadas.”22   

Conforme  a  lo  expuesto,  se tiene que la  omisión  del  deber  de consulta previa es un vicio de inconstitucionalidad que  concurre  con  anterioridad  al  trámite legislativo y que se proyecta sobre el  contenido  material de la norma objeto de examen.  A partir de la necesidad  de  preservar  correlativamente  el  derecho  fundamental  a  la  consulta a las  comunidades  indígenas  y afrodescendientes y el principio de conservación del  derecho  legislado,  la  Corte  ha considerado que si bien el incumplimiento del  deber  de  consulta  lleva  prima  facie  a  la  inexequibilidad  de la norma acusada, esta circunstancia debe  evaluarse  a  la  luz  del  grado  de  mayor  o  menor  generalidad de la medida  legislativa  y  el  grado  de incidencia de los contenidos de la disposición en  los intereses que atañen a las comunidades indígenas y tribales.   

Sobre  este tópico, la sentencia C-461/08,  que  constituye  el  precedente  más  reciente  de  este  Tribunal respecto del  contenido  y  alcance  del derecho fundamental a la consulta previa, identificó  un  grupo  de  criterios para adelantar la evaluación mencionado.  Para la  Corte,  la  determinación  de  las  consecuencias  de  la omisión del deber de  consulta  previa  debe valorarse teniendo en cuenta (i)  el  contenido  general  de  la  ley  y  los contenidos  específicos    de   la   misma   respecto   de   los   pueblos   indígenas   y  afrodescendientes;  (ii)  la  finalidad  de  la  ley  y  la relación que existe entre cada una de las partes;  (iii)   la  posibilidad  de  distinguir  normas  de  la  ley  que  sean  separables  respecto  de la misma; y  (iv)   las  decisiones  del  legislador   respecto   de   los   derechos   de   los   pueblos   indígenas  y  afrodescendientes.  El análisis de estos factores permitirá a la Corte adoptar  decisiones  que involucren la declaratoria de inexequibilidad total o parcial de  la  disposición,  o  el  condicionamiento  de  la  misma,  a  fin de establecer  mecanismos  que  mantengan  el precepto dentro del ordenamiento y que, a su vez,  otorguen   eficacia   al  derecho  fundamental  a  la  consulta  previa  de  las  comunidades tradicionales.   

Sistematización  de  las  reglas sobre la  satisfacción del derecho fundamental a  la consulta previa   

16.  En  suma,  la  Corte ha construido una  doctrina  sistemática  y  reiterada en relación con el contenido y alcance del  derecho  fundamental  a  la consulta previa a los pueblos indígenas y tribales,  respecto  de  la adopción de medidas legislativas y administrativas.  Para  el  caso  puntual  de las medidas legislativas, la jurisprudencia ha previsto un  grupo  de  requisitos  de índole fáctica que deben acreditarse para garantizar  la  eficacia  material  del  citado  derecho.   Estas  condiciones han sido  sistematizadas  por  la  jurisprudencia  constitucional  a  partir de las reglas  siguientes:23   

16.1.  La  consulta  previa  es  un derecho  fundamental  de  las  comunidades  indígenas  y afrodescendientes, reconocido y  protegido  por  el  ordenamiento  constitucional  y,  en  consecuencia, exigible  judicialmente.    Este  derecho  está  estrechamente  relacionado  con  la  salvaguarda  de la identidad diferenciada de estas comunidades, presupuesto para  el  cumplimiento  del  mandato  superior  de  reconocimiento y protección de la  diversidad  étnica  y  cultural de la Nación.  La consulta previa, en tal  sentido,  es  un instrumento jurídico imprescindible para evitar la afectación  irreversible  de  las prácticas tradicionales de las comunidades diferenciadas,  que  constituyen  sus  modos  particulares  de  sobrevivencia  como  comunidades  diferenciadas.  Sobre  el  particular, la Corte ha insistido en que “el  derecho  fundamental a la subsistencia de los grupos étnicos  se  puede  ver  drásticamente  afectado  por  los  cambios abruptos, de índole  social,  cultural  y  medioambiental, inducidos por la realización de proyectos  en  territorios indígenas que no han sido debidamente consultados y sobre cuyas  condiciones  no  se  ha  llegado  a  un  acuerdo  con  las comunidades directa y  específicamente  afectadas.  En  tal medida, el derecho a la consulta previa de  proyectos  a  realizarse  en  territorios  de  pueblos  indígenas o comunidades  afrodescendientes  es  un derecho fundamental, por constituir el medio a través  del  cual  cada  uno de estos pueblos o comunidades podrá incidir sobre la toma  de  decisiones  sobre  la  implementación  de  proyectos  en  sus  territorios,  proyectos  que  a  su  turno pueden surtir impactos destructivos e irreversibles  sobre  su integridad social, material y cultural en tanto grupos étnicos, de no  ser  implementados en forma respetuosa de los acuerdos a los que se haya llegado  con    cada    colectividad    en    concreto.”24   

En  armonía  con estas consideraciones, el  deber   de   consulta   previa   respecto   de   medidas  legislativas,  resulta  jurídicamente    exigible    cuando    las    mismas    afecten    directamente  a las comunidades indígenas  y  afrodescendientes.   Ello  sucede  cuando  la materia del proyecto está  relacionada  con  aspectos  que  tienen  una  vinculación  intrínseca  con  la  definición  de  la  identidad  étnica  de  dichos  grupos.   Por ende, no  existirá  deber de consulta cuando la medida legislativa no pueda predicarse de  forma  particular  a  los  pueblos  indígenas  y tribales y,  a su vez, el  asunto  regulado no tenga relación con aspectos que, razonable y objetivamente,  conformen la identidad de la comunidad diferenciada.   

Así,   de   acuerdo  con  el  precedente  constitucional  estudiado  en  esta sentencia, para acreditar la exigencia de la  consulta  previa, debe determinarse si la materia de la medida legislativa tiene  un  vínculo  necesario  con  la  definición del ethos  de      las      comunidades      indígenas     y  afrodescendientes.   En  otras palabras, el deber gubernamental consiste en  identificar  si  los  proyectos de legislación que pondrá a consideración del  Congreso  contienen  aspectos  que  inciden directamente en la definición de la  identidad  de  las  citadas  indígenas  y,  por  ende,  su previa discusión se  inscribe  dentro  del mandato de protección de la diversidad étnica y cultural  de  la  Nación colombiana.  Como se señaló en la sentencia C-030/08, uno  de  los  parámetros  para  identificar las medidas legislativas susceptibles de  consulta  es  su  relación con las materias reguladas por el Convenio 169 de la  OIT.   

16.2.  Habida consideración que el proceso  de  consulta  previa  está  dirigido a proteger los derechos de las comunidades  indígenas  y  afrodescendientes,  no  resulta  admisible  considerarlo  como un  escenario  de  confrontación entre las autoridades gubernamentales y los grupos  étnicos.   En  contrario,  esta instancia tiene por objeto servir para que  las  comunidades  tradicionales  participen  activamente en la definición de la  medida  legislativa  relacionada  directamente  con  sus  intereses,  a  fin  de  propiciar  un  acercamiento que pretenda la concertación sobre el contenido del  proyecto  o  política  correspondiente.   En  tal  sentido, el trámite de  consulta  previa  no  conlleva  un  poder  de veto de las medidas legislativas y  administrativas por parte de los pueblos indígenas y tribales.   

16.3. El procedimiento de consulta es, ante  todo,   un  instrumento  para  garantizar  la  participación  efectiva  de  las  comunidades  tradicionales  en  los  asuntos  que  las  afectan, a través de un  escenario  dirigido  a  garantizar  sus  derechos  fundamentales.   En  tal  sentido,  simples  trámites administrativos que tiendan a permitir el ejercicio  del  derecho a la defensa de las comunidades respecto a las medidas adoptadas, o  esfuerzos  extemporáneos por parte del Gobierno Nacional para cumplir con dicho  procedimiento,  no  satisfacen  el  deber  de  consulta  previa.   Sobre la  materia,  la  jurisprudencia  ha establecido que la consulta,  “se  trata de un proceso cualitativamente diferente, de naturaleza  constitucional,  orientado  a  salvaguardar  derechos  fundamentales celosamente  protegidos  por  la  Carta  Política;  “de  este modo la participación no se  reduce  meramente a una intervención en la actuación administrativa dirigida a  asegurar  el  derecho  de  defensa  de  quienes  van a resultar afectados con la  autorización  de  la licencia ambiental (arts. 14 y 35 del C.C.A., 69, 70, 72 y  76  de la ley 99 de 1993), sino que tiene una significación mayor por los altos  intereses  que  ella  busca tutelar, como son los atinentes a la definición del  destino    y    la    seguridad    de   la   subsistencia   de   las   referidas  comunidades.”25    En  este  orden  de  ideas,  no tendrán valor de  consulta  previa:  “la  información  o  notificación  que  se  le  hace a la  comunidad  indígena  sobre  un  proyecto  de  exploración  o  explotación  de  recursos                naturales”;26  ni los procesos consultivos  realizados  con  posterioridad  a la implementación de proyectos que han de ser  consultados               previamente;27  ni los procesos de diálogo  o  información realizados con organizaciones indígenas que no han sido expresa  y  específicamente delegadas para ello por las autoridades tradicionales de las  comunidades  específicamente  afectadas  por  los  proyectos,  ni  las  simples  reuniones  entre  miembros  de tales grupos étnicos y funcionarios o apoderados  que  no  tienen  la  facultad  de  representar  al  Gobierno  Nacional  o  a las  comunidades     indígenas     o     afrodescendientes    afectadas.28”29   

16.4.  Los  procesos  de  consulta se deben  llevar  a  cabo  mediante  relaciones  de  comunicación efectiva, basadas en el  principio  de  buena  fe.  Por ende, dicho procedimiento estará dirigido a  proteger  los  derechos  fundamentales  de  las  comunidades  étnicas, mediante  instrumentos  de  participación que, amén de su disposición y diseño, puedan  incidir  en  la  definición  del contenido y alcance de la medida legislativa o  administrativa.   Lo  anterior  implica  que  la  consulta  previa no puede  concebirse  como  un mero requisito formal, sino que es un proceso sustantivo de  raigambre   constitucional,   dirigido   a   que   (i)  las  comunidades  afectadas  estén  provistas  de  la  información  completa,  precisa  y  significativa  sobre  los  proyectos que se  pretenden  desarrollar  en  sus  territorios  o  de  las  medidas legislativas o  administrativas   del   caso;   y   (ii)  se  tenga  como  objetivo  principal  el logro de un acuerdo con los  pueblos  indígenas  y  tribales,  quienes  podrán  discutir el contenido de la  política   y   proponer   alternativas   a   ella.30  Para cumplir con estas  condiciones,   es  posible  que  las  comunidades  estén  acompañadas  por  la  Defensoría  del  Pueblo  o  la  Procuraduría General de la Nación, si así lo  estiman pertinente.   

16.6.  El  proceso  de  consulta debe estar  precedido  de un trámite preconsultivo, en el cual se defina, de común acuerdo  entre  las  autoridades  gubernamentales y los representantes de las comunidades  indígenas  y  afrodescendientes,  las bases del procedimiento participativo. De  esta  manera, se preservan las especificidades culturales de dichos pueblos, las  cuales  se  verían  afectadas  con  la  imposición de determinada modalidad de  trámite   consultivo.   En  tal  sentido,  este  Tribunal  ha  considerado  que  “los   procesos   de  consulta  previa  no  podrán  responder  a  un  modelo  único  aplicable  indistintamente a todos los pueblos  indígenas,  pues  para  dar efectiva aplicación al Convenio 169 de la OIT y en  especial  a  lo  dispuesto  en su artículo 6° y del artículo 7° de la Carta,  los  procesos de consulta deberán ante todo garantizar los usos y costumbres de  los  pueblos  indígenas,  respetando  sus  métodos o procedimientos de toma de  decisiones    que    hubieren    desarrollado.”31    

16.7.   Las   medidas   legislativas   y  administrativas  que  afecten  directamente  los  intereses  de  las comunidades  tradicionales,   deben   estar   precedidas   de  un  ejercicio  mancomunado  de  ponderación  de  los  intereses  en juego de los grupos étnicos afectados. Por  consiguiente,   solo   resultarán   admisibles   las   políticas  que  prevean  limitaciones   constitucionalmente   legítimas.  Para  la  Corte,  “al  realizar  la  ponderación entre los intereses enfrentados en  un  caso  concreto,  y  con  miras  a  dar  adecuada  protección al interés en  preservar  la  diversidad  étnica de la nación, deberá tenerse en cuenta que,  según  lo  ha  explicado  la  jurisprudencia  constitucional,  “sólo  serán  admisibles  las  restricciones  a  la  autonomía  de las comunidades, cuando se  cumplan  las  siguientes  condiciones:  a.  Que se trate de una medida necesaria  para  salvaguardar  un  interés  de  superior  jerarquía  (v.g.  la  seguridad  interna).  b.  Que se trate de la medida menos gravosa para la autonomía que se  les   reconoce   a   las  comunidades  étnicas.”32||  Los  deberes  básicos de  las  autoridades  que  llevan  a  cabo  la consulta previa son los de ponderar y  explorar  los  siguientes  cuatro elementos: “i) la posición y las propuestas  que  éstos  ostentan y formulen, ii) la garantía de los derechos fundamentales  de  los  miembros  de  los  pueblos indígenas y de los demás habitantes de los  respectivos      territorios      –tales  como  el  derecho  a  la vida e integridad personal, al libre  desarrollo  de  la  personalidad,  a  la  seguridad  y  a  la  salud-,  iii)  la  protección  del  interés  general  de  la  nación  colombiana a la diversidad  étnica  y  cultural;  y  iv) el interés general y las potestades inherentes al  Estado                 colombiano”.33”34   

16.8.    Finalmente,  el  precedente  constitucional  sobre  el  contenido  y  alcance  del  derecho  fundamental a la  consulta  previa  ha  contemplado  que,  en  los  casos  en  que  cumplidos  los  requisitos  y  garantías  anteriormente  descritas,  no sea posible llegar a un  acuerdo  sobre  la  medida  legislativa  o administrativa, el Estado conserva su  competencia  para  adoptar  una decisión final a ese respecto.  Empero, el  ejercicio  de  esa  potestad  carece  de  naturaleza  omnímoda,  sino  que debe  (i)  estar  desprovista  de  arbitrariedad   y   autoritarismo;  (ii)  fundarse    en   parámetros   de   objetividad,   razonabilidad   y  proporcionalidad  en  cuanto  al  grado  de  afectación de los intereses de las  comunidades     tradicionales;     (iii)  contemplar  instrumentos  idóneos  para  mitigar el impacto de la  medida  en  dichos  intereses, tanto en el plano individual como colectivo, todo  ello  con  miras  a  salvaguardar  las  prácticas  que  conforman la diversidad  étnica y cultural.   

El contenido de la norma acusada y su grado  de   incidencia   en   los   intereses   de   las   comunidades   indígenas   y  afrodescendientes   

17.  De  conformidad con lo prescrito en el  artículo  1º  de  la  Ley  1152/07, el EDR contiene el conjunto sistemático e  integrado   de   principios,   objetivos,  normas,  lineamientos  de  política,  mecanismos  y  procedimientos  a  través  de  los cuales el Estado promoverá y  ejecutará  las  acciones  orientadas a lograr un desarrollo humano sostenible y  el  bienestar  del  sector  rural,  en  condiciones de equidad, competitividad y  sostenibilidad,   en   cumplimiento  de  los  artículos  64,  65  y  66  de  la  Constitución  Política.   Como  se  observa, el propósito que anima a la  disposición  demandada  es  dotar al ordenamiento jurídico de un cuerpo legal,  sistemático  e  integral,  que  se  ocupe  del  desarrollo de la población que  habita  en  las  zonas rurales del país, a través de instrumentos específicos  sobre el uso y aprovechamiento de la tierra.   

Analizada  la  exposición  de  motivos del  proyecto  de  ley  que dio lugar a la norma acusada,35 la Corte advierte que el EDR  encuentra    varios    objetivos   generales,   concentrados   en   (i)  compilar,  organizar  y armonizar las  normas  para  producir  un  estatuto único de de desarrollo rural; (ii)  evaluar dicha normatividad, a efectos  de   introducir   modificaciones   tendientes   a  configurar  una  “nueva   visión  del  sector,  en  temas  estratégicos  para  la  política   de  desarrollo  rural”;  y  (iii)  determinar y precisar las funciones  del     Instituto     Colombiano     de     Desarrollo     Rural    –  Incoder  y  demás instituciones que  participan en la política de desarrollo rural.   

18.  En  cuanto  el  primer  objetivo,  el  proyecto  evidenciaba  que  la regulación sobre desarrollo rural en el país se  encontraba  dispersa  en  un  número  significativo  de leyes, decretos leyes y  decretos  reglamentarios.   Estas normas estaban dirigidas a la regulación  de  políticas  públicas  en  diversas  áreas,  entre  ellas  reforma agraria,  programas   y  planes  de  desarrollo  rural,  generación  y  transferencia  de  tecnología  agropecuaria, promoción de la pesca y la acuicultura, de estímulo  de  inversiones en infraestructura de riego y drenaje,  reorganización del  sistema  de  financiamiento  del  sector  agropecuario,  apertura  del mercado y  promoción  de las exportaciones y de fortalecimiento de la capacidad de agentes  privados  respecto al desarrollo de la agricultura en el país.  Otro grupo  de   disposiciones  determinaban  un  marco  de  competencias  y  procedimientos  institucionales  de las distintas entidades estatales relacionadas con el sector  agropecuario.    

Así, la norma pretende integrar, compilar y  organizar  estas  distintas  regulaciones,  para  armonizarlas  de  modo  que se  muestren  compatibles,  en  términos  del  proyecto  de  ley  y en criterio del  Gobierno  Nacional, con (i) la  estructuración  de  organizaciones  del sector público que enfrenten de manera  más  eficiente  los  retos que implica un entorno más abierto, menos regulado,  más  descentralizado,  menos  burocrático  y  mejor adaptado a las condiciones  propias  del funcionamiento del mercado de los factores de producción, y de los  productos  del  sector  agropecuario; (ii) la  promoción de un nuevo modelo de desarrollo rural y de política  de  tierras,  compatible  con  las  nuevas  realidades de la economía nacional,  caracterizadas  por  los  procesos  acelerados  de liberalización comercial, de  internacionalización  de  la  economía  de  Colombia  y  del mundo, las cuales  requieren  del  impulso  al  desarrollo empresarial, el otorgamiento de un papel  central   a  la  iniciativa  privada,  la  intervención  estatal  orientada  al  mantenimiento  de  la  estabilidad  macroeconómica,  la  provisión  de  bienes  públicos,  la compensación por imperfecciones de los mercados, la disminución  de   costos   de   transacción   y   la   descentralización   y  coordinación  interinstitucional;  y  (iii)  el  aumento  de la capacidad productiva de los productores ubicados en las zonas  rurales,  con  el  fin  de  obtener  mayor  bienestar  y  participación  en  el  desarrollo  económico  del  país,  lo  que  redundará  en la reducción de la  pobreza y la desigualdad social.   

19.  Los  objetivos estratégicos sobre los  que  versa  la  disposición  acusada, tienen que ver con el manejo de subsidios  para  la  compra  y  adecuación  de  tierras,  la  distribución de tierras con  proceso  de  extinción  del  dominio,  el  proceso  de asignación de tierras a  comunidades  negras  e  indígenas  y  la  mejora  de la gestión institucional.   

Respecto   a   la  metodología  para  la  asignación  de  subsidios  para  compra  de tierras, el EDR modifica el sistema  anterior  (centrado  en  la  negociación asistida entre campesinos aspirantes y  propietarios)  en  la  que  el  Estado concurría con la entrega de un monto del  valor  del  bien,  a un procedimiento distinto basado en subsidios a la demanda,  en  el  que el Estado entrega una suma única por Unidad Agrícola Familiar, que  no  depende  del  valor  de la tierra y que está vinculada a la identificación  previa  de proyectos productivos.  De forma similar, frente a los subsidios  destinados  a  la  adecuación  de tierras, la asignación de recursos públicos  está  supeditada  a  la  formulación  de  los  mismos  proyectos,  que cumplan  requisitos  básicos  de  viabilidad,  calificados  por grupos de expertos y que  pueden   complementarse   con   recursos  de  personas  naturales  o  jurídicas  interesadas en adelantar proyectos de adecuación de tierras.   

El  EDR  pretende  formular mecanismos más  eficaces  para  la  asignación  de  los predios rurales objeto de extinción de  dominio  como  fuentes  de tierras para reforma agraria.  Ello a través de  su  entrega  directa:  de la Dirección Nacional de Estupefacientes al Incoder y  su   uso   para   el  fortalecimiento  financiero  del  Fondo  Nacional  Agrario  – FNA.   

Respecto  a  la asignación de tierras a la  comunidades  indígenas  y  negras,  la  exposición  de  motivos señala que el  EDR,    “respetando  la  legislación  básica  existente  en  relación  con el acceso a la tierra por parte de las comunidades  indígenas  del  país, el proyecto propone la introducción de instrumentos que  permitan  racionalizar la adquisición y adjudicación de tierras a estos grupos  étnicos,  en  correspondencia con la normatividad nacional y local de aptitudes  y  usos  del  suelo, y respetando derechos ya adquiridos. Al efecto, propone que  las  decisiones  en  materia de creación y ampliación de resguardos indígenas  se  ajusten  a  los  siguientes  requisitos:  Definición del cumplimiento de la  función  social  y  ecológica  de la propiedad de las tierras solicitadas, por  parte     del     Incoder     y     del     MAVT36.    Articulación    entre  solicitudes   de  los  resguardos  y  las  disposiciones  establecidas  por  los  municipios  en  el  respectivo  POT.  No  inclusión  de  tierras  o  mejoras de  propiedad  privada  de  personas ajenas al grupo étnico solicitante, incluyendo  las mejoras de colonos circundantes.”   

Por último, frente al objetivo relacionado  con  la  mejora  de  la gestión institucional, el EDR propone varias políticas  tendientes  a agilizar procedimientos específicos del Incoder, especialmente en  lo  relativo  a  la  administración  de  distritos  de  riego, remate de bienes  producto  de  extinción  de dominio, revisión del trámite de transferencia de  propiedad  de  tierras  asignadas a reforma agraria y la creación de una unidad  especial para la administración de pesca comercial.   

20.  Finalmente,  el  EDR está orientado a  dotar  de  una  estructura  institucional  suficiente al Incoder, con el fin que  pueda  asumir  las  múltiples  competencias  que  había  adquirido  por normas  anteriores.   A  ese  respecto,  la  exposición  de  motivos  resalta  que  mediante  el  Decreto  1300  de  2003  creó  esa  institución y le asignó las  funciones  que  venía  desempeñando el Instituto Colombiano de Reforma Agraria  –  Incora,  el  Instituto  Nacional  de  Adecuación  de  Tierras –  INAT,  el  Fondo  de  Cofinanciación  para  la  Inversión  Rural  –  DRI,  y  el  Instituto  Nacional   de  Pesca  y  Acuicultura  –  INPA.  Sin embargo, el Incoder había sido concedido como una  institución  rígida,  lo  que  dificultaba  el  ejercicio  de  ese  cúmulo de  competencias.    Por   ende,   el   EDR   busca   ofrecer   una  estructura  administrativa con condiciones de eficiencia y flexibilidad.   

21.  En  consonancia  con  las  finalidades  descritas   anteriormente,   el   EDR  se  organiza  como  un  cuerpo  normativo  sistemático,   que   reúne   las   normas   sustanciales  y  de  procedimiento  relacionadas  con  el aprovechamiento agropecuario de la tierra.  Se trata,  bajo  esa  perspectiva,  de  una regulación de carácter general, que incide en  los  intereses  de  la  población  que  reside  y  deriva  su  sustento  de las  actividades  agrícolas en zonas rurales, de la cual hacen parte las comunidades  indígenas y afrodescendientes.    

La  norma,  que  se  estructura  en  diez  títulos,   regula   (i)  la  definición  de  los  principios  y  objetivos  del  EDR,  coincidentes  con los  objetivos   programáticos  enunciados  en  el  fundamento  jurídico  anterior;  (ii)  la determinación de la  estructura  administrativa  y  las competencias adscritas al Sistema Nacional de  Desarrollo    Rural,    el    Consejo    Nacional    de   Tierras   –  Conati y el Incoder, entidades estas  que    conforman   la   institucionalidad   del   sector   rural;   (iii)  el establecimiento de las funciones  de  la  Unidad  Nacional  de  Tierras  Rurales, entendida como el instrumento de  planificación,  administración  y  disposición  de  los  predios  rurales  de  propiedad    de   la   Nación;   (iv)   la  fijación  de  las  funciones  a otras entidades gubernamentales  que,   sin  hacer  parte  de  la  institucionalidad  del  sector  rural,  tienen  competencias  relacionadas  con tierras de la Nación, en especial la Dirección  de  Etnias  del Ministerio del Interior, la Agencia Presidencial para la Acción  Social  y  la Cooperación Internacional y la Dirección Nacional de Atención y  Prevención    de    Desastres;    (v)   la  definición  de  las  competencias  del  Gobierno, a través del  Ministerio  de Agricultura y el Incoder, en el diseño y ejecución de proyectos  productivos  y   la  modernización  tecnológica  del sector agropecuario;  (vi)  la  consagración  del  procedimiento  que  debe  adelantarse  para  la  obtención del subsidio para la  compra,  adecuación  y  adquisición  directa  de  tierras,  al  igual  que  la  determinación  del  régimen  legal  de las Unidades Agrícolas Familiares, que  constituye  la modalidad asociativa de producción que racionaliza el proceso de  entrega  de  subsidios  a  la  demanda destinado a la adquisición de tierras de  reformas  agraria;  (vii)  la  regulación  particular de las zonas de colonización, de reserva campesina y de  desarrollo    empresarial;    (viii)    la  definición  de  los  procesos  y  estructura administrativa del  Incoder,  destinada a la ejecución, coordinación y control de los proyectos de  interés  estratégico  para el desarrollo del sector agropecuario y/o forestal;  (ix) el régimen legal de las  asociaciones   de   usuarios   de  los  distritos  de  adecuación  de  tierras;  (x)  la  determinación  del  procedimiento  aplicable  a  los regímenes especiales de adquisición y entrega  de  tierras a las comunidades indígenas, negras y demás minorías étnicas, al  igual  que a la población en situación de desplazamiento forzado; (xi)  la  fijación del procedimiento para  la  disposición,  con fines de reforma agraria, de los bienes rurales objeto de  extinción    de    dominio;    (xii)   el  régimen  procedimental  aplicable  a la adquisición directa de  tierras  por  parte  del  Incoder;  (xiii) la  normas  sustanciales  sobre  adjudicación  y  recuperación  de  baldíos;  (xiv)  el régimen  jurídico  del  proceso judicial de expropiación de bienes rurales con fines de  reforma  agraria;  y  (xv) la  determinación  de  las  competencias del Ministerio Público Agrario, instancia  perteneciente a la Procuraduría General de la Nación.   

22. Como se observa, el EDR es una norma de  amplio  espectro,  que  se  ocupa  de  regular  en  su integridad la materia del  desarrollo  rural  en el país.  Para ello, contiene prescripciones de toda  índole,   buena  parte  de  ellas  de  carácter  general,  las  cuales  tienen  implicaciones  para  todos  los  sujetos e instituciones que ejercen actividades  relacionadas  con  el  sector  agrario.   El  Estatuto  establece, de igual  manera,  regulaciones particulares y específicas que hacen referencia expresa a  la  relación  entre  las  autoridades  gubernamentales que ejercen competencias  relacionadas  con  el  desarrollo rural y las comunidades étnicas, indígenas y  afrodescendientes  que  habitan en territorios rurales.  Entre estas normas  particulares, se destacan las siguientes:   

22.1. La compatibilidad entre los preceptos  que  integran  el  EDR  y  lo  dispuesto en la Ley 21 de 1991, que incorporó al  derecho  interno  el  Convenio  169  de  la  OIT,  y  en  la Ley 70 de 1993, que  desarrolla  el  artículo 55 transitorio de la Constitución, relacionado con el  reconocimiento  de  la propiedad colectiva a favor de las comunidades negras que  han  venido  ocupando  tierras  baldías  en las zonas rurales ribereñas de los  ríos de la cuenca del Pacífico. (Art. 1º EDR)   

22.2.  El  establecimiento  como  principio  rector  de la norma acusada del deber de protección y reconocimiento, por parte  del   desarrollo  rural,  de  la  diversidad  étnica  que  se  expresa  en  las  diferencias étnicas y culturales del país. (Art. 2-12 EDR).   

22.3.  El  establecimiento  como  objetivo  estatal  respecto  del  acceso  a  la  propiedad  de  la tierra por parte de los  trabajadores  agrarios,  del  beneficio consistente en la dotación de tierras a  los   miembros   de  las  comunidades  indígenas,  afrodescendientes  y  demás  minorías  étnicas,  mayores  de  edad,  de  escasos  recursos  y que no posean  terrenos rurales. (Art. 4-2 EDR).   

22.4. El deber de armonizar la formulación  y  ejecución  de programas y proyectos productivos que incremente el volumen de  producción  y  los  ingresos  de  los productores con los planes de vida de las  comunidades indígenas en sus territorios (Art. 4-4 EDR).   

22.5. El fortalecimiento de las iniciativas  y  propuestas  de  los  pueblos  y  comunidades  indígenas, afrodescendientes y  demás  minorías  étnicas,  respecto de las estrategias, acciones y decisiones  que  se  adopten respecto a programas de riego, drenaje y adecuación de tierras  (Art. 5-6 EDR).   

22.6  La  inclusión  dentro  del  Consejo  Nacional   de  Tierras  –  Conati  de  delegados  de  las  comunidades indígenas y negras, al igual que la  adscripción  al Gobierno Nacional de la competencia para determinar la forma de  elegir   a   dichos  representantes  (Art.  17,  literales  h,  i  y  parágrafo  EDR).   

22.7. La participación de representantes de  las  comunidades  indígenas  y  afrodescendientes  en  el Consejo Directivo del  Incoder.   Para  este  caso,  se asigna al Gobierno Nacional la competencia  para  reglamentar  su  designación  (Art.  22,  numerales  11,  12 y parágrafo  EDR).   

22.8.  La  orden  a  la  Unidad Nacional de  Tierras  Rurales la ejecución y finiquito, dentro de los dos años siguientes a  la  expedición  de  la  ley,  de  los procedimientos en curso de titulación de  propiedad  colectiva de comunidades negras (Art. 28, parágrafo 1º, numeral 8º  EDR).   

22.9.  El  otorgamiento  de  funciones a la  Dirección  de  Etnias del Ministerio del Interior y de Justicia para planificar  y  ejecutar los procedimientos para la constitución, saneamiento, ampliación y  reestructuración  de  resguardos  indígenas,  al  igual que los dirigidos a la  titulación  colectiva  de  tierras  baldías  a las comunidades negras (Art. 34  EDR).   

22.10.  La  facultad  adscrita  al Gobierno  Nacional  de  otorgar,  a  través  del  Incoder,  un  trato  preferencial a los  proyectos  productivos  de  las  regiones  afectadas  por  la  dinámica  de los  cultivos  ilícitos  y  el conflicto armado interno.  Ello, sin el desmedro  de  los  derechos de las comunidades indígenas y negras (Art. 44 parágrafo 2º  EDR).   

22.11.  La  asignación de la facultad a la  Dirección  de  Etnias  del  Ministerio de Interior y de Justicia para que pueda  adquirir  mediante negociación directa, predios, mejoras rurales y servidumbres  de  propiedad  privada,  destinadas a las comunidades negras e indígenas que no  los   posean,   cuando   la   superficie  donde  estuvieren  establecidas  fuere  insuficiente (Art. 71, literal a. EDR).   

22.12. La competencia de la Unidad Nacional  de  Tierras  Rurales  para  comprar  bienes inmuebles improductivos de propiedad  privada,  con excepción de aquellos predios ubicados en resguardos indígenas y  los   predios   integrados   dentro   de   títulos  colectivos  de  comunidades  negras.    

22.13. La determinación de un procedimiento  para   la   dotación   de  tierras  rurales  a  las  comunidades  indígenas  y  afrodescendientes,  a  través de las acciones adelantadas por el Ministerio del  Interior  y  de  Justicia, el Incoder y con la participación de las autoridades  tradicionales de dichas comunidades (Arts. 116 a 125 EDR).   

22.14. El establecimiento de reglas para la  actuación   de   los  Comités  Territoriales  para  Atención  Integral  a  la  Población   Desplazada,  en  cuanto  a  la  declaratoria  de  inminencia  o  de  desplazamiento,   respecto   de   territorios   donde  se  encuentren  asentadas  comunidades étnicas (Art. 128 EDR).   

22.15.  La  exclusión de la titulación de  las  tierras  baldías  en  Unidades  Agrícolas  Familiares para el caso de las  adjudicaciones  de  tierras  a  las  comunidades  indígenas,  negras  y  demás  minorías étnicas (Art. 155 EDR).   

22.16. La participación de un representante  de  las  comunidades negras en el Consejo Nacional Agropecuario y Agroindustrial  (Art. 175 EDR).   

23.  Estudiado el contenido del Estatuto de  Desarrollo  Rural,  la  Corte  encuentra  que  se  trata de una normatividad que  debió   surtir   el   procedimiento   de   consulta  previa  descrito  en  esta  sentencia.   Ello  con  base  en  dos criterios diferenciados: (i)  El  hecho que la norma acusada sea un  régimen  integral  que  regule  el  tema  del desarrollo rural y, por ende, las  relaciones  entre  los  individuos  y la tierra; y (ii)  la   existencia   en  el  EDR  de  disposiciones  que  prescriben,  de  manera puntual y específica, tópicos que afectan directamente  a las comunidades indígenas y afrodescendientes.   

De  forma  armónica  con  las obligaciones  estatales   descritas,   contenidas   en   normas  que  integran  el  bloque  de  constitucionalidad,  la  jurisprudencia  de  la  Corte  ha  insistido en que las  regulaciones  legales  que  intervengan el régimen jurídico sobre la tierra de  las  comunidades  indígenas y afrodescendientes deben mostrarse compatibles con  la  eficacia  del  mandato  de  reconocimiento  y  protección  de la diversidad  étnica  y  cultural  de  la  Nación.  Esto implica que dicha normatividad  deberá  tener  en cuenta las prácticas tradicionales de los pueblos indígenas  y  tribales,  evitando  que  la  imposición  estatal  de  otras  modalidades de  regulación  implique  la  desaparición  de  aquéllas.  Al respecto, este  Tribunal  ha  señalado  que “es claro que el derecho  de  los pueblos indígenas a tener su propia vida social, económica y cultural,  así  como  a  profesar  y  practicar  su propia religión y a emplear su propio  idioma  (Art. 27 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos), debe  entenderse  atado  al  derecho  que  tienen a poseer su propio  territorio,  sobre  el  cual  puedan  dichos pueblos edificar sus fundamentos étnicos. Es de  notar  que  el territorio indígena y sus recursos, así como la tradición y el  conocimiento,  “constituyen  un  legado  que une -como un todo- la generación  presente  y  a  las  generaciones  del futuro.” || Se advierte entonces que la  participación  indígena encuentra un sustento que desborda la esfera netamente  política  del  concepto,  en  la  medida  en  que hace parte de una cosmogonía  según  la  cual dicho valor está relacionado con el respeto a los seres vivos,  el  no  tomar nunca más de lo que se necesita y el devolver siempre a la tierra  cuando  se  toma  algo  de  ella.   ||  En  síntesis,  de  la  concepción  holística  de  territorio que ostentan los pueblos indígenas se puede concluir  que  la  explotación  de recursos naturales yacentes en territorios ancestrales  hace  parte de su esfera vital y de su forma de relacionarse directamente con la  naturaleza,  así como de su legado cultural y socio-económico. De esta manera,  el  principio  participativo  consagrado en el artículo 2° de la Constitución  Política  adquiere  matices  más  intensos  en  relación  con las comunidades  indígenas”.39   

Los argumentos anteriores demuestran que la  regulación  de  la  propiedad  agraria,  en  la que se encuentran asentadas las  comunidades  indígenas  y  tribales es un asunto de especial relevancia para la  definición  de  su  identidad.   Esto implica que el contenido del EDR, en  cuanto  implica la regulación sistemática y detallada de la propiedad agraria,  es  un  asunto  que  recae  dentro de las materias en donde el deber de consulta  debe  cumplirse  por  parte  del  Gobierno,  en  tanto  autor  de  la iniciativa  correspondiente.    

25. En segundo lugar, la obligatoriedad del  deber  de  consulta  se  refuerza  por  la  existencia de materias específicas,  enumeradas  en  el fundamento jurídico 22 de esta decisión, las cuales cumplen  con  el  requisito  previsto  en  el  artículo  6º del Convenio 169 de la OIT,  según  el  cual  deben  someterse  al procedimiento de consulta previa aquellas  medidas  legislativas  que  afecten  directamente  a  los  pueblos  indígenas y  afrodescendientes.   En  efecto,  dichas  disposiciones versan, entre otros  aspectos,  sobre  la  determinación  del  régimen  jurídico predicable de los  resguardos   indígenas   y  los  territorios  de  propiedad  colectiva  de  las  comunidades  afrodescendientes.   Por ende, no existe duda alguna acerca de  la  exigibilidad  de la consulta previa a los pueblos indígenas y tribales para  el caso del EDR.   

El  incumplimiento  del  deber  de consulta  previa   respecto   de  las  normas  que  integran  el  Estatuto  de  Desarrollo  Rural   

26.    Verificada   la   obligación  gubernamental  de  efectuar  la  consulta  previa  de  la  norma  acusada  a las  comunidades   indígenas   y   afrodescendientes,  debe  la  Corte  ocuparse  de  determinar  si  el procedimiento surtido por el Gobierno Nacional, a través del  Ministerio  de  Agricultura  y  Desarrollo  Rural,  cumple  con  las condiciones  previstas  en el ordenamiento constitucional aplicable a la materia.  Sobre  este  tópico,  la  Sala  considera  oportuno  pronunciarse  sobre  dos aspectos  particulares    sobre    el    problema    jurídico   planteado:   (i)  la relación entre la oportunidad del  procedimiento   de  consulta  y  la  eficacia  del  principio  de  buena  fe;  y  (ii)   la  omisión  de  la  instancia preconsultiva al procedimiento de consulta.   

27.   Como  se  indicó  en  apartado  precedente,  previsiones específicas del Convenio 169 de la OIT, establecen que  el  procedimiento  de consulta debe efectuarse bajo la vigencia del principio de  buena  fe.   Esto  significa  que  el  ofrecimiento  de  espacios  para  la  participación  de  las  comunidades  tradicionales  en  la  definición  de las  medidas  legislativas,  debe  tener  vocación  de  incidencia  material  en las  mismas.    En  otras  palabras,  el  procedimiento  de  consulta  no  puede  constituirse  en  un  simple  trámite  formal, sino que debe estar realizada de  modo  tal que, de llegarse a un acuerdo o concertación sobre el contenido de la  medida  legislativa, tales conclusiones incidan en la formulación definitiva de  la   política   pública   correspondiente.   En  caso  contrario,  si  el  procedimiento  de  consulta  se lleva a cabo de manera que sus efectos no pueden  lograr  trascendencia  alguna  en la confección final de la medida legislativa,  la  actuación  sería  incompatible  con  la  buena  fe  que guía ese proceso.   

28. La condición expuesta implica, para el  caso  particular  de  los  proyectos  de  ley  que  afectan  directamente  a las  comunidades  tradicionales,  el  procedimiento  de consulta debe realizarse bajo  condiciones  de  oportunidad.   Así,  la  jurisprudencia constitucional ha  considerado  que  el  trámite de consulta previa debe preceder a la radicación  del  proyecto  de  ley,  para  que  los resultados del proceso de participación  incidan  en  el  contenido  de  la iniciativa que se somete a consideración del  Congreso.   

De lo que se trata es que la participación  de  las  comunidades  indígenas  y  afrodescendientes tenga la potencialidad de  incidir  materialmente  en el contenido de la medida legislativa, lo que implica  que  el  momento  en que se efectúa la consulta previa debe armonizarse con las  condiciones  constitucionales  que  otorgan  racionalidad  al  procedimiento  de  producción  normativa,  en  especial  los  requisitos  de  unidad  de  materia,  consecutividad  e  identidad  flexible.  40   

El   artículo  158  de  la  Constitución  establece  que  todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán  inadmisibles  las  disposiciones  o  modificaciones  que  no  se  relacionen con  ella.   El  principio  de  unidad de materia ha sido objeto de un análisis  prolijo  por parte de la jurisprudencia de la Corte, precedente que ha insistido  en  señalar  que  la  calificación acerca del cumplimiento de este presupuesto  está  basada  en la ponderación entre el contenido del principio y la vigencia  del  principio  democrático  y  la  libertad  de  configuración  normativa del  legislador.   Por  lo  tanto,  la  violación  del  principio  de unidad de  materia  se acreditará únicamente cuando se demuestre que el precepto no tiene  ninguna  relación  de  conexidad  objetiva  y  razonable  (de carácter causal,  temático,   sistemático   y   teleológico)   con   la   materia   de  la  ley  respectiva.41   Tal  caracterización,  entonces,  es  incompatible  con una  visión  rígida del principio, la cual afectaría de manera desproporcionada la  actividad  legislativa  y  los  principios  democrático  y de conservación del  derecho.   En  ese  sentido,  el  principio  de  unidad  de materia resulta  vulnerado  sólo  cuando el precepto de que se trate se muestra totalmente ajeno  al  contenido  temático  de  la ley que hace parte.42   

Para  la  determinación del cumplimiento de  este  requisito,  entonces,  deberán  identificarse dos instancias. La primera,  destinada  a  precisar  el alcance material o núcleo temático de la ley.   La  segunda,  relacionada  con  establecer si la norma objeto de análisis está  relacionada   con  esa  temática,  a  partir  de  los  criterios  de  conexidad  citados.   

La   jurisprudencia   constitucional   ha  destacado,   igualmente,   que   los   principios   de   identidad   flexible  y  consecutividad  están  dirigidos  a  que  la  iniciativa  obtenga  un  grado de  deliberación   democrática   suficiente.    Esto   para  que  las  normas  jurídicas  resultantes  del proceso legislativo sean legítima expresión de la  voluntad   de  los  congresistas,  en  tanto  titulares  de  la  representación  popular.   

El  principio de consecutividad del trámite  legislativo  se  deriva  de  lo  dispuesto  por el artículo 157 C.P., norma que  establece  que  los  proyectos  de  ley  deben haber sido discutidos y aprobados  tanto  en  comisiones como en las plenarias de ambas cámaras, previsión que la  Corte  ha  denominado  como  la “regla de los cuatro debates”.  En este  caso,  la  prescripción  constitucional  está  dirigida  a que toda iniciativa  cumpla  con  todos  los  debates  sucesivos  en  cada  una de las instancias del  Congreso,  con  el  objeto de garantizar que sea sometida a un debate adecuado y  suficiente.    

Esta  Corporación  ha  insistido  en que el  principio  de  consecutividad  debe comprenderse armónicamente con el principio  de  identidad  flexible.  En efecto, de conformidad con lo señalado con el  artículo  160 C.P., durante el segundo debate cada cámara podrá introducir al  proyecto    las    modificaciones,    adiciones   y   supresiones   que   juzgue  necesarias.   Tal  posibilidad  busca  permitir  que  al  interior  de  las  plenarias  sea  posible  someter al debate democrático las propuestas aprobadas  por  las comisiones, de modo tal que la actividad de aquéllas no se restrinja a  la  simple  confirmación  de  lo  decidido en el primer debate. Esta previsión  implica,  además,  una  modificación  cualitativa del régimen imperante en la  Constitución   anterior,   pues   permite   la  flexibilización  del  trámite  legislativo,  con el fin de obtener mayores niveles de deliberación y análisis  de  los  proyectos  de  ley,  lo  que  redunda  en  la  eficacia  del  principio  democrático.    Como   lo   ha   previsto   la   jurisprudencia,   “(…)  bajo  el  actual  esquema  constitucional el mismo ha sido  relativizado,  en  el  sentido  que  por  su  intermedio  ya  no se exige que el  proyecto  sea  aprobado de manera idéntica en todos los debates parlamentarios,  es  decir,  que su contenido material deba guardar estricta equivalencia durante  el  trasegar  del  trámite  legislativo.  (…)”43   

De  acuerdo  con estos condicionamientos, el  principio  de  identidad flexible obliga a que si bien la iniciativa debe contar  con  los  cuatro  debates  reglamentarios,  el  texto no necesariamente debe ser  idéntico       en       dicho       trámite.44 Sin embargo, tal posibilidad  de  modificación  de  los  proyectos durante el segundo debate está sometida a  límites,   estrechamente   relacionados  con  la  preservación  de  la  unidad  temática  de  la  iniciativa.   En  términos de la Corte, el “concepto       de      identidad45 comporta más bien que entre  los  distintos  contenidos  normativos  que  se  propongan  respecto de un mismo  artículo   exista   la   debida  unidad  temática46.  Tal  entendimiento permite  que  durante  el  segundo  debate los congresistas puedan introducir al proyecto  las  modificaciones, adiciones y supresiones que consideren necesarias (art. 160  C.P.),  siempre  que  durante  el  primer  debate en la comisión constitucional  permanente  se  haya  discutido  y   aprobado  el  tema a que se refiera la  adición           o          modificación47.  Lo  anterior implica darle  preponderancia  al  principio de consecutividad, en cuanto es factible conciliar  las  diferencias  surgidas  en  el  debate parlamentario, sin afectar la esencia  misma       del       proceso       legislativo48. ||  En  efecto,  la  Carta  autoriza  la  introducción de  modificaciones  o adiciones al proyecto de ley durante el segundo debate de cada  Cámara.  En  este  sentido  es posible entonces que bajo la forma de adición o  modificación  se  incluya  un artículo nuevo. La exigencia que el ordenamiento  impone  es que el tema específico al que se refiera la modificación o adición  haya  sido  debatido y aprobado durante el primer debate. En ese orden de ideas,  es  claro  que  la  facultad  de  introducir modificaciones y adiciones  se  encuentra  limitada  pues  debe  respetarse   el principio de identidad, de  forma  tal  que  esos  asuntos  estén  estrechamente  ligados  a  lo debatido y  aprobado           en           comisiones49.”50   

En  este sentido, el límite para inclusión  de  modificaciones  por  parte  de  las plenarias es su unidad temática con los  asuntos   previamente   debatidos.    Por  ende,  lo  que  recibe  reproche  constitucional   es   la   introducción   de   temas   autónomos,   nuevos   y  separables,51  que  no guarden relación con las materias debatidas en instancias  anteriores del trámite.   

29.  Llevados estos argumentos al caso  de  la  consulta  previa,  se  concluye  que  la  obligación  de  realizar este  procedimiento  con  anterioridad  a  la  radicación del proyecto de ley, es una  condición  imprescindible  para dotar de efectividad e incidencia material a la  participación   de   las  comunidades  indígenas  y  afrodescendientes  en  la  determinación   del   contenido  de  las  medidas  susceptibles  de  afectarles  directamente.   En  efecto,  dicho  escenario participativo está diseñado  para  que  se  logre  una  concertación  entre las comunidades y las instancias  gubernamentales,   lo   que  implica  que  las  autoridades  representativas  de  aquéllas  deben  (i) estar en  la  posibilidad  de  formular  modificaciones  y adiciones al proyecto de medida  legislativas   propuestas  por  el  Gobierno;  y  (ii)  de  lograrse  un  acuerdo  sobre  la inclusión de esa  modificación,  que  la  misma  tenga  la potencialidad de hacer parte del texto  definitivo de la ley.   

El  cumplimiento  de  la  segunda  de  las  condiciones  mencionadas,  está  supeditado  a que la modificación fruto de la  consulta  previa  se surta en una oportunidad compatible con la satisfacción de  los  principios de unidad de materia, identidad flexible y consecutividad.   Esto  implica que el proceso consultivo deberá llevarse a cabo antes de radicar  el  proyecto  de  ley  ante  el  Congreso,  puesto  que  luego  de presentada la  iniciativa,  la  posibilidad  de  modificar  su  texto estaría restringida a la  preservación  de  la  unidad  temática  de la misma, so pena de incurrir en un  vicio  de  procedimiento que afectaría su constitucionalidad en sentido formal.  En  tal  sentido,  si  la  consulta  previa  es  propiciada  por las autoridades  gubernamentales  cuando  ya  se  ha iniciado el proceso de formación de la ley,  las   modificaciones   a   la  iniciativa  que  surjan  de  la  consulta  previa  desconocerían los principios mencionados.   

A su vez, esta circunstancia implicaría un  desconocimiento  de  la  buena  fe  que gobierna el trámite de consulta previa,  pues  la  misma  se  realizaría  bajo  el supuesto que las medidas legislativas  alternativas  que  llegaren  a  surgir  del proceso de concertación no podrían  integrar  validamente  el  texto  definitivo  de  la  ley,  habida  cuenta de la  imposibilidad  fáctica de cumplir con los requisitos antes aludidos, que buscan  asegurar  la  eficacia  del  principio  democrático al interior de las cámaras  legislativas.   Así por ejemplo, si fruto de la consulta previa se acuerda  una  proposición alternativa y el trámite legislativo ya ha surtido varios sus  debates,  la modificación que llegare a realizarse a la iniciativa (i)  no  cumpliría  con  el  principio de  consecutividad;      y     (ii)    a  menos  que  se  inscribiera  dentro  de  la  núcleos  temáticos  previstos  originalmente  en  el  proyecto  de  ley, violaría los principios de  unidad de materia e identidad flexible.    

La  Corte  insiste  en  que  el  contenido  concreto  del  principio  de  buena fe en el proceso de consulta previa logra su  verdadero  sentido  cuando,  según las condiciones anotadas, las propuestas que  se  obtengan  de  la  participación  de  las  comunidades  tradicionales puedan  incidir  materialmente  en el contenido de la medida legislativa.  Sólo de  esta  manera  puede  cumplirse  con lo previsto en el artículo 6º del Convenio  169  de  la  OIT,  que  propugna porque la consulta previa se surta a través de  procedimientos  apropiados y con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el  consentimiento  acerca  de las medidas propuestas.  En criterio de la Sala,  considerar  lo  contrario,  es  decir,  admitir  que  la  consulta  previa puede  surtirse   en   cualquier   instancia   del  trámite  legislativo,  implicaría  considerar  que el grado de incidencia de las comunidades en las medidas que las  afectan,  y  por  ende de participación democrática, estaría supeditada a las  precisas  condiciones  y  materias  que  las  autoridades  gubernamentales fijen  previamente,  lo  que  restringiría  de forma desproporcionada e irrazonable el  grado  de  incidencia  mencionado.  Un  escenario  de  estas características no  cumple  con  las  reglas  sobre  consulta  previa  descritas  en  el  fundamento  jurídico 16 de esta sentencia.   

30.  De  acuerdo  con  la  reseña fáctica  expuesta  por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, los acercamientos  tendientes  a  realizar  la  consulta  previa  con  las  comunidades  indígenas  iniciaron  el  29 de diciembre de 2006, cuando se suscribió el contrato estatal  tendiente  a  organizar la logística y asesoría a los funcionarios del Incoder  y  los  asistentes  a  la Comisión Nacional de Territorios Indígenas, reunión  que  luego  de  varios  aplazamientos derivados de decisiones de las comunidades  indígenas,  sólo  fue  llevada  a cabo entre el 30 de mayo de 2007 y el 1º de  junio  del mismo año.  Estas reuniones resultaron infructuosas, puesto que  los  miembros  de  la  citada Comisión se negaron a discutir el proyecto de ley  que  dio  lugar  al EDR y, finalmente, decidieron retirarse de la reunión luego  de  exponer su desacuerdo con el contenido de la iniciativa.  El Ministerio  agrega  que  durante  el  trámite  del  proyecto  al  interior del Congreso, se  surtieron  otros escenarios de participación, como (i)  la  participación  activa del Senador por Comunidades  Indígenas  Ramiro  Estacio  en  la presentación para ponencia en primer debate  del   proyecto;   (ii)   la  realización  de  dos  Foros Indígenas, a instancias del Gobierno Nacional y el  Senador  Ramiro  Estacio,  realizadas los días 28 de septiembre de 2006 y 20 de  marzo   de  2007;  (iii)  la  convocatoria  de  la  Mesa Nacional de Tierras, a instancias de la Procuraduría  General de la Nación.    

Respecto  a las actuaciones adelantadas con  las  comunidades  afrodescendientes,  el  Ministerio  indica  que  adelantó  el  procedimiento  de  consulta  en  los  términos  previstos  en la Ley 70/93 y el  Decreto   2248/95.  Así,  manifiesta  que  se  desarrollaron  cuatro  mesas  de  concertación  con la Subcomisión de Territorios de la Consultiva de Alto Nivel  para  Comunidades  Negras.   Fruto  de estas reuniones se logró un acuerdo  entre  los  comisionados,  suscrito  en  acta del 21 de noviembre de 2006, y que  incidió  en  la  presentación  de  proposiciones modificatorias al proyecto de  ley, que fueron finalmente incorporadas en el EDR.   

31.   A partir de este relato fáctico  la  Corte  encuentra  que  los  procedimientos  de  consulta  previa  realizados  respecto  del  proyecto  de  ley  que  originó  el  EDR,  no cumplieron con los  requisitos  fijados  por  el ordenamiento constitucional, en especial respecto a  sus  condiciones  de  oportunidad.  En efecto, se observa que tanto para el  caso  de  las  comunidades  indígenas  como el de grupos afrodescendientes, los  acercamientos  con  miras  a  efectuar  la  consulta  previa  se  iniciaron  con  posterioridad  a  la  radicación  de la iniciativa ante el Congreso, actuación  que  se  surtió  el  24 de julio de 2006, como consta en la Gaceta del Congreso  246  de  2006.52  En  ese  sentido,  la  Sala  considera  que  el  Gobierno Nacional  incumplió   con   su   deber   constitucional  de  ofrecer  a  las  autoridades  representativas   escenarios   específicos  de  participación,  previos  a  la  radicación  del  proyecto de ley, en el cual fuera viable discutir el contenido  de  la  iniciativa,  con miras a lograr un consenso o una concertación sobre la  misma.   Para la Corte, conforme a los argumentos anteriormente planteados,  el   adelantamiento   de  la  consulta  previa  por  parte  de  las  autoridades  gubernamentales  con  posterioridad  a  la  radicación  del  proyecto  de  ley,  disminuye  el  grado  de  incidencia  de  la  participación  de las comunidades  tradicionales   en  la  determinación  del  contenido  concreto  de  la  medida  legislativa  que las afecta directamente.  En tal sentido, el procedimiento  efectuado  por  el  Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Agricultura y  Desarrollo  Rural,  no  constituye un trámite adecuado para el cumplimiento del  deber  de  consulta  previa, habida cuenta que la oportunidad en que se llevó a  cabo  limita desproporcionadamente la capacidad de las comunidades de incidir en  el  contenido  del EDR.  Ello debido a que la vigencia de los principios de  unidad  de  materia, consecutividad e identidad flexible hace que el proyecto de  ley  constituya un marco de referencia temático, impuesto por el Gobierno a las  comunidades   y   modificable   sólo   conforme  a  las  estrictas  reglas  del  procedimiento legislativo.   

32.   La  Corte encuentra, igualmente,  que  la  reseña  fáctica  antes expuesta no da cuenta que el Gobierno Nacional  haya  efectuado tarea alguna destinada a realizar una etapa preconsultiva, en el  que  las  autoridades estatales y las comunidades indígenas y afrodescendientes  hubieren   acordado   las   reglas   aplicables  al  procedimiento  de  consulta  previa.   Esta  condición es importante, puesto que de conformidad con los  requisitos  constitucionales  de  la consulta previa, el proceso deliberativo en  sí  mismo  considerado  debe  reconocer  y proteger la identidad de los pueblos  indígenas  y  afrodescendientes.   Esta obligación se incumple cuando, al  pretermitirse  el  trámite  preconsultivo,  el  proceso  de  consulta previa se  plantea  a  partir  de  condiciones  de  deliberación y concertación impuestas  unilateralmente   por   el   Gobierno,   al   margen   de  las  características  diferenciadas  que  se  derivan  de  los  usos  y  prácticas  que  conforman la  identidad de dichos pueblos.   

33. A pesar de lo expuesto, que demuestra el  incumplimiento   en   el   asunto   de   la   referencia   de   las  condiciones  constitucionales  de  la  consulta  previa,  la Sala advierte que a partir de la  intervención  del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, existirían dos  objeciones  a  la conclusión anterior, las cuales deben ser dilucidadas en esta  decisión.   En  efecto, la cartera mencionada sostiene que, de acuerdo con  las  reglas fijadas por la jurisprudencia constitucional, en la medida en que no  existen  desarrollos  legislativos  sobre  el  trámite  de  consulta previa, la  naturaleza  y  alcance  de  las  reglas  que  se  adopten  a  ese respecto deben  determinarse  con flexibilidad y fundadas en el principio de buena fe.  Por  ende,  el  hecho que se hayan adelantado diversos encuentros con las comunidades  tradicionales,  durante  el trámite de discusión y aprobación del proyecto de  ley  y  antes  de la expedición del EDR, es un procedimiento que se inscribe en  dicha  condición  de  flexibilidad.  De  otro  lado,  señala que no es posible  concluir   que   para   el   presente  asunto  se  esté  ante  un  déficit  de  participación  de  las  comunidades tradicionales, puesto que éstas tuvieron a  su  disposición  distintas  instancias  dentro del trámite del proyecto, en el  que plantearon sus puntos de vista sobre el contenido del EDR.   

33.1. Para resolver la primera objeción, la  Sala  advierte  que la jurisprudencia constitucional ha establecido que, si bien  existe  ese  grado  de  flexibilidad  en  la  determinación  del  procedimiento  aplicable  a  la  consulta  previa,  éste  debe acompasarse con la vigencia del  principio  de buena fe.  Como fue expuesto en el fundamento jurídico 29 de  esta  sentencia,  el  contenido concreto de ese principio para el caso del deber  de  consulta  previa, consiste en que las comunidades tradicionales conserven un  grado  de  incidencia  adecuado  y suficiente en la determinación del contenido  material  de  la  medida  legislativa que las afecta directamente.  Ello es  así,  puesto  que  otorgar  eficacia  material  al proceso de consulta, como se  indicó   anteriormente,   implica   su   entendimiento   como   un  espacio  de  deliberación  entre las autoridades gubernamentales y los representantes de las  comunidades   indígenas   y   afrodescendientes,   destinado   a   obtener  una  concertación  o acuerdo sobre el contenido de la medida legislativa.  Este  deber  no  con  lleva,  como  ya  se  ha señalado, que los pueblos indígenas y  tribales  tengan  poder  de  veto  en  relación  con la expedición de la norma  legal;  empero,  contrae  la necesidad que el producto del proceso participativo  pueda  incidir  eficazmente  en  la  definición  de  la política pública. Tal  condición  solo  es  posible  cuando  el  procedimiento de consulta incluya las  diferentes  temáticas  que surjan de la deliberación entre los interesados, no  sólo  aquellas  que puedan ser incorporadas luego de cumplir con los requisitos  del  trámite  legislativo,  en  especial  los  principios de unidad de materia,  consecutividad e identidad flexible.    

Considerar  lo  contrario,  esto es, que el  procedimiento  de  consulta  previa de medidas legislativas, puede realizarse en  una  etapa  posterior  a  la  radicación  del  proyecto  de  ley,  llevaría  a  resultados  incompatibles  con  las  características  esenciales  del  trámite  citado.  En efecto, de obtenerse un consenso entre las comunidades tradicionales  y   las   autoridades   gubernamentales,  su  eficacia  estaría  supeditada  al  desarrollo  del procedimiento legislativo correspondiente;  de modo que los  asuntos  discutidos en debates surtidos previamente, al igual que la definición  de  la  materia  de  la  iniciativa en las sucesivas discusiones parlamentarias,  impedirían  que  las  propuestas alternativas derivadas del proceso de consulta  fueran   válidamente   integradas   al   contenido   definitivo   de   la   ley  correspondiente.   En  últimas,  el  procedimiento  de consulta previa, en  este  escenario,  se  tornaría  en un formalismo intrascendente, lo que resulta  incompatible  con  las  obligaciones  estatales  a  ese  respecto,  descritas en  apartados anteriores de esta decisión.   

33.2. La segunda objeción planteada por el  Ministerio  interviniente  parte de la confusión entre los distintos niveles de  participación   en   la   definición  de  las  medidas  legislativas,  que  la  Constitución    Política    confiere    a   las   comunidades   indígenas   y  afrodescendientes.   Según  lo expuesto en los fundamentos jurídicos 11 y  12  de  esta sentencia,  la Carta adscribe dos modalidades diferenciadas de  participación  a  favor  de  dichos  pueblos.   La  primera,  de carácter  general,  de acuerdo con la cual los integrantes de las comunidades indígenas y  afrodescendientes  son  titulares  de  los derechos de participación política,  entre  ellos  la  posibilidad  de  intervenir  en  el  trámite  legislativo, en  idénticas  condiciones  a  los  ciudadanos  que  no hacen parte de una minoría  étnica  y  cultural.   En  este  nivel  general  de  participación  está  comprendida  la representación democrática en el Congreso a través de curules  particulares,   las   cuales   han   sido   instituidas   por   el  ordenamiento  constitucional  como  parte  del  reconocimiento  de  la  diversidad  y  ante la  necesidad  de  otorgar espacios privilegiados de acción en la vida política de  la   Nación   a   sectores   que   han   sido   tradicionalmente   excluidos  y  discriminados.    

Este   nivel  general  de  participación  política  difiere  del  deber  de  consulta previa.  En efecto, el derecho  fundamental   a   la   consulta   previa  surge  respecto  de  aquellas  medidas  legislativas   o   administrativas   que   tengan   la  posibilidad  de  afectar  directamente  a  las  comunidades  indígenas  o  afrodescendientes.  Así,  cuando  las  autoridades  gubernamentales  decidan impulsar tales medidas, deben  garantizar  la  existencia de espacios de participación específicos, dirigidos  a  que  los  pueblos  indígenas  y tribales conozcan el contenido de la misma y  hagan  parte  de  un  espacio  deliberativo,  dirigido  a  obtener el consenso o  concertación  sobre  la  misma.   Para  cumplir  con esta finalidad, deben  cumplirse  determinadas  condiciones,  cuyas  reglas  de  aplicación  han  sido  sistematizadas   en  el  fundamento  jurídico  16  de  la  presente  decisión.   

Como  se  observa, la consulta previa es un  trámite   particular,   de  naturaleza  constitucional,  exigible  de  aquellas  políticas   que,  en  razón  de  su  contenido  o  implicaciones,  interfieran  directamente  con  los  intereses  de  las  comunidades diferenciadas.  Por  ende,  su  exigibilidad  se  basa  en  la  presencia  de  medidas legislativas o  administrativas  de  esa índole y, en consecuencia, no resulta admisible que su  omisión  sea  avalada con la existencia de mecanismos ordinarios y generales de  participación  política  de las comunidades tradicionales.  Por lo tanto,  la  afirmación  realizada  por  el interviniente, en el sentido que la consulta  previa  para  el  caso  concreto  se encuentra verificada por la realización de  algunos  foros  o  encuentros  durante  el  trámite  legislativo, se basa en la  confusión    de    los    planos    general    y    específico    –    consulta   previa   –  de  la participación de los pueblos  indígenas y tribales en las decisiones que las afectan.    

34.  En suma, la Sala concluye que para  el  caso de la Ley 1152 de 2007 no se cumplió con el deber de consulta previa a  las   comunidades   indígenas  y  afrodescendientes,  puesto  que  (i)  al  margen  de la validez material de  los  procesos  de  participación  efectuados,  éstos fueron llevados a cabo de  forma   inoportuna   y,  por  ende,  contraria  al  principio  de  buena  fe;  y  (ii)  no  existe  evidencia  alguna  del  cumplimiento  de  procedimientos  preconsultivos,  a través de los  cuales   las   autoridades   gubernamentales  y  las  comunidades  tradicionales  acordaran las reglas del trámite de consulta previa.   

Remedio constitucional frente a la omisión  del deber de consulta   

35.  Ante  el  incumplimiento  del deber de  consulta   previa   durante  el  trámite  que  antecedió  a  la  discusión  y  aprobación  del  EDR,  debe  la  Corte  ocuparse  de  la consecuencia, desde la  perspectiva   constitucional,  de  dicha  omisión.   Al  respecto,  en  el  fundamento  jurídico  15  se expuso como la pretermisión del deber de consulta  previa  llevaba,  en  principio,  a  la  declaratoria  de inexequibilidad de las  normas  acusadas.   Sin  embargo,  esta  no es la única opción posible de  decisión  por  parte  de  la  Corte, pues resulta necesario evaluar el grado de  afectación  que  tenga  la  medida legislativa, habida consideración que sólo  aquellas  normas  que  incidan  directamente en los intereses de las comunidades  indígenas  y  afrodescendientes  están  sometidas  al  requisito  de consulta,  conforme  lo  prevé  el  artículo  6º del Convenio 169 de la OIT.  Así,  deberá  determinarse  en  el caso concreto el contenido general de la ley y los  contenidos   específicos   que   prevé   en   relación  con  las  comunidades  tradicionales;  la  finalidad de la ley y la relación que existe entre cada una  de  las  partes;  la  posibilidad  de  distinguir  normas  de  la  ley  que sean  separables  respecto  de  la  misma; y las decisiones del legislador respecto de  los derechos de los pueblos indígenas y afrodescendientes.   

De  acuerdo  con  el  contenido  normativo  propuesto  por  el  Estatuto  de Desarrollo Rural, la Corte observa que contiene  disposiciones  dirigidas  todas  ellas  a  crear un nuevo régimen para el uso y  aprovechamiento  de  la  tierra  rural.   Esta  finalidad  fue expresamente  identificada  por  el  Legislador,  en  tanto el artículo 1º del EDR lo define  como       “el       conjunto      sistemático  e  integrado de principios,  objetivos,  normas,  lineamientos  de  política,  mecanismos y procedimientos a  través  de los cuales el Estado colombiano promoverá y ejecutará las acciones  orientadas  a  lograr  un desarrollo humano sostenible y el bienestar del sector  rural,   en   condiciones   de  equidad,  competitividad  y  sostenibilidad,  en  cumplimiento  de  los  artículos  64, 65 y 66 de la Constitución Política.”  De   tal   modo,  el  Estatuto  establece  múltiples  mecanismos  legales,  con finalidades igualmente variadas. Así, el EDR contiene  normas   sobre  la  estructura  institucional  del  Estado,  las  cuales  buscan  reorganizar    las    competencias   de   las   entidades   que   conforman   la  “institucionalidad    rural”.    Igualmente,   señala   procedimientos  destinados  a  regular  la  promoción  de  proyectos  productivos  a través de  herramientas  técnicas  y  tecnológicas,  el  uso  de  la propiedad rural y la  distribución  de  tierras  con  fines  de  reforma  agraria,  bien sea mediante  procedimientos  administrativos  o  de  naturaleza  judicial (p.e. prescripción  agraria,  extinción  de  dominio  de  bienes  rurales).  Finalmente,  como tuvo  oportunidad  de  explicarse  en  apartado  anterior,  el EDR consagra normas que  tienen   como   destinatarios   expresos   a   las   comunidades   indígenas  y  afrodescendientes.    

36.  Esta  consideración  es  importante,  puesto  que  permite  concluir  a la Corte que la Ley 1152/07 regula una materia  que   tiene   principal   importancia   para   las   comunidades   indígenas  y  afrodescendientes,  como es la relación entre sus miembros y la tierra.  A  este  respecto,  en  el  fundamento  jurídico 24 de esta sentencia se demostró  cómo  el  territorio  es  uno  de  los aspectos que definen la identidad de las  citadas   comunidades,   al  punto  que  las  normas  de  derecho  internacional  contenidas  en  el  Convenio  169  de  la  OIT  establecen reglas particulares y  concretas  para  la  concertación  entre los Estados y los pueblos indígenas y  tribales,  en  cuanto a la adopción de medidas legislativas relacionadas con el  papel de esas comunidades en los programas agrarios nacionales.   

Conforme  lo  anterior, es evidente que las  normas  del  EDR tienen una relación intrínseca y directa con los intereses de  las  comunidades  indígenas  y  afrodescendientes,  el  cual no se agota en las  disposiciones  que  hacen  referencias  expresas  a  estos  pueblos, sino que se  extiende  a  la totalidad del texto de la Ley 1152/07, norma que desde su inicio  ha  sido  concebida  como  un  régimen  integral  y sistemático sobre el uso y  aprovechamiento  de  los  territorios  rurales, razón por la cual dicha materia  tiene   uno   efecto  transversal  en  todo  el  ordenamiento  legal  objeto  de  análisis.   Esta  materia,  como  se  ha  insistido  a  lo  largo  de esta  providencia,  está  vinculada  al  núcleo  de  la  definición de la identidad  diferenciada  de  las  citadas  comunidades.   En  consecuencia,  la  norma  acusada  resulta  inexequible  en  su  integridad,  habida  cuenta  (i)  la  comprobación fáctica acerca del  incumplimiento  del  deber  de  consulta previa; y (ii)  el  hecho que el EDR constituya un régimen integral y  sistemático  sobre  el  desarrollo, uso y aprovechamiento del territorio rural,  asunto  que,  a su vez, resulta determinante para la definición de la identidad  de las minorías étnicas.    

A  este respecto, debe insistirse en que el  EDR  es  una  regulación  general,  que  establece procedimientos para el uso y  aprovechamiento  del  territorio  rural,  reformula  la institucionalidad rural,  crea  organismos  concebidos  como instancias concretas de participación de los  diversos  sectores  interesados  en esa actividad y, en definitiva, es concebido  como  un  nuevo  régimen  para  regular  las  relaciones  entre el Estado y los  habitantes  de  las  zonas  rurales, entre ellos los miembros de las comunidades  indígenas   y   afrodescendientes.    Precisamente,   a   partir  de  esta  comprobación,  el  Gobierno  Nacional  ejerció  algunas  acciones destinadas a  suplir  el requisito de consulta previa a los pueblos indígenas y tribales, las  cuales,  en  razón  de su ausencia de oportunidad, resultaron incompatibles con  la  vigencia  del  principio de buena fe, previsto expresamente por el artículo  6º del Convenio 169 de la OIT.   

Sobre  este  particular, la Corte considera  que  habida  cuenta  la  similitud de estructura de regulación legal y grado de  incidencia  hacia  las  comunidades indígenas y afrodescendientes, en este caso  resultan  mutatis mutandis las  consideraciones  que  este  Tribunal  efectuó en la sentencia C-030/08, la cual  declaró  inexequible  la  Ley 1021/06 –  Ley  General  Forestal,  debido a que se había violado el derecho  fundamental  a  la  consulta previa que tienen estas comunidades.  Así, en  dicha  sentencia  se  indicó  que  “el proyecto que  culminó  con  la  expedición  de la Ley General Forestal fue concebido como un  régimen  integral,  razón  por  la  cual  no  cabe  excluir  de  su ámbito la  regulación  de  los  bosques  naturales, ni el impacto que de ello se desprende  para   las  comunidades  tribales.  Para  lograr  ese  propósito  habría  sido  necesario   concebir   un   proyecto   distinto,   desde  su  origen,  orientado  puntualmente  a  la adopción de medidas de fomento para el establecimiento y la  explotación   de   plantaciones   forestales,  pero  sin  pretender  hacer  una  regulación  integral  del sector forestal. La opción contraria, esto es, la de  tramitar   un   proyecto   de  carácter  general  e  integral,  implicaba  que,  necesariamente,   debían   haberse  consultado  las  comunidades  indígenas  y  tribales,  porque  por  acción, en razón de las medidas adoptadas en la ley, o  por  omisión,  en  cuanto  formalmente  se  excluyese  a dichas comunidades del  ámbito  de  aplicación  de  la  misma, pese a su carácter general e integral,  dicha  medida legislativa es susceptible de afectar directa y específicamente a  las  comunidades que tienen en el bosque su hábitat natural.|| Observa la Corte  que  en  este caso, paradójicamente, el carácter específico de la afectación  que  la  ley  puede tener sobre las comunidades indígenas y tribales, se deriva  de  la  condición general e integral que se le dio a la iniciativa legislativa,  en  cuanto  que,  por  esa  vía,  sus previsiones son susceptibles de afectar a  dichas  comunidades  en  una dimensión muy particular, cual es la relación que  mantienen con el bosque.”     

Estas   consideraciones   son  en  entero  aplicables  al  asunto  de  la  referencia.   De la misma manera que la Ley  General  Forestal, el EDR establece una regulación general y sistemática, esta  vez  relacionada  con el uso y aprovechamiento de los territorios rurales.   Igualmente,  el EDR fija cláusulas que excluirían la aplicación de algunas de  sus  normas  a  las  zonas  rurales  en las que habitan comunidades indígenas y  afrodescendientes,  según  se  tuvo  oportunidad  de  analizar en el fundamento  jurídico  24 de esta sentencia.  No obstante, como se señaló en el fallo  C-030/08,  es  precisamente ese carácter general y sistemático el que obligaba  a  que,  indefectiblemente,  el  proyecto  que dio lugar a la Ley 1152/07, fuera  consultado  en  su  integridad a las minorías étnicas, con miras a llegar a un  acuerdo  o  concertación  sobre el mismo.  Como este requisito, de índole  constitucional  y  que  está relacionado con la eficacia concreta de un derecho  fundamental   reconocido   por   normas   que   hacen   parte   del   bloque  de  constitucionalidad,  no  fue  cumplido  para  el  caso  de la normatividad de la  referencia, ésta deviene inexequible en su integridad.    

37.   A  pesar  que  las  consideraciones  efectuadas  resultan suficientes para declarar la inconstitucionalidad de la Ley  1152/07,  la  Corte  considera  pertinente dar respuesta a argumentos que abogan  por  la  inexequibilidad  parcial  o  la  exequibilidad  condicionada  de  dicha  normativa.   

37.1.  En primer término, el Ministerio de  Agricultura  y Desarrollo Rural solicita a la Corte que en caso que se decida la  inexequibilidad  del EDR, ésta se circunscriba a las normas del mismo que hacen  referencia  expresa a las comunidades indígenas y afrodescendientes.  Para  la  Sala,  esta  alternativa  de  solución  generaría una omisión legislativa  relativa53   en   el  texto  del  EDR,  constitutiva  de  una  discriminación  injustificada  en contra de los pueblos tradicionales.  En efecto, el lugar  central   que   tiene   el   territorio   para   las  comunidades  indígenas  y  afrodescendientes,   implica   desde   la   perspectiva  constitucional  que  la  regulación  integral  sobre  desarrollo,  uso  y  aprovechamiento  de las zonas  rurales,  establezca  reglas  que  definan  las relaciones entre el Estado y los  miembros  de  dichas  comunidades,  las  cuales reflejen el interés de la Carta  Política  en  reconocer el carácter pluriétnico y multicultural de la Nación  y,   consecuencialmente,  la  preservación  de  la  identidad  de  los  pueblos  indígenas y tribales.   

Es evidente que una legislación en materia  de  desarrollo  rural  que no tuviera en cuenta los intereses de las comunidades  indígenas   y   afrodescendientes,  se  mostraría  discriminatoria,  en  tanto  generaría  un  déficit de protección jurídica, incompatible con los derechos  de   estas   minorías,  ampliamente  documentados  en  la  presente  decisión.   

De otro lado, debe insistirse en que el EDR,  por  expreso  mandato  del  legislador,  constituye  una  regulación integral y  sistemática  sobre  el  uso  y aprovechamiento de la tierra rural.  En ese  sentido,   no   sería  constitucionalmente  aceptable  extraer  la  regulación  relativa  a  las  comunidades  indígenas  y afrodescendientes del Estatuto, con  base  en,  al  menos  dos  razones de primer orden: (i)  La eliminación de dichos preceptos desarticularía un  sistema  normativo  con  pretensión  de  integralidad,  lo  que  contradice  la  naturaleza  misma  del  Estatuto;  y  (ii) el  uso  y  aprovechamiento  de  la  tierra  rural es un aspecto con  incidencia  transversal  en  el  EDR,  razón  por  la  cual  no  resulta viable  identificar  qué  aspectos  del mismo incidirían directamente en los intereses  de  las  comunidades  indígenas y afrodescendientes, pues cualquier aspecto del  Estatuto  tendría,  en  casos concretos, la posibilidad de generar ese grado de  afectación.   

37.2.  En  segundo lugar, debe establecerse  por  qué  en este caso no resulta aplicable la regla de decisión utilizada por  la  Corte  en  la  sentencia C-461/08. En esta sentencia se analizó la presunta  inconstitucionalidad  de la Ley 1151/07, “por la cual  se  expide el Plan Nacional de Desarrollo”, en razón  a  haberse  pretermitido  el  requisito  de la consulta previa a las comunidades  indígenas.    La   Corte   comprobó  en  esa  oportunidad  que  la  norma  establecía  disposiciones  que  afectaban  específicamente  a  las comunidades  indígenas  y  afrodescendientes,  por  lo  que  debió someterse al trámite de  consulta,  sin  que  ello  se  hubiere  verificado.  No  obstante,  decretó  la  constitucionalidad   condicionada   de   la   Ley,   conforme   los   argumentos  siguientes:   

“6.1.2.  Ahora  bien,  considera  la Sala  Plena  que  en  el  presente proceso es posible, en aplicación del principio de  conservación  del  derecho,  proteger  los  valores y derechos constitucionales  afectados  por  la  inclusión en la Ley del Plan de disposiciones cuya consulta  previa   era  obligatoria  y  se  omitió,  sin  necesidad  de  recurrir  a  una  declaratoria  de  inexequibilidad  de  toda la ley ni de todos los artículos de  sus  partes  general  y  específica. Es procedente en este caso declarar que la  Ley  1151  de  2007  es exequible, siempre y cuando se entienda que se  suspenderá la ejecución de los proyectos -y de los respectivos  programas  o  presupuestos  plurianuales-  incluidos  en  la misma que tengan la  potencialidad  de  incidir  de  manera directa y específica  sobre pueblos  indígenas  o  comunidades  afrodescendientes,  hasta  tanto se realice en forma  integral  y  completa  la  consulta  previa específica exigida por el bloque de  constitucionalidad,  de  conformidad  con  las  pautas trazadas para ello por la  doctrina constitucional reiterada en la presente providencia.   

La  determinación  de  cuáles  son  los  proyectos  o  programas  incluidos  dentro  de  la  Ley  del  Plan  Nacional  de  Desarrollo  que  deben  agotar  el  requisito  de  consulta previa a los pueblos  indígenas,  es una responsabilidad del Gobierno Nacional, por ser el respectivo  proyecto  de  ley  de su iniciativa. Sin embargo, en relación con los proyectos  concretos  respecto  de  los  cuales  se considere que no han cumplido con dicha  condición  –al  estar de  por  medio  la  protección  de derechos fundamentales colectivos de los pueblos  indígenas  y  de  sus  miembros  individualmente  considerados-,  se  encuentra  abierta  en  cada  caso la vía de la acción de tutela, en el evento en que las  comunidades  indígenas,  después  de  haber  solicitado  la realización de la  consulta   previa,  invocando  la  presente  sentencia,  reciban  una  respuesta  negativa.  Si  un proyecto específico ya fue sometido a una consulta previa que  haya   respetado   las  pautas  trazadas  en  las  normas  aplicables  y  en  la  jurisprudencia  constitucional,  no será necesario realizar una nueva consulta.  No  obstante, si la consulta no respetó tales pautas, debe efectuarse una nueva  cumpliendo  el Convenio 169 de la OIT así como las exigencias jurisprudenciales  encaminadas  a asegurar que la consulta sea efectiva.” (Negrillas originales).   

Sobre este particular debe considerarse que  adoptar  una  decisión  de  exequibilidad  condicionada,  en  los  términos  y  condiciones   planteados   en   la   sentencia   C-461/08,   constituiría   una  contradicción  insalvable  entre  la  regla  de  decisión  en  que  se basa el  presente  fallo  y  los efectos del mismo. Ello en tanto resultaría incoherente  sostener,  de  un  lado, que la incompatibilidad entre el EDR y la Constitución  se  funda  en  la omisión del requisito de consulta previa, y del otro, que las  normas  que  en  razón  de  su promulgación resultan inmodificables, deban ser  aplicadas  a  las comunidades indígenas y afrodescendientes.  Aceptar este  escenario  cuando,  como  se ha comprobado en esta argumentación, los preceptos  del  EDR  tienen  aplicación  inmediata,  significaría  avalar la omisión del  Gobierno  Nacional  en  la  satisfacción  del derecho fundamental a la consulta  previa.   

Además,   debe  reiterarse  que  el  EDR  constituye  un  régimen  general,  integral  y  sistemático  sobre  el  uso  y  aprovechamiento  del territorio rural, de modo tal que no es posible diferenciar  entre  las normas que afectan a las comunidades indígenas y afrodescendientes y  las  que  no  tengan ese propósito.  Como se ha señalado insistentemente,  el  territorio  rural  es  uno  de  los aspectos que integra en el núcleo de la  definición  de  la  identidad  de  dichas  comunidades, razón por la cual toda  norma  que  dirima  conflictos  particulares  y  concretos  respecto  al  uso  y  aprovechamiento  de ese territorio, es susceptible de afectar directamente a las  comunidades  indígenas y afrodescendientes.  Esta circunstancia impide que  la  Corte pueda diferenciar entre los preceptos del EDR que afectan directamente  a  las  comunidades  tradicionales,  lo que hace imposible adoptar una decisión  distinta a la inexequibilidad de la normatividad en su conjunto.   

Conclusión  

38.  La  Ley  1152  de  2007  configura una  regulación  integral  y  sistemática  sobre  el  desarrollo  rural  y el uso y  aprovechamiento   de   la  propiedad  agraria,  régimen  jurídico  que  debió  someterse  al  trámite  de  consulta  previa  a  las  comunidades  indígenas y  afrodescendientes,  en  razón  de  la  especial  connotación que el territorio  tiene  para  estos  pueblos,  al  igual  que  por la existencia de disposiciones  particulares y concretas en el EDR que los afectan directamente.   

39.  Sin  embargo,  de  conformidad con los  argumentos  de  índole  fáctica  recopilados  en esta sentencia, la Corte pudo  comprobar  que  las  actividades  desarrolladas  por  el  Gobierno  Nacional  no  cumplieron  con  las  condiciones  constitucionales  de  la  consulta.   En  especial,  los  procesos  de acercamiento fueron realizados de forma inoportuna,  cuando  el  trámite  legislativo  ya  se  encontraba  en  curso,  circunstancia  incompatible  con  la  vigencia  del  principio  de  buena fe en los procesos de  consulta  previa.   Adicionalmente, no se comprobó que fuera adelantado un  procedimiento  preconsultivo  con  las  comunidades  tradicionales,  tendiente a  definir  las reglas de deliberación del proceso de consulta previa.    De   este   modo,   resulta   desacertado   sostener  que  dichos  acercamientos  extemporáneos  suplen  el  requisito  de  consulta  previa,  puesto  que fueron  ejecutados  luego  de  haberse  iniciado el trámite legislativo y en escenarios  propios  de  éste.   En  ese sentido, responden a formas de participación  democrática  de  carácter  general,  los  cuales  difieren  de las modalidades  concretas  de incidencia de las comunidades indígenas y afrodescendientes a las  que  se  refiere  el  artículo  6º  del  Convenio  169  de  la OIT, las cuales  corresponde  a un procedimiento sustantivo de índole constitucional, dirigido a  satisfacer  el  derecho fundamental a la consulta previa, del cual son titulares  las comunidades indígenas y afrodescendientes.   

40. Debido a la pretermisión del requisito  de   consulta   previa,   la   norma   acusada   deviene   inexequible   en   su  integridad.   Ello  debido  a  que,  en  razón  de constituir, por expreso  mandato  del  Legislador, un régimen general y sistemático en materia de uso y  aprovechamiento   de   los  territorios  rurales,  (i)  no  resulta  viable  diferenciar  entre las normas que  afectan  directamente  a  las  comunidades  y aquellas que no tienen ese efecto,  amén  de  la  posibilidad que en casos concretos cualquier disposición del EDR  contraiga   esa   afectación;   y  (ii)  la  exclusión,  en  virtud de su inexequibilidad, de las normas que  hagan  referencia  nominal  a  los  pueblos indígenas y tribales, generaría un  régimen  discriminatorio en contra de los mismos, puesto que contribuiría a un  déficit   de   protección   jurídica,   contrario   a  los  derechos  que  la  Constitución reconoce a dichas minorías étnicas.   

Por  último,  la Sala considera pertinente  señalar  que  esta  decisión  tiene  los  efectos  ordinarios  previstos en el  artículo   45   de  la  Ley  270/96  –   Estatutaria   de   Administración   de   Justicia   –, es decir, hacia futuro.   

VII.         DECISIÓN   

En   mérito  de  lo  expuesto,  la  Corte  Constitucional  administrando  justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la  Constitución,   

RESUELVE:  

Declarar INEXEQUIBLE  la  Ley  1152 de 2007, “por  la  cual  se  dicta  el  Estatuto  de  Desarrollo Rural, se reforma el Instituto  Colombiano   de   Desarrollo   Rural,    Incoder,   y   se   dictan   otras  disposiciones.”   

Notifíquese,  comuníquese,  publíquese,  insértese  en  la  Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el  expediente.   

NILSON PINILLA PINILLA  

Presidente  

Con salvamento de voto  

RODOLFO  ARANGO RIVADENEIRA   

Conjuez  

            

JUAN CARLOS HENAO  PÉREZ   

Magistrado  

GABRIEL  EDUARDO MENDOZA MARTELO   

Magistrado  

Con salvamento de voto  

            

JORGE IVÁN PALACIO  PALACIO   

Magistrado  

CRISTINA  PARDO SCHLESINGER   

Magistrada  

Con salvamento de voto  

CLARA  ELENA REALES GUTIÉRREZ   

Magistrada  

HUMBERTO ANTONIO  SIERRA PORTO   

Magistrado  

Con salvamento de voto            

LUIS  ERNESTO VARGAS SILVA   

Magistrado (P)  

MARTHA VICTORIA SÁCHICA  DE MONCALEANO   

Secretaria  General  

ANEXO   DE   LA   SENTENCIA   C-175   de  2009   

A continuación se transcribe el texto de la  Ley  1152  de  2007,  conforme a su publicación, efectuada en el Diario Oficial  No. 46.700 del 25 de julio de 2007.   

LEY 1152 DE 2007  

(julio 25)  

El Congreso de la República  

DECRETA:  

T I T U L O   I  

DISPOSICIONES GENERALES  

CAPITULO I  

Del     Estatuto,     Principios     y  Objetivos   

Artículo    1°.    Del   Estatuto   de   Desarrollo   Rural.  El  presente  Estatuto  contiene el conjunto sistemático e integrado de principios,  objetivos,  normas,  lineamientos  de  política,  mecanismos y procedimientos a  través  de los cuales el Estado colombiano promoverá y ejecutará las acciones  orientadas  a  lograr  un desarrollo humano sostenible y el bienestar del sector  rural,   en   condiciones   de  equidad,  competitividad  y  sostenibilidad,  en  cumplimiento   de   los   artículos   64,   65   y   66   de  la  Constitución  Política.   

Forman  parte  del  presente  Estatuto  las  siguientes  Leyes: la Ley 13 de 1990, la Ley 101 de 1993, la Ley 607 de 2000, la  Ley  811  de  2003,  la  Ley  1021  de 2006, la Ley 1133 de 2007 y la Ley 731 de  2002.   

La  presente  ley no modifica, sustituye ni  deroga    la    Ley    21   de   1991   ni   la   Ley   70   de   1993   ni   su  reglamentación.   

Artículo     2°.     Principios  de  la ley. Con el propósito  de  obtener  un mejoramiento sustancial en la Calidad de Vida de los productores  rurales, esta Ley se enmarca en los siguientes principios:   

1. La promoción y consolidación de la paz  y  la  convivencia,  a  través  de  mecanismos encaminados a lograr la justicia  social  y  el  bienestar  de  la  población  dedicada  a  la  actividad  rural,  procurando  el  equilibrio  entre  áreas  urbanas  y  rurales,  y  de  estas en  relación con la región.   

2.  El  desarrollo  rural  conciliará  el  crecimiento  económico,  la  equidad social y la sostenibilidad ambiental, para  garantizar  adecuadas  condiciones  de  vida  para  las generaciones presentes y  futuras.   

3.   La  política  de  Desarrollo  Rural  abordará  la  ruralidad  a  partir  de  un  enfoque  integral que trasciende la  dimensión  productiva  agropecuaria  y agroindustrial, reconociendo la sinergia  con  otros  factores  como  la infraestructura física, los servicios sociales y  seguridad  social, y otras actividades económicas. Para tal efecto garantizará  la  estrecha  coordinación,  cooperación, concurrencia y subsidiariedad de los  diversos  organismos y entidades del Estado, del sector central, descentralizado  y territorial, y del sector privado.   

4. El ordenamiento productivo del territorio  mediante   el  adecuado  uso  del  suelo  y  el  aprovechamiento  del  potencial  estratégico  del  campo. Con ese fin el Gobierno formulará una estrategia para  la  focalización  regional  de las inversiones en función del incremento de la  producción,   la  seguridad  alimentaría,  la  protección  y  fomento  de  la  producción  nacional  de  alimentos básicos y la reducción de la pobreza y la  desigualdad.   

5. El aumento en la rentabilidad rural para  incrementar  los  ingresos  de  los  productores,  especialmente los pequeños y  generar   mayores   oportunidades   de   empleo   productivo   en   las   áreas  rurales.   

6.  El apoyo a las actividades orientadas a  fomentar  la  modernización tecnológica apropiada de la producción agrícola,  pecuaria, forestal y pesquera que provienen del sector rural.   

7.  El aumento de los niveles empresariales  de  los  pequeños  productores,  para  garantizar  su  acceso  a  los  factores  productivos  y  a  los  mecanismos  de inversión y capitalización en el sector  rural.  Para  ello  el Gobierno nacional implementará programas e incentivos de  desarrollo    empresarial    y    una    estrategia    integral    de   jóvenes  rurales.   

8.  El  fortalecimiento y ampliación de la  política  social  en  el  sector  rural,  mediante  mecanismos que faciliten el  acceso   de   los   pobladores  rurales  de  menores  ingresos  a  los  factores  productivos,  y  de  desarrollo  humano y social, que contribuye para reducir la  pobreza y las desigualdades sociales.   

9.   La  conservación  de  la  capacidad  productiva  de los recursos naturales y la prevención de impactos ambientales y  culturales negativos.   

10. La participación de los productores en  las   decisiones   del  Estado  que  afecten  el  proceso  de  desarrollo  y  la  modernización  del  sector  rural  mediante programas y proyectos de desarrollo  rural,     directamente     o     por     medio     de     sus    organizaciones  representativas.   

11.  La  estabilidad  de  la  política  de  desarrollo  rural,  en una perspectiva de mediano y largo plazo, y la promoción  de  condiciones  de  transparencia,  eficacia,  celeridad  y  efectividad en las  actuaciones del Estado.   

12.  El desarrollo rural reconoce y protege  la  diversidad  que se expresa en las diferencias geográficas, institucionales,  económicas, sociales, étnicas, culturales y de género del país.   

Artículo     3°.     Objetivos   de  la  Ley.  Los  objetivos  generales del Estatuto de Desarrollo Rural son los siguientes:   

1.  Establecer  el  Sistema  Nacional  de  Desarrollo  Rural  como un mecanismo de planeación, coordinación, ejecución y  evaluación  de  las  actividades  que  desarrollan  los  organismos del Estado,  dirigidas  a  mejorar el ingreso y la calidad de vida de los pobladores rurales,  con   las  características  que  se  describen  en  el  Capítulo  II  de  este  Título.   

2. Fortalecer la capacidad del Ministerio de  Agricultura  y  Desarrollo Rural para formular, coordinar y evaluar la política  de   desarrollo   rural   y   dotarlo  de  los  mecanismos  necesarios  para  el  efecto.   

3. Establecer nuevos instrumentos orientados  a  mejorar  la  eficiencia  y eficacia de las actividades que adelanta el Estado  para  el  mejoramiento  de  la productividad del sector agropecuario, pesquero y  forestal en el medio rural.   

4.  Reformar  el  Instituto  Colombiano  de  Desarrollo   Rural,   Incoder,   como  entidad  responsable  de  la  promoción,  supervisión  y  control  de  los programas de desarrollo productivo en el medio  rural,  estableciendo  para  ello mecanismos que garanticen la coordinación, la  concurrencia  y  la  subsidiaridad  entre las distintas instituciones, el sector  privado y las entidades territoriales.   

5.  Organizar, actualizar y armonizar en un  estatuto  único  las normas relacionadas con el tema de desarrollo agropecuario  en  el  medio  rural,  en  particular  las  referidas a los programas de reforma  agraria  y  el  mejoramiento  del acceso a la tierra, a los programas de riego y  adecuación    de    tierras,    y    a    las    actividades    de   desarrollo  tecnológico.   

6. La planeación prospectiva del Desarrollo  Rural  a  fin  de  lograr  un  adecuado  uso  del  suelo  para  las  actividades  agrícolas,  pecuarias  y forestales, y orientar la modernización del agro bajo  parámetros de desarrollo regional y de producciones sostenibles.   

La  articulación  de  la  agricultura,  la  ganadería  y  los  bosques con otros sectores económicos se constituirá en el  sustento  efectivo  de la vida económica, social y democrática del medio rural  colombiano,  a  través de programas compatibles con las condiciones culturales,  económicas y ambientales del área o región donde se implementen.   

7. Adecuar al Sector Rural y Agroindustrial  a   la   internacionalización   de   la  economía,  sobre  bases  de  equidad,  reciprocidad y conveniencia nacional.   

8.   Impulsar  la  modernización  de  la  comercialización agropecuaria, forestal y pesquera.   

9. Fortalecer el sistema de incentivos a la  capitalización  rural,  el  acceso  a  factores  de  desarrollo  empresarial  y  tecnología y Asistencia Técnica.   

10.  Promover  el desarrollo agroindustrial  del  país,  apoyando  la  creación  de  cadenas  agroindustriales, clústers y  complejos agroindustriales.   

11. Promover el uso y manejo del territorio  rural  que  será  objeto  de  ocupación,  tenencia, posesión y propiedad para  fines  de  producción con cultivos de pancoger y productos básicos, de acuerdo  con  la  reglamentación  que  para  ese  fin  se  expida por parte del Gobierno  Nacional.   

Artículo 4°. Del  acceso   a   la  propiedad  de  la  tierra.  Para  el  cumplimiento  del  precepto  constitucional  según  el cual es deber del Estado  promover  el  acceso  progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores  agrarios,  las  estrategias,  acciones  y  decisiones que se adopten mediante la  presente    ley    estarán    dirigidas    al    logro    de   los   siguientes  objetivos:   

1.  La  reforma  de  la  estructura  social  agraria,  por  medio  de  procedimientos  de  dotación de tierras encaminados a  eliminar,  corregir  y  prevenir  la inequitativa concentración de la propiedad  rural,  con  el  fin  de  mejorar las condiciones productivas de los procesos de  producción agropecuaria y forestal.   

2.  Beneficiar  con dichos procedimientos a  los  hombres  y  mujeres  campesinos,  a las comunidades indígenas, comunidades  negras  y  demás  minorías étnicas mayores de 16 años, de escasos recursos o  que  no  posean  tierras, a los minifundistas, a las mujeres campesinas jefes de  hogar  y  a  los  beneficiarios  de  los  programas especiales que establezca el  Gobierno Nacional.   

3.   Prestar  apoyo  y  asesoría  a  los  beneficiarios  antes  señalados, en los procesos de adquisición de tierras que  ellos  promuevan,  a  través  de los mecanismos del subsidio directo y de libre  concurrencia,   para   el  desarrollo  de  proyectos  productivos  rentables,  y  adaptados  a  las  condiciones  reales  de  los  mercados internos y externos, y  correlacionados  con las políticas del Ministerio de Agricultura y los planes y  programas de desarrollo regional y rural.   

4. Formular y ejecutar programas y proyectos  productivos  que  incrementen  el  volumen  de producción y los ingresos de los  productores,  en  armonía  con  las prioridades de desarrollo de las regiones y  sus  entidades  territoriales  y  de los planes de ordenamiento territorial y de  los  planes  de  vida  en  los  territorios  indígenas, de tal forma que dichas  tierras  se  utilicen  de  la  manera  que  mejor  convenga  a  su  ubicación y  características particulares.   

5.  El  fomento  del  adecuado uso y manejo  social  de  las  aguas  y  de las tierras rurales aptas para labores agrícolas,  ganaderas,  forestales  y  pesqueras,  y  de  las  tierras  incultas,  ociosas o  deficientemente  aprovechadas, en desarrollo del principio de la función social  y  ecológica  de  la propiedad, mediante programas que provean su distribución  ordenada  y  su  racional  utilización,  la  regulación  de  la  ocupación  y  aprovechamiento  de  las tierras baldías de la Nación, dando preferencia en su  adjudicación  a  las  personas  de  escasos  recursos, priorizando aquellos que  participen  organizadamente  de  planes  o  programas considerados estratégicos  para  el  desarrollo  regional,  a  poblaciones  objeto de programas o proyectos  especiales,  mujeres campesinas cabeza de familia con sujeción a las políticas  de  conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables y a los  criterios   de   ordenamiento  territorial  y  de  la  propiedad  rural  que  se  señalen.   

6. Estimular la participación equitativa de  las  mujeres  en  el  desarrollo  de  planes,  programas  y proyectos de fomento  agrícola,   pecuario,   pesquero   y  forestal,  propiciando  la  concertación  necesaria  para lograr el bienestar y su efectiva vinculación al desarrollo del  sector rural.   

7. La redistribución y enajenación de las  tierras  ingresadas  al  patrimonio  del  Estado  en  desarrollo de los procesos  judiciales  de extinción del dominio se orientará a proyectos rurales, creando  las   condiciones   de   participación   equitativa   de   la  población  más  desfavorecida   en   la  distribución  de  los  beneficios  del  crecimiento  y  desarrollo  de  las  actividades  rurales.  Se  orientará  a  la asignación de  predios  para  los  campesinos sin tierra, a los desplazados, a las etnias entre  otros.   

Artículo 5°. De  la  adecuación  de tierras. Las estrategias, acciones  y  decisiones  que  se  adopten  en  desarrollo de la presente ley con el fin de  estimular  los  programas  de  riego, drenaje y adecuación de tierras, estarán  dirigidas al logro de los siguientes objetivos:   

1. El apoyo a los productores rurales en la  realización   de   inversiones  en  adecuación  de  tierras  para  mejorar  la  productividad,   la   rentabilidad   y  la  competitividad  de  sus  actividades  productivas,  y  para  elevar  las  condiciones  y estabilidad de la producción  agropecuaria.   

2.  El  establecimiento  de  mecanismos  de  subsidio  directo,  de libre concurrencia, orientados a fomentar la realización  de  obras  de  adecuación  de  tierras  por  parte de los productores, a fin de  contribuir  a  elevar la producción y los ingresos de los pobladores del sector  rural.   

3. La promoción, desarrollo y construcción  de  proyectos  de  adecuación de tierras que sean de interés estratégico para  el  Gobierno  Nacional,  para  lo  cual  procederá  a adquirir por negociación  directa     o     expropiación     los    inmuebles    rurales    que    fueren  necesarios.   

4.  El  desarrollo de proyectos productivos  rentables,  debidamente  justificados,  soportados y adaptados a las condiciones  reales  de  vocación  del suelo y de los mercados internos y externos, y que se  ajusten  a las prioridades de desarrollo de las regiones, al ordenamiento de las  entidades  territoriales  y  a  la conservación de los recursos naturales y del  ambiente,  a  través  de  mecanismos de estímulo a la realización de obras de  adecuación de tierras.   

5. La utilización racional de los recursos  hídricos y la conservación de las cuencas hidrográficas.   

6.  Fortalecer las iniciativas y propuestas  de  los  pueblos y comunidades indígenas, comunidades negras y demás minorías  étnicas,  encaminadas  a  recuperar,  restaurar,  restablecer  y  conservar los  sistemas propios de adecuación de tierras.   

Artículo 6°. Los  principios  y  fines enumerados en los artículos precedentes servirán de guía  para   la   reglamentación,   interpretación   y  ejecución  de  la  presente  ley.  Las  normas  que  se dicten en materia agraria,  tendrán  efecto  general inmediato, de conformidad con lo establecido en la Ley  153 de 1887, salvo las disposiciones expresas en contrario.   

CAPITULO II  

Del   Sistema   Nacional   de   Desarrollo  Rural   

Artículo  7°. Créase el Sistema Nacional  de  Desarrollo  Rural,  integrado  por  los  organismos  y  entidades del sector  central,  descentralizado,  territorial,  y  por organismos de carácter privado  que  realicen  actividades  relacionadas  con  los  objetivos  señalados en los  artículos    anteriores,    como    mecanismo   obligatorio   de   planeación,  coordinación,  ejecución  y evaluación de las actividades dirigidas a mejorar  el ingreso y calidad de vida de los habitantes del sector rural.   

Artículo  8°. Son actividades del Sistema  Nacional  de  Desarrollo  Rural  para  los  fines  previstos  en  esta  ley, las  destinadas  a  mejorar  las condiciones económicas y sociales de los habitantes  del  medio  rural,  como  el aumento de su capacidad productiva, la dotación de  tierras  y  de  infraestructura  física productiva, los servicios de crédito y  estímulos  a la inversión, de adecuación de tierras, de comercialización, la  oferta  de  servicios  sociales  básicos, de vivienda y de seguridad social, la  organización   de   las  comunidades  rurales,  y  los  servicios  de  gestión  empresarial  y  de  capacitación laboral. El Gobierno Nacional reglamentará la  integración,  organización y funcionamiento del Sistema Nacional de Desarrollo  Rural.   

Artículo  9°.  El  Sistema  Nacional  de  Desarrollo   Rural   estará  integrado  por  los  siguientes  subsistemas,  con  atribuciones y objetivos propios:   

a)   De   promoción   productiva   y  de  investigación, asistencia técnica y transferencia de tecnología;   

b)  De  servicios  sociales  como  salud,  educación  y  servicios  básicos,  vivienda,  inversión  en  capital humano y  seguridad social;   

c)   Procesamiento   y  comercialización  poscosecha interna y externa;   

d) De estímulos a la inversión, crédito y  financiamiento;   

e) De infraestructura física como energía,  vías y comunicaciones;   

f)   De   dotación   y   adecuación  de  tierras;   

g)   De   organización   y   desarrollo  empresarial, y jóvenes rurales.   

El  Gobierno  Nacional  reglamentará  la  integración,  organización y funcionamiento del Sistema Nacional de Desarrollo  Rural,  que  será  coordinado  por  el  Ministerio  de Agricultura y Desarrollo  Rural.  Las  entidades  que  lo  integran  se  agruparán  en  sistemas, con las  atribuciones y objetivos que determine el Gobierno Nacional.   

Artículo  10.  El  Consejo  Nacional  de  Política  Económica  y  Social, Conpes, aprobará la estrategia multisectorial  de  desarrollo del sector rural, acordará las inversiones orientadas a promover  el  desarrollo  de  las áreas rurales y evaluará periódicamente el desempeño  del  Sistema  Nacional de Desarrollo Rural, para lo cual sesionará al menos dos  (2) veces por año.   

Artículo 11. El Ministerio de Agricultura y  Desarrollo  Rural será responsable de liderar y coordinar la formulación de la  política  general  de  desarrollo  rural, con base en criterios de ordenamiento  productivo   y  social  que  permitan  determinar  las  áreas  prioritarias  de  desarrollo  rural.  Para  tal efecto, establecerá el uso actual y potencial del  suelo,  ordenará  las  zonas  geográficas  de acuerdo con sus características  biofísicas,  sus  condiciones  económicas,  sociales  y  de infraestructura, y  definirá  los  lineamientos,  criterios  y parámetros necesarios que deben ser  considerados  para  la elaboración de los Planes de Ordenamiento Territorial en  las zonas rurales de los municipios.   

Así  mismo, el Ministerio de Agricultura y  Desarrollo  Rural  definirá  la  frontera  agrícola  teniendo  en  cuenta  las  definiciones   de   las   zonas   de  reserva  ambiental  o  forestal  y  demás  restricciones   al   uso   del   suelo   impuestas   por   cualquier   autoridad  gubernamental.   

Parágrafo.  Con anterioridad a la fecha de  inscripción  de  los  proyectos  en  el  Banco  de  Proyectos de Inversión del  Departamento  Nacional de Planeación, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo  Rural  enviará  a  las  entidades  y  organismos  que  integran  el Sistema una  relación  de  las  zonas  seleccionadas como prioritarias para la estrategia de  desarrollo  rural,  así  como  los programas que en ellas se adelantarán, para  los  cuales  se  determinará la participación que le corresponde a cada una de  tales entidades.   

El  Departamento  Nacional  de  Planeación  apoyará  la  coordinación  entre  los  distintos  Ministerios  y entidades del  Gobierno  Nacional  con el fin de facilitar la formulación de las políticas de  desarrollo  rural y de que se tomen las medidas para su ejecución en los planes  anuales  de  inversión.  Los  organismos  y  entidades  integrantes del Sistema  Nacional  deberán  incorporar  en  los  respectivos  anteproyectos  anuales  de  presupuesto  las  partidas  necesarias  para desarrollar las actividades que les  correspondan  previa  aprobación  en  las instancias territoriales previstas en  los  artículos  13  y 14, conforme con lo establecido en el artículo 346 de la  Constitución Política.   

Artículo 12. De conformidad con lo previsto  en  el  artículo 72 de la Ley 101 de 1993, los organismos o entidades oficiales  competentes  en  el  respectivo  sector  de inversión, podrán participar en la  cofinanciación  de  los  planes,  programas y proyectos de desarrollo rural que  sean  aprobados por el Consejo Nacional de Política Económica y Social Conpes,  cuando    estos    hagan    parte    de   una   actividad   de   las   entidades  territoriales.   

Parágrafo.  Autorízase  a  las  Empresas  Industriales  y  Comerciales  del  Estado,  a las entidades territoriales, a las  entidades  de  carácter  mixto público-privado, a las Corporaciones Autónomas  Regionales   y   de  Desarrollo  Sostenible,  a  efectuar  inversiones  para  el  desarrollo  de  proyectos  productivos  en  las  zonas rurales prioritarias y la  construcción  de  redes  de  producción,  comercialización,  procesamiento  y  consumo  de  alimentos  originados  en  la  economía  campesina u otra forma de  pequeña  producción.  Estas  inversiones  serán  sujeto  de  los estímulos y  exenciones   tributarias   previstas  para  el  sector  y  sin  que  estos  sean  incompatibles con los estímulos, incentivos en materia ambiental.   

Artículo  13.  El  Consejo  Seccional  de  Desarrollo  Agropecuario,  Consea  que  opera  a  nivel  departamental  será la  instancia  de  coordinación  de  las  prioridades  y de concertación entre las  autoridades,  las  comunidades  rurales y los organismos y entidades públicas y  privadas  para  los programas y proyectos de desarrollo rural, en concordancia y  armonía  con  las prioridades establecidas en los planes de desarrollo nacional  y  departamental.  Estos  Comités estarán integrados por representantes de las  entidades  públicas  nacionales o regionales que tengan injerencia en asuntos o  actividades  de desarrollo rural, así como por representantes de los municipios  y de las organizaciones privadas de productores.   

Artículo  14.  Los Consejos Municipales de  Desarrollo  Rural,  creados por el artículo 61 de la Ley 101 de 1993, serán la  instancia  de  identificación  de  las prioridades y de concertación entre las  autoridades  locales,  las  comunidades  rurales  y  los  organismos y entidades  públicas  en  materia  de  desarrollo  rural  en  armonía  con  los  planes de  Ordenamiento  Territorial, que deberán incorporar el ordenamiento productivo de  acuerdo con lo establecido en el artículo 11 de esta ley.   

Parágrafo.   De   conformidad   con   la  Constitución  Política  de  Colombia,  los  territorios indígenas tendrán un  Consejo  de Desarrollo Rural, que servirá como instancia de concertación entre  las  autoridades  indígenas,  las  comunidades  y  los  organismos  y entidades  públicas  en  materia  de  desarrollo rural, en concordancia y armonía con sus  planes de vida.   

Artículo  15.  La información relacionada  con  los proyectos identificados en el orden municipal, coordinados por el nivel  departamental  y  priorizados  en  el Consejo Nacional de Política Económica y  Social,  Conpes,  deberá  ser  publicada  por  medios  de  amplia difusión. El  Gobierno  Nacional reglamentará el sistema de información que será aplicado a  este propósito.   

T I T U L O   II  

DE   LA   INSTITUCIONALIDAD   DEL   SECTOR  RURAL   

Artículo 16. Créase por virtud de esta ley  el  Consejo Nacional de Tierras Conati, como organismo del Gobierno Nacional con  carácter    decisorio,    el   cual   estará   integrado   de   la   siguiente  manera:   

a)  El Ministro de Agricultura y Desarrollo  Rural, o su delegado, quien lo presidirá;   

b)  El  Ministro  de  Ambiente,  Vivienda y  Desarrollo Territorial, o su delegado;   

c) El Ministro del Interior y de Justicia, o  su delegado;   

d)  El  Director  Ejecutivo  de  la  Unidad  Nacional  de  Tierras  Rurales  creadas  por  el  artículo  19  de  la presente  ley;   

e)   El  Gerente  General  del  Instituto  Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder;   

f)  El  Director de la Agencia Presidencial  para la Acción Social y la Cooperación Internacional;   

g)  Un delegado de la Comisión Nacional de  Reparación y Reconciliación;   

h)   Un   delegado   de  las  comunidades  indígenas;   

i)   Un   delegado   de  las  comunidades  negras;   

j)  Un  delegado  de  las  organizaciones  campesinas;   

k)  Un  delegado  de los gremios del sector  agropecuario;   

Parágrafo:  La  Secretaría  Técnica  del  Consejo  Nacional de Tierras, estará en cabeza de la Unidad Nacional de Tierras  Rurales.  El  Gobierno Nacional reglamentará el funcionamiento del Consejo y la  forma  de  elegir a los representantes de las comunidades campesinas, indígenas  y   comunidades   negras,   y   el   delegado   de   los   gremios   del  sector  agropecuario.   

Artículo  17.  Las funciones generales del  Consejo Nacional de Tierras, Conati, serán las siguientes:   

1.  Definir,  con  el  voto  favorable  del  Ministro  de  Agricultura y Desarrollo Rural, las políticas, la administración  y  el uso de tierras rurales, así como el presupuesto que la Unidad Nacional de  Tierras Rurales destine al desarrollo de esa política.   

2. Definir las políticas de administración  y uso de las tierras de propiedad de la Nación.   

3. Adoptar criterios para la disposición y  uso de dichas tierras.   

4.  Adoptar  decisiones  frente  a posibles  conflictos en el uso de tierras.   

5.  Coordinar la planeación del uso de las  tierras de la Nación.   

6. Expedir su propio reglamento.  

7.   Las   demás   que   le  señale  la  ley.   

Artículo  18.  Para el cumplimiento de los  objetivos  previstos  en esta norma el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural,  Incoder,  continuará  siendo un Establecimiento Público del orden nacional que  cuenta   con   personería   jurídica,  patrimonio  autónomo  e  independencia  administrativa,  adscrito  al  Ministerio  de Agricultura y Desarrollo Rural, su  domicilio  está  en  la  ciudad  de Bogotá y contará con el número plural de  dependencias  que  requiera para el cabal ejercicio de sus funciones en el orden  territorial, en los términos de la presente ley.   

Artículo 19. Créase por virtud de esta ley  la  Unidad  Nacional de Tierras Rurales, como una Unidad Administrativa Especial  del  orden  nacional,  con  personería  jurídica,  adscrita  al  Ministerio de  Agricultura  y  Desarrollo  Rural,  con autonomía administrativa y financiera y  patrimonio  propio,  su  domicilio  está en la ciudad de Bogotá y contará con  dependencias  regionales  para  el  ejercicio  de  sus funciones que el Gobierno  Nacional disponga según lo requieran las necesidades del servicio.   

CAPITULO I  

Sobre  el Instituto Colombiano de Desarrollo  Rural        –  Incoder   

Artículo  20.  El  Instituto Colombiano de  Desarrollo  Rural,  Incoder, tendrá por objeto fundamental promover y apoyar la  ejecución  de  la  política  establecida por el Ministerio de Agricultura para  fomentar  el desarrollo productivo agropecuario, forestal y pesquero en el medio  rural,   facilitar   a   la  población  campesina  el  acceso  a  los  factores  productivos,  fortalecer  a  las  entidades  territoriales  y sus comunidades, y  propiciar  la articulación de las acciones institucionales que forman parte del  sistema  nacional  de  desarrollo  rural,  bajo  principios  de  competitividad,  equidad,   sostenibilidad,   multifuncionalidad   y   descentralización,   para  contribuir  a  mejorar los índices de calidad de vida de los pobladores rurales  y al desarrollo socioeconómico del país.   

Artículo  21.  Son funciones del Instituto  Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, las siguientes:   

1.  Liderar  los  procesos de coordinación  inter  e  intrasectoriales  que  posibiliten  la  integración  de  las acciones  institucionales  en  el  medio rural, y suscribir convenios interinstitucionales  que  articulen las intervenciones de las instituciones públicas, comunitarias o  privadas  de  acuerdo  con  las  políticas  del  Sistema Nacional de Desarrollo  Rural.   

2. Coordinar los procesos participativos de  planeación  institucional,  regional  y local, para la definición de programas  de  desarrollo  agropecuario  sostenible  que  permitan a los actores rurales la  identificación   de   oportunidades  productivas  y  la  concertación  de  las  inversiones requeridas.   

3.  Promover la consolidación económica y  social  de  las  áreas  de  desarrollo  rural, mediante programas de desarrollo  productivo  agropecuario,  forestal  y pesquero de propósito común que permita  atender  realidades  específicas de las comunidades rurales, en consonancia con  las   políticas   del  Ministerio  de  Agricultura  y  Desarrollo  Rural  y  en  cumplimiento  del  Plan Anual de Inversiones aprobado por el Consejo Nacional de  Política Económica y Social, Conpes.   

4. Otorgará subsidios directos a través de  concursos  mediante  convocatorias  públicas  transparentes  que  atenderán  a  criterios  objetivos  de  selección, para beneficiar a los hombres y mujeres de  escasos   recursos,   y  a  los  productores  ubicados  en  áreas  prioritarias  determinadas  por  el  Gobierno  Nacional  con  la  presentación  del  proyecto  productivo    financiera,    ambiental,    técnica    y    socialmente   viable  para:   

a)  Adquisición  de tierras y parte de los  requerimientos financieros de los proyectos productivos;   

c) Asistencia técnica;  

d)    Vivienda   de   Interés   Social  Rural;   

e)  Y los demás subsidios o incentivos que  determine el Gobierno Nacional.   

El Incoder podrá administrar directamente,  o mediante contratos de fiducia, los subsidios respectivos.   

5.  Facilitar  a  los  pequeños y medianos  productores  rurales  el  acceso  a  los  factores  productivos,  para  lo  cual  otorgará  subsidios  directos  con  el propósito de beneficiar a los hombres y  mujeres  campesinos  de  escasos  recursos.  Para  lo  cual  el  Incoder  podrá  gestionar  y  otorgar  recursos  de financiación o cofinanciación, subsidios e  incentivos  para  apoyar  la  ejecución  de programas o proyectos de inversión  encaminados  a  desarrollar  el  potencial productivo y a elevar los ingresos de  los productores rurales.   

6.  Constituir Zonas de Reserva Campesina o  de Desarrollo Empresarial.   

7. Adjudicar mediante convocatoria pública  las  tierras  productivas  de  la  Nación  que  le  hayan sido transferidas por  cualquier entidad pública o privada.   

8.   Adjudicar   baldíos  con  vocación  productiva a los particulares en el término de la presente ley.   

9.  Fortalecer  los servicios de asistencia  técnica,  en  los  términos de la presente ley, prestados por las Secretarías  de  Agricultura,  las  entidades  de investigación, los Centros Provinciales de  Gestión  Agroempresarial, las organizaciones de profesionales u otras entidades  públicas  o  privadas,  de acuerdo con las características particulares de los  proyectos productivos.   

10.  Promover  con las entidades encargadas  como  el  Sena,  ICA,  Corpoíca,  Secretarías  de  Agricultura, universidades,  centros    provinciales   de   gestión   agroempresarial,   organizaciones   de  profesionales,  las  Umatas  y otras entidades públicas o privadas, procesos de  capacitación  a  las  comunidades rurales en asuntos de organización, acceso y  uso  de  los  factores  productivos,  formación  socioempresarial y gestión de  proyectos.   

11. Prestar asesoría a los aspirantes a las  distintas  clases  de subsidios sin perjuicio de las que presten otras entidades  según  lo  previsto  en esta ley, así como desarrollar programas de apoyo a la  gestión   empresarial   rural   y  a  la  integración  de  las  entidades  del  sector.   

12.  Asesorar  y acompañar a las entidades  territoriales,  comunidades  rurales  y  al  sector  público  y privado, en los  procesos   de   identificación  y  preparación  de  proyectos  en  materia  de  infraestructura  física,  de  servicios  sociales  y  de  seguridad  social, en  coordinación   con   otros   organismos   públicos,   privados   y   entidades  competentes.   

13.  Apoyar  y  fortalecer  los espacios de  participación  del  sector  público,  comunitario y privado en el marco de los  Consejos   Municipales  de  Desarrollo  Rural  y  los  Consejos  Seccionales  de  Desarrollo  Agropecuario  Consea,  para  concretar acuerdos estratégicos en las  áreas   de   desarrollo   rural   identificadas  como  prioritarias.  Propiciar  mecanismos  de  veedurías  y  participación  ciudadana para ejercer el control  social sobre las inversiones públicas que realice la entidad.   

14.  Definir  y adoptar la distribución de  los   recursos  necesarios  para  adelantar  los  programas  de  su  competencia  prioritariamente  en  las áreas de desarrollo rural que se definen en esta Ley,  con  sujeción  a  los  criterios  previamente establecidos por el Ministerio de  Agricultura y Desarrollo Rural.   

15.  Desarrollar  e implementar sistemas de  vigilancia,  seguimiento  y  evaluación  de  los  planes, programas y proyectos  relacionados con el cumplimiento de la misión institucional.   

16.  Ejecutar  la interventoría técnica y  financiera  de  los  proyectos  que  sean objeto de subsidio. Tal interventoría  puede  ser  efectuada  directamente  o  contratada  con un tercero que demuestre  idoneidad  técnica,  física,  financiera  y  tecnológica para adelantar dicha  función.   

17.  Gestionar  y  celebrar  convenios  de  cooperación  científica,  técnica  y  financiera  con  entidades nacionales y  extranjeras     que     contribuyan    al    cumplimiento    de    su    misión  institucional.   

18.  Implementar  mecanismos  de  apoyo  y  asesoría  a los pequeños productores campesinos para adelantar los procesos de  declaración     de     pertenencia    por    prescripción    adquisitiva    de  dominio.   

19.  Adelantar el proceso de delegación de  funciones  a  entidades  territoriales  en  los términos que defina el Gobierno  Nacional.   

20.  Continuar  con  la  titularidad de los  contratos  relacionados con diseño y construcción de los distritos de riego de  importancia  estratégica que el Gobierno Nacional seleccione de aquellos que se  encuentren pendientes de ejecución en la actualidad.   

21.  Las demás funciones que le señale la  ley.   

Parágrafo.  El  Incoder  no  extenderá el  ejercicio  de sus funciones a la administración de los bienes inmuebles rurales  que  se  encuentren  involucrados en procesos de reparación de los que trata la  Ley   975   de   2005   de   Justicia   y   Paz,   ni   a   los   programas   de  reinserción.   

Artículo  22.  El  Consejo  Directivo  del  Instituto   Colombiano   de   Desarrollo   Rural,   Incoder,  estará  integrado  por:   

1.  El Ministro de Agricultura y Desarrollo  Rural o su delegado, quien lo presidirá.   

2.  El  Director  de  Desarrollo  Rural del  Departamento Nacional de Planeación.   

3.  El  Ministro  de  Comercio, Industria y  Turismo, o su delegado.   

4. El Ministro del Interior y de Justicia, o  su delegado.   

5.    El    Presidente    del    Banco  Agrario.   

6.   El  Presidente  del  Fondo  para  el  Financiamiento Agropecuario Finagro.   

8.  Un  delegado  de los gremios del sector  agropecuario.   

9.  Un  delegado  de  las  Organizaciones  campesinas.   

10.  Un  delegado  del  Consejo Nacional de  Secretarías de Agricultura, Consa.   

11.   Un   delegado  de  las  Comunidades  Indígenas.   

12.   Un   delegado  de  las  Comunidades  Negras.   

13.  Un  delegado  de las Organizaciones de  Mujeres Campesinas.   

Parágrafo.   La   designación   de  los  representantes  de  los  gremios,  de  las  organizaciones  campesinas,  de  las  comunidades  indígenas, de las comunidades negras, de organizaciones de mujeres  campesinas,  y  de las Secretarías de Agricultura Departamentales serán objeto  de reglamentación por parte del Gobierno Nacional.   

Parágrafo  Transitorio. Los delegados ante  el  Consejo  Directivo  del  Incoder  que se encuentren integrando ese organismo  para  la  fecha  de  entrada en vigencia de la presente ley deberán culminar el  periodo   para   el   cual   fueron  elegidos  como  representantes  ante  dicha  instancia.   

Los nuevos delegados serán elegidos según  la  forma  que  se  adopte  mediante la reglamentación que el Gobierno Nacional  expida para los efectos.   

Artículo  23.  El  Instituto Colombiano de  Desarrollo  Rural,   Incoder,  será dirigido por un Gerente General, quien  será  su  representante  legal,  funcionario de libre nombramiento y remoción,  designado  por  el  Presidente  de  la  República.  El  Instituto Colombiano de  Desarrollo  Rural,  Incoder,  contará  por  lo  menos  con  una  sede  en  cada  departamento  con capacidad para resolver los asuntos de su área de influencia,  dependientes   directamente  del  nivel  central;  la  ubicación,  funciones  y  competencias serán las señaladas por el Gobierno Nacional.   

Artículo  24. El Gobierno reglamentará la  estructura   interna  del  Incoder,  sus  órganos  directivos,  composición  y  funciones,  dentro  de los seis (6) meses siguientes a la entrada en vigencia de  la  presente  ley.  Lo anterior teniendo en cuenta el nuevo enfoque de política  del  sector, según el cual son funciones del nivel Nacional la coordinación de  las  actividades  del  Sistema  Nacional de Desarrollo Rural establecido en esta  ley,  la  administración  y  asignación  de  los  recursos  para  el  adecuado  cumplimiento  de  las  funciones  misionales,  calificación  y  evaluación del  impacto  de  los  proyectos  presentados  a  las  respectivas convocatorias. Las  demás    funciones    serán    ejecutadas    de    manera   desconcentrada   o  descentralizada.   

1. Los aportes del Presupuesto General de la  Nación  que  se le asignen, y los recursos de crédito que contrate el Gobierno  Nacional para el cumplimiento de los objetivos del Instituto.   

2.  Los activos actuales y los provenientes  del Incora en liquidación.   

3.  Los  recursos  que  los municipios, los  distritos,   los   departamentos   y  otras  entidades  acuerden  destinar  para  cofinanciar programas del Instituto.   

4. Las donaciones públicas o privadas para  el   desarrollo  de  los  objetivos  del  Instituto,  previa  incorporación  al  Presupuesto   General   de   la   Nación,   cuando  se  trate  de  recursos  en  dinero.   

5.   Los   aportes   de  cualquier  clase  provenientes  de  la  cooperación  internacional  para  el  cumplimiento de sus  objetivos.   

6. Los bienes y recursos que le transfieran  el  Ministerio  de  Agricultura y Desarrollo Rural, las entidades suprimidas del  sector  y  las  demás  entidades  públicas,  de  conformidad  con  las  normas  vigentes.   

7.  Las  propiedades  y  demás activos que  adquiera  a  cualquier  título  con  recursos propios y las sumas que reciba en  caso de enajenación.   

8.  Los ingresos propios y los rendimientos  producto  de  la  administración  de  los mismos y los recaudos por concepto de  servicios técnicos.   

9.  Los  recursos  existentes  en  el Fondo  Nacional de Adecuación de Tierras, Fonat.   

10.  Los  demás  bienes  y  recursos  que  adquiera o se le transfieran a cualquier título.   

Artículo 26. Los recursos de inversión del  Presupuesto  General  de  la  Nación  que se asignen al Instituto Colombiano de  Desarrollo  Rural,  Incoder,  se  deberán  diferenciar  entre  aquellos  que se  destinan  a  la financiación de subsidios de estos programas y los destinados a  las  actividades  de  capacitación,  asesoría  y  promoción  de  programas  y  proyectos productivos.   

Sobre   la   Unidad  Nacional  de  Tierras  Rurales   

Artículo 27. La Unidad Nacional de Tierras  Rurales,  es el instrumento de planificación, administración y disposición de  los  predios  rurales de propiedad de la Nación, con el propósito de lograr su  apropiada   utilización   de   acuerdo   con  la  vocación  y  los  fines  que  correspondan.   

Parágrafo.  La  Unidad Nacional de Tierras  rurales  no extenderá el ejercicio de sus funciones a la administración de los  bienes   inmuebles  rurales  que  se  encuentren  involucrados  en  procesos  de  reparación  de  los  que trata la Ley 975 de 2005 de Justicia y Paz;  ni a  los programas de reinserción.   

Artículo  28°.  Serán  funciones  de  la  Unidad Nacional de Tierras Rurales, las siguientes:   

1.  Adelantar  estudios y análisis para la  definición   de  una  política  de  tierras,  con  destino  al  Ministerio  de  Agricultura y Desarrollo Rural.   

2. Definir criterios y diseñar instrumentos  para  el  ordenamiento  productivo  de  las  áreas  aptas  para  el  desarrollo  agropecuario  y  asesorar  a las entidades territoriales en la incorporación de  dichos instrumentos a los Planes de Ordenamiento Territorial.   

3.   Adelantar   los   procedimientos  de  clarificación  de  la  situación  de las tierras desde el punto de vista de su  propiedad,    con   el   objeto   de   identificar   las   que   pertenecen   al  Estado.   

4. Adelantar los procedimientos encaminados  a delimitar las tierras de propiedad de la Nación.   

5. Adelantar los trámites administrativos o  judiciales  relacionados  con el ejercicio de las acciones y toma de las medidas  que   correspondan   en   los  casos  de  indebida  ocupación  de  las  tierras  baldías.   

6. Adelantar los trámites administrativos o  judiciales  de  reversión  de  las tierras adjudicadas por el incumplimiento de  las condiciones bajo las cuales fueron adjudicadas.   

7. Llevar a cabo los trámites relacionados  con  la compra directa y expropiación de tierras y mejoras para el cumplimiento  de  los  propósitos  relacionados con la construcción de distritos de riego de  carácter  estratégico,  o  los fines productivos de interés público que así  sean definidos por el Gobierno Nacional.   

8.  Constituir  servidumbres  de  propiedad  rural privada o pública.   

9.  Adelantar los procesos de extinción de  dominio privado de predios ociosos de que trata esta ley.   

10. Definir la vocación y los fines de las  tierras rurales de propiedad de la Nación.   

11. Transferir la administración y tenencia  de  los  bienes  inmuebles  rurales  de  acuerdo  con la definición del numeral  anterior, de la siguiente forma:   

a)  Al  Ministerio  de Ambiente, Vivienda y  Desarrollo   Territorial,   a  la  Unidad  Administrativa  Especial  de  Parques  Nacionales   Naturales   o  a  las  Corporaciones  Autónomas  Regionales  y  de  Desarrollo  Regional,  los activos rurales que se encuentren en zonas de reserva  forestal,  ambiental  o  en  zonas de amortiguamiento de Parques Nacionales o al  interior de estos;   

b)  Al  Instituto  Colombiano de Desarrollo  Rural, Incoder, cuando su vocación sea productiva;   

c)  A  otras  Entidades públicas a quienes  corresponda de acuerdo con los fines sociales;   

d)  A  otras  Entidades públicas a quienes  corresponda de acuerdo con los fines etnoculturales;   

e) El Instituto trasladará la propiedad de  los  bienes  rurales  que no sean destinados a los fines anteriormente citados a  las  entidades  territoriales  o  a  las  demás  entidades  públicas  que  los  requieran para el ejercicio de sus funciones.   

12.   Adelantar   los  procedimientos  de  Clarificación  de  la  situación  de las tierras desde el punto de vista de su  propiedad,    con   el   objeto   de   identificar   las   que   pertenecen   al  Estado.   

14.  Las demás funciones que le señale la  ley.   

Parágrafo  1°.  Ordénese  a  la  Unidad  Nacional  de  Tierras  Rurales  la ejecución y finiquito, en el término de dos  (2)  años  contados  a  partir de la entrada en vigencia de la presente ley, de  los  siguientes trámites administrativos y/o judiciales que en la actualidad se  surten  en  el  Incoder  y  que  se  hallaren  pendientes  de  conclusión, esto  es:   

1.  Los procedimientos agrarios en curso de  Clarificación  de  la  situación  de las tierras desde el punto de vista de su  propiedad,    con   el   objeto   de   identificar   las   que   pertenecen   al  Estado.   

2.  Los  procedimientos  agrarios  en curso  encaminados a delimitar las tierras de propiedad de la Nación.   

3.   Los   trámites   administrativos  o  judiciales  pendientes  de  finalización  relacionados  con el ejercicio de las  acciones  y  tomar  las  medidas  que  correspondan  en  los  casos  de indebida  ocupación  de  tierras  baldías,  o incumplimiento de las condiciones bajo las  cuales fueron adjudicadas.   

4.  Los  procedimientos  agrarios  en curso  encaminados  a  la  expropiación  de  predios  y mejoras en cumplimiento de los  propósitos de esta Ley.   

5. Los procesos en curso correspondientes a  la    constitución    de    servidumbres   de   propiedad   rural   privada   o  pública   

6.  Los  procesos en curso de extinción de  dominio privado de predios ociosos de que trata esta ley.   

7.   Las   actividades   de  supervisión  relacionadas  con  los  contratos  en  ejecución que no sean trasladados a otra  Entidad  Pública,  interventorías,  entre  otras actividades que se encuentren  irresueltas  de  la  realización  de  alguna etapa en instancia administrativa,  salvo   que   en   el  contrato  se  haya  pactado  una  duración  superior  al  término  aquí establecido.   

8.  Continuará  hasta  su culminación los  procedimientos  en  curso  de  titulación de propiedad colectiva de comunidades  negras.   

9. Conocer los nuevos procesos radicados de  los  que  trata  el  artículo  34  de la presente ley hasta el primero (1°) de  junio  de  2008, fecha en la cual los trasladará en la etapa procesal en la que  se encuentren al Ministerio del Interior y de Justicia.   

10. Buscar opciones para realizar la cartera  proveniente del Incoder.   

Parágrafo  2°. La dilación injustificada  en  el cumplimiento de los trámites a que se refiere el parágrafo anterior por  parte de los servidores públicos, será causal de mala conducta.   

Artículo  29. Dentro de los seis (6) meses  siguientes  a  la fecha de vigencia de la presente Ley, la Unidad traspasará en  propiedad  o  por  contrato  de administración, los Distritos de Adecuación de  Tierras  que  aún le pertenecen, a las respectivas Asociaciones de Usuarios con  todos  sus  activos  y  obligaciones,  y en adelante serán estas asociaciones o  entidades  las  encargadas  de todos los asuntos atinentes a la administración,  operación y conservación de tales Distritos.   

Sólo  cuando  la  asociación  de usuarios  manifieste  su imposibilidad de asumir el manejo de estos distritos, o cuando la  Unidad  compruebe  que  no  posee  la capacidad de hacerlo, se podrá considerar  otra  entidad  u  organización  para el mismo fin. En cualquier caso, la Unidad  promoverá  la participación democrática de los usuarios en la administración  del Distrito.   

Parágrafo  1.  La  transferencia  de  la  propiedad   de   los  Distritos  de  Adecuación  de  Tierras,  construidos  con  posterioridad  a  la promulgación de la Ley 41 de 1993, sólo podrá efectuarse  una  vez  se  haya  recuperado la inversión realizada por el Estado, lo cual se  acreditará   mediante   el   paz   y   salvo  acompañado  de  la  liquidación  correspondiente  y  los  soportes respectivos, documentos que se someterán a la  auditoria  previa  y obligatoria de la Contraloría General de la República. En  caso  de  hallazgo  fiscal por parte de la Contraloría General de la República  no  podrá  realizarse  la  transferencia,  sin perjuicio de las investigaciones  disciplinarias y fiscales a que haya lugar.   

Parágrafo   2.   Para   efectos   de  la  transferencia  de  la propiedad de los Distritos de Adecuación de Tierras aquí  autorizada,  construidos  con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 41  de  1993,  en  lo relacionado con la recuperación de inversiones, se tendrá en  cuenta  el  valor  invertido originalmente por el Estado o el valor en libros de  las  obras  y  demás  bienes  al  servicio  del Distrito, teniendo en cuenta la  depreciación de los mismos.   

También,  se  tendrán  en  cuenta  para  determinar  los  valores  de las obras y demás bienes al servicio del distrito,  los  valores  invertidos  directamente  en  ellos  por los Usuarios, siempre que  estos  valores  hayan salido del producto de tarifas o créditos otorgados a los  Usuarios y que ellos hayan amortizado.   

Artículo 30. El Gobierno Nacional adoptará  las  medidas  necesarias  para  adecuar  el  tamaño  y calidades de nómina que  requerirá  la  Unidad  Nacional de Tierras Rurales, para efectuar las funciones  aquí  asignadas,  para  ello podrá emplear a aquellos funcionarios del Incoder  cuyas   labores   sean  imprescindibles  para  los  fines  del  servicio  de  la  Unidad.   

Artículo    31.    La   dirección   y  administración  de  la Unidad Nacional de Tierras Rurales estará a cargo de un  Director  Ejecutivo,  que  será su representante legal, de libre nombramiento y  remoción del Presidente de la República.   

Artículo  32.  El  patrimonio de la Unidad  Nacional de Tierras Rurales estará constituido por:   

1.  Los  predios  rurales  que  reciba  del  Instituto  Colombiano de Bienestar Familiar por sucesiones intestadas, así como  los   bienes   vacantes   que   la   Ley   75   de   1968  le  asignó  a  dicho  Instituto.   

2. Los inmuebles de propiedad de la Nación  que  sean  administrados  por  el  Incoder  o que hagan parte del Fondo Nacional  Agrario,  FNA, con excepción de aquellos cuya vocación productiva haya sido ya  determinada.   

3. Los aportes del Presupuesto General de la  Nación  que  se le asignen, y los recursos de crédito que contrate el Gobierno  Nacional para el cumplimiento de los objetivos de la Unidad.   

4. Las donaciones públicas o privadas para  el   desarrollo  de  los  objetivos  de  la  Unidad,  previa  incorporación  al  Presupuesto   General   de   la   Nación,   cuando  se  trate  de  recursos  en  dinero.   

5.   Los   aportes   de  cualquier  clase  provenientes  de  la  cooperación  internacional  para  el  cumplimiento de sus  objetivos.   

6.  Las  propiedades  y  demás activos que  adquiera  a  cualquier  título  con  recursos propios y las sumas que reciba en  caso de enajenación.   

7.  Los ingresos propios y los rendimientos  producto  de  la  administración  de  los  mismos; los recaudos por concepto de  servicios técnico, de acuerdo con las normas respectivas.   

8.  Los Distritos de Riego de propiedad del  Incoder,  que  enajenará  en  los  términos  del  artículo  29 de la presente  ley.   

9.  Los  bonos  agrarios  que  el  Gobierno  Nacional  emita para el cumplimiento de los fines de la presente ley, y aquellos  cuya  autorización y expedición se hallen en curso a la fecha de su entrada en  vigencia.   

10.  La  cartera  administrada  hasta  la  actualidad por el Incoder.   

11.  Los  demás  bienes  y  recursos  que  adquiera o se le transfieran a cualquier título.   

Parágrafo.  Para  el  cumplimiento  de las  funciones  asignadas  mediante  la  presente ley a la Unidad Nacional de Tierras  Rurales,  el  Gobierno  Nacional  dispondrá  los  recursos  de funcionamiento e  inversión   necesarios   que  se  encontraban  asignados  al  Incoder  para  el  incumplimiento de las funciones trasladadas a esta Unidad.   

Artículo   33.   El   Gobierno  Nacional  adelantará  todas  las  acciones encaminadas a destinar a la Unidad los activos  del  Instituto  Colombiano  de  Desarrollo  Rural,  Incoder, no requiera para la  ejecución  de  sus  funciones  y, en lo no dispuesto en esta norma, el Gobierno  definirá  el  destino y las condiciones de los activos que permitan el adecuado  ejercicio de las funciones aquí contenidas.   

CAPITULO III  

De   otras   instituciones  con  funciones  relacionadas con tierras de la Nación   

Artículo  34.  Adiciónese a las funciones  que  en  la  actualidad  le  han  sido  impuestas  por  las normas vigentes a la  Dirección  de Etnias del Ministerio del Interior y de Justicia o quien haga sus  veces, las siguientes:   

1. Planificar y ejecutar los procedimientos  para   la   constitución,   saneamiento,  ampliación  y  reestructuración  de  resguardos  indígenas con sujeción a los criterios de ordenamiento territorial  y  a  la  función social y ecológica de la propiedad rural, de acuerdo con las  normas  legales vigentes y los reglamentos que expida el Gobierno Nacional. Para  estos   fines   podrá   adquirir  directamente  tierras  y  mejoras  para  este  propósito.   

2. Planificar y ejecutar los procedimientos  para  la titulación colectiva de las tierras baldías a las comunidades negras,  para  los  fines  previstos  en  la  Constitución  Política  y  en la ley, con  sujeción  a  los criterios de ordenamiento territorial y a la función social y  ecológica  de  la  propiedad rural de acuerdo con los reglamentos que expida el  Gobierno  Nacional.  Para  estos  efectos  podrá adquirir directamente tierras,  mejoras o servidumbres si a ello hubiere lugar.   

3.   La   Dirección   podrá   adelantar  procedimientos  de deslinde de las tierras de resguardo y las de las comunidades  negras de acuerdo con los procedimientos establecidos en esta ley.   

Parágrafo  1°.  La Dirección de Etnias o  quien  haga sus veces deberá finalizar los procesos de que tratan los numerales  1  a 3 de este artículo que para el 1° de junio de 2008 se encuentren en curso  y pendientes de culminación por parte del Incoder.   

Parágrafo 3°. Para el cumplimiento de las  funciones  asignadas  mediante  la  presente ley al Ministerio del Interior y de  Justicia,  el  Gobierno  Nacional  dispondrá  los  recursos de funcionamiento e  inversión   necesarios   que  se  encontraban  asignados  al  Incoder  para  el  cumplimiento  de todas y cada una de las funciones trasladadas al Ministerio del  Interior y de Justicia.   

Parágrafo 4°. El Ministerio del Interior y  de  Justicia  asumirá  las  funciones descritas en esta ley a partir del 1° de  junio  de  2008, para tal efecto, podrá realizar los ajustes en la estructura y  en  la  planta  de  personal  a  partir  del  1°  de  enero  de  la vigencia de  2008.   

Artículo  35.  Adiciónese a las funciones  que  en la actualidad le han sido impuestas por las normas vigentes a la Agencia  Presidencial  para  la  Acción  Social  y  la  Cooperación  Internacional, las  siguientes:   

1.  Coordinar  el  acceso  a  subsidios  de  tierras  para  beneficiarios  de  programas  sociales  a  favor de la población  desplazada  por  la  violencia, así como para los demás programas sociales que  establezca  el  Gobierno Nacional, directamente o a través de las convocatorias  que para ello efectúe el Incoder.   

2.  Establecer  y  operar  un  programa que  permita  recibir  predios  rurales  de  personas  desplazadas,  a  cambio  de la  adjudicación  de otros predios de similares características en otras zonas del  país.   

Parágrafo.  Para  el  cumplimiento  de las  funciones  asignadas  mediante la presente ley a la Agencia Presidencial para la  Acción  Social y la Cooperación Internacional, el Gobierno Nacional dispondrá  los  recursos  de  funcionamiento  e  inversión  necesarios  que se encontraban  asignados  al  Incoder  para  el  cumplimiento de las funciones trasladadas a la  Agencia    Presidencial    para    la   Acción   Social   y   la   Cooperación  Internacional.   

Artículo  36.  Adiciónese a las funciones  que  le  han  sido impuestas por las normas vigentes a la Dirección Nacional de  Atención  y  Prevención  de  Desastres  –  Fondo  Nacional  de Calamidades, la  correspondiente  a  la  adquisición  directa  de  tierras para beneficiarios de  programas  sociales  establecidos  en  favor  de  los damnificados o potenciales  damnificados  de  calamidades  o  desastres  naturales  a  fin  de  procurar  su  reubicación en otros lugares del territorio nacional.   

Parágrafo.  La  Dirección  Nacional  de  Atención  y  Prevención  de  Desastres,  Fondo Nacional de Calamidades deberá  finalizar  los  procesos  de  que  trata  este artículo que para la fecha de la  entrada  en  vigencia  de  esta  ley  se  encuentren  en  curso  y pendientes de  culminación por parte del Incoder.   

Artículo  37.  Adiciónese a las funciones  que  le  han  sido  impuestas  por  las  normas  vigentes  a  las  Corporaciones  Autónomas   Regionales,   la   correspondiente  a  adelantar  los  procesos  de  clarificación,  deslinde  y restitución de playones, madreviejas, desecadas de  los  ríos,  lagos  y  ciénagas  de  propiedad  de  la Nación así como de las  sabanas comunales y cuencas de los ríos.   

Parágrafo. Los playones y sabanas comunales  constituyen  reserva  territorial  del Estado y son imprescriptibles. No podrán  ser  objeto  de  cerramientos que tiendan a impedir el aprovechamiento de dichas  tierras por los vecinos del lugar.   

Artículo  38.  Adiciónese a las funciones  que  le  han  sido  impuestas  por las normas vigentes al Ministerio de Ambiente  Vivienda y Desarrollo Territorial:   

1. La administración de los bienes baldíos  inadjudicables  o  de  los  que  se  hallen  en  zonas  de reservas forestales o  ambientales,  o en zonas de amortiguamiento de Parques Nacionales Naturales o en  los terrenos de estos.   

2.  Adquirir  directamente  tierras  para  reubicación  de población propietaria de predios ubicados en zonas de reservas  forestales  o  ambientales,  o en zonas de amortiguamiento de Parques Nacionales  Naturales o en los terrenos de estos   

CAPITULO IV  

De  la institucionalidad relacionada con el sector acuícola y pesquero   

Artículo 39. Ordénase al Gobierno Nacional  la  creación de la Dirección de Pesca y Acuicultura al interior del Ministerio  de  Agricultura  y  Desarrollo  Rural  como máxima instancia de formulación de  políticas    relacionadas    con   los   sectores   productivos   acuícola   y  pesquero.   

Artículo 40. El Ministerio de Agricultura y  Desarrollo  Rural  establecerá  las  funciones  de  la  Dirección  de  Pesca y  Acuicultura, dentro de las cuales estarán las siguientes:   

1.    Formular    las   políticas   de  administración  de  desarrollo  y  aprovechamiento  de los recursos pesqueros y  acuícolas.   

2. Formular políticas de investigación de  los  recursos  pesqueros  a fin de que su ejecución sea efectuada por cuenta de  entidades  públicas  o privadas que demuestren idoneidad técnica y científica  para dicho propósito.   

3. Formular las políticas de ordenamiento,  registro y control de la actividad pesquera.   

4.  Contribuir  al  fortalecimiento  de  la  actividad  pesquera  y  acuícola  mediante la promoción del aprovechamiento de  estos recursos.   

5. Promover la suscripción de convenios de  cooperación   técnica   con   empresas  u  organismos  públicos  o  privados,  nacionales  o  extranjeros  para realizar actividades relacionados con el sector  acuícola y pesquero.   

Artículo 41. Establézcanse como funciones  adicionales   del   Instituto  Colombiano  Agropecuario,  ICA,  además  de  las  actualmente establecidas por las normas vigentes, las siguientes:   

1.  Regular  el  ejercicio  de la actividad  pesquera  y  acuícola,  para  asegurar  el  aprovechamiento  sostenible  de los  recursos pesqueros y acuícolas.   

2. Ejecutar los procesos de administración  de  recursos  pesqueros  y  acuícolas   en  lo referente a investigación,  ordenamiento, registro y control.   

3. Otorgar permisos, patentes, concesiones y  autorizaciones para ejercer la actividad pesquera y acuícola.   

4.  Cobrar el valor de las tasas y derechos  que recaude por el ejercicio de la actividad pesquera.   

5. Mantener actualizado el registro de pesca  y acuicultura nacional.   

6.    Imponer    multas   y   sanciones  administrativas,  incluyendo la suspensión y/o retiro del permiso o la licencia  de  pesca  a  los productores que violen las normas de conservación, límite de  captura,   vedas,   tallas  y  demás  restricciones  de  preservación  de  las  especies.   

7.  Las demás funciones que le impongan la  ley o el Gobierno Nacional.   

Parágrafo.  Los  recursos  recaudados  con  ocasión  del  ejercicio  de las funciones relacionadas en el presente artículo  entrarán a formar parte del patrimonio del ICA.   

Artículo  42.  El  ICA  tendrá  dos  (2)  oficinas  regionales  especiales  de  pesca  marítima,  una  en cada una de sus  costas,  Pacífica  y  Atlántica. También podrá establecer unidades similares  para  la  pesca  continental.  Las  oficinas  se  ubicarán según decisión del  Consejo Directivo.   

Para  efectos  de  la  verificación  del  cumplimiento  de  vedas  o  volúmenes  y  tallas  de captura, así como para la  ejecución  de  funciones  relacionadas  con  pesca  marítima,  el  ICA  podrá  adelantar  los  convenios  de  delegación que sean pertinentes con el Instituto  Nacional  de  Investigaciones  Marinas  y  Costeras,  Invemar, u otras entidades  técnicamente calificadas para dicho propósito.   

T I T U L O   III  

DEL     DESARROLLO     PRODUCTIVO    Y  TECNOLOGICO   

CAPITULO I  

De los proyectos productivos  

Artículo 43. El Ministerio de Agricultura y  Desarrollo  Rural  será  responsable  de  diseñar  el  plan de acción para el  desarrollo  productivo,  cultural  y  ambientalmente sostenible de las áreas de  desarrollo  rural,  para lo cual establecerá prioridades en cuanto a su alcance  regional  o  zonal,  señalará  las  áreas  de  reconversión,  los  tipos  de  productor  y  su  vinculación  a  las  cadenas  productivas, los productos, sus  mercados  y  su  vocación exportadora, las tecnologías y los requerimientos de  cofinanciación para la promoción de los proyectos respectivos.   

Artículo  44. El Incoder será el ejecutor  de  dicho  plan  y,  en  tal  sentido,  promoverá  e impulsará los procesos de  formulación,  ejecución,  seguimiento  y  evaluación de programas y proyectos  productivos  encaminados a mejorar los ingresos y las condiciones de vida de los  productores    rurales,   en   coordinación   con   dichos   productores,   sus  organizaciones  y las autoridades locales. Dichos programas y proyectos, ya sean  de  iniciativa  propia  del  Incoder  o  promovidos  por productores o grupos de  productores  organizados, por entidades territoriales o por otras organizaciones  especializadas,   deberán   cumplir   con  los  propósitos  de  productividad,  rentabilidad  y  aprovechamiento sostenible de los recursos naturales enunciados  en  esta  ley, y facilitar el desarrollo de modalidades de alianzas productivas,  acuerdos  y  pactos de competitividad u otras iniciativas similares orientadas a  mejorar  la  coordinación,  la  cooperación  y  la eficiencia en el desempeño  general de las cadenas productivas.   

Parágrafo  1°. Para el cumplimiento de su  misión  el  Incoder  fortalecerá  los  procesos  participativos de planeación  institucional,  regional  y  local  con  el  fin  de  identificar  los  planes y  programas  productivos  que  serán  sometidos  a  la  aprobación  del  Consejo  Nacional de Política Económica y Social, Conpes.   

Parágrafo  2°. El Gobierno Nacional dará  un  trato  especial  a  las  regiones  en  donde  la  dinámica  de los cultivos  ilícitos  y  el  conflicto  armado  han influido negativamente en el desarrollo  socio  económico,  en  tal  sentido  el  Incoder  tendrá en cuenta los planes,  programas  y  proyectos productivos que estas regiones formulen, sin desmedro de  los derechos de las comunidades negras e indígenas.   

Artículo 45. El Incoder podrá financiar o  cofinanciar  la  ejecución  de  tales  programas  y  proyectos,  para  lo  cual  asignará  recursos humanos, físicos y financieros de acuerdo con los criterios  que  para  el  efecto  adopte  el  Consejo  Directivo.  El  Instituto  prestará  asesoría  y  entrenamiento a los productores, a las entidades territoriales y a  organizaciones  del  sector  público, comunitario y privado, en los procesos de  formulación,  preparación  y ejecución de proyectos productivos, así como en  materia  de  identificación  de  necesidades  de infraestructura y de servicios  sociales básicos, en coordinación con otros organismos públicos.   

Artículo 46. El Incoder promoverá además  la  suscripción  de convenios o contratos interinstitucionales que faciliten la  cofinanciación   de   las   intervenciones  necesarias  para  complementar  los  componentes  productivos  de  los  planes, programas y proyectos mencionados, de  conformidad  con  las  disposiciones sobre la operación del Sistema Nacional de  Desarrollo Rural.   

Artículo 47. Las entidades que forman parte  del  Sistema  Nacional  de  Crédito  Agropecuario  facilitarán  el  acceso  al  crédito  de los productores vinculados a los programas y proyectos productivos,  para  lo cual brindarán la asesoría y el acompañamiento necesarios, a través  de   programas   y   líneas  de  financiamiento  adecuadas  a  las  necesidades  particulares  de los mismos, lo mismo que mediante los mecanismos de garantía y  de incentivo a las inversiones en el sector rural.   

Artículo  48. En las diferentes regiones o  zonas  en  las que desarrolle sus funciones de promoción productiva, el Incoder  apoyará   y/o   adelantará  programas  de  capacitación  y  entrenamiento  en  actividades  de apoyo a la gestión empresarial rural que incluyan, entre otros,  aspectos  de  organización,  de  acceso  y  uso  eficiente  y sostenible de los  factores   productivos,  de  comercialización  y  mercadeo,  de  obtención  de  créditos,  de procesos de administración y contabilidad básica, y de gestión  de   proyectos   presentados   por   los   entes   correspondientes  del  sector  agropecuario, forestal y pesquero.   

Parágrafo.    El   Gobierno   Nacional  implementará   un   programa   integral  dirigido  a  las  juventudes  rurales,  fortalecerá  los  institutos  de  educación  en el sector rural y promoverá y  fomentará   la   formación   en   competencias   empresariales,   laborales  y  técnicas.   

Artículo  49.  El  Incoder desarrollará y  aplicará  sistemas  de  control,  seguimiento  y  evaluación  de  los  planes,  programas  y  proyectos  que  decida financiar o cofinanciar, y determinará los  mecanismos  y  las  responsabilidades  que serán evaluadas con base en informes  bimensuales  elaborados  por parte de las oficinas departamentales. Este sistema  tendrá  un  alto  contenido participativo, de manera tal que se convierta en un  mecanismo efectivo de control social de la inversión.   

CAPITULO II  

Modernización tecnológica  

Artículo 50. El Ministerio de Agricultura y  Desarrollo  Rural,  en  coordinación  con las entidades del Sistema Nacional de  Ciencia  y  Tecnología  Agroindustrial  y  teniendo  en  cuenta  la  agenda  de  competitividad,  definirá  una  política  de  generación  y  transferencia de  tecnología  para  la  estrategia  de  desarrollo  rural, orientada a mejorar la  productividad  y  la competitividad, optimizar el uso sostenible de los factores  productivos,  facilitar  los procesos de comercialización y de transformación,  y  generar  valor  agregado,  que  garantice  a  largo  plazo  la sostenibilidad  ambiental,  económica y social de las actividades productivas, y que contribuya  a  elevar  la calidad de vida, la rentabilidad y los ingresos de los productores  rurales.   

Artículo  51. Con base en los lineamientos  de  dicha política, organizaciones como Corpoica, los centros especializados de  investigación  agropecuaria,  silvicultural  y  pesquera,  el ICA, el Sena, las  Universidades   y   las  demás  entidades  responsables  de  la  generación  y  transferencia  tecnológica  programarán  las  actividades  de  investigación,  adaptación   y  validación  de  tecnologías  requeridas  para  adelantar  los  programas de modernización tecnológica en las zonas rurales.   

Artículo  52.  Los servicios de asistencia  técnica  y  transferencia  de  tecnología  estarán  orientados a facilitar el  acceso  de  los  productores  rurales  al  conocimiento  y  aplicación  de  las  técnicas  más apropiadas para mejorar la productividad y la rentabilidad de su  producción,  y  serán  prestados  a  través de las entidades y organizaciones  autorizadas  para el efecto por el Gobierno Nacional. Las entidades y organismos  o  profesionales prestadores de servicios de asistencia técnica y transferencia  de  tecnología  serán  fortalecidos técnica, operativa y financieramente para  cumplir con este propósito.   

Artículo  53.  El  Incoder establecerá el  Fondo  de  Modernización  Tecnológica  para el Sector Rural, cuyos recursos se  destinarán  a otorgar subsidios de asistencia técnica y gestión empresarial a  campesinos,  pequeños productores y comunidades indígenas o comunidades negras  y  serán  asignados  por  convocatoria pública bajo criterios transparentes de  selección.   

También podrá financiar las actividades de  los  organismos y entidades de que trata el artículo anterior, y a estimular la  creación  de  otras  organizaciones  especializadas  en  la  prestación de los  servicios  de  asistencia  técnica y transferencia de tecnología. Los recursos  del  Fondo serán asignados por el Consejo del Programa de Ciencia y Tecnología  Agropecuaria,  y se originarán en aportes del presupuesto nacional, en recursos  de  cofinanciación de las entidades territoriales o de organizaciones privadas,  los  créditos  internos y externos que se contraten para este fin y recursos de  cooperación internacional.   

Artículo 54. Los proyectos productivos que  promueva  el  Incoder de acuerdo con los principios establecidos en el capítulo  anterior,   o   aquellos   en   los   que   participe   en  su  financiación  o  cofinanciación,  tendrán  un  componente  de modernización tecnológica. Para  ello  deberá  asegurar  que  la  planificación  y  ejecución de los proyectos  productivos  dispongan  de  la asesoría necesaria por parte de los organismos y  entidades   mencionados  en  el  artículo  anterior,  y  será  responsable  de  coordinar  con  las  entidades  competentes  los  aspectos  relacionados  con la  prestación   de   los  servicios  de  asistencia  técnica  directa  rural,  de  conformidad con lo establecido en la Ley 607 de 2000.   

Artículo 55. Las entidades encargadas de la  asistencia  técnica  prestarán  atención regular y continua a los productores  vinculados  a  los proyectos productivos en aspectos como calidad e inocuidad de  alimentos;  aptitud  de  los  suelos;  en  la selección del tipo de actividad a  desarrollar  y  en  la  planificación de las explotaciones; en la aplicación y  uso  de  tecnologías  y  recursos  adecuados  a  la  naturaleza de la actividad  productiva;  en  las posibilidades y procedimientos para acceder al crédito; en  la  dotación  de  infraestructura  productiva;  en el mercadeo apropiado de los  bienes  producidos;  en  sistemas  de inteligencia de mercados e información de  precios;  en  formas  de capacitación empresarial; en sanidad animal y vegetal;  en  tecnologías  de  procesos de transformación; en la promoción de formas de  organización  empresarial,  y  en  la  gestión  para determinar necesidades de  servicios  sociales  básicos de soporte al desarrollo rural. Dichas entidades y  el   Incoder   informarán   periódicamente  al  Ministerio  de  Agricultura  y  Desarrollo  Rural  sobre  los  resultados  de la evaluación y seguimiento a las  actividades  de  generación  y transferencia de tecnología, a fin de verificar  los  resultados  de  desempeño y eficiencia de este componente en los proyectos  productivos.   

T I T U L O   IV  

DE LOS PROGRAMAS DE ACCESO A LA PROPIEDAD DE  LA TIERRA RURAL   

CAPITULO I  

Del   subsidio   para   la   compra   de  tierras   

Artículo  56.  Establézcase  un  subsidio  integral  para la compra de tierras en las modalidades y procedimientos que para  tal  fin  se  determinan en esta ley, con cargo al presupuesto del Incoder. Este  subsidio  se  otorgará  por  una  sola  vez  a  los  pequeños  productores que  libremente  se  postulen  para  recibirlo  de  forma individual o colectiva, con  arreglo  a  las políticas que señale el Ministerio de Agricultura y Desarrollo  Rural  y  a  los criterios de elegibilidad y de calificación que para el efecto  determine el Gobierno Nacional.   

Se  entenderá  como parte de este subsidio  integral  la compensación, hasta la concurrencia del tope máximo del subsidio,  de  las  deudas contraídas en virtud de la Ley 160 de 1994 en aquellos casos en  los  cuales el beneficiario se encuentre relacionado como víctima del conflicto  armado  pendiente  de  reparación en los términos de la Ley 975 de 2005, hecho  previamente   certificado   por   la   Comisión   Nacional   de  Reparación  y  Reconciliación.  Dicha   compensación será objeto de reglamentación por  parte del Gobierno Nacional.   

Parágrafo.    El   Gobierno   Nacional  reglamentará  los  procedimientos  requeridos  para  la implementación de este  subsidio  en  el  término de tres (3) meses contados a partir de la vigencia de  esta ley.   

Artículo  57.  Serán  beneficiarios  del  subsidio  los  hombres  y  mujeres  campesinos  y los trabajadores agrarios, que  tengan  tradición  en  las  labores  rurales  que  se  hallen en condiciones de  pobreza  o  marginalidad, que deriven de la actividad agropecuaria, pesquera y/o  forestal  la  mayor  parte  de  sus  ingresos  y que carezcan de tierra propia o  tuvieren  la  condición  de  minifundistas o simples tenedores de la tierra que  requieran  ampliar  el  tamaño  de  su  producción  pero que carecen de medios  suficientes para acceder a este recurso.   

Artículo   58.   El   subsidio  para  la  adquisición  de  tierras a que se refiere este capítulo será administrado por  el  Incoder,  y asignado mediante convocatorias abiertas que se llevarán a cabo  al  menos  dos  veces al año a través de procedimientos de libre concurrencia.  Las  Oficinas  Departamentales  del  Incoder  promoverán  el desarrollo de esta  modalidad,  tendrán  a  su  cargo la difusión de los respectivos reglamentos y  asesorarán   a   los   campesinos,   a  sus  organizaciones,  a  las  entidades  territoriales  y  a  los  operadores  privados, en la identificación y adecuada  formulación de los proyectos respectivos.   

Parágrafo.  El  subsidio de que trata este  artículo  podrá ser administrado mediante contratos de encargo fiduciario o de  fiducia pública.   

Artículo   59.   Para   establecer   las  condiciones   de   acceso  al  mecanismo  del  subsidio,  el  Gobierno  Nacional  señalará  los  requisitos  o exigencias mínimas que deben cumplir los predios  rurales  propuestos  por  los  aspirantes,  en  los  que se considerarán, entre  otros,  los  relacionados  con  el precio de las tierras y las mejoras, la clase  agrológica,  la  ubicación  geográfica, la disponibilidad de aguas, la altura  sobre   el   nivel   del  mar,  la  topografía  del  terreno,  las  condiciones  climáticas,  la  cercanía a zonas de manejo especial o de conservación de los  recursos  naturales  renovables,  y las condiciones de mercadeo de los productos  agropecuarios y/o forestales en la región.   

Artículo  60.  Los aspirantes a obtener el  subsidio para compra de tierras deben:   

a)  Identificar  previamente  el  predio  a  adquirir;   

b)  Formular  el proyecto productivo que se  adelantará en dicho predio;   

c)   Adelantar  directamente  el  proceso  encaminado   a  obtener  un  acuerdo  sobre  el  precio  y  las  condiciones  de  negociación con los propietarios de las tierras;   

d)  Si  los  beneficiarios,  el  predio  a  adquirir  y  el  proyecto  se  ajustan  a  los  requisitos  establecidos para la  asignación  del  subsidio,  y además se logra un acuerdo respecto del precio y  las   condiciones   de   negociación   con  los  propietarios,  los  aspirantes  procederán  a postular la respectiva solicitud del subsidio ante el Incoder con  ajuste a las normas que regulen la materia.   

Parágrafo. Los aspirantes podrán solicitar  del  Instituto la prestación de la asesoría que fuere necesaria para facilitar  el   proceso   de   negociación  voluntaria  y  la  formulación  del  proyecto  productivo.  Los  funcionarios  del  Instituto  podrán  practicar una visita al  predio,  a  solicitud de los potenciales beneficiarios, con el fin de establecer  su   aptitud  agrológica  y  determinar  la  viabilidad  técnica,  económica,  ecológica  y  social  de  los  proyectos   productivos  que  proponen  los  aspirantes a obtener el subsidio.   

Artículo  61.  Incoder,  a  través  de su  oficina  departamental  verificará  el cumplimiento de los requisitos de acceso  al  subsidio  de los aspirantes de cada proyecto de conformidad con el artículo  57  de  esta  ley.  En  el caso en el cual uno o más de los aspirantes incumpla  alguno  de  los  requisitos,  el  Incoder rechazará de plano el proyecto; de lo  contrario  declarará  la  elegibilidad  del  mismo,  y  lo  remitirá  para ser  sometido al proceso de calificación.   

Una  vez adjudicado el subsidio y previo al  primer   desembolso,   el  Incoder  adelantará  las  acciones  necesarias  para  verificar  las condiciones de los predios y proyectos productivos, cuyo subsidio  de adquisición fue aprobado.   

Parágrafo   1°.   En   el   proceso  de  verificación  de  la calidad de beneficiario, se deberá efectuar los cruces de  información  necesaria  para  constatar que los aspirantes al subsidio no hayan  sido  beneficiarios  de adjudicación de terrenos baldíos o de adjudicación de  tierras,  para establecer que el aspirante no sea titular de bienes inmuebles de  tamaño  igual  o  superior  a  una  UAF,  cuantía  de  los  ingresos o activos  familiares,  y  realizar  la  verificación  de  los  antecedentes  penales  del  solicitante  y  su  cónyuge  o  compañero  (a)  permanente con las autoridades  pertinentes.  Sólo  en  caso  de  encontrar  fallos  penales en firme con penas  pendientes  de  ejecución,  el funcionario deberá poner en conocimiento de las  autoridades    competentes   dicha   situación   y   rechazar   de   plano   la  solicitud.   

Parágrafo 2°. El listado de los proyectos  elegibles  deberá  ser  público  en  los  términos  en los cuales el Gobierno  Nacional  lo  disponga,  indicando  para ello los potenciales beneficiarios, las  condiciones   y   el   precio   de   negociación   del  predio  y  el  proyecto  productivo.   

Artículo   62.   Para   determinar   la  calificación  de  los  proyectos  elegibles  presentados  por  los aspirantes a  obtener  el subsidio, el Gobierno Nacional aprobará el reglamento respectivo al  cual  deberán  sujetarse  los  postulantes. Para tal fin, se tendrán en cuenta  entre otros los siguientes indicadores socioeconómicos:   

a)    La    demanda    manifiesta    de  tierras,   

b)  El  grado  de  concentración  de  la  propiedad en la zona del proyecto;   

c)  Niveles  de  pobreza  según índice de  necesidades básicas insatisfechas (NBI);   

d)    La    calidad    del    proyecto  productivo;   

e)   Su  articulación  con  el  Plan  de  Desarrollo Municipal, el Plan de Ordenamiento Territorial;   

f)  El  nivel de cofinanciación de fuentes  distintas al Incoder;   

g)   El   índice   de  ruralidad  de  la  población;   

h)   Las   posibilidades   financieras  y  operativas del Incoder;   

i)      Número     de     familias  beneficiarias;   

j)  Proyectos  productivos  acordes con las  políticas del Ministerio de Agricultura y  Desarrollo Rural;   

k) La condición de mujer cabeza de familia,  o  que se encuentre en estado de desprotección social y económica por causa de  la violencia, el abandono o la viudez.   

Parágrafo. Los títulos de propiedad de los  predios  adquiridos mediante el subsidio deberán hacerse conjuntamente a nombre  de   los   cónyuges   o   compañeros   permanentes,   cuando  a  ello  hubiere  lugar.   

Parágrafo.  El  Incoder será responsable,  directamente  o por intermedio de un tercero técnicamente idóneo, de adelantar  las   actividades   de  interventoría  y  seguimiento  de  conformidad  con  el  reglamento que para el efecto expida el Gobierno Nacional.   

Artículo 63. El Gobierno Nacional asignará  los  recursos  necesarios  para  financiar el valor de los subsidios, los cuales  podrán  ser  en  dinero  efectivo  o  en  bonos  agrarios. El Gobierno Nacional  establecerá  el  monto  del  subsidio  para la adquisición de tierras, el cual  será  un  valor  único por Unidad Agrícola Familiar (UAF), tal como se define  en  esta  ley.  El  monto  del  subsidio  por  Unidad  Agrícola  Familiar será  integral,  es  decir,  que  podrá cubrir hasta el 100% del valor de la tierra y  los   requerimientos   financieros   del   proyecto,   según   las  condiciones  socio-económicas    particulares   de   los   beneficiarios   potenciales   del  subsidio.   

Parágrafo. Los subsidios para la compra de  tierras serán cancelados en efectivo, de la siguiente forma:   

a) Cincuenta por ciento (50%) del valor del  subsidio  adjudicado una vez cumplidas las condiciones para el primer desembolso  de  acuerdo con el reglamento que para el efecto expida el Consejo Directivo del  Incoder,  pago  que  deberá  ser  efectuado  dentro  de  los treinta (30) días  siguientes  a  la  inscripción  en  la  Oficina  de  Registro  de  Instrumentos  Públicos  de la escritura otorgada entre el propietario y los beneficiarios del  subsidio;   

b) Cincuenta por ciento (50%) del valor del  subsidio  adjudicado,  que será cancelado por el Incoder dentro de los tres (3)  meses siguientes a la fecha de pago del contado inicial.   

En  todo  caso,  el  pago  de los subsidios  deberá  someterse  al  Programa  Anual  de  Caja, PAC, del Incoder, y se podrá  hacer efectivo en todo el territorio nacional.   

La utilidad obtenida por la enajenación de  los  inmuebles  adquiridos por los beneficiarios del subsidio de adquisición de  tierras,   no   constituirá  renta  gravable  ni  ganancia  ocasional  para  el  propietario.   

Artículo 64. Los propietarios o poseedores  de  buena  fe  podrán  solicitar la inscripción en las oficinas del Incoder de  los  predios  que  ofrezcan  voluntariamente,  sin que ello obligue al Instituto  frente  a  estos  ni  respecto  de terceros interesados. En este caso el Incoder  asumirá   un   rol   de   facilitador  y  promoverá  audiencias  públicas  de  concertación  con  la  participación de los propietarios o poseedores de buena  fe  de  los  predios ofrecidos y de las personas y/o comunidades que se hallaren  interesados en la adquisición de tierras.   

Artículo  65. Las entidades territoriales,  las   organizaciones   campesinas,  las  entidades  sin  ánimo  de  lucro,  las  cooperativas,  las  asociaciones  mutuales,  los  gremios agropecuarios y demás  organismos   que   sean   autorizados   por  el  reglamento,  podrán  presentar  solicitudes  de  subsidio  a  nombre  de  los  beneficiarios,  siempre que hayan  recibido  de  ellos  la  representación,  cuando  se  trate de adquisiciones en  grupo,  de  alianzas productivas, de proyectos colectivos de interés regional o  de  integración  de  cooperativas  de  producción,  y podrán aportar recursos  propios para la cofinanciación del subsidio.   

Artículo  66.  La  Comisión  Nacional  de  Crédito  Agropecuario  establecerá una línea especial de redescuento para los  créditos  de  producción  de  los  beneficiarios  del  subsidio  de  compra de  tierras,  cuyo  margen  de redescuento será del 100%, con plazos y períodos de  gracia  acordes  con  el  proyecto  productivo,  con  las tasas de interés más  favorables  del  mercado y con el respaldo del Fondo Agropecuario de Garantías,  de  conformidad con el artículo 66 de la Constitución Política. Los intereses  correspondientes   a  los  períodos  de  gracia  podrán  ser  capitalizados  y  diferidos durante el período de pago.   

Parágrafo  1°.  Los  beneficiarios  del  subsidio  para  adquisición  de  tierras  tienen  la  condición  de  pequeños  productores,  para  efectos  del  otorgamiento de los créditos de producción a  que se refiere el artículo 12 de la Ley 101 de 1993.   

Parágrafo  2°.  El  Incoder  ejecutará  directamente  o  mediante  contratación  con  organizaciones  campesinas  o con  entidades  de reconocida idoneidad, programas de apoyo a la gestión empresarial  rural  para  beneficiarios  de  los  programas  de  adquisición  de tierras, al  comenzar  dichos programas con el fin de habilitarlos para recibir los servicios  de  apoyo  al  desarrollo  rural.  En  ningún  caso cada programa de apoyo a la  gestión  empresarial rural podrá tener una duración superior a dos años o el  que determine el proyecto productivo.   

Artículo  67. El subsidio otorgado para la  compra  de tierra quedará siempre sometido a una condición resolutoria, dentro  de  los  diez  (10)  años  siguientes a su otorgamiento, en el evento en que el  beneficiario  incumpla  con  las  exigencias  y  obligaciones  previstas  en  la  presente  Ley  durante  el  término  señalado.  Son  hechos  constitutivos del  acaecimiento    o    cumplimiento    de    la    condición   resolutoria,   los  siguientes:   

a)  La  enajenación  o transferencia de la  tenencia  del inmueble respectivo por parte del beneficiario del subsidio sin la  autorización expresa e indelegable del Consejo Directivo;   

b) Si se estableciere que el predio no está  siendo explotado adecuadamente;   

c)  Si  se  comprobare  que  el  productor  incurrió  en  falsedades  para  acreditar  los requisitos como beneficiario del  subsidio;   

d)  Si  se  produjere la fragmentación del  inmueble por parte del beneficiario del subsidio;   

e)  Si se implantaren cultivos ilícitos en  el predio subsidiado.   

Emitido  el Acto Administrativo que declara  el  acaecimiento del hecho generador de la condición resolutoria, el particular  deberá  desvirtuar  la  causal  de  incumplimiento invocada por el Incoder para  evitar que esta se haga efectiva.   

1.  El  ciento  por ciento (100%) del valor  presente  del  subsidio  si  el  incumplimiento se produce durante los cinco (5)  años  siguientes  a su otorgamiento, o si acaecieren las causales de condición  resolutoria    contenidas   en   los   literales   c)   y   e)   del   artículo  anterior.   

2.  El setenta y cinco por ciento (75%) del  valor  presente  del  subsidio  si el incumplimiento se produce durante el sexto  (6°) año siguiente a su otorgamiento.   

3.  El cincuenta por ciento (50%) del valor  presente  del subsidio si el incumplimiento se produce durante el séptimo (7°)  año siguiente a su otorgamiento.   

4. El veinticinco por ciento (25%) del valor  presente  del subsidio si el incumplimiento se produce después del noveno (9°)  año siguiente a su otorgamiento.   

Parágrafo.   El  Consejo  Directivo  del  Incoder,  atendidas  las  circunstancias especiales de cada caso y dentro de los  principios  y objetivos de la presente ley, podrá autorizar al beneficiario del  subsidio  la enajenación total o parcial de la Unidad Agrícola Familiar (UAF),  cuando  se requiera por una entidad de derecho público para la construcción de  una  obra  pública,  la  instalación de un servicio público, el desarrollo de  una  actividad  declarada por la ley como de utilidad pública e interés social  o  en  los eventos en los que el Consejo Directivo lo considere conveniente para  lo  cual  dispondrá  la sustracción de la parcela o del terreno respectivo del  régimen  de  la  Unidad Agrícola Familiar. Sólo se autorizarán enajenaciones  parciales  cuando el remanente del terreno cumpla con las condiciones necesarias  para  constituir  una  UAF, de lo contrario se deberá autorizar la enajenación  total.   

Artículo  69.  En  todas  las  escrituras  públicas  de  compraventa de predios rurales adquiridos con subsidios otorgados  por  el  Incoder, así como en las resoluciones administrativas de adjudicación  de  tierras que se expidan por el Instituto, se anotará esta circunstancia, las  obligaciones  que  contrae  el  beneficiario  del  subsidio  y  los derechos del  Instituto,  así  como  el  establecimiento expreso de la condición resolutoria  del  subsidio  en  favor  del Incoder por el término de siete (7) años, cuando  ocurran  los  eventos  previstos  en  esta Ley. Así mismo la Escritura Pública  deberá  contener  la  expresa mención de prestar mérito ejecutivo a favor del  Incoder  para  el  cobro  de  las  sumas  adeudadas  de acuerdo con el artículo  anterior.   

Parágrafo. Los Notarios y Registradores de  Instrumentos  Públicos,  so  pena  de  incurrir  en  causal  de  mala  conducta  sancionable  con  la destitución, se abstendrán respectivamente de autorizar e  inscribir  escrituras  públicas  que  contengan  la transmisión del dominio de  predios  rurales  adquiridos  con  el  subsidio, en las que no se protocolice la  autorización  expresa  y  escrita  del Incoder para llevar a cabo el respectivo  acto o contrato.   

Artículo 70. El beneficiario que incurra en  alguna  de  las causales previstas en el artículo 65 de esta ley, no podrá ser  nuevamente beneficiario de los programas del Instituto.   

Respecto  de  la  causal  referente  a  la  enajenación  del  predio,  el  nuevo  adquirente  o  tenedor  será considerado  poseedor  de  mala  fe y en consecuencia no habrá reconocimiento de las mejoras  que  hubiere  introducido en el predio, y serán absolutamente nulos los actos o  contratos que se celebren en contravención a lo aquí dispuesto.   

CAPITULO II  

Adquisición directa de tierras  

Artículo   71.  Con  el  objeto  de  dar  cumplimiento  a  los  fines  de interés social y utilidad pública definidos en  los  Título  II Capítulos II y III de esta ley, las entidades públicas que en  ejercicio  de sus funciones lo requieran, podrán adquirir mediante negociación  directa,  predios,  mejoras  rurales  y servidumbres de propiedad privada, o que  formen  parte del patrimonio de entidades de derecho público, en los siguientes  casos:   

a) El Ministerio del Interior y de Justicia,  para  las  comunidades  negras  e  indígenas  que  no  las  posean, o cuando la  superficie donde estuvieren establecidas fuere insuficiente;   

b)  La Dirección Nacional de Prevención y  Atención  de  Desastres,  para  dotar de tierras a los campesinos habitantes de  regiones       afectadas      por      calamidades      públicas      naturales  sobrevivientes;   

c)  El  Ministerio  de Ambiente, Vivienda y  Desarrollo  Territorial,  para  reubicar a las personas que sean propietarias de  predios  ubicados  en  zonas  de reserva forestal o ambiental, o en las zonas de  amortiguamiento de Parques Nacionales o en estos últimos.   

Parágrafo.   Cuando   se   trate  de  la  negociación  directa de predios para los fines previstos en este artículo, las  autoridades  competentes en cada caso se sujetarán al procedimiento establecido  en el artículo 135.   

Artículo  72.  A  fin  de  estimular  el  mejoramiento   de   la   productividad   y  la  estabilidad  de  la  producción  agropecuaria,  el  Estado,  a  través de la Unidad Nacional de Tierras Rurales,  podrá  comprar los bienes inmuebles rurales improductivos de propiedad privada,  por  el  valor  que  aparezca  registrado en el avalúo catastral del respectivo  predio   empleado   como   base   para  la  liquidación  del  impuesto  predial  correspondiente al año inmediatamente anterior.   

El   procedimiento   para  establecer  la  calificación    de   “predio   improductivo”   atenderá   los   siguientes  criterios:   

1. Vocación productiva agrícola, pecuaria,  piscícola o forestal del predio.   

2.  Existencia de indicios verificables por  parte  de la unidad del aprovechamiento deficiente del inmueble en relación con  los estándares productivos de la región de ubicación del predio.   

3.  Que  no se trate de predios ubicados en  zonas  de  reserva  forestal,  ambiental  o  ecológica  y/o  bosques naturales,  previamente constituidos por la autoridad competente.   

Lo   anterior,   sin   perjuicio   de  la  declaratoria   de   extinción   de   dominio   en   los   casos   a   que  haya  lugar.   

Para la compra directa del predio, el precio  de  la  negociación  será  igual al valor correspondiente al avalúo catastral  del  respectivo  predio  como  base  para  la  liquidación del impuesto predial  correspondiente al año inmediatamente anterior.   

Cuando el propietario no acepte expresamente  la  oferta  de  compra,  o cuando se presumiere su rechazo de conformidad con lo  dispuesto  en  el  inciso segundo del numeral 5 del artículo 135 de la presente  ley,  la unidad procederá a ordenar que se adelante el proceso de expropiación  mediante  el  procedimiento  previsto  en el artículo 169, salvo lo relativo al  valor  de  la  indemnización,  la  cual corresponderá al avalúo catastral del  respectivo   predio   como  base  para  la  liquidación  del  impuesto  predial  correspondiente al año inmediatamente anterior.   

Parágrafo. Lo dispuesto en este artículo,  no  aplicará  para  predios ubicados en resguardos indígenas, ni a los predios  integrados  dentro de títulos colectivos de comunidades negras, ni para predios  de  menos  de  diez  (10)  Unidades  Agrícolas Familiares (UAF) medidas bajo el  esquema  de  las zonas relativamente homogéneas. Tampoco aplicará para predios  de  propiedad  de  las mujeres campesinas jefes de hogar que se hallen en estado  de  desprotección  económica  y social, ni respecto de predios de propiedad de  población desplazada forzosamente por actores armados.   

Para   tal   efecto,  los  procedimientos  respectivos  deberán ser reglamentados en un término no mayor a los seis meses  (6)   inmediatamente  siguientes  a  la  entrada  en  vigencia  de  la  presente  ley.   

Artículo  73.  El  acto  administrativo de  declaratoria  de  “predio  improductivo”  de que trata el artículo 72 de la  presente  ley  será causal suficiente para que las administraciones municipales  incrementen  la  tasa  impositiva  predial  respectiva al predio cuya calidad de  improductivo ha sido definida en instancia administrativa.   

Artículo  74.  El  Gobierno  Nacional  se  abstendrá  de  autorizar o subsidiar los procedimientos de negociación directa  o  de expropiación previstos en esta ley, si los predios rurales respectivos se  hallaren  invadidos, ocupados de hecho, o cuya posesión estuviere perturbada en  forma permanente por medio de violencia.   

Artículo 75. El Gobierno Nacional asignará  los  recursos necesarios para financiar la compra directa o expropiación de las  tierras,   los   cuales   podrán   ser   en   dinero   efectivo   o   en  bonos  agrarios.   

Artículo  76.  Los  bonos  agrarios  son  títulos  de  deuda pública, libremente negociables, parcialmente redimibles en  cinco  (5)  vencimientos  anuales, iguales y sucesivos, el primero de los cuales  vencerá   un  año  después  de  la  fecha  de  su  expedición,  tendrán  un  rendimiento  igual  a la tasa DTF, que se causará y pagará semestralmente. Los  bonos  agrarios podrán ser utilizados para el pago de impuestos y los intereses  que    devenguen    gozarán    de   exención   de   impuestos   de   renta   y  complementarios.   

Parágrafo.  El  Gobierno  Nacional  podrá  reducir  los  plazos de los bonos agrarios emitidos para el pago de los predios,  en  la  cuantía que el tenedor de los mismos se obligue a invertir en proyectos  industriales  o agroindustriales calificados previamente por el Consejo Nacional  de  Política  Económica  y Social -Conpes, o en la suscripción de acciones de  entidades estatales que se privaticen.   

Artículo  77.  El  pago  de  los inmuebles  rurales  que  se adquieran por el Gobierno Nacional, a través de compra directa  se  efectuará  en  efectivo, el de bienes adquiridos mediante procedimientos de  expropiación,  se hará en su totalidad en bonos agrarios. En cualquier caso el  pago se hará de la siguiente forma:   

a)  Cincuenta  por  ciento  (50%) del valor  total,  como  contado  inicial, dentro de los treinta (30) días siguientes a la  inscripción  en  la  Oficina  de  Registro  de  Instrumentos  Públicos  de  la  escritura  pública  correspondiente,  o  del  registro  del acta de entrega del  predio al Instituto en los procesos de expropiación;   

b)  El  saldo  se  cancelará  en  dos  (2)  contados  iguales  del veinticinco por ciento (25%) cada uno, con vencimientos a  seis  (6)  y doce (12) meses, plazos que se computarán a partir de la fecha del  pago del contado inicial.   

Parágrafo. En todo caso, las adquisiciones  de  tierras  deberá  someterse  al  programa  anual  de caja -PAC de la entidad  correspondiente,   y   se   podrá   hacer   efectivo   en  todo  el  territorio  nacional.   

Artículo  78.  La utilidad obtenida por la  enajenación  de los inmuebles adquiridos bajo las modalidades antes señaladas,  no    constituirá    renta    gravable    ni   ganancia   ocasional   para   el  propietario.   

CAPITULO III  

Régimen   de   las   Unidades  Agrícolas  Familiares   

Artículo  79. Las tierras que se adquieran  para  programas  de reforma agraria bajo cualquiera de las modalidades previstas  en  esta  Ley,  se  destinarán  a  establecer  Unidades Agrícolas Familiares o  cualquier  otro  tipo  asociativo  de  producción. Las que se adquieran para la  constitución,  ampliación  y  reestructuración  de  resguardos indígenas, se  regirán  por  lo  establecido  en  el  capítulo correspondiente de la presente  ley.   

Artículo  80.  Se  entiende  por  Unidad  Agrícola   Familiar   (UAF),  la  empresa  básica  de  producción  agrícola,  pecuaria,  acuícola  o  forestal,  cuya  extensión  permita  con  su  proyecto  productivo  y  tecnología  adecuada  generar como mínimo dos salarios mínimos  legales  mensuales  vigentes,  permitiendo  a  la familia remunerar su trabajo y  disponer  de  un  excedente  capitalizable  que  coadyuve  a la formación de su  patrimonio.  La  Unidad  Agrícola  Familiar  no requerirá normalmente para ser  productiva  sino  el  trabajo  del  propietario  y su familia, sin perjuicio del  empleo  de  mano  de  obra  extraña, si la naturaleza de la producción así lo  requiere.   

Artículo  81.  El  Consejo  Directivo  del  Incoder  indicará  los  criterios  metodológicos  para  determinar  la  Unidad  Agrícola  Familiar  por  zonas  relativamente  homogéneas, y los mecanismos de  evaluación,  revisión y ajustes periódicos cuando se presenten cambios en las  condiciones  de  la  producción  agropecuaria  y/o  forestal. Con base en ello,  fijará  el tamaño máximo de la Unidad Agrícola Familiar promedio por región  determinada en el proyecto productivo.   

Artículo  82.  El Incoder podrá adelantar  programas  de  subsidio  para la adquisición de tierras en zonas de minifundio,  con   el  objeto  de  completar  el  tamaño  de  las  unidades  de  producción  existentes,  o  establecer Unidades Agrícolas Familiares especiales, según las  características  de  los  predios  y  la  región,  la  clase  de cultivos, las  posibilidades  de comercialización y demás factores de desarrollo que permitan  mejorar  la  productividad.  El  Consejo  Directivo  determinará  las  zonas de  minifundio  objeto  de  los programas, y los criterios para la selección de los  beneficiarios,  quienes,  además  del subsidio para la adquisición de tierras,  también tendrán derechos iguales a los de los demás campesinos.   

Artículo  83. Con el objeto de prevenir el  fraccionamiento  antieconómico  de  la propiedad privada de los predios rurales  en  el país, no podrán estos dividirse por debajo de la extensión determinada  por  el Consejo Directivo del Incoder para las Unidades Agrícolas Familiares en  las  respectivas regiones. En consecuencia, so pena de nulidad absoluta del acto  o  contrato,  no  podrá  llevarse  a  cabo actuación o negocio alguno del cual  resulte  la  división  de un inmueble rural cuyas superficies sean inferiores a  la  señalada  para  la  respectiva  Unidad  Agrícola  Familiar,  salvo  en los  siguientes casos:   

a)  Las donaciones que el propietario de un  predio  de  mayor  extensión  haga  con  destino  a  habitaciones  campesinas y  pequeñas unidades de producción anexas;   

b)  Los actos o contratos por virtud de los  cuales  se  constituyen  propiedades de superficie menor a la señalada, para un  fin principal distinto a la producción agropecuaria y/o forestal;   

c) Los que constituyan propiedades que, por  sus  condiciones  especiales,  sea el caso de considerar, a pesar de su reducida  extensión,  como  Unidades  Agrícolas  Familiares,  conforme  a la definición  contenida en esta ley;   

d) Los casos en los que el Consejo Directivo  del  Incoder  establezca  la  posibilidad  de  efectuar tal fraccionamiento, las  causales   de   autorización   de   dicho   fraccionamiento  serán  objeto  de  reglamentación por parte del Consejo Directivo.   

La   existencia   de  cualquiera  de  las  circunstancias  constitutivas de excepción conforme a este artículo, no podrá  ser  impugnada  en  relación  con  un  contrato,  si en la respectiva escritura  pública  se  dejó constancias de ellas, siempre que, en el caso del literal b)  se  haya  dado  efectivamente al terreno en cuestión el destino que el contrato  señala,  y  en  el  caso  del literal c) se haya efectuado la aclaración en la  escritura  respectiva,  según el proyecto general de fraccionamiento en el cual  se hubiere originado.   

Artículo   84.  Si  en  las  particiones  hereditarias  el  valor  de  los bienes relictos y el número de asignatarios no  permiten  adjudicar  tales  bienes en las proporciones establecidas por la ley o  el  testamento,  sin que de ello resulte la constitución de fundos inferiores a  la  Unidad  Agrícola  Familiar,  el  Juez  de la causa, previa audiencia de los  interesados  o  de  sus  tutores  o  curadores,  si  fuere  el  caso,  a la cual  concurrirá  el  Agente  del  Ministerio  Público,  dispondrá  si  debe  darse  aplicación  a  lo  previsto  en  el  ordinal 1° del artículo 1394 del Código  Civil,  con  respecto  del  predio  rústico  de  que  se  trata,  o  si, por el  contrario,  este  debe  mantenerse  en  indivisión por el término que el mismo  Juez determine.   

A esta última decisión sólo habrá lugar  cuando   se   trate   de   proteger  a  los  herederos,  legatarios  o  cónyuge  sobreviviente  del  de  cujus, que hayan venido habitando el fundo en cuestión,  derivando   de   este  su  sustento.  Se  ordenará  que  la  providencia  sobre  indivisión  se  inscriba  en  el  registro  de  instrumentos  públicos,  y los  comuneros  no  podrán ceder sus derechos pro indiviso, sin previa autorización  del  Juez de la causa. El Juez podrá, previa audiencia de los interesados, a la  cual  concurrirá  el Agente del Ministerio Público, poner fin a la indivisión  cuando   así   lo   solicite  alguno  de  los  comuneros  y  hayan  cesado  las  circunstancias que llevaron a decretarla.   

CAPITULO IV  

Zonas de colonización, de reserva campesina  y de desarrollo empresarial   

Artículo 85. Para la adecuada destinación  productiva   de   las   tierras  baldías  de  la  Nación  que  tengan  aptitud  agropecuaria  y/o  forestal, el Incoder procederá a adjudicar dichas tierras de  acuerdo  con  los  criterios  que  defina el Consejo Directivo para las zonas de  colonización, de reserva campesina y de desarrollo empresarial.   

Artículo 86. En las zonas de colonización,  o  donde  se  lleven a cabo procesos de esa índole según la caracterización y  delimitación  que  efectúe  el  Consejo  Directivo  del  Incoder,  las tierras  baldías  se  adjudicarán  con  el  fin  de regular y ordenar su ocupación por  parte  de  los  colonos,  así  como  limitar  la  propiedad  superficiaria  que  pertenezca  al  dominio  privado,  según  los principios, objetivos y criterios  orientadores   de   la   presente   Ley,   con  el  propósito  de  fomentar  su  aprovechamiento  y desarrollo productivo sostenible y crear las condiciones para  la adecuada consolidación de la economía de los colonos.   

Artículo 87. En todas las reglamentaciones  que  expida  el  Consejo  Directivo del Incoder relacionadas con las zonas o los  procesos  de  colonización,  se  incluirán  las normas básicas que regulan la  conservación,  protección  y  utilización racional de los recursos naturales,  bajo  criterios  de  desarrollo humano sostenible en la respectiva región, y se  determinarán  de  manera  precisa  las  áreas  que  por  sus  características  especiales no pueden ser objeto de ocupación y explotación.   

Artículo  88.  El  Consejo  Directivo  del  Incoder   podrá   declarar   zonas   de   reserva  campesina,  aquellas  áreas  geográficas  en  las  predominen  tierras  baldías  de la Nación, que por sus  características  agroecológicas  y  socioeconómicas  regionales,  puedan  ser  seleccionadas  para  su  desarrollo  mediante  la  adjudicación  a  pequeños y  medianos  productores. En  los     reglamentos  respectivos  se  indicarán las extensiones mínimas y  máximas   que   podrán   adjudicarse,   determinadas  en  Unidades  Agrícolas  Familiares,  los requisitos, condiciones y obligaciones que deberán acreditar y  cumplir  los  adjudicatarios  de  los terrenos, así como las áreas máximas de  propiedad   privada   que  podrán  tenerse  por  cualquier  persona  natural  o  jurídica,   en  común  y  pro  indiviso.   

Artículo 89. Las actividades que desarrolle  el  Incoder en los procesos de colonización y en las zonas de reserva campesina  estarán  orientadas  a  eliminar  la  concentración de la propiedad rural o su  fragmentación  antieconómica;  corregir  o  evitar el acaparamiento de tierras  baldías  a  través  de la adquisición o implantación de mejoras; controlar y  restringir  mediante  actos  de carácter general la expansión inadecuada de la  frontera  agropecuaria  del país; regular la ocupación de las tierras baldías  y  fortalecer  los  espacios  de  concertación  social,  política, ambiental y  cultural  entre  el  Estado  y las comunidades rurales, garantizando su adecuada  participación   en  las  instancias  de  planificación  y  decisión  local  y  regional.   

Artículo   90.   Previos   los  estudios  correspondientes,  el  Consejo  Directivo del Incoder podrá delimitar áreas de  baldíos  que  tendrán  el  carácter de zonas de desarrollo empresarial en las  cuales  la  ocupación  y  acceso  a  la  propiedad  de  las tierras baldías se  sujetará  a  las  regulaciones,  limitaciones  y  ordenamientos  especiales que  establezca  el  Instituto, para facilitar la incorporación de sistemas modernos  de   producción   sustentable,   en  áreas  ya  intervenidas,  conservando  el  equilibrio  entre  la  oferta ambiental y el aumento de producción por medio de  la  inversión  de  capital, dentro de criterios de racionalidad y eficiencia, y  conforme  a  las políticas que adopte el Ministerio de Agricultura y Desarrollo  Rural sobre el particular.   

Artículo  91.  Las sociedades de cualquier  índole  que  sean  reconocidas  por  el Ministerio de Agricultura como empresas  especializadas  del  sector  agrícola,  pecuario,  pesquero o forestal, podrán  solicitar  la  adjudicación  de  terrenos  baldíos  en las Zonas de Desarrollo  Empresarial  establecidas  en  el  artículo,  en  las extensiones que al efecto  determine  el  Consejo  Directivo del Incoder, de conformidad con lo previsto en  la reglamentación que el Gobierno expida para el efecto.   

En  todo  caso,  el  incumplimiento  de las  obligaciones  de  aprovechamiento  productivo  de  tales  predios dará lugar al  acaecimiento   de   la  condición  resolutoria  de  la  adjudicación  y  a  la  recuperación de los terrenos baldíos.   

Parágrafo.  Tal  adjudicación sólo será  procedente  cuando  el  uso del baldío se haya llevado a efecto en virtud de un  contrato  celebrado con el Instituto, mediante el cual la sociedad se comprometa  a  trabajar  una superficie no menor de las dos terceras partes de la extensión  solicitada,   en   los   cultivos,  actividad  ganadera,  acuícola  o  forestal  convenida,  dentro  de  los  cinco  (5) años siguientes a la fecha del contrato  respectivo.  Cuando  la  sociedad  adjudicataria  requiera  para  su trabajo una  extensión  adicional  a  la  inicialmente adjudicada, podrá permitirse por una  sola  vez  la  elaboración de un nuevo contrato de uso en favor de la sociedad,  hasta  por  una  extensión  igual,  por  un  término  de  dos  (2)  años,  al  vencimiento   del   cual,  si  hubiere  dado  cumplimiento  a  las  obligaciones  contraídas,  se autorizará la venta del terreno baldío conforme al precio que  señale   el   Consejo  Directivo.  En  todo  caso,  el  incumplimiento  de  las  obligaciones  durante  la vigencia del contrato dará lugar a la declaratoria de  caducidad y a la recuperación de los terrenos baldíos.   

T I T U L O   V  

DE   LOS   PROGRAMAS   DE   ADECUACION  DE  TIERRAS   

CAPITULO I  

Del   subsidio   para  la  adecuación  de  tierras   

Artículo 92. Establézcase un subsidio para  la  realización  de  obras  de  adecuación  de  tierras  en  las modalidades y  procedimientos  que  para  tal  fin  se  establecen  en  esta  Ley, con cargo al  presupuesto  del  Incoder,  que  se  otorgará  por una sola vez a los pequeños  productores  que  libremente  se  postulen  para  recibirlo,  con  arreglo a las  políticas  que  señale el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y a los  criterios  objetivos y transparentes de elegibilidad y de calificación que para  el efecto determine el Gobierno Nacional.   

Artículo 93. Podrán ser beneficiarios del  subsidio  las  Asociaciones de Usuarios ya establecidas, o que se establezcan de  conformidad  con  lo  previsto  en  la  presente  Ley,  con  el fin de adelantar  proyectos  colectivos  de adecuación de tierras que cumplan con las condiciones  técnicas,  económicas,  sociales  y  ambientales  establecidas por el Gobierno  Nacional,  y  que  tengan  como  propósito  fundamental  el  incremento  de  la  productividad   y   la   rentabilidad   de   las   producciones  agrícolas  y/o  forestales.   

a)  Presentar  la correspondiente solicitud  ante  el Incoder, acompañada de la descripción del proyecto que se adelantará  en  sus  predios  para  mejorar  las  condiciones de riego, drenaje o control de  inundaciones,   o   para   ampliar,   rehabilitar   o   transformar   obras   ya  existentes;   

b) También podrán solicitar del Instituto  la   prestación   de  la  asesoría  que  fuere  necesaria  para  facilitar  la  formulación  del  proyecto  y para verificar que este cumple con los requisitos  técnicos      y     económicos     establecidos     en     los     reglamentos  correspondientes;   

c)  Cuando  el proyecto materia de subsidio  incluya  obra o adecuación sobre planicies inundables o zonas de amortiguación  de  aguas  se  requerirá aprobación expresa y previa expedida por la autoridad  ambiental regional competente.   

Artículo  95. Las Asociaciones de Usuarios  de  las  obras  de  adecuación  de  tierras  que  aspiren a recibir el subsidio  mencionado  deberán  constituirse  en  la  autoridad  administradora  que será  responsable  de  operar,  mantener y conservar las obras, lo mismo que recuperar  las  tasas  que  se cobren por el servicio prestado. También estará a su cargo  la  obtención  de  las  concesiones  de  aguas  superficiales  y  subterráneas  necesarias  para  el  aprovechamiento  de  estas  en  beneficio  del proyecto, y  administrar  el  derecho  de uso de dichas aguas por los beneficiarios directos.  No  podrá el Incoder asumir responsabilidad alguna en el manejo y operación de  los proyectos que se adelanten con estos subsidios.   

Parágrafo.  En las obras y estudios que se  adelanten  para  la  adecuación  de  tierras en territorios indígenas, deberá  estarse a lo normado por la Ley 21 de 1991.   

Artículo 96. El Incoder expedirá el Manual  de   Normas   Técnicas   Básicas   que   reunirá  las  exigencias  técnicas,  económicas,  sociales  y  ambientales  para  la  formulación y realización de  proyectos  de  adecuación  de  tierras,  al  cual  deben  someterse  todos  los  proyectos  que  aspiren  a  recibir el subsidio mencionado. Además establecerá  servicios  de apoyo a los campesinos, minorías étnicas y sus asociaciones, con  el   fin   de   promover   y  facilitar  la  elaboración  de  los  estudios  de  prefáctibilidad,  factibilidad  y  los diseños de los proyectos de adecuación  de   tierras,  así  como  para  orientar  las  gestiones  relacionadas  con  la  financiación de los mismos.   

Una  vez adjudicado el subsidio y previo al  primer   desembolso,   el  Incoder  adelantará  las  acciones  necesarias  para  verificar  las  condiciones  de  los  beneficiarios del predio, cuyo subsidio de  adecuación fue aprobado.   

En  el caso en el cual el Incoder encuentre  que  el proyecto de adecuación no satisface completamente uno o más requisitos  de  los  contenidos  en  las  condiciones  de  la  convocatoria, el beneficiario  deberá  subsanar  las deficiencias en el término de quince (15) días hábiles  so pena de perder el derecho al subsidio por virtud de la ley.   

Cuando  se asigne el subsidio a un proyecto  que  cumpla  con  las anteriores condiciones, el Incoder será el responsable de  adelantar   directamente,   o   a   través  de  terceros,  las  actividades  de  interventoría y seguimiento que se estipulen en los reglamentos.   

Artículo  97. Las entidades territoriales,  las   organizaciones   campesinas,  las  entidades  del  sector  solidario,  las  entidades  sin  ánimo  de  lucro, los gremios agropecuarios y demás organismos  que  sean  autorizados  por  el  reglamento,  podrán  presentar  solicitudes de  subsidio  a  nombre  de  las  asociaciones de usuarios ya mencionadas, cuando se  trate  de  alianzas  productivas, de proyectos colectivos de interés regional o  de  integración  de  cooperativas  de  producción,  y podrán aportar recursos  propios para la cofinanciación del subsidio.   

Artículo   98.   Para   establecer   las  condiciones  de  elegibilidad y de calificación de los proyectos de adecuación  de  tierras  para  acceder  al  mecanismo  del  subsidio,  el  Gobierno Nacional  señalará   los   requisitos  o  exigencias  mínimas  que  deben  cumplir  los  aspirantes  al  subsidio, incluyendo criterios de índice de pobreza, número de  familias  beneficiarias,  las  normas técnicas sobre diseño y construcción de  obras  de riego, drenaje y protección contra inundaciones, así como la calidad  de  los  suelos,  las tecnologías de producción, la ubicación geográfica, la  disponibilidad  de  aguas,  la  topografía del terreno, el costo de adecuación  por  hectárea  y  las  condiciones de mercadeo de los productos agropecuarios y  forestales en la región.   

Artículo  99.  Autorízase  al  Gobierno  Nacional  para  establecer el monto del subsidio para la adecuación de tierras,  el  cual  será  un  valor  único  por  hectárea,  distinguiendo  dos tipos de  subsidios  en  función  de  su  objetivo,  ya  sea para construcción de nuevos  proyectos,  o  para la rehabilitación de proyectos existentes. El subsidio para  rehabilitación    será    equivalente   a   la   mitad   del   subsidio   para  construcción.   

Artículo 100. El subsidio para adecuación  de  tierras  a  que se refiere este Capítulo será administrado por el Incoder,  ya  sea  directamente  o  mediante  la  celebración  de  contratos  de  encargo  fiduciario  o  de  fiducia  pública, y se adjudicará a campesinos, pequeños y  medianos  productores y a comunidades de grupos étnicos mediante procedimientos  de  libre  concurrencia  por  convocatorias  abiertas que se llevarán a cabo al  menos  dos  veces por año. Las Oficinas Departamentales del Incoder promoverán  el  desarrollo  de  esta  modalidad,  tendrán  a  su  cargo la difusión de los  respectivos  reglamentos y asesorarán a los campesinos, grupos étnicos y a sus  organizaciones,  a  las entidades territoriales y a las entidades privadas en la  identificación y formulación de los proyectos productivos.   

Artículo   101.   El  Gobierno  Nacional  asignará  al  Incoder  los  recursos necesarios para financiar el subsidio para  adecuación  de  tierras,  el  cual  se pagará de acuerdo con el reglamento que  para  tal efecto expida el Consejo Directivo del Incoder. De cualquier forma, se  establecerá  un  pago  inicial  para  el  inicio de obras y un pago final, a la  comprobación  de la realización de las inversiones respectivas. Los aportes de  Presupuesto  Nacional  se  ubicarán  en  el  Fondo  Nacional  de Adecuación de  Tierras,  Fonat,  con  el  objeto  exclusivo  de  financiar  la  formulación  y  realización  de  proyectos  colectivos  de adecuación de tierras de iniciativa  particular.   

En todo caso, el giro de los subsidios y las  adquisiciones  de  tierras  deberán  someterse  al programa anual de caja de la  entidad,  y  se  podrá  adelantar en todo el territorio nacional, con arreglo a  las   políticas,   criterios  y  prioridades  que  señalen  el  Ministerio  de  Agricultura y Desarrollo Rural y el Consejo Directivo del Incoder.   

Parágrafo. Los recursos del Fondo Nacional  de    Adecuación   de   Tierras,   Fonat,   provendrán   de   las   siguientes  fuentes:   

1.  Las  partidas  que  se le asignen en el  Presupuesto General de la Nación.   

2. Los créditos nacionales o externos que,  con garantía del Gobierno Nacional, se contraten para el Fondo.   

3.  Los  aportes  que  hagan  las entidades  territoriales.   

4. Los recursos de cooperación técnica que  se otorguen para el cumplimiento de su objeto.   

5.  Los  rendimientos  financieros  de  sus  inversiones.   

6.  Las  donaciones  y aportes que le hagan  entidades públicas o privadas, nacionales y extranjeras.   

Artículo  102.  La  Comisión  Nacional de  Crédito  Agropecuario,  CNCA,  establecerá  una línea especial de redescuento  para  los  créditos  de  producción  de  los  beneficiarios  del  subsidio  de  adecuación  de  tierras, cuyo margen de redescuento será del 100%, con plazos,  períodos  de gracia, y condiciones financieras adaptadas a las características  de  los  proyectos, a las tasas de interés más favorables del mercado y con el  respaldo  del Fondo Agropecuario de Garantías, FAG, si se tratare de población  que  cuenta  con  dicho privilegio según las normas que reglamentan el FAG. Los  intereses  correspondientes  a los períodos de gracia podrán ser capitalizados  y diferidos durante el período de pago.   

Artículo 103. El subsidio otorgado para la  adecuación  de  tierras quedará siempre sometido a una condición resolutoria,  dentro  de los siete (7) años siguientes a su otorgamiento, en el evento de que  el  beneficiario  incumpla  con  las  exigencias  y obligaciones previstas en la  presente  ley  durante  el  término  señalado.  Son  hechos  constitutivos del  acaecimiento    o    cumplimiento    de    la    condición   resolutoria,   los  siguientes:   

a)  El  incumplimiento  de  alguna  de  las  condiciones  relacionadas con la construcción, operación y manejo de las obras  de adecuación de tierras;   

b) Si se estableciere que el predio no está  siendo utilizado adecuadamente;   

c)  Si  se  comprobare  que  el  productor  incurrió  en  falsedades  para  acreditar  los requisitos como beneficiario del  subsidio;   

d)  Si  las  en el área beneficiada con el  proyecto de riego se implantaren cultivos ilícitos.   

Emitido  el Acto Administrativo que declara  el  acaecimiento del hecho generador de la condición resolutoria, el particular  deberá  desvirtuar  la  causal  de  incumplimiento invocada por el Incoder para  evitar que esta se haga efectiva.   

Artículo  104.  Cumplida  la  condición  resolutoria  conforme  al  reglamento  que  para  el  efecto  expida  el Consejo  Directivo,  los  beneficiarios  del  subsidio  deberán  restituirlo  a su valor  presente al Incoder, de acuerdo con la siguiente tabla:   

a)  El  ciento  por ciento (100%) del valor  presente  del  subsidio  si  el  incumplimiento  se produce durante los tres (3)  años siguientes a su otorgamiento;   

b)  El  setenta  y  cinco  (75%)  del valor  presente  del  subsidio  si  el incumplimiento se produce durante el cuarto año  siguiente a su otorgamiento;   

c)  El cincuenta por ciento (50%) del valor  presente  del  subsidio  si  el incumplimiento se produce durante el quinto año  siguiente a su otorgamiento;   

d)  El veinticinco (25%) del valor presente  del  subsidio  si el incumplimiento se produce durante el sexto año siguiente a  su otorgamiento.   

CAPITULO II  

De    los    proyectos   a   cargo   del  Incoder   

Artículo  106. El Gobierno Nacional podrá  adelantar  la  construcción  de obras de adecuación de tierras sólo cuando se  trate  de  proyectos  de  interés  estratégico  para  el desarrollo del sector  agropecuario  y/o  forestal  y para el progreso de las zonas rurales, que tengan  alta  rentabilidad  económica  y  social,  con  una  localización preferencial  respecto  a  los  puertos  de exportación y/o los grandes centros de consumo, y  que  se  realicen  en  áreas  de  alta  concentración  de pequeños y medianos  productores.  Para  que  estos  proyectos  sean  denominados  como  de  interés  estratégico  para  el desarrollo del sector agropecuario por parte del Gobierno  Nacional,  deberán  estar  incorporados  al Plan Nacional de Desarrollo y haber  sido  aprobados  por  el  Consejo  Nacional  de  Política  Económica y Social,  Conpes.   

Artículo 107. El Incoder será responsable  de  la  ejecución,  coordinación  y  control  de estos proyectos, para lo cual  supervisará, entre otras, las siguientes actividades:   

1. Revisar los estudios de prefáctibilidad,  factibilidad  y  diseños  de  los proyectos de adecuación de tierras, realizar  las  acciones  necesarias  para obtener la financiación de las obras y llevar a  cabo  su  construcción,  todo  ello de acuerdo con las políticas y directrices  trazadas por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.   

2.  Verificar  la aplicación del manual de  normas   técnicas   que  expida  el  Consejo  Directivo  del  Incoder  para  la  realización    de    obras    de    riego,   drenaje   y   protección   contra  inundaciones.   

3. Adquirir mediante negociación directa o  expropiación  los  predios,  franjas  de  terreno  y  mejoras  de  propiedad de  particulares  o  de  entidades  públicas, que se necesiten para la ejecución y  desarrollo  de  las  obras  de  adecuación  de  tierras.  Cuando se requiera la  ocupación  transitoria  así  como la imposición de servidumbres para ejecutar  las  obras  públicas de adecuación de tierras, se aplicarán las disposiciones  del  Capítulo III del Decreto-ley 222 de 1983, las normas de la Ley 80 de 1993,  sus  reglamentos  y  disposiciones  que  la  sustituyan  o complementen, las del  Código  Civil  y  de Comercio, en lo que fueren pertinentes, las que permita la  autonomía  de  la  voluntad y requiera el cumplimiento de los fines misionales.  El  proceso  de  expropiación se adelantará conforme a las reglas establecidas  en  el  Título  XXIV  del  Código  de  Procedimiento  Civil  y  demás  normas  concordantes.   

4.  Realizar estudios de identificación de  las  fuentes  hidrográficas  y  obtener  las  licencias  de concesión de aguas  superficiales  y  subterráneas  correspondientes,  para  el  aprovechamiento de  estas en beneficio del respectivo proyecto.   

5.  Adelantar  las  acciones  tendientes  a  cofinanciar  estos  proyectos,  con  aportes  de  los departamentos, municipios,  organizaciones   de  productores,  otros  organismos  financieros  nacionales  o  extranjeros, o con particulares.   

6.  Establecer  el monto de las inversiones  públicas  que  se  requieren  en la construcción del proyecto para tramitar su  incorporación   al   presupuesto   de  Instituto,  y  señalar  las  cuotas  de  recuperación  de tales inversiones a cargo de los beneficiarios directos de las  obras.   

7.  Establecer mediante Acuerdo del Consejo  Directivo,  las  opciones  sobre  tarifas  básicas  aplicables  a  los usuarios  diferenciadas  por  estratos  de  patrimonio e ingresos, de tal forma que cubran  los  costos reales de administración, operación y mantenimiento, así como los  gastos  de  reposición  de los equipos en cada Distrito, y los de protección y  conservación de las respectivas cuencas.   

8. Expedir los reglamentos que contengan las  directrices  en asuntos de dirección, manejo y aprovechamiento de los Distritos  de  Adecuación  de  Tierras,  a  los cuales deben someterse las asociaciones de  usuarios.   

9. Promover la participación activa de las  comunidades  beneficiarias  durante el desarrollo de los proyectos; estimular su  organización  en  asociaciones  de  usuarios  de  distritos  de  adecuación de  tierras;   proporcionar  asesoría  jurídica  y  asistencia  técnica  para  su  constitución  y ofrecer servicios de capacitación para que asuman directamente  la responsabilidad de administrar, operar y conservar las obras.   

10. Delegar la administración y operación  de  los  Distritos  en  las  asociaciones de usuarios, o en otras organizaciones  públicas  o  privadas,  y expedir los reglamentos a los cuales se deben ajustar  dichas   organizaciones  para  garantizar  un  adecuado  funcionamiento  de  los  proyectos.   

11.  Expedir los presupuestos ordinarios de  administración,  operación,  conservación  y mejoramiento de los Distritos de  Adecuación  de  Tierras,  aprobar  estos presupuestos cuando sean expedidos por  las  organizaciones  administradoras,  recuperar  la cartera por las inversiones  realizadas  en  las  obras, recaudar los derechos por los servicios que preste y  las tarifas por las aguas que administre.   

12.  Vigilar y controlar las asociaciones u  organizaciones  encargadas de la administración y operación de los Distritos y  sancionar,  de  acuerdo  con  el  reglamento,  a quienes infrinjan las normas de  operación y manejo de los Distritos.   

13.  Las  demás  que establezca el Consejo  Directivo.   

Artículo  108.  En desarrollo de las obras  ejecutadas  directamente  por  el Incoder, el Consejo Directivo reglamentará lo  relacionado  con  la recuperación del monto de las inversiones comprometidas en  la  ejecución  del proyecto. Cada inmueble ubicado en el área de influencia de  un  Distrito  de Riego, sin excepción, deberá responder por una cuota parte de  las  inversiones  realizadas  en  proporción  a  los  beneficios  recibidos, de  acuerdo con los parámetros que se establecen en esta Ley.   

Artículo   109.   Las   inversiones   en  adecuación  de  tierras  sujetas  a recuperación, estarán constituidas, entre  otros,  por  el valor de los siguientes conceptos: los estudios de factibilidad,  el  valor de los terrenos utilizados en las obras, las servidumbres de beneficio  colectivo,   las   obras   civiles  realizadas,  los  equipos  electromecánicos  instalados,  los  costos financieros de los recursos invertidos, la maquinaria y  los  equipos  iniciales  para  la  operación y conservación del Distrito, y la  porción   de   los  costos  de  protección  y  recuperación  de  las  cuencas  respectivas.  El  cálculo  y  liquidación  de  las  inversiones  en  obras  de  adecuación  de  tierras  se  hará  por  su  valor  real,  incluidos los costos  financieros,  teniendo  en  cuenta  las áreas directamente beneficiadas por los  diferentes  componentes  de  las  obras,  aplicando  el  índice  de precios que  determine el Consejo Directivo en el respectivo reglamento.   

Artículo  110.  Para  la  liquidación del  costo  proporcional de las inversiones se utilizará el siguiente procedimiento:  Se  delimitará  el  área  del Distrito que se beneficia con cada componente de  adecuación  de  tierras como riego, drenaje y control de inundaciones; luego se  cuantificará  el  valor  de  la  inversión  en  cada  componente y después se  dividirá  este  valor por su respectiva área beneficiada. El factor resultante  de  las  operaciones  anteriores  se  multiplicará por la superficie estimada a  beneficiar  en  cada  predio,  con  los  componentes  de  obras  a  que  se hace  referencia  en  este artículo. Los propietarios serán clasificados por estrato  económico,  según  sus ingresos de manera que a los estratos inferiores se les  asignen   cuotas   proporcionalmente  inferiores.  La  suma  de  los  resultados  anteriores,  constituirá  la  base  para  calcular la cuota parte con que deben  contribuir  a  la recuperación de las inversiones públicas los propietarios de  los predios.   

Parágrafo.   Los  beneficiarios  de  los  Distritos  de Adecuación de Tierras que se ejecuten bajo la responsabilidad del  Incoder,  podrán  recibir  el  subsidio  único  por  hectárea de que trata la  presente  Ley.  Para  ello, el valor del subsidio único por hectárea que esté  vigente  a  la  fecha  de la liquidación, será descontado de la cuota parte de  que trata el presente artículo.   

Artículo  111.  Constituyen  motivos  de  utilidad  pública  e  interés  social  para la adquisición y expropiación de  inmuebles  rurales,  franjas  de  terrenos,  derechos  y mejoras de propiedad de  propiedad  privada,  o  que  formen parte del patrimonio de entidades de derecho  público,  para  la  construcción  de obras públicas de adecuación de tierras  tales  como embalses, riego, avenamiento, drenaje y control de inundaciones, los  contemplados en el numeral 3 del artículo 5° de la presente ley.   

Si  los  propietarios  de  tales  predios,  franjas  y  mejoras  no los negociaren voluntariamente conforme al procedimiento  de  negociación  voluntaria  que establezca el Gobierno mediante reglamento, el  Instituto  podrá adelantar el proceso de expropiación en la forma prevenida en  lo  dispuesto  para  el  proceso  de expropiación judicial en esta ley y en las  demás disposiciones concordantes.   

Se  considera  que  hay motivos de utilidad  pública  e  interés social en el establecimiento de servidumbres de tránsito,  desagüe,  drenaje, acueducto y demás que sean necesarias para la ejecución de  las obras de adecuación de tierras.   

Artículo 112. La Nación asignará un monto  de  recursos  destinados  a  cubrir el valor correspondiente a un porcentaje del  cincuenta  por  ciento  (50%)  del  costo  de la energía eléctrica debidamente  comprobado  por  las  electrificadoras  de  cada región, de los usuarios de los  distritos  de  riego  y  de los distritos de riego administrados por el Estado o  por  las  asociaciones  de usuarios debidamente reconocidas por el Ministerio de  Agricultura y Desarrollo Rural.   

Parágrafo 1°. Para el caso de los usuarios  de  distritos  de  riego  cuya  facturación  sea  individual, este beneficio se  otorgará   sólo   para   aquellos   que  no  posean  más  de  cincuenta  (50)  hectáreas.   

Parágrafo   2°.   Para  efectos  de  la  clasificación  de  los  usuarios del servicio de energía eléctrica, según la  ley  142  de 1994, la utilización de la energía eléctrica para riego dirigido  a  la  producción  agropecuaria se clasificará dentro de la clase especial, la  cual  no  pagará  contribución.  Además  con  el  objeto  de comercializar la  energía  eléctrica,  los  usuarios  de los distritos de riego se clasificarán  como usuarios no regulados.   

Artículo  113.  El  Sistema  Nacional  de  Desarrollo  Rural, propenderá por la investigación, manejo y desarrollo de las  zonas   secas;   en   ese   sentido,   elaborará  estudios,  investigaciones  y  garantizará  la  financiación  de  planes,  proyectos  y programas de utilidad  pública  e interés social encaminados a la recuperación de los suelos áridos  y  semiáridos,  para  aprovechamiento en actividades productivas, especialmente  en  proyectos  agroindustriales,  para  lo cual se procurará la cofinanciación  con  las  entidades  territoriales y la empresa privada; así como de organismos  internacionales.  Corresponde anualmente al Sistema Nacional de Desarrollo Rural  realizar  un diagnóstico indicativo de la recuperación de los suelos áridos y  semiáridos,    y    la    recuperación   de   los   mismos   para   desarrollo  agroindustrial.   

CAPITULO III  

De las asociaciones de usuarios  

Artículo 114. Son usuarios de los Distritos  de  Adecuación  de  Tierras todas las personas naturales o jurídicas que hagan  uso  adecuado  en  calidad de dueño, tenedor o poseedor de buena fe, acreditado  con  justo  título  de  algún  predio  en el área de dicho distrito, y en tal  virtud  deben  someterse  a  las  normas legales o reglamentarias que regulen la  utilización  de  los  servicios,  el  manejo y conservación de las obras, y la  protección y defensa de los recursos naturales.   

Los  usuarios de un Distrito de Adecuación  de  Tierras,  estarán  organizados, para efectos de la representación y manejo  del  Distrito,  en  una  Asociación de Usuarios. Todo usuario de un Distrito de  Adecuación  de  Tierras adquiere, por ese solo hecho, la calidad de afiliado de  la  respectiva  asociación y, por lo mismo, le obligan los reglamentos y demás  disposiciones  que  se  apliquen  a  dichos  organismos  y  a  sus miembros. Los  usuarios  de  un  Distrito  de  Adecuación  de  Tierras  serán  solidariamente  responsables  con el propietario del predio, de las obligaciones contraídas por  los servicios prestados por el Distrito en el respectivo inmueble.   

Artículo   115.   Corresponde   a   las  asociaciones  de  usuarios,  conforme al reglamento que para tal efecto dicte el  Consejo  Directivo  de  Incoder,  la  formulación  y  realización de proyectos  colectivos  de  adecuación  de  tierras,  para  lo  cual  contarán con toda la  iniciativa  y  la  capacidad  de  decisión en el desarrollo de todas sus fases,  esto  es,  la  identificación,  formulación,  construcción,  administración,  operación   y   conservación   de   las   obras,  y  tendrán  las  siguientes  funciones:   

1.  Promover la ejecución de los proyectos  de  adecuación  de  tierras  y  representar  a sus afiliados en los procesos de  obtención del subsidio para la adecuación de tierras.   

2. Asegurar la contratación de los bienes y  servicios  necesarios  para  adelantar  los  estudios  y la construcción de las  obras,  la  definición  de  la  modalidad  con  la  que  se adelantarán dichos  estudios  y  obras,  la  contratación de la interventoría, y la definición de  los  mecanismos  de  financiación  necesarios  para  complementar  los recursos  propios para adelantar los estudios y obras.   

3.    Determinar    las   tarifas   sin  estratificación   y   cuotas,   para   cubrir   los   costos   de   operación,  administración y conservación de las obras del proyecto.   

5.  Velar por la correcta ejecución de las  obras    y    la    utilización    de   los   subsidios   aprobados   para   el  proyecto.   

6.  Podrán subcontratar la administración  de los Distritos con empresas especializadas.   

7.   Preparar   los   presupuestos   de  administración,  operación y conservación del Distrito, autorizados por el la  Junta Directiva de la respectiva asociación.   

8. Aplicar las tasas, tarifas y derechos por  los   servicios  que  se  presten  a  los  usuarios,  y  cobrar  las  cuotas  de  recuperación  de  inversiones, cuando así se haya convenido en la formulación  del respectivo proyecto de adecuación de tierras.   

9.  Reglamentar  el uso y operación de las  obras  y equipos; aplicar sanciones a quienes violen las normas expedidas por el  Incoder  o por la propia asociación en materia de utilización de las obras del  Distrito,  y  asumir  a  nombre de este las obligaciones que se requieran dentro  del giro ordinario de su gestión.   

10. Las demás que le señale el reglamento  emitido por el Consejo Directivo del Incoder.   

11. Obtener ante la autoridad Ambiental, la  concesión  de  aguas  superficiales  y  subterráneas  correspondientes para el  aprovechamiento  de  estas  en beneficio colectivo o individual dentro del área  de  influencia del respectivo Distrito de Adecuación de Tierras. Corresponderá  a  la  respectiva  Asociación  de Usuarios el derecho de administrar el recurso  hídrico dentro del área del Distrito.   

Parágrafo.  Sin  perjuicio de lo anterior,  las  asociaciones  pueden  delegar  sus  funciones  total  o parcialmente, en un  organismo  ejecutor,  constructor,  contratista o empresa especializada, sin que  por  ello  pierdan  la  responsabilidad  sobre  la  definición y operación del  proyecto y sus implicaciones.   

T I T U L O   VI  

DE LOS PROGRAMAS ESPECIALES  

CAPITULO I  

Resguardos    Indígenas   y   Minorías  Étnicas   

Artículo 116. El Ministerio del Interior y  de  Justicia  estudiará  en  los  departamentos respectivos, las solicitudes de  tierras  de las comunidades indígenas, negras y demás minorías étnicas, para  dotarlas   de   las   superficies   indispensables  que  faciliten  su  adecuado  asentamiento  y desarrollo. Con el objeto de proteger efectivamente los derechos  territoriales  de  los  grupos  étnicos  consagrados  en  el artículo 63 de la  Constitución  Política,  conforme a lo dispuesto en el Convenio 169 de la OIT,  la  Convención  Americana de los Derechos Humanos que se refiere a la propiedad  colectiva  de  las  comunidades  negras  y  para tal efecto titulará baldíos y  podrá    adquirir   directamente   tierras,   mejoras   si   a   ello   hubiere  lugar.   

Así  mismo, constituirá, reestructurará,  saneará  y  ampliará  los  resguardos de origen colonial, o afectará baldíos  previa  clarificación  sobre la vigencia legal de los respectivos títulos, con  las  tierras poseídas por los miembros de la parcialidad a título individual o  colectivo,  y  los  predios adquiridos o donados en favor de la comunidad por el  Gobierno Nacional u otras entidades.   

Artículo 117. Los predios y mejoras que se  adquieran  para  la  ejecución  de los programas de constitución, saneamiento,  reestructuración  y  ampliación  de  resguardos  y  dotación de tierras a las  Comunidades  Indígenas,  serán  entregados a título gratuito a los Cabildos o  autoridades  tradicionales  de  aquellas  para  que,  de  acuerdo  a  sus usos y  costumbres  y  de  conformidad  con  las normas que las rigen, las administren y  distribuyan   de   manera   equitativa   entre   todas   las  familias  que  las  conforman.   

Artículo  118.  El  Cabildo o la autoridad  tradicional  adjudicará  las  tierras  aptas  para  cultivo, excluyendo para su  protección  áreas  ecológicas  y  ambientalmente estratégicas, elaborando un  cuadro  de  las  asignaciones  de  solares  del  resguardo  que se hayan hecho o  hicieren  entre  las familias de la parcialidad, las planillas serán entregadas  al  Ministerio  del Interior y de Justicia – Dirección de Etnias, con el fin de  que  se  garantice  la distribución equitativa de las tierras. Para el efectivo  cumplimiento  de  la  adjudicación  equitativa de las tierras, los cabildos y/o  autoridades  indígenas, con su firma darán plena validez, sin que sea exigible  requisito adicional.   

Artículo 119. Los programas de ampliación,  saneamiento   y   reestructuración   de  los  resguardos  indígenas,  estarán  dirigidos  a  facilitar el cumplimiento de la función social y ecológica de la  propiedad  por  parte de las comunidades, conforme a sus usos o costumbres, a la  preservación  del  grupo étnico y al mejoramiento de la calidad de vida de sus  integrantes.   

El  Instituto  Geográfico Agustín Codazzi  verificará  y  certificará  el  cumplimiento  de  la  función  social  de  la  propiedad  en los resguardos y el Ministerio del Ambiente, Vivienda y Desarrollo  Territorial,  lo  relacionado con la función ecológica que le es inherente, de  conformidad  con  lo  previsto en el artículo 58 de la Constitución Política,  la  Ley  99 de 1993 y demás disposiciones concordantes. La titulación de estas  tierras  deberá  adelantarse  con  arreglo  a  las  normas  sobre  uso y manejo  previstas  en  el  Código  Nacional  de  Recursos  Naturales  Renovables  y  de  Protección   al   Medio   Ambiente,  o  las  que  establezcan  las  autoridades  competentes sobre la materia.   

Artículo   120.  Los  terrenos  baldíos  determinados  por  el  antiguo  Instituto Colombiano de Reforma Agraria, Incora,  con  el carácter legal de reservas indígenas, constituyen tierras comunales de  grupos  étnicos para los fines previstos en el artículo 63 de la Constitución  Política y la Ley 21 de 1991.   

Artículo  121.  Los  territorios regular y  permanentemente  utilizados  por  pueblos  indígenas  nómadas,  seminómadas o  agricultores  itinerantes  para  la  caza,  recolección  u horticultura, que se  hallaren  situados en zonas de reserva forestal a la vigencia de esta Ley, sólo  podrán  destinarse  a  la  constitución  de  resguardos  indígenas,  pero  la  ocupación   y   aprovechamiento   deberán   estar   en  concordancia  con  las  prescripciones  que establezca el Ministerio del Ambiente, Vivienda y Desarrollo  Territorial    y   las   disposiciones   vigentes   sobre   recursos   naturales  renovables.   

Artículo  122.  El Instituto Colombiano de  Desarrollo  Rural  Incoder  participará  en  las diligencias necesarias para la  delimitación  que  el  Gobierno  Nacional  haga  de las Entidades Territoriales  Indígenas,  de conformidad con lo señalado para tal efecto en el artículo 329  de   la   Constitución  Política  y  lo  dispuesto  en  la  Ley  Orgánica  de  Ordenamiento Territorial.   

Artículo   123.   Las   solicitudes   de  constitución,   saneamiento,  reestructuración  o  ampliación  de  resguardos  indígenas  deberán obligatoriamente articularse a los procesos y decisiones de  Ordenamiento  Territorial  con  el  fin  de  cumplir  con  la  función social y  ecológica  de la propiedad, lo anterior podrá articularse a los planes de vida  de  las  comunidades.  Lo  anterior  mientras  la  ley orgánica de ordenamiento  territorial  establece  los principios y procedimientos para la constitución de  las entidades territoriales indígenas.   

Parágrafo:   No   se   podrán   surtir  procedimientos   de  constitución,  ampliación  o  saneamiento  de  resguardos  indígenas  dentro de los límites geográficos determinados en el artículo 2°  de  la  Ley  70  de  1993  u  otras  zonas  del  país  que  presenten similares  condiciones.   

En  los  casos  de tierras pertenecientes a  campesinos,  estas no harán parte del resguardo y seguirán rigiéndose por las  decisiones  y  procesos  del  ordenamiento  territorial,  sin  perjuicio  de  la  posibilidad  de  negociación  de  los  predios  en los términos de la presente  Ley.   

Artículo 124. El Ministerio del Interior y  de  Justicia  –  Dirección  de  Etnias,  se  abstendrá de autorizar, iniciar o  subsidiar   los  procedimientos  de  negociación  directa  o  de  expropiación  previstos  en  esta  ley,  si  los  predios  rurales  respectivos, pretenden ser  reivindicados  o adquiridos por medio de la violencia. Las mejoras adquiridas en  esas  condiciones,  pasarán  a  ser  propiedad  de los legítimos dueños de la  tierra.   

Parágrafo.   Para   la   formulación,  implementación  y  ejecución  de  programas  y proyectos en territorios de las  comunidades  indígenas  y  con el propósito de cumplir con el mandato legal de  la  consulta previa, se garantizará a esas comunidades, adelantar el proceso de  consulta  con  el  propósito  de  que la misma se convierta en instrumento para  elaborar      proyectos      productivos      ambiental      y     culturalmente  sustentables.   

Artículo 125. En desarrollo de lo previsto  en  el  artículo  20  de  la  Ley 70 de 1993, el Instituto Geográfico Agustín  Codazzi  verificará  y certificará el cumplimiento de la función social de la  propiedad  en  las  tierras  de  las  Comunidades  Negras.  Las  solicitudes  de  adjudicación  de  tierras  baldías que, conforme a los artículos 8° y 9° de  dicha    Ley    formulen   los   Consejos   Comunitarios,   deberán   adecuarse  obligatoriamente  a  los  procesos y decisiones de ordenamiento territorial que,  conforme  a  los  planes de vida, formulen sus consejos comunitarios, con el fin  de garantizar la función social y ecológica de la propiedad.   

CAPITULO II  

Atención     a     la     población  desplazada   

Artículo 126. La Agencia Presidencial para  la  Acción  Social  y  la Cooperación Internacional podrá otorgar subsidios o  adquirir,  tierras y mejoras de propiedad privada, o los que formen parte de las  entidades  de  derecho  público, para su adjudicación a la población afectada  por el desplazamiento forzado.   

Parágrafo.  Las  normas  atinentes  a este  capítulo  se  harán  extensivas  a  otras  víctimas de violencia armada, aún  cuando  no  tengan  la  condición de desplazadas, siempre que dicha calidad sea  previamente   certificada   por   la   Comisión   Nacional   de  Reparación  y  Reconciliación.   

Artículo  127.  La  Superintendencia  de  Notariado  y  Registro,  llevará  un  registro  de  los  predios  y territorios  abandonados  a  causa de la violencia. Para tal efecto, los Notarios Públicos y  los  Registradores  de  Instrumentos  Públicos, procederán a impedir cualquier  acción  de  enajenación  o  transferencia de títulos de propiedad, o de otros  derechos  sobre aquellos bienes, cuando tales operaciones se adelanten contra la  voluntad  de  los  titulares  de  los  derechos  respectivos. Las solicitudes de  protección   relacionadas   con   territorios   étnicos,  serán  enviadas  al  Ministerio  del  Interior  y  de  Justicia,  para  efectos de lo dispuesto en el  artículo 116 de esta ley.   

Parágrafo  1°.  El propietario, poseedor,  ocupante  o tenedor de un predio o territorio, o el Ministerio Público, podrán  solicitar  la  inclusión  del  mismo en el registro de predios abandonados y la  correspondiente  prohibición  de  enajenación o transferencia. Dicha solicitud  deberá  ser  atendida  por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos del  Círculo  respectivo,  dentro de los treinta (30) días siguientes a la fecha en  que fue recibida.   

Parágrafo 2°. La solicitud de protección  se  presentará  ante  las  Oficinas  del  Ministerio Público y dentro del día  siguiente  a su recepción; esta deberá ser enviada a la Oficina de Registro de  Instrumentos  Públicos  del  Círculo  en donde se encuentre ubicado el predio,  para  su trámite y decisión. Decidida la aceptación o el rechazo, informarán  a  la  Superintendencia de Notariado y Registro dentro de los 5 días siguientes  a la ejecutoria del Acto Administrativo, para lo de su competencia.   

Parágrafo  3°.  En  cualquier  caso,  la  prescripción  ordinaria,  la  prescripción  extraordinaria,  los  procesos  de  saneamiento  de  la  propiedad  y los de jurisdicción coactiva, se suspenden en  beneficio  de los desplazados por la violencia y mientras dure el desplazamiento  forzado.   

Parágrafo 4°. Los Notarios y Registradores  de  Instrumentos  Públicos,  so  pena  de  incurrir  en causal de mala conducta  sancionable  con la destitución, se abstendrán respectivamente, de autorizar e  inscribir  escrituras  públicas  que  contengan  la transmisión del dominio de  dichos predios.   

Artículo 128. Los Comités Territoriales de  Atención  Integral  a  la Población Desplazada con el objeto de proteger a una  comunidad  de actos arbitrarios contra su vida, integridad y bienes, declararán  la  inminencia  de  riesgo  de  desplazamiento  o  su ocurrencia por causa de la  violencia,  cuando  se  presenten  circunstancias  que  puedan  originar o hayan  originado,  el  desplazamiento forzado en una zona determinada del territorio de  su  jurisdicción,  y  procederán a identificar a los propietarios, poseedores,  tenedores,  ocupantes  y territorios de comunidades indígenas y negras ubicados  en  esta,  para  lo  cual  dentro  de los 30 días siguientes a la declaratoria,  elaborarán  un  informe a la fecha de emisión del acto de declaratoria, cuando  esta  es  de  inminencia  de  desplazamiento; o a la fecha en que ocurrieron los  primeros   hechos   que   ocasionaron  el  desplazamiento,  cuando  esta  es  de  ocurrencia,  relacionando  los  titulares  amparados  y la calidad jurídica que  ostentan,  con  base  en  los  datos  existentes  en las Oficinas de Registro de  Instrumentos  Públicos,  de Catastro, de Incoder, la Unidad Nacional de Tierras  Rurales  y  otras  entidades.  Para  identificar  las  calidades de derechos sin  formalizar  y  los  titulares  de  otros  derechos,  los  Comités  obtendrán y  contrastarán información en las comunidades respectivas.   

El  acto de declaratoria de inminencia o de  desplazamiento,  se  remitirá  a  las  oficinas  de  Registro  de  Instrumentos  Públicos  correspondientes,  solicitándole que se abstengan de inscribir actos  de  enajenación  o  transferencia  a  cualquier  título, de los bienes rurales  correspondientes,   mientras  esté  vigente  la  declaratoria,  salvo  que  los  legítimos  titulares  de  derechos  expresen  de  manera libre y espontánea la  voluntad  de  transferir  sus  derechos,  mientras se halle vigente la medida, y  para  tal  fin  obtengan  autorización  del  respectivo  Comité.  Respecto  de  población  desplazada  que  tenga  la  calidad  de ocupante de un bien baldío,  dicho  acto  también  se  remitirá  a  Incoder para que dentro de los 30 días  siguientes  a  su  recibo  adelante  de  forma preferente, los procedimientos de  titulación  a  que  haya lugar y si a ello tuvieren derecho, de conformidad con  las normas que regulan la materia.   

El informe así elaborado por los Comités,  es  prueba  sumaria  de  las  calidades  de  poseedor,  tenedor y ocupante, para  aquellas personas incluidas en el mismo.   

Cuando  en las zonas objeto de declaratoria  se  encuentren  asentadas  comunidades étnicas, los Comités Territoriales para  Atención  Integral  a  la  Población  Desplazada  procederán  a  informar  al  Ministerio  del Interior y de Justicia – Dirección de Etnias, para que inicie o  culmine  de  manera  preferente, los procedimientos especiales de constitución,  saneamiento,  ampliación, reestructuración y deslinde de resguardos indígenas  o  procedimientos  de titulación de propiedad colectiva de negritudes según el  caso y cuando a ello hubiere lugar.   

Artículo 130. Los desplazados que opten por  el  retorno  a  sus  lugares  de  origen  y  tengan  la  calidad de ocupantes de  baldíos,  podrán  acumular  el  tiempo  de  explotación  efectiva  con  el de  duración   del  desplazamiento,  para  cumplir  con  el  requisito  mínimo  de  ocupación  y  explotación  exigido  en  la  ley para su titulación. Para este  efecto,  el  Incoder  iniciará de manera preferente e inmediata, el trámite de  titulación  y ordenará abrir un folio de matrícula inmobiliaria al respectivo  predio  con  el Acto Administrativo que acepte la solicitud de adjudicación del  predio baldío en el cual se inscribirá su contenido.   

La  Resolución  de  que  trata  el  inciso  anterior  ordenará  suspender el proceso de titulación respecto de ese baldío  durante  el  tiempo que dure el procedimiento de titulación por la subsistencia  del desplazamiento forzado.   

Si transcurrido dicho término el desplazado  no  retorna  a  reanudar  el  aprovechamiento  del  predio, Incoder revocará la  resolución  de  aceptación  de  la  solicitud  de adjudicación y ordenará el  levantamiento  de  la  medida  de  protección  a  la  Oficina  de  Registro  de  Instrumentos  Públicos  correspondiente  de  oficio o a solicitud de la Agencia  Presidencial  para  la  Acción  Social  y  la  Cooperación  Internacional, los  comités  territoriales  de  atención a la población desplazada, el Ministerio  Público o el interesado.   

Artículo 131. En los procesos de retorno y  reubicación,   se  dará  prioridad  en  la  adjudicación  de  tierras  a  los  desplazados  por  la  violencia  en los predios rurales que hayan sido objeto de  los  procesos  de  extinción  del dominio en instancia administrativa judicial.  Acción  Social  establecerá un programa que permita recibir predios rurales de  personas  desplazadas,  a  cambio  de  la  adjudicación  de  otros  predios  de  similares  características  en  otras  zonas  del  país. Sólo será sujeto de  adjudicación  de  tierras  aquella población desplazada que no la tuviere, que  sea minifundista o que opte por el proceso de permutas.   

Artículo 132. Los desplazados propietarios  o  poseedores de predios rurales, que hayan enajenado o transferido sus derechos  en  condiciones  tan  desfavorables  que  hagan  presumir  que  no hubo libertad  jurídica  en  la celebración, podrán ejercer las acciones de nulidad, lesión  enorme,  rescisión  o  posesorias; para lo cual, la prescripción de las mismas  empezará a correr cuando cese la condición de desplazamiento.   

En todo caso, el recurso de revisión de que  trata  el artículo 379 del Código de Procedimiento Civil, procederá en contra  de  la  sentencia  ejecutoriada  que  resuelva cualquiera de las acciones de que  trata  el  presente artículo, cuando lo allí resuelto afecte a una persona que  tenga la condición de desplazada.   

CAPITULO III  

De los bienes rurales objeto de la extinción  judicial del dominio   

Artículo  133.  Desde  el  momento  en que  queden  a  su disposición los bienes rurales que en desarrollo de la acción de  extinción   judicial  del  dominio  regulada  en  la  Ley  793  de  2002,  sean  incorporados  a  su  inventario  de manera definitiva, la Dirección Nacional de  Estupefacientes  procederá  a  dar  aviso  inmediato  a  la  Unidad Nacional de  Tierras  Rurales  para  que emita su concepto sobre la caracterizada vocación a  la  producción agropecuaria, forestal o pesquera de los inmuebles respectivos o  de  otra  utilización  productiva,  dentro de los dos (2) meses siguientes a la  fecha del aviso.   

La  Unidad  Nacional  de Tierras destinará  prioritariamente  dichos  bienes  al  Fondo Nacional de Reparación de Víctimas  creado   en   la  Ley  975  de  2006  para  efectos  del  Programa  Nacional  de  Reparación.   

Los bienes que han sido objeto de extinción  judicial  de  dominio, podrán ser objeto de canje o permuta por bienes rurales,  situados  en zonas de reforma agraria o de conflictos en la tenencia de tierras,  que   hayan  sido  ofertados  voluntariamente  por  sus  propietarios.  Para  el  perfeccionamiento  de estas operaciones se procederá a los respectivos avalúos  y concepto técnico, según lo establecido en la presente ley.   

Parágrafo. Cuando la Comisión Nacional de  Reconciliación   y  Reparación  certifique  que  ha  cesado  la  necesidad  de  abastecer  el Fondo de Reparación de Víctimas, los inmuebles de que trata este  artículo serán trasladados directamente al Incoder.   

Artículo  134.  Los  bienes  materia  de  extinción  de  dominio  definitiva  que  administre  la  Dirección Nacional de  Estupefacientes  y  sean  materia  de  enajenación  a  entidades  públicas  se  entregarán,   por   la   Dirección,  libres  de  toda  clase  de  gravámenes,  limitaciones   y  afectaciones  al  derecho  dominio,  ocupación,  posesión  y  cualquier  forma  de  perturbación de la propiedad y a paz y salvo por concepto  de tributos y servicios públicos.   

El término de duración de los contratos de  arrendamiento  que  sobre  los  bienes  inmuebles  rurales celebre la Dirección  Nacional  de  Estupefacientes,  mientras se decide la acción prevista en la Ley  793  de 2002, no podrá exceder la fecha de la sentencia en la que se declare la  extinción   de   todos   los   derechos   reales,   principales  o  accesorios,  desmembraciones,  gravámenes  o cualquiera otra limitación a la disponibilidad  o  el  uso  del  bien  rural,  y  se  ordene la tradición a favor de la Agencia  Presidencial  para  la  Acción  Social  y  la  Cooperación Internacional, y en  ningún  caso,  bajo  pena  de nulidad absoluta, podrán pactarse cláusulas que  autoricen    la    cesión,   renovación   o   prórroga   de   los   contratos  respectivos.   

En  los contratos de encargo fiduciario, su  ejecución  continuará  hasta que opere la forma de terminación convenida. Los  contratos  por los cuales se han entregado bienes inmuebles rurales a terceros a  cualquier  título,  celebrados  por la Dirección Nacional de Estupefacientes o  por  los  depositarios por esta designados, con anterioridad a la vigencia de la  presente  ley  cuyos  plazos  excedan la fecha en la que se produce la sentencia  judicial  de  extinción,  se resolverán unilateralmente y de pleno derecho sin  necesidad  de  declaración  judicial  alguna por motivos de interés público o  utilidad social de que trata la presente ley.   

Parágrafo.  Lo dispuesto en este artículo  rige  para  todos los contratos que comprometen el uso, usufructo y destinación  de  los  bienes  inmuebles  rurales  que  celebre o haya celebrado la Dirección  Nacional de Estupefacientes.   

T I T U L O   VII  

DE LOS PROCEDIMIENTOS DE TIERRAS  

CAPITULO I  

Procedimiento para la adquisición directa de  tierras   

1.  Con  base  en  los  presupuestos que el  Gobierno  Nacional le asigne específicamente para ello, la autoridad competente  practicará  las  diligencias  que considere necesarias para la identificación,  calificación   de   la   aptitud   y   valoración   de   los  predios  rurales  correspondientes.   

2.  El precio máximo de negociación será  el  fijado  en  el  avalúo  comercial que para tal fin se contrate con personas  naturales  o  jurídicas  legalmente  habilitadas  para ello, de acuerdo con las  disposiciones  vigentes  y  el  precio mínimo de negociación será dado por el  más  bajo  valor dado por el avaluó comercial, el valor de establecimiento del  proyecto  productivo  y  el valor propuesto por el vendedor y será este mínimo  el  punto  de  partida del Instituto para la negociación y la primera oferta de  compra.   

3. La autoridad competente formulará oferta  de  compra  a  los  propietarios  del predio mediante oficio que será entregado  personalmente,  o  en  su  defecto  le será enviado por correo certificado a la  dirección  que  aparezca  registrada  en  el  expediente,  o  en  el directorio  telefónico.  Si  no  pudiere  comunicarse  la  oferta  en la forma prevista, se  entregará  a cualquier persona que se hallare en el predio, y se oficiará a la  Alcaldía  del lugar de ubicación del inmueble, mediante telegrama que contenga  los  elementos  esenciales  de  la  oferta, para que se fije en lugar visible al  público  durante  cinco  (5)  días, contados a partir de su recepción, con lo  cual  quedará  perfeccionado  el  aviso  y  surtirá  efectos  ante  los demás  titulares de derechos reales constituidos sobre el inmueble.   

La  oferta de compra deberá inscribirse en  la  oficina  de Registro de Instrumentos Públicos del Círculo correspondiente,  dentro  de los cinco (5) días siguientes a la fecha en que se haya efectuado la  comunicación.   

4. El propietario dispone de un término de  diez  (10)  días,  contados  a partir de la fecha en que quede perfeccionada la  comunicación,  para aceptarla o rechazarla. Dentro del mismo término y por una  sola  vez,  podrá  objetar  el  avalúo  por error grave, o cuando hubiere sido  expedido  con antelación superior a un año. Las objeciones al avalúo inicial,  o  su  actualización,  serán  diligenciadas  por  peritos diferentes a los que  hubieren intervenido con anterioridad.   

5. Si hubiere acuerdo respecto de la oferta  de  compra,  se  celebrará  un  contrato de promesa de compraventa, que deberá  perfeccionarse  mediante  escritura  pública  en  un término no superior a dos  meses, contados desde la fecha de su otorgamiento.   

Se entenderá que el propietario renuncia a  la  negociación  directa y rechaza la oferta de compra, cuando no manifiesta su  aceptación  expresa  dentro del término previsto para contestarla. También se  entiende  rechazada  la oferta cuando su aceptación sea condicionada, salvo que  la  autoridad competente considere atendible la contrapropuesta de negociación,  o  el propietario no suscriba la promesa de compraventa, o la escritura pública  que perfeccione la enajenación, dentro de los plazos previstos.   

6. Agotada la etapa de negociación directa,  conforme  a lo contemplado en el inciso anterior, mediante resolución motivada,  la  autoridad  competente  ordenará  adelantar la expropiación del predio y de  los  demás  derechos  reales  constituidos  sobre  él,  con arreglo al proceso  establecido en el Capítulo V de este Título.   

7.  Las  entidades  financieras  estarán  obligadas  a  dar  a  la  autoridad  interesada  en  la expropiación la primera  opción  de compra de los predios rurales que hayan recibido o reciban a título  de  dación  en  pago  por  la  liquidación  de  créditos  hipotecarios, o que  hubieren adquirido mediante sentencia judicial.   

8. La autoridad competente dispondrá de un  (1)  mes para ejercer el derecho de opción privilegiada de adquirirlos, vencido  el  cual  la  entidad  financiera  quedará en libertad para enajenarlos. Serán  absolutamente  nulos  los actos o contratos que se celebren con violación de lo  dispuesto  en  esta  norma,  y  los  Notarios  y  Registradores  de Instrumentos  Públicos  no  podrán  autorizar e inscribir escrituras públicas que contengan  la   transmisión  del  dominio  a  terceros,  mientras  no  se  protocolice  la  autorización  expresa  y  escrita  de  la autoridad competente, en los casos de  desistimiento,  o  la  declaración  juramentada  del  representante  legal  del  intermediario  financiero,  de  no  haberle sido notificada una decisión dentro  del   término   previsto,   cuando   hubiere  mediado  silencio  administrativo  positivo.   

CAPITULO II  

Clarificación de la propiedad y deslinde de  tierras   

Artículo 136. La posesión agraria consiste  en  la  explotación económica regular y estable del suelo, por medio de hechos  positivos  propios  de  dueño,  como  los  cultivos,  sementeras,  plantaciones  forestales  o  agroforestales,  la  ocupación  con  ganados  y  otros  de igual  significación  económica.  Esta posesión se extiende también a las porciones  incultas,  cuya  existencia  se  demuestre  como  necesaria para la explotación  económica  del  predio,  o  como  complemento  para el mejor aprovechamiento de  este,  aunque  en  los  terrenos  de que se trate no haya continuidad, o para el  ensanche  de  la  misma  producción.  Tales  porciones  de  tierra,  pueden ser  conjuntamente  hasta  de  una  extensión  igual a la mitad de la explotada y se  reputan poseídas conforme a este artículo.   

En los predios rurales, el cerramiento y la  construcción  de edificios no constituyen por sí solos pruebas de explotación  económica,  pero  sí  pueden  considerarse  como  elementos complementarios de  ella.   

Artículo   137.  Para  la  prescripción  adquisitiva  en  materia  de  fundos  rurales  aplicará  lo  dispuesto  en  los  artículos 2518 a 2541 del Código Civil y en la Ley 791 de 2002.   

En  todo  caso,  la posesión en materia de  fundos  rurales  implicará  lo  dispuesto  en  el  artículo 136 de la presente  ley.   

Los  jueces de la República se abstendrán  de  adelantar  procedimientos  de  prescripción  adquisitiva  de  dominio sobre  predios  de  propiedad de la población desplazada por la violencia, así mismo,  las  autoridades judiciales negarán las pretensiones de pertenencia de aquellos  que  demanden  la  reivindicación  o  legitimación de derechos sobre inmuebles  cuando  la  tenencia  o  posesión  del  demandante tenga origen en conductas de  intimidación  o  violencia,  en  este  caso el Estado en cabeza de la autoridad  jurisdiccional,  protegerá a quien se encuentre en imposibilidad de hacer valer  su  derecho e iniciará procedimientos para reestablecer y proteger los derechos  de los afectados por la violencia.   

En todo caso, aún después de la ejecutoria  del  fallo  judicial  de  prescripción  adquisitiva  de  la  propiedad  en  los  términos  de  este  artículo,  si  se  lograre  demostrar por el interesado su  condición   de  desplazado  por  la  violencia  o  los  actos  o  conductas  de  intimidación   o  violencia  que  le  hicieron  imposible  el  disfrute  de  su  propiedad,  procederá  en  contra  de  la  sentencia  ejecutoriada de cualquier  instancia  el  recurso de revisión de que trata el artículo 379 del Código de  Procedimiento Civil.   

Artículo  138. Acreditan propiedad privada  sobre la respectiva extensión territorial:   

1.  El  título  originario expedido por el  Estado,  mientras  no  haya  perdido  o no pierda su eficacia legal. Constituyen  título   originario   expedido   por   el   Estado   o  emanado  de  este,  los  siguientes:   

a)  Todo  acto  administrativo,  legalmente  realizado  y  traducido en un documento auténtico, por medio del cual el Estado  se     haya     desprendido    del    dominio    de    determinada    extensión  territorial;   

b) Todo acto civil realizado por el Estado,  en  su  carácter  de  persona  jurídica,  y por medio del cual se haya operado  legalmente  el  mismo  fenómeno de constitución o transferencia del dominio de  determinada extensión territorial perteneciente a la Nación.   

La  enumeración anterior no es taxativa y,  por  consiguiente,  son títulos originarios expedidos por el Estado, o emanados  de  este, fuera de los indicados en los dos ordinales anteriores, los demás que  conforme a las leyes tengan tal carácter.   

3.  Los  títulos  debidamente  inscritos  otorgados   con  anterioridad  a  la  vigencia  de  esta  ley,  en  que  consten  tradiciones  de  dominio  por  un  lapso  no menor del término que señalan las  leyes para la prescripción extraordinaria.   

Lo  dispuesto  en el inciso anterior, sobre  pruebas  de  la  propiedad  privada por medio de títulos debidamente inscritos,  otorgados  entre  particulares  con  anterioridad  a  la  presente  ley,  no  es  aplicable  respecto  de  terrenos  que no sean adjudicables, estén reservados o  destinados  para cualquier servicio o uso público, ni en los casos considerados  en el artículo anterior.   

Artículo 139. Las disposiciones anteriores  se  refieren exclusivamente a la propiedad territorial superficiaria y no tienen  aplicación ninguna respecto del subsuelo.   

Artículo 140. Para asegurar la protección  de  los bienes y derechos conforme al artículo 63 de la Constitución Política  y  la  Ley  70 de 1993, el Ministerio del Interior y de Justicia – Dirección de  Etnias  podrá  adelantar  procedimientos  de  clarificación  y deslinde de las  tierras  de  resguardo,  o  de  las  ocupadas ancestralmente o adjudicadas a las  comunidades negras, de las que pertenecieren a los particulares.   

Artículo 141. Para efectos del principio de  publicidad,  la  providencia  que  inicie  las  diligencias  administrativas  de  clarificación  de  la  propiedad  y  deslinde de las tierras de propiedad de la  Nación,  será  inscrita  en  la  oficina de Registro de Instrumentos Públicos  correspondiente,  si  el  predio  se  hallare  inscrito,  diligencia que tendrá  prelación.  En  caso contrario, la autoridad competente solicitará la apertura  de  un  folio  de  matrícula  inmobiliaria  y  la inscripción de la respectiva  providencia,  como  medida cautelar. A partir de este registro, el procedimiento  que  se  surta  tendrá  efecto  para  los  nuevos  poseedores  o adquirentes de  derechos reales.   

La solicitud, decreto y práctica de pruebas  se  ceñirán a lo dispuesto en los correspondientes decretos reglamentarios. En  estos  procedimientos  se  practicará  una diligencia de inspección ocular con  intervención  de  peritos,  si así lo solicitan los interesados y sufragan los  gastos  que  demande  la  diligencia. En caso contrario, la autoridad competente  dispondrá que se efectúe con funcionarios expertos de la entidad.   

Los peritos serán dos (2), contratados por  la  autoridad  que adelante la expropiación con personas naturales o jurídicas  que   se  encuentren  legalmente  autorizadas  para  ello.  Los  dictámenes  se  rendirán   con   arreglo   a   los   preceptos   de  esta  ley  y  del  decreto  reglamentario.   

En  los  procedimientos  de  que trata este  capítulo,  así  como  en  los procesos judiciales de revisión, la carga de la  prueba corresponde a los particulares.   

Artículo  142. Contra las resoluciones que  decidan  de  fondo  los  procedimientos  que se regulan en este capítulo, sólo  procede  el  recurso  de  reposición  en  los términos del Código Contencioso  Administrativo,  dentro  de los cinco (5) días siguientes a la notificación, y  la  acción  de  revisión  ante  el  Consejo  de Estado, Sala de lo Contencioso  Administrativo,  en  única instancia, conforme a lo establecido en el numeral 9  del  artículo  128  del  Código  Contencioso  Administrativo.  La  demanda  de  revisión  deberá  presentarse  dentro de los quince (15) días siguientes a la  fecha de ejecutoria del acto administrativo correspondiente.   

La resolución que culmine el procedimiento  de  clarificación  de  la propiedad sólo podrá declarar que, en relación con  el  inmueble objeto de las diligencias, no existe título originario del Estado,  o  que posee título de adjudicación que no ha perdido su eficacia legal, o que  se  acreditó  propiedad  privada  por  la exhibición de una cadena de títulos  debidamente  inscritos otorgados por un lapso no menor del término que señalan  las  leyes para la prescripción extraordinaria, según lo previsto en esta ley,  o  que  los  títulos  aportados  son  insuficientes,  bien  porque no acreditan  dominio  sino  tradición de mejoras sobre el inmueble, o se refiere a bienes no  adjudicables,  o  que  se  hallen  reservados,  destinados  a  un uso o servicio  público,  o  porque  se  incurre  en  exceso  sobre  la  extensión  legalmente  adjudicable.  Cuando  se  declare  que  en  relación  con  el  inmueble  existe  propiedad  privada,  o  que  salió  del  patrimonio  del  Estado,  en todo caso  quedarán  a  salvo los derechos de los poseedores materiales, conforme a la ley  civil.   

Ejecutoriada  la resolución que define los  procedimientos  contemplados  en  este  Capítulo,  y si no se hubiere formulado  demanda  de  revisión,  o  fuere  rechazada,  o  el fallo del Consejo de Estado  negare  las  pretensiones  de  la  demanda,  se  ordenará su inscripción en el  correspondiente  folio  de  matrícula  inmobiliaria  para efectos de publicidad  ante terceros.   

Artículo 143. La Unidad Nacional de Tierras  Rurales  podrá  requerir de las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos,  Catastrales,   del   Instituto   Geográfico  “Agustín  Codazzi”  y  demás  dependencias  del Estado, toda la información que posean sobre la existencia de  propietarios  o  poseedores  de  inmuebles  rurales,  así como las fotografías  aéreas, planos y demás documentos relacionados con los mismos.   

Parágrafo. En las zonas donde el Instituto  Geográfico   “Agustín   Codazzi”   no   tenga   información  actualizada,  corresponde   a   la   autoridad   competente   señalar,  cuando  lo  considere  conveniente,  mediante  resoluciones  que  serán  publicadas  por dos veces con  intervalos  no  inferiores  a  ocho  (8)  días,  en  dos  (2) diarios de amplia  circulación  nacional,  las  regiones,  la  forma  y  los términos en que toda  persona  natural  o jurídica, de derecho público o privado que sea propietaria  o  poseedora  de predios rurales, estará obligada a presentar ante la autoridad  administrativa     una     descripción     detallada     de    los    inmuebles  respectivos.   

Procedimiento  administrativo  de extinción  del dominio   

Artículo 144. Establézcase en favor de la  Nación  la  extinción  del  derecho  de  dominio o propiedad sobre los predios  rurales  en los cuales se dejare de ejercer posesión en la forma establecida en  el  artículo  131  de  esta  ley durante tres (3) años continuos, salvo fuerza  mayor  o caso fortuito, o cuando los propietarios violen las disposiciones sobre  conservación,  mejoramiento  y  utilización racional de los recursos naturales  renovables y las de preservación y restauración del ambiente.   

Lo dispuesto en este artículo no se opone a  la  declaratoria  de  extinción del dominio cuando, a la fecha en que empiece a  regir   esta   ley,   hubiere  transcurrido  un  lapso  de  tres  (3)  años  de  inexplotación  del  inmueble,  o  si  dicho  término se cumpliere dentro de la  vigencia de esta norma.   

Cuando  la  posesión  se  hubiere ejercido  sobre  una parte del predio solamente, la extinción del dominio no comprenderá  sino  las porciones incultas que no se reputen poseídas conforme a lo dispuesto  en el artículo 131 de esta ley.   

La  Unidad  Nacional  de  Tierras  Rurales  tendrá  a  su  cargo  adelantar las diligencias y dictar las resoluciones sobre  extinción  del  derecho  de  dominio  privado  sobre predios rurales, según lo  previsto en la presente ley.   

Parágrafo.  La  acción  de  dominio  no  procederá  en  los  casos de predios de resguardos indígenas, los de propiedad  colectiva   de   comunidades   negras  y  los  demás  que  de  acuerdo  con  la  Constitución  Nacional  ostenten la calidad de imprescriptibles, inalienables e  inembargables.   

Artículo 145. En el estatuto que regule el  procedimiento   administrativo   de   extinción  de  dominio,  además  de  las  disposiciones    que    se    consideren    necesarias,    se   incluirán   las  siguientes:   

1.   La   resolución   que   inicie   el  procedimiento   será  inscrita  en  la  oficina  de  Registro  de  Instrumentos  Públicos  correspondiente.  Quien  adquiera  derechos  reales  a partir de este  registro,  asumirá  desde  entonces  las  diligencias  en  el  estado en que se  encuentren.   

2.  Los  términos  probatorios  no podrán  exceder  de  treinta  (30)  días,  distribuidos  como indique el reglamento. La  resolución  sobre  extinción  de dominio deberá dictarse dentro de los quince  (15) días siguientes al vencimiento del término probatorio.   

3.  Contra  la  resolución que declare que  sobre  un  fundo  o  parte de él se ha extinguido el derecho de dominio privado  sólo  proceden  el  recurso  de  reposición,  dentro  de  los  cinco (5) días  siguientes  a  su  notificación,  y  la acción de revisión ante el Consejo de  Estado,  Sala  de  lo Contencioso Administrativo, en única instancia, según lo  previsto   en   el   numeral   8  del  artículo  128  del  Código  Contencioso  Administrativo.  La  demanda  de  revisión  deberá  presentarse  dentro de los  quince  (15)  días  siguientes a la fecha de ejecutoria del acto administrativo  correspondiente.  Si  no  se  presenta  la  demanda  de revisión en el término  indicado,  o  si  aquella  fuere rechazada, o la sentencia del Consejo de Estado  negare  la  revisión  demandada, la Unidad procederá a remitir a la Oficina de  Registro  de  Instrumentos Públicos correspondiente copia de la resolución que  decretó   la  extinción  del  dominio  privado,  para  su  inscripción  y  la  consecuente   cancelación   de   los  derechos  reales  constituidos  sobre  el  fundo.   

4. Tanto en las diligencias administrativas  de  extinción  del  derecho  de  dominio,  como  en  los procesos judiciales de  revisión, la carga de la prueba corresponde al propietario.   

5.    En   todos   los   procedimientos  administrativos  de  extinción  del  derecho de dominio deberá practicarse una  inspección  ocular  al  predio intervenido por la Unidad. Cuando se trate de la  causal  relacionada  con el incumplimiento de la función social de la propiedad  prevista  en  la  presente  ley, los dictámenes serán rendidos por dos peritos  que   contrate  la  Unidad  de  Tierras  con  personas  naturales  o  jurídicas  legalmente  autorizadas  para ello, pero la práctica, elaboración y rendición  del  experticio  se  someterá  a  las  reglas establecidas en esta ley y lo que  disponga el decreto reglamentario.   

Cuando   la   causa   que   origine   el  adelantamiento  del  proceso  administrativo  de  extinción  del  dominio esté  relacionada   con  la  violación  de  las  disposiciones  sobre  conservación,  mejoramiento  y utilización racional de los recursos naturales renovables y las  de   preservación   del   ambiente,   los  experticios  se  rendirán  por  dos  funcionarios   calificados   de   la   Corporación   Autónoma   Regional   con  jurisdicción  en el municipio de ubicación del inmueble, conforme a las reglas  y, metodología que para tal efecto señale el reglamento.   

6. Cuando se trate de probar aprovechamiento  de  la tierra con ganados, en superficies cubiertas, de pastos, naturales, será  indispensable  demostrar de manera suficiente el aprovechamiento económico o la  realización  de  inversiones  durante el término fijado para la extinción del  dominio.   

Artículo  146.  Si por razones de interés  social  y  utilidad  pública la Unidad estimare necesario tomar posesión de un  fundo  o  de  porciones de este antes de que se haya fallado el proceso judicial  de  revisión  del  procedimiento  de  extinción  del  dominio, podrá entonces  adelantar   la  expropiación  de  la  propiedad  respectiva.  El  valor  de  lo  expropiado,  que  será  determinado  por avalúo que será el valor del avalúo  comercial  determinado  por  el  IGAC,  permanecerá en depósito a la orden del  Tribunal  competente  hasta  cuando quede ejecutoriada la sentencia. Si el fallo  confirma  la  resolución  acusada,  los  valores  consignados se devolverán al  Instituto.  Si por el contrario, la revoca o reforma; el juez ordenará entregar  al  propietario  dichos valores más los rendimientos obtenidos por estos, en la  proporción que corresponda.   

Artículo 147. Lo cultivado por colonos que  no  hayan reconocido vínculo de dependencia con el propietario, o autorización  de  este,  no se tomará en cuenta para los efectos de demostrar la utilización  económica de un fundo.   

Artículo  148.  Las  tierras aptas para la  producción  económica  que  reviertan al dominio de la Nación en virtud de la  declaratoria  de extinción del derecho de dominio, ingresarán con el carácter  de  baldíos  y  se  adjudicarán  por  parte del Incoder, previo traslado de la  Unidad  a  este Instituto, de conformidad con el reglamento que para cada predio  expida  el  Consejo Directivo; las no aptas para los programas de que trata esta  ley,  serán  enajenadas  por  la Unidad, o transferidas, en un plazo no mayor a  tres  meses,  contados  desde  la ejecutoria de la providencia respectiva, a las  entidades  del  Estado  que  deban  cumplir  en  ellas  actividades específicas  señaladas  en  normas vigentes, o al municipio en que se hallen ubicadas en los  términos  del  artículo  26.  El  recibo de estas tierras será de obligatorio  cumplimiento por parte de las entidades indicadas.   

Artículo  149.  Para  todos  los  efectos  legales  se  considera que no están cobijadas por la regla sobre extinción del  dominio,  las extensiones que dentro del año inmediatamente anterior a la fecha  en  que  se practique la inspección ocular, conforme al numeral 5 del artículo  145  de  esta  ley, se encontraban económicamente utilizadas de acuerdo con las  disposiciones  de  la presente ley, y cumpliendo las normas sobre conservación,  mejoramiento  y utilización racional de los recursos naturales renovables y las  de preservación y restauración del ambiente.   

En  los  juicios  de revisión que se sigan  ante  el  Consejo  de  Estado  de  acuerdo  con  lo  previsto  en los artículos  anteriores,  la  inspección  judicial  que  se  practique  estará encaminada a  verificar  el  estado  de  producción  que existía, o el incumplimiento que se  estableció  de las normas del Código Nacional de Recursos Naturales Renovables  y  de  Protección  al Medio Ambiente y disposiciones que lo complementan, en la  fecha  de  la  diligencia  de  inspección  ocular.  Por  lo  tanto, los peritos  dictaminarán,  en  caso  de  encontrarse  un  aprovechamiento  productivo en el  fundo,  o un estado de conservación y aprovechamiento de los recursos naturales  o  del  ambiente ajustado a la ley, si estas situaciones son anteriores o por el  contrario  posteriores  al  momento  de  la  inspección ocular que se practicó  dentro  de las diligencias administrativas de extinción del dominio adelantadas  por el Instituto.   

Si de la inspección judicial y del dictamen  pericial  se deduce que la producción económica, o el estado de conservación,  mejoramiento  y  utilización racional de los recursos naturales renovables y de  preservación  del  ambiente  son  posteriores  a  la  fecha de la diligencia de  inspección  ocular  que  practicó el Instituto, el Consejo de Estado no podrá  tener  en  cuenta esas circunstancias para efectos de decidir sobre la revisión  del  acto  administrativo.  Pero  el  valor  de  las  mejoras posteriores que se  acrediten,  será  pagado  por  la  Entidad administrativa correspondiente en la  forma que establezca el reglamento.   

Artículo   150.   Para   efectos  de  lo  establecido  en  el  artículo  136  de  esta  ley,  se considera que hay manejo  productivo  cuando esta se realiza de una manera regular y estable. Es regular y  estable,  el  manejo productivo que al momento de la práctica de la inspección  ocular  tenga  más  de  un  (1)  año  de  iniciada,  y  se  haya mantenido sin  interrupción  injustificada,  siendo  de cargo del propietario la demostración  de tales circunstancias.   

La  simple tala de árboles, con excepción  de  las  producciones  forestales adelantadas de conformidad con lo dispuesto en  la Ley 1021 de 2006, no constituye manejo productivo económico.   

Artículo  151.  Será causal de extinción  del  derecho  de  dominio el manejo productivo que se adelante con violación de  las  normas  sobre  conservación,  mejoramiento  y utilización racional de los  recursos  naturales  renovables  y  las  relacionadas  con  la  preservación  y  restauración   del   ambiente  contenidas  en  la  Ley  99  de  1993  y  demás  disposiciones pertinentes.   

Artículo  152. En los eventos previstos en  el  artículo  anterior,  el  procedimiento  de  extinción  del  dominio  será  adelantado  oficiosamente  por  el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo  Territorial,  del  Director General de la correspondiente Corporación Autónoma  Regional    o    del    Procurador   Delegado   para   Asuntos   Ambientales   y  Agrarios.   

Artículo  153.  Hay  deterioro o perjuicio  sobre  los  recursos  naturales  renovables  y  del ambiente, cuando se realizan  conductas  o  se  producen  abstenciones  que los destruyen, agotan, contaminan,  disminuyen,   degradan,  o  cuando  se  utilizan  por  encima  de  los  límites  permitidos  por  normas  vigentes, alterando las calidades físicas, químicas o  biológicas  naturales,  o se perturba el derecho de ulterior aprovechamiento en  cuanto  este convenga al interés público. La extinción del derecho de dominio  procederá  sobre  la  totalidad  o  la  porción  del  terreno afectado por las  respectivas conductas o abstenciones nocivas.   

CAPITULO IV  

Normas  sustanciales  sobre  adjudicación y  recuperación de baldíos   

Artículo 154. La propiedad de los terrenos  baldíos  adjudicables,  sólo  puede adquirirse mediante título traslaticio de  dominio  otorgado  por  el  Estado  a  través  del  Incoder  en  los  términos  establecidos  en  la  presente  ley,  o  por  las entidades públicas en las que  delegue esta facultad.   

Los  ocupantes de tierras baldías, por ese  solo  hecho,  no  tienen  la  calidad de poseedores conforme al Código Civil, y  frente   a   la   adjudicación   por   el   Estado   sólo   existe   una  mera  expectativa.   

No podrá hacerse adjudicación de baldíos  sino  por  ocupación previa, en tierras con aptitud agropecuaria o forestal que  se  estén utilizando productivamente, conforme a las normas sobre protección y  utilización  racional  de  los  recursos  naturales  renovables,  en  favor  de  personas  naturales,  empresas comunitarias y cooperativas, en las extensiones y  condiciones   que   para   cada   municipio  o  región  del  país  señale  la  Unidad.   

Artículo  155.  Como  regla  general,  las  tierras  baldías  se  titularán en Unidades Agrícolas Familiares, conforme al  concepto  establecido  en  esta  ley,  salvo  las  excepciones que establezca el  Consejo  Directivo  cuando  se  trate  de  las  adjudicaciones  de tierras a las  comunidades   indígenas,   negras   y  demás  minorías  étnicas,  y  en  las  adjudicaciones  derivadas  de  los  contratos de explotación de baldíos que se  celebren  con  las  empresas especializadas del sector agropecuario y/o forestal  en  las  zonas  de  desarrollo  empresarial a que se refiere el Capítulo IV del  Título III de esta ley.   

Artículo  156.  El  Consejo  Directivo del  Incoder  señalará para cada región o zona las extensiones máximas y mínimas  adjudicables  de  los  baldíos productivos en Unidades Agrícolas Familiares, y  declarará,  en  caso de exceso del área permitida, que hay indebida ocupación  o apropiación de las tierras de la Nación.   

El  Incoder cobrará el valor del área que  exceda  el  tamaño de la Unidad Agrícola Familiar establecida para las tierras  en  el  municipio o zona, mediante el procedimiento de avalúo señalado para la  adquisición   de   tierras,   siempre   que   no   mediaren  circunstancias  de  concentración  de  la propiedad u otras que señale el reglamento que expida el  Consejo  Directivo.  En  todo  caso, el área enajenable no podrá exceder de la  extensión   máxima  de  la  Unidad  Agrícola  Familiar  determinada  para  la  respectiva zona o municipio.   

Para expedir las reglamentaciones sobre las  extensiones  máximas  y  mínimas  adjudicables,  el Instituto deberá tener en  cuenta,    entre    otras,   las   condiciones   agrológicas,   fisiográficas,  disponibilidad  de  aguas,  cercanía  a  poblados  de  más de tres mil (3.000)  habitantes,   vías   de   comunicación   de  las  zonas  correspondientes,  la  composición  y  concentración  de  la  propiedad  territorial, los índices de  producción  y  productividad,  la aptitud y las características del desarrollo  sostenible  de  la región, la condición de aledaños de los terrenos baldíos,  o   la   distancia   a   carreteras  transitables  por  vehículos  automotores,  ferrocarriles,  ríos navegables, a centros urbanos de más de diez mil (10.000)  habitantes,  o  a puertos marítimos, cuando en este último caso dichas tierras  se  hallen  ubicadas  a  menos  de cinco (5) kilómetros de aquellos. El lindero  sobre   cualquiera   de   dichas   vías   no   será   mayor   de  mil  (1.000)  metros.   

El  Instituto está facultado para señalar  zonas  en  las  cuales  las  adjudicaciones  sólo  podrán  hacerse con base en  producciones  forestales,  agrícolas  o de ganadería intensiva y para definir,  conforme  a  las circunstancias de la zona correspondiente, las características  de estas últimas.   

Parágrafo.  No  serán  adjudicables  los  terrenos baldíos que cuenten con las siguientes condiciones:   

a) Los terrenos baldíos situados dentro de  un  radio  de  quinientos (500) metros alrededor de las zonas donde se adelanten  procesos de explotación de recursos naturales no renovables;   

b) Los terrenos baldíos situados dentro de  un  radio de cinco (5) kilómetros alrededor de las zonas de reserva ambiental o  de  Parques  Nacionales  Naturales  y  las seleccionadas por entidades públicas  para  adelantar  planes  viales  u  otros  de  igual significación económica y  social  para  el  país,  cuya  construcción pueda incrementar el precio de las  tierras por factores distintos a su explotación económica.   

Artículo 157. Podrán hacerse por parte de  la  Unidad  de Tierras, adjudicaciones en favor de entidades de derecho público  para  la  construcción de obras de infraestructura destinadas a la instalación  o  dotación  de  servicios públicos, o cuyas actividades hayan sido declaradas  por  la  ley  como de utilidad pública e interés social, bajo la condición de  que  si  dentro del término que el Instituto señalare no se diere cumplimiento  al   fin  previsto,  los  predios  adjudicados  revertirán  al  dominio  de  la  Nación.   

Artículo   158.  La  persona  natural  o  jurídica  que  solicite  la  adjudicación de un baldío, deberá demostrar que  tiene  bajo producción económica las dos terceras partes de la superficie cuya  adjudicación  solicita  y  que  la  utilización  adelantada  corresponde  a la  aptitud  del  suelo establecida por el Incoder en la inspección ocular y que se  está  cumpliendo  con  la  función  ecológica  y  social.  En la petición de  adjudicación   el   solicitante   deberá  manifestar,  bajo  la  gravedad  del  juramento,  que se entiende prestado al formular su pretensión expresamente, si  se  halla  o  no  obligado  legalmente  a  presentar  declaración  de  renta  y  patrimonio.  En  caso  afirmativo,  la  exigencia  de la explotación económica  deberá    demostrarse   con   las   declaraciones   de   renta   y   patrimonio  correspondientes   a   los   tres   años   anteriores   a   la   fecha   de  la  solicitud.   

En  todo  caso,  deberá  acreditarse  una  ocupación  y  utilización productiva previa no inferior a cinco (5) años para  tener  derecho  a  la  adjudicación. La ocupación anterior de persona distinta  del  peticionario,  no es transferible a terceros, para los efectos contemplados  en este inciso.   

En  la  parte motiva de las resoluciones de  adjudicación  de baldíos deberán analizarse ampliamente las pruebas allegadas  sobre  la explotación económica del predio, el término de ella y la fuerza de  convicción  que  le  merezcan  al  Instituto,  para  efectos  de  considerar la  presunción  consagrada  en el artículo 6° de la Ley 97 de 1946, y en la parte  resolutiva  deberá declararse si la adjudicación queda o no amparada por dicha  presunción,  precisando  además  que  esta no surtirá efectos contra terceros  sino  pasado  un  año,  contado  a  partir  de  la  fecha de inscripción de la  resolución   en   la   respectiva   Oficina   de   Registro   de   Instrumentos  Públicos.   

En  los  casos  en  que  la  utilización  económica  realizada  no  corresponda  a  la  aptitud específica señalada, el  baldío  no  se  adjudicará,  hasta  tanto no adopte y ejecute por el colono un  plan  gradual  de  reconversión, o previo concepto favorable de la institución  correspondiente del Sistema Nacional Ambiental.   

Las  áreas dedicadas a la conservación de  la  vegetación  protectora,  lo  mismo  que  las  destinadas  al  uso  forestal  racional,  situadas  fuera de las zonas decretadas como reservas forestales o de  bosques  nacionales,  se tendrán como porción aprovechada, para el cálculo de  la  superficie productiva exigida por el presente artículo para tener derecho a  la  adjudicación,  siempre  y  cuando  dentro del plan o proyecto presentado se  garantice  que  estas  zonas  no  van  a  ser  intervenidas  para la producción  económica.   

No   podrán  hacerse  adjudicaciones  de  baldíos  donde  estén establecidas comunidades indígenas o que constituyan su  hábitat,  sino  únicamente  y  con  destino  a  la constitución de resguardos  indígenas.   

Artículo  159.  Las  Unidades  Agrícolas  Familiares  sobre  tierras baldías adjudicarán conjuntamente a los cónyuges o  compañeros  permanentes,  siempre  que hayan cumplido dieciséis años de edad,  sean  jefes  de  familia,  compartan  entre  sí las responsabilidades sobre sus  hijos  menores,  o con sus parientes hasta el segundo grado de consanguinidad si  velaren por ellos.   

Los  adjudicatarios  podrán  contraer  las  obligaciones   inherentes   sin   necesidad   de  autorización  judicial.  Esta  disposición  se aplicará a todas las adjudicaciones o adquisiciones de tierras  que  llegaren a hacerse en favor de los campesinos, o para la admisión de estos  como socios de las empresas comunitarias o cooperativas.   

Artículo  160. No podrá ser adjudicatario  de  baldíos  la persona natural o jurídica cuyo patrimonio neto sea superior a  quinientos  salarios  mínimos  mensuales  legales,  salvo  las  organizaciones,  cooperativas  o  asociaciones  sin  ánimo de lucro y de minorías étnicas y lo  previsto  para  las  zonas  de  desarrollo  empresarial  en  el Capítulo IV del  Título  IV  de  esta  ley.  Para  determinar  la prohibición contenida en esta  norma,  en el caso de las sociedades deberá tenerse en cuenta, además, la suma  de  los  patrimonios netos de los socios cuando estos superen el patrimonio neto  de la sociedad.   

Tampoco podrán titularse tierras baldías a  quienes  hubieren  tenido la condición de funcionarios, contratistas o miembros  de  las Juntas o Consejos Directivos de los organismos y entidades públicas que  integran  los  diferentes  subsistemas del Sistema Nacional de Desarrollo Rural,  dentro  de  los  cinco  (5)  años  anteriores  a  la  fecha  de la solicitud de  adjudicación.  Esta  disposición  también  será  aplicable  a  las  personas  jurídicas  cuando  uno  o varios de sus socios hayan tenido las vinculaciones o  las calidades mencionadas con los referidos organismos públicos.   

Artículo  161.  No  se  podrán  efectuar  titulaciones  de  terrenos  baldíos en favor de personas naturales o jurídicas  que  sean  propietarias  o  poseedoras,  a  cualquier  título, de otros predios  rurales  en  el  territorio  nacional,  salvo  lo  dispuesto  para  las zonas de  desarrollo empresarial.   

Con  el  fin  de  dar  cumplimiento  a  lo  dispuesto  en  el  inciso  anterior,  en el momento de presentar la solicitud de  titulación  el peticionario deberá manifestar, bajo la gravedad del juramento,  si  es  o  no propietario o poseedor de otros inmuebles rurales en el territorio  nacional.  Serán  absolutamente  nulas  las adjudicaciones que se efectúen con  violación de la prohibición establecida en este artículo.   

La   acción   de   nulidad   contra  las  resoluciones  de  adjudicación  de  baldíos  podrá  intentarse por la entidad  administrativa  adjudicataria, por los Procuradores Agrarios o cualquier persona  ante  el  correspondiente  Tribunal  Administrativo, dentro de los dos (2) años  siguientes  a  su  ejecutoria,  o  desde  su  publicación  en  el  Diario   Oficial,  según  el  caso.  La  procedencia  de  esta  acción  se  hará  constar  en todas las resoluciones de  titulación    de    baldíos    que    expida    la    entidad   administrativa  adjudicataria.   

Sin perjuicio de lo dispuesto en los incisos  anteriores,    la    entidad   administrativa   adjudicataria   podrá   revocar  directamente,  en cualquier tiempo, las resoluciones de adjudicación de tierras  baldías  proferidas  con  violación  a  lo establecido en las normas legales o  reglamentarias  vigentes  sobre  baldíos.  En  este  caso  no  se  exigirá  el  consentimiento  expreso  y  escrito  del  respectivo  titular.  En lo demás, el  procedimiento  de  revocación  se surtirá con arreglo a las prescripciones del  Código de lo Contencioso Administrativo.   

Para  la  aplicación  de las prohibiciones  previstas  en  el  presente  artículo,  se  tendrán  en  cuenta  además,  las  adjudicaciones  de  terrenos  baldíos  efectuadas  a  sociedades de las que los  interesados  formen  parte,  lo  mismo  que  las  que  figuren  en  cabeza de su  cónyuge, compañero permanente e hijos menores adultos.   

Ninguna persona podrá adquirir la propiedad  sobre  terrenos  inicialmente  adjudicados  como  baldíos,  si  las extensiones  exceden  los  límites  máximos  para  la titulación señalados por el Consejo  Directivo  para  las Unidades Agrícolas Familiares en el respectivo municipio o  zona.  También  serán  nulos los actos o contratos en virtud de los cuales una  persona  aporte a sociedades o comunidades de cualquier índole, la propiedad de  tierras  que  le  hubieren  sido  adjudicadas como baldíos, si con ellas dichas  sociedades  o  comunidades  consolidan  la  propiedad  sobre  tales  terrenos en  superficies  que  excedan  a la fijada por el Instituto para la Unidad Agrícola  Familiar.   

Quien  siendo  adjudicatario  de  tierras  baldías    las    hubiere   enajenado   o   no   podrá   obtener   una   nueva  adjudicación.   

Los terrenos baldíos adjudicados no podrán  fraccionarse  en  extensión  inferior a la señalada por el Incoder como Unidad  Agrícola  Familiar  para  la respectiva zona o municipio, salvo las excepciones  previstas  en  esta  ley  y  las  que determine el Consejo Directivo del Incoder  mediante   reglamentación.   Los   Notarios  y  Registradores  de  Instrumentos  Públicos  se  abstendrán  de  autorizar  y  registrar  actos  o  contratos  de  tradición  de  inmuebles,  cuyo  dominio  inicial provenga de adjudicaciones de  baldíos  nacionales, en los que no se protocolice la autorización del Incoder,  cuando con tales actos o contratos se fraccionen dichos inmuebles.   

La   declaratoria  de  caducidad  de  los  contratos  relacionados con baldíos y la reversión al dominio de la Nación se  harán sin perjuicio de los derechos de terceros.   

No   podrá   alegarse  derecho  para  la  adjudicación  de  un  baldío,  cuando  demuestre que el peticionario deriva su  ocupación  del  fraccionamiento de los terrenos, efectuado por personas que los  hayan  tenido  indebidamente,  hubiere  procedido con mala fe, o con fraude a la  ley,  o  con  violación  de las disposiciones legales u otro medio semejante, o  cuando  se  tratare  de  tierras  que  tuvieren  la  calidad de inadjudicables o  reservadas.   

Las prohibiciones y limitaciones señaladas  en   los   incisos   anteriores,   deberán   consignarse  en  los  títulos  de  adjudicación que se expidan.   

Artículo  162.  Sin  perjuicio de su libre  enajenación,  dentro  de  los cinco (5) años siguientes a la adjudicación, de  una  Unidad  Agrícola  Familiar  sobre  baldíos,  esta  podrá ser gravada con  hipoteca  solamente  para  garantizar  las  obligaciones  derivadas de créditos  agropecuarios otorgados por entidades financieras.   

Para efectos del principio de publicidad, la  providencia  que  inicie  las  diligencias  administrativas  de recuperación de  baldíos  indebidamente  ocupados  o apropiados, será inscrita en la Oficina de  Registro  de  Instrumentos  Públicos  correspondiente,  si el predio se hallare  inscrito,  diligencia  que  tendrá  prelación. En caso contrario, el Instituto  solicitará   la   apertura   de  un  folio  de  matrícula  inmobiliaria  y  la  inscripción  de  la  respectiva  providencia, como medida cautelar. A partir de  este  registro,  el  procedimiento  que  se surta tendrá efecto para los nuevos  ocupantes.  La  solicitud,  decreto  y  práctica  de  pruebas se ceñirán a lo  dispuesto  en  el  correspondiente decreto reglamentario. En este procedimiento,  se  practicará  una  diligencia  de  inspección  ocular  con  intervención de  peritos,  si así lo solicitan los interesados y sufragan los gastos que demande  la  diligencia.  En  caso contrario, el Instituto dispondrá que se efectúe con  funcionarios expertos de la entidad.   

Los peritos serán dos (2), contratados por  la  Unidad  de  Tierras  con  personas  naturales o jurídicas que se encuentren  legalmente  autorizadas  para  ello.  Los dictámenes se rendirán con arreglo a  los  preceptos  de  esta  ley y del decreto reglamentario. La carga de la prueba  corresponde  a los particulares en el procedimiento de que trata este artículo,  así  como  en  el  proceso  de  revisión  que  se  instaure ante el Consejo de  Estado.   

Contra  la  resolución  de  la  Unidad  de  Tierras  que  decida  de  fondo  el  procedimiento  de recuperación de baldíos  indebidamente  ocupados o apropiados, sólo procede el recurso de reposición en  los  términos  del  Código Contencioso Administrativo, dentro de los cinco (5)  días  siguientes  a la notificación, y la acción de revisión ante el Consejo  de  Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, en única instancia, conforme  a  lo  establecido  en  el  numeral  9 del artículo 128 del Código Contencioso  Administrativo.  La  demanda  de  revisión  deberá  presentarse  dentro de los  quince  (15)  días  siguientes a la fecha de ejecutoria del acto administrativo  correspondiente.   

Parágrafo. En la providencia que ordena la  restitución  se  tomarán las determinaciones que correspondan en relación con  las  mejoras.  Si el ocupante o quien se pretenda dueño puede considerarse como  poseedor  de  buena fe, conforme a la presunción de la ley civil, se procederá  a la negociación o expropiación de las mejoras.   

Artículo 164. La Unidad Nacional de Tierras  Rurales  queda  autorizada  para  constituir  sobre  los  terrenos baldíos cuya  administración  se  le  encomienda,  reservas  en favor de entidades de derecho  público para los siguientes fines:   

a)  La  ejecución  de  proyectos  de  alto  interés para el desarrollo económico y social del país;   

b)   El   establecimiento   de  servicios  públicos;   

c)  El  desarrollo de actividades que hayan  sido   declaradas   por   la   ley   como   de   utilidad  pública  e  interés  social;   

d)  Las  que  tengan  por  objeto  prevenir  asentamientos  en  zonas  aledañas  o  adyacentes a aquellas donde se adelanten  exploraciones  o  explotaciones  petroleras  o  mineras,  por  razones  de orden  público  o  de  salvaguarda  de  los  intereses  de  la economía nacional, por  solicitud expresa del Ministerio del Interior y de Justicia.   

Para   la  delimitación  de  las  áreas  aledañas  o  adyacentes  a  las  exploraciones  o  explotaciones  petroleras  o  mineras,  y  la  comprobación  de  las circunstancias relacionadas con el orden  público  y  los  intereses  de la economía nacional, la Unidad deberá obtener  previamente   la   solicitud  de  las  entidades  públicas  interesadas  en  la  constitución   de  la  reserva  y,  además,  la  información  pertinente  del  Ministerio del Interior y de Justicia.   

Las   tierras   baldías   sólo  podrán  reservarse  a  favor  de  las entidades públicas cuyo objeto esté directamente  relacionado  con  las  actividades de exploración y explotación de yacimientos  petroleros  o  mineros,  las  cuales  deberán  adquirir  mediante  negociación  directa  o  expropiación,  conforme  a  sus  funciones  o normas que les fueren  aplicables,  las  mejoras  o  derechos  de  los  particulares  establecidos  con  anterioridad   en   las   zonas   aledañas  o  adyacentes  delimitadas  por  la  Unidad.   

Artículo 165. La Unidad Nacional de Tierras  Rurales  ejercerá,  en  lo relacionado con el establecimiento de reservas sobre  tierras  baldías,  o  que  fueren  del  dominio  del  Estado,  las funciones de  constitución,  regulación  y  sustracción  que  no  hayan  sido  expresamente  atribuidas  por la ley a otra autoridad. La función y competencia respectiva se  ejercerá   de   manera   excluyente   por   el   Director  Ejecutivo  de  dicha  Unidad.   

También  podrá  sustraer de tal régimen,  tierras  que  hubieren  sido  reservadas por otra entidad, o la misma Unidad, si  encontrare  que  ello  conviene  a  los  intereses de la economía nacional. Las  resoluciones  que se dicten por la Unidad Nacional de Tierras de conformidad con  este   artículo,   requieren  para  su  validez  la  aprobación  del  Gobierno  Nacional.   

Artículo 166. Podrá también La Unidad de  Tierras,  con  la  aprobación  del Gobierno Nacional, constituir reservas sobre  tierras  baldías,  o  que  llegaren  a  tener  ese  carácter  por virtud de la  reversión  o  la extinción del derecho de dominio, para establecer en ellas un  régimen   particular   de  ocupación  y  de  aprovechamiento  para  el  predio  respectivo,  en  las  cuales  se  aplicarán,  de manera especial, las normas de  adjudicación  de  baldíos  que  expida  el  Gobierno  Nacional. Las labores de  producción  que  se  adelanten sobre las tierras reservadas con posterioridad a  la  fecha  en  que  adquieren esta calidad, no darán derecho al interesado para  obtener  la adjudicación de la superficie correspondiente, sino cuando se hayan  realizado    de    conformidad    con    los    reglamentos    que    dicte   el  Instituto.   

Artículo  167.  El  Banco Agrario y demás  entidades  financieras  no  podrán  otorgar  créditos  a ocupantes de terrenos  baldíos  que  se  encuentren  dentro  de las áreas que conforman el Sistema de  Parques  Nacionales  Naturales,  o  de  reservas para explotaciones petroleras o  mineras,  según  lo  dispuesto  en  el  Código  de  Recursos  Naturales  y  de  Protección   del   Medio   Ambiente   y   los   Códigos  de  Petróleos  y  de  Minas.   

Artículo 168. La Unidad Nacional de Tierras  adelantará  los  procedimientos administrativos de adjudicación de las tierras  baldías  de  la  Nación,  cuando  ejerza  directamente  esa  función. Para la  identificación  predial,  tanto  la Unidad de Tierras como las demás entidades  públicas  competentes  o  a  las que se delegue esta función, podrán utilizar  los  planos elaborados por otros organismos públicos o por particulares, cuando  se   ajusten   a   las   normas   técnicas   establecidas   por   el   Gobierno  Nacional.   

Las  tarifas máximas que pueden cobrarse a  los  adjudicatarios  de  terrenos  baldíos  productivos  por  los  servicios de  titulación serán señaladas por el Consejo Directivo del Incoder.   

CAPITULO V  

Del      proceso     judicial     de  expropiación   

Artículo  169.  Cuando  el  propietario no  acepte  expresamente  la  oferta de compra, o cuando se presumiere su rechazo de  conformidad  con  lo  dispuesto  en  el  artículo  126  de  la presente ley, se  entenderá  agotado  el  procedimiento de negociación directa y se adelantarán  los trámites para la expropiación, de la siguiente manera:   

1. La Unidad Nacional de Tierras o cualquier  Entidad  Administrativa  interesada  en  la  expropiación  de un bien inmueble,  mediante  resolución  motivada, ordenará adelantar la expropiación del predio  y  de  los demás derechos reales constituidos sobre él. Esta resolución será  notificada  en  la  forma  prevista  por  los  artículos  44  a  48 del Código  Contencioso Administrativo.   

Contra   la  providencia  que  ordena  la  expropiación  sólo  procederá  el  recurso  de  reposición,  el cual deberá  interponerse  dentro  de  los cinco (5) días hábiles siguientes al surtimiento  de  la  notificación.  Transcurrido un mes sin que la Unidad Competente hubiere  resuelto  el  recurso,  o  presentare  demanda  de  expropiación, se entenderá  negada   la   reposición,   quedará  ejecutoriado  el  acto  recurrido  y,  en  consecuencia,  no  será  procedente  pronunciamiento  alguno  sobre  la materia  objeto del recurso.   

Podrá impugnarse la legalidad del acto que  ordena  adelantar la expropiación dentro del proceso que se tramite con arreglo  al procedimiento que la presente ley establece.   

2.   Ejecutoriada   la   resolución   de  expropiación,   dentro   de   los   dos   (2)  meses  siguientes  la  autoridad  administrativa   interesada   en   la   expropiación   presentará  la  demanda  correspondiente  ante  el Tribunal Administrativo que ejerza jurisdicción en el  territorio  donde  se  encuentra  el  inmueble.  Si  la entidad no presentare la  demanda  dentro  de  los  dos  (2)  meses  siguientes  a  la  ejecutoria  de  la  resolución de expropiación, caducará la acción.   

A la demanda deberán acompañarse, además  de  los  anexos  previstos  por  la  ley,  la resolución de expropiación y sus  constancias   de   notificación,  el  avalúo  comercial  del  predio  y  copia  auténtica  de  los documentos que acrediten haberse surtido el procedimiento de  negociación directa.   

Cuando  se  demande  la expropiación de la  porción  de  un  predio,  a la demanda deberá acompañarse la descripción por  sus  linderos  y cabida de la parte del inmueble que se pretende expropiar, y un  plano  elaborado por el Instituto del globo de mayor extensión, dentro del cual  se precise la porción afectada por el decreto de expropiación.   

En lo demás, la demanda deberá reunir los  requisitos  establecidos  en  los  artículos  75  a 79, 81 y 451 del Código de  Procedimiento Civil.   

3.  En  el auto admisorío de la demanda el  Tribunal  decidirá  definitivamente  sobre  la  competencia  para  conocer  del  proceso   y   si   advierte   que   no  es  competente  rechazará  in  limine  la  demanda  y  ordenará la  devolución de los anexos sin necesidad de desglose.   

Así mismo, al momento de resolver sobre la  admisión  de  la  demanda  el  Tribunal  examinará  si  concurre alguna de las  circunstancias  de  que  tratan  los  numerales  6,  7  y 9 del artículo 97 del  Código  de  Procedimiento Civil, y si encontrare establecida alguna, procederá  de la manera siguiente:   

a)  En  los  eventos  previstos  por  los  numerales  6 y 7 del artículo 97 del Código de Procedimiento Civil, señalará  las  pruebas  faltantes sobre la calidad del citado o citados, o los defectos de  que  adolezca  la  demanda, para que la entidad demandante los aporte o subsane,  según  sea  el  caso,  en el término de cinco (5) días, y si no lo hiciera la  rechazará   y   ordenará  la  devolución  de  los  anexos  sin  necesidad  de  desglose;   

b) En el caso previsto por el numeral 9 del  artículo  97  del  Código de Procedimiento Civil, se seguirá el procedimiento  establecido  por el artículo 83 del mismo Código, sin perjuicio de aplicación  al  procedimiento  de  expropiación  de  lo  dispuesto por el artículo 401 del  citado estatuto procesal.   

Contra  el  auto admisorío de la demanda o  contra  el  que  la  inadmita  o  rechace  procederá  únicamente el recurso de  reposición.   

4.   La  demanda  se  notificará  a  los  demandados  determinados y conocidos por el procedimiento previsto por el inciso  2° del artículo 452 del Código de Procedimiento Civil.   

Para notificar a terceros indeterminados que  se  crean  con  derecho  sobre  el  bien  objeto de la expropiación, en el auto  admisorío  de  la  demanda se ordenará su emplazamiento mediante edicto que se  publicará  por  una  sola vez en un diario de amplia circulación en la región  donde  se  encuentre  el  bien,  para  que  comparezcan al proceso a más tardar  dentro  de  los  diez (10) días siguientes a la publicación, transcurridos los  cuales  se  entenderá surtido el emplazamiento de las personas indeterminadas a  las  que  se les designará curador ad lítem, quien ejercerá el cargo hasta la  terminación del proceso, siendo de forzosa aceptación.   

El  edicto  deberá  expresar,  además del  hecho  de  la  expropiación  demandada por el Instituto, la identificación del  bien,  el  llamamiento de quienes se crean con derecho para concurrir al proceso  y  el  plazo  para  hacerlo.  El  edicto se fijará por el término de cinco (5)  días en un lugar visible de la Secretaría del mismo Tribunal.   

Las  personas  que  concurran al proceso en  virtud  del emplazamiento podrán proponer los incidentes de excepción previa e  impugnación  de  que  trata  la  presente  ley,  dentro  de los diez (10) días  siguientes  a  la  fecha  en  que  aquel  quede  surtido.  Las  que se presenten  posteriormente    tomarán    el    proceso    en    el   estado   en   que   lo  encuentren.   

De la demanda se dará traslado al demandado  por  diez  (10)  días  para  que proponga los incidentes de excepción previa e  impugnación de que trata la presente ley.   

5.  Sin perjuicio de la impugnación de que  trata  el  numeral  8  del presente artículo, en el proceso de expropiación no  será   admisible   ninguna   excepción   perentoria  o  previa,  salvo  la  de  inexistencia,  incapacidad  o  indebida  representación  del  demandante  o del  demandado,  la  cual deberá proponerse por escrito separado dentro del término  del  traslado  de  la  demanda  y  se  tramitará  como  incidente,  conforme al  procedimiento   establecido  por  los  artículos  135  a  139  del  Código  de  Procedimiento  Civil,  salvo que el Instituto al reformar la demanda, subsane el  defecto,  en  cuyo  caso  el  Tribunal  mediante  auto  dará  por  terminado el  incidente    y    ordenará   proseguir   el   proceso   sin   lugar   a   nuevo  traslado.   

No  podrán  ser  alegadas  como  causal de  nulidad  las  circunstancias  de  que  tratan  los  numerales 1, 2, 6, 7 y 9 del  artículo  97  del  Código  de  Procedimiento Civil, si el demandado no hubiere  interpuesto  contra  el auto admisorío de la demanda recurso de reposición, en  que  hubiere  alegado  la  concurrencia  de  alguna  de  ellas.  Tampoco podrán  alegarse  como  causal  de  nulidad  los  hechos que constituyen las excepciones  previas  a  que  se  refieren  los  numerales  4  y 5 del artículo 97 del mismo  Código,  si  no hubiere sido propuesta en la oportunidad de que trata el inciso  precedente.  En  todo  caso,  el  Tribunal  antes  de  dictar  sentencia deberá  subsanar  todos  los  vicios que advierta en el respectivo proceso para precaver  cualquier   nulidad   y   evitar   que   el   proceso   concluya  con  sentencia  inhibitoria.   

En  caso  de  que  prospere  el  recurso de  reposición  interpuesto  por  el  demandado  contra  el  auto  admisorío de la  demanda,  respecto  a  lo  resuelto  sobre  las circunstancias de que tratan los  numerales  6,  7  y  9  del  artículo 97 del Código de Procedimiento Civil, el  Tribunal  declarará  inadmisible  la  demanda y procederá como se indica en el  inciso  2°  del numeral 8 del presente artículo, y si el Instituto subsana los  defectos  dentro  del  término  previsto,  la admitirá mediante auto que no es  susceptible  de  ningún  recurso  sin  que haya lugar a nuevo traslado; en caso  contrario la rechazará.   

6.  Si  el  demandado  se  allanare  a  la  expropiación  dentro  del  término  del  traslado  de  la demanda, el Tribunal  dictará  de plano sentencia, en la que decretará la expropiación del inmueble  sin condenar en costas al demandado.   

7. La autoridad administrativa, por razones  de  apremio  y urgencia tendientes a asegurar la satisfacción y prevalencia del  interés  público  o  social,  podrá  solicitar  al  Tribunal  que  en el auto  admisorío  de  la  demanda  se  ordene  la  entrega anticipada al Instituto del  inmueble  cuya  expropiación  se  demanda,  si  acreditare  haber  consignado a  órdenes  del  respectivo Tribunal, en el Banco Agrario, una suma equivalente al  30%  del  avalúo  comercial  en  bonos  agrarios  practicado  en  la  etapa  de  negociación  directa,  y  acompañar  al  escrito de la demanda los títulos de  garantía   del   pago   del  saldo  del  valor  del  bien,  conforme  al  mismo  avalúo.   

Cuando  se trate de un predio cuyo valor no  exceda  de  quinientos  (500)  salarios mínimos mensuales, el Instituto deberá  acreditar  la  consignación  a órdenes del Tribunal de una suma equivalente al  100%  del  valor  del  bien,  conforme  al  avalúo  practicado  en  la etapa de  negociación directa.   

Dentro  del  término  del  traslado  de la  demanda,  el  demandado podrá solicitar la fijación de los plazos de que trata  el  inciso  2°  del numeral 14 del presente artículo, a menos que el Instituto  lo haya hecho en la demanda.   

Los  vicios  de forma del acto impugnado no  serán  alegables  como  causales  de  nulidad  si no se hubieren invocado en el  recurso  de reposición interpuesto contra la resolución de expropiación en la  vía gubernativa.   

No será admisible y el Tribunal rechazará  el  plano,  la  impugnación  o  el  control  de  legalidad,  de  las razones de  conveniencia y oportunidad de la expropiación.   

9.  En  el  incidente  de  impugnación  el  Tribunal     rechazará    in    limine   toda  prueba  que  no  tienda,  directa  o  inequívocamente,  a  demostrar  la  nulidad  de  la  resolución  que  decretó la expropiación, por  violación de la legalidad objetiva.   

El  término  probatorio será de diez (10)  días,  si  hubiere  pruebas  que  practicar  que no hayan sido aportadas con el  escrito  de  impugnación; únicamente podrá ser prorrogado por diez (10) días  más para la práctica de pruebas decretadas de oficio.   

Las  pruebas  que  se  practiquen  mediante  comisionado,  tendrán  prioridad  sobre  cualquier  otra  diligencia.  El  juez  comisionado   que   dilatare  la  práctica  de  una  prueba  en  un  juicio  de  expropiación  incurrirá en causal de mala conducta que será sancionada con la  destitución.   

10.  Vencido  el  término  probatorio,  se  ordenará  dar  un  traslado  común  por  tres  (3) días a las partes para que  formulen  sus  alegatos por escrito, al término del cual el proceso entrará al  despacho para sentencia.   

Si  no  hubiere  pruebas  que practicar, el  traslado  para  alegar  será  de  tres  (3)  días,  en cuyo caso el magistrado  sustanciador  dispondrá  de  diez (10) días, contados a partir del vencimiento  del traslado para registrar el proyecto de sentencia.   

11.  El proyecto de sentencia que decida la  impugnación  deberá ser registrado dentro de los diez (10) días siguientes al  vencimiento  del  término de que dispongan las partes para alegar. Precluido el  término  para  registrar  el  proyecto  sin  que  el Magistrado Sustanciador lo  hubiere  hecho,  y  sin  perjuicio de las sanciones disciplinarias a que hubiere  lugar,  el  proceso  pasará  al magistrado siguiente para que en el término de  cinco (5) días registre el proyecto de sentencia.   

12. Registrado el proyecto de sentencia, el  Tribunal  dispondrá  de  veinte  (20) días para decidir sobre la legalidad del  acto impugnado y dictará sentencia.   

En caso de que la impugnación sea decidida  favorablemente   al  impugnante,  el  Tribunal  dictará  sentencia  en  la  que  declarará  la  nulidad  del acto administrativo expropiatorio, se abstendrá de  decidir  sobre  la  expropiación y ordenará la devolución y desglose de todos  los  documentos  del  Instituto  para  que  dentro  de  los  veinte  (20)  días  siguientes,  reinicie  la  actuación  a partir de la ocurrencia de los hechos o  circunstancias  que  hubieren  viciado  la legalidad del acto administrativo que  decretó la expropiación, si ello fuere posible.   

El  Tribunal,  al  momento  de  resolver el  incidente   de   impugnación,   deberá   decidir  simultáneamente  sobre  las  excepciones  previas  de  que  tratan  los  numerales 4 y 5 del artículo 97 del  Código  de  Procedimiento  Civil,  si  hubieren  sido  propuestas. Precluida la  oportunidad  para  intentar  los  incidentes de excepción previa e impugnación  sin  que el demandado hubiere propuesto alguno de ellos, o mediare su rechazo, o  hubiere  vencido  el término para decidir, el Tribunal dictará sentencia, y si  ordena  la expropiación, decretará el avalúo del predio y procederá conforme  a   lo   dispuesto   por   el   artículo   454  del  Código  de  Procedimiento  Civil.   

La  sentencia  que ordene la expropiación,  una   vez   en   firme   producirá  efectos  “erga  omnes”  y el Tribunal ordenará su protocolización  en  una  notaría  y  su  inscripción  en  el competente registro. Constituirá  causal  de  mala  conducta del Magistrado Sustanciador, o de los magistrados del  Tribunal  y  del Consejo de Estado, según sea el caso, que será sancionada con  la  destitución, la inobservancia de los términos preclusivos establecidos por  la  presente ley para surtir y decidir los incidentes y para dictar sentencia, y  para decidir la apelación que contra esta se interponga.   

Para  que  puedan  cumplirse  los términos  establecidos  por  la  presente  ley  en  los  procesos  de  expropiación  y de  extinción  del  dominio  de  tierras  incultas,  los  procesos  respectivos  se  tramitarán  con  preferencia  absoluta sobre cualquier otro proceso contencioso  administrativo  que  esté  en conocimiento de los jueces o magistrados, de modo  que  no  pueda argüirse por parte de estos, para justificar la mora en proferir  las   providencias   correspondientes,   la   congestión   en   sus   despachos  judiciales.   

13.   Las  providencias  del  proceso  de  expropiación  son  únicamente  susceptibles  del  recurso  de reposición, con  excepción  de  la  sentencia,  del  auto que deniegue la apertura a prueba o la  práctica  de  alguna que haya sido pedida oportunamente y del auto que resuelva  la  liquidación  de  condenas,  que serán apelables ante el Consejo de Estado,  sin  perjuicio  de  la  consulta de que trata el artículo 184 del Código de lo  Contencioso Administrativo.   

La sentencia que deniegue la expropiación o  se  abstenga  de  decretarla  es  apelable  en  el  efecto suspensivo; la que la  decrete, en el devolutivo.   

El  auto  que  resuelva  la liquidación de  condenas  será  apelable  en  el  efecto  diferido pero el recurrente no podrá  pedir  que  se le conceda en el efecto devolutivo. El que deniegue la apertura a  prueba  de  la  práctica  de  alguna  que  haya sido pedida oportunamente será  apelable en el efecto devolutivo.   

Contra la sentencia que decida el proceso de  expropiación,     no     procederá     el     recurso     extraordinario    de  revisión.   

14.  En  la  sentencia  que  resuelva  el  incidente  de  impugnación desfavorablemente a las pretensiones del impugnante,  invocadas   contra  la  legalidad  del  acto  administrativo  expropiatorio,  se  ordenará  la  entrega  anticipada del inmueble al Instituto cuando el Instituto  lo  haya  solicitado  y  acredite  haber  consignado  a  órdenes del respectivo  Tribunal,  en  el Banco Agrario, una suma igual al último avalúo catastral del  inmueble  más un 50% o haya constituido póliza de compañía de seguros por el  mismo  valor, para garantizar el pago de la indemnización. No serán admisibles  oposiciones  a  la  entrega anticipada del inmueble por parte del demandado. Las  oposiciones  de  terceros  se  regirán  por  lo  dispuesto  en el numeral 3 del  artículo 456 del Código de Procedimiento Civil.   

El   Tribunal  podrá,  a  solicitud  del  Instituto  o  del  demandado,  o  de  tenedores  o  poseedores  que sumariamente  acreditaren  su  derecho  al  momento  de  la diligencia de entrega material del  bien,  fijar  a estos últimos, por una sola vez, plazos para la recolección de  las  cosechas  pendientes  y  el  traslado  de  maquinarias,  bienes  muebles  y  semovientes  que  se hallaren en el fundo, sin perjuicio de que la diligencia de  entrega anticipada se realice.   

Los  peritos estimarán el valor de la cosa  expropiada,  con  especificación  discriminada  del valor de la tierra y de las  mejoras  introducidas en el predio, y separadamente determinarán la parte de la  indemnización  que  corresponda a favor de los distintos interesados, de manera  que  con cargo al valor del bien expropiado, sean indemnizados en la proporción  que  les  corresponda los titulares de derechos reales, tenedores y poseedores a  quienes   conforme   a  la  ley  les  asista  el  derecho  a  una  compensación  remuneratoria por razón de la expropiación.   

En  lo  no  previsto  se aplicarán para el  avalúo  y  la entrega de los bienes las reglas del artículo 456 del Código de  Procedimiento Civil.   

16.   Para  determinar  el  monto  de  la  indemnización  el Tribunal tendrá en cuenta el valor de los bienes expropiados  como  equivalente  a  la  compensación  remuneratoria  del  demandado  por todo  concepto.   

17. Si el Tribunal negare la expropiación,  o  el  Consejo  de  Estado  revocare  la sentencia que la decretó, se ordenará  poner  de  nuevo  al  demandado  en  posesión o tenencia de los bienes, si esto  fuere  posible,  cuando se hubiere efectuado entrega anticipada de los mismos, y  condenará  al  Instituto  a  pagar  todos  los perjuicios causados, incluido el  valor  de las obras necesarias para restituir las cosas al estado que tenían en  el  momento  de  la  entrega,  descontando  el  valor  de las mejoras necesarias  introducidas con posterioridad.   

En caso de que la restitución de los bienes  no  fuere  posible,  el  Tribunal  declarará al Instituto incurso en “vía de  hecho”   y   lo  condenará  in  genere  a  la  reparación de todos los perjuicios causados al demandado,  incluidos  el  daño  emergente y el lucro cesante, calculados desde la fecha en  que  se  hubiere efectuado la entrega anticipada del bien, ordenará entregar al  demandado  la  caución  y  los  títulos  de garantía que el Instituto hubiere  presentado  para  pedir  la medida de entrega anticipada. La liquidación de los  perjuicios  de  que  trata  el presente numeral se llevará a cabo ante el mismo  Tribunal  que  conoció  del  proceso, conforme al procedimiento previsto por el  Capítulo  II del Título XIV del Libro II del Código de Procedimiento Civil, y  se  pagarán  según  lo  establecido  por  los artículos 170 a 179 del Código  Contencioso Administrativo.   

Los  beneficiarios  de  reforma agraria que  hayan  recibido  tierras entregadas por la autoridad administrativa expropiante,  cuya  tradición  a  favor  del Instituto no pudiere perfeccionarse, se tendrán  como  poseedores  de  buena  fe  sobre las parcelas que hayan recibido y podrán  adquirir   el  dominio  de  las  mismas,  sin  consideración  a  su  extensión  superficiaria,  acogiéndose a los procedimientos previstos en el Decreto 508 de  1974,  tras haber ejercido la posesión durante cinco (5) años en los términos  y condiciones previstos por el artículo 136 de la presente ley.   

18.  En  los aspectos no contemplados en la  presente  ley,  el trámite del proceso de expropiación se adelantará conforme  a  lo dispuesto por el Título XXIV del Libro III y demás normas del Código de  Procedimiento  Civil;  en  lo  no previsto en dichas disposiciones se aplicarán  las  normas del Código Contencioso Administrativo, en cuanto fueren compatibles  con el procedimiento aplicable.   

T I T U L O VIII  

DEL MINISTERIO PUBLICO AGRARIO  

CAPITULO I  

Procuraduría   Delegada   y  Procuradores  Judiciales   

Artículo  170.  El  Ministerio  Público  Agrario  será  ejercido  por el Procurador General de la Nación, a través del  Procurador  Delegado  para  Asuntos  Ambientales  y  Agrarios  y 30 Procuradores  Judiciales   Ambientales   y  Agrarios,  los  cuales  serán  asignados  en  los  Departamentos  en  la  forma  que este señale. Dos de los Procuradores Agrarios  designados tendrán competencia en todo el territorio nacional.   

Artículo 171. Sin perjuicio de lo dispuesto  en  las  leyes  que  establezcan  las  funciones  y  estructura  general  de  la  Procuraduría  General  de  la  Nación  y  la  norma  que  crea  y  organiza la  jurisdicción  agraria,  el  Procurador  Delegado  para  Asuntos  Ambientales  y  Agrarios,  los  Procuradores  Judiciales Ambientales y Agrarios ejercerán en lo  relacionado    con    la    presente   legislación   agraria   las   siguientes  funciones:   

1. Velar por el estricto cumplimiento de lo  dispuesto  en los artículos 64, 65, 66 y 277 de la Constitución Política, las  leyes,  decretos,  actos  administrativos  y demás actuaciones relacionadas con  las actividades agrarias y desarrollo rural campesino.   

2.  Tomar parte como agentes del Ministerio  Público   en   los  procesos  judiciales  agrarios  que  se  ventilen  ante  la  Jurisdicción  Ordinaria y Contencioso Administrativo. Igualmente será ejercido  el  Ministerio  Público  en  los  procedimientos  de  carácter  administrativo  agrario  que  se  adelanten  ante  las  distintas entidades administrativas y de  Policía relacionado con asuntos agrarios.   

3.  Intervenir  como Ministerio Público en  los  procedimientos agrarios relativos a la compra, venta y cualquier otra forma  de   disposición   de   tierras,   de  manera  voluntaria  entre  campesinos  y  propietarios,  administración y disposición de tierras baldías de la Nación,  la  clarificación de la propiedad, la delimitación de las tierras nacionales y  el  deslinde  de  los  territorios  indígenas  y  las  comunidades  negras,  la  recuperación  de  baldíos,  la  extinción  del  derecho  de  dominio y en los  asuntos  relacionados con los programas de adecuación de tierras, desarrollo de  proyectos  productivos, pesca y acuicultura, zonas de colonización y desarrollo  empresarial,  en  los términos previstos en la Constitución Política, en esta  ley,  en las normas que regulan su estructura y organización, así como las que  regulan    las    competencias,    funcionamiento    y    demás   disposiciones  pertinentes.   

4. Solicitar al Incoder, la Unidad Nacional  de  Tierras  Rurales, la Oficina Presidencial de Acción Social, a la Dirección  de  Etnias  del  Ministerio  del Interior y de Justicia o a las demás entidades  que  se adelanten las acciones encaminadas a recuperar las tierras de la nación  indebidamente   ocupadas  o  apropiadas,  la  reversión  de  los  baldíos,  la  declaratoria  de  extinción  derecho  de  dominio  privado  de  que  trata esta  ley.   

5.  Informar  al  Ministro de Agricultura y  Desarrollo  Rural  y  a las demás entidades concernidas, sobre las deficiencias  que se presenten en la ejecución de la presente ley.   

6.  Procurar  la  eficaz  actuación de los  organismos  y  entidades  que  integran  el Sistema Nacional de Desarrollo Rural  conforme a lo dispuesto en esta ley.   

7.  El Ministerio Público podrá adelantar  todas  las  actuaciones  que  consideren  necesarias  en  sede  administrativa o  judicial,  en  defensa  del  orden  jurídico,  del patrimonio público y de las  garantías fundamentales.   

Parágrafo.  Los  Procuradores  judiciales  Ambientales  y  Agrarios  en  aquellos casos que por razones de orden público y  dificultades  en  el  desplazamiento no puedan ejercer el Ministerio Público en  los  procesos agrarios de carácter administrativo o judicial de la totalidad de  los   municipios   que   comprenden   su  jurisdicción,  una  vez  recibida  la  comunicación  de  inicio  del  respectivo  proceso  de  parte  del Juez o de la  respectiva  autoridad  administrativa correspondiente, deberá informar mediante  oficio  al  personero  municipal  para  que  ejerza dicho Ministerio Público en  tales  procesos  agrarios. En cualquier momento el Procurador Judicial Ambiental  y  Agrario  podrá  asumir  la  intervención  en  aquellos  casos que considere  necesario.   

T I T U L O   IX  

DISPOSICIONES FINALES  

Artículo  172.  Quienes hubieren adquirido  del  Instituto  Colombiano  de la Reforma Agraria, Incora en liquidación, o del  Instituto   Colombiano   de   Desarrollo  Rural,  Incoder,  unidades  agrícolas  familiares  con  anterioridad  a  la vigencia de la presente ley, o en todo caso  sujetas  a  las  disposiciones establecidas en la Ley 135 de 1961, o al régimen  de  transición  previsto  en la Ley 160 de 1994 continuarán sometidos hasta la  culminación  del plazo respectivo al régimen de la propiedad parcelaria que se  expresa a continuación:   

1. Por el solo hecho de la adjudicación, se  obligan  a  sujetarse  a las reglamentaciones existentes sobre uso y protección  de  los  recursos  naturales  renovables,  así  como  a las disposiciones sobre  caminos  y servidumbres de tránsito y de aguas que al efecto hubiere dictado el  Instituto.   

2.  Hasta cuando se cumpla un plazo de diez  (10)  años  contados  desde  la  primera  adjudicación  que  se  hizo sobre la  respectiva  parcela,  no  podrán  transferir  el  derecho  de  dominio  sino  a  campesinos  de  escasos recursos sin tierra, o a minifundistas, o a entidades de  derecho  público  para  la  construcción  de  obras públicas o con destino al  establecimiento  de un servicio público, y en tal caso el adjudicatario deberá  solicitar  autorización  expresa  del Incoder para enajenar la Unidad Agrícola  Familiar.   

El Instituto dispone de un plazo de tres (3)  meses  contados  a  partir  de  la  recepción  de  la petición para expedir la  autorización  correspondiente,  transcurridos los cuales, si no se pronunciare,  se  entenderá que consiente en la propuesta del adjudicatario. Sin perjuicio de  la  declaratoria  de  caducidad  de la adjudicación, serán absolutamente nulos  los  actos o contratos que se celebren en contravención de lo aquí dispuesto y  no  podrán  los  Notarios  y  Registradores  autorizar  e  inscribir escrituras  públicas  en  las  que  no  se protocolice la autorización del Instituto, o la  solicitud  de  autorización  al  Incoder, junto con la declaración juramentada  del  adjudicatario,  de  no  haberle  sido  notificada  una decisión dentro del  término    previsto,    cuando    haya    mediado    silencio    administrativo  positivo.   

3. Quienes hayan adquirido el dominio sobre  una  parcela  cuya  primera  adjudicación  se  hubiere  efectuado  en  un lapso  superior  a  diez (10) años antes de la promulgación de esta ley, quedarán en  total libertad para disponer de la parcela.   

4.  En  los  casos  de  enajenación  de la  propiedad  sobre  una  Unidad Agrícola Familiar, el adquirente se subrogará en  todas  las  obligaciones  contraídas  por  el enajenante a favor del Instituto.  Cuando  el Incoder deba readjudicar una parcela, la transferencia del dominio se  hará  directamente  en  favor  de  los  campesinos  que reúnan las condiciones  señaladas  por el Consejo Directivo en la forma y modalidades establecidas para  la  adquisición  con  el  subsidio  para  compra  de  tierras. Si dentro de los  campesinos  inscritos  hubiere mujeres jefes de hogar, se les dará prioridad en  la adjudicación de la Unidad Agrícola Familiar.   

5.  Las  adjudicaciones  que  se  hubieren  efectuado  hasta la fecha de promulgación de esta ley seguirán sometidas a las  causales  de  caducidad  por  incumplimiento por parte de los adjudicatarios, de  las  disposiciones  contenidas  en  los  reglamentos  entonces vigentes y en las  cláusulas contenidas en la resolución de adjudicación.   

La  declaratoria de caducidad dará derecho  al  Instituto  para  exigir  la entrega de la parcela, aplicando para tal efecto  las  normas  que sobre prestaciones mutuas se hayan establecido en el reglamento  respectivo.  Contra  la  resolución  que  declare la caducidad sólo procede el  recurso  de  reposición. Ejecutoriada esta y efectuado el pago, consignación o  aseguramiento  del  valor  que  corresponda  reconocer  al  ocupante,  si  no se  allanare  a  la  devolución  de la parcela al Instituto dentro del término que  este  hubiere señalado, solicitará el concurso de las autoridades de policía,  dentro  del  mes  siguiente  a  la  ejecutoria  de  la  providencia, para que la  restitución  del  inmueble  se  haga  efectiva.  Para tal efecto, el Incoder le  bastará  presentar  copia  auténtica  de  la  resolución  declaratoria  de la  caducidad,  con  sus constancias de notificación y ejecutoria y las pruebas del  pago, consignación o aseguramiento del valor respectivo.   

6.   En   caso   de   fallecimiento   del  adjudicatario  que  no hubiere cancelado al Instituto la totalidad del precio de  adquisición,  el  juez  que  conozca  del  proceso  de sucesión adjudicará en  común  y  proindiviso  el  dominio  sobre el inmueble a los herederos, cónyuge  supérstite,  compañero o compañera permanente que tenga derecho conforme a la  ley.  Para  todos  los  efectos se considera que la Unidad Agrícola Familiar es  una  especie  que  no  admite  división  material  y serán nulos los actos que  contravengan  esta  previsión.  En todo caso los comuneros no podrán ceder sus  derechos   sin   autorización   del   Incoder,  con  arreglo  al  procedimiento  establecido en esta ley.   

7. En ningún caso un solo titular, por sí  o  interpuesta  persona,  podrá  ejercer  el  dominio,  posesión o tenencia, a  ningún  título, de más de una (1) Unidad Agrícola Familiar. La violación de  esta  prohibición  constituye  causal  de  caducidad,  o  motivo  para declarar  cumplida  la condición resolutoria, según el caso, y exigir la devolución del  subsidio correspondiente.   

8.  Quien transfiera a cualquier título la  propiedad  de  una  parcela  no  podrá  solicitar  nueva  adjudicación, ni ser  beneficiario  de  otros programas de dotación de tierras de la reforma agraria.  Se  presume  poseedor de mala fe a quien adquiera a cualquier título una Unidad  Agrícola  Familiar  sin  el  lleno de los requisitos exigidos en esta ley y, en  consecuencia,   no   habrá   reconocimiento   de   las   mejoras   que  hubiere  introducido.   

9. En los juicios ejecutivos o de venta que  se  sigan  contra  quienes hubieren adquirido el dominio de una Unidad Agrícola  Familiar   mediante   cualquiera   de  los  procedimientos  establecidos  en  la  legislación  agraria,  el  Incoder  tendrá  derecho  a  que se le adjudique la  parcela  al  precio que señale el avalúo pericial. Si el Instituto desistiere,  en  todo  caso  el  inmueble  adjudicado  a  otra  persona  quedará sometido al  régimen  de  la  propiedad  parcelaria  durante el término que faltare para el  cumplimiento   de   los   diez   (10)   años   establecido   en   el  artículo  anterior.   

10. Para todos los efectos previstos en esta  ley,  se  entiende  por  jefe  de  hogar  al hombre o mujer pobre que carezca de  tierra  propia  o  suficiente,  de quien dependan una o varias personas unidas a  él por vínculos de sangre, de afinidad o de parentesco civil.   

11.   Empresa  comunitaria  es  la  forma  asociativa   por  la  cual  un  número  plural  de  personas  que  reúnan  las  condiciones  para  ser  beneficiarias  de  los  programas  de  reforma  agraria,  estipulan  aportar  su  trabajo,  industria, servicios u otros bienes en común,  con  el  fin  de desarrollar actividades como la producción económica de uno o  varios  predios  rurales,  la  transformación,  comercialización,  mercadeo de  productos  agropecuarios  y la prestación de servicios, para repartir entre sí  las  pérdidas  o  ganancias que resultaren en forma proporcional a sus aportes.  En  las  empresas  comunitarias  se  entiende  que  el  trabajo  de  producción  económica   será   ejecutado   por  sus  socios.  Cuando  las  necesidades  de  producción   lo   exijan,  las  empresas  comunitarias  podrán  contratar  los  servicios  que  sean  necesarios. Las empresas comunitarias tienen como objetivo  la   promoción   social,   económica   y  cultural  de  sus  asociados,  y  en  consecuencia,  gozarán  de los beneficios y prerrogativas que la ley reconoce a  las  entidades  de utilidad común y quedarán exentas de los impuestos de renta  y complementarios establecidos por la ley.   

Corresponde  al Ministerio de Agricultura y  Desarrollo  Rural  el reconocimiento de la personería jurídica de las empresas  comunitarias,   previo   el   cumplimiento   de   los   requisitos   legales   y  reglamentarios,  y su régimen será el establecido en el Decreto Extraordinario  561 de 1989 y demás normas que lo reformen o adicionen.   

12.  Con  el  objeto  de  racionalizar  la  prestación  de  los  servicios relacionados con el desarrollo rural, el Incoder  promoverá,  con la colaboración de los organismos correspondientes del Sistema  Nacional  de  Desarrollo Rural, la conformación y financiación de Entidades de  Economía  Solidaria, especializadas, multiactivas o integrales, cuyos asociados  pueden  ser  adjudicatarios  de  tierras,  cuyo  objeto  preferencial  será  la  producción,  comercialización  y  transformación  de productos agropecuarios,  forestales  y/o  pesqueros,  o  agroindustriales  y  además  la  obtención  de  créditos,  la  prestación  de  asistencia  técnica  y servicios de maquinaria  agraria,  el  suministro  de  semillas e insumos agropecuarios y otros servicios  requeridos  para  incrementar  la  producción  y mejorar la productividad en el  sector rural.   

Artículo  173. Todas las adjudicaciones de  tierras  que  haga  el  Gobierno  Nacional  se  efectuarán mediante resolución  administrativa  que,  una vez inscrita en la Oficina de Registro de Instrumentos  Públicos  del círculo respectivo, constituirá título suficiente de dominio y  prueba  de  la  propiedad.  La  acción  de  dominio  sobre  los predios rurales  adquiridos  directamente  por  el  Gobierno Nacional para los fines de esta ley,  sólo  tendrá  lugar  contra  las  personas de quienes los hubiere adquirido el  Instituto  o  los  campesinos,  para  la  restitución  de lo que recibieron por  ellos, de conformidad con el artículo 955 del Código Civil.   

Artículo  174.  La  Unidad Forestal de que  trata  el  artículo  9°  de  la  Ley 1021 de 2006 por la cual se expide la Ley  General  Forestal,  para el sector agropecuario, quedará ubicada únicamente en  el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.   

Artículo 175. Modifíquese el artículo 3°  de la Ley 301 de 1996, el cual quedará así:   

“Artículo 3°.  Integración.   El   Consejo  Nacional  Agropecuario  y  Agroindustrial  estará  integrado por:   

1.  El  Presidente  de  la  República o su  delegado,  quien  lo  presidirá.  Únicamente  podrá  actuar  como delegado el  Ministro de Agricultura.   

2.  El Ministro de Agricultura y Desarrollo  Rural.   

3.  El  Ministro  de  Hacienda  y  Crédito  Público.   

4.  El  Ministro  del  Ambiente, Vivienda y  Desarrollo Territorial.   

5.    El    Ministro    de    Minas   y  Energía.   

6.  El  Ministro  de  Comercio, Industria y  Turismo.   

7.   El   Ministro   de   la  Protección  Social.   

8.    El    Director    Nacional    de  Planeación.   

9.    El    Presidente    del    Banco  Agrario.   

10. El Presidente de Finagro.  

11.    El    Gerente    General    del  Incoder.   

12.  Un Representante de las Organizaciones  Campesinas,  elegido  de  acuerdo  con  el  reglamento que determine el Gobierno  Nacional.   

13.  Un  representante  de  las Comunidades  Negras.   

14. Un representante de la SAC.  

15. Un representante de la Andi.  

16. El Presidente de la Federación Nacional  de Departamentos.   

17. El Presidente de la Federación Nacional  de Municipios.   

18.  El  Presidente del Consejo Nacional de  Secretarios de Agricultura.   

19.   El   Ministerio   de   Educación  Nacional.   

20.  Una  delegada de las Organizaciones de  Mujeres Campesinas.   

Parágrafo  2°.  Los  integrantes del Consejo harán sus recomendaciones con base en criterios de  democracia,    igualdad,    justicia,   equidad,   solidaridad,   eficiencia   y  eficacia”.   

Artículo 176. Modifíquese el artículo 3°  de la Ley 301 de 1996, el cual quedará así:   

“Artículo 6°.  Periodicidad    de    las    reuniones.  El  Consejo  Nacional  Agropecuario y  Agroindustrial,  sesionará al menos dos (2) veces al año. También lo hará de  modo  extraordinario  cuando las circunstancias lo ameriten, por convocatoria de  su Presidencia o de cuatro (4) de sus integrantes”.   

Artículo   177.   El  Gobierno  Nacional  diseñará  e  implementará un esquema financiero y operativo que posibilite la  vinculación  de  los trabajadores informales del sector primario a los sistemas  generales de pensiones y de riesgos profesionales.   

Artículo 178. La presente ley rige a partir  de  la  fecha  de su publicación, deroga los artículos 11 a 25 de la Ley 13 de  1991,  los  artículos  48  a  54  y 99 de la Ley 101 de 1993 y las Leyes 160 de  1994;  41  de  1993,  4a de  1973;  200 de 1936, salvo los artículos 20, 21, 22 y 23, con las modificaciones  efectuadas  por  la  Ley 100 de 1944; el artículo 5° de la Ley 301 de 1996, el  Decreto-ley  1300  de  2003  con  excepción  de los artículos 1° y 8°, y las  demás disposiciones que le sean contrarias.   

La  Presidenta  del  honorable Senado de la  República,   

Dilian Francisca Toro Torres.  

El  Secretario General del honorable Senado  de la República,   

Emilio Ramón Otero Dajud.  

El  Presidente  de  la honorable Cámara de  Representantes,   

Alfredo Ape Cuello Baute.  

El  Secretario  General  de  la  honorable  Cámara de Representantes,   

Angelino Lizcano Rivera.  

REPUBLICA   DE   COLOMBIA   – GOBIERNO NACIONAL   

Publíquese y ejecútese.  

Dada  en  Bogotá,  D. C., a 25 de julio de  2007.   

ÁLVARO URIBE VÉLEZ  

El   Ministro   de  Hacienda  y  Crédito  Público,   

Oscar Iván Zuluaga Escobar.  

El  Ministro  de  Agricultura  y Desarrollo  Rural,   

Andrés Felipe Arias Leiva.  

    

1  La  demanda  refiere  a  la decisión en el caso de la Comunidad Mayagna (Sumo) Awas  Tingni  Vs.  Nicaragua,  sentencia  de  31  de  agosto de 2001, Serie C, No. 79,  párr. 148.   

2  Además  de la decisión anterior, la demanda cita apartes de lo decidido por la  Corte  IDH  en el caso de la  Comunidad Indígena Sawhoyamaxa Vs. Paraguay,  Fondo,  Reparaciones  y  Costas,  sentencia  de 29 de marzo de 2006, Serie C No.  146.   

3  Resulta  importante  señalar  que  en  esta  expresión, el Ministerio Público  incurrió   en   un  error  mecanográfico.   En  efecto,  la  reunión  de  concertación  de  la  Subcomisión  de  Territorios,  Medio Ambiente y Recursos  Naturales,  el  Ministerio  de  Agricultura  y  el  Incoder, se llevó a cabo el  21     de     noviembre     de    2006.   Esto  se  comprueba  a  partir  de  la  lectura  del  acta  correspondiente,  adjuntada por el citado Ministerio en su intervención ante la  Corte.  Cfr.  Folio 43 del  cuaderno de intervenciones.  (Nota de la Corte).   

4  La  regulación   concreta  de  cada  uno  de  estos  mecanismos  de  participación  democrática  fue  desarrollada  por  el legislador estatutario, mediante la Ley  134 de 1994.   

5  Cfr.  Corte Constitucional,  sentencias   C-169/01,   SU-383/03,   C-620/03,  T-737/05,  T-880/06,  C-208/07,  C-030/08, C-461/08, entre otras.   

6  En  esta  decisión,  la Corte declaró inexequible la Ley 1021 de 2006 “por  la  cual  se  expide la Ley General Forestal”,  en  razón  a  que se había omitido cumplir con el requisito de  consulta previa a las comunidades indígenas y afrodescendientes.   

7  Mediante  esta  sentencia, la Corte declaró la exequibilidad condicionada de la  Ley  1151/07,  “por  la  cual  se  expide  el  Plan  Nacional   de  Desarrollo”,  en  el  entendido  que  “se  suspenderá  la  ejecución de cada uno de los  proyectos,  programas  o  presupuestos  plurianuales  incluidos  en la misma que  tengan  la  potencialidad  de  incidir  directa y específicamente sobre pueblos  indígenas  o  comunidades étnicas afrodescendientes, hasta tanto se realice en  forma  integral  y completa la consulta previa específicas exigida en el bloque  de  constitucionalidad,  de  conformidad con las pautas trazadas para ello en la  jurisprudencia constitucional.”   

9  Cfr.  Corte Constitucional,  sentencia C-030/08   

10  Cfr.  Corte Constitucional,  sentencia C-030/08.   

11   Sentencia C-169 de 2001   

12   C.P. art. 329   

13    En  el  Capítulo IX de la Ley 5 de 1992 se regula la  participación  ciudadana  en  el  estudio  de  los  proyectos de ley, asunto en  relación  con  el cual, en el artículo 230 se dispone que “Para expresar sus  opiniones  toda  persona,  natural  o  jurídica, podrá presentar observaciones  sobre  cualquier  proyecto de ley o de acto legislativo cuyo examen y estudio se  esté  adelantando  en alguna de las Comisiones Constitucionales Permanentes.”   

14  Cfr.  Corte Constitucional,  sentencia C-030/08.   

15 La  inclusión  de  las  comunidades afrodescendientes dentro de los grupos tribales  con   identidad  diferenciada,  titulares  del  derecho  de  consulta,  ha  sido  sustentada    por    la   jurisprudencia   constitucional   en   los   términos  siguientes:    

“En  lo  relativo  a  esta  definición  particular,   es   de  anotar  que  el  término  “tribal”  difícilmente  puede  entenderse  en  el sentido restringido de una “tribu”. Este concepto forma parte  de  la  tipología  propuesta  por  los  teóricos  de  la Antropología Social,  quienes  dividieron las sociedades humanas en “bandas”, “tribus”, “cacicazgos” y  “Estados”,  dependiendo  de su estadio de complejización; haciendo a un lado el  debate  sobre  la  validez académica de estas categorías, lo cierto es que mal  haría  la  Corte  en aceptar, como parte del Derecho que tiene que aplicar, una  determinada   postura   teórica.   Por   ese  motivo,  resulta  más  apropiado  interpretar  el  término  “tribal”  en  el  sentido  amplio en que lo han hecho  entidades  multilaterales  como  el  Banco  Mundial,  el  cual,  en su Directiva  Operacional  No.  4.20  de Septiembre de 1.991, sobre políticas institucionales  respecto  de proyectos que afecten a los pueblos indígenas, especificó que los  términos  “pueblos  indígenas”,  “minorías  étnicas  indígenas”  y  “grupos  tribales”  se  refieren,  en  general,  a  grupos  sociales  que  comparten  una  identidad  cultural  distinta  a la de la sociedad dominante. ||Es así como, en  síntesis,  la  norma  internacional en comento hace referencia a dos requisitos  que  deben  concurrir a la hora de establecer quiénes se pueden considerar como  sus  beneficiarios: (i) Un elemento “objetivo”, a saber, la existencia de rasgos  culturales   y  sociales  compartidos  por  los  miembros  del  grupo,  que  les  diferencien  de  los  demás  sectores sociales, y (ii) un elemento “subjetivo”,  esto  es,  la  existencia  de  una identidad grupal que lleve a los individuos a  asumirse  como  miembros  de  la colectividad en cuestión. || De la definición  legal  que  consagra  el  artículo  2-5  de  la Ley 70/93, se desprende que las  comunidades  negras cumplen con esta doble condición, y por ende se ubican bajo  el  supuesto  normativo  del Convenio mencionado. Esta definición, así como el  establecimiento  de  un  régimen  especial  de  protección  de  la  cultura  e  identidad   de  tales  comunidades,  constituyen  tan  sólo  el  reconocimiento  jurídico  de  un proceso social que ha cobrado fuerza en años recientes, y que  es  ampliamente  observable  en  varias  regiones  del  país, a saber, la   consolidación  de un grupo poblacional que se autodenomina “negro”, a partir de  distintos  tipos  de  organizaciones  locales  que, partiendo de la base de unas  condiciones  compartidas  de  existencia y de una creciente identidad colectiva,  han  resuelto  darse  a  la tarea de promover mancomunadamente la defensa de sus  intereses,  históricamente desconocidos, cuando no vulnerados frontalmente, por  la  sociedad mayoritaria. Se trata, así, de un actor social emergente, no en el  sentido   de  ser  un  fenómeno  exclusivo  de  esta  época  -puesto  que  las  comunidades  negras  se comenzaron a configurar desde los primeros tiempos de la  esclavitud  en  nuestro  país, cuando se establecieron los “palenques”, pueblos  de  esclavos  fugitivos  o “cimarrones”, y se sentaron las bases para lo que hoy  aparece  como una cultura propia-, sino en cuanto se trata de un grupo que sólo  en  las  últimas  décadas  ha podido asumir la tarea de organizarse más allá  del  ámbito local o regional. En ese orden de ideas, el reconocimiento de estas  comunidades,  a  nivel  nacional,  en  tanto  “grupo étnico”, es un presupuesto  indispensable  para su adecuada inserción en la vida política y económica del  país.  Por  esa  misma  razón,  su  doble  representación  en  la  Cámara de  Representantes,  es  una  medida de diferenciación que halla una sólida razón  de  ser  en  sus  condiciones  materiales  de  existencia,  respetando  así  el  artículo  13  de  la Carta, y las disposiciones pertinentes del Convenio 169 de  la  O.I.T.  ||  Debe  anotarse,  eso  sí,  que  el  reconocimiento  de derechos  especiales  a las comunidades negras no se hace en función de su “raza”, puesto  que  ello implicaría  presuponer que, en un país con un grado tan alto de  mestizaje  como  lo  es Colombia, existen aún “razas puras”, lo cual es a todas  luces  inaceptable,  y  llevaría a efectuar futuras distinciones (odiosas)  entre  quiénes  se deben considerar de “raza negra” y quiénes no, para efectos  de  acceder  a los beneficios que otorga esta ley; con ello, se retrotraería al  Estado  colombiano a la época de las grandes clasificaciones coloniales basadas  en  los  distintos  grados  de  mezcla  de sangres, que sustentaban un verdadero  sistema   de   castas   excluyentes,  algo  frontalmente  incompatible  con  una  democracia  constitucional.  Lo que es más, no sólo es un hecho reconocido que  la  categoría  “raza”  ha  sido  fundamentalmente  revaluada  por  las ciencias  sociales,  sino  que  una clasificación semejante de los ciudadanos colombianos  no  podría ser objeto de una circunscripción electoral como la que se examina,  ya  que  el artículo 176 de la Carta sólo hace referencia a grupos étnicos, y  no  a  grupos  “raciales”.  Por  ese  motivo, debe quedar claro que los derechos  colectivos  de  las comunidades negras en Colombia son una función de su status  en  tanto  grupo  étnico,  portador de una identidad propia que es digna de ser  protegida    y    realzada,    y    no   del   color   de   la   piel   de   sus  integrantes.”   Cfr.  Corte    Constitucional,    sentencia    C-169/01.   

16  Sentencia C-208 de 2007.   

17  Ibid.   

18  Cfr.  Corte Constitucional,  sentencia SU-039/97.   

19 Al  respecto,  la  sentencia  SU-383/03  indicó:  “Cabe  precisar  que  el  derecho a la consulta previa, previsto en el Convenio 169, no  conlleva  el  derecho  de  los pueblos indígenas y tribales a vetar las medidas  legislativas  y  administrativas  que los afectan, sino que se presenta como una  oportunidad  para que los Estados partes consideren y valoren las posiciones que  sobre  sus  decisiones  tienen los integrantes y representantes de las minorías  étnicas  nacionales, forzándose a propiciar un acercamiento y, de ser posible,  un  acuerdo.||  Las  consultas que se ordenan, entonces, no pueden ser utilizada  para  imponer  una  decisión,  como  tampoco para eludir el cumplimiento de una  obligación,  sino  que  deberán  ser  tenidas  como una ocasión propicia y no  desperdiciable  para  que las entidades gubernamentales encargadas de autorizar,  ejecutar  y  vigilar la política estatal de erradicación de cultivos ilícitos  consideren  el  derecho  de  los  pueblos  indígenas  y  tribales a exponer los  condicionamientos  que  dicha  política  debe  incluir, con miras a respetar su  derecho  a  la  integridad  cultural,  y la autonomía de sus autoridades en sus  territorios.  ||  Oportunidad  que  debe ser utilizada para que dichos pueblos y  autoridades  conozcan  la posición de las mayorías nacionales, en torno de las  medidas   consultadas,   y  participen  activamente  en  ellas,  usando  canales  apropiados y, en consecuencia, propiciando un acercamiento.”   

20 En  esta  decisión,  la  Corte  declaró  exequibles  varias  expresiones de la Ley  685/01   –  Código  de  Minas,  demandadas  en razón de la presunta pretermisión del deber de consulta  previa  a  los  pueblos  indígenas  y  afrodescendientes.   Este  Tribunal  consideró  que  ese  requisito  se había cumplido debidamente por el Estado, a  pesar  que  no  fue  posible llegar a una concertación sobre el contenido de la  medida legislativa finalmente aprobada.   

21  Cfr.  Corte Constitucional,  sentencia C-030/08.   

22  Ibídem   

23  Sobre  esta  recapitulación  de  reglas  jurisprudenciales sobre el contenido y  alcance   del   derecho   fundamental   a   la   consulta  previa,  Cfr.   Corte  Constitucional,  sentencia  C-461/08.   

24  Ibídem.   

25    Sentencia   SU-039   de   1997,   M.P.   Antonio   Barrera  Carbonell.   

26   Sentencia  SU-039  de 1997, M.P. Antonio Barrera Carbonell.  En   igual   sentido,   ver   la   sentencia   C-620   de   2003:   “La  jurisprudencia  ha  indicado  al  respecto  que, teniendo en  cuenta  lo  regulado por el artículo 34 del referido convenio de la OIT, según  el  cual  ‘la naturaleza y  el  alcance  de  las medidas que se adopten para dar efecto al presente Convenio  deberán  determinarse  con  flexibilidad,  tomando  en  cuenta  las condiciones  propias  de  cada  país’,  el   compromiso   del  Estado  colombiano   de  adelantar  las  mencionadas  consultas  es  de  gran  amplitud   y  debe  ser interpretado flexiblemente  según  las  circunstancias.  Sin embargo ha precisado que dado que el derecho a  la  consulta  tiene  por  objeto garantizar la participación en la adopción de  las  decisiones  que afectan a las comunidades, no puede consistir en una simple  información  a  dichos  entes  colectivos,  sino que debe propiciar espacios de  concertación en la escogencia de las medidas.”   

27  “Para  la  Corte resulta claro que en la reunión de enero 10 y 11 de 1995, no  se  estructuró  o configuró la consulta requerida para autorizar la mencionada  licencia  ambiental. Dicha consulta debe ser previa a la expedición de ésta y,  por  consiguiente,  actuaciones  posteriores  a  su  otorgamiento,  destinadas a  suplir  la  carencia  de  la  misma,  carecen  de  valor  y  significación.”.  Sentencia SU-039 de 1997, M.P. Antonio Barrera Carbonell.   

28  “Tampoco  pueden  considerarse  o  asimilarse  a  la consulta exigida en estos  casos,   las  numerosas  reuniones  que  según el apoderado de la sociedad  Occidental  de  Colombia  Inc.  se  han  realizado con diferentes miembros de la  comunidad  U’wa,  pues  aquélla indudablemente compete hacerla exclusivamente a  las  autoridades del Estado, que tengan suficiente poder de representación y de  decisión,  por  los  intereses  superiores  envueltos  en  aquélla,  los de la  comunidad  indígena  y  los del país relativos a la necesidad de explotar o no  los  recursos  naturales,  según  lo demande la política ambiental relativa al  desarrollo  sostenible.”  Sentencia  SU-039  de  1997,  M.P.  Antonio  Barrera  Carbonell.   

29  Cfr.  Corte Constitucional,  sentencia C-461/08.   

30  Bajo   este  marco,  la  jurisprudencia  constitucional  ha  señalado  que  los  objetivos  específicos de la consulta previa, aplicados al caso de proyectos de  explotación   de   recursos   naturales   en  territorios  de  las  comunidades  indígenas,  consisten  en  que “a) Que la comunidad  tenga  un  conocimiento  pleno  sobre  los  proyectos  destinados  a  explorar o  explotar  los recursos naturales en los territorios que ocupan o les pertenecen,  los  mecanismos,  procedimientos  y  actividades  requeridos  para  ponerlos  en  ejecución.   ||  b)  Que  igualmente  la  comunidad  sea  enterada  e  ilustrada  sobre  la manera como la  ejecución  de  los  referidos  proyectos  puede  conllevar  una  afectación  o  menoscabo  a  los  elementos  que  constituyen  la  base de su cohesión social,  cultural,  económica  y política y, por ende, el sustrato para su subsistencia  como  grupo humano con características singulares. ||  c)  Que se le de la oportunidad para que libremente y  sin  interferencias extrañas pueda, mediante la convocación de sus integrantes  o  representantes,  valorar  conscientemente  las  ventajas  y  desventajas  del  proyecto  sobre  la  comunidad  y  sus  miembros, ser oída en relación con las  inquietudes  y  pretensiones  que  presente, en lo que concierna a la defensa de  sus  intereses  y,  pronunciarse  sobre la viabilidad del mismo. Se busca con lo  anterior,  que  la  comunidad  tenga  una participación activa y efectiva en la  toma  de  la decisión que deba adoptar la autoridad, la cual en la medida de lo  posible    debe    ser    acordada    o    concertada.”.   Cfr.   Corte Constitucional, sentencia SU-383/03.   

31        Cfr.      Corte Constitucional, sentencia T-737/05.   

32   Sentencia  SU-383  de  2003,  M.P.  Álvaro  Tafur  Galvis,  reiterando jurisprudencia previa de la Corte.   

33   Sentencia  SU-383  de  2003,  M.P.  Álvaro  Tafur  Galvis,  reiterando jurisprudencia previa de la Corte.   

34  Cfr.  Corte Constitucional,  sentencia C-461/08.   

35  Gaceta del Congreso 246 del 25 de julio de 2006, páginas 53-59.   

36  Ministerio  de  Ambiente,  Vivienda  y  Desarrollo  Territorial  (Nota  fuera de  texto).   

37  Cfr. Artículos 13 a 18 del  Convenio 169 de la OIT.   

38  Ibídem.     Art.  19.   

39  Cfr.  Corte Constitucional,  sentencia C-891/02.   

40 En  esta  sección,  la  Sala hace uso de la exposición que sobre los principios de  unidad  de  materia,   consecutividad e identidad flexible fue realizada en  la reciente sentencia C-1011/08.   

41  Cfr. Corte Constitucional,  sentencia C-832/06.   

42  Cfr.  Corte Constitucional,  sentencias C-501/01, C-714/01, C-1025/01 y C-809/07, entre otras.   

43  Cfr.  Corte Constitucional,  sentencia C-1040/05.   

44  Cfr.  Corte Constitucional,  sentencia C-208/05.   

45  Sentencia C-702 de 1999.M.P. Fabio Morón Díaz   

47     Sentencia    C-702    de    1999    M.P.   Fabio   Morón  Díaz.   

48 Ver  Sentencia  C-1108/01  M.P.  Rodrigo  Escobar  Gil  y   Marco Gerardo Monroy  Cabra.   

49  Sentencias  C-008  de  1995  M.P.  José  Gregorio Hernández Galindo y C-809 de  2001.M.P. Clara Inés Vargas Hernández   

50  Cfr.  Corte Constitucional,  sentencia C-706/05.   

51  Cfr.  Corte Constitucional,  sentencia C-453/06.   

52  Sobre  este  particular,  en la Gaceta del Congreso 246 del 25 de julio de 2006,  página 59, se lee lo siguiente:   

“SENADO DE LA REPUBLICA  

SECRETARIA GENERAL  

Tramitación de Leyes  

Bogotá,   D.   C.,   24   de   julio  de  2006   

Señora Presidenta:  

Con  el fin de que se proceda a repartir el  Proyecto  de  ley número 30 de 2006 Senado, por la cual se dicta el Estatuto de  Desarrollo  Rural,  se  reforma  el  Instituto  Colombiano  de Desarrollo Rural,  Incoder,  y  se  dictan  otras  disposiciones, me permito pasar a su Despacho el  expediente  de  la  mencionada  iniciativa  que fue presentada en el día de hoy  ante  Secretaría General. La materia de que trata el mencionado proyecto de ley  es  competencia de la Comisión Quinta Constitucional Permanente, de conformidad  con las disposiciones   

reglamentarias y de ley.  

El  Secretario General del honorable Senado  de la República,   

Emilio Otero Dajud.  

PRESIDENCIA  DEL  HONORABLE  SENADO  DE  LA  REPUBLICA   

Bogotá,   D.   C.,   24   de   julio  de  2006   

De conformidad con el informe de Secretaría  General,  dese  por repartido el proyecto de ley de la referencia a la Comisión  Quinta  Constitucional  y envíese copia del mismo a la Imprenta Nacional con el  fin de que sea publicado en la Gaceta del Congreso.   

Cúmplase.  

La  Presidenta  del  honorable Senado de la  República,   

Dilian Francisca Toro Torres.  

El  Secretario General del honorable Senado  de la República,   

Emilio Otero Dajud.”  

53 La  jurisprudencia   ha   señalado  que  un  precepto  legal  incurre  en  omisión  legislativa   cuando   se   reúnen  las  siguientes  condiciones:  (i)  que  exista una norma sobre la cual  se  predique necesariamente el cargo; (ii)  que  la  misma  excluya  de sus consecuencias jurídicas aquellos  casos  que,  por  ser  asimilables,  tenían  que  estar  contenidos en el texto  normativo  cuestionado,  o  que  el  precepto  omita  incluir  un  ingrediente o  condición   que,  de  acuerdo  con  la  Constitución,  resulta  esencial  para  armonizar   el   texto   legal  con  los  mandatos  de  la  Carta;  (iii)  que  la exclusión de los casos o  ingredientes   carezca  de  un  principio  de  razón  suficiente;  (iv)  que  la  falta de justificación y  objetividad  genere  para  los  casos  excluidos  de  la  regulación  legal una  desigualdad   negativa  frente  a  los  que  se  encuentran  amparados  por  las  consecuencias   de   la   norma;   y  (v)  que  la  omisión sea el resultado del incumplimiento de un deber  específico  impuesto  por  el  constituyente  al legislador.  Cfr.   Corte  Constitucional,  sentencia  C-185/02.