C-588-09

    Sentencia C-588-09  

   

ACTO LEGISLATIVO DE INSCRIPCION EXTRAORDINARIA  EN      CARRERA      ADMINISTRATIVA     SIN     PREVIO     CONCURSO-Inconstitucional   por   sustitución   parcial  y  temporal  de  la  Constitución   

   

La  sustitución  temporal  y  parcial  de la  Constitución  ha  sido  detectada  con  fundamento en el examen estricto que la  Corte   debe   adelantar  siempre  que  las  modificaciones  introducidas  a  la  Constitución,  so  pretexto  de  reformarla,  carezcan del carácter permanente  propio   de   las  constituciones,  exceptúen  supuestos  normativos  en  ellas  establecidos  y  afecten  su índole escrita, mediante la producción de cambios  tácitos  que,  sin  reflejarse  en los textos, incidan en ellos para restringir  los  derechos  o las situaciones favorables a los asociados, establecidas por el  Constituyente   Primario,   sobre   todo  en  aspectos  considerados  axiales  o  definitorios  de  nuestro  Estado  Social  de  Derecho.  En el caso concreto del  artículo  1º  del  Acto  Legislativo  01  de  2008   la  Corte observa que la  sustitución  parcial y temporal ha operado en razón al reemplazo del contenido  del  artículo  125 superior por otro integralmente distinto, la sustitución de  aquellos  contenidos  constitucionales  que  tienen  relación  directa  con  la  carrera   administrativa   y   finalmente,  la  afectación  de  la  supremacía  constitucional,  del  principio de separación de poderes y de la pretensión de  universalidad  de  las  reglas,  evidenciada  por  la no superación del test de  efectividad,  razón por la que la Corte considera que, ante tal concurrencia de  motivos,    no    tiene    alternativa    diferente   a   la   declaración   de  inconstitucionalidad   de  la  pretendida  reforma  que  excepciona  y  suspende  importantes contenidos de la Constitución.   

   

CONTROL   DE   CONSTITUCIONALIDAD  DE  ACTO  LEGISLATIVO-Alcance  de  la  competencia  de  la Corte  Constitucional/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE  ACTO  LEGISLATIVO-Extensión  del  examen  a  los  vicios de  competencia/CONTROL  DE  CONSTITUCIONALIDAD  DE  ACTO  REFORMATORIO   DE   LA   CONSTITUCION-Parámetros  de  control   

   

Si  bien  la  Constitución le confiere a la  Corte   Constitucional   competencia   para   decidir   sobre  las  demandas  de  inconstitucionalidad   que   promuevan   los   ciudadanos   contra   los   actos  reformatorios  de  la Carta, sólo por vicios de procedimiento en su formación,  cuando  la  misma  le  asigna  el  control  de los vicios de procedimiento en la  formación  de  una reforma constitucional, no sólo le atribuye el conocimiento  de  la  regularidad  del  trámite  como  tal,  sino  que  también  le confiere  competencia  para  que examine si el constituyente derivado, al ejercer el poder  de  reforma,  incurrió  o no en un vicio de competencia, de donde se deduce que  el  parámetro  para  controlar la constitucionalidad de los actos reformatorios  de  la  Carta  está  conformado  por  las  disposiciones del Título XIII de la  Constitución,  que  constituyen  una  limitación  competencial  del  poder  de  revisión,  por  la cual, so pretexto de la reforma, el constituyente derivado o  secundario  no  puede  sustituir  la  Carta,  porque,  en  tal  caso,  asumiría  funciones  propias del constituyente originario o primario. También constituyen  parámetros  de  control los preceptos constitucionales y orgánicos pertinentes  y  las  normas constitucionales que regulan la competencia en materia de reforma  constitucional.   

   

PODER  DE  REFORMA DE LA CONSTITUCION POR EL  CONGRESO-Alcance/PODER  DE  REFORMA  DE  LA  CONSTITUCION  POR EL CONGRESO-Sujeto a  límites   materiales/PODER   DE  REFORMA-En     el     constitucionalismo    colombiano    tiene    límites  competenciales   

   

Al  analizar el sujeto calificado en el caso  del  poder  de  revisión,  la  Corte  distinguió  entre el poder constituyente  originario  y  el  poder  constituyente derivado y contrapuso el ejercicio pleno  del  poder político de los asociados, no sometido a límites jurídicos, propio  del  primero, a la capacidad que tienen ciertos órganos del Estado de modificar  una  constitución  existente,  pero  dentro  de  los cauces determinados por la  Constitución  misma,  como lo característico del poder constituyente derivado,  para  concluir  que el derivado es un poder constituyente, en cuanto se ocupa de  la  reforma  de la propia Constitución, pero que, encontrándose instituido por  la  Carta  vigente, es un poder limitado que actúa bajo las condiciones fijadas  por  ella  misma,  condiciones que comprenden lo relativo a los procedimientos y  también  los  asuntos  de  competencia  del  sujeto investido para adelantar la  reforma,  de  tal  manera  que la Carta solamente autoriza al poder de revisión  para  reformar  la  Constitución  vigente,  pero  no  para sustituirla por otra  Constitución,    lo    cual    sólo   puede   ser   obra   del   constituyente  originario.   

   

CONSTITUCION     POLITICA-Distinción entre insustituibilidad e intangibilidad   

   

DEMANDA  DE  INCONSTITUCIONALIDAD DE REFORMA  CONSTITUCIONAL     POR     SUSTITUCION     DE    LA    CONSTITUCION-Carga argumentativa se incrementa   

   

La Corte ha advertido que cuando un ciudadano  demanda  una  reforma  constitucional por considerarla inconstitucional tiene la  carga  argumental  de demostrar que la magnitud y trascendencia de dicha reforma  conducen  a que la Constitución haya sido sustituida por otra, exigencia por la  que  no  basta  con  argumentar  que  se  violó  una  cláusula  constitucional  preexistente,  ni  con  mostrar  que la reforma creó una excepción a una norma  superior  o  que  estableció  una  limitación  o  restricción frente al orden  constitucional anterior.   

ACTO  LEGISLATIVO  01  DE  2008-Adiciona   un   parágrafo   transitorio  al  artículo  125  de  la  Constitución   que   prevé   la   inscripción   extraordinaria   en   carrera  administrativa   y   sin   previo   concurso,   de   servidores   nombrados   en  provisionalidad y en encargo en cargos de carrera   

   

ACTO  LEGISLATIVO  01  DE  2008-Constituye    una    sustitución   parcial   y   temporal   de   la  Constitución   

   

ACTO  LEGISLATIVO  01  DE  2008-Introduce  modificaciones tácitas a la Constitución con incidencia  directa sobre derechos fundamentales   

   

ACTO  LEGISLATIVO  01  DE  2008-Le  adscribe a la Comisión Nacional del Servicio Civil atribuciones  de reserva de ley   

   

SUSTITUCION  DE LA CONSTITUCION-Concepto/SUSTITUCION       DE      LA  CONSTITUCION-Determinación/SUSTITUCION          DE         LA         CONSTITUCION-Configuración   

   

La  propia  Corte  ha  reconocido  que el de  sustitución  de  la  Constitución  no  es  un  concepto  completo,  acabado  o  definitivamente  agotado que permita identificar el conjunto total de hipótesis  que  lo  caracterizan,  puesto  que  las situaciones concretas estudiadas por la  Corte  sólo le han permitido a la Corporación sentar unas premisas a partir de  las  cuales,  deberá  avanzar en la difícil tarea de precisar los contornos de  ese  límite  competencial al poder de reforma constitucional. Como concepto, la  sustitución  es  un  reemplazo  de  la  Constitución en términos materiales e  implica  franca oposición entre lo nuevo y lo anterior, en la medida en que, so  pretexto  de  la reforma, la Constitución es transformada en otra completamente  distinta,  y  cuando  se produce la sustitución se incorpora a la Constitución  un  nuevo elemento que reemplaza al originalmente adoptado por el Constituyente.  Para  establecer  si  hay  o  no  sustitución, es necesario tener en cuenta los  principios  y  valores  que la Constitución contiene, y aquellos que surgen del  bloque  de  constitucionalidad, no para revisar el contenido mismo de la reforma  comparando  un artículo del texto reformatorio con una regla, norma o principio  constitucional,  sino  para  determinar  si  los  principios  anteriores  y  los  introducidos  son  opuestos  o  integralmente  diferentes, al punto que resulten  incompatibles.  La  sustitución puede ser total cuando la Constitución como un  todo,  es  remplazada  por  otra; o parcial, caso este último en el cual un eje  definitorio  de la identidad de la Constitución es reemplazado por otro opuesto  o  integralmente diferente que torna imposible la armonización de la pretendida  reforma  con  el  resto de normas constitucionales que no fueron modificadas por  ella  y  que  reflejan aspectos claves de lo insustituible. En el caso concreto,  la  suspensión  propiciada  por el parágrafo demandado, no sólo se proyecta a  la  regulación  de  la carrera administrativa establecida en el artículo 125 y  en  el  resto de disposiciones superiores referentes a los regímenes especiales  de  carrera,  por la interrupción del principio del mérito y del mecanismo del  concurso  público  sino que por obra de la modificación operada, se interrumpe  también  de  manera  temporal  el  nexo  intrínseco que la Corte ha encontrado  entre  la  carrera  y  la  realización de los fines del Estado y de la función  pública  en  particular,  así  como  la  vigencia del artículo 40-7 que deja,  durante  cierto  tiempo, de amparar el derecho de acceso al desempeño de cargos  públicos  a  los  ciudadanos que no ocupan en provisionalidad o por encargo los  empleos  de  carrera  a los que se refiere el artículo cuestionado, y lo propio  cabe  aseverar  del derecho a la igualdad que, durante idéntico lapso temporal,  dejará  de  aplicarse  a los mismos ciudadanos y todo para otorgarle viabilidad  al  privilegio reconocido a los beneficiarios del ingreso automático a carrera,  mediante  la  inscripción  extraordinaria  establecida  en  las condiciones del  parágrafo acusado.   

   

JUICIO    DE    SUSTITUCION    DE    LA  CONSTITUCION-Antecedentes   

   

JUICIO    DE    SUSTITUCION    DE    LA  CONSTITUCION-No      es      un      juicio     de  intangibilidad/JUICIO    DE    SUSTITUCION   DE   LA  CONSTITUCION-No    es    un    juicio   de   control  material/JUICIO     DE     SUSTITUCION     DE    LA  CONSTITUCION-Objeto/JUICIO DE  SUSTITUCION    DE    LA    CONSTITUCION-Elementos   y  etapas   

   

El juicio de sustitución de la Constitución  tiene  por  objeto  evaluar  la  constitucionalidad  de un Acto Legislativo, y   comporta  la  confrontación  entre  lo  modificado y la Carta anterior, no para  determinar  si  hay diferencias, que siempre las habrá, sino para establecer si  en  realidad  se  oponen  radicalmente  y  hay  reemplazo,  y  dado  que como la  Constitución  no prevé cláusulas pétreas, el de sustitución no es un juicio  de  intangibilidad y tampoco es un juicio de control material por cuya virtud se  compare    la    modificación   operada   mediante   reforma   con   principios  constitucionales   o   provenientes   del   bloque   de  constitucionalidad.  La  Corporación   ha  puntualizado  que  para  determinar,  en  el  ámbito  de  la  competencia,   si  el  órgano  que  modificó  la  Carta  era  competente  para  modificarla  en  el  sentido  en que lo hizo o si no lo era y, so pretexto de la  reforma,  sustituyó  la  Constitución,  se debe adelantar un examen que tenga,  como  premisa  mayor,  la  enunciación  de aquellos aspectos definitorios de la  identidad  de  la  Constitución  que se supone han sido sustituidos por el acto  reformatorio.  A  la fijación de la anterior premisa debe suceder el examen del  acto  acusado,  para  establecer cuál es su alcance jurídico, en relación con  los  elementos  identificadores  de  la Constitución, a partir de los cuales se  han  aislado  los  parámetros  del  control,  de  manera que, al contrastar las  anteriores  premisas  resulte  posible  verificar  si  la  reforma  reemplaza un  elemento  definitorio  identificador  de la Constitución por otro integralmente  diferente,  así  como  establecer,  finalmente,  si  se ha incurrido o no en un  vicio  de  competencia.  Para la fijación de la premisa mayor se debe enunciar,  con  suma  claridad,  cuál  es  el  elemento reemplazado e indicar, a partir de  múltiples  referentes  normativos,  cuáles son sus especificidades en la Carta  de  1991,  y,  así  mismo,  evitar que algún artículo sea transformado por la  propia  Corte  en  cláusula  pétrea  a partir de la cual efectúe un juicio de  contradicción material.   

   

CORTE     CONSTITUCIONAL-Competencia  para  fijar  la premisa mayor en juicio de sustitución  de la Constitución   

   

En relación con el juicio de sustitución de  la  Constitución  le  corresponde  a  la  Corte  asumir una carga argumentativa  orientada  a  fijar  la  premisa  mayor  del juicio de sustitución que, una vez  fijada,  le  debe  permitir a la Corporación determinar si el elemento esencial  definitorio  ha  sido  reemplazado  por  otro  y  si  el nuevo elemento esencial  definitorio   es  opuesto  o  integralmente  diferente,  al  punto  que  resulte  incompatible  con los elementos definitorios de la identidad de la Constitución  anterior.  En la presente causa, se trata de establecer, las relaciones entre la  regulación  superior  de la carrera administrativa y otros contenidos previstos  en  la  Constitución, a fin de identificar las especificidades del elemento que  se dice sustituido en la Carta de 1991.   

   

   

La    mención   de   una   inscripción  “extraordinaria”,  prevista  en  el artículo 1º del Acto Legislativo 01 de  2008,  llama  la atención sobre la existencia de un régimen ordinario que deja  de  aplicarse y que es el régimen de carrera establecido en el artículo 125 de  la  Constitución  que  tiene  carácter  de principio constitucional y de regla  general  que  sólo  admite  las  salvedades  contempladas  en su propio texto e  impone  interpretarlas restrictivamente, introduciéndose así una excepción al  régimen  general de carrera administrativa, distinta de la que claramente surge  del  contenido  del  artículo 125 superior, excepción que afecta algunos otros  elementos  del  régimen  de  carrera,  al igual que suspende efectos de algunas  disposiciones  superiores,  sin  que  dicha suspensión se encuentre prevista en  una  regulación  legal-constitucional, lo cual es susceptible de configurar una  nueva  forma  de  sustitución  de la carta, además de propiciar modificaciones  tácitas  con  menoscabo del status constitucionalmente reconocido y asegurado a  todos los asociados, sin distinción.   

   

SISTEMA        DE        CARRERA  ADMINISTRATIVA-Regla        general/SISTEMA         DE         CARRERA        ADMINISTRATIVA-Principio    constitucional/SISTEMA   DE  CARRERA     ADMINISTRATIVA-Desconocimiento    puede  constituir sustitución de la Constitución   

   

La Corte Constitucional ha afirmado, con base  en  las  previsiones  constitucionales, que la carrera administrativa, en cuanto  instrumento  más  adecuado  ideado por la ciencia de la administración para el  manejo  del  elemento  humano  en  la  función pública es la regla general que  admite  las  excepciones  expresamente  contempladas  en  la  misma disposición  superior  glosada,  y  su  aplicación  como  mecanismo para el acceso al empleo  público,   tiene  plena  justificación.  Asimismo,  dentro  de  la  estructura  institucional  del Estado colombiano, la carrera administrativa es, un principio  constitucional,   y  como  tal  una  norma  jurídica  superior  de  aplicación  inmediata,  que contiene una base axiológico-jurídica de interpretación, cuyo  desconocimiento  vulnera  la totalidad del ordenamiento constitucional y, por lo  mismo,   una   de  las  garantías  cuyo  desconocimiento  podría  acarrear  la  sustitución  de  la Constitución, cuando se la desconoce en conjunto con otras  garantías  constitucionales,  y  en el caso presente, la carrera administrativa  no   constituye   un  referente  aislado,  pues  sus  relaciones  con  distintos  contenidos  constitucionales  se  despliegan  en  tres  órdenes,  relativos  al  cumplimiento  de  los  fines  del  Estado,  a  la  vigencia  de algunos derechos  fundamentales  y  al  respeto  del principio de igualdad, todo lo cual demuestra  que  en  el  caso  que  ahora  ocupa  la  atención  de  la  Corte,  la  carrera  administrativa   constituye   un   eje   definitorio   de  la  identidad  de  la  Constitución  y  que  su  ausencia  trastoca  relevantes contenidos de la Carta  adoptada en 1991.   

   

SISTEMA        DE        CARRERA  ADMINISTRATIVA-Mérito       como       elemento  esencial/SISTEMA          DE          CARRERA  ADMINISTRATIVA-Concurso como mecanismo para establecer  el        mérito/SISTEMA       DE       CARRERA  ADMINISTRATIVA-Concurso   como   regla  para  regular  ingreso     y     ascenso/SISTEMA     DE    CARRERA  ADMINISTRATIVA-Ingreso   automático   quebranta   el  derecho a la igualdad   

   

De   conformidad  con  la  interpretación  realizada  por  la Corte Constitucional, la carrera administrativa se fundamenta  única  y  exclusivamente en el mérito y la capacidad del funcionario público,  mérito  que, en tanto elemento destacado de la carrera administrativa, comparte  el   carácter   de  regla  general  que  a  ésta  le  corresponde,  siendo  en  consecuencia  el  mérito  el  factor  definitorio para el acceso, permanencia y  retiro  del  empleo  público  y,  en  esa  medida,  el  artículo  125 superior  establece  el  criterio  del mérito como regla general. Estrechamente vinculado  al  mérito se encuentra el concurso público, que el Constituyente previó como  mecanismo  para  establecer  el  mérito y evitar que criterios diferentes a él  sean  los  factores  determinantes  del  ingreso, la permanencia y el ascenso en  carrera  administrativa,  constituyéndose  el  concurso  en  un instrumento que  garantiza  la  selección  fundada  en  la evaluación y la determinación de la  capacidad  e idoneidad del aspirante para desempeñar las funciones y asumir las  responsabilidades   propias   de   un   cargo,   e  impedir  que  prevalezca  la  arbitrariedad  del  nominador  y  que, en lugar del mérito, favorezca criterios  subjetivos   e  irrazonables.  La  jurisprudencia  constitucional,  también  ha  manifestado   que   se  quebranta  la  igualdad  cuando  se  permite  el  acceso  automático  a  la  carrera  administrativa,  esto  es,  cuando  a  determinadas  personas  se  les autoriza el ingreso a la carrera sin necesidad de pasar por un  proceso  orientado  a  valorar sus capacidades o méritos y con fundamento en la  sola  circunstancia  de  haber  desempeñado  en  provisionalidad  el  cargo  de  carrera,  y  se quebranta por cuanto no tienen adquirido un derecho de ingreso a  la  carrera,  ni  siquiera por el simple hecho de haber ejercido el cargo por un  periodo largo de tiempo.   

   

TEST     DE    EFECTIVIDAD    DE    LA  REFORMA-Objeto   

   

Si bien la Corte ha precisado que un régimen  constitucional  se propone “instaurar un gobierno de leyes y no de personas, a  fin  de  proscribir  la arbitrariedad”, puntualizó que “es de la esencia de  una  regla  o  de una norma tener una pretensión mínima de universalidad, esto  es,  debe  tratarse  de  una  regulación  expedida  para regular un conjunto de  situaciones  que  son  iguales  en  sus aspectos relevantes” y no de una regla  “puramente   ad-hoc”,  es  decir,  “puramente  singular”  o  “adoptada  exclusivamente  para  ser  aplicada  a unos sujetos determinados y concretos”.  Ante  la  eventualidad de que tal situación pueda generar un quebrantamiento de  la   Constitución,   señaló  que  “para  determinar  si  existe  o  no  ese  quebrantamiento  de  la  Carta, ciertos sectores de la doctrina han propuesto un  ‘test de efectividad de la  reforma’  que  se realiza  verificando  si  las normas constitucionales a reformar siguen siendo las mismas  antes  y  después  (…)  de  la  reforma”,  de modo tal que “si las normas  siguen  siendo  las mismas, entonces no ha existido reforma constitucional, sino  que  se  ha  encubierto  con  el  ropaje  de  la reforma una decisión política  singular”.   

   

CONTROL   DE  CONSTITUCIONALIDAD  DE  ACTO  REFORMATORIO  DE LA CONSTITUCION-Aplicación de test de  efectividad   de   la   reforma/ACTO  LEGISLATIVO  DE  INSCRIPCION    EXTRAORDINARIA    EN    CARRERA    ADMINISTRATIVA    SIN   PREVIO  CONCURSO-Constituye  una  decisión ad-hoc o puramente  singular/ACTO     LEGISLATIVO     DE    INSCRIPCION  EXTRAORDINARIA   EN  CARRERA  ADMINISTRATIVA  SIN  PREVIO  CONCURSO-No supera test de efectividad de la reforma   

   

Aplicado el test de efectividad de la reforma  al  Acto  Legislativo  que  adiciona  un parágrafo transitorio al artículo 125  superior,  que  para la Corte opera plenamente, no avala el carácter de reforma  con  el que se buscó presentar al artículo demandado, porque: de una parte, el  parágrafo  añadido  dejó intacto el texto del artículo, y de otro lado, pese  a  las  notables  implicaciones  del  parágrafo  demandado en el ámbito de sus  efectos,  el  texto de los artículos 2, 13, 40-7, 53, 150, 209, para citar unos  cuantos,  permanece  inalterado  después de la supuesta reforma que el Congreso  quiso  introducir  valiéndose  del Acto Legislativo 01 de 2008, configurándose  una  modificación  tácita  que  tiene  lugar  en la mayoría de los artículos  mencionados  que  demuestra,  fehacientemente,  que el Congreso de la República  quebrantó  la  Constitución, con el único propósito de imponer una decisión  ad-hoc  que  beneficia  a  un grupo de personas y que, además, quiso amparar la  efectividad  de  ese  propósito  colocándolo  bajo  el  manto  de  una reforma  constitucional  que de tal, si acaso, únicamente tiene el nombre, por lo que la  Corte  insiste, en que este tipo de decisiones puramente ad-hoc desnaturaliza el  poder  de reforma a la Constitución al ser la materialización de una ruptura o  quiebre temporal o incidental de la Carta”.   

   

CONSTITUCION     POLITICA-Concepto/CONSTITUCION  POLITICA-Elementos   de   formalización/CONSTITUCION   POLITICA-Finalidades   del  carácter  escrito/CONSTITUCION  POLITICA-Unicidad     del     texto/CONSTITUCION  POLITICA-Carácter de permanencia   

   

La  Constitución  es  el  orden  jurídico  fundamental  expresado  por un conjunto de normas que suelen tener base textual,  mediante  disposiciones  reunidas  en un documento formal, adoptado por el poder  Constituyente  originario.  La  formalización  de las constituciones que de tal  manera  tiene  lugar  se  vale,  entonces,  de  dos  elementos  importantes:  la  escritura  y  la  unidad documental o unicidad del texto, pues la Constitución,  fuera  de  expresar  por escrito los enunciados que conforman el orden jurídico  fundamental  del  Estado  constitucional, los reúne, concentra o codifica en un  solo  documento,  sin  que  al efecto importe que los enunciados recogidos en el  texto   sean   de   diverso   signo   y  respondan  a  diferentes  criterios  de  clasificación,  pues  la  Constitución  más  que  una norma es un conjunto de  normas  o  un  cuerpo  normativo.  Las  finalidades  de  la  utilización  de la  escritura  y  de  la  codificación son las de fijar los contenidos básicos que  fundan  el  ordenamiento jurídico y facilitar su conocimiento y consulta, sobre  todo  si,  por su carácter normativo, la Constitución, se incorpora al sistema  de  fuentes  del  Derecho,  está  al  alcance  de todos y vincula a los poderes  públicos  y  a  los  particulares.  Asimismo,  la  formalización  en  un  solo  documento  escrito  también  tiene  el  muy importante cometido de proporcionar  certeza  respecto  del  contenido de la Constitución y de afianzar la seguridad  jurídica  desde el más alto nivel del ordenamiento. La tendencia de permanecer  con  un  contenido inalterado y en forma completa no se opone a la necesidad del  cambio  requerido  por  la  variación  histórica de las circunstancias ni a la  consecuente  actualización  de  los contenidos superiores del ordenamiento, que  bien  puede  hallar  su cauce en una interpretación dinámica o evolutiva de la  Constitución escrita.   

   

REFORMA  CONSTITUCIONAL  Y  MUTACION  DE  LA  CONSTITUCION-Diferencias   

   

REFORMA    CONSTITUCIONAL-Concepto/REFORMA  CONSTITUCIONAL-Alcance/REFORMA CONSTITUCIONAL-Sentido/REFORMA  CONSTITUCIONAL-Características   

   

La    reforma   constitucional   implica  modificación  de  la  Constitución  adelantada  por el órgano autorizado para  reformarla  y  con  apego  al  procedimiento  previsto para el efecto, siendo la  reforma  que  le  compete  al  Congreso  de  la  República  aquella  que  puede  contradecir   el   contenido  de  normas  constitucionales,  incluso  de  manera  drástica,  pero  en  la que el cambio no ha de ser tan radical que sustituya el  modelo  constitucional  actualmente  en vigor o que conduzca a reemplazar un eje  definitorio   de   la   identidad   de  la  Constitución  por  otro  opuesto  o  integralmente  diferente.  De  ahí  que  no  toda  variación es susceptible de  adscribirse  en  el  concepto  de  reforma  constitucional. La constancia de las  modificaciones  debe quedar expresamente consignada en los textos reformados con  el  objetivo  de  que se cumplan idénticos propósitos a los perseguidos por la  Constitución  original,  esto  es, escrita y vertida en un documento único, de  manera  que  la  trasformación  operada  mediante  el  mecanismo  de la reforma  constitucional  pueda ser conocida, genere la certeza acerca de su introducción  en  el  cuerpo  de  la  Carta  y tenga, a partir de su vigencia, la vocación de  permanencia  que  acompaña  a  la  Constitución  en su conjunto. Así pues, en  concordancia  con  el  carácter  escrito  de  la  Constitución, la reforma sea  expresa  y pierda toda oportunidad la introducción de modificaciones tácitas o  de  imposible,  difícil o dudoso conocimiento, lo que a su vez implica la clara  identificación  de  los  textos  que mediante los especiales procedimientos son  sometidos  a modificación y que, efectivamente, se produzcan transformaciones a  tal  punto  verificables  que  la certeza acerca de aquello que rige, en la cima  del  ordenamiento  y  como  Derecho  superior  del Estado, aflore con facilidad,  acompañe   la   variación   y   sea   prenda  de  garantía  de  la  seguridad  jurídica.   

   

REFORMA  CONSTITUCIONAL  Y  OTRAS  FIGURAS  JURIDICAS RELACIONADAS-Diferencias   

   

DESTRUCCION  DE LA CONSTITUCION-Concepto/SUPRESION       DE       LA  CONSTITUCION-Concepto/QUEBRANTAMIENTO        DE        LA        CONSTITUCION-Concepto/SUSPENSION       DE       LA  CONSTITUCION-Concepto   

   

Si bien la Corte ha destacado la distinción  existente  entre  reforma de la constitución y la mutación, resulta importante  puntualizar  ahora que la doctrina ha desarrollado otras distinciones que pueden  ser   pertinentes  para  analizar,  tales  como  la  distinción  entre  reforma  constitucional  y  la  destrucción,  la  supresión,  el  quebrantamiento  y la  suspensión  de  la  Constitución.  Según  la  doctrina, la destrucción de la  Constitución  se  produce  cuando  se  suprime la Constitución existente y esa  supresión  está  acompaña  de  la  del poder constituyente en que la Carta se  basaba,  al  punto  que  la  ruptura  del orden es absoluta y de su obra no cabe  resquicio  de  continuidad  jurídica.  En  la supresión de la Constitución se  conserva  el  poder  constituyente  en  que  ésta se basaba, aunque también se  produce  resquebrajamiento  de  la  continuidad  jurídica, porque se suprime la  Constitución,  pero  se da lugar a un cambio total de la Carta. En este caso,   se  advierte que la conservación de la referencia al poder constituyente en que  se  basaba  la  Constitución  suprimida  aproxima  esta  noción al concepto de  sustitución  de  la  Carta  operada  mediante  reforma, pero en la modalidad de  sustitución  total.  En  consecuencia, la supresión encuadra en el concepto de  sustitución  que  tradicionalmente  ha  manejado  la Corte Constitucional, aún  cuando  procede  aclarar que la jurisprudencia colombiana ha introducido matices  en  el  concepto  de  sustitución  al  aludir a la posibilidad de sustituciones  parciales  o  de sustituciones transitorias que no parecen encuadrar del todo en  la  categoría  de  la  supresión,  tal  como la ha delineado la doctrina.  El  quebrantamiento   de   la   Constitución,  se  define  como  la  violación  de  prescripciones  constitucionales  para  uno  o varios casos determinados, pero a  título  excepcional,  es  decir,  bajo  el  supuesto  de que las prescripciones  quebrantadas,  siguen  inalterables  en  lo  demás,  y, por lo tanto, no son ni  suprimidas  permanentemente,  ni colocadas temporalmente fuera de vigor, ejemplo  de  lo  cual  sería  la  violación  a título excepcional de una prescripción  legal-constitucional  sin  atender  al  procedimiento previsto para las reformas  constitucionales,  como  cuando  el  ejecutivo  disuelve  el  parlamento, aunque  constitucionalmente   no   esté  prevista  esa  disolución.  Por  último,  la  suspensión   de   la   Constitución  que  tiene  lugar  cuando  una  o  varias  prescripciones  son  provisionalmente puestas fuera de vigor y puede presentarse  sin  contrariar  la  Constitución,  cuando se observan las prescripciones a tal  efecto  previstas, como en el caso de los estados de excepción;  pero también  de  manera  inconstitucional  si  las  prescripciones legal-constitucionales son  puestas  fuera  de  vigor  sin que esta suspensión se encuentre prevista en una  regulación  legal-constitucional,  o  con  desprecio  de un procedimiento acaso  previsto  para  realizarla. Cuando la suspensión, desde el principio, contraria  a   la   Carta,   esto   es,   se   produzca   sin   que   medie   prescripción  legal-constitucional  alguna que prevea tal hipótesis, lo que derivaría en una  suspensión  inconstitucional de la Constitución, en esta hipótesis se infiere  que  la  suspensión producida mediante reforma puede conducir a la sustitución  de  la  Carta  y  que,  por  lo  tanto, sustitución y suspensión son conceptos  perfectamente conciliables.   

   

PODER  CONSTITUYENTE ORIGINARIO-No admite institucionalización total   

   

INEXEQUIBILIDAD DE INSCRIPCION EXTRAORDINARIA  EN         CARRERA        ADMINISTRATIVA-Efectos  retroactivos   

   

SENTENCIA    DE  INEXEQUIBILIDAD-Efectos  retroactivos   

   

   

   

Referencia: expediente D-7616  

   

Asunto:  Demanda  de  inconstitucionalidad  contra   el  artículo  1º  del  Acto  Legislativo  01  de  2008,  “por   medio   del  cual  se  adiciona  el  artículo  125  de  la  Constitución Política”   

   

Demandante:  

Mauricio Bedoya Vidal  

   

Magistrado Ponente:  

Dr.     GABRIEL     EDUARDO    MENDOZA  MARTELO   

   

   

Bogotá D.C., veintisiete (27) de agosto de  dos mil nueve (2009)   

   

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en  cumplimiento  de  sus  atribuciones  constitucionales  y  de  los  requisitos  y  trámite   establecidos   en   el   Decreto   2067  de  1991,  ha  proferido  la  siguiente   

   

SENTENCIA  

   

I.       ANTECEDENTES  

   

El veinte de enero de 2009, en ejercicio de  la  acción  pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y  242  de  la Constitución Política, el ciudadano Mauricio Bedoya Vidal demandó  el   artículo   1º   del   Acto   Legislativo   01   de   2008,   “por   medio   del  cual  se  adiciona  el  artículo  125  de  la  Constitución Política”.   

   

Mediante  Auto  del doce (12) de febrero de  dos  mil  nueve (2009), el Magistrado Sustanciador resolvió admitir la demanda,  dispuso  su  fijación  en lista y, simultáneamente, corrió traslado al señor  Procurador   General  de  la  Nación  para  que  rindiera  el  concepto  de  su  competencia.  En la misma providencia ordenó comunicar la demanda al Ministerio  del  Interior  y  de  Justicia,  al  Departamento  Administrativo de la Función  Pública,  a  la  Comisión  Nacional  del  Servicio  Civil,  al  Presidente del  Congreso   de  la  República,  al  Presidente  de  la  Academia  Colombiana  de  Jurisprudencia   y   a   los  Decanos  de  las  Facultades  de  Derecho  de  las  Universidades   Rosario,  Javeriana  y  Nacional,  para  que,  si  lo  estimaban  conveniente,  intervinieran  dentro  del proceso con el propósito de impugnar o  defender  la constitucionalidad del artículo 1º del Acto Legislativo No. 01 de  2008.   

   

Una vez cumplidos los trámites previstos en  el  artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991, la  Corte    Constitucional    procede    a    decidir    acerca   de   la   demanda  presentada.   

   

   

   

A  continuación se transcribe el artículo  1º  del  Acto  Legislativo  01 de 2008, conforme a su publicación en el Diario  Oficial  No.  47.214  de  26 de diciembre de 2008 y a la corrección realizada a  través  del  Decreto  681 de 2009, publicada en el Diario Oficial No. 47.283 de  06 de marzo de 2009:   

   

“ACTO  LEGISLATIVO 01 DE 2008   

(diciembre 26)  

   

Por medio del cual se adiciona el artículo  125 de la Constitución Política.   

   

El Congreso de Colombia  

   

DECRETA:  

   

ARTICULO  1º.  Adiciónese  un  parágrafo  transitorio  al  artículo 125 de la Constitución, así:   

   

Parágrafo  Transitorio. Durante un tiempo  de  tres  (3)  años  contados  a  partir  de  la  vigencia  del  presente  acto  legislativo,   la  Comisión  Nacional  del  Servicio  Civil  implementará  los  mecanismos  necesarios  para  inscribir  en  carrera  administrativa  de  manera  extraordinaria  y  sin  necesidad de concurso público a los servidores que a la  fecha  de  publicación  de  la  Ley  909 del 2004 estuviesen ocupando cargos de  carrera   vacantes  de  forma  definitiva  en  calidad  de  provisionales  o  de  encargados  del  sistema  general  de  carrera  siempre  y cuando cumplieran las  calidades  y  requisitos  exigidos  para  su desempeño al momento de comenzar a  ejercerlo  y  que  a  la  fecha  de  la  inscripción  extraordinaria continúen  desempeñando   dichos  cargos  de  carrera.  Igual  derecho  y  en  las  mismas  condiciones  tendrán  los  servidores de los sistemas especiales y específicos  de  la  carrera,  para  lo cual la entidad competente, dentro del mismo término  adelantará los trámites respectivos de inscripción.   

   

Mientras  se cumpla este procedimiento, se  suspenden  todos  los  trámites  relacionados  con  los concursos públicos que  actualmente  se  están  adelantando  sobre  los cargos ocupados por empleados a  quienes les asiste el derecho previsto en el presente parágrafo.   

   

La  Comisión  Nacional del Servicio Civil  deberá  desarrollar,  dentro de los tres (3) meses siguientes a la publicación  del  presente  acto  legislativo, instrumentos de calificación del servicio que  midan  de  manera  real  el  desempeño de los servidores públicos inscritos de  manera extraordinaria en carrera administrativa.   

   

Quedan  exceptuados  de  estas  normas los  procesos  de  selección  que  se  surtan  en  desarrollo  de lo previsto por el  artículo                         131  de  la  Constitución  Política  y los servidores regidos por el  artículo                         256   de   la  Constitución  Política,  carrera  docente  y  carrera  diplomática consular.”   

   

III.                     LA  DEMANDA   

   

3.1.               Disposiciones  constitucionales que se consideran infringidas   

   

El demandante considera que el artículo 1º  del  Acto  Legislativo 01 de 2008 “por medio del cual  se  adiciona  el  artículo  125  de  la  Constitución Política”,  contraviene lo dispuesto en los artículos 1, 2, 13, 40 Nums. 1º  y  7º,  53,  125, 133, 209, 217, 218, 241 numeral 1º, 253, 268 Num. 10º, 279,  374, 379 y 380 de la Constitución Política.   

   

3.2.       Fundamentos     de    la  demanda   

   

A manera de consideración general, el actor  empieza  por señalar que la presente demanda de inconstitucionalidad tiene como  propósito  advertir  sobre  el  vicio  de  competencia  en  el que incurrió el  legislador  al  adoptar el Acto legislativo 01 de 2008, pues con ello se produjo  la  derogación  o  sustitución  de  la  Constitución Política de 1991, en la  medida  en  que  se reemplazaron los elementos definitorios allí previstos para  la  institución  de  la  carrera  administrativa,  cuando  tal  atribución  se  encuentra  reservada,  dentro  de  la organización del Estado, al constituyente  primario.   

   

Partiendo  de  esa consideración, sostiene  como   razones   de  inconstitucionalidad  del  aparte  normativo  acusado,  las  siguientes:   

   

–   De   acuerdo  con  la  jurisprudencia  constitucional  existente  en  la  materia,  la  facultad de reforma de la Carta  Política  que  se  radica en cabeza del Congreso es limitada, en tanto ésta no  comprende   la  posibilidad  de  derogarla,  subvertirla  o  sustituirla  en  su  integridad,  como  quiera  que  ello  le  corresponde  exclusivamente  al  poder  constituyente  originario  como  depositario de la soberanía, una vez que se ha  dictado  la  Constitución.  En ese entendido, quien funge como reformador no es  soberano  y  ejerce  una  competencia  limitada  por  las normas adoptadas en la  Asamblea Nacional Constituyente de 1991.   

   

–   El   concepto  de  sustitución  hace  referencia  a  la  existencia  de  un  fenómeno jurídico consistente en que un  elemento  esencial  definitorio  de  la  identidad  de  la  Carta  Política  es  sustituido,  esto  es, reemplazado por otro contrario o completamente diferente,  lo  que  de  suyo  ocasiona una transformación de tal magnitud y trascendencia,  que  el  texto  superior anterior a la reforma es diametralmente opuesto a aquel  que  resultó  luego  de  haberse  producido  la  reforma,  al  punto  de  lucir  incompatibles entre sí.   

   

Frente  a lo anterior, destaca que, si bien  el  constituyente  derivado  puede desarrollar, actualizar o, incluso, readecuar  el  contenido  de  la Constitución Política atendiendo a diversos criterios de  carácter  sistemático  e  histórico,  lo  cierto es que no puede convertir la  Constitución  reformada  en  otra completamente distinta a la proyectada por la  voluntad del constituyente primario.   

   

Así  las cosas, tratándose de la presente  causa,  la  sustitución  que  se produce es parcial, pues la misma se refiere a  situaciones  en  las  cuales  un  eje  definitorio  de  la identidad de la Carta  Política     es     reemplazado    por    otro    opuesto    o    integralmente  diferente.   

   

A  juicio del actor, el fenómeno jurídico  de  la  sustitución  ya ha sido objeto de pronunciamiento por parte de la Corte  Constitucional   [1],  a  propósito de la presentación de diversas demandas ciudadanas  que  se  han  promovido  contra actos reformatorios de la Constitución, en cuyo  análisis  y  estudio  se  han  desarrollado  una  serie de criterios que le han  permitido  a  la  Corporación  identificar  si,  en  realidad,  se trata de una  reforma  al  texto  constitucional  o  si,  por  el  contrario,  se presenta una  derogación o variación integral del mismo   [2].   

   

Según  el  demandante,  tales  criterios,  ampliamente  expuestos  en  la jurisprudencia constitucional, fueron redefinidos  en  la  Sentencia  C-1040  de  2005,  razón  por la cual procede a demostrar el  cumplimiento  de  cada  uno  de  ellos  en  el  caso  concreto,  de la siguiente  manera:   

   

i)  Enunciación de los aspectos esenciales  definitorios  de la identidad de la Constitución que se estiman sustituidos por  el  acto  reformatorio.  Para  el  demandante, el Acto  Legislativo  acusado  modifica  por entero el régimen de carrera administrativa  diseñado  originalmente  por  el Constituyente de 1991 para regular el ingreso,  la permanencia y la salida del servicio público.   

   

En  efecto,  frente a la estimación que el  constituyente  primario  hizo  originalmente  de  la  carrera administrativa, en  relación  con  la  cual  se  establecía  como  la  regla  general a efectos de  garantizar  la  estabilidad  en  el  empleo,  la  eficiencia  y  eficacia  en la  prestación  del servicio, la igualdad de oportunidades para acceder al servicio  público  y  la  moralidad  en  el  desempeño  de  cargos  públicos,  el actor  considera  que fue desconocida al adoptarse el mencionado Acto Legislativo, pues  el  mismo  impone  una  suerte  de ingreso automático al sistema de carrera sin  tener  en  cuenta el concurso público de méritos, lo cual implica no solamente  una  forma  de  libre disposición de los cargos, sino también una sustitución  en  la  concepción  filosófica  y  jurídica que la Constitución Política de  1991 traía sobre la materia.   

   

Bajo esa óptica, resalta que criterios como  el  mérito  y  el  concurso  público  abierto,  dentro  del sistema de carrera  administrativa,  constituyen  componentes  primordiales y definitorios que deben  ser  aplicados  tratándose  de  la  selección o el ascenso de quienes hayan de  ocupar  los  cargos al servicio del Estado y que sólo pueden ser sustituidos de  manera  excepcional  en  los casos expresamente establecidos por la propia Carta  Política.   

   

De  igual  forma,  con  apoyo  en  nutrida  jurisprudencia  emanada  del  Alto  Tribunal  Constitucional,  manifiesta que la  carrera  administrativa  es  un  principio constitucional y, como tal, una norma  jurídica  superior  de aplicación inmediata, cuyo desconocimiento quebranta el  ordenamiento  superior  y  desmonta la promoción de un sistema de competencia a  partir  de  los  méritos,  la capacitación y las calidades de las personas que  aspiran a vincularse a la administración pública.   

   

Finalmente,  indica  que  los derechos a la  igualdad,  a  elegir  y  ser  elegido,  y  al  desempeño  de cargos y funciones  públicas,   resultan   vulnerados  como  consecuencia  de  la  aplicación  del  artículo  1º  del  Acto Legislativo 01 de 2008, por cuanto en él se establece  un  privilegio  a  favor de los servidores que ocupen cargos de carrera vacantes  en  calidad  de  provisionales  o de encargados y tal privilegio consiste en ser  inscritos  en carrera administrativa de manera extraordinaria y sin necesidad de  concurso  público,  contrariando  así  el  sistema  de  asignación  de cargos  mediante el criterio del mérito.   

   

ii)  Alcance  jurídico del acto acusado en  relación   con   los   elementos  definitorios  o  identificadores.  A  este  respecto,  el  actor  estima  que el hecho de que el acto  legislativo  objeto de reproche pretenda inscribir en carrera administrativa, de  manera  extraordinaria  y  sin concurso público, a aquellos servidores que a la  fecha  de  publicación  de  la  Ley 909 de 2004, ocupaban vacantes en cargos de  carrera  en calidad de provisionales o de encargados, comporta la suspensión de  todos  los  trámites  relacionados  con  los  concursos  públicos  que  en  la  actualidad  se  adelantan,  lo  cual  pone  de  manifiesto  la  inoperatividad y  desarticulación  temporal  del  sistema de carrera administrativa en el país y  la  imposición de un contenido normativo totalmente distinto al establecido por  la  Constitución  Política  de  1991,  lo  cual  desnaturaliza  los  elementos  esenciales  definitorios del acceso a los empleos públicos, como son la carrera  administrativa, el concurso y el mérito.   

   

iii)  Contraste  o  ponderación  de  las  premisas  anteriores,  verificando  el  reemplazo  por un elemento integralmente  diferente  de  la Carta original. Se ocupa el actor, en  punto  al  criterio anotado, de examinar si hubo cambios al texto constitucional  que  trajeran  consigo el reemplazo de un elemento esencial definitorio por otro  opuesto  o  integralmente  diferente  y  con  tal  fin  efectúa un repaso de la  jurisprudencia  constitucional  referente  a la identificación de los conceptos  de  poder de reforma de la Constitución y el régimen de carrera administrativa  concebido  por  el  constituyente  de  1991, así como de algunos apartes de los  debates  que  tuvieron  lugar  en  las Comisiones del Senado relacionados con el  tema objeto de estudio.   

   

Al  finalizar,  tanto  el  repaso  de  la  jurisprudencia   como  de  las  ponencias,  pone  de  presente  que  el  órgano  legislativo,  con  la expedición del Acto Legislativo 01 de 2008, dejó de lado  el  concurso  público  de méritos como condición para el acceso al sistema de  carrera  por  una  figura  relacionada  con  una  inscripción automática en la  misma,  lo que, sin duda alguna, introdujo un elemento completamente distinto al  que  el  constituyente primario estableció como condición y regla general para  el ejercicio de la función pública.   

   

En  ese orden de ideas, el libelista estima  que  el  Congreso  de  la  República  se  extralimitó  en  el ejercicio de sus  funciones,  puesto  que  el Acto Legislativo que se tacha de inconstitucional no  modificó,  sino  que  sustituyó  de  manera  parcial  la Carta Política. Esto  último,  habida  cuenta  que,  como  se  anotó, el mencionado Acto Legislativo  favoreció   a   un   grupo   determinado   de   personas   -quienes  están  en  provisionalidad-  desconociendo,  por contera, aquellos postulados que gobiernan  la  carrera  administrativa,  según los cuales es mediante el concurso público  de méritos que puede accederse a la misma.   

Ello,   por   supuesto,   con   absoluta  independencia  de  la  amplia facultad de configuración legislativa de que goza  el  Congreso,  para efectos de definir los elementos esenciales que regirán los  sistemas  especiales  y  específicos  de carrera, que le permitan armonizar los  principios  y  valores  constitucionales  con requerimientos de la cada vez más  compleja y diversa organización estatal.   

   

Así,  en  opinión  del  actor,  el  haber  reemplazado  la regla general de la carrera administrativa, cual es, el concurso  público  con  base  en  el  criterio  del  mérito,  por  un  procedimiento que  prescinde   del   mismo,  revela  a  todas  luces  que  se  produjo  la  alegada  sustitución  de  la  Constitución Política que pregona a lo largo del escrito  de  demanda,  en cuanto que i) no se trata de un cambio  de   redacción  de  la  norma,  pues  se  adiciona  un  artículo  que,  aunque  transitorio,  modifica, cómo se demostró en precedencia, el contenido esencial  no  sólo del artículo 125 Superior, sino de toda la Carta en cuanto al sistema  de  carrera administrativa se refiere; ii) es más que una reconceptualización,  es  la adopción de un concepto diametralmente diferente que radica precisamente  en  que en algunos casos la regla general preconcebida como elemento definitorio  del   sistema   de   carrera,   esto  es,  el  concurso  público,  no  operará  transitoriamente;  iii) es más que una excepción específica, pues la adición  transitoria  del  artículo  125 de la Carta y del sistema general de carrera en  la   Constitución   Política  de  1991,  propuesta  por  el  acto  legislativo  demandado,  es  una  salvedad  que  en  todo caso impide que la norma misma y la  identidad  constitucional  mantengan su alcance general(…); iv) finalmente, si  se  estimase  como  una  simple  limitación  o  restricción  al  contenido del  principio,  no  estaríamos  ante un límite reformatorio sino sustitutivo, pues  es   diferente   condicionar  el  ejercicio  o  devenir  de  ciertas  realidades  constitucionales,  variando  condiciones,  límites  o  ámbito  de  eficacia, a  afirmar  que dicha limitación implica que la esencia de un elemento definitorio  de   la   Carta   no   tenga  vigencia  para  algunos  casos  y  durante  cierto  tiempo.   

   

Advierte,  del mismo modo, que al limitarse  la  competencia  respecto  del  poder  reformatorio de la Constitución de 1991,  debe  entenderse  que  la  Carta  Política  debe  conservar  la identidad en su  conjunto  y  desde  una  perspectiva  material,  a  pesar de las reformas que se  introduzcan.  Es decir, que si bien puede modificarse cualquier disposición del  texto  vigente,  lo  cierto es que tales reformas no deben suponer la supresión  de  la Constitución vigente o su sustitución por una nueva Constitución, como  sí ocurre en el presente caso.   

   

No  obstante lo anterior, sostiene que bien  pueden  presentarse  por  parte  del  Congreso de la República modificaciones o  alteraciones   en   los   fundamentos  constitucionales  que  rigen  la  carrera  administrativa,   solo   que  éstas  deben  ceñirse  al  ámbito  competencial  señalado  por  el texto superior en cuanto a la facultad de reforma propiamente  dicha se refiere.   

   

De  esta manera, el actor le propone a este  Tribunal  que  sobre  el  acto  legislativo  objeto  de  reproche constitucional  realice  un  juicio  de  sustitución, como ha hecho en otras ocasiones   [3],  para  que  se establezca si, efectivamente, se trata no ya de una  reforma  a  la Constitución Política, sino de una modificación de un elemento  esencial  definitorio  por  otro opuesto o integralmente diferente en materia de  carrera administrativa.   

   

Con todo, pone de presente que de declararse  inexequible  el  Acto  Legislativo  01  de 2008, “por  medio   del   cual   se   adiciona   el   artículo   125  de  la  Constitución  Política”,  la Corporación tendría que proceder a  modular   los  efectos  del  fallo  que  profiera,  en  el  sentido  de  que  la  inconstitucionalidad  se  extienda  a  la  fecha  en  que  fue expedida la norma  jurídica  que  se censura -efectos ex tunc-,  con  el  propósito de que se invaliden los eventuales registros  automáticos  que  hubiesen  podido  realizarse  y  que  se  continúe  con  los  concursos de méritos cuyo trámite fue suspendido.   

   

   

IV.    INTERVENCIONES  

   

1.      Comisión Nacional del Servicio  Civil   

   

Luz Patricia Trujillo Marín, actuando en su  condición  de Presidente de la Comisión Nacional del Servicio Civil, intervino  en  el  trámite de la acción de inconstitucionalidad del Articulo 1° del Acto  Legislativo  01  de 2008, mediante escrito allegado a esta Corporación el 06 de  marzo  de  2009,  en  el  que  solicitó que el Acto Legislativo demandado fuera  declarado inexequible.   

   

Para  tal  efecto,  sostuvo  que el ingreso  permanente  al  sistema  de  carrera administrativa a través de la inscripción  extraordinaria,  elevada  a  rango  constitucional  mediante  la referida norma,  constituye  un  elemento  integralmente  opuesto  al  modelo  de administración  pública  diseñado  en  la Carta Política de 1991, que consagra, precisamente,  como  uno  de  sus  postulados  básicos,  el  ingreso  a los empleos de carrera  administrativa   por   medio   de  concurso  de  méritos  y  con  vocación  de  permanencia.   

   

Lo  anterior,  por cuanto una medida de tal  índole  vulnera no sólo los principios y valores democráticos previstos en el  Preámbulo   de   la   Constitución  Política,  sino  también,  los  derechos  fundamentales  a la igualdad y a la participación y acceso al servicio público  de  los  ciudadanos  que,  reuniendo las condiciones de desempeño exigidas para  acceder  al  empleo  público  de  carrera  administrativa,  se ven privados del  derecho a aspirar al mismo.   

   

2.       Departamento Administrativo de  la Función Pública   

   

Mediante   escrito   allegado   a   esta  Corporación  el  09  de  marzo  de  2009,  Camilo  Escovar  Plata,  actuando en  representación   del  Departamento  Administrativo  de  la  Función  Pública,  intervino  en  el  trámite  de  la  presente  acción con el fin de defender la  constitucionalidad del Acto Legislativo.   

   

El  interviniente comienza por señalar que  la  reforma o adición que introdujo el Acto Legislativo 01 de 2008 al Artículo  125  Superior,  no  comporta  una sustitución de la Constitución Política por  otra  diferente  y contraria como lo aduce el demandante, en la medida en que la  expedición  del  acto  acusado no implica un exceso de competencia del Congreso  de  la  República  en  ejercicio  de  su función de Constituyente derivado que  amerite  el  control  constitucional  por  parte  de la Corte Constitucional, en  tanto  tal  facultad  sólo  se circunscribe a los vicios de procedimiento en su  formación  y  no  a  los  vicios  de competencia cuya entidad sea material o de  fondo.   

   

Bajo esta premisa, sostiene que el artículo  1°  del  Acto  Legislativo  01  de  2008  no vulnera el estatuto superior, como  quiera  que,  por  una  parte,  tiene  el  mismo  rango  normativo de los demás  preceptos   constitucionales   y,   por  otra,  porque  no  establece  un  trato  diferenciado  y  caprichoso  en  relación  con  los  funcionarios vinculados en  provisionalidad  o  en  encargo frente a las personas que se encuentran fuera de  la Administración y desean ingresar a ella.   

   

   

Así  mismo, advirtió que el alcance de la  norma  demandada  no  tiene  la  virtualidad  de derogar ni modificar las normas  vigentes  relacionadas  con  las  carreras  general  y especial, ni riñe con el  principio  del  mérito  como presupuesto para el ingreso, permanencia y ascenso  en  los  cargos  de carrera administrativa. Simplemente, en su criterio, el acto  proporciona  una  salida  constitucional  a  una  grave  e insuperable coyuntura  institucional  que  involucra  aspectos  de  justicia  social y restablecimiento  laboral  de  servidores  públicos  que  en  el  ejercicio  de  sus  cargos  han  demostrado,  por  años,  el  mérito en el ejercicio de sus cargos y que, en no  pocas  oportunidades,  se encuentran en condiciones particulares de indefensión  y  vulnerabilidad  laboral  que  exigen  una  especial protección por parte del  Estado.   

   

3.             Universidad    del  Rosario   

   

Alejandro  Venegas  Franco,  en  calidad de  Decano  de  la  Facultad  de  Jurisprudencia  de  la Universidad del Rosario, se  pronunció  sobre  la  demanda de inconstitucionalidad de la referencia mediante  escrito  de  intervención  en el que solicitó declarar la inconstitucionalidad  del Acto Legislativo objeto de controversia.   

   

De   manera   preliminar,   sostiene   el  interviniente  que la disposición acusada no sustituye el modelo constitucional  establecido  para  el  acceso  al  empleo  público,  pues no se ha suprimido el  sistema  de  carrera  administrativa.  Lo que en su consideración acaeció fue,  precisamente,  que  instauró  una  forma  excepcional  de ingreso a éste, bajo  precisos    y    específicos    requisitos,    y    durante    un    interregno  concreto.   

   

Así mismo, refiere que la integridad de la  Constitución  Política  reclama,  de  manera imperativa, que la separación de  las  ramas  del poder público en aquello que el constituyente reservó a la ley  por  su  trascendencia  jurídico-política y para el funcionamiento mismo de la  democracia,     no    puede    ser    alterado    ni    siquiera    de    manera  transitoria.   

   

En suma, manifiesta el interviniente que el  Acto   Legislativo  puesto  en  tela  de  juicio  afecta  principios  y  valores  constitucionales,  lo  cual  conduce a afirmar que el Congreso de la República,  actuando  como  constituyente  derivado,  traspasó su ámbito competencial para  reformar  la  Constitución  Política,  pues, si bien es cierto que tiene dicha  facultad,  tal  atribución  no  es  omnímoda, sino limitada por tratarse de un  poder      constituido,     diferente     precisamente     del     constituyente  primario.   

   

4.       Confederación de Trabajadores  de  Colombia  C.T.C.  y  Sindicato   Nacional  de  Servidores  Públicos de las  Empresas Sociales del Estado “SINALTRAESES”   

   

Apecides Alvis Fernández, en su condición  de  Presidente  de  la Confederación de Trabajadores de Colombia C.T.C. y Nancy  Wilches   de  Orozco,  en  calidad  de  Presidente  del  Sindicato  Nacional  de  Servidores  Públicos  de  las  Empresas Sociales del Estado “SINALTRAESES”,  intervinieron   en   el   presente   asunto   con   el   fin   de   defender  la  constitucionalidad  del  precepto demandado y, en consecuencia, solicitaron a la  Corte  Constitucional  declararse inhibida para proferir sentencia de mérito en  el  asunto  objeto  de  discusión,  por  razones  de ineptitud sustantiva de la  demanda.   

   

A  su  juicio,  el  contenido  de  la norma  acusada  es una adición al Artículo 125 Superior, con vigencia transitoria, lo  cual  no implica una derogación o sustitución parcial de la Carta Política y,  por  consiguiente,  un  vicio  de  procedimiento  atribuible  al  Congreso de la  República.   

   

De  igual modo, sostienen que la demanda no  señala  de  manera  clara y expresa los posibles vicios de procedimiento en los  que  pudo incurrir el legislador en la creación del Acto Legislativo 01 de 2008  para  que  la  Corte  Constitucional pueda entrar a verificar si, efectivamente,  excedió el marco de sus atribuciones.   

   

Por  último, refieren que, en contra de lo  planteado  por  el  demandante,  la  norma  cuestionada  garantiza el derecho al  trabajo como valor y principio constitucional.   

   

5.       Asociación de Etnoeducadores  Afrocolombianos del Pacifico Sur “MARES”   

   

Los ciudadanos miembros de la Asociación de  Etnoeducadores  Afrocolombianos  del Pacífico Sur “MARES”, en su calidad de  docentes  del Municipio de Tumaco (Nariño), se pronunciaron sobre la demanda de  inconstitucionalidad  del  Artículo  1°  del  Acto  Legislativo  01  de 2008 y  solicitaron  su inclusión en el referido precepto constitucional, en procura de  garantizar  la  efectividad del derecho a la igualdad, como quiera que, al igual  que  los  servidores  públicos  beneficiados con dicha medida, ocupan cargos de  carrera administrativa en provisionalidad desde el año 2004.   

   

6. COADYUVANCIAS CIUDADANAS  

   

   

En  primer  lugar,  los  ciudadanos Dorance  Becerra  Moreno, Jorge Narváez Martínez, Diana Loaiza Cadavid y Sindy Patricia  Arjona  Rodríguez,  se  adhirieron a los cargos formulados por el demandante al  considerar  que el Acto Legislativo cuestionado quebranta el derecho fundamental  a  la  igualdad  de  las  personas  que,  como  en  su  caso,  participan  en la  convocatoria  001  de  2005  de  la  Comisión  Nacional del Servicio Civil para  proveer  cargos  de  carrera  administrativa. Igualmente, estiman vulnerados los  principios  de  moralidad,  eficiencia, economía, celeridad e imparcialidad que  gobiernan  la  función  administrativa,  ya  que  el  permitir una inscripción  extraordinaria  y  sin  concurso público de un determinado grupo de personas en  el   sistema   de   carrera  administrativa,  va  en  detrimento  del  principio  constitucional    de    prevalencia    del    interés    general    sobre    el  particular.   

   

Así  mismo,  el  ciudadano  David Leonardo  Rodríguez  González  coadyuvó  la  demanda  de  inconstitucionalidad, bajo el  entendido  de  que  el Acto Legislativo 01 de 2008, al generar la exclusión del  criterio  del  mérito  como  regla  general  de  ingreso  al  empleo  público,  contradice  abiertamente  los derechos fundamentales de las personas que, aunque  no   ocupan   de  manera  provisional  cargos  de  carrera,  se  han  capacitado  permanentemente  en  aras  de acceder a los cargos de los distintos órganos del  Estado mediante un concurso de méritos.   

   

Por  su parte, el ciudadano Alvaro Restrepo  Valencia  intervino  en  el  proceso  de  la  referencia para apoyar la presente  demanda  conforme  a la consideración de que la incorporación extraordinaria a  la   carrera  administrativa  del  personal  en  provisionalidad  transgrede  el  artículo  13  de  la  Constitución  Política,  en  tanto  con ello se vulnera  ostensiblemente  el  principio  de igualdad de acceso a la función pública, al  privilegiar   a   los   servidores   públicos   para   ingresar  a  la  carrera  administrativa  sin el pleno de los requisitos que estableció el legislador, en  contraste  con  los  particulares  que  deben  someterse al concurso público de  méritos para el mismo efecto.   

   

En  el  mismo sentido, el ciudadano Víctor  Alejandro   Vargas  Cuevas  solicitó  a  este  Tribunal  que  se  declarara  la  inconstitucionalidad  del  acto legislativo por el cual se adiciona el artículo  125  Superior,  sobre  la  base  de que cercena las aspiraciones de las personas  que,  al  momento  de  su promulgación, participaban en un concurso público de  méritos  para  acceder  a  cargos  de carrera administrativa, de suerte que, al  suspenderse   los   trámites   relacionados   con  el  mismo,  se  contravienen  prerrogativas  constitucionales  de  connotación  fundamental, entre las que se  encuentran,  especialmente,  aquellas referidas a la igualdad, al debido proceso  y a la seguridad jurídica.   

   

Entre  tanto, el ciudadano Oscar Rodríguez  Olaya  intervino  en  el  presente  asunto  con  el  propósito de justificar la  constitucionalidad de la norma impugnada.   

   

Para defender su posición, señaló que la  excepción  consagrada  dentro  del  Acto  Legislativo 01 de 2008, referida a la  incorporación  extraordinaria  a  la  carrera  administrativa de los servidores  públicos  que, a la fecha de publicación de la Ley 909 de 2004, se encontraban  en  provisionalidad  o  en  encargo,  de  ninguna  manera  obstruye  la correcta  realización  de  los  fines  del  Estado,  habida  cuenta  que dicha excepción  constituye,  tan  sólo,  la  alteración  parcial de la concepción del mérito  como presupuesto para ingresar a la carrera administrativa.   

   

Lo   anterior,   por  cuanto  quienes  se  benefician   con   la  aplicación  de  la  norma,  para  asegurar  su  ingreso,  permanencia  y  ascenso  en  la carrera, igualmente deben acreditar su idoneidad  para  el  ejercicio  del cargo, lo cual se asegura mediante las evaluaciones del  desempeño a que deben someterse.   

   

La  Corte  advierte  que,  para  todos  los  efectos,  únicamente  serán tenidas en cuenta las intervenciones oportunamente  presentadas.   

   

   

V.      CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL  DE LA NACION   

   

El señor Procurador General de la Nación,  mediante   concepto  No.  4756  del  3  de  abril  de  2009,  solicitó  a  esta  Corporación  que  declarara  inexequible  el  acto  Legislativo  01 de 2008 con  efectos  retroactivos  al  26  de  diciembre  de 2008, fecha en la que éste fue  promulgado.   El  Jefe  del  Ministerio  Público  funda  su  solicitud  en  los  siguientes argumentos:   

En primer lugar, manifiesta que el artículo  125  Superior  dispone que el ingreso a los cargos de carrera se efectúa previo  cumplimiento  de  los  requisitos  y condiciones que fije la ley para determinar  los  méritos  y  calidades de los aspirantes. Por esto, en cuanto tiene que ver  con  la  inscripción  automática  en  cargos  de  carrera,  que prevé el Acto  Legislativo   01  de  2008,  se  hace  imposible  la  exigencia  relativa  a  la  “acreditación  de  calidades”  al  momento  de  ser  nombrados por parte de  quienes  vienen  ocupando  dichos  cargos  en  provisionalidad o en encargo, que  establece  la  norma  superior,  lo  que  hace  al  Acto  Legislativo demandado,  inaplicable.   

   

Al  respecto  asegura  que  para  acceder a  cargos  de  la  carrera administrativa deben confluir tres elementos, el primero  de  los  cuales hace referencia a la premisa básica de carácter objetivo, esto  es,  los requisitos, como condiciones específicas necesarias para ocupar dichos  cargos.  El  segundo  elemento  son los méritos, definidos éstos como aquellos  que  “aluden  al  resultado  de  las evaluaciones o pruebas que hacen digno de  ocupar  un cargo público de carrera a quien mejor haya demostrado sus calidades  al    respecto    en    un    ejercicio    de   competencia   en   igualdad   de  condiciones”.   

   

A  ello  agrega  las calidades, como tercer  elemento,    entendidas    como    “conocimientos,   destrezas,   habilidades,  competencias,  comportamientos y características psicológicas y morales que se  requieren  para  el  ejercicio  de un cargo”, las que se determinan según las  necesidades  de  la  Administración  y  de  acuerdo  con  el  señalamiento  de  funciones  que  haya  hecho  ésta  al respecto para la prevalencia del interés  general  representado  en  el cumplimiento de los fines constitucionales a cargo  del Estado.   

   

De acuerdo con lo anterior, para determinar  el  cumplimiento  de  las  calidades para acceder a un cargo público de carrera  administrativa,  una  persona debe aprobar las pruebas y evaluaciones a que haya  lugar,  las  cuales permitirán establecer su idoneidad técnica, psicológica y  moral, requerida para el ejercicio del cargo.   

   

Siguiendo  tal  dirección, la Vista Fiscal  hace  especial  énfasis  en  que  los  cargos  en provisionalidad o por encargo  están  diseñados  para  satisfacer  por entero las necesidades del servicio de  manera  inmediata  y  temporal,  por  lo que para proveer dichos empleos solo se  requería  acreditar  los  requisitos  mínimos  exigidos, más no se tenían en  cuenta  las  calidades.  Razón  por la cual, la indeterminación de éstas hace  que el Acto Legislativo 01 de 2008 sea inaplicable.   

   

En efecto, sostiene que el Acto Legislativo  demandado  fuera  de  ser  inconstitucional, dada su inaplicabilidad, vulnera el  derecho  a  la  igualdad  al  excluir  de la inscripción automática en carrera  administrativa  a  quienes  ocupen  cargos  en  provisionalidad o encargo en los  sectores  notarial,  judicial,  docente,  diplomático  y  consular,  sin razón  jurídicamente atendible.   

   

Así,  a juicio del Ministerio Público, el  Acto   Legislativo   cuestionado   debe  ser  declarado  inexequible,  en  tanto  constituye  “una  extralimitación  en el ejercicio del poder de reforma de la  Constitución  Política  a  cargo  del  Congreso  de  la  República  porque se  presentó  una  sustitución  parcial  de  la  misma al concederse el derecho de  inscripción   automática  en  la  carrera  administrativa,  sin  necesidad  de  concurso  público,  a  los  empleados  que  vinieran ocupando cargos de carrera  mediante  nombramiento  provisional  o  por  encargo,  al  momento  de entrar en  vigencia la Ley 909 de 2004”.   

   

Ello,  porque,  entre  otras  razones,  el  Congreso  de  la  República  solo  es competente para reformar la Constitución  Política,  no  para  sustituirla  ni  derogarla,  pues  esa  facultad  solo  se  encuentra  radicada  en cabeza del pueblo como constituyente primario, que es de  quien emana el poder público.   

   

Con todo, si bien dentro del marco del poder  de  reforma  constitucional otorgado al Congreso de la República se reconoce el  hecho  de  que  no  existen  cláusulas  pétreas  ni  principios  intangibles o  inmutables  en  la  Carta  Política,  lo  que  conduciría  a que sus preceptos  pudieran  ser  modificados, lo cierto es que dicho poder está sometido a claros  y   definidos   límites   de   competencia,  los  que  se  materializan  en  la  imposibilidad   de   derogar,   subvertir   o  sustituir  en  su  integridad  la  Constitución.   

   

Con   base   en   las   consideraciones  anteriormente  expuestas,  concluye  la  Vista  Fiscal  que del acto legislativo  objeto  de  reproche  no  puede  predicarse una reforma constitucional como tal,  puesto   que,  por  el  contrario,  lo  que  ocurrió  en  realidad  fue  “una  desviación  de  poder  en  el nivel constitucional por parte del Congreso de la  República,   para   aprobar   algo  que  no  tiene  ninguna  relación  con  la  Constitución,  desde  el punto de vista de su legitimidad, utilizando para ello  la  competencia  reformadora  de la Carta Política”, suceso que configuró, a  la postre, una sustitución parcial de ésta.   

   

   

VI.      CONSIDERACIONES  DE  LA  CORTE    

   

1.      Competencia  

   

La  Corte Constitucional es competente para  conocer  de  la presente demanda, conforme a lo dispuesto en los artículos 241,  numeral  1,  y  379  de  la  Constitución,  por  estar  dirigida contra un Acto  Legislativo.   

En relación con la competencia es necesario  puntualizar  que  el  artículo  241-1  de  la Constitución se la confiere a la  Corte  Constitucional  para  decidir  sobre las demandas de inconstitucionalidad  que  promuevan  los ciudadanos contra los actos reformatorios de la Carta, sólo  por  vicios  de  procedimiento  en  su  formación, al paso que el artículo 379  establece  que  los  actos  legislativos,  la  convocación  a  un referendo, la  consulta  popular  o  el  acto  mediante  el  cual  se  convoca  a  una asamblea  constituyente  sólo  podrán ser declarados inconstitucionales cuando se violen  los requisitos establecidos en el Título XIII de la Constitución.   

   

En  la  Sentencia  C-551  de 2003, la Corte  Constitucional  señaló que cuando la Constitución le asigna el control de los  vicios  de  procedimiento  en la formación de una reforma constitucional, “no  sólo  le atribuye el conocimiento de la regularidad del trámite como tal, sino  que  también  le  confiere  competencia  para  que  examine si el constituyente  derivado,  al  ejercer  el  poder  de  reforma,  incurrió  o  no en un vicio de  competencia”   [4],   de   donde  se  deduce  que  el  parámetro  para  controlar  la  constitucionalidad  de  los actos reformatorios de la Carta está conformado por  las  disposiciones  del  Título  XIII  de  la  Constitución, así como por los  preceptos   constitucionales  y  orgánicos  pertinentes  y  por  “las  normas  constitucionales   que   regulan   la   competencia   en   materia   de  reforma  constitucional”   [5].   

   

La  Corporación  ha  explicado  que  los  límites  relativos  a  la  competencia  tienen  su origen en las cláusulas que  regulan  los  diferentes procedimientos para la reforma constitucional. Así por  ejemplo,  el  artículo  376  superior  prescribe  que la ley que convoque a una  asamblea   constituyente   para   reformar   la   Carta,   debe   determinar  la  “competencia”  de  ese cuerpo y fijar un periodo para que la asamblea cumpla  sus  funciones,  luego  la  competencia es temporal e indica que, a partir de la  elección  de  la  asamblea, se suspende la facultad ordinaria del Congreso para  reformar  la  Constitución,  de  lo  cual  se  desprende  que, mientras dura la  asamblea,  el  Congreso  carece  de  competencia para reformar la Carta   [6].   

   

Así  pues,  las  disposiciones del Título  XIII  de  la Constitución permiten identificar una limitación competencial del  poder  de  revisión  y,  de  conformidad con esa limitación, so pretexto de la  reforma,  el  constituyente  derivado  o secundario no puede sustituir la Carta,  porque,  en tal caso, asumiría funciones propias del constituyente originario o  primario,  fuera  de  lo  cual  “la  limitación  competencial se deriva de la  ausencia  de  una  habilitación para la sustitución de la Constitución, en la  medida  en que el ordenamiento superior ha contemplado mecanismos exclusivamente  para reformar la Constitución”   [7].   

   

Surge, entonces, de lo anterior que el poder  de  revisión,  en  cuanto  poder  derivado no puede, por la vía de la reforma,  sustituir  la  Constitución  y  que como ese límite encuentra su origen en las  previsiones  del  Título  XIII  de  la  Carta,  la Corte tiene competencia para  examinar  si  en  ejercicio  del  poder  de  reforma  se  ha  sustituido o no la  Constitución.            

   

 2. Planteamiento  del problema y cuestiones jurídicas a resolver   

   

2.1. El artículo 125 de la Constitución y  el artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2008   

   

Mediante   el   artículo  1º  del  Acto  Legislativo  No.  01  de  2008,  el  Congreso de la República, en ejercicio del  poder  de reforma constitucional, adicionó un parágrafo al artículo 125 de la  Constitución,  artículo  mediante el cual el Constituyente de 1991 estableció  el  régimen  de  carrera  administrativa  respecto  de  “los  empleos  en los  órganos  y  entidades  del  Estado”,  con  excepción  de los “de elección  popular,  los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y  los demás que determine la ley”.   

   

En su redacción original, el artículo 125  superior  instituye  el  concurso  público  como  medio  para  proveer sobre el  nombramiento  de  los  funcionarios “cuyo sistema de nombramiento no haya sido  determinado  por  la  Constitución o la ley” y, tratándose del ingreso a los  cargos  de  carrera y del ascenso en los mismos, señala que “se harán previo  cumplimiento  de  los  requisitos  y condiciones que fije la ley para determinar  los  méritos  y  calidades  de  los  aspirantes”, fuera de lo cual, junto con  otras  regulaciones  que no viene al caso mencionar, establece que “en ningún  caso   la   filiación   política   de  los  ciudadanos  podrá  determinar  su  nombramiento para un empleo de carrera, su ascenso o remoción”.   

   

El  parágrafo  adicionado  por  el  Acto  Legislativo  No.  01 de 2008, prevé que durante el lapso de 3 años, contados a  partir   de   su   vigencia,   “la   Comisión  Nacional  del  Servicio  Civil  implementará    los   mecanismos   necesarios   para   inscribir   en   carrera  administrativa  de  manera extraordinaria y sin necesidad de concurso público a  los  servidores que a la fecha de publicación de la Ley 909 del 2004 estuviesen  ocupando   cargos  de  carrera  vacantes  de  forma  definitiva  en  calidad  de  provisionales  o  de  encargados  del  sistema  general de carrera”, siempre y  cuando  “cumplieran  las calidades y requisitos exigidos para su desempeño al  momento   de  comenzar  a  ejercerlo  y  que  a  la  fecha  de  la  inscripción  extraordinaria  continúen  desempeñando dichos cargos de carrera” y extiende  “igual  derecho  y  en  las  mismas  condiciones” a “los servidores de los  sistemas  especiales  y  específicos  de  la  carrera,  para lo cual la entidad  competente,  dentro  del mismo término adelantará los trámites respectivos de  inscripción”.   

   

Añade el parágrafo que, mientras se cumpla  el  anterior procedimiento, “se suspenden todos los trámites relacionados con  los  concursos  públicos que actualmente se están adelantando sobre los cargos  ocupados  por  empleados a quienes les asiste el derecho previsto en el presente  parágrafo”.  Así  mismo,  encarga a la Comisión Nacional del Servicio Civil  de  desarrollar,  “dentro  de  los tres (3) meses siguientes a la publicación  del  presente  acto  legislativo, instrumentos de calificación del servicio que  midan  de  manera  real  el  desempeño de los servidores públicos inscritos de  manera  extraordinaria  en  carrera administrativa” e indica que se exceptúan  “de  estas normas los procesos de selección que se surtan en desarrollo de lo  previsto  por  el  artículo  131 de la Constitución Política y los servidores  regidos  por  el  artículo 256 de la Constitución Política, carrera docente y  carrera diplomática consular”.   

   

2.2.  La  demanda  presentada en contra del  artículo 1º del Acto Legislativo No. 01 de 2008   

   

En  contra  del  artículo  1º  del  Acto  Legislativo  No.  01  de  2008,  cuyos  contenidos se han resumido, el ciudadano  Mauricio  Bedoya  Vidal  presentó  una  demanda  de inconstitucionalidad, en la  cual,  con  variada  y  extensa  argumentación,  sostiene que el Congreso de la  República  se extralimitó al ejercer el poder de reforma constitucional, pues,  en   lugar  de  reformar  la  Carta,  produjo  su  sustitución,  subversión  o  derogación  parcial,  por  cuanto  reemplazó  uno de sus ejes definitorios por  otro opuesto o completamente diferente.   

   

El   demandante  estima  infringidos  los  artículos  341-1,  379,  374 y 380, en los que la Constitución impone límites  al  poder  de reforma, así como sustituidos los artículos 125, 40-1, 40-7, 13,  53,  209,  133,  217,  218,  253,  268-10  y  279  de  la Carta que, entre otras  materias,  se  refieren  a  la carrera administrativa, al derecho a elegir y ser  elegido,  al  derecho de acceder al ejercicio de funciones y cargos públicos, a  la  igualdad  de  oportunidades,  al  estatuto  del trabajo, a los principios de  igualdad,  moralidad,  eficacia  e  imparcialidad  de la función pública, a la  prevalencia  del  interés  general, al servicio a la comunidad, a la justicia y  el  bien  común  y  a  las  carreras especiales de las Fuerzas Militares, de la  Policía  Nacional,  de  la  Fiscalía General de la Nación, de la Contraloría  General   de   la   República   y   de   la   Procuraduría   General   de   la  Nación.   

   

En apoyo de su posición, el actor aduce que  la  regulación  plasmada en el parágrafo agregado al artículo 125 de la Carta  sustituye  los elementos que definen la carrera administrativa y, especialmente,  menciona  la  propia  carrera  en  cuanto  regla  general  para la provisión de  empleos  públicos,  el  ingreso en virtud del mérito, la igualdad en el acceso  garantizada   por  el  concurso  público,  la  estabilidad  en  el  empleo,  la  moralidad,  la  especialización,  la capacitación y, además, la imparcialidad  que, en su criterio, es la base de la función administrativa.   

   

Puntualiza  el demandante que la supresión  de  la  carrera,  del mérito y del concurso por el ingreso automático previsto  en  el Acto Legislativo demandado, conduce a la libre disposición de los cargos  en   beneficio   de  quienes  ingresaron  provisionalmente  y  por  la  voluntad  discrecional  del  correspondiente nominador, en detrimento del derecho de todos  los  ciudadanos a acceder al desempeño de funciones y cargos públicos, todo lo  cual,  adicionalmente,  resulta predicable de los sistemas especiales de carrera  que, en consecuencia, también son objeto de desconocimiento.   

   

Para  el  libelista,  el sistema de carrera  administrativa,  así  como  el  mérito,  la  igualdad  de  oportunidades  y el  concurso  público  y  abierto  que  le  son  consustanciales,  conforman  “un  elemento  esencial  definitorio  de  la Carta Política”, tal como lo quiso el  Constituyente  Primario,  luego  la  falta  del  concurso  público  de méritos  desvirtúa  la  carrera e introduce un elemento ajeno al plasmado en la versión  original  de  la  Constitución de 1991 que, en el referido aspecto, sólo puede  ser derogada por el Constituyente Primario.   

   

Precisa el actor que en la materia analizada  no  caben  las  cláusulas  pétreas  o  de  intangibilidad,  porque  es posible  reformar  la carrera administrativa, pero aclara que no es factible sustituir la  Constitución  y  prescindir  del  concurso  público,  de  modo que “podrían  cambiarse  o  reformarse  las  reglas  constitucionales relativas a las formas y  criterios  de  evaluación,  reconocer  mayor porcentaje en el proceso a quienes  ostenten  experiencia  específica  en los cargos convocados al concurso o en la  entidad  convocante,  tal  vez, también, prever un menor periodo de prueba para  quienes  ya  estaban  en  el cargo como provisionales o inclusive, en el peor de  los  casos,  hacer  exámenes diferenciados entre los que ya ostentan la calidad  de  provisionales e interesados externos”, mas no prescindir “de forma total  del   concurso   de  méritos,  público  y  en  igualdad  de  oportunidades  de  inscripción,  para  realizar,  en  cambio, registros automáticos en la carrera  administrativa”.   

   

2.3. Las posiciones asumidas respecto de la  demanda en las intervenciones y en la vista fiscal   

   

Conforme  aparece en el expediente y consta  en  la  parte  correspondiente a los antecedentes de esta providencia, distintos  intervinientes  se  han  pronunciado sobre la demanda reseñada y así, mientras  que  algunos  la  coadyuvan  valiéndose,  en  la  mayoría de las ocasiones, de  argumentos  similares  a  los expuestos por el demandante, otros se oponen a que  la  Corte declare la inconstitucionalidad del artículo 1º del Acto Legislativo  No.  01 de 2008, pues estiman que, al expedirlo, el Congreso de la República no  incurrió  en  exceso  de  competencia,  dada  la diferencia que media entre los  funcionarios  provisionales  o  encargados  y  las  personas que todavía no han  accedido  a  la  Administración  e  insisten  en que la disposición atacada no  deroga  ni  modifica  las  reglas  referentes  a la carrera administrativa y, en  particular,  el  criterio  del  mérito  que,  si  acaso, sólo resulta alterado  parcialmente    en    cuanto    condición    para   ingresar   a   la   carrera  administrativa.   

   

Especial  atención merece la intervención  de  la  Asociación de Etnoeducadores Afrocolombianos del Pacífico Sur, quienes  solicitan  su  inclusión  como  beneficiarios  del Acto Legislativo demandado e  igualmente  la  posición  mantenida  por  la  Universidad del Rosario que, aún  cuando  se  muestra  en  desacuerdo  con  la  tesis  de  la  sustitución  de la  Constitución,  estima que la preceptiva acusada es inconstitucional, por cuanto  el  artículo  125 de la Constitución establece una reserva al deferir a la ley  la  fijación de los requisitos y condiciones para determinar los méritos y las  calidades  de  los  aspirantes,  reserva que ha sido desconocida por el Congreso  que,  mediante  el  artículo transitorio introducido, la privó de “vigor”,  con  violación  del  principio de separación de las ramas del poder público y  pese  a que el Constituyente Primario la estableció en aras de “la libertad   y  de  las garantías de igualdad y transparencia en los procesos para conformar  el  ejercicio  de  la  función  pública”,  sin que a favor pueda alegarse la  transitoriedad   de  una  situación  que,  según  la  Facultad  interviniente,  desconoce  la integridad y supremacía de la Constitución y demuestra que “el  Congreso  de  la  República  como constituyente derivado actuó sin competencia  para expedir esa norma”.   

   

Por  su  parte, el Procurador General de la  Nación  sostiene  que  el  Acto  Legislativo cuestionado es inaplicable, ya que  exige  acreditar  las  calidades  para  que  resulte  procedente la inscripción  automática  y “las personas que vienen ocupando los cargos en provisionalidad  o  en  encargo,  para  efectos  de hacerse acreedores al derecho de inscripción  automática   en   carrera   administrativa,  únicamente  pueden  acreditar  el  cumplimiento  de  los  requisitos exigidos, mas no así las calidades requeridas  para  el  desempeño  de  los  mismos,  porque  estas  nunca se determinaron, en  concurso  público, mediante las evaluaciones y pruebas pertinentes”, de donde  se  desprende  que  “ninguna  de  las  personas  que vienen ocupando cargos de  carrera  mediante  nombramiento  provisional o por encargo tiene el derecho para  ser inscrito en la carrera administrativa”.   

   

Adicionalmente,  el  Jefe  del  Ministerio  Público  se refiere a la vulneración del derecho a la igualdad, porque el Acto  Legislativo   tachado  de  inconstitucionalidad  “excluye  del  derecho  a  la  inscripción   automática   en   carrera   administrativa,  sin  razón  alguna  justificable  constitucionalmente,  a  quienes vengan ocupando cargos en carrera  en  provisionalidad  o  en encargo, en los sectores notarial, judicial, docente,  diplomático y consular”.   

   

Considera  el señor Procurador que el Acto  Legislativo  No. 01 de 2008 sustituyó parcialmente la Constitución al conceder  el  derecho  de  inscripción  automática  en  la  carrera  administrativa, sin  necesidad  de  concurso  público, puesto que el pretendido derecho “desconoce  nuestra  identidad  constitucional como Estado social de Derecho en lo que tiene  que  ver  con  la  garantía de un orden justo” y con el derecho fundamental a  acceder  al  desempeño de cargos públicos de carrera, “como expresión de la  libertad  de  escoger  profesión  u  oficio,  mediante la determinación de los  méritos  y calidades de los aspirantes, en condiciones de igualdad, demostradas  compitiendo en concursos públicos”.   

   

Después de analizar la jurisprudencia de la  Corte   Constitucional,   el   Procurador  pregunta  “si  hubo  o  no  reforma  constitucional”   y   concluye  negativamente,  porque,  a  su  juicio,  “el  contenido  de la Constitución Política de Colombia, previo al Acto Legislativo  01  de  2008,  permanece  intacto  frente  al  mismo,  en  cuanto que dicho acto  modificatorio  de  la  Carta  no  tiene  ninguna relación con la Constitución,  desde  el  punto de vista de la legitimidad de esta, incluyendo la motivación y  el contenido de sus reformas”.   

   

En  la  vista  fiscal  se  explica  que  la  Constitución  no  sufrió  modificación  alguna, pues “para que haya reforma  constitucional,  obligatoriamente  el  acto  reformatorio  tiene que producir un  cambio  sobre  lo previamente vigente” y “el Acto reformatorio 01 de 2008 no  reforma  nada,  visto esto desde la legitimidad de la Constitución Política de  1991”,  sino que responde a un interés particular que consiste en conceder un  derecho  laboral  “por  fuera  del  orden constitucional vigente en materia de  identidad política, económica y social”.   

   

Así  pues,  señala  el Procurador que, en  lugar  de  reforma,  lo  que  hubo  fue  una  desviación  de  poder mediante la  utilización  de  la competencia reformadora de la Carta Política que llevó al  Congreso  de  la  República  “a  tratar  las  constituciones como leyes, para  instrumentalizarlas  en  función  de intereses particulares, lo cual desborda y  desnaturaliza  la  concepción  y  razón  de  ser de las cartas políticas como  contratos  fundacionales  para  conducir a las sociedades, en todos los tiempos,  bajo  la  guía  de  valores y principios fundamentales que se constituyen en la  identidad    de    las   naciones,   según   su   voluntad   de   organización  política”.   

   

2.4.     El     problema    jurídico  planteado   

   

De  conformidad con el recuento realizado y  ya  que,  en  forma  expresa,  el  actor manifiesta que “no pretende reprochar  errores  de  procedimiento en el trámite legislativo”, sino que se examine el  vicio  de  competencia  en que hubiere podido incurrir el Congreso al expedir el  Acto  Legislativo  No.  01  de  2008  y se adelante el consiguiente “juicio de  sustitución”,   se  ocupará  la  Corte  de  determinar  si  la  inscripción  extraordinaria  reconocida  en  el  Acto  Legislativo  acusado como un derecho a  favor  de los servidores que, provisionalmente o por encargo, desempeñan cargos  de  carrera  administrativa, sustituye o no la Constitución y en caso de que la  conclusión  sea  positiva,  establecerá  de  qué  modo  y con cual alcance se  produce esa sustitución.   

   

Como se sabe, la doctrina según la cual la  reforma  constitucional  puede  derivar  en  una  inadmisible sustitución de la  Carta,  ha  sido  acuñada  por la Corte Constitucional y perfilada en sucesivas  sentencias,  en  las que la Corporación ha tenido oportunidad de pronunciarse a  propósito  de  demandas  ciudadanas  dirigidas a cuestionar Actos Legislativos,  bajo  la  acusación  de  haber  transformado  la  Carta  en otra diametralmente  opuesta a la adoptada por el Constituyente primario en 1991.   

   

A la jurisprudencia que sobre el tema de la  sustitución  ha  sido producida se atendrá la Corporación para resolver sobre  la  demanda  que  ahora  ocupa  su  atención,  pero antes de entrar a exponer y  analizar,  a la luz del caso concreto, la doctrina contenida en esas sentencias,  la  Corte  efectuará,  como  cuestión  previa, una referencia al sentido de la  reforma  constitucional,  con  el  fin de configurar el marco de la controversia  suscitada  y  porque  así  lo  sugiere  la vista fiscal que, según lo anotado,  considera  que  el  Acto  Legislativo  No.  01  de  2008 no es, en realidad, una  reforma de la Constitución de 1991.   

   

3.   Cuestión   previa:   la   reforma  constitucional   

   

En  buena  parte de los textos que han sido  dedicados  al  estudio  del poder de reforma constitucional, los autores centran  el  objeto de su análisis en los mecanismos a través de los cuales se ejercita  el  referido  poder  y  suelen  presuponer  una  noción  de reforma como simple  modificación  de  la  Constitución,  sin  detenerse  a analizar el significado  mismo  de la modificación o a determinar si ésta precisa de algunos requisitos  o  debe  reunir  ciertas  características  para  ser tenida como una auténtica  reforma de la Carta vigente.   

El concepto de reforma constitucional no es  del  todo  evidente  y  así  surge de la propia jurisprudencia de la Corte que,  conforme  lo  hasta  aquí  expuesto,  en  distintas  ocasiones se ha dedicado a  diferenciar  entre  la  reforma y la sustitución de la Constitución, fenómeno  este   último  al  cual  se  llega  por  la  vía  de  los  mecanismos  que  el  Constituyente   Primario   dispuso   para   facilitar  la  modificación  de  su  obra   [8].   

   

Aunque, de conformidad con el plan trazado,  todavía  no  se detendrá la Corte en el examen del concepto de sustitución de  la   Carta,  baste  destacar  ahora  que  su  sola  enunciación  advierte,  con  suficiencia,  acerca  de  la necesidad de delinear los contornos del concepto de  reforma,   como  premisa  que  permita  diferenciarlo  de  nociones  cercanas  o  francamente   contrarias  o  que,  al  menos  en  lo  inmediato,  ponga  a  esta  Corporación  en  condiciones  de apreciar, adecuadamente, las implicaciones del  Acto Legislativo No. 01 de 2008.   

   

Ciertamente, el señor Procurador General de  la  Nación  afirma  que  el  mencionado  Acto  Legislativo no corresponde a una  reforma,  por  cuanto  “no tiene ninguna relación con la Constitución, desde  el  punto  de  vista  de  la  legitimidad  de ésta” y porque el contenido que  tenía  la  Carta  antes  de  la  expedición  de  la  disposición  cuestionada  “permanece intacto”, aún después de su entrada en vigencia.   

   

Si bien es cierto que la vista fiscal llama  la   atención   sobre  la  urgencia  de  contar  con  un  concepto  de  reforma  constitucional  y  sobre  la  distinción  que, en virtud de ese concepto, surge  entre  la  reforma  y  la actuación del Congreso al expedir el Acto Legislativo  puesto  en  tela de juicio, la Corte no va a abordar este aspecto desde el punto  de  vista  de  la  legitimidad  de  la Constitución, sino desde una perspectiva  eminentemente  formal y, por lo mismo, acorde con el ámbito de las competencias  que   le  atañen,  en  tanto  juez  instituido  y  dotado  de  una  específica  atribución   para   juzgar   la   constitucionalidad   de  las  reformas  a  la  Carta.   

   

3.1.   El   carácter   escrito   de  las  constituciones actuales   

   

Para  efectuar  el  análisis  propuesto,  conviene  partir  de  un  dato  elemental  que  es  el  carácter escrito de las  constituciones.  Desde  luego,  en  términos generales, cabe aseverar que en el  Estado  constitucional  contemporáneo  la  Constitución  es el orden jurídico  fundamental  expresado  por  un  conjunto  de  normas  y  que,  en virtud de una  tradición  relativamente  reciente,  tales  normas  suelen  tener  base textual  mediante  las  disposiciones  reunidas  en  un documento formal, adoptado por el  poder Constituyente originario y denominado Constitución.   

   

La formalización de las constituciones que  de  tal  manera  tiene  lugar  se  vale, entonces, de dos elementos importantes,  cuales  son  la  escritura  y la unidad documental o unicidad del texto   [9],   pues  la  Constitución,  fuera  de  expresar  por  escrito  los  enunciados   que   conforman   el   orden   jurídico   fundamental  del  Estado  constitucional,  los  reúne, concentra o codifica en un solo documento, sin que  al  efecto  importe  que  los  enunciados  recogidos en el texto sean de diverso  signo   y   respondan  a  diferentes  criterios  de  clasificación,  pues  como  doctrinariamente  se  ha  indicado,  la  Constitución, más que una norma es un  conjunto de normas o un “cuerpo normativo”   [10].   

   

La  utilización  de  la  escritura y de la  codificación  tiene,  entre  otras  finalidades,  la  de  fijar  los contenidos  básicos  que  fundan  el  ordenamiento  jurídico,  así  como el propósito de  facilitar   su  conocimiento  y  consulta,  sobre  todo  si,  por  su  carácter  normativo,  la  Constitución,  se  incorpora al sistema de fuentes del Derecho,  está  al  alcance  de  todos  y  vincula  a  los  poderes  públicos  y  a  los  particulares.  En  ese  contexto,  conviene concluir que la formalización en un  solo   documento   escrito   también   tiene  el  muy  importante  cometido  de  proporcionar  certeza  respecto  del contenido de la Constitución y de afianzar  la seguridad jurídica desde el más alto nivel del ordenamiento.   

   

Así,  por  ejemplo,  ya  en  la  sentencia  Marbury   versus   Madison,  considerada  fundacional  tratándose  del  control  de  constitucionalidad,  el  Tribunal  Supremo  de  los  Estados  Unidos  de  América  estimó  que “todos  aquellos  que  han dado vida a la Constitución escrita la han concebido como el  derecho  fundamental  y supremo de la nación”, e indicó, además, que “los  poderes  del legislativo están definidos y limitados, y para que estos límites  no  se  malinterpreten o se olviden se ha escrito la Constitución”, escritura  que,  de  otra parte, contribuye a asegurar la superioridad de la Constitución,  pues  si  ésta no fuera derecho superior quedaría reducido “a la nada lo que  ha  sido  considerado  uno  de  los  mayores  avances  de nuestras instituciones  políticas:     disponer     de     una     Constitución    escrita”   [11].   

   

3.2.   El   carácter   escrito   de   la  Constitución y las modificaciones constitucionales   

   

Ahora  bien, como todo orden, el instituido  mediante  la  Constitución  tiende  a  permanecer  indefinidamente  de la misma  manera  como  desde  el  inicio ha sido concebido y en su totalidad, puesto que,  conforme  lo  apunta  HESSE,  la Constitución es una unidad y, por ello, “sus  elementos  se  hallan  en  una  situación de mutua interacción y dependencia y  sólo  el juego global de todos produce el conjunto de la conformación concreta  de  la comunidad por parte de la Constitución”, de tal modo que “el Derecho  constitucional  se  halla orientado en mucha mayor medida hacia la coordinación  que  no  hacia  el  deslinde  y  el  acotamiento”  y,  por  lo  mismo,  en  la  interpretación  de  la  Carta  se  debe  evitar  su “limitación unilateral a  aspectos parciales”   [12].   

   

Sin embargo, la tendencia de permanecer con  un  contenido  inalterado  y  en  forma  completa no se opone a la necesidad del  cambio  requerido  por  la  variación  histórica de las circunstancias ni a la  consecuente  actualización  de  los contenidos superiores del ordenamiento, que  bien  puede  hallar  su cauce en una interpretación dinámica o evolutiva de la  Constitución  escrita, pues cuando la escritura se vale de fórmulas abiertas o  indeterminadas  que  precisan  concreción,  como  sucede con las constituciones  contemporáneas,  son  variadas  las  opciones  interpretativas de las distintas  cláusulas constitucionales.   

   

Con todo, el texto, por más que permita la  atribución  de  muy  variados  significados,  constituye un límite y, de todas  maneras,  contribuye  a  afianzar  la  Constitución  y a conferirle fijación y  estabilidad  al  orden  por  ella  instaurado, a tal punto que el apremio de las  circunstancias  excepcionales  o  el  evidente  agotamiento de las posibilidades  interpretativas   pueden  aconsejar  la  revisión  constitucional  que,  en  su  prístino  sentido,  ha  de  ser  vista  como  una garantía de la Constitución  misma,  porque impide que sea desbordada por los acontecimientos y así facilita  su adaptación a nuevos retos y su continuidad.   

   

Tanto es así que, aún cuando sea difícil  llegar  a  un  acuerdo  acerca  de  las  materias  que  deberían  ser objeto de  regulación  constitucional,  las  distintas  tipologías  que  se han intentado  tienden  a  coincidir  en  que  toda  Constitución  ha  de prever disposiciones  referentes  a  su  propia  revisión,  siendo también de común aceptación que  tales  disposiciones  establecen  especiales  requisitos cuya finalidad es hacer  más  riguroso  el  procedimiento  de  la  reforma que, por lo demás, suele ser  confiada  a  algún  poder instituido e incluso al órgano legislativo ordinario  que,  en  tal  caso, debe atenerse a las especiales previsiones y a los límites  que de ellas derivan.   

   

3.2.1.    El    concepto   de   reforma  constitucional   

   

La  reforma  implica  modificación  de  la  Constitución,  pero  no  toda  variación  es susceptible de adscripción en el  concepto  de  reforma  constitucional.  Así,  los  cambios  que provengan de la  dinámica  propia  de la interpretación no responden al significado estricto de  la   reforma   y,   de   acuerdo   con   nuestra   jurisprudencia,  tampoco  las  transformaciones  que  comporten  sustitución  de  la Carta vigente, pese a que  hayan  sido  adelantadas  por  el  órgano  constitucionalmente  autorizado para  reformar    y    con    apego   al   procedimiento   agravado   a   tal   efecto  previsto.   

   

Y  es  que, para empezar, conviene poner de  manifiesto  que  el  concepto  de reforma no es ajeno al carácter escrito de la  Constitución,  sino  que  se  encuentra  estrechamente  vinculado  a  la  forma  escrita,  pues,  en  estricto  sentido,  no hay reforma sin modificación de los  textos  y  para  constatarlo  basta  dejar  constancia de la comparación que la  doctrina  ha  hecho  entre  la reforma constitucional y otras figuras que le son  próximas.   

En efecto, ya en su célebre conferencia del  18  de  marzo  de 1906, al resumir la diferencia entre reforma y mutación de la  Constitución  JELLINEK  apuntó  que  por reforma de la Constitución entendía  “la  modificación  de  los  textos  constitucionales  producida  por acciones  voluntarias  e  intencionadas”, mientras que, según su criterio, la mutación  de  la  Constitución  “deja  indemne  su texto sin cambiarlo formalmente” y  “se  produce por hechos que no tienen que ir acompañados por la intención, o  consciencia de tal mutación”   [13].   

   

Con  base  en  idéntica  distinción  y en  época  más  cercana  a  la  actual,  LOEWENSTEIN  puntualizó  que, en sentido  formal,  bajo  la  denominación  de  reforma  constitucional  se entiende “la  técnica  por  medio  de  la  cual  se  modifica el texto, tal como existe en el  momento  de  realizar  el cambio de la Constitución” y agrega que la reforma,  en  este sentido, “es -o, por lo menos, debe serlo cada vez, modificación del  texto  constitucional”,  en  tanto  que “en la mutación constitucional, por  otro  lado,  se  produce una transformación en la realidad de la configuración  del  poder político, de la estructura social o del equilibrio de intereses, sin  que  quede  actualizada dicha transformación en el documento constitucional: el  texto de la constitución permanece intacto”   [14].   

   

Igualmente,  HESSE estima que, a diferencia  de  la revisión constitucional, la mutación “no afecta al texto como tal”,  pues “permanece inmodificado”   [15]  y  STERN  acota  que  la  mutación  genera  “un  cambio  en  la  aplicación  de las normas constitucionales, de forma tal que a las palabras del  texto  constitucional  que  permanecen sin modificar se les atribuye poco a poco  un  sentido distinto del que se les había atribuido originariamente”   [16].   

   

La  constancia  de  las modificaciones debe  quedar,  entonces,  expresamente  consignada  en  los  textos  reformados con el  objetivo  de  que  se  cumplan  idénticos  propósitos a los perseguidos por la  Constitución  original,  escrita  y  vertida en un documento único. Así pues,  debe  existir  la  posibilidad  de  que  la  trasformación  operada mediante el  mecanismo  de  la  reforma  constitucional pueda ser conocida, genere la certeza  acerca  de  su  introducción  en  el cuerpo de la Carta y tenga, a partir de su  vigencia,  la  vocación  de  permanencia que acompaña a la Constitución en su  conjunto.   

   

Se   trata,   en   últimas  de  que,  en  concordancia  con  el  carácter  escrito  de  la  Constitución, la reforma sea  expresa  y pierda toda oportunidad la introducción de modificaciones tácitas o  de  imposible,  difícil  o  dudoso conocimiento. La exigencia de acuerdo con la  cual   cualquier  reforma  debe  conducir  a  reformular  la  redacción  de  la  disposición  alterada  se  conoce  como  principio de  certificación  y  evidencia  y,  aunque  lógicamente  deriva   del   carácter   escrito   de   los  textos  constitucionales   [17],  ha sido consagrada expresamente en la Constitución alemana, cuyo  artículo  79-1  prescribe  que  “La Ley Fundamental sólo puede ser reformada  mediante  una  ley que expresamente cambie o complete el texto literal de la Ley  Fundamental”   [18].   

   

En opinión de LOEWENSTEIN, la disposición  citada  tiene su origen en el propósito de erradicar una práctica desarrollada  bajo  la  Constitución  de  Weimar, práctica de conformidad con la cual, “si  bien  la norma constitucional era modificada por el procedimiento prescrito para  la  reforma  constitucional,  la enmienda misma no quedaba señalada en el lugar  correspondiente  del  texto  constitucional”,  lo  que  condujo a no saber con  certeza   “lo   que   realmente   todavía   estaba   en   vigor   del   texto  constitucional”  y  a  propiciar que “las respectivas mayorías formadas por  los   partidos   en   las   asambleas  legislativas  pudieran  saltar  sobre  la  Constitución   según   sus   alegres   caprichos,   con   sólo  respetar  las  disposiciones   referentes   al   procedimiento   de  reforma  constitucional”     [19].   

   

Así  las  cosas,  según  el autor citado,  “la  regla  debería  ser  que  la  modificación fuese hecha visible en aquel  lugar  del  texto  donde  específicamente  se ha efectuado la enmienda”, para  excluir  “la  antigua deshonestidad técnico-constitucional”, así como para  poner  “un  impedimento a frívolas enmiendas constitucionales de una mayoría  parlamentaria,  ya  que  las  asambleas  legislativas  están  obligadas ahora a  confesar   abiertamente   cualquier   modificación   constitucional”   [20].   

   

Como lo admite STERN, no procede “ninguna  reforma  de  la  Constitución   sin reforma del texto de la Constitución” y  esto   en   virtud   de  la  afirmación  “del  principio  fundamental  de  la  documentabilidad  y  carácter  expresamente  visible  de  toda  reforma  de  la  Constitución”  que  conduce a que el texto tiene que ser reformado, así como  a  entender  que  no se trata solamente de una variación en la enumeración del  respectivo  artículo, sino de que “es cambiado el texto de la Ley Fundamental  en su redacción y fijado de nuevo”   [21].   

Así  pues,  más  allá  de  la  concreta  situación  que  explica  el  origen  del  artículo  79.1  de  la Constitución  alemana,  lo  importante es destacar, en sentido general y con fundamento en esa  particular  experiencia,  que  no basta respetar las formas procedimentales para  que,  inexorablemente,  se le confiera la categoría de reforma constitucional a  cualquier  resultado  de  alguna  modificación  y que, en consecuencia, procede  analizar  si  el  parágrafo adicionado al artículo 125 de la Constitución por  el  artículo  1º del Acto Legislativo No. 01 de 2008 puede ser catalogado como  una reforma constitucional o se adscribe a una categoría distinta.   

   

4. El concepto de reforma constitucional en  la Constitución colombiana   

   

Para dar respuesta a la anterior cuestión,  lo  primero que la Corte debe hacer es precisar si el concepto de reforma que la  Constitución  vigente prohíja responde a las características que se acaban de  destacar.  Desde  luego,  no  por  tratarse  de  un  dato  tan evidente se puede  soslayar  que  el  Constituyente de 1991 adoptó una Carta, valiéndose para tal  efecto  de  la  forma escrita y de la incorporación de todo su articulado en un  solo texto o documento.   

   

La  anotada  circunstancia,  por sí misma,  demuestra  que, en concordancia con el carácter escrito de la Constitución, la  reforma  ha  de ser expresa, como se desprende, además, de la propia redacción  de  los  artículos  374  y  siguientes  que  se  refieren,  por  ejemplo,  a la  presentación  de  un  “proyecto”  que  deberá ser tramitado y aprobado con  determinadas   mayorías   (artículos   375   y   378)   o  señalan  materias  específicas,  susceptibles  de  sometimiento  a  un requisito adicional como la  eventual  convocación  de  un referendo (artículo 377); siendo de destacar que  también  en  los otros supuestos de aprobación mediante referendo es obvio que  al  electorado  se  le  presente  un  texto  en  el  que conste el sentido de la  modificación propuesta (artículo 378).   

   

Pero,  la  ya  larga  práctica de reformas  constitucionales  posterior  a  1991 y, en particular, las que se han adelantado  mediante  el trámite y aprobación de un Acto Legislativo por el Congreso de la  República  son suficientemente indicativas del acatamiento de la forma expresa,  que  también  ha  sido  reconocida  como  condición  ineludible  por la propia  jurisprudencia  que la Corte Constitucional ha producido cuando se han demandado  las   reformas,   bajo   la   acusación   de  constituir  sustituciones  de  la  Carta.   

   

En efecto, un breve repaso de las sentencias  de  mayor  relevancia sobre la distinción entre reforma y sustitución, permite  aseverar  que  la Corte Constitucional siempre ha identificado la reforma con el  empleo  de  la  forma expresa. Así, en la primera sentencia que abordó el tema  de  la  sustitución  de  la Carta, que lo fue la C-551 de 2003, la Corporación  anotó  que  “el  contenido  de toda reforma constitucional es por definición  contrario  a  la  Constitución  vigente, ya que precisamente pretende modificar  sus  mandatos”  y,  con  posterioridad,  enfatizó  que “el poder de reforma  puede   modificar   cualquier   disposición   del   texto   vigente”   [22].   

   

Después, en la sentencia C-1200 de 2003, la  Corte,  tras  reiterar  que  “el  poder  de  reforma puede modificar cualquier  disposición  del texto vigente”, expuso que “toda reforma constitucional”  contraría  “lo  que  dice la norma constitucional por ella reformada” y es,  por  lo  tanto,  “reforma  del  texto original”, ya que si no fuera así, la  simple  contradicción  entre  la reforma y lo reformado “sería violatoria de  la  Constitución”  y  supondría  “degradar al rango de norma inferior toda  reforma     constitucional”,    lo    que    no    es    de    recibo   [23].   

   

Más  adelante,  a  título  de ejemplo, la  sentencia   comentada   encuadra   dentro  del  ámbito  de  la  reforma  “las  reformulaciones  positivas,  es  decir,  el cambio en la redacción de una norma  sin  modificar su contenido esencial”; las reconceptualizaciones, es decir, el  cambio  en  la conceptualización de un valor protegido en la Constitución” o  también  el  establecimiento  de  “limitaciones o restricciones, es decir, la  introducción  por  el  propio poder de reforma de límites o restricciones para  armonizar valores o intereses enfrentados”   [24].   

   

Por su parte, la Sentencia C-970 de 2004, al  caracterizar   la   reforma  constitucional,  se  refiere  al  cambio  de  “la  redacción  de  los  artículos de la Constitución, sin modificar en esencia su  contenido”  e  igualmente  alude a la “reconceptualización o reformulación  de  los  mismos,  preservando los elementos definitorios esenciales”, mientras  que,  en  la  Sentencia  C-1040  de 2005, la Corte puntualiza que “una reforma  constitucional,   por  definición,  modifica  la  Constitución,  la  afecta  y  contradice”   [25].   

   

Finalmente,  conviene destacar que la misma  Sentencia   C-1040   de  2005  introduce  una  caracterización  del  juicio  de  sustitución  al  indicar  que,  tratándose  de  la sustitución, “no hay una  comparación  entre  la  reforma y la Constitución con miras a establecer si la  primera   contradice   la  segunda,  dado  que,  por  definición,  una  reforma  constitucional   contradice  la  Constitución  por  ella  reformada”   [26]  y, en la misma línea, la Sentencia C-293 de 2007, haciendo eco de  la  evolución  jurisprudencial,  señala  que  “la  reforma que le compete al  Congreso   de   la   República   puede   contradecir  el  contenido  de  normas  constitucionales,  incluso  de  manera  drástica,  pues  toda  reforma  implica  transformación,  pero  el  cambio  no  ha  de  ser tan radical que sustituya el  modelo   constitucional  actualmente  en  vigor  o  que  conduzca  a  reemplazar  ‘un eje definitorio de la  identidad    de    la   Constitución’      por     otro     ‘opuesto         o         integralmente        diferente’ ”    [27].   

   

Así  las  cosas,  procede  concluir  que  también   en   la   tradición  constitucional  colombiana  la  reforma  de  la  Constitución  tiene que ser expresa, lo que implica la clara identificación de  los   textos   que  mediante  los  especiales  procedimientos  son  sometidos  a  modificación  y  que,  efectivamente, se produzcan transformaciones a tal punto  verificables  que  la  certeza  acerca  de  aquello  que  rige,  en  la cima del  ordenamiento   y  como  Derecho  superior  del  Estado,  aflore  con  facilidad,  acompañe   la   variación   y   sea   prenda  de  garantía  de  la  seguridad  jurídica.   

   

Teniendo  en  cuenta  el  sentido  que a la  reforma  constitucional  se  le  ha dado en los anteriores párrafos, resulta de  gran  importancia  aludir  a  un  precedente  que  pone  de manifiesto, tanto la  necesidad  del  carácter  expreso  de  la  reforma,  como algunas consecuencias  derivadas   de   modificaciones   realizadas  mediante  la  observancia  de  los  procedimientos  de  revisión  constitucional, pero sin variar las disposiciones  superiores implicadas en la variación.   

   

4.1.  El  precedente  establecido  en  la  Sentencia C-551 de 2003   

   

En  este  orden de ideas, interesa destacar  que,  en  la Sentencia C-551 de 2003, al ejercer el control de la Ley 796 de ese  año  que  convocaba  un referendo, la Corte le negó el carácter de auténtica  reforma  constitucional  a  la  pregunta  17,  por obra de la cual se buscaba la  ampliación  del  periodo  de los gobernadores, alcaldes, diputados y concejales  que se encontraban en funciones.   

   

En  efecto,  de acuerdo con el texto que se  iba  a  someter  a  la consideración de la ciudadanía, todos esos funcionarios  seguirían  en  sus cargos hasta el 31 de diciembre de 2004, lo que implicaba un  aumento   del  periodo  previsto  en  disposiciones  constitucionales  que,  sin  embargo,   no   habían   sido   previamente  modificadas  ni  eran  objeto  del  referendo.   

   

En aquella oportunidad, la Corporación puso  de  presente que, mediante ese mecanismo, no se procuraba “modificar, en forma  universal,  el  régimen  colombiano”,  a  fin de permitir que en el futuro el  periodo  de  ciertos  funcionarios  pudiera  ser ampliado”, pues se pretendía  que,  “manteniendo  las  normas  ya  existentes  sobre  los  periodos  de esos  funcionarios”,  se  ampliara  la  duración  del  periodo a los que estaban en  ejercicio   [28].   

   

La  Corte estimó que la eventual decisión  ciudadana  cuyo  único  propósito  era mantener en el cargo, “por un periodo  mayor,  a  funcionarios  específicos  que habían sido elegidos para un periodo  menor”,  habría sido “materialmente un acto electoral” presentado “bajo  la  apariencia  de  someter  a referendo un proyecto de norma”, dado que no se  buscaba  “modificar,  en  forma  abstracta,  el  periodo  de  las  autoridades  seccionales”,  sino prolongar la permanencia en los cargos de las personas que  los ocupaban   [29].   

Según  el razonamiento de la Corporación,  la  prolongación  del mandato no podía hacerse sin la previa modificación del  “régimen  constitucional  que  rige  la  relación  entre los ciudadanos, los  elegidos  y  sus  periodos”,  motivo  por  el cual dejó establecido que “es  necesario  distinguir  entre  la  reforma  de  la Constitución y su quiebre por  medio  de la utilización ritual de los mecanismos de reforma constitucional”,  así  como  evitar  que  se  recurra  a los procedimientos propios de la reforma  constitucional,  “pero  no  para  modificar, de manera general, las cláusulas  constitucionales,  sino  exclusivamente  para  adoptar  una decisión política,  singular  y  puntual,  contraria  a  los  preceptos constitucionales”   [30].   

   

La  necesidad de modificar expresamente los  textos  superiores  pertinentes  para  que  la modificación tenga, al menos por  este  aspecto,  el  carácter  de reforma constitucional, se torna todavía más  evidente  cuando  la  Corte  propone el “test de efectividad de la reforma”,  que  consiste  en  “verificar si las normas constitucionales a reformar siguen  siendo  las  mismas antes o después del referendo o de la reforma”, de manera  que  “si  las normas siguen siendo las mismas, entonces no ha existido reforma  constitucional”,  sino  un  “quebrantamiento  de  la Carta”, fenómeno que  efectivamente  se  había  configurado  en  el caso analizado, “puesto que las  normas  constitucionales  sobre  el periodo de esos servidores seguirían siendo  idénticas,  y  la  supuesta  reforma  hubiera  servido  únicamente  (…) para  ampliar  su  periodo  de  forma  ad  hoc  y singular”   [31].   

   

En este contexto cobran singular relevancia  las  apreciaciones  vertidas en la vista fiscal, que llama la atención sobre el  hecho  de  que  el  Acto  Legislativo  No.  01  de  2008 se limitó a agregar un  parágrafo  al  artículo  125  superior  y dejó intacto el texto que tenía la  Carta  con  anterioridad  a su entrada en  vigencia. Esa advertencia ha servido  para  precisar  el concepto de reforma constitucional y servirá para evaluar si  el  parágrafo  de tal modo insertado en la Constitución corresponde o no a una  auténtica reforma.   

   

La respuesta se dará de conformidad con las  consideraciones  que  se  dejan  sentadas,  pero  no de manera inmediata, ya que  solamente  después  de  determinar  el  alcance  del  artículo  1º  del  Acto  Legislativo  No.  01  de  2008  y  de analizar el concepto de sustitución de la  Constitución  y  sus  implicaciones  en  el caso concreto, la Corte tendrá los  elementos  indispensables para retomar el precedente y decidir lo que de acuerdo  con él corresponda.   

   

4.2. El concepto de reforma y los artículos  125 de la Constitución y 1º del Acto Legislativo No. 01 de 2008   

   

Al  examinar,  en cuanto hace a este primer  aspecto,  la  modificación  que  en la Constitución de 1991 ha operado el Acto  Legislativo  No.  01  de  2008,  la  Corte  constata, inicialmente y sin mayores  esfuerzos,  que dos situaciones caracterizan la aludida modificación. En primer  término,  es evidente que hay un texto dotado de contenido y por medio del cual  el  Congreso  de  la República ordena “adicionar un parágrafo transitorio al  artículo  125  de  la Constitución”, parágrafo que aparece a continuación,  pero,  de  otro  lado, también es ostensible que el artículo 125 superior, tal  como  estaba  redactado  antes de que se promoviera el trámite que condujo a la  aprobación  del  Acto Legislativo cuestionado, no sufrió variación textual de  ninguna índole.   

   

Desde esta perspectiva, razón le asiste al  señor  Procurador  General  de  la  Nación  cuando  señala  que,  pese  a  la  expedición  del  Acto  Legislativo  No.  01 de 2008, la Constitución permanece  intacta,  pues,  vistas  las  cosas  de tal modo y a partir de una aproximación  inicial   al   asunto,  no  existe  cambio  textual  del  artículo  125  de  la  Constitución, cuya redacción sigue incólume.   

   

Tal como se desprende de la vista fiscal, la  cuestión,  entonces,  exige  determinar si hubo o no reforma constitucional, ya  que,  si  se  toma  en  cuenta  el  innegable  carácter  escrito del parágrafo  adicionado,  se  podría  considerar  que ese solo hecho basta para demostrar la  existencia  de  reforma, por cuanto, al fin y al cabo, se agregó algo; pero, si  se  repara  en  la incolumidad del artículo 125, razonablemente cabe pensar que  no  tuvo  lugar  ninguna reforma y que, al añadir el parágrafo, el Congreso de  la  República  se  excedió  en  el  ejercicio  de  su competencia de revisión  constitucional.   

   

Respecto de la cuestión así planteada, la  Corte  advierte  que  el análisis del eventual vicio de competencia no se puede  realizar  a  partir  de  la simple oposición de las tesis enfrentadas, mediante  una  apriorística  toma  de  partido  por  alguna  de  las  opciones en pugna y  manteniéndolas   separadas,  como  si  fuera  imposible  cualquier  contacto  o  relación  entre ellas. La Corporación juzga que no cabe proceder de manera tan  apresurada,  porque  aún  cuando  teóricamente  es  posible  que  la  adición  insertada  a  continuación de un texto preexistente no tenga ninguna incidencia  sobre  éste,  también  es  posible  que  la  tenga,  hipótesis en la cual esa  incidencia puede ser de mayor o menor gravedad.   

   

En  efecto,  bien puede acontecer que, aún  cuando  la  adición  verse  sobre  materia  idéntica  a la tratada en el texto  preexistente,  se limite, por ejemplo, a complementar la regulación mediante la  introducción  de algo que se estime necesario o a aclarar algún aspecto que en  la  práctica  haya  causado  confusión,  sin  variar  nada de lo anteriormente  previsto.   

   

A juicio de la Corte, así lo ejemplifica el  parágrafo  adicionado al artículo 125 de la Constitución por el artículo 6º  del  Acto  Legislativo No. 1 de 2003, de acuerdo con cuyas voces “Los periodos  establecidos  en  la Constitución Política o en la ley son institucionales”,  de  modo  que “Quienes sean designados o elegidos para ocupar tales cargos, en  reemplazo  por falta absoluta de su titular, lo harán por el resto del período  para  el  cual  éste  fue elegido”, pues esta agregación contiene un aspecto  nuevo  que,  en realidad, no cambió la regulación de la carrera administrativa  tal  como  aparecía  previamente  establecida  en  el  mencionado artículo 125  superior.   

   

No  obstante,  en  otras  oportunidades  la  adición  ubicada  a  continuación  de textos anteriores tiene incidencia sobre  esos  textos  y,  claro  está,  sobre  sus contenidos, pese a que no los varíe  expresamente  y,  en tales eventos, el alcance de la modificación no se percibe  mediante  la  apreciación  aislada  del  texto  añadido,  sino  que demanda la  lectura  conjunta  o sistemática de la parte agregada y del texto anterior cuya  redacción  se  ha mantenido intacta, a fin de determinar el efectivo alcance de  la  transformación  y  de  tener  la  posibilidad de medir la intensidad de las  variaciones producidas.   

   

En  cualquier  caso,  sea  que  el  texto  preexistente  no haya sufrido cambios en razón de lo añadido o que, en efecto,  los  haya  experimentado, la Corte se ve precisada a compararlos, pues no existe  otra  manera  de  establecer  si  ha habido o no incidencia de la adición en el  texto  que  permanece sin alteraciones literales y de determinar, en caso de que  se   configure   esa   incidencia,   cuál   es   su   alcance   y  cuáles  sus  implicaciones.   

   

Esta  perspectiva  de  análisis  adquiere,  además,   especial   importancia  en  el  asunto  sub  examine,  no  sólo  por  la  advertencia  del  señor  Procurador  que  ha  merecido  de  la  Corte  la debida atención, sino también  porque  el  demandante  en  la  presente  causa considera que el parágrafo que,  mediante  el  Acto Legislativo No. 01 de 2008, se ha adicionado al artículo 125  de  la Constitución comporta una sustitución de la Carta originada en un vicio  de competencia, mas no una reforma constitucional.   

   

En  atención  a las condiciones puestas de  manifiesto,   la  Corporación  adelantará  el  ejercicio  comparativo  que  se  desprende  de  lo  hasta  aquí  considerado,  pero, antes de realizarlo, quiere  llamar  la  atención acerca de que la posición ahora asumida no implica cambio  ni  reemplazo de la jurisprudencia sentada en relación con el enjuiciamiento de  reformas   constitucionales   por   vicios   de   competencia   generadores   de  sustituciones  de  la  Carta,  sino  respuesta  a una situación específica que  requiere de una precisión adicional.   

   

En  efecto,  al  hacer  referencia  a  la  jurisprudencia  constitucional  con  la  finalidad  de  perfilar  el concepto de  reforma  surgido  de  esa  jurisprudencia,  la  Corte  alcanzó a mencionar que,  tratándose  del  control  de  Actos  Legislativos,  no  cabe el cotejo entre la  Constitución  tal  como  estaba  antes del acto reformatorio y la Constitución  tal  como  queda después de que se ha ejercido el poder de revisión, dado que,  por   definición,   la  reforma  siempre  comporta  variación  de  los  textos  anteriores;  mientras  que  en  la presente ocasión se propone una comparación  entre  el  texto anterior al Acto Legislativo No. 01 de 2008 y el posterior a la  actuación    del    Congreso    de    la    República   que   condujo   a   su  expedición.   

   

Una  aproximación  elemental  basta  para  concluir  que  no  existe  contradicción ni cambio de la jurisprudencia en este  aspecto,  puesto  que  la  jurisprudencia  tradicional de la Corte, que ahora se  reitera,  se  funda  en  la  existencia de una variación textual hecha efectiva  mediante  el  ejercicio  del poder de reforma, en tanto que la situación que la  Corporación  enfrenta,  a  propósito del proceso que ahora ocupa su atención,  tiene  un  punto  de  partida  diferente y consiste en que el órgano reformador  adiciona  algo a un texto previo que no sufre ningún cambio literal y en que es  menester  conjugar  el texto previo e invariado con el texto agregado para fijar  el  alcance  de  la  modificación y para determinar, a la luz de la competencia  otorgada  para  revisar  la  Carta,  si  la adición corresponde a una reforma o  encubre un fenómeno distinto e inconstitucional.   

   

4.3.  La  comparación entre los artículos  125  de  la Constitución y 1º del Acto Legislativo No. 01 de 2008 y el alcance  general de la modificación   

   

Como  se  anotó  al  comienzo  de  estas  consideraciones,  en  su  redacción  original  que  no fue cambiada por el Acto  legislativo  No.  01  de 2008, el artículo 125 de la Constitución establece la  carrera  administrativa,  somete  a ella, con algunas excepciones, la provisión  de  los  empleos  en  los  órganos  y  entidades  del  Estado,  ordena  que los  funcionarios  sean  nombrados  por  concurso  público,  salvo que el sistema de  nombramiento  no  haya sido determinado por la Constitución o la ley; prevé el  ingreso  a  los cargos y el ascenso con el previo cumplimiento de los requisitos  o  condiciones  legalmente  fijados  para determinar los méritos y calidades de  los  aspirantes,  así  como  el  retiro  que se producirá por calificación no  satisfactoria   en  el  desempeño  del  empleo,  por  violación  del  régimen  disciplinario  y por otras causales previstas en la Constitución o en la ley y,  por  último,  descarta  la  filiación política como criterio determinante del  nombramiento, el ascenso o la remoción.   

   

El artículo 1º del Acto Legislativo No. 01  de  2008  prevé  un mecanismo “extraordinario”, en razón del cual, durante  tres  años,  la  Comisión Nacional del Servicio Civil implementará mecanismos  para  inscribir en carrera administrativa, “sin necesidad de concurso público  a  los servidores que, a la fecha de publicación de la Ley 909 de 2004 ocuparan  “cargos  de  carrera  vacantes en forma definitiva en calidad de provisionales  del  sistema  general  de  carrera”,  somete la inscripción extraordinaria al  cumplimiento  “de  las  calidades  y requisitos exigidos para su desempeño al  momento  de  comenzar  a  ejercerlo”  y  al  hecho de que lo desempeñen “al  momento  de  su  inscripción  extraordinaria” e igual derecho y en idénticas  condiciones  confiere  a  “los  servidores  de  los  sistemas  específicos de  carrera,  en  cuyo  caso  “la  entidad  competente  adelantará  los trámites  respectivos de inscripción”.   

   

A continuación el Acto Legislativo acusado  dispone  la suspensión de “todos los trámites relacionados con los concursos  públicos  que  actualmente  se están adelantando sobre los cargos ocupados por  los  empleados  a  quienes  les  asiste  el  derecho  previsto  en  el  presente  parágrafo”,   encarga   a   la  Comisión  Nacional  del  Servicio  Civil  de  desarrollar,  en  tres  meses,  instrumentos  que  midan  el  desempeño  de los  servidores   públicos   “inscritos   de   manera  extraordinaria  en  carrera  administrativa”  y,  finalmente,  exceptúa  de  lo  previsto  los procesos de  selección   surtidos   en  desarrollo  de  los  artículos  131  y  256  de  la  Constitución  que,  en  su  orden,  se  refieren, a los notarios y a la carrera  judicial,   así  como  lo  atinente  a  la  carrera  docente  y  a  la  carrera  diplomática consular.   

   

La comparación que surge de la sola lectura  del  artículo 125 de la Constitución y del parágrafo que se le ha agregado es  suficiente  para  verificar  que  éste  último  tiene notable incidencia en el  contenido  del  primero,  pues la sola calificación de “extraordinaria” que  el  Acto  Legislativo  No.  01  de  2008  le otorga a la inscripción en carrera  regulada  por  él mismo, denota que el régimen contemplado en el artículo 125  superior  es el “ordinario” y, por lo tanto, el aplicable en los supuestos y  condiciones no regidas por el Acto cuestionado.   

   

Procede entonces, efectuar una aproximación  general  al  alcance de la modificación, alcance que, en este caso, surge de la  conjugación  de  lo establecido en el artículo 1º del Acto Legislativo No. 01  de  2008  con  el contenido del artículo 125 de la Carta y para ello resulta de  utilidad  tener  en  cuenta, con los debidos matices, lo que KELSEN denominó el  ámbito  de  validez  de  las  normas  del  derecho  que,  de conformidad con su  teoría,  puede  ser  considerado  desde los puntos de vista espacial, material,  personal y temporal   [32].   

   

Como  su designación lo indica, el ámbito  espacial  está  determinado  por  el espacio en que un precepto es aplicable y,  desde  esta  perspectiva,  las  disposiciones  jurídicas pueden ser generales o  locales  según  que  rijan  en  todo  el  territorio estatal o en una parte del  mismo.  Atendido  este  criterio,  la  Corte  observa que el artículo 125 de la  Carta  es de carácter general y que el Acto Legislativo No. 01 de 2008 también  es general.   

   

El ámbito material se refiere a la materia  regulada  en  el  precepto de que se trate y en relación con este aspecto es de  interés  destacar que, tanto el artículo 125 superior como el Acto Legislativo  demandado,  se  ocupan  de  la  carrera  administrativa, pero lo hacen de manera  diferente,  porque,  conforme se ha indicado, el parágrafo añadido contiene un  régimen   extraordinario  que  exceptúa  lo  previsto  en  el  artículo  125,  considerado como el régimen ordinario.   

   

Sin pretensiones de exhaustividad, en cuanto  hace  a  la materia conviene señalar que el artículo 125 de la Carta establece  elementos  de  la carrera administrativa tales como el concurso público para el  ingreso  y ascenso, así como el criterio del mérito y la determinación de las  calidades  de  los  aspirantes  conforme  lo  fije  la ley, mientras que el Acto  Legislativo  objeto  de  reproche  constitucional,  prevé  la  inscripción  en  carrera  “sin  necesidad  de  concurso  público”  y  confía a la Comisión  Nacional  del  Servicio  Civil  la  implementación de los mecanismos necesarios  para   hacer   viable   esa   inscripción  y  el  diseño  de  instrumentos  de  calificación  del  servicio  prestado por los servidores públicos a cuyo favor  se crea el derecho de inscripción extraordinaria.   

   

   

Con  fundamento  en  esta  perspectiva  de  análisis  procede  considerar  que  el  artículo  125  de  la Constitución es  genérico  en  la medida en que sus previsiones son abiertas y están al alcance  de  cuantos  consideren  que, en cada caso, reúnen lo requisitos y condiciones,  méritos   o   calidades  para  presentarse  a  un  concurso  y  aspiran  a  ser  seleccionados  para  desempeñar  cargos de carrera administrativa, en tanto que  el  Acto Legislativo No. 01 de 2008 es de carácter individualizado, pues aunque  referido  a un grupo de personas, los integrantes de ese grupo son perfectamente  identificables,  ya  que únicamente son titulares del derecho a la inscripción  extraordinaria  en  carrera  administrativa  “los servidores que a la fecha de  publicación  de  la  Ley  909  de  2004  estuviesen  ocupando cargos de carrera  vacantes  de  forma  definitiva  en calidad de provisionales o de encargados del  sistema  general  de  carrera”,  siempre que hubiesen cumplido las calidades y  requisitos  al  momento  de  comenzar  a  ejercer  el cargo y que lo desempeñen  cuando  se  inscriban  en  ejercicio del derecho que, además, se extiende a los  servidores  de  los  sistemas especiales y específicos, excepción hecha de los  notarios    y    de    las    carreras    judicial,   docente   y   diplomática  consular.   

   

Por último, el ámbito temporal se refiere  al  lapso  durante  el  cual  una  disposición  conserva  su vigencia y permite  distinguir  entre  preceptos de vigencia determinada o indeterminada, según que  su  permanencia  se  encuentre  previamente  establecida o, en definitiva, no lo  esté.  De  acuerdo  con  este  criterio  es  claro  que  el artículo 125 de la  Constitución  está  asistido  de  la  vocación  de  permanencia propia de las  disposiciones  constitucionales  adoptadas  por el Constituyente primario y que,  en  contraste,  el  artículo  1º  del  Acto  Legislativo  No. 01 de 2008 es de  vigencia  determinada,  dado que incorpora un parágrafo transitorio y otorga el  derecho  de  inscripción extraordinaria en carrera “durante un tiempo de tres  años”  y  mediante  el  cumplimiento  de  un  procedimiento cuya realización  conduce  a  que  “se  suspendan”  todos  los  trámites relacionados con los  concursos  que en la actualidad se adelantan para proveer “los cargos ocupados  por  los  empleados  a  quienes  les  asiste  el derecho previsto en el presente  parágrafo”.   

Vista la comparación efectuada con base en  los  anteriores  ámbitos de validez no queda duda acerca de que, aún cuando no  haya  variado la redacción del artículo 125 de la Constitución, el parágrafo  transitorio  incide  sobre  lo  establecido  en él, porque, en cuanto hace a la  materia,  reemplaza  su  contenido  al  contemplar un régimen distinto a fin de  darle  viabilidad  a  un  derecho  de  inscripción  extraordinaria  en  carrera  administrativa  (i),  en  lo  atinente al aspecto personal, con la creación del  mencionado  derecho  favorece  a  un  grupo  de  servidores que ocupan cargos de  carrera  en  calidad  de  provisionales o de encargados, siempre que cumplan las  condiciones  allí  establecidas  (ii)  y,  desde el punto de vista temporal, se  impone  durante  un lapso determinado, de manera que, mientras dura su vigencia,  desplaza  transitoriamente  la  regulación  “ordinaria”,  cuyos  efectos en  curso  son  interrumpidos  a  fin  de  hacer  posible el derecho de inscripción  extraordinaria  en carrera, reconocido a quienes les corresponde en razón de lo  previsto en el comentado parágrafo.   

   

En  resumidas cuentas, el artículo 1º del  Acto  Legislativo  No.  01 de 2008 reemplaza la regulación general que sobre la  carrera  administrativa  consagra  el  artículo  125  de la Constitución, pues  establece  un  régimen distinto para acceder a la carrera, régimen del que son  beneficiarios  determinados  servidores  y,  fuera  de  reemplazar  lo regulado,  suspende  transitoriamente  la  vigencia  del  artículo  125 superior, para que  “durante  un  tiempo  de  tres  años”  opere  el régimen contemplado en el  parágrafo   adicionado   a   la   preceptiva   constitucional   reemplazada   y  suspendida.   

   

En atención a lo planteado y solicitado en  la  demanda  que  ha  dado  origen al proceso que ahora se decide, la Corte debe  examinar  si  el  reemplazo  en  el  contenido  material  y  la  suspensión del  artículo  125  de  la  Carta  constituyen  suspensión  de  la  Constitución o  corresponden  a  un  ejercicio válido de la competencia otorgada al Congreso de  la  República  a  efectos  de ejercitar el poder de revisión constitucional y,  para  ello, examinará el artículo 1º del Acto Legislativo No. 01 de 2008 a la  luz  del  concepto  de  sustitución  plasmado  en  la  jurisprudencia  y de los  elementos  del  juicio que la Corporación utiliza con el objetivo de determinar  si,    a    propósito    de    una    reforma,    se    sustituye   o   no   la  Constitución.   

   

5.  El  concepto  de  sustitución  de  la  Constitución   

   

Conforme ha sido puesto de manifiesto en la  presente  providencia,  la  sustitución  de  la Constitución fue planteada por  primera  vez  en  la Sentencia C-551 de 2003, en la cual la Corte indagó acerca  de  la  índole  de  los  vicios  susceptibles  de  afectar  una  reforma  de la  Constitución.   

   

Tras indicar que la noción de “vicios de  procedimiento”  no es “en sí misma evidente”, la Corporación estimó que  el  yerro capaz de generar la inconstitucionalidad de una reforma no sólo puede  configurarse  durante  el  trámite  establecido,  sino que también puede estar  presente  en  un  estadio  anterior al desarrollo del respectivo procedimiento y  afectar  al sujeto llamado a cumplirlo y, especialmente, a la competencia de ese  sujeto para adelantar la reforma   [33],  pues,  como  lo  había  puntualizado la Corte, la competencia es  presupuesto  de  la  forma,  “puesto que a ésta sólo puede acceder el sujeto  calificado   para   verter   en   ella  el  contenido  que  de  ese  modo  cobra  significación jurídica”   [34].   

   

Al analizar el sujeto calificado en el caso  del  poder  de  revisión,  la  Corte  distinguió  entre el poder constituyente  originario  y el poder constituyente derivado y contrapuso “el ejercicio pleno  del   poder   político  de  los  asociados”,  y  no  sometido  “a  límites  jurídicos”,  propio  del  primero,  a  “la  capacidad  que  tienen  ciertos  órganos  del  Estado,  en  ocasiones  con  la  consulta  a  la  ciudadanía, de  modificar  una  constitución  existente, pero dentro de los cauces determinados  por la Constitución misma”   [35],    que    es    lo   característico   del   poder   constituyente  derivado.   

   

Sentadas   las  anteriores  premisas,  la  Corporación  concluyó  que el derivado es un poder constituyente, en cuanto se  ocupa  de  la  reforma  de  la  propia  Constitución,  pero que, encontrándose  instituido  por  la  Carta  vigente, es un poder limitado que “actúa bajo las  condiciones  fijadas por ella misma”, condiciones que comprenden lo relativo a  los  procedimientos  y  también  “los  asuntos  de  competencia” del sujeto  investido para adelantar la reforma   [36].   

   

Al abordar lo referente a la competencia, la  Corte  consideró que, según lo establecido por el Constituyente primario en el  artículo  374  de  la  Constitución,  la  Carta solamente autoriza al poder de  revisión   para   reformar   “la   Constitución  vigente”,  pero  no  para  sustituirla  por  otra  Constitución,  ya  que  “el  título XIII habla de la  ‘reforma’  de la Constitución de 1991, pero en  ningún  caso de su eliminación o sustitución por otra Constitución distinta,  lo   cual   sólo   puede  ser  obra  del  constituyente  originario”   [37].   

   

Así  pues,  “el  poder  de reforma puede  modificar  cualquier  disposición  del  texto  vigente”,  pero  mediante  esa  modificación  no  está  autorizado  para sustituir la Constitución, porque, a  diferencia  de  constituciones como la española que permiten la transformación  total,  en  la  colombiana  la  competencia  está conferida únicamente para la  reforma,  mas  no  para el cambio integral, de manera que si éste se produce en  ejercicio  del  poder  de  revisión,  se incurre en un vicio de competencia que  debe  ser  analizado  como  cuestión previa al análisis del procedimiento, por  cuanto  “la  competencia es un presupuesto ineludible del procedimiento, a tal  punto  que  el  procedimiento  está  siempre viciado si el órgano que dicta un  acto  jurídico  carece de competencia, por más que su actuación, en lo que al  trámite se refiere, haya sido impecable”   [38].   

   

De lo precedente se deduce que, aún cuando  “cualquier  artículo  de  la  Constitución  puede  ser  reformado”,  no es  válido  sustituir  la Carta so pretexto de reformarla, porque, en tal supuesto,  se  desnaturalizaría  el  poder de reformar la Constitución y se “excedería  la competencia del titular de ese poder”   [39],  y  estimó la Corte que ello es así, pese a que el Constituyente  Primario  no  estableció  cláusulas pétreas, de donde se desprende que existe  diferencia   entre   el   carácter  insustituible  de  la  Constitución  y  la  intangibilidad   [40].   

   

En efecto, ha explicado la Corporación que  cuando  hay  cláusulas  intangibles, es el propio constituyente quien define el  “criterio  de  intangibilidad”  y enuncia las disposiciones constitucionales  intangibles,  lo  que  “impide tocar el núcleo de un principio fundamental o,  en  su  sentido  más  amplio,  afectar uno de los principios definitorios de la  Constitución”,  mientras  que  la  prohibición de sustituir parte de estimar  que   es  posible  el  cambio,  incluso  de  los  principios  fundamentales  que  aisladamente  considerados  “no  son  intocables  en  sí mismos”, aunque se  considera  que  ese  cambio  no  puede  ser  de tal magnitud o trascendencia que  produzca un cambio de la Constitución por otra   [41].   

   

La  sustitución, entonces, es un reemplazo  de  la  Constitución  en términos materiales e implica franca oposición entre  lo  nuevo  y  lo  anterior,  en  la medida en que, so pretexto de la reforma, la  Constitución  es  transformada  en  otra  “completamente distinta” que, por  ejemplo,  sirva  de  base  a  una forma de organización política opuesta, como  cuando  se  cambia  la  república  por  la  monarquía,  la  democracia  por la  dictadura    o    el   Estado   de   Derecho   por   el   totalitarismo   [42].   

   

Siempre  que  se produce la sustitución se  incorpora   a   la   Constitución   un   nuevo  elemento  que  “reemplaza  al  originalmente adoptado por el Constituyente”   [43],  de  manera  que,  para establecer si hay o no sustitución, “es  necesario  tener  en  cuenta  los  principios  y  valores  que  la Constitución  contiene,  y  aquellos  que  surgen  del  bloque  de constitucionalidad, no para  revisar  el  contenido  mismo  de  la  reforma comparando un artículo del texto  reformatorio  con  una  regla,  norma  o  principio constitucional”, pues ello  “equivaldría      a      ejercer      un     control     material”   [44],  ni  para  constatar  que  hay diferencia, pues siempre la habrá,  sino  para  determinar  si  los  principios anteriores y los introducidos “son  opuestos     o    integralmente    diferentes,    al    punto    que    resulten  incompatibles”   [45].   

   

Ahora  bien,  conforme  lo  ha precisado la  Corte    Constitucional    en   providencias   que   condensan   el   desarrollo  jurisprudencial  relativo  a  la  sustitución  de la Carta, esa sustitución es  total   cuando   la   Constitución   “como   un   todo,   es  remplazada  por  otra”   [46]  o  parcial,  caso este último en el cual “un eje definitorio de  la  identidad  de  la  Constitución”  es  “reemplazado  por  otro opuesto o  integralmente diferente”   [47].  Desde  otro  punto  de  vista,  también  se  ha señalado que al  Congreso  de  la  República  le  está  vedado  sustituir  la  Carta  en  forma  “permanente  o  transitoria”,  dado que el cambio, total o parcial, no puede  ser  de  una  magnitud  tal  que  impida  “de manera permanente o transitoria,  reconocer  en  la  Constitución  los  elementos  esenciales  definitorios de su  identidad originaria”   [48].   

   

Finalmente,  conviene  destacar  que,  de  acuerdo  con la jurisprudencia, el reemplazo de un elemento definitorio por otro  opuesto  o  integralmente  diferente,  torna  imposible  la  armonización de la  pretendida  reforma  “con  el  resto  de normas constitucionales que no fueron  modificadas  por  ella  y  que  reflejan aspectos claves de lo insustituible”,  asunto  que,  como  todos  los  comentados,  le corresponde comprobar a la Corte  Constitucional  en  ejercicio  del  control  a  ella asignado, cuya integralidad  constitucionalmente   exigida,   le   obliga  a  evaluar,  en  cada  evento,  la  competencia  del  órgano reformador y determinar “si las nuevas instituciones  resultan  de  tal  modo  incompatibles  con la Constitución anterior que unas y  otras   no   pueden   coexistir   en  el  tiempo  y  en  el  espacio”   [49].   

   

5.1.  El artículo 1º del Acto Legislativo  No.    01    de   2008   y   otros   conceptos   diferentes   del   de   reforma  constitucional   

   

   

Las modificaciones operadas afectan, según  se  ha  visto,  los  ámbitos  de  validez  material,  personal  y  temporal del  artículo  125 de la Carta y, adicionalmente, tornan imposible, durante un lapso  determinado,  la  coexistencia  en  el  mismo  espacio de lo establecido en este  precepto  superior  y  de  lo  previsto  en  el  parágrafo  transitorio  que lo  suspende.  Las  anotadas modificaciones y, en especial, la suspensión, plantean  situaciones  nuevas  que  la  Corte  debe  examinar  a  la  luz  del concepto de  sustitución,  a  fin  de  determinar  si  encuadran dentro de él o constituyen  fenómenos jurídicos distintos y complementarios.   

Según lo que surge de la jurisprudencia que  se  ha  citado, lo característico de la sustitución de la Constitución radica  en  que  es  distinta  de  la  reforma  de  la  Carta,  con la cual no puede ser  asimilada.  Ya  en materia de distinción de la reforma constitucional con otras  figuras  jurídicas,  la  Corte  ha destacado la existente entre la reforma y la  mutación,  pero  resulta  importante  puntualizar  ahora  que  la  doctrina  ha  desarrollado  otras  distinciones  que pueden ser pertinentes para analizar todo  cuanto  se  desprende  de la incorporación de un parágrafo en el artículo 125  de la Constitución.   

   

Así,  en doctrina difundida y conocida por  los  estudiosos del tema, se ha distinguido entre la reforma constitucional y la  destrucción,   la  supresión,  el  quebrantamiento  y  la  suspensión  de  la  Constitución   [50].  El  estudio  de estas figuras y de sus diferencias con la reforma  tiene  uno de sus fundamentos de mayor relevancia en la elaboración de SCHMITT,  quien    los    analizó    en   su   Teoría   de   la   Constitución   [51]  publicada  en  1928  y  en términos que, desde entonces, han sido  acogidos   por   constitucionalistas   de   distintas   épocas   y   tendencias  ideológicas, incluso democráticas   [52].   

   

Según  la  doctrina, la destrucción de la  Constitución  se  produce  cuando  se  suprime la Constitución existente y esa  supresión  está  acompaña  de  la  del poder constituyente en que la Carta se  basaba   [53],  como  acontecería,  según  la explicación de GARCIA-ATANCE, en  “el  supuesto de una revisión democrática que subvirtiendo el orden, suprima  el  poder constituyente del monarca, como sucedió en Francia en 1789 y 1793, en  que   por  vía  revolucionaria  se  produjo  la  supresión  de  la  monarquía  absoluta”,  o  en  el  caso  del golpe de estado, fenómenos que generan “un  cambio  del  poder constituyente y una completa destrucción de la Constitución  que  se originó mediante aquella actividad constituyente”, al punto que “la  ruptura  del  orden  es  absoluta  y de su obra no cabe resquicio de continuidad  jurídica”   [54].   

   

A  diferencia  de  la  anterior  figura, la  supresión  de  la Constitución conserva el poder constituyente en que ésta se  basaba   [55],  aunque  también  se  produce resquebrajamiento de la continuidad  jurídica,  porque  se  suprime  la  Constitución,  como acaece siempre que, en  ejercicio  del  poder de reforma, se dé lugar a un cambio total de la Carta. En  esta  hipótesis,  la  continuidad  jurídica  desaparece en la medida en que la  Constitución  suprimida  era  la  base  de  esa  continuidad  y,  en  últimas,  únicamente  subsiste  el  poder  constituyente  que  fundaba  la  Constitución  anterior,   pues   mediante   la  reforma  se  le  da  vida  a  un  ordenamiento  constitucional   radicalmente  distinto  y  el  órgano  reformador  actúa,  en  realidad,  como  si  se  tratara  de  un nuevo poder constituyente originario y,  claro  está,  por  fuera de los límites impuestos por el poder que estableció  la Constitución suprimida   [56].   

   

El  quebrantamiento de la Constitución, se  define  como  la  violación  de  prescripciones  constitucionales “para uno o  varios  casos  determinados,  pero  a  título  excepcional,  es  decir, bajo el  supuesto  de  que  las  prescripciones  quebrantadas,  siguen inalterables en lo  demás,  y,  por  lo  tanto,  no son ni suprimidas permanentemente, ni colocadas  temporalmente  fuera  de  vigor”, ejemplo de lo cual sería la violación “a  título  excepcional  de  una  prescripción legal-constitucional sin atender al  procedimiento  previsto  para  las  reformas constitucionales”, como cuando el  ejecutivo  disuelve  el parlamento, aunque constitucionalmente no esté prevista  esa  disolución”.  El  autor también se refiere a la “rotura” autorizada  por  la  Carta  o  generada mediante el cumplimiento del procedimiento prescrito  para las reformas de la Constitución   [57].   

   

DE  VERGOTTINI  explica  que la “rotura o  quebrantamiento  de  la  Constitución  corresponde  a  un  caso  particular  de  modificación  de  la  Constitución”  que se produce cuando “se derogan sus  normas  sólo  en  un  supuesto  determinado  en  tanto  que en todos los demás  posibles  tales normas continúan vigentes (…) quedando incierto establecer si  las  posibles  derogaciones  sean,  o  no, sólo las previstas en el mismo texto  constitucional”   [58]  y,  de  otra  parte,  también  la  doctrina  alemana  plantea,  a  propósito  de  este tema, el problema referente a la admisibilidad y al alcance  de    los   quebrantamientos   “tácitos”   de   la   Constitución   [59].   

   

Por   último,   la   suspensión  de  la  Constitución   tiene   lugar   cuando   “una   o  varias  prescripciones  son  provisionalmente  puestas fuera de vigor” y puede presentarse sin contrariar a  la  Constitución, cuando se observan las prescripciones a tal efecto previstas,  pero    también   de   manera   inconstitucional   “si   las   prescripciones  legal-constitucionales  son  puestas fuera de vigor sin que ésta suspensión se  encuentre  prevista  en una regulación legal-constitucional, o con desprecio de  un      procedimiento     acaso     previsto     para     realizarla”   [60].   

   

SAGÜES indica que la suspensión puede ser  total  o  parcial  y  que  “las  normas  del  caso  permanecen  válidas, pero  interrumpen  su  eficacia  durante  el lapso de suspensión” y, mientras tanto  “rige  un  ordenamiento  de  excepción”,  siendo  del  caso destacar que la  suspensión  puede  ajustarse  a  la  Carta, pero también ser inconstitucional,  pues   “si   tal   suspensión   es  dispuesta  por  un  órgano  de  iure, y refiere al ejercicio de ciertos  derechos   y   garantías,   a   título  excepcional,  puede  hablarse  de  una  infracción,  transgresión  o  quebrantamiento  de la Constitución”   [61].   

   

5.1.1.  La  sustitución y los conceptos de  destrucción,     supresión,    quebrantamiento    y    suspensión    de    la  Constitución   

   

Después  de  la  breve  referencia a estas  categorías,  procede  contrastarlas  con la noción de sustitución de la Carta  vigente,  a  fin  de  establecer  si  son  diferentes  y  autónomas  o  si  son  susceptibles  de  encuadramiento o de reconducción a la noción de sustitución  de  la  Constitución  que, como se ha reiterado, ha sido perfilada por la Corte  Constitucional colombiana.   

   

Previamente,  es menester hacer énfasis en  que,  según  lo  ha  reconocido  la  propia  Corte,  el  de  sustitución de la  Constitución  no  es  un  concepto  completo, acabado o definitivamente agotado  que,  por  ejemplo,  permita  identificar el conjunto total de hipótesis que lo  caracterizan,  puesto  que  las  situaciones  concretas  estudiadas por la Corte  sólo  le  han  permitido  a la Corporación “sentar unas premisas a partir de  las  cuales  la Corte, cuando el caso concreto sometido a su consideración así  lo  exija, deberá avanzar en la difícil tarea de precisar los contornos de ese  límite    competencial   al   poder   de   reforma   constitucional”   [62].   

   

Así  las  cosas,  cabe  precisar que “el  proceso  de elaboración doctrinaria sobre la materia se encuentra en curso” y  que,  “a  medida que se le presenten casos diversos a la Corte”, a partir de  las  premisas  que  de  manera general se han fijado, “están abiertas algunas  opciones  interpretativas  en  torno  a  los  elementos y las condiciones en las  cuales  cabría  predicar  la  existencia  de un vicio competencial debido a una  sustitución de la Constitución”   [63].   

   

Hecha  esta  precisión  inicial,  resulta  pertinente   señalar   que   al   elaborar  el  concepto  de  sustitución,  la  Corporación  ha  designado su acaecimiento mediante el empleo de palabras tales  como  supresión,  eliminación  o destrucción de la Constitución vigente y ha  estimado  que  el poder de reforma “no está, por lo tanto, autorizado para la  derogación   o   sustitución   de  la  Constitución  de  la  cual  deriva  su  competencia”  o  que,  en cuanto poder constituido, “la facultad de reformar  la  Constitución  no  contiene  la  posibilidad  de  derogarla,  subvertirla  o  sustituirla en su integridad”   [64].   

Las  expresiones transcritas se repiten con  frecuencia  en  la  jurisprudencia que insiste en puntualizar que “el poder de  revisión  no  comprende la competencia de derogar o abolir la Constitución”,  pues  se  trata  de  un  “un poder para reformarla (…), no para sustituirla,  destruirla o abolirla”   [65]  y,  en  ocasiones se agregan otros vocablos, como cuando se afirma  que  “toda  sustitución de la Constitución comporta una ruptura con el orden  preexistente,  es  una manifestación constituyente con carácter fundacional”  y   ajena   al   ámbito   de   competencia   del   poder   de  reforma   [66].   

   

La  utilización de los anteriores vocablos  es  ampliamente indicativa de que a la sustitución de la Constitución se puede  llegar  por  diferentes  vías  y,  en  consecuencia,  es  enteramente  factible  analizar  si  dentro del abanico de posibilidades que podrían encontrar acomodo  en  el  concepto  de  sustitución  caben  la  destrucción,  la  supresión, el  quebrantamiento y la suspensión de la Constitución.   

   

En  lo  relativo  a  la  destrucción de la  Constitución,  la  Corte  considera  que  ciertamente  se trata de un fenómeno  distinto  del  de  reforma,  pero  que  tampoco  encaja  dentro  del concepto de  sustitución  acuñado por nuestra jurisprudencia, por la sencilla razón de que  la  destrucción  de la Carta implica también la del poder constituyente que le  dio  origen,  mientras  que  la  sustitución se refiere, fundamentalmente, a un  cambio   constitucional  de  gran magnitud, pero realizado por el Constituyente  derivado  y  que  no  necesariamente  desconoce el origen de la Carta sustituida  emanada  del  Constituyente  originario  que  la  estableció,  aún  cuando  lo  usurpa.   

   

Al respecto, la Corte ha estimado que existe  una  evidente  tensión entre el pueblo soberano y la supremacía constitucional  y  que  esa  tensión  “se  proyecta  al  campo  de  los mecanismos de reforma  constitucional”,   pues   “el   problema   surge  “cuando  la  ciudadanía  manifiesta  claramente  su  voluntad de sustituir la Carta”, evento en el cual  “si  la  propia  Constitución  no prevé alguna forma de expresión jurídica  del  poder  constituyente  originario,  entonces  se  llega  al siguiente dilema  indeseable:  o  la dinámica del poder constituyente se ve obstruida y asfixiada  por  los  límites  al  poder  de  reforma;  o,  por  el  contrario, una ruptura  constitucional   ocurre   a   fin   de   permitir   la   expresión   del  poder  constituyente”   [67].   

   

Sin embargo, la Corporación advierte que la  Constitución  de 1991 intenta superar la tensión y el dilema comentados “por  medio   de   una  apertura  al  poder  constituyente  originario,  previendo  un  procedimiento  agravado  de  reforma,  que  podría  eventualmente  permitir una  sustitución  jurídicamente  válida  de  la  Constitución  vigente”, aunque  reconoce  que  la fijación de ese cauce al poder constituyente originario “es  siempre   imperfecta,   pues   el   poder   constituyente,   por   sus   propias  características        es       ‘rebelde  a  una  integración  total  en  un  sistema  de  normas  y  competencias’, y por ello  no admite una institucionalización total”   [68].   

   

Tratándose   de   la  supresión  de  la  Constitución,  la Corte advierte que la conservación de la referencia al poder  constituyente  en que se basaba la Constitución suprimida aproxima esta noción  al  concepto  de  sustitución  de la Carta operada mediante reforma, pero en la  modalidad  de  sustitución  total.  Así  pues,  la  supresión  encuadra en el  concepto   de   sustitución   que   tradicionalmente   ha   manejado  la  Corte  Constitucional,  aún cuando procede aclarar que la jurisprudencia colombiana ha  introducido  matices  en  el concepto de sustitución al aludir a la posibilidad  de  sustituciones  parciales  o  de  sustituciones  transitorias  que no parecen  encuadrar  del  todo en la categoría de la supresión, tal como la ha delineado  la doctrina.   

   

Mayor precisión requiere el análisis de la  relación  entre  sustitución  y quebrantamiento de la Constitución, ya que la  posibilidad  de  exceptuar  determinados  supuestos  de  la  aplicación  de una  disposición   constitucional  que,  no  obstante  esas  excepciones,  continúa  vigente  y  regula  el  resto  de  los supuestos no susceptibles de adscripción  dentro  de  las  excepciones,  ha  sido objeto de discusión en cuanto hace a su  constitucionalidad   [69].   

   

DE  VERGOTTINI, por ejemplo, parece aceptar  tales  supuestos  cuando  la posibilidad de exceptuar está prevista en el mismo  texto  constitucional,  pero  expresa  dudas  acerca  de  si  hay posibilidad de  aceptar  excepciones  más  allá  de  las expresamente contempladas en el texto  constitucional   [70],  mientras  que  BISCARETTI  DI RUFFIA estima que la derogación de  algunas  disposiciones  de  la  Constitución,  “sólo  para  un caso singular  extremo”,   pero  “conservándose  inmutable  su  validez  general”,  debe  “aceptarse  cuando  menos  en los casos en que la Constitución no la prohíba  de manera general”   [71].   

   

A  propósito  de  esta  figura,  conviene  señalar  que cuando la  Constitución prevé desde el principio la posibilidad  del  quebrantamiento, la producción efectiva de la “rotura”, con base en lo  constitucionalmente  previsto  se  diferencia  claramente de la reforma, pues la  propia  Carta  abre  la  posibilidad  de  que  la  continuidad  de alguno de sus  preceptos  se  altere  en  supuestos  específicos.  Empero,  el  núcleo  de la  discusión  gira  en  torno a la facultad de introducir excepciones de este tipo  mediante reforma constitucional.   

   

En líneas generales procede aceptar que las  excepciones   comentadas   pueden   ser   introducidas   a  través  de  reforma  constitucional,   ya   que   así  se  desprende  del  concepto  doctrinario  de  quebrantamiento  que  se  presenta  cuando  la  prescripción  constitucional se  vulnera   “sin   atender   al   procedimiento   previsto   para  las  reformas  constitucionales”   [72],  de  donde  se  deduce  que  la  reforma es mecanismo válido para  incorporar en la Constitución excepciones del tipo comentado.   

   

Así lo ha aceptado la Corte Constitucional,  cuando,  a  título  de  ejemplo,  ha  señalado que no constituyen sustitución  parcial,  sino  reforma,  “las excepciones específicas, es decir, la adición  de  una salvedad a la aplicación de una norma constitucional que se mantiene en  su  alcance  general”,  como  sería  el  caso  del  establecimiento de “una  inhabilidad  indefinida  por  pérdida de investidura como excepción a la regla  general que prohíbe las penas perpetuas”   [73].   

   

Sin embargo, el concepto de sustitución no  está  ausente  de  la discusión, ni de la solución que se le ha dado, ya que,  para  un  sector  de  la  doctrina,  la  incorporación  de  las excepciones que  configuran  quebrantamiento  o  rotura  se  justifica  en  “un  caso  singular  extremo”   [74]  o  requiere  que  la  excepción tenga lugar “en casos concretos  bien  ponderados,  siempre  bajo  el  supuesto de que la excepción sea ordenada  desde  el  primer  momento  con  valor constitucional o, caso de que surgiese la  necesidad    posteriormente,    sea   señalada   visiblemente   en   el   texto  constitucional”   [75].   

Así   las   cosas,   no   cabe  concluir  a    priori    que    la  introducción,  por  la  vía  de  la  reforma  constitucional, de excepciones a  disposiciones  constitucionales  que  no  se  aplicarían  en  el  caso concreto  excepcionado  es  siempre  e  indefectiblemente  válida desde el punto de vista  constitucional,  pues  sin  desconocer la procedencia general de la reforma para  exceptuar,  los  riesgos también han sido puestos de manifiesto por la doctrina  y  exigen  del juez constitucional el análisis riguroso de la excepción, a fin  de   evitar   que   mediante   este   mecanismo   se   desborde   el   poder  de  reforma.   

   

De este criterio es partidario LUCAS VERDU,  quien,  refiriéndose  al  quebrantamiento de la Constitución, apunta que “si  esa  disposición  contiene  un  principio  fundamental,  como  por  ejemplo, la  igualdad  ante  la  ley,  o el sufragio universal, etc., es imposible considerar  legítimo  el  quebrantamiento  constitucional”  y  que,  “existen, además,  otras  razones  de  seguridad  jurídica  que no toleran la violación, siquiera  para  casos  excepcionales,  de normas contenidas en la Constitución, de manera  que,  en  términos  generales, puede considerarse ilegítimo el quebrantamiento  de la Constitución”   [76].   

   

En  otras  palabras,  el  quebrantamiento o  “rotura”  de la Constitución puede, en las circunstancias de una situación  específica,  conducir  a  la sustitución de la Carta, trátese de sustitución  parcial  o  total,  como,  incluso,  lo  ha  admitido la Corte Constitucional al  precisar  que  para  que  se  produzca  la  sustitución no basta “limitarse a  señalar   la  inclusión  de  excepciones  o  restricciones introducidas por la reforma a la Constitución”  puesto  que,  además,  se  debe  analizar  si  esas excepciones o restricciones  constituyen,   en   su   conjunto,   “una  modificación  de  tal  magnitud  y  trascendencia  que  resulta  manifiesto  que  la  Constitución original ha sido  reemplazada  por  una completamente diferente dado que las enmiendas representan  una sustitución total o parcial de la misma”   [77] (Negrillas fuera de texto).   

   

Por   lo   tanto,   no   existe  absoluta  incompatibilidad  entre  la introducción, por vía de reforma, de excepciones a  la  aplicación  de  un  precepto  constitucional  y  el eventual desarrollo del  juicio  de  sustitución  de  la  Carta  que,  en  tales eventualidades, deberá  cumplirse  atentamente  y con el mayor rigor, pero en cada oportunidad concreta,  siendo  del  caso anotar que también en los supuestos de reformas tácitas o de  la   incidencia   de   modificaciones   expresas   sobre   otras   disposiciones  constitucionales  puede  generarse  la sustitución y cabe, por consiguiente, el  control estricto adelantado mediante el juicio de sustitución.   

   

La  figura  que queda por analizar a la luz  del  concepto  de  sustitución  es la suspensión de la Constitución que, como  indica  DE  VERGOTTINI,  se  diferencia  del  quebrantamiento, pues mientras que  éste  “implica una modificación definitiva caracterizada por la especialidad  de  los  sujetos  interesados,  con incidencia en la misma validez de las normas  afectadas”,  tratándose  de la suspensión “las normas permanecen válidas,  aunque      se      suspende,     temporalmente,     su     eficacia”   [78].   

   

Al  igual  que  en el caso de la rotura, la  suspensión  puede  obedecer  a  expresas  previsiones  constitucionales  que la  contemplen  como medida excepcional, procedente en determinados supuestos y bajo  la   condición   de  cumplir  a  plenitud  los  requisitos  constitucionalmente  dispuestos.  En  este sentido DE VERGOTTINI ha anotado que, en las hipótesis de  suspensión,   “las   modificaciones   afectan   a   la   organización  y  al  funcionamiento  de  los órganos constitucionales y, en especial, el régimen de  libertades  garantizadas constitucionalmente”, de modo que “la cesación del  régimen  derogatorio de emergencia deja sin justificación la suspensión, y el  regreso  de  la  normalidad significa la reanudación de la plena eficacia de la  Constitución  que  mientras  tanto sigue siendo formalmente válida”   [79].   

   

Pero  también  la  suspensión  puede ser,  desde  el  principio,  contraria a la Carta, cuando “se produzca sin que medie  prescripción   legal-constitucional  alguna  que  prevea  tal  hipótesis,  que  derivaría  en  una suspensión inconstitucional de la Constitución”   [80],  siendo  dudoso,  por lo tanto, saber si se ajustan a la Carta las  suspensiones  directamente producidas mediante la utilización de los mecanismos  de   reforma   constitucional   y   en   eventualidades  diferentes  a  aquellas  excepcionales  que,  según  la  Constitución,  autorizan  suspenderla  con  el  cumplimiento  riguroso  de  las  condiciones  establecidas  en  el  ordenamiento  superior del Estado.   

   

Esta última hipótesis permite inferir, con  claridad,  que  la  suspensión  producida  mediante reforma puede conducir a la  sustitución  de  la  Carta  y que, por lo tanto, sustitución y suspensión son  conceptos  perfectamente  conciliables,  si  bien  hay  que advertir que, en los  supuestos  de  suspensión  producida  por  vía  de  reforma constitucional, el  juicio  de sustitución adquiere singular relevancia y ha de ser estricto, dadas  las connotaciones de la figura comentada.   

   

En efecto, si como lo admite GARCIA-ATANCE,  apoyándose  en LUCAS VERDU, ya la suspensión constitucional, aunque autorizada  por   la   Ley  Fundamental,  genera  la  desconfianza  derivada  de  que  “su  excepcionalidad  implica  a  su  vez  que  se  dejan  en  suspenso  determinadas  prescripciones  del  texto  constitucional,  con  la  carga  que  ello supone de  pérdida  en  la  garantía  de  los derechos, o de cualquier otra prescripción  constitucional    que    la   normativa   constitucional   contempla”   [81],  con  mayor  razón  tienen  que extremarse los cuidados cuando la  suspensión  es  diferente  de  la  producida  en  los  supuestos  excepcionales  constitucionalmente   tasados   y   se  instaura  por  la  vía  de  la  reforma  constitucional.   

   

Ahora  bien, una vez efectuado el repaso de  las  nociones  de  destrucción, supresión, quebrantamiento y suspensión de la  Constitución   a   la   luz  del  concepto  de  sustitución  decantado  en  la  jurisprudencia  de  la  Corte  Constitucional  de  Colombia,  conviene  poner de  manifiesto  que los intentos de atrapar en categorías incomunicables y rígidas  los   fenómenos   jurídicos  suelen  ser  desbordados  por  la  dinámica  del  ordenamiento jurídico.   

   

Así  pues,  sin  negar  la utilidad de las  categorías,  es menester señalar que, según las especificidades de cada caso,  las  figuras  afines  y  que, según lo visto, dan lugar a la sustitución de la  Constitución,  pueden  presentarse  en  forma separada, es decir, una a la vez,  concurrir  con  otras  figuras  que  simultáneamente  se  configuren  e incluso  conjugarse  o  mezclarse,  en  cuyo  caso,  igualmente, se deberán analizar las  características  del  singular fenómeno y decidir acerca de su conformidad con  la  Carta,  lo  que  también  habrá  de  proceder  cuando  el  caso  no encaje  exactamente  en  ninguno  de los supuestos aquí esbozados, puesto que la figura  de  la  sustitución todavía está llamada a evolucionar de conformidad con los  retos   planteados   por   los   eventos   concretos   que   en   el  futuro  se  presenten.   

   

6. El juicio de sustitución  

   

En  su  oportunidad la Corte estimó que el  parágrafo  incorporado  a  continuación  del artículo 125 de la Constitución  por  el  Acto  Legislativo  No. 01 de 2008 plantea situaciones nuevas y que, por  consiguiente,  es  necesario determinar si esas situaciones pueden ser adscritas  al  concepto  de  sustitución  de  la  Constitución  o  constituyen fenómenos  jurídicos distintos o complementarios.   

   

   

Esta conclusión avala el adelantamiento del  juicio  de  sustitución  con  el  objetivo de evaluar la constitucionalidad del  artículo  1º  del  Acto  Legislativo  No.  01  de  2008, dado que, como quedó  consignado,   el  parágrafo  que  incorpora  afecta  los  ámbitos  de  validez  material,  personal  y  temporal  del artículo 125 de la Constitución e impide  que  coexistan  en  el mismo espacio estatal lo normado en el artículo superior  acabado  de  mencionar  y lo previsto en el parágrafo acusado que, según se ha  visto, lo suspende.   

   

Empero,  antes  de  efectuar  el  juicio de  sustitución  resulta indispensable hacer una presentación, breve y general, de  lo  que la Corte Constitucional ha considerado acerca de sus elementos y etapas.  Ya  en  los  recuentos  jurisprudenciales que anteceden se ha indicado que, como  quiera  que  la  Constitución no prevé cláusulas pétreas, el de sustitución  no  es  un  juicio  de  intangibilidad  y  que  tampoco  es un juicio de control  material  por  cuya  virtud se compare la modificación operada mediante reforma  con    principios    constitucionales    o    provenientes    del    bloque   de  constitucionalidad,  pues sólo comporta la confrontación entre lo modificado y  la  Carta  anterior,  no  para  determinar  si  hay diferencias, que siempre las  habrá,  sino  para  establecer  si  en  realidad  se  oponen radicalmente y hay  reemplazo   [82].   

   

Sobre  estos  criterios  que,  según se ha  reconocido  en la propia jurisprudencia, pretenden “identificar aquello que no  puede  tenerse  como  una sustitución de la  Constitución”, la Corporación  ha  puntualizado  que  para  determinar,  en el ámbito de la competencia, si el  órgano  que modificó la Carta era competente para modificarla en el sentido en  que  lo  hizo  o  si  no  lo  era  y,  so  pretexto de la reforma, sustituyó la  Constitución,  se  debe  adelantar  un examen que tenga, como premisa mayor, la  enunciación  de  “aquellos  aspectos  definitorios  de  la  identidad  de  la  Constitución    que    se   supone   han   sido   sustituidos   por   el   acto  reformatorio”   [83].   

   

Según  la  Corte,  a  la  fijación  de la  anterior  premisa  debe  “suceder  el examen del acto acusado, para establecer  cuál  es  su  alcance jurídico, en relación con los elementos identificadores  de  la  Constitución, a partir de los cuales se han aislado los parámetros del  control”,  de  manera que, “al contrastar las anteriores premisas” resulte  posible   verificar   “si   la   reforma  reemplaza  un  elemento  definitorio  identificador  de  la  Constitución  por  otro integralmente diferente”, así  como  establecer,  finalmente,  “si  se  ha  incurrido  o  no  en  un vicio de  competencia”   [84].   

   

Con posterioridad, la Corte ha precisado que  para   la   fijación  de  la  premisa  mayor  se  debe  enunciar,  “con  suma  claridad”,  cuál  es  el  elemento  reemplazado  e  indicar,  “a  partir de  múltiples  referentes  normativos,  cuáles son sus especificidades en la Carta  de  1991”,  y, así mismo, evitar que algún artículo sea “transformado por  la  propia  Corte en cláusula pétrea a partir de la cual efectúe un juicio de  contradicción material”   [85].   

   

También  le corresponde a la Corte impedir  que,   a  raíz  de  la  enunciación  del  elemento  esencial  definitorio,  se  establezcan  “límites  materiales  intocables por el poder de reforma” a la  manera  de cláusulas intangibles, pues eso no le atañe al juez constitucional,  cuya  tarea le exige asumir una carga argumentativa orientada a fijar la premisa  mayor  del  juicio  de  sustitución  que, una vez fijada, le debe permitir a la  Corporación  determinar  si  “el  elemento  esencial  definitorio”  ha sido  reemplazado  por  otro y “si el nuevo elemento esencial definitorio es opuesto  o  integralmente  diferente, al punto que resulte incompatible con los elementos  definitorios   de   la   identidad   de  la  Constitución  anterior”   [86].   

   

6.1.  El artículo 1º del Acto Legislativo  No. 01 de 2008 y el juicio de sustitución   

   

En primer término, conviene recordar que la  Corte   ha   advertido   que   “cuando   un   ciudadano  demanda  una  reforma  constitucional  por  considerarla  inconstitucional tiene la carga argumental de  demostrar  que  la  magnitud  y trascendencia de dicha reforma conducen a que la  Constitución  haya  sido  sustituida  por  otra”.  Debido  a esa exigencia la  Corporación  ha  reiterado  que  “no  basta  con argumentar que se violó una  cláusula  constitucional  preexistente, ni con mostrar que la reforma creó una  excepción   a   una   norma  superior  o  que  estableció  una  limitación  o  restricción  frente al orden constitucional anterior”, motivos por los cuales  “el  actor  no  puede  pedirle a la Corte Constitucional que ejerza un control  material   ordinario   de   la  reforma  como  si  ésta  fuera  inferior  a  la  Constitución”   [87].  Con  base  en  estas  precauciones,  procede,  entonces, entrar a  realizar  el  juicio  de  sustitución  que  la  demanda  propone  en contra del  artículo 1º del Acto Legislativo No. 01 de 2008.   

   

6.1.1.  La  premisa  mayor  del  juicio  de  sustitución   

   

En la presente causa, considera el ciudadano  demandante  que  “como  presupuesto  para  el  juicio  de  sustitución  de la  Carta”  se debe tener en cuenta que, en razón de lo dispuesto en el artículo  1º  del Acto Legislativo No. 01 de 2008, han sido “derogados o sustituidos”  varios  artículos  de  la Constitución, a saber: el artículo 125, referente a  la  carrera  administrativa;  el artículo 40-1 que contempla el derecho de todo  ciudadano  a  elegir y ser elegido, el artículo 40-7 que establece como derecho  de  los  ciudadanos  el acceso al desempeño de funciones y cargos públicos, el  artículo  13,  en  lo  relativo a la igualdad de oportunidades; el artículo 53  sobre  el  Estatuto  del  Trabajo  y  el  artículo  209,  en  cuanto  somete el  desarrollo   de  la  función  administrativa  a  los  principios  de  igualdad,  moralidad, eficacia e imparcialidad.   

   

También  estima  el libelista que han sido  “derogados  o  sustituidos”  el  artículo 1º que funda el Estado Social de  Derecho  en  la prevalencia del interés general, el artículo 2º que establece  como  fin  esencial  del Estado el servicio a la comunidad, el artículo 133, de  acuerdo  con  cuyas  voces,  los  miembros  de  cuerpos  colegiados de elección  directa  “deberán  actuar  consultando  la  justicia  y el bien común”; el  artículo  217  que  establece  un régimen especial de carrera para las Fuerzas  Militares,  el artículo 218 que defiere a la ley la determinación del régimen  especial  de  carrera  para la Policía Nacional, el artículo 253 que establece  un  régimen  especial  de  carrera  para la Fiscalía General de la Nación, el  artículo  268-10  que  encarga  a  la  ley  la determinación de “un régimen  especial  de  carrera  administrativa para la selección, promoción y retiro de  los  funcionarios  de  la  Contraloría” y el artículo 279, de acuerdo con el  cual  la  ley  “regulará  lo  atinente al ingreso y concurso de méritos y al  retiro  del  servicio”  de  los  funcionarios  y empleados de la Procuraduría  General de la Nación”.   

   

La   Corte  observa  que  en  la  extensa  enunciación   de  disposiciones  constitucionales  que,  a  juicio  del  actor,  habrían  sido  sustituidas  por el artículo 1º del Acto Legislativo No. 01 de  2008  aparecen  algunas  directamente relacionadas con la carrera administrativa  que  es  la  materia  tratada por el precepto acusado de sustituirlas, así como  una  buena cantidad de artículos que, a primera vista, no guardan una relación  tan  directa  con  el  tema  central  que  ha  generado la discusión en sede de  control de constitucionalidad.   

   

Dado  que,  conforme  se  ha  apuntado,  la  fijación  de  la  premisa mayor del juicio de sustitución exige precisar cuál  es  el  elemento  identificador  de la Constitución que, supuestamente, ha sido  reemplazo   y  medir  el  impacto  de  ese  elemento  a  través  de  múltiples  referencias  normativas y que, de otra parte, no cabe descartar la existencia de  relaciones  entre  normas  con  el escueto argumento de que, a primera vista, no  tienen  relación,  en  ejercicio  del  control  integral que le corresponde, la  Corte  establecerá  las relaciones existentes entre la carrera administrativa y  otras  disposiciones  constitucionales  y para ello evaluará los planteamientos  del  actor a la luz de la jurisprudencia en que la Corte se ha pronunciado sobre  la carrera administrativa.   

   

Se trata, entonces, de establecer, a partir  de  la  jurisprudencia  constitucional,  las  relaciones  entre  la  regulación  superior  de  la carrera administrativa y otros contenidos, igualmente previstos  en  la  Constitución,  a  fin  de  identificar  “las  especificidades”  del  elemento  que  se  dice  sustituido  en  la  Carta  de  1991.  Desde  luego,  la  Corporación  no  pretende  adelantar  un  juicio  material,  pues  en  lugar de  comparar  el  contenido  del artículo acusado con el resto de la Constitución,  se  limitará  a  fijar,  con  independencia  de  lo  prescrito en el parágrafo  acusado,  qué  alcance  tiene  en  toda  la  Constitución  la previsión de la  carrera  administrativa  que,  se  repite,  también es objeto de regulación en  algunas disposiciones constitucionales.   

   

Además, el ejercicio propuesto se cumplirá  con  sujeción  a  la  jurisprudencia  constitucional  y, puesto que la Corte en  cumplimiento  de  sus  funciones  y,  en  particular,  de  las  que  le permiten  adelantar  el  control  de las leyes, interpreta la Constitución, pero también  la  ley,  en  esta oportunidad la Corporación se abstendrá de involucrar en su  análisis   argumentos   de   raigambre  legal  y,  por  lo  tanto,  destacará,  exclusivamente,  la  interpretación  de la Constitución que, como máximo juez  constitucional,     ha     realizado     a     propósito    de    la    carrera  administrativa.   

   

En  este  sentido, conviene tener en cuenta  que,   según   la   misma   Corte,   cuando   se   señalan  las  disposiciones  constitucionales  como fundamento de los fallos, es razonable demandar que “se  agregue  una  cualificación  adicional, consistente en que el sentido de dichas  normas,  su alcance y pertinencia hayan sido fijados por quien haga las veces de  intérprete  autorizado  de  la  Constitución”,  para  que  “de ese modo la  aplicación  de  las  normas  superiores  esté  tamizada  por  la  elaboración  doctrinaria   que   de  ellas  haya  hecho  su  intérprete  supremo”   [88].   

   

6.1.1.1. El alcance del artículo 125 de la  Constitución   

   

6.1.1.1.1. La jurisprudencia constitucional  y la evolución de la carrera administrativa   

   

Al interpretar el artículo 125 de la Carta,  la   Corte  Constitucional  se  ha  referido  a  los  orígenes  de  la  carrera  administrativa  y,  en  ese  sentido,  ha  destacado  que  la  preocupación por  instaurarla  fue  inicialmente plasmada en la Ley 165 de 1938, en cuyo artículo  4º  se  la  erigió  en  regla  general para la provisión de los cargos en los  ramos fiscal y administrativo   [89].   

   

Con  especial  énfasis  ha  destacado  la  Corporación  que  “el examen judicial de estos temas en el derecho colombiano  ha  tenido  como  presupuesto  histórico, el pronunciamiento de la voluntad del  Constituyente  y  que  se  remonta  a  las  decisiones del plebiscito de 1957 en  materia   de   la   Carrera   Administrativa   y   del   Régimen  del  Servicio  Civil”   [90].   

   

Al respecto la Corte ha puntualizado que el  plebiscito  “fue  la  primera  manifestación  directa,  en materia de Reforma  Constitucional,  del  Constituyente Primario en la historia de Colombia” y que  la  causa de la elevación de la carrera administrativa a la categoría de canon  constitucional,  “fue,  dentro  del  espíritu  que inspiró ese trascendental  proceso,  garantizar  la  estabilidad  en  los  cargos públicos, con base en la  experiencia,  la  eficiencia  y  la  honestidad  en el desempeño de los mismos,  sustrayéndolos  a  los  vaivenes,  manipulaciones  y  contingencias de la lucha  político  partidista,  que  hasta entonces había llevado a que cada vez que se  producía  un cambio de gobierno y el poder político era conquistado por uno de  los  partidos  tradicionales, sistemáticamente excluía a los miembros del otro  partido  de  la  participación en los cargos públicos, aun en los niveles más  bajos”   [91].   

   

Los  textos  constitucionales  aprobados en  1957  constan  en  los  artículos  5º,  6º  y  7º  del plebiscito. Según el  artículo  5º,  “el  presidente  de  la  República,  los  gobernadores,  los  alcaldes,  y  en general todos los funcionarios que tengan facultad de nombrar y  remover  empleados  administrativos,  no  podrán  ejercerlas sino dentro de las  normas  que  expida  el  Congreso,  para establecer y regular las condiciones de  acceso  al  servicio  público,  de  ascensos  por  mérito  y antigüedad, y de  jubilación, retiro y despido”.   

   

El  artículo  6º  señaló  que  “a los  empleados  y  funcionarios  públicos  de  la  carrera  administrativa les está  prohibido  tomar parte en las actividades de los partidos y en las controversias  políticas,  sin  perjuicio de ejercer libremente el derecho al sufragio” y el  artículo  7º estableció que “en ningún caso la filiación política de los  ciudadanos  podrá determinar su nombramiento para un empleo o cargo público de  la carrera administrativa o su destitución o promoción”.   

   

En  desarrollo de los anteriores postulados  fue  expedida  la  Ley  19  de 1958 que creó el Departamento Administrativo del  Servicio  Civil  y  la  Escuela  Superior  de  Administración  Pública  que se  dedicaría  a  la  enseñanza,  investigación  y  difusión  de  las ciencias y  técnicas  referentes  a  la  administración  pública  y,  en  especial,  a la  preparación del personal al servicio del Estado.   

Con  base en la Ley 19 de 1958 se dictó el  Decreto  1732  de 1960 que “distribuyó en dos sectores los empleos públicos:  los  de  carrera administrativa, como regla general, y los de libre nombramiento  y  remoción”  y rigió hasta la expedición del Decreto 2400 de 1968, que fue  dictado  con base en las facultades extraordinarias conferidas al Presidente por  la  Ley  65  de 1967, para “modificar las normas que regulan la clasificación  de los empleos”   [92].   

   

A su turno, el Decreto 2400 fue reglamentado  por  el  decreto  1950  de 1973 que, conforme lo ha destacado la Corte, definió  “la  carrera  como un mecanismo de administración de personal que no reconoce  para  el  acceso  al  servicio y para la permanencia y promoción dentro de él,  factores  distintos al mérito personal, demostrado mediante un serio proceso de  selección”   integrado   por   “la   convocatoria,   el  reclutamiento,  la  oposición,   la   lista   de   elegibles,   el   periodo   de   prueba   y   el  escalafonamiento”   [93].   

   

Dentro  de  esta  evolución,  la  Corte ha  destacado   que   “La  Ley  61  de  1987  constituye  la  última  innovación  legislativa   en  materia  de  función  pública  durante  la  vigencia  de  la  Constitución  de  1886”  y contiene “una nueva clasificación de los cargos  de   carrera  y  los  de  libre  nombramiento  y  remoción”,  así  como  una  regulación   relativa   “a  la  pérdida  de  los  derechos  de  carrera,  la  calificación  de  servicios  y  los  nombramientos provisionales” al paso que  “señaló  como excepción a la regla general el sistema de libre nombramiento  y  remoción”,  bajo  el  entendido  de que “los empleos no enunciados allí  deben considerarse de carrera administrativa”   [94].   

   

De   acuerdo   con  lo  señalado  en  la  jurisprudencia  constitucional,  toda  esta  evolución  pone  de presente “el  prolongado  esfuerzo  legislativo  que  se ha hecho en nuestro país, para hacer  realidad  la  carrera  administrativa en la función pública”. A juicio de la  Corte,  ese  esfuerzo  fue  continuado por la Asamblea Nacional Constituyente de  1991  que  “se  ocupó  del  estudio  de  varios  proyectos concernientes a la  carrera  administrativa,  pudiendo  colegirse  de  sus debates su compromiso con  conceptos  integradores  de  ese  concepto,  como  el  ingreso  por méritos, la  estabilidad   asegurada   para   el   eficiente   desempeño,   la  igualdad  de  oportunidades  para  todos  los  colombianos,  la  moralidad en el desempeño de  cargos   públicos,   y   su   especialización   y   tecnificación”   [95].   

   

6.1.1.1.2.  La  carrera administrativa como  regla general   

   

Así   las   cosas,   tratándose  de  la  comprensión   del  artículo  125  de  la  Constitución,  desde  los  primeros  pronunciamientos,  la  Corte  Constitucional  ha  sentado  que,  con  base en su  contenido,   es  válido  afirmar  que  la  carrera  administrativa,  en  cuanto  “instrumento  más  adecuado  ideado por la ciencia de la administración para  el    manejo    del    esencialísimo    elemento    humano   en   la   función  pública”   [96]  es  la  regla  general  que  admite  las  excepciones expresamente  contempladas    en    la    misma    disposición    superior   glosada   [97].   

   

Ese carácter de regla general, directamente  derivado  de  las  previsiones  constitucionales, ha sido reiterado en sucesivas  sentencias  de  la  Corporación que siempre ha recordado cómo, desde el propio  texto  constitucional,  se  justifica  “la  aplicación  general de la carrera  administrativa   como   mecanismo  por  excelencia  para  el  acceso  al  empleo  público”,  lo  cual se traduce en una “necesidad correlativa de interpretar  restrictivamente  las disposiciones que permiten excluir ciertos cargos de dicho  régimen general”   [98],  para  evitar  así  que,  en  contra  de  la Constitución, “la  carrera  sea  la  excepción  y los demás mecanismos de provisión de cargos la  regla general”   [99].   

   

Tratándose de las excepciones a la carrera  administrativa,   como   se   ha  destacado,  el  propio  artículo  125  de  la  Constitución   exceptúa   los  cargos  de  elección  popular,  los  de  libre  nombramiento  y remoción y los de trabajadores oficiales e igualmente defiere a  la ley el señalamiento de algunas otras excepciones.   

   

Cabe  apuntar  que  la  competencia  para  excepcionar,  mediante  ley,  la  carrera  administrativa  ha sido objeto de una  amplia  jurisprudencia  en  la cual, reiteradamente, la Corte ha reivindicado el  carácter  de  regla  general  que  le  corresponde  a  la  carrera y llamado la  atención  acerca de la necesaria limitación del legislador al fijar los cargos  exceptuados,  para  evitar  que  el ordenamiento constitucional resulte alterado  por  una multiplicación de las excepciones que reduzca a extremos marginales el  ámbito  de la carrera administrativa, pues esta, en cuanto regla general, está  llamada  a predominar cuando se trate de la provisión de los empleos estatales,  de la permanencia en el cargo, de los ascensos y del retiro.   

   

Desde época temprana la Corte advirtió que  es  indispensable  fijar criterios para determinar hasta dónde llega la carrera  administrativa  y  sobre el particular precisó que las excepciones deben contar  con  fundamento  legal,  que  “el  legislador  no puede contradecir la esencia  misma  del  sistema  de  carrera”,  lo  cual  significa que “la ley no está  legitimada  para  producir  el  efecto  de  que la regla general se convierta en  excepción”  y  que,  en  todo  caso,  “debe  haber  un  principio de razón  suficiente  que  justifique  al  legislador  para  establecer  excepciones  a la  carrera  administrativa,  de  manera  que  la facultad concedida al nominador no  obedezca a una potestad infundada”   [100].   

   

De   conformidad  con  la  jurisprudencia  constitucional,  “para  que  la función del legislador tenga cabal desarrollo  con  estricto  apego  a la normativa fundamental, es necesario que, al expedirse  la  ley,  se  considere  de  manera  objetiva  cuál  es el papel que juegan los  distintos  cargos dentro de la estructura del Estado y que se evalúe el tipo de  funciones   a   ellos   asignadas,  con  el  fin  de  deducir  cuáles  resultan  incompatibles   con   el  sistema  de  carrera  y  cuáles,  por  el  contrario,  interpretando  el  telos  de  los  preceptos constitucionales, encajan dentro de  él”   [101].   

   

Así  las  cosas,  cuando  se  excluya  del  régimen  de  carrera  administrativa  un  cargo  y falte un principio de razón  suficiente  que justifique la exclusión, “prima la regla general, establecida  por   la   Constitución,   esto   es,   la  carrera  administrativa”   [102],  pues  la  Constitución  de  1991  “estableció un régimen que  reforzó  las  garantías en favor de la prioridad de la Carrera Administrativa,  que  opera  como principio especial del ordenamiento jurídico, y que antecede y  prevalece   ante   el   régimen  de  libre  nombramiento  y  remoción  de  los  funcionarios públicos”   [103].   

   

La   competencia   del   legislador  para  determinar  las excepciones a la carrera administrativa se ejercita debidamente,  “siempre  y cuando no altere la naturaleza de las cosas, es decir, mientras no  invierta  el  orden  constitucional  que establece como regla general la carrera  administrativa,   ni   afecte   tampoco   la   filosofía   que   inspira   este  sistema”   [104],  ya  que  la  alteración  de ese orden se traduce, además, en la  incorporación    de    “discriminaciones   injustificadas   o   carentes   de  razonabilidad”   [105].   

Dado  que  “la  instancia  legislativa no  ejerce  una capacidad omnímoda, pues el ejercicio de la facultad que le ha sido  conferida  se  encuentra  limitado por las situaciones que la Carta ha tenido en  cuenta   para  la  fijación  del  régimen  de  carrera  y  por  los  criterios  jurisprudenciales   desarrollados  por  esta  Corporación”,  siempre  que  se  exceptúen  de la aplicación de la carrera administrativa empleos, “sin tener  en  cuenta  la vigencia de la regla general, el principio de razón suficiente y  la naturaleza de la función asignada”   [106],  se  impone  la inconstitucionalidad que, en varias oportunidades,  la  Corte  ha  declarado,  tras  verificar que el legislador encuadra cargos que  debían  pertenecer  al  régimen  de carrera, dentro de la categoría de los de  libre nombramiento y remoción   [107].   

   

6.1.1.1.3.    El    mérito    y    el  concurso   

   

De conformidad con la interpretación que de  las  disposiciones  superiores  ha realizado la Corte Constitucional, la carrera  administrativa  “se  fundamenta  única  y  exclusivamente  en el mérito y la  capacidad  del funcionario público”, mérito que, en tanto elemento destacado  de  la  carrera  administrativa,  comparte  el  carácter de regla general que a  ésta   le   corresponde.   En   efecto,   de   acuerdo  con  la  jurisprudencia  constitucional,  los  principios  generales  de  la  carrera  administrativa  se  enfocan  “todos  ellos  a  la  eficacia  del  criterio del mérito como factor  definitorio    para    el    acceso,    permanencia    y   retiro   del   empleo  público”   [108]  y,  en esa medida, el artículo 125 superior establece el criterio  del mérito como regla general   [109].   

   

Estrechamente  vinculado  al  mérito  se  encuentra  el  concurso  público,  pues  el  Constituyente  lo  previó como un  mecanismo  para  establecer  el  mérito y evitar que criterios diferentes a él  sean  los  factores  determinantes  del  ingreso, la permanencia y el ascenso en  carrera administrativa   [110].  Así pues, el sistema de concurso “como regla general regula el  ingreso y el ascenso” dentro de la carrera   [111]  y,  por  ello,  “el  proceso  de  selección  entero se dirige a  comprobar   las   calidades  académicas,  la  experiencia  y  las  competencias  requeridas  para  el  desempeño  de  los  empleos”, pues sólo de esta manera  “se  da  cumplimiento  al  precepto  superior  conforme  al  cual ‘el  ingreso  a los cargos de carrera y  el  ascenso  en  los  mismos,  se harán previo cumplimiento de los requisitos y  condiciones  que  fije  la  ley  para determinar los méritos y calidades de los  aspirantes”   [112].   

   

El  concurso  es  así  un  instrumento que  garantiza  la  selección  fundada  en  la evaluación y la determinación de la  capacidad  e idoneidad del aspirante para desempeñar las funciones y asumir las  responsabilidades  propias de un cargo, e impide que prevalezca la arbitrariedad  del  nominador  y que, en lugar del mérito, favorezca criterios “subjetivos e  irrazonables,  tales  como  la  filiación  política del aspirante, su lugar de  origen   (…),  motivos  ocultos,  preferencias  personales,  animadversión  o  criterios  tales  como  el  sexo,  la  raza,  el  origen nacional o familiar, la  lengua,  la  religión,  o la opinión pública o filosófica, para descalificar  al aspirante”   [113].   

   

A  propósito  del  mérito y del concurso,  importa  poner  de  manifiesto  que, de conformidad con reiterada jurisprudencia  constitucional,  el  concurso  ha de evaluar “todos y cada uno de los factores  que  deben  reunir  los  candidatos  a  ocupar  un  cargo  en la administración  pública”,  incluidos  aquellos  factores  en  los  cuales “la calificación  meramente  objetiva  es imposible”, pues “aparece un elemento subjetivo que,  en  ciertas  ocasiones  podría  determinar  la  selección,  como  sería,  por  ejemplo,  el  análisis  de  las condiciones morales del aspirante, su capacidad  para  relacionarse  con  el público, su comportamiento social, etc.”   [114].   

La inclusión de los factores dotados de un  componente  subjetivo  dentro  de  la  evaluación  propia del concurso tiene la  finalidad  de  evitar  eventuales  abusos,  dado  que,  sin  desconocer el matiz  subjetivo  que caracteriza a la solvencia moral, la aptitud física o el sentido  social,  lo cierto es que del ámbito de la carrera administrativa “es preciso  desterrar  la  arbitrariedad  y, justamente, para ese propósito se ha ideado el  concurso”   [115].   

   

La  evaluación  de  factores  objetivos  y  subjetivos,  tiene,  a  juicio de la Corte, una consecuencia adicional que es la  designación  de  quien  ocupe  el  primer  lugar.  En efecto, de acuerdo con la  Corporación,  “cuando  se  fijan  en forma precisa y concreta cuáles son las  condiciones  que han de concurrir en los aspirantes y se establecen las pautas o  procedimientos  con  arreglo  a  los  cuales  se  han de regir los concursos, no  existe  posibilidad  legítima  alguna  para  desconocerlos y una vez apreciados  éstos  quien  ocupará el cargo será quien haya obtenido mayor puntuación”,  pues  de  nada  serviría  el  concurso  si, a pesar de haberse realizado, “el  nominador   puede   elegir   al   candidato   de   sus  preferencias”   [116].   

   

La  Corte  respondió  así a la situación  evidenciada  por  la  iniciación de múltiples procesos de tutela “en los que  los  accionantes  se  quejan  de  haber  concursado  para ingresar a un cargo de  carrera  administrativa  y,  a pesar de haber obtenido un puntaje superior al de  quien  en  últimas se nombró, fueron excluidos con el argumento de la falta de  idoneidad     moral     y     social     de     los     concursantes”   [117].   

   

Estos criterios han sido reiterados y así,  por   ejemplo,   en   la  Sentencia  C-041  de  1995  la  Corte  condicionó  la  exequibilidad  de  un precepto que sólo se refería a “la conformación de la  lista  de  elegibles” a que se entendiera que esa lista debería estructurarse  “en  estricto  orden  de  méritos  de  conformidad  con  los  resultados  del  concurso”  y  que  “el  ganador  del  concurso deberá ser el nominado y que  efectuado  uno o más nombramientos, los puestos se suplirán de acuerdo con las  personas     que     sigan    en    estricto    orden    descendente”   [118].    

   

De igual modo, en la Sentencia C-037 de 1996  la  Corporación condicionó la exequibilidad del artículo 166 del proyecto que  luego  se  convirtió en la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, a  que  el  nombramiento  debería  recaer sobre el candidato que ocupara el primer  lugar,  dado  que  el mencionado artículo se limitaba a establecer una lista de  elegibles     al     menos     conformada    por    cinco    candidatos   [119].   

   

Se  trata,  entonces,  de  erradicar  “el  clientelismo, el nepotismo o el amiguismo”   [120],  propósito  que  guía  no  sólo  al régimen general de carrera  administrativa,   sino   también   a   los   especiales   que  son  de  índole  constitucional    y   a   los   específicos   que   son   “de   estipulación  legal”   [121].  En  efecto,  según  la  jurisprudencia constitucional, todos los  empleos  de  carrera  administrativa  se  encuentran  sometidos al principio del  mérito  y  en este sentido, aún los específicos de creación legal carecen de  identidad  propia,  es decir, no son autónomos e independientes, puesto que, en  realidad,  constituyen  “una  derivación  del régimen general de carrera, en  cuanto  que,  debiendo  seguir  sus  principios  y postulados básicos, sólo se  apartan  de  éste  en aquellos aspectos que pugnan o chocan con la especialidad  funcional  reconocida  a  ciertas entidades, justificándose, en estos casos, la  expedición   de   una   regulación   complementaria   más  flexible”,  pero  “manteniendo  en todo caso los presupuestos esenciales de  la carrera general  fijados  en  la  Constitución  y  desarrollados en la ley general que regula la  materia”   [122].   

   

6.1.1.1.4.  La  carrera administrativa como  principio constitucional   

   

Así  pues, trátese del régimen general o  de  los  regímenes  especiales  o específicos, la carrera administrativa busca  asegurar  finalidades  superiores, dentro de las que se cuentan el reclutamiento  de   “un   personal   óptimo   y  capacitado  para  desarrollar  la  función  pública   [123],  la  realización de los principios de eficiencia y eficacia, así  como  del  principio  de  igualdad entre los ciudadanos que aspiran a acceder al  ejercicio  de  un  cargo  o  función  pública,  la  dotación de una planta de  personal  que  preste  sus  servicios  de  acuerdo  con  los  requerimientos del  interés  general  y  la  estabilidad  laboral  de  los  servidores, siempre que  obtengan   resultados   positivos   en  la  ejecución  de  esos  fines   [124].   

   

Es  tal  la  importancia  de  la  carrera  administrativa  en  el  ordenamiento  constitucional  instituido por la Carta de  1991,   que   la   Corte   le   ha   reconocido    el  carácter  de  principio  constitucional,   [125]  bajo  el  entendimiento  de  que  los  principios  “suponen  una  delimitación  política  y  axiológica”,  por cuya virtud se restringe “el  espacio  de  interpretación”,  son  “de aplicación inmediata tanto para el  legislador  constitucional”  y  tienen  un  alcance  normativo que no consiste  “en  la  enunciación de ideales”, puesto que “su valor normativo debe ser  entendido  de  tal  manera  que  signifiquen una definición en el presente, una  base   axiológico-jurídica,  sin  la  cual  cambiaría  la  naturaleza  de  la  Constitución   y   por  lo  tanto  toda  la  parte  organizativa  perdería  su  significado y razón de ser”   [126].   

   

Dada   la   categoría   de   principio  constitucional  que  le corresponde, en la providencia citada la Corte concluyó  que  “en  el  estado social de derecho la carrera administrativa constituye un  principio  constitucional y como tal una norma jurídica superior de aplicación  inmediata,  que contiene una base axiológico-jurídica de interpretación, cuyo  desconocimiento  vulnera la totalidad del ordenamiento constitucional” y, más  adelante, precisó que   

   

“…siguiendo   los   presupuestos  que  definió  la  jurisprudencia  como  esenciales  para  la  configuración  de  un  principio  de  rango  constitucional,  al  analizar el contenido y alcance de lo  dispuesto  en  el  artículo  125 de la Carta, el intérprete puede, sin lugar a  equívoco,   reivindicar   la  carrera  administrativa  como  un  principio  del  ordenamiento  superior,  que  además  se constituye en cimiento principal de la  estructura  del  Estado,  a  tiempo  que  se erige en instrumento eficaz para la  realización  de otros principios de la misma categoría, como los de igualdad e  imparcialidad,  y  de  derechos  fundamentales  tales  como  el consagrado en el  numeral  7º  del artículo 40 de la Constitución, que le garantiza a todos los  ciudadanos,  salvo  las  excepciones  que  establece la misma norma superior, el  acceso    al    desempeño   de   funciones   y   cargos   públicos”   [127].   

   

   

6.1.1.2.   El   artículo   125   de   la  Constitución,  los  regímenes especiales de carrera y sus relaciones con otros  contenidos constitucionales   

   

La  enunciación  de  las finalidades de la  carrera  administrativa  y  su  carácter  de  principio constitucional ponen de  presente  que,  tanto  el artículo 125 de la Constitución, como aquellas otras  disposiciones  superiores que establecen regímenes especiales de carrera tienen  evidentes  relaciones con otras disposiciones superiores y que, por lo tanto, es  imposible  pretender  que el alcance constitucional de la carrera administrativa  se  capte  en  su  integridad  a  partir  de  una interpretación aislada de los  artículos  de  la  Carta  que en forma directa se refieren a la carrera, porque  ello,  inicialmente, se muestra contrario al principio de unidad que impone leer  la Constitución como un todo y armonizar sus distintos contenidos.   

   

De  esas  relaciones  ha  sido  plenamente  consciente   la  Corte,  pues  ha  considerado  que  la  carrera  administrativa  constituye  “un  presupuesto  esencial”  para la realización de propósitos  constitucionales  que  ha  clasificado  en  tres  categorías,  a  saber: (i) la  garantía   del   cumplimiento   de   los  fines  estatales  y  de  la  función  administrativa,   (ii)   la   preservación   y  vigencia  de  algunos  derechos  fundamentales  de  las personas y (iii) “la vigencia del principio de igualdad  entre  los  ciudadanos  que  aspiran   a  acceder  al  ejercicio  de un cargo o  función pública”   [129].   

   

Cada  una  de  estas  categorías agrupa un  conjunto  de  relaciones  de  la  carrera  administrativa  con  otros contenidos  constitucionales.  De  esta  manera,  tratándose  del cumplimiento de los fines  estatales,  la carrera administrativa, tal como la concibió el Constituyente de  1991,   permite   que   la  función  pública  sea  desarrollada  por  personas  calificadas  y  “bajo  la  vigencia de los principios de eficacia, eficiencia,  moralidad, imparcialidad y transparencia”   [130].   

   

De  acuerdo con la Corte, existe, entonces,  una  estrecha  relación  entre  el  cumplimiento  de  los fines del Estado y la  prioridad  que  el  constituyente  otorga a la carrera administrativa, “que se  explica   en   la   naturaleza   del   sistema   y  en  los  principios  que  lo  fundan”   [131],  dado  que  “la operatividad material de los sistemas de carrera  administrativa  impide  la  reproducción  de  prácticas  clientelistas y otras  formas  de  favorecimiento  a  través  de  la  concesión  irregular de empleos  estatales,  comportamientos  estos  que  alejan  a  la  función  pública de la  satisfacción  del  interés  general y del cumplimiento de los fines esenciales  del Estado”   [132].   

   

En  este  orden  de  ideas,  la  Corte  ha  puntualizado  que  existe  “una  relación  intrínseca”  entre  la  carrera  administrativa  y  el cumplimiento de los fines esenciales de la administración  pública,  al punto que, según la Corporación, el fundamento constitucional de  la   carrera   administrativa   se   encuentra  en  los  artículos  125  y  209  superiores”,  ya  que,  en  ausencia de los criterios de mérito y eficiencia,  “la  función  administrativa  no  puede  estar  al  servicio de los intereses  generales  ni  podrá  ser  desarrollada con base en los principios de igualdad,  moralidad,      eficacia,      economía,     celeridad,     imparcialidad     y  publicidad”   [133].   

   

A titulo de ejemplo, conviene recordar que,  en  tempranas  providencias, la Corte dejó sentado que la eficiencia y eficacia  del   servicio   público  “dependerán  de  la  idoneidad  de  quienes  deben  prestarlo”,  que  los  conceptos  de  eficiencia  “comprometen la existencia  misma del Estado”   [134],  que  “el  elemento objetivo de la eficiencia es el determinante  de   la   estabilidad   laboral,   por   cuanto   es   su  principio  de  razón  suficiente”   [135]  y  también que el sistema de nombramiento por concurso se inspira  “en  los  principios de eficacia e imparcialidad”, porque la actividad de la  administración  ha  de  traducirse  “en  resultados concretos” y la índole  instrumental   que   tiene  la  administración  “respecto  de  los  cometidos  gubernamentales  y  estatales”  la  debe llevar a “obrar con imparcialidad y  absoluta neutralidad políticas”   [136].   

   

En  cuanto  hace  a  las  relaciones  de la  carrera  administrativa  con  la preservación y vigencia de algunos derechos de  las  personas,  es  importante  señalar que, reiteradamente, la Corporación ha  puesto  de  manifiesto  que  mediante  la  carrera  se  permite  “el acceso al  desempeño  de  funciones  y  cargos  públicos  que  consagra  el artículo 40,  numeral 7º, de la Constitución”   [137],   ya  que  el  ciudadano  puede  tener  acceso  a  ese  desempeño  “acogiéndose  a  las  reglas  del  concurso  público  y  con sujeción a los  méritos  y calidades propios”, como se deriva de la Declaración Universal de  Derechos   Humanos  que  prevé  el  acceso  de  las  personas  “a  todas  las  dignidades,  todos  los  puestos  o  empleos,  según  su  capacidad  y sin otra  distinción    que    aquella    de    sus   virtudes   y   talentos”   [138].   

   

Adicionalmente,  la Corte Constitucional ha  precisado  que la carrera administrativa contribuye a asegurar la protección de  los  derechos  de los trabajadores establecidos en la Constitución, pues “las  personas  vinculadas  a  la  carrera  son  titulares de unos derechos subjetivos  adquiridos,  que  deben  ser  protegidos  y respetados por el Estado”   [139],  en  la  medida  en  que  ejercitan  su  derecho al trabajo “con  estabilidad  y posibilidad de promoción, según la eficiencia en los resultados  en el cumplimiento de las funciones a cargo”   [140]  y  con  la  posibilidad de obtener capacitación profesional, así  como  “los  demás  beneficios derivados de la condición de escalafonados”,  tal  como  se  desprende  de  los  artículos  2º,  40,  13,  25, 53 y 54 de la  Carta   [141].   

   

Por último, tratándose de la relación de  la  carrera  administrativa  con  el  derecho  a la igualdad, la Corporación ha  indicado  que  “el acceso a la carrera mediante concurso dirigido a determinar  los  méritos  y  calidades de los aspirantes es una manifestación concreta del  derecho  a  la  igualdad”  que  se opone al establecimiento de “requisitos o  condiciones  incompatibles  y  extraños  al  mérito  y  a  la capacidad de los  aspirantes”,  pues,  en  tal  evento,  se erigirían “barreras ilegítimas y  discriminatorias  que  obstruirían  el  ejercicio  igualitario  de los derechos  fundamentales”   [142].   

   

El vínculo entre el derecho establecido en  el  artículo  13  de  la  Carta  y la carrera administrativa se manifiesta como  igualdad  de  trato y de oportunidades, ya que, en primer término, el ingreso a  los   empleos  de  carrera  se  debe  ofrecer  sin  discriminación  de  ninguna  índole   [143]  y,  en  segundo lugar, todas las personas han de tener la ocasión  de  “de compartir la misma posibilidad de conseguir un empleo, así luego, por  motivos  justos,  no  se  obtengan  las  mismas  posiciones  o  no  se  logre la  aspiración deseada”   [144].   

   

En virtud de lo expuesto, “la posibilidad  de  acceso a los empleos estatales, bajo el régimen de carrera, permite que las  expectativas  que  tienen  (las  personas)  se concreten en el reconocimiento de  iguales  oportunidades,  sin  que  les sea dado a las autoridades otorgar tratos  preferentes”    o    carentes    de   “justificación   objetiva”   [145]  e implica, por lo tanto, “que las convocatorias sean generales y  que  los  méritos y requisitos que se tomen en consideración tengan suficiente  fundamentación  objetiva  y  reciban,  junto  a  las  diferentes pruebas que se  practiquen,   una   valoración   razonable  y  proporcional  a  su  importancia  intrínseca”   [146].   

   

En   concordancia  con  lo  anterior,  la  Corporación  ha  puntualizado  que  del  sistema  de  carrera  impuesto  por el  Constituyente  de  1991  surge la prohibición de prever condiciones que impiden  la  determinación  objetiva  del mérito de cada concursante, de incluir ítems  de  evaluación  cuya  aplicación  proceda  para algunos concursantes y no para  todos,  de disponer distintos criterios para evaluar a los aspirantes vinculados  a  la  respectiva  entidad  y  a  los  que  no  lo  están  y  de establecer una  regulación  más  restrictiva para el ingreso a la carrera que la prevista para  el ascenso en la misma   [147].   

   

En  armonía con los postulados enunciados,  la  Corte  Constitucional  ha  indicado  que “los concursos públicos abiertos  garantizan  la  máxima  competencia  para  el ingreso al servicio de los más e  idóneos,  la  libre  concurrencia”  y por supuesto, “la igualdad de trato y  oportunidades”   [148],  a  diferencia  de  los  concursos cerrados, que no son admisibles  “ni  en  el ingreso a los cargos de carrera ni en el ascenso en los mismos”,  pues  “de  limitarse  el  mecanismo de nombramiento de funcionarios de carrera  por  vía  del concurso público sólo al ingreso a la carrera y excluirlo, así  sea  parcialmente, del ascenso en la carrera, no sólo se desconocería el texto  del   artículo  125  de  la  Carta,  sino  que  se  vulnerarían  los  derechos  fundamentales  a  la  igualdad  de  oportunidades  y  a acceder al desempeño de  funciones y cargos públicos”   [149].   

   

En  la  anotada  dirección,  la  Corte  ha  enfatizado  que  no  cabe  establecer  distinciones  dependientes de si el cargo  “se  va  a proveer con personal externo a la entidad que realiza el concurso o  por  empleados  de  dicha entidad que aspiran a ascender al mencionado cargo”,  ya  que  no  procede  prever  “una regulación y unas condiciones para quienes  pretenden  ingresar  a la carrera y otras para quienes pretenden ascender dentro  de la mencionada carrera”   [150].   

   

La  igualdad  también  tiene  importantes  proyecciones  siempre  que  se  trata  de  evaluar el mérito, porque tampoco se  admiten  formas de evaluación que propicien el establecimiento “de requisitos  que  aplican  para  unos  aspirantes  pero no para otros”, dado que “de nada  serviría  permitir  que  todas  las personas que cumplen con los requisitos del  cargo  participen  en  el  concurso  para  su  provisión,  si a todas no se les  evalúa igual”   [151].   

   

Lo  anterior  no  varía  en  razón  del  carácter  específico  de  determinadas carreras, porque la especificidad ha de  tener  reflejo  en aspectos tales como el tipo de pruebas y de evaluación, pero  no  en  el  establecimiento  de privilegios que favorezcan a los inscritos en la  carrera,  “pues  esto  supondría  que  los  únicos  que  pueden  manejar con  solvencia  las  actividades  propias  de  las  entidades en las que se aplica el  sistema    específico   de   carrera,   son   quienes   están   vinculados   a  éstas”   [152].   

   

Según  la  Corte,  esto  último  resulta  irrazonable,  dado  que involucra “un juicio a priori sobre las capacidades de  las  personas externas a la entidad, cuyo fundamento único es ese precisamente:  que  son externas a la entidad” y además, “porque la razón del concurso es  justamente  determinar  la  solvencia  de los distintos aspirantes frente a unas  actividades  y unos temas y establecer cuál es el mejor”, contexto en el cual  “carece  de  sentido  pretender  determinar,  antes  de  la  realización  del  concurso,  que  unos  u  otros  aspirantes  son  más aptos para desempeñar las  funciones  requeridas  que  otros,  por  específicas  o  técnicas  que  éstas  resulten”   [153].   

   

En  el  caso  de  quienes  ocupan cargos de  carrera  en  calidad  de  provisionales,  la Corte ha destacado que, conforme lo  constitucionalmente   regulado,   no   es   procedente  establecer  a  su  favor  condiciones  especiales  que  no  se  reconocen a quienes concursan sin hallarse  vinculados  a  la administración, dado que una excepción en el cumplimiento de  los  requisitos,  derivada  del  solo  hecho  de  haber desempeñado un cargo de  carrera,  constituye  “evidente violación del principio de igualdad entre los  concursantes, que infringe el artículo 13”   [154].   

   

Sobre  el mismo tema, la Corte precisó que  “todos  los  aspirantes  deben  concursar  en  igualdad  de  condiciones  aún  respecto  de  quienes  ocupan  los  cargos  en  provisionalidad, los que por tal  condición  no pueden ser tratados con privilegios o ventajas, así como tampoco  con  desventajas, en relación con el cargo que ocupan y al cual aspiran”, por  lo  cual  “todos  los  requisitos  y  acreditaciones  para  el  concurso deben  exigirse  en  condiciones  de  igualdad  para  todos  los aspirantes”   [155].   

   

Así,  por  ejemplo, el señalamiento de la  experiencia   relacionada   directamente  con  las  funciones  del  cargo  y  la  calificación  del  desempeño,  como  factor  de evaluación, se traduce en una  medida  discriminatoria  respecto  “de aquellos ciudadanos que no pertenecen a  la  carrera  administrativa  o  que  perteneciendo a ella no han desempeñado el  cargo  a  proveer”,  siendo así que ese factor no les es valorado a todos los  participantes   [156].   

   

6.1.1.2.1. El ingreso automático a carrera  administrativa   

   

De   acuerdo   con   la   jurisprudencia  constitucional,  también  se  quebranta la igualdad cuando se permite el acceso  automático  a  la  carrera  administrativa,  esto  es,  cuando  a  determinadas  personas  se  les autoriza el ingreso a la carrera sin necesidad de pasar por un  proceso  orientado  a  valorar sus capacidades o méritos y con fundamento en la  sola  circunstancia  de  haber  desempeñado  en  provisionalidad  el  cargo  de  carrera   [157],  y  se  quebranta  por cuanto “no tienen adquirido un derecho de  ingreso a la carrera”   [158],  ni siquiera por el simple hecho de haber ejercido el cargo por un  periodo largo de tiempo   [159].   

   

En  otra oportunidad la Corte expuso que al  facilitar  el ingreso y permanencia en carrera administrativa “de cierto grupo  de  personas  que, por estar en cierta condición (…) no requieren someterse a  un  proceso  de  selección  para  evaluar  sus  méritos  y  capacidades”, se  desconoce  “el  artículo 125 de la Constitución, que exige la convocación a  concursos  públicos  para  proveer los cargos de carrera” y “los principios  generales  que  este  sistema  de  selección  tiene  implícitos, tales como la  igualdad    y   la   eficacia   en   la   administración   pública”   [160].   

A juicio de la Corporación, una excepción  de  esta  clase  “desnaturaliza  el  sistema  mismo,  pues  se  dejan  de lado  conceptos  como el mérito y las capacidades, para darle paso a otros de diversa  índole,  permitiendo  que  la  discrecionalidad  de  los  nominadores rija este  sistema  e  impidiendo  que  todos aquellos que crean tener las condiciones para  desempeñar  un empleo de esta naturaleza (…) tengan la oportunidad de acceder  a  ellos,  simplemente  porque no hay un mecanismo que permita la evaluación de  sus méritos y capacidades”   [161].   

   

6.1.1.3.  Conclusión  en  relación con la  fijación de la premisa mayor   

   

Para  cerrar  este  apartado referente a la  fijación  de  la  premisa  mayor del juicio de sustitución adelantado respecto  del  artículo  1º  del  Acto  Legislativo  No.  01 de 2008, la Corte estima de  importancia  mencionar  que,  al  estudiar  los  cargos  de inconstitucionalidad  dirigidos  en  contra  del Acto legislativo No. 02 de 2004, la Corporación hizo  una  enunciación  general  “de  las  garantías  actualmente existentes en la  Constitución  y  sin  el  conjunto  de  las  cuales  podría pensarse que se ha  producido  una  sustitución  del  sistema  democrático”  y,  dentro  de  las  garantías   enunciadas,  se  encuentra  el  establecimiento  de  “la  carrera  administrativa  como  regla  general,  en  contraste  con  un  sistema  de libre  disposición de los cargos públicos”   [162].   

   

Dentro  de  la estructura institucional del  Estado   colombiano,   diseñada  por  el  Constituyente  de  1991,  la  carrera  administrativa  es,  entonces,  un principio constitucional y, por lo mismo, una  de  las  garantías  cuyo desconocimiento podría acarrear la sustitución de la  Constitución.  Bien  es cierto que, en el contexto de la Sentencia en la que se  identificó  la  carrera  como garantía de esa índole, se la mencionó al lado  de   otras   garantías   constitucionales   que,  de  ser  desconocidas  en  su  “conjunto”,     darían     lugar     a     la     sustitución     de    la  Constitución.   

   

Para los efectos de la presente providencia  y  en  atención a todo lo que se viene de exponer, resulta indispensable llamar  la  atención  acerca  de  que,  aún  cuando  se  trata de un contexto diverso,  tampoco  aquí  la carrera administrativa constituye un referente aislado, pues,  como  se  acaba de ver, sus relaciones con distintos contenidos constitucionales  se  despliegan  en  tres  órdenes  relativos  al  cumplimiento de los fines del  Estado,  a  la  vigencia  de  algunos  derechos  fundamentales  y al respeto del  principio  de  igualdad,  todo  lo  cual demuestra que, tratándose del caso que  ahora  ocupa  la  atención de la Corte, la carrera administrativa constituye un  eje  definitorio  de la identidad de la Constitución y que su ausencia trastoca  relevantes contenidos de la Carta adoptada en 1991.   

   

6.1.2. El artículo 1º del Acto Legislativo  No. 01 de 2008 y la premisa mayor del juicio de sustitución   

   

Una  vez  efectuado  el anterior análisis,  vuelve  la  Corte a destacar el contenido del Artículo 1º del Acto Legislativo  No.  01  de  2008  con  la finalidad de contrastarlo con la premisa mayor que ha  sido  fijada  y de establecer, de conformidad con el resultado de ese contraste,  si  al  expedir  el  mencionado  Acto  Legislativo, el Congreso de la República  reformó  la  Constitución  o  la sustituyó, caso este último en que tendría  que determinar el alcance de esa sustitución.   

   

A  los  efectos  planteados,  es  necesario  volver  a  recordar  que la disposición acusada ha sido agregada, en calidad de  “parágrafo  transitorio”, al artículo 125 de la Constitución, cuyo texto,  anterior  a la agregación, no fue modificado en ninguna de sus partes y que, de  acuerdo  con  el  estudio  de  los “ámbitos de validez” material, personal,  temporal  y  espacial,  previamente  la Corporación ha concluido que, aunque el  artículo  125 superior y el parágrafo adicionado se ocupan de temas referentes  a  la  carrera administrativa, lo hacen de diversa manera. Así pues, más allá  de  destacar  las  evidentes diferencias que, por lo demás, ya han sido puestas  de  manifiesto en esta providencia, de lo que se trata ahora es de establecer si  esas  diferencias  comportan  o no una oposición radical entre la premisa mayor  del  juicio  de  sustitución  y lo que fue añadido por el artículo acusado de  sustituir la Constitución.   

   

Para  efectuar  la comparación orientada a  verificar  si  se  presenta  o no la aludida oposición, la Corte va a seguir el  orden  expositivo  que  empleó  para  presentar  los elementos constitucionales  conformadores  del  eje  definitorio  que  obra como premisa mayor del juicio de  sustitución.  Así  las cosas, la Corporación se referirá, en primer lugar, a  lo  que  implica el parágrafo demandado en relación con el artículo 125 de la  Constitución  y,  a continuación, realizará el cotejo con aquellos contenidos  constitucionales  que  confluyen  a  integrar  la premisa mayor, en virtud de su  relación   directa   con   lo   regulado   en   el  artículo  125  superior  y  afines.   

   

6.1.2.1.  El  artículo  demandado  y  su  comparación con el artículo 125 superior   

   

Como ha sido expuesto, la propia literalidad  del  artículo  1º  del  Acto  Legislativo  No.  01  de 2008 alude al carácter  “extraordinario”  del  derecho de inscripción en carrera administrativa que  crea  a favor de “los servidores que, a la fecha de publicación de la Ley 909  del  2004, estuviesen ocupando cargos de carrera vacantes de forma definitiva en  calidad   de   provisionales   o   de   encargados   del   sistema   general  de  carrera”.   

   

La   mención   de   una   inscripción  “extraordinaria”,  de  entrada, llama la atención sobre la existencia de un  régimen  ordinario  que  deja  de  aplicarse  y  que  es el régimen de carrera  establecido  en  el  artículo  125  de  la Constitución que, como se ha visto,  según  el diseño adoptado en 1991, tiene carácter de principio constitucional  y  de  regla  general  que sólo admite las salvedades contempladas en su propio  texto  e  impone  interpretarlas restrictivamente, precisamente para evitar que,  en  contra  de la Constitución, las excepciones se conviertan en regla común y  ésta, a su turno, en excepción.   

   

El artículo 1º del Acto Legislativo No. 01  de  2008  no modifica ninguna de las excepciones al régimen de carrera previsto  en  el  artículo  125,  pero  introduce,  una excepción al régimen general de  carrera  administrativa,  pues  permite una inscripción en carrera, distinta de  la  que  claramente  surge  del  contenido  del  artículo  125 superior que, se  repite,  en  cuanto  regla  general,  guía  los otros sistemas de carrera, sean  especiales o específicos.   

   

La  introducción  de esa excepción afecta  algunos  otros elementos del régimen de carrera que el Constituyente Originario  plasmó  en  el artículo 125 superior, pues el criterio del mérito que, según  lo  visto,  tiene  también  carácter  de  regla  general es desplazado por los  requisitos  que,  conforme  al  precepto  acusado, dan derecho a la inscripción  extraordinaria  en carrera, es decir, por la circunstancia de ocupar, a la fecha  de  publicación  de  la  Ley  909  de  2004,  cargos de carrera definitivamente  vacantes  en  provisionalidad  o  en  encargo,  de  cumplir  “las  calidades y  requisitos  exigidos  para  su desempeño” al momento de comenzar a ejercer el  respectivo   cargo   y   de   ocuparlos   a   la   fecha   de   la  inscripción  extraordinaria.   

   

La  excepción  al principio del mérito le  otorga  carácter  prevalente  a  otros  criterios  que  bien  podrían  ser  la  experiencia  o  la  duración  en  el ejercicio del cargo de carrera, lo que, de  conformidad  con  la  interpretación  que  la  Corte ha hecho del artículo 125  superior,  no  es  indicativo  de  la  existencia  del mérito personal, pero ni  siquiera un factor decisivo o determinante de su evaluación.   

   

Desplazado el mérito, es obvio que también  queda  desplazado  el  concurso público que sólo tiene sentido cuando se trata  de  evaluar  el  mérito y las distintas calidades de los eventuales aspirantes.  Expresamente  el  artículo demandado señala que la inscripción extraordinaria  en  carrera  administrativa opera “sin necesidad de concurso público” y, de  otra  parte,  suspende  “todos  los  trámites  relacionados con los concursos  públicos  que  actualmente  se están adelantando sobre los cargos ocupados por  empleados   a   quienes   les   asiste   el  derecho  previsto  en  el  presente  parágrafo”.    

   

Cabe destacar, entonces, que, una vez más,  se  establece  una  excepción  a  una  regla  general,  puesto  que el concurso  público,  en  tanto  componente  esencial del sistema de carrera administrativa  tiene,  en  la  concepción  del  Constituyente  de  1991, el carácter de regla  general  para  la  provisión  de  los  empleos  en los órganos y entidades del  Estado.   

   

6.1.2.2.  El  artículo  demandado  y  su  comparación  con  los  contenidos constitucionales relacionados con el régimen  de carrera administrativa   

   

Pero  el impacto de la incorporación de un  parágrafo  transitorio a continuación del artículo 125 de la Constitución y,  no  obstante  que  el  texto  de  éste  no  sufrió  modificación, también se  proyecta  hacia el resto de los contenidos constitucionales que guardan estrecha  relación  con  la  disciplina  constitucional del régimen de carrera, tal como  fue originalmente diseñado.   

En efecto, si el principio del mérito y el  concurso  público que pretende hacerlo realidad no son tenidos en cuenta en una  hipótesis  específica,  resulta  evidente que se quiebra la relación que, con  base  en  el  mérito y el concurso, se podía establecer entre el artículo 125  de  la  Constitución,  los  fines  del  Estado contemplados en el artículo 2º  superior  y  los  principios  de moralidad, eficacia, celeridad, imparcialidad y  publicidad  que,  según  el  artículo 209 superior, guían el desarrollo de la  función  administrativa  que  ha  de  estar  “al  servicio  de  los intereses  generales”.   

   

La    Corte   Constitucional,   en   la  jurisprudencia  transcrita,  ha  establecido  esa  relación y no cabe trasladar  esos  argumentos  al  caso  de  la  inscripción  automática  en  carrera  para  recomponer  los  vínculos  rotos,  precisamente porque la propia jurisprudencia  constitucional  ha  desestimado  ese  mecanismo  de  ingreso  automático,  tras  considerarlo  contrario  a  lo  querido  por  el  Constituyente  y cercano a las  prácticas  premodernas  de clientelismo, amiguismo o nepotismo que la Carta, en  su versión original, quiso evitar.   

   

La anotada contrariedad se percibe, además,  en  un ámbito que ha de ser tratado con las mayores cautelas, cual es el de los  derechos   constitucionales   fundamentales,   pues  quienes  ingresan  mediante  concurso  y  previa  evaluación  de  su mérito ejercen el derecho al trabajo y  adquieren  la estabilidad y todos los derechos propios de la carrera, justamente  porque  han demostrado sus méritos y calidades en pública oposición con otros  candidatos    sometidos    a    idénticos    procedimientos    y    pautas   de  evaluación.   

   

Especial  es  el contraste entre el ingreso  que  se  produce  en  razón  de  la  inscripción  extraordinaria y automática  patrocinada  por  el  parágrafo agregado al artículo 125 de la Constitución y  el  derecho que la misma Carta prevé en su artículo 40-7, de acuerdo con cuyas  voces,  “todo  ciudadano  tiene  el  derecho a participar en la conformación,  ejercicio  y  control  del  poder  político” para lo cual puede “acceder al  desempeño  de  funciones  y  cargos  públicos”.  Ese  contraste  implica  la  imposibilidad  del ciudadano que no se encuentre en las condiciones previstas en  el  artículo  demandado  para tener derecho a la inscripción extraordinaria, a  aspirar  y  acceder a los cargos públicos respecto de los cuales se reconoce el  derecho  “extraordinario”,  por  la  sencilla  razón  de  que,  como  lo ha  puntualizado    la    Corte,   no   hay   convocación   abierta   ni   concurso  público.   

   

El  artículo  40-7  de  la  Constitución  anticipa  la  comparación del artículo 1º del Acto Legislativo No. 01 de 2008  con  el  artículo  13 superior, que establece el derecho a la igualdad. En este  campo,  la  falta  de  convocación  abierta y de concurso público evidencia el  trato  diferente  entre  quienes tienen el derecho a ingresar automáticamente y  el  resto  de  ciudadanos,  a  quienes se les cercena la oportunidad de aspirar,  aún  cuando  reúnan  los requisitos y calidades que, en otras condiciones, les  permitirían hacerlo.   

   

A  ese trato diferente sigue la derogación  de  la igualdad de oportunidades en el caso específico, puesto que es diferente  el  punto  de  partida  de unos y de otros. Así, mientras que los servidores en  provisionalidad  y  los  encargados  tienen,  en  las condiciones del parágrafo  cuestionado,  el  derecho  a  inscribirse,  ninguna  posibilidad  de intentar el  acceso  a  la función pública existe para el resto de ciudadanos que, además,  deben  soportar  la  descalificación  inicial  proveniente  del suponer que los  vinculados  en  provisionalidad  o como encargados son los únicos que tienen la  experiencia  y  los  conocimientos  adecuados  para ocupar los cargos de carrera  definitivamente vacantes.   

   

La  regulación  cuestionada  se convierte,  entonces,  en  un  factor  que  da  lugar a la existencia de dos grupos: los que  permanecen  en  cargos de carrera del sector público, ya sea como provisionales  o  encargados y los que están por fuera del sector público sin ninguna opción  para  aspirar  a  ocupar  esos  cargos,  precisamente porque son externos, a los  cuales  se suman quienes, aún hallándose incardinados en el sector público no  ocupan  ninguno  de  los  cargos  definitivamente vacantes y no pueden pretender  ocuparlos,  así  estén  en  carrera por largos años, con méritos, al superar  sus  evaluaciones  y,  por  ende,  con  derecho  de  ascender participando en el  respectivo concurso abierto.   

   

Desde  la  perspectiva  del  derecho  a  la  igualdad  una  situación  como  la descrita ha sido calificada por la Corte con  una  expresión que hace pensar, de inmediato, en lo inadmisible de la misma. En  efecto,  la  Corporación ha considerado que a quienes se les permite ejercer el  derecho  extraordinario  a la inscripción automática en carrera, sin que medie  proceso  de  selección  y  por  la  simple  circunstancia de ocupar un cargo de  carrera  en  calidad  de  provisionales  o  de  encargados,  en  realidad se les  reconoce        un        privilegio.   

   

Así, en la Sentencia C-901 de 2008   [163],  haciendo  eco  de  jurisprudencia anterior, la Corte indicó que,  cuando  se propician situaciones como la descrita, “se establece un privilegio  a  favor  de  una persona consistente en eximirlo del cumplimiento de requisitos  que  le  son exigidos a otros posibles concursantes por la sola circunstancia de  haber  desempeñado en provisionalidad el cargo de carrera”, siendo de aclarar  que  la  cuestión es más grave en el supuesto ahora analizado, debido a que no  hay  “otros  posibles  concursantes”,  por  la  sencilla razón de que no se  prevé concurso alguno.   

   

6.1.2.3.   Resumen   de  la  comparación  efectuada y conclusión derivada de la misma   

   

Ciertamente, es suficiente lo anterior para  concluir   que   los  cambios,  completamente  normales  cuando  se  reforma  la  Constitución,  no  son,  en  el  caso que ahora ocupa la atención de la Corte,  simples  retoques  o  modificaciones que preservan intacto el eje definidor que,  como  premisa mayor del juicio de sustitución, ha presentado el demandante y ha  desarrollado la Corte en los términos que se dejan consignados.   

   

Dado   que   el   artículo   125  de  la  Constitución  no  fue  variado en su tenor literal, la incidencia que, conforme  se  estudió,  ejerce  el  parágrafo  añadido  sobre  la versión original del  precepto  superior,  produce,  en  él  y  en  los  contenidos  constitucionales  relacionados,  unos  resultados  que  se  perciben fácilmente y con la fuerza y  contundencia de un marcado contraste.   

   

En  efecto,  si  fuera  del  todo  posible  condensar  en  unas  pocas frases las diferencias, se tendría que contraponer a  la  carrera administrativa, contemplada en el artículo 125 superior, un derecho  de  inscripción  extraordinaria que reemplaza sus elementos esenciales, pues el  principio  del  mérito es sustituido por el hecho de ocupar, como provisionales  o  como encargados, cargos de carrera definitivamente vacantes, mientras que, de  otra  parte, el concurso, exigido por el artículo 125 superior como instrumento  para  determinar  el  mérito,  no cumple ningún papel en la hipótesis normada  por  el  parágrafo  añadido  que, simplemente, prescinde de él y suspende los  que se adelantaban.   

   

De  otro  lado,  en tanto que los fines del  Estado  y  el cumplimiento de la función administrativa, de conformidad con los  principios  señalados  en el artículo 209 superior, tienen, según lo regulado  en  el  artículo 125 de la Carta, un apoyo esencial en la carrera, así como en  el  mérito  y  en  el  concurso  que  le son consustanciales, de acuerdo con la  intención  del  Congreso  al  adoptar  el  parágrafo  demandado,  prevalece la  experiencia,  cuya exclusiva consideración ha sido reiteradamente descalificada  por  la  Corte Constitucional que, a tono con la Constitución, ve en la carrera  el   óptimo   mecanismo   para   administrar   el   personal  al  servicio  del  Estado   [164].   

   

   

Como  si  todo  lo anterior no bastara, del  influjo  del  principio  constitucional  de igualdad se sustrae a los servidores  que  ejercen  cargos de carrera en provisionalidad o en encargo, concediéndoles  un  trato favorable consistente en permitirles el ingreso automático a carrera,  es  decir,  sin  necesidad  de  concurso,  trato al que no acceden los restantes  ciudadanos  capacitados  para  aspirar a un cargo público, para quienes tampoco  rige  la  igualdad  de oportunidades, pues el punto de partida de los servidores  provisionales  o encargados constituye, en la práctica, un privilegio, tal como  ha  calificado  la  Corte  el pretendido derecho al ingreso automático mediante  inscripción extraordinaria en carrera administrativa.   

   

En   suma,  el  régimen  “ordinario”  plasmado  en el artículo 125 de la Constitución, con vocación de generalidad,  y  el  “extraordinario”,  contemplado  en  el  parágrafo que se le agrega e  inclinado  hacia la efectividad del derecho de ingreso automático, no sólo son  diferentes,  sino que son regímenes totalmente opuestos e inconciliables, cuyas  diferencias,  perceptibles  a  través del estudio de ámbitos de validez, tales  como  el  material  o  el  personal, aparecen del todo evidentes e implican que,  tratándose  de  la  hipótesis  regulada en el parágrafo adicionado, no puedan  regir, simultáneamente, en el mismo espacio.   

   

6.1.2.3.1.  El  ingreso  automático  como  excepción y el quebrantamiento o rotura de la Constitución   

   

La Corte, desde lejanos pronunciamientos, ha  considerado  que  el ingreso automático a carrera administrativa constituye una  excepción,   “pues  se  dejan  de  lado  conceptos  como  el  mérito  y  las  capacidades,   para   darle   paso   a   otros  de  diversa  índole”   [165],  pero  la  excepción  no  se  finca  solamente  en que la carrera  administrativa,  el  mérito  y  el  concurso sean tenidos por reglas generales,  sino  ante  todo,  en la contundencia de la prohibición del ingreso automático  que,  con  base  en  el artículo 125 de la Carta y en las normas superiores con  él  relacionadas,  la  Corporación  puso de presente, en 1997, de la siguiente  manera:   

   

“…la   Corte  ha  sido  absolutamente  clara: no puede existir norma alguna dentro de nuestro  ordenamiento  que permita el ingreso automático a cargos de carrera.  Por  esa razón, ha declarado inexequibles normas que permiten el  ingreso  a  la  carrera,  en  distintos  organismos,  sin  mediar  un proceso de  selección”   [166]. (Negrillas en el original).   

   

Así,  en  la  Sentencia  C-317 de 1995, al  examinar  la  constitucionalidad  de  una disposición que permitía que para el  primer  nombramiento  en  la  planta  de  personal  de una unidad administrativa  especial  se  prescindiera  del concurso y se le otorgara efecto al nombramiento  hecho  por  el  director  general,  nombramiento  que  implicaba  la automática  incorporación  en una carrera especial, la Corte estimó que el sometimiento de  todos  los  cargos  a  la  forma  de designación propia de los empleos de libre  nombramiento   contradice   “la  esencia  del  sistema  de  carrera”  y  que  igualmente  desnaturaliza  la  carrera  “que  a ella automáticamente ingresen  funcionarios  libremente  nombrado  por  el  director de la entidad, sin haberse  sometido     a     las     normas     sobre     concurso    público”   [167].   

   

En esa ocasión la Corte puntualizó que las  soluciones  posibles no son otras que las ajustadas “a la Constitución y a la  ley”  y  que,  por  lo tanto, “la eficacia y la celeridad y, en general, las  necesidades  apremiantes  del  servicio,  no  son  per  se  título  suficiente  para  justificar se ignore el  mandato  constitucional  de sujetar el ingreso a los cargos de carrera al previo  cumplimiento  de  los  requisitos  y condiciones que fije la ley para determinar  los  méritos  y  calidades de los aspirantes”, pues esos principios “no dan  lugar   a   una  excepción  al  régimen  de  carrera”,  excepción  que,  de  configurarse,  vulneraría,  además,  los artículos 13 y 40-7 de la Carta, por  cuanto  “desconocer  el ingreso a la carrera, equivale a vulnerar el derecho a  la  igualdad  de acceso a la función pública” que, precisamente, se opone al  establecimiento  de  “requisitos  o  condiciones  incompatibles y extraños al  mérito y a la capacidad de los aspirantes”.   

   

En  la  sentencia  C-037  de 1996, la Corte  estudió  la  constitucionalidad  del proyecto que luego se convirtió en la Ley  270  de  ese  año, Estatutaria de la Administración de Justicia, y declaró la  inconstitucionalidad  de  dos  artículos  transitorios,  identificados  con los  números  193  y  196.  El  primer  artículo establecía que los funcionarios y  empleados  que  hubiesen  sido  vinculados  a  la  rama  judicial “mediante la  respectiva  designación  en  propiedad  para  el  cargo  por  periodo  fijo o a  término   indefinido”,   quedaban   “incorporados  al  Sistema  de  Carrera  Judicial”.   

   

En  relación  con  este artículo la Corte  consideró    que    resultaba    “constitucionalmente    reprochable”    la  incorporación  automática  al sistema de carrera judicial, “sin necesidad de  providencia  que  así  lo  determine”,  ya  que a los así favorecidos se les  permitiría  el  goce  “de  los beneficios y de la estabilidad que conlleva el  sistema  de  carrera,  sin  haber  tenido  necesidad de concursar o de demostrar  frente   a   otros   candidatos  sus  aptitudes,  conocimientos  o  preparación  profesional”  y,  después  de precisar que “una cosa es haber sido nombrado  en  un  cargo  y otra ingresar al sistema de carrera, pues lo primero no implica  necesariamente  lo  segundo”,  la  Corporación  señaló  que  “lo anterior  constituye  para  la Corte una palmaria vulneración del derecho a la igualdad y  se  convierte  en  una  excepción  que  desconoce  flagrantemente el propósito  esencial  del  artículo  125  superior,  al  determinar como regla general para  vincularse   a   los   empleos   estatales,   el  concurso  público”   [168].   

   

Respecto  del artículo 196 que preveía la  incorporación,  sin  necesidad de providencia que así lo declare, a la carrera  judicial  y  en  periodo de prueba, de los funcionarios y empleados de la rama y  de  la  Fiscalía  General  de  la Nación que hubiesen desempeñado el cargo en  provisionalidad   durante   un   año   o   más,   la   Corte  indicó  que  su  inconstitucionalidad  era palmaria, porque establecía “como principio general  lo  que el artículo 125 de la Carta Política ha previsto como excepción”, y  permitía   que   “quienes   sean   nombrados   en   provisionalidad  ingresen  inmediatamente  al  sistema  de  carrera”  sin  haber  llenado  los requisitos  mínimos  “para  ejercer  las  responsabilidades  a  ellas  asignadas -por eso  están  nombrados  en  provisionalidad-“ y “puedan gozar de los beneficios y  de  la  estabilidad  laboral  que garantiza la carrera, en detrimento de otros a  quienes,  de  habérseles  dado  la  oportunidad, hubieran podido aspirar en las  mismas condiciones al respectivo cargo”   [169].   

   

En  la  Sentencia  C-942  de 2003, la Corte  Constitucional  decretó  la  inexequibilidad  parcial  de una disposición que,  aún   cuando   le   permitía   al   empleado  que  desempeñara  un  cargo  en  provisionalidad  participar  en  igualdad  de condiciones en el concurso para el  respectivo  empleo,  establecía  que  al  provisional  no  se le podían exigir  requisitos  diferentes  a  los  acreditados  al  momento  de tomar posesión del  cargo.  La  Corporación  encontró injustificada la previsión de un privilegio  consistente  en  eximir al empleado provisional “de cumplir requisitos que sí  se  le exigen a los demás concursantes, por el solo hecho de haber desempeñado  el  cargo”  y destacó, especialmente, la “evidente violación del principio  de igualdad entre los concursantes”   [170].   

   

Los anteriores precedentes fueron invocados  en   la   Sentencia   C-901  de  2008  para  declarar  fundadas  las  objeciones  presidenciales  formuladas en contra de unas disposiciones que establecían “a  favor  de  empleados  provisionales,  modalidades de acceso a empleos de carrera  que  los  relevan  de la prueba del mérito y la capacidad para el desempeño de  funciones  públicas”,  con  desconocimiento “de lo previsto en el artículo  125  de  la  Carta, al omitirse el cumplimiento de requisitos y condiciones para  la  determinación  de  los  méritos  y calidades de los aspirantes”   [171].   

   

En  la sentencia citada, la Corte enfatizó  que   “las  disposiciones  objetadas  otorgan  un  tratamiento  diferencial  y  favorable  a  quienes  ocupan actualmente, en provisionalidad, cargos de carrera  vacantes  definitivamente,  por  cuanto  los  habilita  para  permanecer  en sus  empleos  y  disfrutar  de  las  prerrogativas de los funcionarios de carrera, en  contraste  con  otros  empleados  y  ciudadanos aspirantes, pues mientras éstos  deben  someterse  a  un  proceso  de  selección  público  y  abierto, aquellos  gozarían  de estabilidad en el cargo sustraídos de la obligación de demostrar  su mérito”   [172].   

   

La Corporación agregó que lo injustificado  del  trato  radica  en  que  “respecto de los empleados provisionales no puede  predicarse  la existencia de condiciones jurídicas especiales, ya que todos los  aspirantes  a  llegar  a  un  cargo  de carrera, sea que lo hayan ejercido o no,  tienen  sólo  una  expectativa  y no un derecho a ser nombrados”, fuera de lo  cual  aún  cuando  se  tenga  la  condición de provisional por varios años no  puede existir tratamiento “con ventajas”   [173].   

   

Respecto  del  paso  del  tiempo,  la Corte  reiteró   que   no  cabe  reconocer  como  consecuencia  jurídica  el  ingreso  automático  y  “menos  tras  considerar que la precariedad de la vinculación  del  empleado designado en provisionalidad era conocida por éste”, razón por  la  cual la Corte se limitó a “encontrar deseable que la experiencia de estos  servidores  pueda  serle  útil a la administración para el cumplimiento de los  fines  constitucionales  del  servicio  público,  destacando  que  disponen del  acceso   igualitario   a   los   mecanismos   de  concurso  público”   [174].   

   

El  Congreso  de  la  República  buscó,  entonces,   superar   las  barreras  constitucionalmente  impuestas  al  ingreso  automático  a  la  carrera  administrativa,  mediante la aprobación de un Acto  Legislativo  reformatorio  de la Constitución, pero, al expedirlo, superpuso un  parágrafo  al  artículo  125  de  la  Carta  e  instauró, para esa hipótesis  específica,  un  régimen paralelo y, tan opuesto al contemplado en la versión  original  de la Carta, que reemplaza uno de sus ejes definitorios y la sustituye  parcialmente.   

   

Esa sustitución parcial de la Constitución  encaja  en una categoría distinta de la reforma constitucional y que, según la  denominación  doctrinaria  reproducida en esta sentencia, es el quebrantamiento  o  rotura  de  la  Constitución,  pues  el  parágrafo  demandado contempla una  excepción  de  amplio  espectro,  la  cual  sustrae  de  aquella el régimen de  carrera  administrativa,  el  principio  del  mérito  y  la regla que impone el  concurso  público  como  medio  de  ingreso  a  los empleos estatales e impide,  además,  el  ejercicio del derecho de acceso al desempeño de cargos públicos,  así  como  de  los  derechos  de  carrera  y  del  derecho  a la igualdad a los  ciudadanos  que  no ocupan cargos de carrera definitivamente vacantes en calidad  de provisionales o de encargados.   

   

Sin  embargo, el encuadramiento del ingreso  automático   a   carrera  administrativa  en  la  categoría  de  la  rotura  o  quebrantamiento  de  la Constitución no es del todo exacto, porque, aún cuando  autores  como  BISCARETTI DI RUFFIA, estiman que “la derogación de algunas de  las  disposiciones  de la Constitución” para un caso singular, también puede  proceder     “por     un    determinado    periodo    de    tiempo”   [175],  autores  como  DE  VERGOTTINI consideran que el quebrantamiento o  rotura   “implica   una   modificación   definitiva   caracterizada   por  la  especialidad  de  los sujetos interesados, con incidencia en la misma validez de  las normas afectadas”   [176]  y  se inscriben así dentro del pensamiento de SCHMITT, para quien  el  quebrantamiento  de  la  Constitución  implica  que, con la salvedad de las  excepciones  hechas,  “las  prescripciones quebrantadas siguen inalterables en  lo  demás  y,  por lo tanto, no son ni suprimidas permanentemente, ni colocadas  temporalmente fuera de vigor (suspendidas)”   [177].   

   

6.1.3.   El   artículo  demandado  y  la  suspensión de la Constitución   

   

De  acuerdo  con esta última tendencia, el  quebrantamiento  o  la rotura es distinto de la suspensión de la Constitución,  que  tampoco  es  reforma, pues, según lo explica DE VERGOTTINI, tratándose de  la   suspensión,   “las  normas  permanecen  válidas,  aunque  se  suspende,  temporalmente, su eficacia”   [178],  a  lo  que  algunos  autores agregan que el fenómeno puede estar  autorizado  por  la Constitución, como en el caso de los estados de excepción,  o  puede  ser  inconstitucional  desde  el  principio,  como  sucede  cuando las  disposiciones  superiores “son puestas fuera de vigor sin que esta suspensión  se  encuentre  prevista en una regulación legal-constitucional, o con desprecio  de    un    procedimiento    acaso    previsto    para    realizarla”   [179].   

   

Ciertamente,  al  analizar  las categorías  distintas  de  la  reforma  constitucional  y  al  reconducirlas  al concepto de  sustitución  de  la  Carta  se dejó constancia de la posibilidad de que, en la  realidad,  no  se  presentaran con todas las características que hacen parte de  su  configuración  doctrinaria o de que, incluso varias de ellas confluyeran en  una  misma  situación.  Resulta  de  interés  destacar  esto  a propósito del  artículo  1º  del  Acto Legislativo No. 01 de 2008, pues, además de sustituir  parcialmente  la  Constitución  mediante la introducción de una excepción que  alcanza  a  varios  preceptos  constitucionales,  suspende  efectos  de  algunas  disposiciones  superiores,  lo cual es susceptible de configurar una nueva forma  de   sustitución   de   la   Carta,  acaso  más  grave  que  las  hasta  aquí  comentadas.   

   

En efecto, al examinar el ámbito de validez  temporal  la  Corte  anticipó que el artículo demandado tenía la consecuencia  de  suspender  algunos  aspectos  de  la  Carta  y  a esa conclusión llegó con  fundamento  en  la  simple  observación  de su tenor literal que adiciona “un  parágrafo  transitorio”,  permite  la  inscripción extraordinaria en carrera  “durante  un  tiempo  de  tres  (3)  años”  y  “mientras  se  cumpla este  procedimiento”  suspende “todos los trámites relacionados con los concursos  públicos  que  actualmente  se están adelantando sobre los cargos ocupados por  empleados   a   quienes   les   asiste   el  derecho  previsto  en  el  presente  parágrafo”.   

En  el  régimen  de carrera administrativa  constitucionalmente  diseñado  a  partir  de lo establecido en el artículo 125  superior  y  en las disposiciones constitucionales que contemplan los regímenes  especiales  de  carrera,  los  efectos de la comentada suspensión tienen amplio  despliegue,  puesto  que  lo  previsto  en  el  parágrafo transitorio demandado  resulta  aplicable  en  todos los sistemas de carrera, excepto para las carreras  judicial,  docente, diplomática y consular que expresamente fueron excluidas de  su    aplicación,    que    tampoco    se    presenta    tratándose   de   los  notarios.   

   

6.1.3.1.  La  suspensión y la vocación de  permanencia de la Constitución   

   

Ahora  bien,  en  líneas  generales,  cabe  sostener  que  la suspensión de la Constitución se contrapone a la vocación   de  permanencia  y  durabilidad de la Constitución escrita que, a simple vista,  resulta  ajena  a  la posibilidad de una interrupción temporal del cumplimiento  de  sus  mandatos,  máxime  si,  con  base  en lo ordenado por el Constituyente  Primario,  las  instituciones y procesos han iniciado su andadura con miras a su  concretización  en  la práctica jurídica y la mantienen pese al transcurso de  los años.   

   

Pero  a la vez, el documento constitucional  conforma  una  unidad  que  aspira  a  mantenerse en su integridad, junto con el  entramado  de  relaciones que a lo largo del tiempo se traben entre sus variados  contenidos,  como  fruto  de su aplicación y de los procesos de armonización a  que   haya  dado  lugar  la  interpretación  autorizada  de  las  disposiciones  superiores.   

   

Desde luego, es bien sabido que permanencia,  durabilidad  o  mantenimiento  de  la  unidad no significan eternidad y que, por  ello,  la  Constitución  requiere  de la reforma de sus textos para adaptarse a  las  circunstancias  siempre cambiantes, razón por la cual incorpora, dentro de  su  contenido  textual,  cláusulas  específicas  para  propiciar su revisión,  siempre que las modificaciones resulten indispensables.   

   

Aún cuando la misma Constitución prevea su  reforma,  de  alguna  manera  vela por evitar que los episodios conducentes a su  modificación  sean  frecuentes  y,  por ese motivo, delimita la competencia del  órgano  encargado de la reforma a que, precisamente, la reforme sin sustituirla  y,  adicionalmente,  rodea  el trámite de los cambios de severas exigencias que  no  sólo  garantizan  su rigidez, sino que también reafirman su pretensión de  permanencia e integridad.   

   

Con todo, la reforma constitucional, cuando  se  produce,  tiene  el  efecto  de  contribuir  a asegurar la permanencia de la  Constitución,  pues  es  posible  que  el  fracaso de los intentos de revisión  conduzca  a  que  la  Constitución  sea  desbordada  por  las  circunstancias y  desaparezca,   junto   con   el   poder   constituyente   primario  que  le  dio  origen.   

   

Esa tendencia a permanecer se proyecta hacia  el  resultado  de  la reforma constitucional, pues, aún cuando es modificación  del  texto  original,  comparte  con él la vocación de perdurabilidad, ya que,  mediante  la  reforma  la Constitución busca superar las dificultades que ponen  en  riesgo  su  permanencia  y  continuar  rigiendo  las relaciones jurídicas y  sociales a partir de su texto renovado.   

   

La  reforma,  entonces,  acompaña  a  la  Constitución  en su vocación de permanencia y conforma una unidad reparada que  pretende,   también,  ser  acogida  dentro  de  la  estructura  transformada  y  conformar  con  ella  una  unidad  que  busca  subsistir  en  toda su integridad  derivada  de  la  adaptación y de los procesos de aplicación y armonización a  que  dé  lugar,  en concordancia con las circunstancias nuevas que generaron la  reforma  y  que,  en  su  momento, no encontraron adecuada respuesta en el texto  anterior a ella.   

   

Por principio, la reforma no es ajena a los  propósitos  de  permanencia  e  integridad  de la Constitución, pues, desde la  perspectiva  de la estabilidad y de la seguridad jurídica, de poco valdría una  reforma  que  ya,  desde  sus  comienzos,  prevea su próxima desaparición o el  pronto  advenimiento  de  una  nueva  modificación.  “No se concibe un Estado  sólo  para  hoy,  ni un presidente sólo para esta tarde, ni una ley sólo para  este  instante”,  lo  cual  “no  excluye  el cambio, pero requiere que éste  último   se   realice  dentro  y  no  contra,  ni  al  margen,  de  los  cauces  institucionales”   [180].   

   

Repárese en que las figuras distintas de la  reforma  constitucional  tienen  un  común denominador que es, precisamente, su  carácter  irreconciliable  con  la  idea de perdurabilidad de la Constitución.  Así   la   destrucción,   que  es  la  más  severa,  se  caracteriza  por  la  desaparición  o  cambio  de  la Constitución, junto con el poder constituyente  que   la   estableció.  Además,  “la  continuidad  jurídica  del  orden  se  resquebraja   como   consecuencia   de   la   abolición   o  supresión  de  la  Constitución”,  aunque subsista “idéntico poder constituyente”    [181]  y el quebrantamiento también constituye “un caso muy particular  de alteración de la Constitución”   [182].   

   

La reforma, entonces, “debe girar en torno  a  la  continuidad  del  ordenamiento”  y,  por  consiguiente, los cambios que  “convulsionan  un  ordenamiento  constitucional”  y  que  no  suponen “una  continuidad  del mismo, han de estimarse de diferente naturaleza de la figura de  la reforma constitucional”   [183],  como,  desde  luego,  también  acaece con la suspensión que, al  decir  de  DE  VERGOTTINI, se diferencia de la revisión, porque ésta “supone  una  modificación  definitiva  y general de las normas”, mientras que aquella  comporta    una    suspensión    temporal    de    “su   eficacia”   [184].   

   

6.1.3.2. La suspensión de la Constitución  y los estados de excepción   

   

Tratándose   de   la   suspensión,  las  constituciones  también  aseguran  su  durabilidad  mediante  las instituciones  expresamente  previstas  para  enfrentar situaciones excepcionales que las ponen  en  riesgo,  como  cuando  se  afecta gravemente el orden público y es menester  declarar  los  estados  excepcionales que nuestra Carta prevé en sus artículos  212,  213,  214  y 215. De conformidad con la regulación en ellos contenida, en  caso  de  guerra  exterior  y  de  grave  perturbación  del orden público, los  decretos  legislativos  que  se dicten podrán suspender las leyes incompatibles  con  los  estados de guerra exterior y de conmoción interior, pero, al tenor de  lo  dispuesto  en  el  artículo  214,  “no  podrán  suspenderse los derechos  humanos ni las libertades fundamentales”.   

   

Sin  mayores  esfuerzos interpretativos, se  percibe  que la situación regulada en el artículo 1º del Acto Legislativo No.  01  de 2008 dista mucho de corresponder a la hipótesis de suspensión a la cual  se  alude  en el párrafo anterior y que, por lo tanto, en realidad, ha agregado  un  nuevo  supuesto de suspensión que de ninguna forma obedece al propósito de  conservar   la  Constitución,  sino  mas  bien  a  la  finalidad  contraria  de  introducir  una  ruptura  temporal  de  uno  de  los  ejes  definitorios  de  su  identidad.   

   

6.1.3.3. El artículo demandado y el alcance  de la suspensión de la Carta   

   

Además, procede apuntar que, de acuerdo con  lo  visto,  la  suspensión  propiciada por el parágrafo demandado, no sólo se  proyecta  a  la  regulación  de  la  carrera  administrativa  establecida en el  artículo  125  y  en  el  resto  de  disposiciones  superiores referentes a los  regímenes especiales de carrera.   

   

En  efecto,  fuera  de la interrupción del  principio  del  mérito  y del mecanismo del concurso público, adicionalmente y  por  obra  de la modificación operada, se interrumpe de manera temporal el nexo  “intrínseco”  que la Corte ha encontrado entre la carrera y la realización  de  los  fines  del Estado y de la función pública en particular, así como la  vigencia  del  artículo  40-7  que  deja,  durante cierto tiempo, de amparar el  derecho  de  acceso  al  desempeño  de cargos públicos a los ciudadanos que no  ocupan  en  provisionalidad  o  por  encargo los empleos de carrera a los que se  refiere  el  artículo  cuestionado,  y lo propio cabe aseverar del derecho a la  igualdad  que,  durante  idéntico  lapso  temporal,  dejará de aplicarse a los  mismos  ciudadanos  y  todo para otorgarle viabilidad al privilegio reconocido a  los  beneficiarios  del  ingreso automático a carrera, mediante la inscripción  extraordinaria     establecida     en    las    condiciones    del    parágrafo  acusado.   

   

6.1.3.4. La suspensión de la Constitución  y la modificación tácita   

   

La  circunstancia  de  que  la  pretendida  reforma  no  sólo proyecte sus perniciosos efectos sobre el artículo 125 de la  Constitución  a  continuación  de cuyo texto aparece expresamente establecida,  sino  que influya, decisivamente, sobre otros artículos constitucionales, llama  la  atención  sobre  la  necesidad  de  que,  en  concordancia con el carácter  escrito   de   la   Constitución,  las  reformas  sean  textuales  y  aparezcan  expresamente  en  los  artículos  constitucionales que van a reformar o que, al  menos, los mencionen.   

   

Y es que, cuando temporalmente se sustrae de  la  regulación del derecho a la igualdad un supuesto que antes estaba gobernado  por  la  disposición  que lo contempla, en realidad se modifica tácitamente el  artículo  13 superior, como también se modifica, de la misma forma tácita, el  artículo  40-7,  pues,  aunque  de  conformidad  con  su  tenor  literal, sólo  exceptúa  del derecho de acceso al desempeño de funciones o cargos públicos y  en  las  condiciones que determine la ley,  a “los colombianos por nacimiento  o  por  adopción,  que  tengan  doble nacionalidad”, tendrá que admitir otra  excepción  consistente  en  que, así sea temporalmente, los colombianos que no  estén  en  el  supuesto  regulado  por  el  artículo  acusado  tampoco  tienen  garantizado ese acceso.   

   

La situación no es de poca monta ni obedece  sólo  a una preocupación de mera técnica, porque, a falta de la modificación  expresa  y  que  efectivamente  conste  en  los  artículos afectados, cualquier  ciudadano  que lea, aún con detenimiento y conocimiento jurídico, los títulos  de   la   Constitución  correspondientes  a  los  derechos  o  únicamente  los  artículos  13  y  40-7,  no  podrá  saber  que  no rigen en toda la extensión  sugerida  por  su dicción literal, ni que su personal y legítima aspiración a  ocupar    un    cargo    público    quizá   no   esté   amparada   por   esos  contenidos.   

   

Finalmente,  y  para no prolongar en exceso  estas  consideraciones,  tampoco sabrá ese ciudadano, cuando lea los artículos  referentes  a  los  estados  de excepción que, fuera de la suspensión de leyes  allí  prevista y a pesar de la prohibición de suspender los derechos humanos y  las  libertades  fundamentales, una pretendida reforma permite la suspensión de  los  derechos  consagrados  en  los  artículos  13  y  40-7  en  una hipótesis  específica y durante un determinado tiempo.   

   

Aunque,  en  contra  de  lo anterior, quepa  alegar   que  toda  reforma  constitucional  afecta  artículos  no  mencionados  expresamente,  la  Corte Constitucional considera que, dado el carácter escrito  de  la  Constitución,  no  es  posible  concederle aval de constitucionalidad a  modificaciones  como  la  introducida  por el artículo 1º del Acto Legislativo  No.  01  de 2008, porque, a más de propiciar modificaciones tácitas, tiene por  objeto   de   esas   modificaciones   a  derechos  constitucionales  de  índole  fundamental  y  no  para  mejorarlos,  sino todo lo contrario, para disminuir su  influjo,   de   modo   que,   por   esa   vía,   sufre   menoscabo   el  status  constitucionalmente   reconocido   y   asegurado  a  todos  los  asociados,  sin  distinción.   

   

Esta modificación tácita y peyorativa, no  es,  entonces,  de recibo, ni puede ser patrocinada, pues, como lo señala PEREZ  TREMPS,  se  debe  evitar el riesgo inherente a reformas que se sitúan “fuera  de   los  pasajes  constitucionales  especialmente  protegidos  para  evitar  el  procedimiento  de reforma agravado, pese a que, desde el punto de vista material  y  de  técnica  normativa,  deberían  allí  situarse,  o  el  de reformas que  permiten                ‘reinterpretar’  contenidos  especialmente  protegidos  desde pasajes que no lo están”. Según  el  magistrado  del  Tribunal  Constitucional  de  España,  “este es un viejo  problema  del  Derecho  y  de  la  técnica  normativa  sólo abordable desde la  categoría  del  ‘fraude de  ley’,  aquí ‘fraude  de  Constitución’ ”   [185].   

   

6.1.4. El “parágrafo transitorio” como  técnica utilizada   

   

   

Sobre  el  particular la Corte ha apuntado  que  una  disposición  transitoria “usualmente tiene como objetivo evitar que  durante  el  tránsito  de  una  normatividad  constitucional  o legal a otra se  presenten  vacíos,  inseguridad  jurídica  o  traumatismos respecto del asunto  nuevamente   regulado”,   de   modo  que  sus  efectos  “están  llamados  a  extinguirse  una  vez el cometido propuesto por el Constituyente o el legislador  haya sido alcanzado”   [186].   

   

Así  pues, una modificación por virtud de  la  cual  la  variación  de  textos anteriores suponga la adopción de un nuevo  régimen  jurídico,  da  lugar a una situación “de derecho intertemporal”,  es  decir,  relativa  a  situaciones  jurídicas  pendientes,  nacidas  bajo  la  regulación  anterior  y  necesitadas  de definición a la luz de la regulación  nueva   que,   en   otras  ocasiones,  también  genera  el  establecimiento  de  disposiciones    destinadas   a   facilitar   su   pronta   aplicación   [187].   

   

La  Constitución  de  1991  previó, en su  parte  final,  un  conjunto de disposiciones transitorias y en ellas nada expuso  acerca  de  la  carrera  administrativa.  Por  lo tanto, bien cabe pensar que el  propósito   del   Constituyente   primario   fue   propiciar   la   vigencia  e  implementación  inmediata  de  la  carrera  y,  a 18 años de expedición de la  Carta,  se  puede  afirmar  que  en  tal  dirección  se  ha orientado el Estado  colombiano,  mediante  la  apertura  de  concursos  públicos  y  el  progresivo  nombramiento  de  servidores  de  carrera  en  distintas  entidades  del  sector  público.   

   

En  este  orden  de ideas, el “parágrafo  transitorio”  insertado  por  el Congreso, mediante el Acto Legislativo No. 01  de  2008, responde mejor a la técnica de las disposiciones meramente temporales  o  provisionales,  “que regulan situaciones jurídicas nuevas de una forma que  se  considera  provisional, porque esta regulación está sometida a un término  resolutivo  fijo,  que  puede ser determinado o indeterminado”, ya que, “por  muy  extenso  que  se  pretenda  el  derecho  transitorio,  nunca puede llegar a  abarcar   a  toda  prescripción  sometida  a  término”,  menos  aún  si  su  propósito  no  es  facilitar  la  aplicación  definitiva  de  una  regulación  nueva   [188].   

   

Adicionalmente  y como ha quedado expuesto,  lo  característico  de  una  disposición  transitoria  es la extinción de sus  efectos  cuando  el cometido buscado por el Constituyente o por el legislador ha  sido  alcanzado,  mientras  que,  en  el  caso  que  la  Corte  examina  en esta  Sentencia,  si  bien  es  cierto  que  la inscripción extraordinaria se permite  durante  el  lapso  previsto  en  el parágrafo cuestionado, también lo es que,  como   lo   ha   destacado  la  Corte,  aunque  se  aduzca  la  “vocación  de  transitoriedad  (…)  sus normas generarían situaciones jurídicas definitivas  para sus destinatarios”   [189],   de   una  manera  totalmente  contraria  a  la  Constitución.    

   

En  cualquier  caso,  la  previsión  de un  término  durante  el cual tendría que aplicarse, confirma la suspensión de la  Constitución  por el Acto Legislativo No. 01 de 2008, así como la sustitución  que,  en  razón  de  esa  suspensión,  se opera. Esa sustitución temporal con  efectos  definitivos  viene  a  sumarse,  entonces,  a  la  sustitución parcial  analizada    a   propósito   de   la   figura   del   quebrantamiento   de   la  Carta.   

   

6.2.  Algunas  consideraciones  adicionales  sobre  la  inconstitucionalidad del artículo 1º del Acto Legislativo No. 01 de  2008,  a  la luz de los criterios empleados por la Corte cuando ha constatado la  sustitución de la Constitución   

   

Habiéndose catalogado la suspensión de la  Constitución,  operada  a  causa  de  lo dispuesto en el artículo 1º del Acto  Legislativo  No. 01 de 2008, como una suspensión parcial y temporal, resulta de  gran  interés  mencionar  que  no  es  la  primera vez que la Corte verifica la  ocurrencia  de  una  situación  semejante, pues las Sentencias C-1040 de 2005 y  C-551  de  2003  contienen  precedentes  que la Corporación va a examinar en el  orden  enunciado,  a  fin  de  extraer  las  conclusiones  que  correspondan  en  relación con el caso que ahora ocupa su atención.   

   

6.2.1.  El precedente establecido Sentencia  C-1040 de 2005   

   

En efecto, en la Sentencia C-1040 de 2005 la  Corporación  tuvo  la  oportunidad  de  examinar  la  constitucionalidad de una  reforma  constitucional,  uno  de  cuyos  artículos  incluía   un  parágrafo  transitorio,  por  obra del cual se habilitaba al Consejo de Estado para que, de  manera  supletoria,  expidiera  algunas  disposiciones de carácter estatutario,  destinadas  a  establecer condiciones de igualdad electoral entre los candidatos  a  la  Presidencia  de  la  República,  habida  cuenta  de que el Presidente en  ejercicio   presentaría   su   candidatura   para   un  nuevo  periodo   [190].   

   

La  reforma  que  entonces  fue  estudiada  radicaba  en el Congreso de la República la facultad para expedir la respectiva  ley  estatutaria, pero, a renglón seguido, indicaba que si el poder legislativo  no  expedía  la  ley  o  si,  habiéndola  expedido,  recaía  sobre  ella  una  declaración   de   inexequibilidad,   el   Consejo   de  Estado  expediría  la  correspondiente  regulación  que,  en  la  práctica,  no  tendría  control de  constitucionalidad.   

En  primer  término, importa destacar que,  según  el  razonamiento de la Corte, se configuraba “una sustitución parcial  de  la  Constitución”  y,  para demostrarlo, se precisó que la Carta vigente  “tiene  como  elementos  de su identidad los principios de división del poder  público     y     de     supremacía     de     la    Constitución”   [191].   

En lo atinente a la separación de poderes,  la  Corporación  concluyó  que,  a  pesar de la colaboración armónica de los  poderes  y  de los controles recíprocos existentes, era imposible conferirle el  carácter  de  auténtica  reforma  constitucional  al  establecimiento  de  una  facultad  legislativa  no  sujeta  a controles políticos, tampoco al control de  constitucionalidad y, para colmo, asignada a un órgano judicial.   

   

Tratándose   de  la  supremacía  de  la  Constitución,  la  Corporación  estimó  que  la  modificación  de  tal  modo  concebida,  entronizaba,  en  su  lugar,  el  principio  de  la  supremacía del  legislador   supletorio   y  extraordinariamente  habilitado  para  expedir  una  específica regulación.   

   

Pero,   además   de  parcial,  la  Corte  consideró  que  la indebida transformación de la Carta que así se proyectaba,  era  temporal,  por cuanto la materia cuya regulación se confiaba al Consejo de  Estado,  se  sustraía,  así  fuera  “de  manera  temporal, del ámbito de la  competencia  legislativa”,  dado  que  se  trataba  “de la regulación de un  específico  proceso  electoral”,  que debía “cumplirse en breve término y  de  cuya  configuración, por consiguiente, quedaría excluido el legislador”.  Se  instauraba,  de esa manera, “un poder legislativo transitorio” y, según  la  Corte,  que  ello  sucediera  “durante un lapso breve”, no era “óbice  para  constatar  que evidentemente durante ese lapso la Constitución dejará de  ser   suprema  en  el  ámbito  que  el  legislador  decida  regular”   [192].   

   

En  síntesis, la Corte planteó que “esa  atribución  al  Consejo  de  Estado”  suponía  “una sustitución parcial y  temporal   consistente  en  que  durante  el  tiempo  en  que  dicho  legislador  extraordinario  adopte  a  su  arbitrio  las  normas obligatorias para todos los  ciudadanos,  la  Constitución dejará de ser suprema”, e hizo énfasis en que  el   Congreso   había   excedido   “su  competencia  como  reformador  de  la  Constitución”,     al     expedir    la    disposición    comentada   [193].   

   

En la presente oportunidad la Corte reitera  los  anteriores  criterios  en  cuanto le permiten sustentar la existencia de la  sustitución  parcial  y temporal de la Constitución que en esta oportunidad se  ha  verificado  y  añadir,  al  hilo  de  las  consideraciones  que entonces se  expusieron,  algunas  breves  puntualizaciones  que, en su sentir, contribuyen a  reforzar  lo  que  se  ha  expuesto  respecto  de  la  inconstitucionalidad  del  artículo 1º del Acto Legislativo No. 01 de 2008.   

   

Con  el  propósito últimamente anotado es  relevante   manifestar  que,  en  esta  ocasión,  también  puede  tenerse  por  sustituido  el  principio  de  supremacía  constitucional,  pues los contenidos  superiores  reemplazados  por  el artículo cuestionado también dejan de regir,  aún  cuando  sea  temporalmente,  y  cabe  añadir  que  la  integridad  de  la  Constitución  sufre  notable merma, porque los preceptos afectados no surten la  totalidad  de  los  efectos  que,  de  acuerdo  con  la  decisión constituyente  originaria, están llamados a surtir.   

   

Considera la Corte que tampoco es ajeno a la  sustitución  constitucional,  operada  en el caso que ahora ocupa su atención,  el  reemplazo  del  principio de separación de poderes. En efecto, conforme fue  indicado  en  la  Sentencia  C-1040  de  2005,  una  de  las  facetas del cambio  inconstitucional  del  aludido principio radicó en la atribución de facultades  legislativas a un órgano de la rama judicial.   

   

En  esta  ocasión,  la  Corporación  debe  destacar  que,  de  conformidad  con  el  régimen  constitucional de la carrera  instaurado  por  el Constituyente Primario, en esa materia existe una reserva de  ley   [194].  Un repaso del artículo 125 superior es suficiente para comprobar  que,  fuera  de  los  empleos que expresamente la Carta exceptúa de la carrera,  también  se  exceptúan  “los demás que determine la ley”, siendo evidente  que,   en   ciertas   eventualidades,   la  ley  puede  determinar  sistemas  de  nombramiento  distintos  y  que,  en  el  ámbito  propio  de  la  carrera,  por  explícita  manifestación del Constituyente, al legislador le corresponde fijar  los  requisitos y condiciones “para determinar los méritos y calidades de los  aspirantes”,  así como señalar causales de retiro distintas de las previstas  en  la  Constitución”  y  también  instituir,  en  perfecta  armonía con la  regulación  constitucional,  los  denominados  sistemas  “específicos”  de  carrera.   

   

El sentido de la reserva de ley consiste en  asegurar  que las materias reservadas sean, en todo caso, reguladas por ley y en  evitar  su  regulación  mediante  el  reglamento.  Pues  bien,  en el demandado  artículo  1º  del Acto Legislativo No. 01 de 2008 se le confía a la Comisión  Nacional  del  Servicio Civil la implementación de “los mecanismos necesarios  para  inscribir  en  carrera  administrativa  de  manera  extraordinaria  y  sin  necesidad  de  concurso  público”  a  los  servidores  que  ejerzan cargos de  carrera  definitivamente vacantes en calidad de provisionales o de encargados y,  más  adelante,  se  indica  que  la referida Comisión, “deberá desarrollar,  dentro  de  los  tres  (3)  meses siguientes a la publicación del presente acto  legislativo,  instrumentos  de  calificación  del  servicio que midan de manera  real   el   desempeño   de   los   servidores  públicos  inscritos  de  manera  extraordinaria en carrera administrativa”.   

   

Claramente  se  observa  que,  en  completa  oposición  con la separación de poderes y con la definición constitucional de  la  comentada  reserva  de  ley,  se  le  atribuyen  a la Comisión Nacional del  Servicio  Civil facultades de regulación en materia de carrera administrativa y  no  para  implementarla,  sino  para  tornar  viable un mecanismo excepcional de  ingreso      automático      totalmente      contrario     a     la     carrera  administrativa.   

   

No ignora la Corte que, según el artículo  130  superior,  la Comisión Nacional del Servicio Civil es “responsable de la  administración  y  vigilancia  de  las  carreras  de  los servidores públicos,  excepción   hecha  de  las  que  tengan  carácter  especial”,  pero  tampoco  desconoce  que esa responsabilidad supone la previa regulación constitucional o  legal  de  la carrera y, por lo tanto, no implica facultad para regular aspectos  atinentes  al  mérito,  a  los  concursos  públicos  o  a  la fijación de los  requisitos,  condiciones  o  calidades  que deben reunir los aspirantes   [195].   

   

Las  facultades  atribuidas  a la Comisión  Nacional  del  Servicio  Civil  tienen  el efecto de suplantar al legislador, en  abierta   oposición   con   el   principio  de  separación  de  poderes  y  la  suplantación  se  configura, no sólo porque el Congreso le haya atribuido a la  Comisión  materias  reservadas  a  la  ley,  sino  también  porque  del  texto  demandado  se  desprende  que  los mecanismos implementados por la Comisión son  suficientes  para  hacer  efectivo  el  pretendido  derecho  a  la  inscripción  extraordinaria  en  carrera  administrativa  y  que,  con  tal  finalidad, no es  necesaria la actuación del Congreso de la República.   

   

En otros términos, los aludidos mecanismos  desplazan  la  regulación  que  pudiera  proveer  el legislador y, por ello, el  ingreso  automático  a  carrera, propiciado por el artículo cuestionado, fuera  de  no requerir del legislador, impide que, durante el tiempo señalado para que  rija  la modificación introducida, el Congreso se ocupe de esos mecanismos o de  los  instrumentos  de  calificación  dispuestos  al  efecto  por  la  Comisión  Nacional del Servicio Civil.   

   

Se   le   sustrae  así  una  parcela  de  regulación  al  legislador y, temporalmente, se le suplanta en lo que tiene que  ver  con  esa  materia,  lo cual quiebra el principio de separación de poderes,  desconoce  el  principio  democrático e implica la modificación no expresa del  artículo  150  de  la Constitución que encarga al Congreso de hacer las leyes,  así  como  del artículo 130 superior, pues, sin tocar su texto, se le añade a  la  Comisión  Nacional  del  Servicio Civil una función diferente de las allí  señaladas   y  tan  contraria  a  la Carta, que, también por este aspecto, la  sustituye  parcial  y transitoriamente. Desde luego, esa sustitución igualmente  afecta  el  control  de constitucionalidad, dado que, si falta la actuación del  legislador,  tampoco  hay  posibilidades  de  que  la  Corte llegue a ejercer el  control que eventualmente pudiera corresponderle.   

   

Son,  pues, plenamente aplicables al asunto  ahora  examinado las consideraciones vertidas en la Sentencia C-1040 de 2005, ya  que,  prácticamente, se le otorga a la Comisión un poder legislativo temporal,  “carente  de  controles  que  lo sujeten a la Constitución”, desprovisto de  origen   democrático,   dotado   de  facultades  para  incidir  sobre  derechos  fundamentales,  sin  pautas  ciertas para el cumplimiento de las misiones que se  le  encomiendan,  misiones  que,  incluso,  podría  desarrollar  a su arbitrio;  motivos  todos  de  acuerdo  con  los  cuales  procede  concluir  que “resulta  imposible  incorporar  en  la  Constitución  de  1991,  por  ser  integralmente  diferente   a   los   elementos   definitorios   de  su  identidad”     [196],  una  facultad  legislativa  como la comentada, así sea de manera  excepcional y temporal.   

   

   

Sumados todos los motivos de sustitución de  la  Carta  que la Corporación ha verificado en la presente oportunidad, bien se  puede  concluir,  como  lo  hizo  la  Corte  en  la  Sentencia C-551 de 2003 y a  propósito  de otra violación entonces constatada, que se ha recurrido “a las  formas  de  la  reforma  constitucional,  pero   no  para  modificar, de manera  general,  las  cláusulas constitucionales, sino exclusivamente para adoptar una  decisión    política    singular    y   puntual,   contraria   los   preceptos  constitucionales”   [197].   

   

Encuentra    contestación   aquí   el  interrogante  que  se  formuló  al  finalizar  la  parte  preliminar  de  estas  consideraciones.  Cabe  recordar  que  en  esa parte previa, a propósito de las  apreciaciones  vertidas  en la vista fiscal acerca de la inexistencia de reforma  y  dado  que el texto original del artículo 125 superior quedaba intacto pese a  al  agregación de un parágrafo, la Corte se preguntó si el precepto demandado  correspondía  o  no  a  una  auténtica reforma y, tras analizar el concepto de  reforma  y  el precedente consignado en la sentencia C-551 de 2003, anunció que  daría  la  respuesta “después de determinar el alcance del artículo 1º del  Acto  Legislativo No. 01 de 2008 y de analizar el concepto de sustitución de la  Constitución y sus implicaciones en el caso concreto”.   

   

En   el   sentido   indicado,   ya   es  suficientemente  claro  que se ha afectado gravemente la carrera administrativa,  el  criterio  del  mérito,  el  concurso público, los fines del Estado y de la  función   administrativa,   el  derecho  de  acceso  al  desempeño  de  cargos  públicos,  los  derechos  inherentes a la carrera, el derecho a la igualdad, la  supremacía  de  la  Constitución,  el  principio de separación de poderes, la  cláusula   de  competencia  legislativa  y  el  control  de  constitucionalidad  confiado  a  esta  Corte,  con el único objetivo de conferirle el privilegio de  inscripción  extraordinaria  o  de  ingreso automático a la carrera a un grupo  determinable  de personas: aquellos que ocupan, como provisionales o encargados,  empleos de carrera definitivamente vacantes.   

   

Como  se  recordará,  en el precedente que  sentó   la   Corte  y  que  ahora  se  reitera,  la  Corporación  analizó  la  prolongación  del  periodo  de  las  autoridades territoriales y estimó que la  supuesta  reforma  no  implicaba  la  adopción  de  “una  norma  abstracta  e  impersonal,  que es lo propio de las reglas constitucionales”, sino que apenas  constituía  una  medida  específicamente  dirigida a “un grupo particular de  gobernantes”   [198].   

   

En  esas condiciones, la Corte, después de  precisar  que  un régimen constitucional se propone “instaurar un gobierno de  leyes  y  no  de  personas, a fin de proscribir la arbitrariedad”, puntualizó  que  “es  de  la  esencia  de  una  regla o de una norma tener una pretensión  mínima  de  universalidad,  esto  es, debe tratarse de una regulación expedida  para  regular  un  conjunto  de  situaciones  que  son  iguales  en sus aspectos  relevantes”     y     no    de    una    regla    “puramente    ad-hoc”,    es   decir,   “puramente  singular”  o  “adoptada  exclusivamente  para  ser  aplicada  a unos sujetos  determinados y concretos”   [199].   

   

A juicio de la Corte, tal situación puede  generar  un  quebrantamiento  de  la  Constitución  y,  ante  tal eventualidad,  señaló  que “para determinar si existe o no ese quebrantamiento de la Carta,  ciertos    sectores    de    la   doctrina   han   propuesto   un   ‘test    de    efectividad    de   la  reforma’  que  se realiza  verificando  si  las normas constitucionales a reformar siguen siendo las mismas  antes  y  después  (…)  de  la  reforma”,  de modo tal que “si las normas  siguen  siendo  las mismas, entonces no ha existido reforma constitucional, sino  que  se  ha  encubierto  con  el  ropaje  de  la reforma una decisión política  singular”   [200].   

   

En  aquella  ocasión la Corte estableció  que  las  disposiciones  superiores relativas a los periodos de los funcionarios  se  mantenían  intactas  en  su  redacción  textual,  no  obstante  lo cual se  pretendía  que  el  periodo de algunos de ellos fuera acortado, mientras que el  de  otros  sería  ampliado, razón por la cual concluyó que, “puesto que las  normas  constitucionales  sobre  el periodo de esos servidores seguirían siendo  idénticas”,  la  “supuesta  reforma”  hubiera  servido  únicamente  para  despojar  a esos funcionarios de sus cargos, o para ampliar su periodo, de forma  ad-hoc y singular”   [201].   

   

Pues  bien,  en  el  caso  tratado en esta  sentencia,  el  test  planteado  por  la  Corte  opera  plenamente y no avala el  carácter  de  reforma con el que se buscó presentar al artículo demandado. De  una  parte,  el  recurso  a  un  pretendido  parágrafo transitorio, añadido al  artículo  125  superior dejó intacto el texto de éste, y de otro lado, pese a  las  notables  implicaciones  del  parágrafo  demandado  en  el  ámbito de sus  efectos,  el  texto de los artículos 2, 13, 40-7, 53, 150, 209, para citar unos  cuantos,  permanece  inalterado  después de la supuesta reforma que el Congreso  quiso introducir valiéndose del Acto Legislativo No. 01 de 2008.   

   

La modificación tácita que tiene lugar en  la  mayoría  de  los  artículos  mencionados  a  lo  largo de esta providencia  demuestra,  fehacientemente,  que  el  Congreso  de  la República quebrantó la  Constitución,  con  el  único propósito de imponer una decisión ad-hoc   que  beneficia  a  un  grupo  de  personas  y  que,  además,  quiso  amparar  la  efectividad  de  ese propósito  colocándolo  bajo  el  manto  de  una  reforma  constitucional  que, como se ha  demostrado, de tal, si acaso, únicamente tiene el nombre.   

   

Al ratificar su propio precedente, la Corte  vuelve  a  insistir,  de  conformidad con él, en que “este tipo de decisiones  puramente      ad-hoc  desnaturaliza  el poder de reforma a la Constitución al ser la materialización  de  una  ruptura  o  quiebre  temporal  o  incidental  de  la Carta”    [202]y,  por  último,  llama  la  atención  acerca  de que el carácter  singular  de  la  modificación  inconstitucional  queda  corroborado  cuando se  repara  en  que  el  parágrafo acusado, fuera de excluir a quienes no están en  provisionalidad  o  como  encargados,  ni siquiera incluye a todos los que hacen  parte  del  grupo  de  provisionales  o  encargados,  pues  no de otra manera se  explica  que,  por ejemplo, la Asociación de Etnoeducadores Afrocolombianos del  Pacífico  sur  “MARES”  haya  intervenido  para  solicitar  de  la Corte su  inclusión  en  el  parágrafo  transitorio,  para  garantizar  el  derecho a la  igualdad  o  que,  una  persona que desempeña en provisionalidad un cargo en la  rama  judicial,  hubiera  pedido  su  inscripción  extraordinaria  en  carrera,  valiéndose  de  una  solicitud  de  tutela  que  le  fue negada, porque el Acto  legislativo  No.  01  de  2008  no  es  aplicable  a  los  servidores de la rama  judicial   [203].   

   

6.2.3. Conclusión  

   

A  partir  de  los anteriores ejemplos, la  Corte  llama  la  atención  acerca  de que los supuestos que dieron origen a la  sustitución  parcial y temporal de la Carta son muy puntuales y concretos, como  que  en  el  caso  abordado  en  la  Sentencia  C-1040  de  2005 la Corporación  identificó  y  estudió  por  separado,  como ejes difinitorios de la identidad  superior,  la  supremacía  constitucional  y  la  división del poder público,  mientras  que,  tratándose de la Sentencia C-551 de 2003, bastó para comprobar  la  sustitución  el  desconocimiento de la pretensión mínima de universalidad  que  deben  tener  las  reglas  y  la  no  superación  del consiguiente test de  efectividad de la reforma.   

   

Dado que, de acuerdo con la jurisprudencia  citada,  la configuración de una cualquiera de las tres circunstancias da lugar  a  la  sustitución,  la  Corte  observa  que la sustitución parcial y temporal  operada  por  el  artículo  1º  del Acto Legislativo No. 01 de 2008 es de más  amplio  espectro,  pues, conforme se ha apuntado, al reemplazo del contenido del  artículo  125  superior  por otro integralmente distinto, sigue la sustitución  de  aquellos  contenidos  constitucionales  que, según la propia jurisprudencia  constitucional,  tienen  relación directa con la carrera administrativa y, como  si  esto  no  bastara,  se  acaba  de  demostrar que a esos motivos inicialmente  verificados,  se  suman  la  afectación  de  la supremacía constitucional, del  principio  de separación de poderes y de la pretensión de universalidad de las  reglas, evidenciada por la no superación del test de efectividad.   

   

La  Corte entonces considera que, ante tal  concurrencia  de  motivos,  no  tiene alternativa diferente a la declaración de  inconstitucionalidad   de  la  pretendida  reforma  que  excepciona  y  suspende  importantes  contenidos de la Constitución, con las repercusiones estudiadas en  esta sentencia.   

   

6.3. El control de constitucionalidad y las  modificaciones  que  afectan  el  carácter  permanente de la Constitución, que  establecen excepciones y que afectan la índole escrita de la Carta   

La  sustitución  temporal y parcial de la  Constitución  ha  sido  detectada  con  fundamento en el examen estricto que la  Corte   debe   adelantar  siempre  que  las  modificaciones  introducidas  a  la  Constitución,  so  pretexto  de  reformarla,  carezcan del carácter permanente  propio   de   las  constituciones,  exceptúen  supuestos  normativos  en  ellas  establecidos  y  afecten  su índole escrita, mediante la producción de cambios  tácitos  que,  sin  reflejarse  en los textos, incidan en ellos para restringir  los  derechos  o las situaciones favorables a los asociados, establecidas por el  Constituyente   Primario,   sobre   todo  en  aspectos  considerados  axiales  o  definitorios de nuestro Estado Social de Derecho.   

   

La   Corte   insiste   en   que   tales  eventualidades  generan  un  control  estricto de la pretendida reforma, pues la  eficacia  de  la  Constitución  y  su  vigencia no pueden quedar sometidas a la  producción  de  sucesivos  cambios  que  excepcionen,  directamente suspendan o  tácitamente  transformen la Constitución y mucho menos pueden quedar sometidas  a  la  concurrencia,  en  un  mismo  tiempo,  de  varias  excepciones, de varias  suspensiones,   de   varios  cambios  tácitos  desfavorables  e  incluso  a  la  combinación   simultánea  de  excepciones,  suspensiones  o  cambios  tácitos  peyorativos,   lo   cual  podría  conducir  a  que,  en  un  momento  dado,  la  Constitución dejara de regir.   

   

Así  pues, son suficientes las anteriores  consideraciones  para  concluir que el artículo 1º del Acto Legislativo No. 01  de  2008  es  inconstitucional  y,  por  ello,  en  la  parte resolutiva de esta  providencia, la Corte decretará su inexequibilidad.   

   

7.   Los   efectos   de   la   presente  sentencia   

   

Tanto  el  demandante,  como el Procurador  General  de  la  Nación  solicitan  que  a la presente decisión se le otorguen  efectos   retroactivos.   La   Corte   tiene  facultad  para  dotar  de  efectos  retroactivos  a  sus  sentencias  y,  en  esta  oportunidad,  hará  uso  de esa  facultad,   porque,  conforme  se  ha  explicado,  el  artículo  1º  del  Acto  Legislativo  No.  01  de  2008  tiene  por  efecto  suspender  una  parte  de la  Constitución,  cuyo  carácter  permanente  no admite soluciones de continuidad  como  la  acabada  de  examinar, a lo cual cabe agregar que la materia objeto de  suspensión   constituye   uno   de   los  ejes  definitorios  de  la  identidad  constitucional  y  que  la  sustitución  parcial  desconoce la integridad de la  Carta,   integridad   cuya   guarda   también   está   confiada   a  la  Corte  Constitucional.   

   

Consecuente  con lo anterior, se ordenará  la  reanudación  de  los  concursos  suspendidos,  sin desmedro del derecho que  asiste  a  quienes venían inscritos en las respectivas convocatorias realizadas  antes  de expedirse el Acto Legislativo de que aquí se trata, o a quienes en el  caso  de  convocatorias  posteriores  a  su vigencia dejaron de inscribirse, por  hacer uso del pretendido derecho a la inscripción extraordinaria.   

   

Por  lo  demás,  repugna  a  la  lógica  elemental  y  al sentimiento constitucional que de un acto que de ninguna manera  puede  ser  clasificado como reforma constitucional, puedan surgir derechos cuyo  amparo  sólo  sería  posible  en  detrimento  de los derechos constitucionales  definidos  por el Constituyente Primario y al precio de conferirle efectos a una  sustitución  de la Constitución o de proteger los derechos que, supuestamente,  surgieron  mientras  estuvo vigente tal sustitución. En otras palabras, si esta  decisión  únicamente  tuviera  efectos  hacia  el  futuro, ello equivaldría a  convalidar  una  situación  anómala y a aceptar que la Constitución no rigió  durante un lapso y eso es, desde todo punto de vista, inaceptable.   

   

Sin  perjuicio de lo precedente, la Corte  considera  relevante  recordar  que,  según su jurisprudencia, la situación de  quienes  ocupan en provisionalidad cargos de carrera administrativa es objeto de  protección  constitucional,  en  el sentido de que, en igualdad de condiciones,  pueden  participar  en  los  concursos  y  gozan de estabilidad mientras dura el  proceso  de  selección  y  hasta  el  momento  en  que sean reemplazados por la  persona  que se haya hecho acreedora a ocupar el cargo en razón de sus méritos  previamente evaluados   [204],  ya  que,  importa precisarlo, no está permitido reemplazar a un  trabajador  provisional  por otro que no haya superado los concursos públicos y  abiertos   [205].   

   

Además,  la  estabilidad  que  se  les  reconoce  implica que los trabajadores nombrados en provisionalidad sólo pueden  ser  removidos  mediante  resolución  motivada y con el lleno de las garantías  constitucional  y  legalmente  reconocidas,  tales  como  los derechos al debido  proceso  y  de  defensa,  de modo que existe “la obligación de expresar en el  correspondiente  acto  administrativo  los  motivos  por los cuales la autoridad  decide    retirar    del    cargo    de    carrera   a   quien   lo   desempeña  provisionalmente”   [206],   razones   que,   por   ejemplo,   tienen  que  ver  con  causas  disciplinarias,  con  la  baja  calificación del desempeño laboral o con otras  causas   atinentes   al   servicio,   siempre   y   cuando   se   hagan  constar  expresamente   [207].   

   

Finalmente,  conviene  señalar  que, aún  cuando  sólo  fue  demandado  el  artículo  1º del Acto Legislativo No. 01 de  2008,  su  artículo  2º que reza “El presente acto legislativo rige a partir  de  su  promulgación”,  también  será  separado del ordenamiento jurídico,  pues  carece  de  sentido mantenerlo, puesto que su vigencia y eficacia dependen  totalmente   del   artículo   1º,   en  ausencia  del  cual  es  perfectamente  inane.   

   

   

VII. DECISION  

   

En  mérito  de  lo  expuesto,  la  Corte  Constitucional,  administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la  Constitución,   

   

   

RESUELVE:  

   

PRIMERO. Declarar  INEXEQUIBLE,    en    su  totalidad,    el    Acto  Legislativo  No.  01  de 2008, “Por medio del cual se  adiciona   el   artículo   125   de   la   Constitución  Política”.   

   

   

Cópiese,   notifíquese,  comuníquese,  publíquese,  cúmplase,  insértese  en  la Gaceta de la Corte Constitucional y  archívese el expediente.   

   

   

   

   

NILSON PINILLA PINILLA  

Presidente  

Salvamento de voto  

   

   

   

   

MARIA VICTORIA CALLE CORREA  

Magistrada  

   

   

   

   

MAURICIO GONZALEZ CUERVO  

Magistrado  

Salvamento de voto  

   

   

   

JUAN CARLOS HENAO PEREZ  

Magistrado  

   

   

   

   

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO  

Magistrado  

   

   

   

   

JORGE IVAN PALACIO PALACIO  

Magistrado  

   

   

   

   

Magistrado  

Salvamento de voto  

   

   

   

HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO  

Magistrado  

Salvamento de voto  

   

   

   

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA  

Magistrado  

   

   

   

   

MARTHA     VICTORIA    SACHICA    DE  MONCALEANO   

Secretaria General  

   

SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO   

NILSON PINILLA PINILLA A LA SENTENCIA C-588  DE 2009   

   

CONTROL  DE  CONSTITUCIONALIDAD  DE  ACTO  LEGISLATIVO-Competencia  de  la  Corte  Constitucional  solo   por   vicios   de   procedimiento/CONTROL   DE  CONSTITUCIONALIDAD   DE   ACTO   REFORMATORIO  DE  LA  CONSTITUCION-Competencia   de   la   Corte  Constitucional  solo  por  vicios  de  procedimiento en su formación (Salvamento de voto)   

   

El  texto  constitucional  que  fija  las  competencias  de  esta Corte es meridianamente claro en su sentido y alcance, al  punto  de  resultar inaceptable cualquier progresista interpretación que de él  quiera  hacerse,  más  aun si conduce a la ampliación de su contenido literal,  siendo  la  primera  de  tales  competencias la de decidir sobre las demandas de  inconstitucionalidad  que  se  promuevan  contra  los  actos reformatorios de la  Constitución,  que advierte en su parte final que dicha competencia se extiende  sólo  a  lo relacionado con “vicios de procedimiento en su formación”, con  lo  que  se  erradica  cualquier  espacio  a  la  duda,  estableciendo taxativas  atribuciones  a  la  Corte,  tal  como  lo son en un Estado de derecho todas las  competencias  de  los  órganos constituidos, y por si esto fuera poco, el mismo  numeral  1°,  que  trata  sobre  el tema del control de los actos legislativos,  utiliza  el  adverbio  sólo  para significar, sin duda alguna, la exclusión de  cualquier   otra  atribución  diferente  a  la  allí  establecida  (vicios  de  procedimiento en su formación).   

   

CONTROL  DE  CONSTITUCIONALIDAD DE REFORMA  CONSTITUCIONAL        POR        VICIOS        DE       COMPETENCIA-Implicaciones/CONTROL          DE  CONSTITUCIONALIDAD     DE     REFORMA     CONSTITUCIONAL     POR    VICIOS    DE  COMPETENCIA-Rebasa  las  competencias  atribuidas a la  Corte Constitucional (Salvamento de voto)   

   

PODER DE REFORMA DE LA CONSTITUCION POR EL  CONGRESO-Inexistencia    de    límites   materiales  (Salvamento de voto)   

   

Al   revisar   la  historia  de  nuestro  constitucionalismo  se observa que cuando quiera que el constituyente ha querido  establecer  límites  competenciales al Congreso como órgano reformador, éstos  han  sido  expresamente  fijados  en  el  texto  constitucional, y existiendo en  cabeza  del  Congreso  una  cláusula  general de competencia, tanto legislativa  como   de   reforma   a   la  Constitución  Política  (artículos  150  y  374  respectivamente),  la  misma Constitución no señala taxativamente los límites  de  contenido  a  los cuales está sometido dicho poder de reforma en cabeza del  Congreso,  por  lo  cual  ha de entenderse que ellos no existen. Y ello es así,  por  una razón fundamental: en materia de competencia el principio universal es  la  consagración  de  reglas  claras y expresas, descartando la analogía o las  fórmulas  implícitas, como garantía de que las actuaciones de las autoridades  se  ceñirán  al  debido  proceso  y  al principio de legalidad. Además, es el  propio  texto  constitucional  actual  el que no deja duda sobre la voluntad del  constituyente  de  1991 de no imponer límites materiales al poder congresual de  enmienda.   

   

CONTROL  DE  CONSTITUCIONALIDAD  DE  ACTO  REFORMATORIO     DE     LA     CONSTITUCION     POR     SUSTITUCION-Contradicciones  de  esta  tesis/CONTROL DE  CONSTITUCIONALIDAD     DE     REFORMA     CONSTITUCIONAL     POR    VICIOS    DE  COMPETENCIA-Implica    un   control   de   contenido  (Salvamento de voto)   

   

La   tesis   sobre  sustitución  de  la  Constitución  tiene  como  consecuencia  importantes  situaciones  que devienen  inaceptables  dentro  del  marco  de  la  Constitución y del Estado de derecho,  varias  de  las cuales fueron señaladas con ocasión del análisis contenido en  la  sentencia  C-1040  de 2005, y una de tales consecuencias es el hecho de que,  pese  a  que  la posición mayoritaria de la Corte se esfuerce en diferenciar el  así  denominado  control  sobre  vicios  de competencia de lo que es el control  material  sobre  el contenido de las disposiciones reformadas, es evidente que a  través  de  este  mecanismo  la  Corte  termina  inevitablemente  realizando un  análisis   de  fondo  sobre  el  contenido  material  de  la  reforma,  que  es  precisamente  lo  que  la  misma  Corte ha terminado reconociendo como imposible  dentro  del  marco  de  nuestra  Constitución  Política.  La  otra preocupante  realidad  se refiere a que, si como se explica en varios de los pronunciamientos  en  los  que  se plantea esta novedosa tesis, el juicio sobre sustitución de la  Constitución   depende  del  análisis  de  “los  principios  y  valores  del  ordenamiento  constitucional que le dan su identidad”, dado que no siempre los  principios  o  valores  son  igual de evidentes, o son los mismos para todas las  personas,  dicho  juicio supondrá la extensa reflexión de la Corte sobre tales  valores  y principios, de tal manera que el juicio de sustitución dependerá en  últimas  de  lo  que  sobre  el  tema  consideren  las  mayorías temporalmente  existentes  al  interior de la Corte Constitucional, lo que resulta inaceptable,  por  cuanto  el  parámetro de control con el que se realiza este ejercicio debe  ser  externo  y objetivo y no depender de las personales percepciones de quienes  integren  esta  Corte.  El  ejercicio de un control constitucional que vaya más  allá  de  verificar el procedimiento de expedición del acto reformatorio, esto  es,  un  control  de  fondo o material -como el que pretende encubrir la aludida  teoría  del control competencial-, desconoce la lógica implícita en todo acto  reformador  que  por  su  propia  naturaleza  se  opone  al orden constitucional  precedente.   

   

Referencia: expediente D-7616   

   

Demanda  de inconstitucionalidad contra el  Acto Legislativo 01 de 2008.   

   

Magistrado Ponente:  

Dr.    GABRIEL    EDUARDO    MENDOZA  MARTELO   

   

   

Con  el  acostumbrado  respeto  por  las  decisiones  de  la  Corte Constitucional, comedidamente me permito presentar las  razones  que  me llevan a apartarme de la decisión adoptada en este caso por la  mayoría de la Sala Plena.   

   

La razón que motiva mi disentimiento, tal  como  tuve  ocasión de manifestarlo durante las sesiones en las que se debatió  este  tema,  es el hecho de no compartir la tesis esbozada por esta corporación  a  partir  de  la  sentencia  C-551  de  2003,  conforme  a  la  cual  la  Corte  Constitucional   puede   examinar,  como  presupuesto  previo  al  análisis  de  constitucionalidad  de  un acto legislativo, si el Congreso de la República era  o  no  competente para expedir esa reforma, dependiendo de la materia de la cual  ella trata.   

   

En oportunidades anteriores, las razones de  mi  desacuerdo  quedaron  consignadas  en  las  aclaraciones  de  voto que en su  momento  presenté  respecto de las sentencias C-740 de 2006 y C-293 de 2007, en  las  que  la  Corte  reiteró esta controvertible tesis, pero emitió decisiones  inhibitorias  frente  a las demandas entonces propuestas. En este caso, dado que  la   mayoría   de   la   Sala  acogió  este  planteamiento  como  ratio  decidendi  de  su resolución, y la  tuvo  como fundamento principal de la inexequibilidad del Acto Legislativo 01 de  2008,  resulta  procedente reiterar tales reflexiones, ahora como sustento de mi  voto  disidente.  Esos  motivos  se  resumen  brevemente  en la siguiente forma:   

   

1.  Claridad  del texto constitucional que  fija  las  competencias  de la Corte Constitucional e imposibilidad de ampliarlo  por vía de interpretación   

   

Parecería   innecesario   comenzar  por  mencionar  que  el  texto constitucional que fija las competencias de esta Corte  (art.  241,  en  su  encabezado  y, para el caso, numeral 1°) es meridianamente  claro  en  su  sentido  y  alcance,  al  punto de resultar inaceptable cualquier  progresista  interpretación que de él quiera hacerse, más aun si conduce a la  ampliación de su contenido literal.   

   

En   efecto,  la  mencionada  preceptiva  comienza   por   establecer   que   “A   la   Corte  Constitucional  se  le  confía  la  guarda de la integridad y supremacía de la  Constitución,  en  los  estrictos  y precisos de este  artículo”.   Luego,  el  numeral  1°  de  la misma norma, que fija como la primera de tales competencias  la  de  decidir  sobre  las  demandas  de  inconstitucionalidad que se promuevan  contra  los  actos reformatorios de la Constitución, advierte en su parte final  que  dicha  atribución  se  extiende sólo   a   lo  relacionado  con  “vicios  de  procedimiento  en su formación” (no está en cursiva  ni en negrilla en el texto original).   

   

Como puede apreciarse, la norma es clara en  su  encabezado –estrictos y  precisos  términos  de  este artículo–,  y  usa expresiones de tal contundencia,  que  erradica  cualquier espacio a la duda, estableciendo taxativas atribuciones  a  la  Corte,  tal como lo son en un Estado de derecho todas las competencias de  los  órganos  constituidos.  Pero  por  si esto fuera poco, el numeral 1°, que  trata  sobre  el tema del control de los actos legislativos, utiliza el adverbio  sólo  para  significar, sin  duda  alguna,  la  exclusión de cualquier otra atribución diferente a la allí  establecida  (vicios  de  procedimiento en su formación). Por esto no comprendo  cómo,  la  ya  reiterada  inventiva  jurisprudencial a que me vengo refiriendo,  desatiende  la claridad de este texto, para intentar justificar un análisis que  evidentemente   no   está  comprendido  dentro  de  las  atribuciones  de  esta  corporación.   

   

   

Con  lo  anterior, la Corte asume frente a  esta  norma  una  especie  de interpretación por el absurdo, al concluir que es  posible   precisamente  lo  contrario  de  lo  que  ella  claramente  establece,  situación   que   nunca  resulta  aceptable  como  sistema  de  interpretación  jurídica,  menos  aún  cuando la norma en cuestión es, como en este caso, una  disposición que establece competencia.   

   

2.  El  llamado  control  de  competencia  desconoce  la  realidad  constitucional  colombiana,  sobre ausencia de límites  explícitos al poder de reforma en cabeza del Congreso      

   

La  posibilidad  de  adelantar  un control  constitucional  de  los  actos  legislativos que comprenda también el análisis  previo  de  la  competencia,  como el que realiza la Corte en la sentencia de la  cual  me  aparto,  supondría,  en  su  ejercicio,  que  en  la Constitución se  encuentren  señalados,  con  antelación,  y  en forma explícita, los límites  materiales   que   no   pueden   ser  desbordados  por  el  órgano  reformador.   

   

Al   revisar   la  historia  de  nuestro  constitucionalismo  se observa que cuando quiera que el constituyente ha querido  establecer  límites  competenciales al Congreso como órgano reformador, éstos  han  sido  expresamente  fijados en el texto constitucional. Así, por mencionar  dos  ejemplos, el artículo 190 de la Constitución de la República de Colombia  de  1821,  establecía  en forma explícita que la enmienda constitucional hecha  por  el  Congreso  en  ningún momento podría alterar la bases contenidas en la  Sección  1ª  del  Título  I,  y  en  la  2ª  del  Título II; así mismo, la  Constitución  del Estado de Nueva Granada de 1832 en su artículo 218 disponía  que  el  poder  de  reforma  del  Congreso  no  se  podía  extender nunca a los  artículos atinentes a la forma de gobierno.   

   

Ahora  bien,  existiendo  en  cabeza  del  Congreso  una  cláusula  general  de  competencia,  tanto  legislativa  como de  reforma  a la Constitución Política (artículos 150 y 374 respectivamente), la  misma  Constitución  no  señala  taxativamente los límites de contenido a los  cuales  está  sometido  dicho  poder  congresual  de reforma, por lo cual ha de  entenderse  que ellos no existen. Y ello es así, por una razón fundamental: en  materia  de  competencia  el  principio  universal es la consagración de reglas  claras  y  expresas,  descartando la analogía o las fórmulas implícitas, como  garantía  de  que  las  actuaciones  de  las autoridades se ceñirán al debido  proceso y al principio de legalidad.    

   

Además, es el propio texto constitucional  actual  el  que  no  deja duda sobre la voluntad del constituyente de 1991 de no  imponer  límites  materiales  al referido poder de enmienda,  pues de un lado,  el   artículo  376  superior  atribuye  al  Congreso  el  señalamiento  de  la  competencia  de  la  Asamblea  Nacional  Constituyente, cuando a través de este  procedimiento  se  busca  modificar  la  Ley  Fundamental;  y  de  otro lado, el  artículo  377  ibídem,  permite que el órgano legislativo al ejercer el poder  de  reforma  introduzca  modificaciones  que  comprometan  aspectos básicos del  orden  constitucional  como son los derechos y las garantías fundamentales, los  procedimientos  de  participación  popular  y el Congreso, estando sometido, en  estos  eventos,  solamente  al  control  político eventual en cabeza del pueblo  (referendo).   

   

Pretender,  entonces,  adelantar un juicio  sobre  la  competencia  del  órgano  reformador,  sin que en la Carta Política  existan  claros y explícitos límites materiales o de contenido a su ejercicio,  implica  desconocer,  allí  sí,  la   estructura constitucional colombiana en  esta  materia,  y al mismo tiempo, transgredir el diáfano tenor de los mandatos  constitucionales  en  los  que  no  se  fijan  parámetros  al  poder de reforma  constitucional.   

   

Por  ello inquieta que ante la ausencia de  límites  materiales  expresos  al poder de enmienda en cabeza del Congreso, sea  la  Corte  Constitucional,  como poder constituido, la que en forma implícita y  ad  hoc  pretenda deducirlos  para  adelantar  un  control  constitucional  que rebasa las competencias que le  atribuye  en  forma precisa y estricta el artículo 241 de la Constitución.     

   

3.       Las contradicciones internas  de la tesis sobre control a la sustitución de la Constitución   

   

Como  lo  ha puesto de presente en pasadas  oportunidades      el      Magistrado     Humberto     Sierra     Porto   [208],  quien  también expresó su salvedad de voto en esta ocasión, la  tesis  en  comento  adolece de importantes contradicciones internas que minan su  sustento, al punto de tornarla inaceptable.   

   

Quizás   la   más  evidente  de  tales  contradicciones   radica   en   el   hecho  de  aceptar  que  todas  las  normas  constitucionales  son  válidamente  reformables,  tal  como  se  ha afirmado en  varias  oportunidades  anteriores  y  se reitera ahora en el fallo C-588 de 2009  mediante  el  reconocimiento de que “la Constitución  no   contiene   cláusulas  pétreas  ni  principios  intangibles”,  para  simultáneamente  advertir  que  el órgano competente para  reformar  la  Constitución  no  podría “sustituirla  por  otra  integralmente  distinta  u  opuesta”,  ni  “derogarla,   subvertirla   o   sustituirla  en  su  integridad”.  Además, esta distinción trae consigo  el  riesgo de que la indefinición de estos alcances sirva en realidad como vía  para  “petrificar” preceptos cuya variación ni de lejos podría tildarse de  abrogación integral.    

   

A propósito de los ejemplos que usualmente  se  han  dado para sustentar esta tesis y del caso que en esta ocasión terminó  por  considerarse  como  un  claro  evento  de sustitución de la Constitución,  repárese  en  el  hecho  de  que  existen varios preceptos superiores cuya sola  alteración  supondría  cambios  de  gran  calado,  los  que  conforme  a  esta  hipótesis  deberían  ser  también  tenidos  como  inaceptables.  A  manera de  ejemplo,  considérese  el  caso  del  artículo  11  (derecho  a  la vida), del  artículo  13  (derecho  a  la  igualdad),  del  artículo  58  (garantía  a la  propiedad  privada)  y  del  artículo  113  (separación de las ramas del poder  público  y  colaboración  armónica  entre  ellas).  Como  puede advertirse de  manera   espontánea,   no  es  fácil  comprender  cómo  todas  ellas  serían  potencialmente     modificables     –ya     que    “la    Constitución    no    contiene    cláusulas  pétreas”–,  pero  no  obstante  ese  hecho, la Corte podría comenzar por analizar si el constituyente  secundario  tenía  o no facultades para abordar esos temas, ya que ello podría  comportar la sustitución parcial de la Constitución.   

   

4.       Situaciones inaceptables que  resultan  de  la  tesis  sobre  control  a  la  sustitución de la Constitución   

   

Además de lo ya explicado, la tesis sobre  sustitución   de   la   Constitución   tiene   como  consecuencia  importantes  situaciones  que  devienen  inaceptables  dentro del marco de la Constitución y  del  Estado  de  Derecho,  varias de las cuales fueron así mismo señaladas por  quienes  no  la  comparten, con ocasión del análisis contenido en la sentencia  C-1040 de 2005.   

   

Una  de tales consecuencias es el hecho de  que,  pese a que la posición mayoritaria de la Corte se esfuerce en diferenciar  el  así  denominado control sobre vicios de competencia de lo que es el control  material  sobre  el contenido de las disposiciones reformadas, es evidente que a  través  de  este  mecanismo  la  Corte  termina  inevitablemente  realizando un  análisis   de  fondo  sobre  el  contenido  material  de  la  reforma,  que  es  precisamente  lo  que  la  misma  Corte ha terminado reconociendo como imposible  dentro del marco de nuestra Constitución Política.   

   

La  otra preocupante realidad se refiere a  que,  si como se explica en varios de los pronunciamientos en los que se plantea  esta  novedosa  tesis, y también ahora en la sentencia C-588 de 2009, el juicio  sobre  sustitución  de  la  Constitución depende del análisis de “los  principios  y valores del ordenamiento constitucional que le  dan   su   identidad”,  dado  que  no  siempre  los  principios  o  valores  son  igual de evidentes, o son los mismos para todas las  personas,  dicho  juicio  supondrá,  como  ha ocurrido en este caso, la extensa  reflexión  de  la  Corte sobre tales valores y principios, de tal manera que el  juicio  de  sustitución  dependerá  en  últimas  de  lo  que  sobre  el  tema  consideren  las  mayorías  temporalmente  existentes  al  interior  de la Corte  Constitucional.   

   

Ello  no resulta aceptable por cuanto, sin  perjuicio  de  la  importante  función que en relación con el tema del control  constitucional  cumple  la  jurisprudencia,  es  evidente  que  el parámetro de  control  con  el  que  se realiza este ejercicio debe ser externo y objetivo (el  texto  constitucional,  el bloque de constitucionalidad) y no puede depender, ni  en  todo  ni  en  parte, de las personales percepciones de quienes, de tiempo en  tiempo, integren esta Corte.   

   

5.   El  control de competencia desconoce  además  la  lógica,  pues  el  poder de enmienda constitucional no puede estar  sujeto a límites materiales     

   

Toda  modificación constitucional implica  por  sí  misma una contradicción con el ordenamiento superior preexistente. Es  decir,  que  desde  el  punto  de  vista  de  su  contenido material, la reforma  constitucional   contraviene   la  Constitución  vigente,  pues  mediante  ella  precisamente se busca modificar sus mandatos.   

   

Por tal razón, el ejercicio de un control  constitucional  que vaya más allá de verificar el procedimiento de expedición  del  acto  reformatorio,  esto  es,  un control de fondo o material -como el que  pretende  encubrir  la  aludida  teoría del control competencial-, desconoce la  lógica  implícita  en  todo  acto  reformador  que por su propia naturaleza se  opone al orden constitucional precedente.   

   

No  sucede  lo  mismo  en relación con el  establecimiento  de  límites formales o de procedimiento al ejercicio del poder  de  reforma  constitucional,  pues  en  este  caso  el control constitucional se  justifica,  dado  que  tales  parámetros parten del supuesto de que el poder de  enmienda   no   es   del  todo  absoluto  sino  que  está  sujeto  a  trámites  especialmente  exigentes,  por  ser  un poder creado por el propio constituyente  primario,  es  decir, una facultad jurídica que debe ser desarrollada dentro de  los cauces constitucionales.   

En  este  sentido,  sustraer  el  poder de  reforma  constitucional  de los límites establecidos en la Constitución, en lo  relativo   a  la  manera  de  realizar  variaciones  conduce  inevitablemente  a  confundir  un  poder  constituido como el de reforma en cabeza del Congreso, con  el poder constituyente originario radicado en el pueblo.    

   

Lo anterior permite afirmar, por tanto, que  el  juicio  sobre  el contenido de una reforma constitucional no es de carácter  jurídico   sino   político,   pues  corresponde  al  pueblo  soberano,  y,  en  representación  suya,  al  Congreso  o  a  una Asamblea Nacional Constituyente.   

   

De ahí que la Corte al realizar el juicio  sobre  la  sustitución  -que  no  es  otra cosa que un juicio de fondo sobre el  contenido  de los actos legislativos-, excede sus funciones constitucionales, ya  que  sustituye al pueblo como titular de la soberanía en quien reside, en forma  exclusiva  y  excluyente,  la potestad omnímoda de decidir sobre la morfología  de la organización jurídico-política denominada Estado.   

   

6.  Anotación  final: La Constitución de  1991   ha   venido   asumiéndose   como   más  rígida  de  lo  que  realmente  es   

   

La  tesis  prohijada por la mayoría de la  Corte  sobre  control a la sustitución de la Constitución tiene como resultado  caracterizar  la  Constitución  de 1991 como más rígida de lo que en realidad  es.  Para  estos  efectos,  entiendo  por  rigidez  de  una constitución lo que  tradicionalmente  ha  considerado  como tal la doctrina constitucional, esto es,  el  hecho de que la propia carta política prevea la existencia de mecanismos de  reforma  sobre  sí misma, cuya completa realización es relativamente difícil,  de  tal  modo que dicha dificultad haga poco frecuente la ocurrencia de reformas  constitucionales   y   favorezca  en  cambio  la  larga  permanencia  del  texto  constitucional originalmente adoptado por el poder constituyente.   

   

En  efecto,  la percepción sobre qué tan  factible  es  en  Colombia el cambio constitucional se ve sensiblemente alterada  cuando   la   Corte  advierte  que  un  buen  número  de  cambios  –sin      precisar      exactamente  cuáles–,    serían  inaceptables  por  suponer  una  sustitución  de la Constitución, concepto que  como  explico  en  el presente salvamento de voto no fue tenido en cuenta por el  constituyente,  y  menos  en  la forma como ha quedado plasmado en varias de las  sentencias   emitidas   por   esta   Corte  durante  los  seis  últimos  años,  concretamente a partir del fallo C-551 de 2003.   

   

Ahora bien, como en efecto es esta Corte la  que   por   mandato   de  la  Constitución  ejerce  las  funciones  de  control  constitucional,  la  postura  jurisprudencial  comentada  de  hecho  hace  a  la  Constitución  colombiana  más  rígida  de  lo  querido  por el constituyente,  cambio  que  –sin necesidad  de    especular    sobre    su    conveniencia    o   inconveniencia–,    no   considero   legítimo   ni  procedente,  simplemente  por  lo  que  representa en cuanto desconocimiento del  legado  constitucional,  que  es  misión  de  la  Corte  defender  y preservar.   

   

Finalmente, y de cara a la transformación  que  con  esta  postura  genera la Corte, es oportuno recordar cómo los modelos  constitucionales  rígidos  generan  en  el  mediano  y largo plazo la creciente  insatisfacción  del  pueblo,  y  en  general  de  la  comunidad  política, que  independientemente   de  coyunturas  particulares,  terminan  percibiendo  dicha  dificultad  como  un  deliberado  intento de quienes en cada momento detentan el  poder  político,  por  impedir  el  cambio  del  statu quo y preservar así sus  privilegios.   

   

No  en  vano,  en  la historia reciente de  Colombia  se  cuentan  algunos  episodios  de esta naturaleza, que en su momento  hicieron  mucho  daño  y  generaron la cada vez más reducida empatía entre el  ciudadano  y  su  Constitución,  situación  que al hacerse crítica condujo al  cambio  constitucional  de  1991,  por caminos distintos a los que en su momento  contemplaba la Constitución entonces vigente.   

   

Con   mi   acostumbrado   y   profundo  respeto,   

Fecha     ut  supra   

   

   

NILSON   PINILLA  PINILLA   

Magistrado  

SALVAMENTO DE VOTO A LA SENTENCIA C-588 DE 2009   

   

   

CONTROL  DE  CONSTITUCIONALIDAD  DE  ACTO  REFORMATORIO  DE  LA  CONSTITUCION-Competencia  de  la  Corte  Constitucional solo por vicios de procedimiento o de forma (Salvamento de  voto)   

   

CONTROL  DE  CONSTITUCIONALIDAD DE REFORMA  CONSTITUCIONAL   POR  VICIOS  DE  SUSTITUCION  DE  LA  CONSTITUCION-Constituye  una ampliación al alcance de la competencia de la Corte  Constitucional/CONTROL   DE   CONSTITUCIONALIDAD   DE  REFORMA     CONSTITUCIONAL     POR     VICIOS     DE     SUSTITUCION    DE    LA  CONSTITUCION-Implicaciones  negativas  de su ejercicio  (Salvamento de voto)   

   

Ampliar el alcance de la competencia de la  Corte   Constitucional   en   el   examen  de  los  actos  reformatorios  de  la  Constitución,  de  manera tal que abarque los vicios de sustitución, tiene las  siguientes   implicaciones  negativas:  (i)  riñe  con  el  tenor  literal  del  artículo  241.1  de  la  Carta  y  permite  un control material de las reformas  constitucionales,  (ii)  implica  un cambio radical y profundo en el concepto de  constitución,  al  avanzar  hacia  el concepto de constitución material, (iii)  plantea  una  distinción  artificial  entre las distintas vías de reforma a la  Constitución.   

   

CONTROL  DE  CONSTITUCIONALIDAD  DE  ACTO  REFORMATORIO  DE LA CONSTITUCION-Tesis de los vicios de  sustitución  conlleva  a un control material del acto reformatorio que desborda  el alcance de la competencia de la Corte (Salvamento de voto)   

   

El  artículo  241  constitucional fija el  alcance  de  las  distintas atribuciones de la Corte Constitucional como órgano  encargado  de velar por la integridad de la Carta Política, y en su numeral 1º  excluye  del  control  constitucional cualquier otro defecto distinto de los que  constituyan   vicios   de  procedimiento.  La  cuestión  radica,  entonces,  en  tipificar   los   vicios   de  procedimiento  en  la  formación  de  los  actos  reformatorios  de  la  Constitución,  para  lo  cual  habría que consultar las  distintas  ritualidades  que  han  de cumplirse con ocasión del trámite de una  reforma  constitucional,  las  cuales varían de acuerdo al mecanismo de reforma  de  que  se  trate,  pero se refieren en general a que se surtan los trámites o  etapas  previstas  por  la  Constitución  y  las  leyes  que  sirvan  de  norma  interpuesta  de  control  en estos casos, bien sea la Ley Orgánica del Congreso  de  la  República  o  la  Ley  Estatutaria  de los Mecanismos de Participación  Ciudadana.  Así  entonces,  pretender extender el alcance de esta expresión de  manera  que  cobije  el  producto  definitivo  de  un  procedimiento de reforma,  adelantado  por  el  órgano que según la propia Constitución está autorizado  para  ello,  en este caso el Congreso de la República, para determinar si éste  incurrió  en  un  supuesto  exceso en el poder de reforma significa privar a la  expresión  vicios  de procedimiento de su sentido natural u obvio para permitir  por esta vía el examen material de la reforma constitucional.   

   

CONTROL  POR  VICIOS  DE SUSTITUCION DE LA  CONSTITUCION-Contradice  la  naturaleza del control de  constitucionalidad (Salvamento de voto)   

   

Si  bien se afirma que la Constitución de  1991  no establece ninguna cláusula pétrea o inmodificable, las decisiones que  defienden  las  tesis  de  la  sustitución  de  la  constitución  parten de la  existencia  de  unos  elementos  estructurales  que  no  pueden  ser modificados  sustancialmente,  lo  que convierte precisamente a tales elementos estructurales  en  una  cláusula  pétrea  operante como límite material al poder de reforma,  además  anunciarse  que  el  control  de la sustitución de la Constitución no  reviste  las  mismas características de un control material, pero por la manera  como  se  adelante  este  peculiar  juicio  de constitucionalidad, los supuestos  elementos  estructurales  terminan  por convertirse en parámetro para enjuiciar  la  constitucionalidad  de  la  reforma,  por  lo que la figura de los vicios de  sustitución  de  la  Constitución  implica  un  control  del  contenido de las  reformas  constitucionales  y no se entiende como se pueda ejercer un control de  esta  naturaleza  sin  la existencia de límites materiales al poder de reforma.   

   

JUICIO    DE    SUSTITUCION    DE   LA  CONSTITUCION-Metodología   aplicada   reafirma   el  carácter material del control que se ejercita (Salvamento de voto)   

   

La construcción de la “premisa mayor”  del  juicio  de  sustitución  no  es  nada  distinto  a  la  elaboración de un  parámetro  material del control a partir del texto original de la Constitución  porque  con  fundamento en el texto constitucional se edifica un marco normativo  que servirá para juzgar el alcance de la reforma.   

   

CONTROL     JURIDICO    Y    CONTROL  POLITICO-Diferencias (Salvamento de voto)   

   

CONTROL  DE  REFORMA  CONSTITUCIONAL  POR  VICIOS  DE  SUSTITUCION  DE  LA CONSTITUCION-Control de  carácter  político/CONTROL  DE CONSTITUCIONALIDAD DE  REFORMA     CONSTITUCIONAL     POR     VICIOS     DE    COMPETENCIA-Corresponde  a  un  control  de  carácter  político (Salvamento de  voto)   

   

CONTROL  DE  CONSTITUCIONALIDAD  DE  ACTO  REFORMATORIO   POR   VICIOS   DE  SUSTITUCION  DE  LA  CONSTITUCION-Desconoce  el  poder  de  reforma previsto en la misma Constitución  (Salvamento de voto)   

   

La  tesis sobre los vicios de sustitución  de  la  constitución  significa  una desvalorización del poder de reforma a la  Constitución,  que  prevé  los procedimientos de reforma, a saber: Reforma por  el  Congreso,  la  cual  se  denomina  en nuestro ordenamiento acto legislativo;  reforma  mediante  referendo  constitucional; y reforma mediante la utilización  de  una  asamblea  constituyente.  Estas  tres  vías  o  procedimientos son los  únicos  establecidos  para hacer cambios en el articulado constitucional, en la  que  la mayor o menor intensidad en calidad o cantidad de los temas objeto de la  reforma  son  irrelevantes  para efectos del control de constitucionalidad, pues  las   enmiendas  constitucionales  son  expresión  de  la  voluntad  del  poder  constituyente,  y  la  Corte  Constitucional en tanto poder constituido no puede  oponerse  a  la  voluntad  del  poder  constituyente  expresada en los términos  señalados por la Constitución misma.   

   

PODER DE REFORMA DE LA CONSTITUCION POR EL  CONGRESO-Inexistencia    de    límites   materiales  (Salvamento de voto)   

   

ACTO  LEGISLATIVO  01 DE 2008-No   introduce   una   verdadera  reforma  al  texto  constitucional  (Salvamento de voto)   

   

   

Referencia: expediente D-7616  

   

Asunto:  Demanda  de  inconstitucionalidad  contra   el  artículo  1º  del  Acto  Legislativo  01  de  2008,  “por   medio   del  cual  se  adiciona  el  artículo  125  de  la  Constitución Política”   

   

Mauricio Bedoya Vidal  

   

Magistrado Ponente:  

Dr.    GABRIEL    EDUARDO    MENDOZA  MARTELO        

   

Con  el  acostumbrado respeto, el suscrito  Magistrado  disiente  de la decisión mayoritaria que declaró inexequible en su  totalidad,  con  efectos  retroactivos,  el  Acto  Legislativo  No.  01 de 2008,  “Por  medio del cual se adiciona el artículo 125 de  la Constitución Política”.   

   

Las  razones  de  mi  disentimiento  las  expondré   en  dos  partes.  Inicialmente  haré  referencia  a  las  críticas  generales  que  suscita  la  tesis  de  la competencia de esta Corporación para  examinar    los   así   denominados   “vicios   de  sustitución  a la Constitución”. Luego me detendré  en  las  particulares  dificultades que implica la aplicación de esta modalidad  de  control  en  el  examen  de  constitucionalidad  del  Acto Legislativo 01 de  2008.   

   

Como  he  sostenido  de  manera reiterada,  considero  que  ampliar  el alcance de la competencia de la Corte Constitucional  en  el  examen de los actos reformatorios de la Constitución, de manera tal que  abarque   los   vicios  de  sustitución,  tiene  las  siguientes  implicaciones  negativas:  (i)  riñe  con  el  tenor literal del artículo 241.1 de la Carta y  permite  un  control  material de las reformas constitucionales, (ii) implica un  cambio  radical  y profundo en el concepto de constitución, al avanzar hacia el  concepto  de  constitución  material,  (iii) plantea una distinción artificial  entre las distintas vías de reforma a la Constitución.   

   

A  continuación  se  expondrán de manera  más detenida las razones que sustentan las anteriores críticas.   

   

1.  La tesis de los vicios de sustitución  permite  un  control material de los actos reformatorios de la Constitución que  riñe con el tenor del artículo 241. 1 de la Carta.   

   

El artículo 241 constitucional hace parte  de  la  Constitución  orgánica  colombiana  y  específicamente el conjunto de  enunciados  normativos  que  lo  integran  fija  el  alcance  de  las  distintas  atribuciones  de  la Corte Constitucional como órgano encargado de velar por la  integridad  de  la  Carta  Política. El numeral 1 de la disposición en comento  textualmente  recita  “Decidir sobre las demandas de  inconstitucionalidad   que   promuevan   los   ciudadanos   contra   los   actos  reformatorios  de  la  Constitución, cualquiera que sea su origen, sólo  por  vicios de procedimiento en su formación”    (negrillas   y  subrayas  fuera  del  texto).    

   

De  la  anterior redacción resulta que el  adverbio  sólo delimita todo  el   alcance   del   enunciado   normativo   resaltado  y  excluye  del  control  constitucional  cualquier otro defecto distinto de los que constituyan vicios de  procedimiento.  La  cuestión  radica,  entonces,  en  tipificar  los  vicios de  procedimiento  en  la formación de los actos reformatorios de la Constitución,  para  lo  cual  habría  que  consultar  las  distintas  ritualidades que han de  cumplirse  con  ocasión  del trámite de una reforma constitucional, las cuales  varían  de acuerdo al mecanismo de reforma de que se trate, pero se refieren en  general  a que se surtan los trámites o etapas previstas por la Constitución y  las  leyes  que  sirvan de norma interpuesta de control en estos casos, bien sea  la  Ley  Orgánica  del  Congreso  de  la República o la Ley Estatutaria de los  Mecanismos de Participación Ciudadana.   

   

Por lo tanto pretender extender el alcance  de   esta  expresión  de  manera  que  cobije  el  producto  definitivo  de  un  procedimiento  de  reforma,  adelantado  por  el  órgano  que  según la propia  Constitución  está  autorizado  para  ello,  en  este  caso  el Congreso de la  República,  para  determinar  si  éste  incurrió  en un supuesto exceso en el  poder  de reforma significa privar a la expresión vicios de procedimiento de su  sentido  natural  u  obvio que se deriva de las acepciones del lenguaje común y  del  lenguaje  jurídico,  para  permitir por esta vía el examen material de la  reforma constitucional.   

   

Cabe adicionar que esta interpretación del  artículo  241.1 de la Carta también resulta contraria a la lógica. En efecto,  la   categoría   de  vicios  de  procedimiento  o  de  forma  se  ha  edificado  doctrinalmente  como opuesta al concepto de vicios de contenido o de fondo, pues  mientras  los  primeros  hacen  referencia  a defectos originados en el trámite  legislativo,  los  segundos suponen la vulneración de los valores, principios y  derechos  consagrados  en  la  Carta  Política  o  en  definitiva  de cualquier  precepto  constitucional.  En consecuencia ensanchar el control de los vicios de  procedimiento   al   examen   material   de   los   actos  reformatorios  de  la  Constitución,  supone  una  nueva categoría: la de los vicios de procedimiento  “sustanciales”  engendro de peculiar naturaleza que engloba en su interior y  de  manera  simultánea  los  dos  tipos  de  vicios,  de  manera  tal  que  las  distinciones   creadas   por  la  doctrina  y  adoptadas  por  la  Constitución  perderían su razón de ser.   

   

En  definitiva,  del  análisis  de  los  distintos  criterios  o  argumentos  interpretativos se desprende que el sentido  del  artículo 241-1 es inequívoco: se delimita negativamente la competencia de  la  Corte  Constitucional  como  poder  constituido,  en tanto no puede entrar a  revisar  el  contenido  material de los actos reformatorios de la Constitución.   

   

Adicionalmente   la   figura   de   los  vicios de sustitución de la Constitución  encierra  numerosas  contradicciones internas, especialmente en lo  que  hace referencia a la naturaleza del control que implica este concepto, a la  metodología  que  se debe implementar para hacerlo efectivo y al problema de su  estrecha    relación    con   el   concepto   de   intangibilidad   del   texto  constitucional.   

   

Por regla general en las decisiones en las  que  se  defiende esta tesis se afirma que la Constitución de 1991 no establece  ninguna  cláusula  pétrea  o inmodificable, para acto seguido concluir que sin  embargo  cuenta  con  unos elementos estructurales que no pueden ser modificados  sustancialmente,  lo  que convierte precisamente a tales elementos estructurales  en  una  cláusula  pétrea  operante como límite material al poder de reforma.  Por  otra parte se anuncia que el control de la sustitución de la Constitución  no  reviste  las  mismas  características  de un control material, pero como se  verá   más   adelante   esta   manifestación   pierde  cualquier  significado  precisamente   por   la   manera  como  se  adelante  este  peculiar  juicio  de  constitucionalidad,  en  el  cual  los  supuestos  elementos estructurales de la  Constitución  de  1991 terminan por convertirse en parámetro para enjuiciar la  constitucionalidad de la reforma.   

   

En  cualquiera de las versiones defendidas  por  la  jurisprudencia  constitucional, la figura de los vicios de sustitución  de   la   Constitución  implica  un  control  del  contenido  de  las  reformas  constitucionales  y  no  se  entiende  como  se pueda ejercer un control de esta  naturaleza  sin  la  existencia  de  límites materiales al poder de reforma. Un  elemento  adicional  que  sustenta  esta  afirmación  se pone manifiesto cuando  comparamos  la  manera  de actuar propuesta por la jurisprudencia mayoritaria de  la  Corte  Constitucional,  con  la dinámica del control llevada a cabo por los  tribunales  constitucionales  en  aquellos  países  donde existen cláusulas de  intangibilidad:  se  determina  si el contenido del acto legislativo esta dentro  de  la  esfera competencial prevista en la cláusula de intangibilidad y si esto  es   así,   se   declara   inconstitucional   por  infringir  materialmente  la  Constitución.   

   

La   misma   metodología   patentada  en  la sentencia C-1040 de 2005  para  examinar la supuesta sustitución de la Constitución deja en claro que se  trata  de  un  examen  material de la reformas constitucionales. En esta última  providencia  se  plasman  los  pasos  a  seguir  en  esta  modalidad  de control  constitucional de la siguiente manera:    

   

Habiendo   acotado   el  ámbito  de  la  sustitución  como  el reemplazo total o parcial de la Constitución, es preciso  señalar  la  metodología que debe aplicar la Corte  para abordar el examen de  un  acto  reformatorio de la Constitución cuando se haya planteado un cargo por  sustitución de la Constitución.   

   

Reitera la Corte que no se trata, en tales  eventos,  de  un  examen de fondo en torno al contenido del acto reformatorio de  la  Constitución,  sino de un juicio sobre la competencia del órgano encargado  de  adelantar  la  reforma.  Se trata de un juicio autónomo en el ámbito de la  competencia.  Si el órgano que expidió la reforma era competente para hacerlo,  nos  encontraríamos  frente a una verdadera reforma constitucional, susceptible  de  control  sólo  en relación con los vicios en el trámite de formación del  correspondiente  acto  reformatorio.  Si,  por  el  contrario,  hay  un vicio de  competencia,   quiere   decir  que  el  órgano  respectivo,  por  la  vía  del  procedimiento   de   reforma,   habría   acometido   una   sustitución  de  la  Constitución,  para lo cual carecía de competencia, y su actuación habría de  ser invalidada.   

4.1.      Como  premisa  mayor  en  el  anterior  análisis,  es  necesario enunciar  aquellos aspectos definitorios de  la  identidad de la Constitución que se supone han sido sustituidos por el acto  reformatorio.  Ello  permite  a  la  Corte establecer los parámetros normativos  aplicables al examen de constitucionalidad del acto acusado.   

   

Se  trata de un enunciado específico, que  no  se  limita  a  plantear  los  aspectos  que  de  manera  general  tiene  una  determinada  institución  en  el  constitucionalismo  contemporáneo,  sino  la  manera  particular  como  un  elemento  definitorio  ha  sido  configurado en la  Constitución   colombiana   y   que,   por   consiguiente,  hace  parte  de  su  identidad.   

   

   

4.2.           Procede  luego  el  examen del acto acusado, para establecer cual es  su   alcance   jurídico,   en   relación   con   los   elementos  definitorios  identificadores  de  la Constitución, a partir de las cuales se han aislado los  parámetros normativos del control.   

   

4.3.      Al  contrastar  las  anteriores  premisas  con  el criterio de juzgamiento que se ha  señalado  por  la  Corte, esto es, la verificación de  si   la  reforma  reemplaza  un  elemento  definitorio  identificador  de  la Constitución por otro integralmente diferente,  será  posible  determinar si se ha incurrido o no en un vicio de  competencia (negrillas fuera del texto original).   

   

Pese  a  todas  las  disquisiciones que se  formulan  para  negar  el  carácter material del control, el examen que implica  los   numerales   4.2   y  4.3  de  la  cita  anterior  supone  precisamente  la  confrontación      del      texto      normativo      acusado      –la  reforma  constitucional-  con  los  “elementos   definitorios   identificadores  de  la  Constitución”,  los cuales por muy artificiosamente  que  se  enuncien,  no son cosa distinta de aquellas instituciones, principios o  valores  que  sirven  de parámetro de control, contenidos a su vez en distintos  preceptos  constitucionales,  negar  entonces el carácter material o sustancial  del control que se realiza es insostenible.   

   

En   efecto,   la  construcción  de  la  “premisa  mayor”  del  juicio  de  sustitución  no  es  nada  distinto a la  elaboración  de  un parámetro material del control a partir del texto original  de  la Constitución porque con fundamento en el texto constitucional se edifica  un  marco  normativo  que  servirá  para  juzgar  el  alcance  de  la  reforma.  Corresponde   entonces   al  juez  constitucional  identificar  cuales  son  los  elementos  esenciales  de  la  Carta  de  1991,  establecer el alcance de dichos  elementos  esenciales  y  justificar  su  carácter  esencial como paso previo a  realizar el juicio de sustitución.   

   

Por otra parte resulta cuando menos ingenuo  suponer  que enunciar las distintas etapas del juicio de sustitución lo despoja  de  subjetivismo,  cuando  precisamente  toda  la  descripción del juicio   de  sustitución  es  la  máxima  expresión  del  subjetivismo  judicial.  En  efecto,  es el juez constitucional  quien  identifica  los  elementos  esenciales,  los particulariza y demuestra su  naturaleza  esencial  y  definitoria  en  el  texto  constitucional, al suscrito  Magistrado   se   le  escapan  los  elementos  objetivos  comprendidos  en  esta  operación,  la cual depende por completo de la voluntad del intérprete y es un  típico    ejercicio   del   criticado   desicionismo  judicial.   

   

La anterior crítica pone de manifiesto un  riesgo  cierto  que implica el examen material de las reformas constitucionales,  sobre  todo  cuando  las cartas no establecen límites al poder de reforma, cual  es  renunciar  al  carácter  jurídico del control constitucional. En efecto, a  pesar  de  todas las discusiones que ha suscitado y aun suscita la naturaleza de  la  función  que  realizan  los  tribunales  constitucionales,  en todo caso un  referente  común  –el cual  de  manera  simultánea  legítima la naturaleza de su labor y permite deslindar  la   naturaleza   de   su   función   de  la  que  desempeñan  otros  órganos  constitucionales-  es  que  realizan  un  control  jurídico  sobre  los  textos  normativos,  es  decir,  un  control  que  sigue  las modalidades propias de las  prácticas judiciales.   

   

Como  ha  señalado  la  doctrina  existen  notables  diferencias  entre  el  control  político  y el control jurídico del  texto  constitucional.  La primera radica en el carácter objetivado del control  jurídico,  frente  al  carácter subjetivo del control político. Ese carácter  objetivado  significa  que  el  parámetro  de  control es un conjunto normativo  preexistente  y  no  disponible para el órgano de control que ejerce el control  jurídico.  En  cambio  el  carácter  subjetivo del control político significa  todo  lo  contrario: que no existe canon fijo y predeterminado de valoración ya  que   ésta   descansa  en  la  libre  apreciación  realizada  por  el  órgano  controlante,  es  decir,  que  el  parámetro  es  de  composición  eventual  y  plenamente  disponible.  La  segunda diferencia, consecuencia de la anterior, es  que  el  juicio  o la valoración del objeto sometido a control está basado, en  el  primer caso en razones jurídicas (sometidas a reglas de identificación) y,  en  segundo,  en  razones  políticas  (de  oportunidad).  La tercera diferencia  radica  en  el carecer necesario del control jurídico, frente al voluntario del  control  político.  “Necesario”  el  primero  no sólo en cuanto al órgano  encargado  del  control  ha  de  ejercerlo, cuando para ello es solicitado, sino  también  en  que  si  el  resultado  del  control  es  negativo  para el objeto  controlado,   el   órgano   de   control   ha   de   emitir  necesariamente  la  correspondiente   sanción,   es   decir   la   consecuencia   jurídica  de  la  constatación  (anulación o inaplicación del acto controlado). Mientras que el  carácter  “voluntario”  del control político significa que el órgano o el  sujeto  controlante  es  libre para ejercer o no el control y que, de ejercerse,  el  resultado negativo de la valoración no implica, necesariamente, la emisión  de  una  sanción.  Finalmente,  la  última  diferencia  relevante radica en el  carácter  de  los  órganos  que ejercen uno u otro tipo de control. El control  jurídico  es  realizado  por  órganos  imparciales, independientes, dotados de  especial  conocimiento  técnico  para  entender  las  cuestiones de derecho: en  esencia  los  órganos  judiciales;  mientras  que  el control político está a  cargo     precisamente     de    sujetos    u    órganos    políticos   [209].   

   

De la anterior categorización se desprende  que  el control que tiene lugar con ocasión de los vicios de competencia reúne  casi  todos  los  elementos  propios  de  un  control de carácter político. En  primer  lugar el parámetro de control es indefinido y disponible por el órgano  controlador  pues  determinar  cuales  son  los “elementos estructurales de la  Constitución”  es  una  labor  que  el  intérprete  realizaría en cada caso  concreto.  A  diferencia  de  aquellas constituciones que establecen límites al  poder  de reforma, la Constitución colombiana carece de este tipo de referentes  que  sirvan  de  parámetro  de  control  por  lo  tanto  en  cada caso concreto  correspondería  al intérprete identificar los referentes del control. Se trata  de  un  parámetro  de control ambiguo, poco preciso y lo que es más peligroso,  disponible   por  parte  del  órgano  de  control.  A  esto  se  suma  que  los  “elementos  definitorios  identificadores  de  la  Constitución”, por regla  general  estarían  constituidos  por  normas  de  estructura  abierta, es decir  principios  o  valores,  lo  que  aumenta el grado de incertidumbre del control,  pues  el  juez  constitucional  podría  darles  un  alcance  distinto  en  cada  decisión  y  dependerían  de las cambiantes mayorías al interior del Tribunal  Constitucional.   

   

El uso de parámetros de control abiertos e  indeterminados,  de  alto  contenido  valorativo conduce a una argumentación de  naturaleza  política.  Ahora  bien,  como  es  sabido gran parte de la doctrina  actual  ha  puesto de manifiesto el uso de argumentos morales, de conveniencia y  políticos en las decisiones judiciales   [210],  sobre  todo  en  aquellas  de  los  jueces  constitucionales. Sin  embargo,  el  riesgo  específico  que  entraña  la  teoría  de  los vicios de  competencia  es  que  tales  argumentos  se  transformarían  en la parte     esencial     del     discurso  jurisprudencial,  lo  que  a  su  vez  pondría  en tela de juicio del carácter  jurídico de las decisiones adoptadas.   

   

En  definitiva,  en  cualquiera  de  sus  versiones  el  concepto  de  vicios  de  competencias  supone siempre un control  material  de  las reformas constitucionales, en el cual el parámetro de control  estará  conformado por preceptos constitucionales. Este juicio tiene como punto  de  partida  una  concepción  material  de  Constitución  como expresamente se  reconoce  en  la  sentencia  C-971  de  2004,  cuando se afirma que “…  la  Constitución  es,  por  definición  y  en  su  sentido  material,  un cuerpo normativo que define la estructura esencial del Estado, los  principios y valores fundamentales”.   

   

La  Constitución  tendría  entonces,  un  elemento  de  imposibilidad  absoluta  de modificación constituida por su parte  esencial, lo que mortati   [211]  denomina  el  “elemento constante” o el “límite absoluto de  la  Constitución”,  ya  que  solo  se  presenta  un  cambio  de Constitución  material  en  el caso eventual de la caída del Estado mismo y de sus principios  fundamentadores.   

   

Según  esta concepción, la Constitución  no  es  tan  sólo  el conjunto de las normas que regulan la creación de normas  por  los  órganos  superiores  del  Estado,  ni  tampoco  una ley de especiales  características  formales,  sino  que  tales  normas integran una constitución  sólo  si  en  ellas  se garantizan determinados valores, aquellos supuestamente  plasmados  por  el  Constituyente  de  1991.  Se  trata,  en  consecuencia de un  concepto  valorativo  de  Constitución  que  reproduce  respecto  de  ésta  la  concepción  valorativa  del  derecho,  la  concepción según la cual una norma  sólo será jurídica si se garantiza determinados valores.   

   

Adicionalmente,  este concepto material de  Constitución  parte  de  un  supuesto  errado,  cuales el de definir la materia  constitucional  por  su  importancia política o jurídica. El concepto material  de  Constitución  no  permite  identificar unas normas como constitucionales en  todo  tiempo  y  en  todo lugar, sino que el carácter constitucional depende de  cada  ordenamiento  en  concreto.  Máxime  en  las  constituciones modernas las  cuales   tienden   a   prestar   cobertura   jerárquica  constitucional  a  una  multiplicidad  de  materias  que  no  revierten  en  absoluto  la  importancia y  fundamentalidad   atribuible   a   las  normas  materialmente  constitucionales.   

   

Finalmente  la tesis bajo examen significa  una  desvalorización  del  poder de reforma a la Constitución. El Título XIII  de  la  Constitución  Colombiana  de 1991 regula los procedimientos de reforma.  Tales  procedimientos  se reducen en el texto constitucional a tres: Reforma por  el   Congreso,   la  cual  se  denomina  en  nuestro  ordenamiento  acto    legislativo;   reforma   mediante  referendo  constitucional  y  reforma  mediante  la utilización de una asamblea  constituyente.  Son  estas  tres vías o procedimientos los únicos establecidos  para  hacer cambios en el articulado constitucional, la mayor o menor intensidad  en  calidad  o  cantidad de los temas objeto de la reforma son irrelevantes para  efectos  del  control de constitucionalidad, pues las enmiendas constitucionales  son   expresión   de   la   voluntad   del  poder  constituyente,  y  la  Corte  Constitucional  en  tanto  poder constituido no puede oponerse a la voluntad del  poder  constituyente  expresada en los términos señalados por la Constitución  misma.   

   

Estos  mecanismos  fueron  previstos  para  modificar  la  totalidad  de la Constitución, de ahí que sostener que mediante  un  acto  legislativo  elaborado  por  el Congreso o un referendo constitucional  sólo  se  puede  reformar la  Constitución   mientras   que   la   convocatoria   a   una  asamblea  nacional  constituyente      sería      la     vía     idónea     para     sustituirla,   significa  introducir  una  distinción  artificiosa  que  además  carece de cualquier respaldo en el texto  constitucional,  máxime  cuando según el tenor literal del artículo 374 de la  Carta  los  identifica  a  todos  ellos  como  procedimientos  de  reforma  a la  Constitución,  lo  que  constituye  paradójicamente  el punto de partida de la  tesis   de   la   competencia  de  la  Corte  Constitucional  para  examinar  la  sustitución de la Constitución.   

En  general  todos  los  procedimientos de  reforma  constitucional  son  expresión  de  un  poder  constituyente  constituido,  lo que viene a significar  que  en  definitiva  se  trata  de  decisiones  tomadas  por  el  titular  de la  soberanía,  por  el pueblo, bien sea directamente bien sea a través de cuerpos  elegidos  popularmente.  La  existencia  de  limites  o  condicionamientos  para  modificar  la  Carta  Política solo se refiere al procedimiento para la toma de  decisiones, no sobre el contenido de las mismas.   

   

2.  La  inconsistencia  de la tesis de los  vicios   de   sustitución   en   el   examen   del   Acto   legislativo  01  de  2008.   

   

Ahora  bien,  todas  las  debilidades  y  contradicciones  de  la tesis de la sustitución de la Constitución saltan a la  vista   cuando   se   aplica   a   una   reforma   constitucional   sui  generis  como es la que se pretendía  introducir mediante el Acto Legislativo 01 de 2008.   

   

En primer lugar resulta discutible que este  Acto  Legislativo  introdujera  una  verdadera  reforma al texto constitucional,  pues  se  trataba de un enunciado normativo nuevo que introducía una excepción  temporal  a  la  aplicación  del  artículo  125  constitucional,  de  ahí las  abstrusas   disquisiciones   sobre  el  concepto  de  reforma  que  fue  preciso  introducir  en  la  sentencia  C-588  de  2009  para  poder  aplicar la tesis de  sustitución   a   la  Constitución.  A  lo  que  se  añade  las  innecesarias  precisiones   doctrinales  sobre  destrucción,  supresión,  quebrantamiento  y  suspensión  de  la  Constitución,  las  cuales  pueden  tener  algún interés  teórico  pero  resultan  por  completo  inoficiosas  para resolver la cuestión  examinada en el caso concreto.   

   

Pero   donde  se  manifiesta  de  manera  flagrante   el   componente   subjetivo  de  la  tesis  que  critico  es  en  la  identificación  de la carrera administrativa como un elemento estructural de la  Constitución  de  1991  que  resulta  sustituido  por el Acto Legislativo 01 de  2008.  Como  he  puesto de manifiesto a lo largo de este salvamento, de acogerse  que  la  Corte  Constitucional  tiene  competencia  para  examinar los vicios de  sustitución,  esta  Corporación  en caso concreto identificará cuales son los  elementos  estructurales de la Constitución afectados por la reforma, lo que en  definitiva  supone  que  el juez constitucional determina de manera discrecional  el parámetro de control.    

   

Esta discrecionalidad permite que cualquier  contenido  pueda  ser  identificado  como  un  elemento  estructural de la Carta  Política  y  para  la muestra un botón: en esta oportunidad se decidió que la  carrera  administrativa  –y  más  que  la  carrera  el  concurso  como  mecanismo  para acceder a los cargos  públicos-  tiene  tal  carácter,  esta  particularización  de  los  elementos  estructurales  que  no  pueden  ser  alterados  mediante  una  reforma sienta un  peligroso  precedente,  pues  por  esta vía cualquiera de los componentes de la  Constitución  puede  ser definido como un elemento estructural de la misma y de  esta manera vedar cualquier posibilidad de que sea modificado.   

   

Así mismo se trata de un supuesto elemento  estructural  contenido  en  un  solo  artículo de la Constitución, de ahí que  esta  disposición termina por convertirse en una cláusula pétrea que no puede  ser  alterada  por  el  poder  de  reforma  constitucional.  En  esa  medida las  relaciones  que  se  pretenden establecer en la sentencia C-588 de 2009 entre el  concurso  como  mecanismo para acceder a los cargos públicos y otros contenidos  constitucionales  no  consigue  ocultar  lo evidente, que en el caso concreto el  juicio  de  sustitución  a la Constitución se redujo a comparar la reforma con  un  solo  precepto  constitucional,  de  manera  tal que salta a la vista que se  adelantó un control material del Acto Legislativo 01 de 2008.   

En   esa  medida  todas  las  objeciones  generales   expuestas  previamente  se  concretan  ejemplarmente  en  este  caso  concreto,  pues  el  control  de  lo  vicios de sustitución de la Constitución  termina  por convertirse en un examen subjetivo del juez constitucional sobre el  contenido material de una reforma constitucional.   

   

Fecha ut supra.  

   

   

   

   

HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO  

Magistrado  

   

   

    

[1]  El  actor  señala,  como fundamento de su aserto, las siguientes  sentencias  proferidas  por  esta  Corporación  en sede de control abstracto de  constitucionalidad:  C-551 de 2003, C-1200 de 2003, C-970 de 2004, C-971 de 2004  y C-1040 de 2005.   

[2]  Consultar,  entre  otras,  la  Sentencia  C-551  de 2003. En esta  providencia,  el  actor  destaca  que  se  pusieron  de  presente  los siguiente  criterios:  a)  Que  el poder de reforma definido por la Constitución Política  Colombiana  está  sujeto  a  límites competenciales; b) Que por virtud de esos  límites  competenciales,  el  poder de reforma puede reformar la Constitución,  pero  no  puede  sustituirla  por  otra integralmente distinta u opuesta; c) Que  para  establecer  si una determinada reforma a la Constitución es, en realidad,  una  sustitución  de  la  misma,  es  preciso  tener en cuenta los principios y  valores  del  ordenamiento  constitucional  que  le  dan su identidad; d) Que la  Constitución  no  contiene cláusulas pétreas ni principios intangibles y que,  por  consiguiente,  todos  sus  preceptos  son  susceptibles  de  reforma por el  procedimiento  previsto  para  ello;  e)  Que  el poder de reforma no puede, sin  embargo,  derogar,  subvertir  o sustituir en su integridad la Constitución; f)  Que  sólo  el  constituyente  primario  tendría la posibilidad de producir una  sustitución.   

[3]  Para  el  efecto,  el  actor cita las Sentencias C-1040 de 2005 y  C-757 de 2008.   

[4]  Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-551 de 2003. M. P. Eduardo  Montealegre Lynett.   

[5]  Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-1200 de 2003. M. P. Manuel  José Cepeda Espinosa y Rodrigo Escobar Gil.   

[6]  Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-970 de 2004. M. P. Rodrigo  Escobar Gil.   

[7] Ibídem.   

[8]  La  actuación de la Asamblea Nacional Constituyente de 1991 como  Constituyente  Primario  fue puesta de manifiesto por la Corte Constitucional en  la Sentencia C-544 de 1992. M. P. Alejandro Martínez Caballero.   

[9]  Al  respecto  es útil la consulta de la obra de Alessandro PACE,  “La                  ‘natural’  rigidez  de  las  constituciones escritas”, contenida en el libro La    rigidez    de    las    constituciones   escritas,  elaborado  junto  con  Joaquín  Varela quien escribe un segundo  apartado  “Sobre  la  rigidez  constitucional”  y publicado por el Centro de  Estudios Constitucionales, Madrid, 1995, páginas 68 y siguientes.   

[10]  La expresión es de Manuel ARAGON REYES, “La interpretación de  la  Constitución  y  el  carácter  objetivado del control jurisdiccional” en  Revista        Española       de       Derecho  Constitucional,    número    17,   1986,   página  107.   

[11]  Las citas son tomadas de la traducción de la sentencia realizada  por  Miguel  BELTRAN  DE  FELIPE  y  Julio V. GONZALEZ GARCIA, que aparece en el  libro  Las sentencias básicas del Tribunal Supremo de  los  Estados Unidos de América, editado por el Centro  de  Estudios  Políticos  y  Constitucionales, Madrid, 2006, páginas 117 a 119.   

[12]  Cfr.  Konrad HESSE, Escritos de Derecho  Constitucional,  Centro de Estudios Constitucionales,  Madrid, 1992, páginas 17 y 45.   

[13]   Cfr.   Georg   JELLINEK,   Reforma  y  mutación  de  la  Constitución,  Centro de Estudios  Constitucionales, Madrid, 1991, página7.   

[14]  Cfr.  Karl  LOEWENSTEIN,  Teoría de la  Constitución,  Editorial  Ariel,  Barcelona,  1982,  página 165.   

[15]   Cfr.   Konrad  HESSE,  Escritos…Ob.  Cit., página 24.   

[16]  Cfr. Klaus STERN, Derecho del Estado de  la  República  Federal  Alemana,  Centro de Estudios  Constitucionales, Madrid, 1987, página 335.   

[17]   Véase   el   libro   de  Sergio  M.  DIAZ  RICCI,  Teoría  de  la  Reforma  Constitucional,  Universidad  nacional  Autónoma  de México, Universidad Complutense de Madrid,  EDIAR, Buenos Aires 2004, página 356.   

[18]  La  versión  en  castellano  ha  sido  tomada la traducción que  aparece   como   apéndice   del  Manual  de  Derecho  Constitucional, elaborado por BENDA, MAIHOFER, VOGEL,  HESSE y HEYDE, editado por Marcial Pons, Madrid, 2001, página 885.   

[19]  Cfr.  Karl  LOEWENSTEIN,  Teoría…Ob.  Cit., página 186.   

[20]            Ibídem.   

[21]   Cfr.   Klaus   STERN,   Derecho…Ob.  Cit., páginas 333 y 334.   

[22]  Cfr.  Corte Constitucional, Sentencia C-551 de 2003. M.P. Eduardo  Montealegre Lynett.   

[23]  Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-1200 de 2003. M. P. Manuel  José Cepeda Espinosa y Rodrigo Escobar Gil.   

[24] Ibídem.   

[25]  Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-1040 de 2005. M. P. Manuel  José  Cepeda  Espinosa,  Rodrigo  Escobar  Gil,  Marco  Gerardo  Monroy  Cabra,  Humberto  Antonio  Sierra  Porto,  Alvaro  Tafur  Galvis  y  Clara  Inés Vargas  Hernández.   

[26] Ibídem.   

[27]  Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-293 de 2007. M. P. Rodrigo  Escobar Gil.   

[28]  Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-551 de 2003. M. P. Eduardo  Montealegre Lynett.   

[29] Ibídem.   

[30] Ibídem.   

[31] Ibídem.   

[32]  Véase  Hans  KELSEN,  Teoría pura del  derecho,  Editorial  Porrúa, México, 1993, páginas  23  y  siguientes.  Aunque la Corte se vale de las categorías kelsenianas, ello  no  significa  que siga estrictamente el planteamiento del autor respecto de las  mismas;  además,  hace  uso  de  la  exposición que, basada en KELSEN, realiza  Eduardo  GARCIA  MAYNEZ  en  su libro Introducción al  estudio  del  derecho,  Editorial Porrúa, México D.  F., 1975, páginas 80 y siguientes.   

[33]  Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-551 de 2003. M. P. Eduardo  Montealegre Lynett.   

[34]  Cfr.  Corte Constitucional, Sentencia C-546 de 1993. M. P. Carlos  Gaviria Díaz.   

[35]  Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-551 de 2003. M. P. Eduardo  Montealegre Lynett.   

[36] Ibídem.   

[37] Ibídem.   

[39] Ibídem.   

[40]  Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-1200 de 2003. M. P. Manuel  José Cepeda Espinosa y Rodrigo Escobar Gil.   

[41] Ibídem.   

[42] Ibídem.   

[43] Ibídem.   

[44]  Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-551 de 2003. M. P. Eduardo  Montealegre Lynett.   

[45]  Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-1040 de 2005. M. P. Manuel  José  Cepeda  Espinosa,  Rodrigo  Escobar  Gil,  Marco  Gerardo  Monroy  Cabra,  Humberto  Antonio  Sierra  Porto,  Alvaro  Tafur  Galvis  y  Clara  Inés Vargas  Hernández.   

[46]  Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-757 de 2008. M. P. Rodrigo  Escobar Gil.   

[47] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-1040 de 2005.   

[48] Ibídem.   

[49] Ibídem.   

[50]   Véase,   por  ejemplo,  el  texto  de  Enrique  ALVAREZ  CONDE,  Curso    De    derecho    Constitucional.   Volumen  I., Tecnos, Madrid, 1992, página 150.   

[51]   Cfr.  Carl  SCHMITT,  Teoría  de  la  Constitución,   Alianza  Editorial,  Madrid,  1992,  páginas 115 y siguientes.   

[52]  Sobre  la  recepción  del  pensamiento  de SCHMITT en la teoría  constitucional  posterior,  son  ilustrativas  las  afirmaciones  de  don Manuel  GARCIA  PELAYO,  quien reconoce haber “mantenido posiciones distintas a las de  Carl   Schmitt”,   pero   también   haber   “recepcionado   muchos  de  sus  conceptos”,  tratándose,  según sostiene, “de un frecuente fenómeno: hubo  hegelianos  de  izquierda  y  de  derecha, y ha habido ejércitos en pugna uno y  otro   inspirados,  en  mayor  o  menor  medida,  en  Clausewitz”.  Véase  su  “Epílogo”  a  la  Teoría  de  la  Constitución  citada,  página  377,  así  como  el  comentario de  Francisco  TOMAS  Y VALIENTE, que subraya la preferencia de GARCIA PELAYO por el  pensamiento  de SCHMITT, en sus Escritos sobre y desde  el   Tribunal   Constitucional,  Centro  de  Estudios  Constitucionales,  Madrid,  1993,  páginas  243  y  244.  De igual modo GARCIA  PELAYO   pone   de   manifiesto   esta   influencia   en   su  “Autobiografía  intelectual”  que  precede  a  sus  Obras completas  y en la que indica, entre otras muchas cosas, que del  pensamiento  schmittiano  proviene la noción de garantía institucional, “hoy  recogida  en  el  derecho positivo y en la doctrina constitucionales”. Tomo I.  Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1991, página 8.   

[53]   Cfr.   Carl  SCHMITT,  Teoría….Ob.  Cit., página 115.   

[54]     Cfr.     María     Victoria    GARCIA-ATANCE,    Reforma  y  permanencia  constitucional,  Centro  de  Estudios  Políticos y Constitucionales, Madrid, 2002, páginas 78 y  79.   

[55]   Cfr.   Carl  SCHMITT,  Teoría….Ob.  Cit., página 115.   

[56]     Cfr.     María     Victoria    GARCIA-ATANCE,    Reforma…Ob.   Cit.,   páginas  79  y  siguientes.   

[57]   Cfr.   Carl  SCHMITT,  Teoría….Ob.  Cit., página 115.   

[58]  Cfr.  Giuseppe  DE  VERGOTTINI, Derecho  Constitucional  Comparado, Espasa-Calpe, Madrid, 1985,  página 173.   

[59]     Cfr.     María     Victoria    GARCIA-ATANCE,    Reforma…Ob.      Cit.,     página  89.   

[60]   Cfr.   Carl  SCHMITT,  Teoría….Ob.  Cit., páginas 116 y 117.   

[61]  Cfr.  Néstor Pedro SAGÜES, Teoría de  la   Constitución,   Astrea,  Buenos  Aires,  2001,  páginas 351 y 352.   

[62] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-1040 de 2005.   

[63] Ibídem.   

[64]  Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-551 de 2003. M. P. Eduardo  Montealegre Lynett.   

[65]  Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-1200 de 2003. M. P. Manuel  José Cepeda Espinosa y Rodrigo Escobar Gil.   

[66]  Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-970 de 2004. M. P. Rodrigo  Escobar Gil.   

[67]  Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-551 de 2003. M. P. Eduardo  Montealegre Lynett.   

[68] Ibídem.   

[70]      Cfr.      Giuseppe      DE      VERGOTTINI,      Derecho…Ob.      Cit., página 173.   

[71]     Cfr.     Paolo     BISCARETTI    DI    RUFFIA,    Introducción   al   derecho  constitucional  comparado,   Fondo   de   Cultura   Económica,   México,   1996,   página  548.   

[72]   Cfr.   Carl  SCHMITT,  Teoría….Ob.  Cit., página 116.   

[73]  Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-1200 de 2003. M. P. Manuel  José Cepeda Espinosa y Rodrigo Escobar Gil.   

[74]     Cfr.     Paolo     BISCARETTI    DI    RUFFIA,    Introducción…Ob.    Cit.,   página  548.   

[75]  Cfr.  Karl  LOEWENSTEIN,  Teoría…Ob.  Cit., página 187.   

[76]  Cfr.  Pablo  LUCAS  VERDU,  Curso…Ob.  Cit.,  página  658  y  en  idéntico  sentido María  Victoria       GARCIA-ATANCE,       Reforma…Ob.  Cit., página 90.   

[77]  Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-1200 de 2003. M. P. Manuel  José Cepeda Espinosa y Rodrigo Escobar Gil.   

[78]      Cfr.      Giuseppe      DE      VERGOTTINI,      Derecho…Ob.      Cit., página 174.   

[79]  Cfr. Giuseppe DE VERGOTTINI, voz “Constitución”, en Norberto  BOBBIO,     Nicola     MATTEUCCI    y    Gianfranco    PASQUINO,    Diccionario  de  política  (a-j), Siglo  XXI Editores, México, página 327.    

[80]     Cfr.     María     Victoria    GARCIA-ATANCE,    Reforma…Ob.      Cit.,     página  90.   

[81]            Ibídem.   

[82]  Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-1200 de 2003. M. P. Manuel  José Cepeda Espinosa y Rodrigo Escobar Gil.   

[83]  Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-970 de 2004. M. P. Rodrigo  Escobar Gil.   

[84] Ibídem.   

[85] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-1040 de 2005.   

[86] Ibídem.   

[87]  Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-1200 de 2003. M. P. Manuel  José Cepeda Espinosa y Rodrigo Escobar Gil.   

[88]  Cfr.  Corte Constitucional, Sentencia C-083 de 1995. M. P. Carlos  Gaviria Díaz.   

[89]  Cfr.  Corte  Constitucional,  Sentencia  C-195  de  1994.  M.  P.  Vladimiro Naranjo Mesa.   

[90]  Cfr.  Corte  Constitucional, Sentencia C-405 de 1995. M. P. Fabio  Morón Díaz.   

[91]  Cfr.  Corte  Constitucional,  Sentencia  C-195  de  1994.  M.  P.  Vladimiro Naranjo Mesa.   

[92] Ibídem.   

[93]  Cfr.  Corte  Constitucional, Sentencia C-356 de 1994. M. P. Fabio  Morón Díaz.   

[95]  Cfr.  Corte  Constitucional, Sentencia C-356 de 1994. M. P. Fabio  Morón  Díaz.  También  Sentencia  C-714  de  2002,  M.  P.  Alfredo  Beltrán  Sierra.   

[96]  Cfr.  Corte  Constitucional, Sentencia C-356 de 1994. M. P. Fabio  Morón Díaz.   

[97]  Cfr.  Corte Constitucional, Sentencia C-040 de 1995. M. P. Carlos  Gaviria Díaz.   

[98]  Cfr. Corte  Constitucional, Sentencia C-315 de 2007. M. P. Jaime  Córdoba Triviño.   

[99]  Cfr.  Corte  Constitucional,  Sentencia  C-195  de  1994.  M.  P.  Vladimiro Naranjo Mesa.   

[100]  Cfr-  Corte  Constitucional,  Sentencia  C-195  de  1994.  M.  P.  Vladimiro Naranjo Mesa.   

[101] Ibídem.   

[102]  Cfr.  Corte  Constitucional,  sentencia  C-334  de  1996.  M.  P.  Alejandro Martínez Caballero y Julio César Ortiz Gutiérrez.   

[103]  Cfr.  Corte  Constitucional, Sentencia C-405 de 1995. M. P. Fabio  Morón Díaz.   

[104]  Cfr.  Corte  Constitucional,  Sentencia  C-195  de  1994.  M.  P.  Vladimiro Naranjo Mesa.   

[105]  Cfr.  Corte  Constitucional, Sentencia C-405 de 1995. M. P. Fabio  Morón Díaz.   

[106]  Cfr.  Corte  Constitucional, Sentencia C-292 de 2001. M. P. Jaime  Córdoba Triviño.   

[107]  Véanse,  por  ejemplo, las Sentencias C-514 de 1994. M. P. José  Gregorio  Hernández Galindo, C-599 de 2000. M. P. Vladimiro Naranjo Mesa y 1177  de 2001. M. P. Alvaro Tafur Galvis.   

[108]  Cfr. Corte  Constitucional, Sentencia C-315 de 2007. M. P. Jaime  Córdoba Triviño.   

[109]  Cfr.  Corte  Constitucional, Sentencia C-349 de 2004. M. P. Marco  Gerardo Monroy Cabra.   

[110]  Cfr.  Corte  Constitucional,  Sentencia  C-901  de  2008.  M.  P.  Mauricio González Cuervo.   

[111]  Cfr.  Corte  Constitucional, Sentencia C-349 de 2004. M. P. Marco  Gerardo Monroy Cabra.   

[112]  Cfr.  Corte Constitucional, Sentencia C.1122 de 2005. M. P. Marco  Gerardo Monroy Cabra.   

[113]  Cfr.  Corte Constitucional, Sentencia C-211 de 2007. M. P. Alvaro  Tafur Galvis.   

[114]  Cfr.  Corte Constitucional, Sentencia C-040 de 1995. M. P. Carlos  Gaviria Díaz.   

[115] Ibídem.   

[116] Ibídem.   

[117] Ibídem.   

[118]  Cfr.  Corte Constitucional, Sentencia C-041 de 1995, M. P. Carlos  Gaviria Díaz.   

[119]  Cfr.  Corte  Constitucional,  Sentencia  C-037  de  1996.  M.  P.  Vladimiro Naranjo Mesa.   

[120]  Cfr.  Corte  Constitucional,  Sentencia  C-901  de  2008.  M.  P.  Mauricio González Cuervo.   

[121]  Sobre los distintos tipos de carrera véase la Sentencia C-308 de  2007. M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra.   

[122]  Cfr.  Corte  Constitucional,  Sentencia  C-1230  de  2005.  M. P.  Rodrigo Escobar Gil.   

[123]  Cfr.  Corte Constitucional, Sentencia C-954 de 2001. M .P . Jaime  Araujo Rentería.   

[124]  Cfr.  Corte  Constitucional,  Sentencia  C-901  de  2008.  M.  P.  Mauricio González Cuervo.   

[125]  Cfr.  Corte  Constitucional, Sentencia C-563 de 2000. M. P. Fabio  Morón Díaz.   

[126]  Cfr.  Corte  Constitucional,  Sentencia T-406 de 1992. M. P. Ciro  Angarita Barón.   

[127]  Cfr.  Corte  Constitucional, Sentencia C-563 de 2000. M. P. Fabio  Morón  Díaz.  Estos  criterios han sido reiterados en las Sentencias C-1230 de  2005.  M.  P.  Rodrigo  Escobar  Gil  y  C-532  de  2006.  M.  P.  Alvaro  Tafur  Galvis.   

[128]  Cfr.  Corte  Constitucional, Sentencia C-126 de 1996. M. P. Fabio  Morón Díaz.   

[129]  Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-1177 de 2001. M. P. Alvaro  Tafur Galvis.   

[130] Ibídem.   

[131]  Cfr.  Corte  Constitucional, Sentencia C-954 de 2001. M. P. Jaime  Araujo Rentería.   

[132]  Cfr.  Corte  Constitucional, Sentencia C-315 de 2007. M. P. Jaime  Córdoba Triviño.   

[133]  Cfr.  Corte  Constitucional,  Sentencia  C-901  de  2008.  M.  P.  Mauricio González Cuervo.   

[134]  Cfr.  Corte  Constitucional, Sentencia C-356 de 1994. M. P. Fabio  Morón Díaz.   

[135]  Cfr.  Corte  Constitucional,  Sentencia  C-195  de  1994.  M.  P.  Vladimiro Naranjo Mesa.   

[136]  Cfr.  Corte Constitucional, Sentencia C-041 de 1995. M. P. Carlos  Gaviria Díaz.   

[137]  Cfr.  Corte  Constitucional,  Sentencia  C-1263  de  2005.  M. P.  Alfredo Beltrán Sierra.   

[138]  Cfr.  Corte  Constitucional,  Sentencia  C-901  de  2008.  M.  P.  Mauricio González Cuervo.   

[139]  Cfr.  Corte  Constitucional, Sentencia C-517 de 2002. M. P. Clara  Inés Vargas Hernández.   

[140]  Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-1177 de 2001. M. P. Alvaro  Tafur Galvis.   

[141]  Cfr.  Corte  Constitucional, Sentencia C-349 de 2004. M. P. Marco  Gerardo Monroy Cabra.   

[142]  Cfr.  Corte Constitucional, Sentencia C-041 de 1995. M. P. Carlos  Gaviria Díaz.   

[143]  Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-954 de 2001. M. P.  Jaime  Araujo Rentería.   

[145] Ibídem.   

[146]  Cfr.  Corte Constitucional, Sentencia C-041 de 1995. M. P. Carlos  Gaviria Díaz.   

[147]  Cfr.  Corte  Constitucional,  Sentencia  C-1265  de  2005.  M. P.  Humberto Antonio Sierra Porto.   

[148]  Cfr.  Corte  Constitucional, Sentencia C-773 de 2005. M. P. Clara  Inés Vargas Hernández.   

[149]  Cfr.  Corte Constitucional, Sentencia C-266 de 2002. M. P. Manuel  José Cepeda Espinosa.   

[150]  Cfr.  Corte  Constitucional,  Sentencia  C-1265  de  2005.  M. P.  Humberto Antonio Sierra Porto.   

[151] Ibídem.   

[152] Ibídem.   

[153] Ibídem.   

[154]  Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-942 de 2003. M. P. Alfredo  Beltrán Sierra.   

[155]  Cfr.  Corte  Constitucional, Sentencia C-733 de 2005. M. P. Clara  Inés Vargas Hernández.   

[156]  Cfr.  Corte  Constitucional, Sentencia C-046 de 2005. M. P. Jaime  Araujo Rentería.   

[157]  Cfr.  Corte  Constitucional, Sentencia C-290 de 2007. M. P. Marco  Gerardo Monroy Cabra.   

[158]  Cfr.  Corte  Constitucional,  Sentencia  C-901  de  2008.  M.  P.  Mauricio González Cuervo.   

[159]  Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-1241 de 2001. M. P. Manuel  José Cepeda Espinosa.   

[160]  Cfr.  Corte  Constitucional, Sentencia C-030 de 1997. M. P. Jorge  Arango Mejía.   

[161] Ibídem.   

[162]  Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-1040 de 2005. M. P. Manuel  José  Cepeda  Espinosa,  Rodrigo  Escobar  Gil,  Marco  Gerardo  Monroy  Cabra,  Humberto  Antonio  Sierra  Porto,  Alvaro  Tafur  Galvis  y  Clara  Inés Vargas  Hernández.   

[163]  M. P. Mauricio González Cuervo. En la sentencia C-942 de 2003 la  Corte       estimó       que       se       consagra       un      privilegio  cuando a las personas se les  exime  “de  cumplir requisitos que si se les exigen a los demás concursantes,  por  el sólo hecho de haber desempeñado el cargo de carrera”. (M. P. Alfredo  Beltrán  Sierra)  y en la Sentencia C-733 de 2005 se precisa que quienes ocupan  cargos  en  provisionalidad  no pueden, por esa sola circunstancia, ser tratados  “con   privilegios   o  ventajas”,   ni   tampoco   con   desventajas.   (M.  P.  Clara  Inés  Vargas  Hernández).   

[164]  Así  por  ejemplo,  en la exposición de motivos del proyecto de  Acto  Legislativo se indicó que los empleados provisionales “tienen un amplio  conocimiento   de  los  aspectos  relacionados  con  el  cargo,  lo  desempeñan  ejemplarmente  y por no superar las pruebas (muchas veces mal elaboradas) quedan  por  fuera  de la entidad”. Cfr. Gaceta del Congreso No. 78 del 13 de marzo de  2008,  página  2. Igualmente, en la Ponencia para primer debate en el Senado se  lee  que  “el  empleado  provisional  tiene  la destreza que un nuevo servidor  sólo  empieza  a adquirir, independientemente que tenga el conocimiento y hasta  la  experiencia,  pero  el  procedimiento  y  la actuación transversal sólo la  conoce  quien  está desempeñando el cargo”. Cfr. Gaceta del Congreso No. 257  del 15 de mayo de 2008, página 9.   

[165]  Cfr.  Corte  Constitucional, Sentencia C-030 de 1997. M. P. Jorge  Arango Mejía.   

[166] Ibídem.   

[167]  Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-317 de 1995. M. P. Eduardo  Cifuentes Muñoz.   

[168]  Cfr.  Corte  Constitucional,  Sentencia  C-037  de  1996.  M.  P.  Vladimiro Naranjo Mesa.   

[169] Ibídem.   

[170]  Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-942 de 2003. M. P. Alfredo  Beltrán  Sierra.  Es de importancia señalar que en la Sentencia T-808 de 2007,  M.  P.  Catalina Botero Marino, se hizo una síntesis de la jurisprudencia sobre  la     inconstitucionalidad     del     ingreso     automático     a    carrera  administrativa.   

[171]  Cfr.  Corte  Constitucional,  Sentencia  C-901  de  2008. M. P.   Mauricio González Cuervo.   

[172] Ibídem.   

[174] Ibídem.   

[175]     Cfr.     Paolo     BISCARETTI    DI    RUFFIA,    Introducción…Ob.    Cit.,   página  548.   

[176]      Cfr.      Giuseppe      DE      VERGOTTINI,      Derecho…Ob.      Cit., página 174.   

[177]   Cfr.   Carl  SCHMITT,  Teoría….Ob.  Cit., página 116.   

[178]      Cfr.      Giuseppe      DE      VERGOTTINI,      Derecho…Ob.      Cit., página 174.   

[179]   Cfr.   Carl  SCHMITT,  Teoría….Ob.  Cit., página 116.   

[180]  Cfr. Mario Justo LOPEZ, Introducción a  los  estudios  políticos. Volumen II, Depalma, Buenos  Aires, 1987, página 92.   

[181]     Cfr.     María     Victoria    GARCIA-ATANCE,    Reforma…Ob.      Cit.,     página  79.   

[182]   Ibídem,  página 88.   

[183]   Ibídem,  página 78   

[184]      Cfr.      Giuseppe      DE      VERGOTTINI,      Derecho…Ob.      Cit., página 174.   

[185]  Cfr.  Pablo  PEREZ  TREMPS,  “La reforma de la Constitución 25  años   después  (La  apertura  del  ‘melón’), en  Gregorio  PECES-BARBA  MARTINEZ  y  Miguel  Angel  RAMIRO  AVILES,  La   Constitución   a  examen.  Un  estudio  académico  25  años  después,   Marcial   Pons,  Madrid,  2004,  página  802.   

[186]  Cfr.  Corte  Constitucional, sentencia C-074 de 2004. M. P. Clara  Inés Vargas Hernández.   

[187]   Cfr.   GRETEL  (Grupo  de  Estudios  de  Técnica  Legislativa),  La  forma  de  las  leyes.  10  estudios  de técnica  legislativa,   Bosch,   Barcelona,   1986,   página  142.   

[188]   Ibídem,  página 155.   

[189]  Cfr.  Corte  Cosntitucional,  Sentencia  C-901  de  2008.  M.  P.  Mauricio González Cuervo.   

[190]  Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-1040 de 2005. M. P. Manuel  José  Cepeda  Espinosa,  Rodrigo  Escobar  Gil,  Marco  Gerardo  Monroy  Cabra,  Humberto  Antonio  Sierra  Porto,  Alvaro  Tafur  Galvis  y  Clara  Inés Vargas  Hernández.   

[191] Ibídem.   

[192] Ibídem.   

[193] Ibídem.   

[194]  Sobre  la  reserva  de  ley en materia de carrera administrativa,  pueden  ser  consultadas  las  Sentencias  C-570  de  1997. M. P. Carlos Gaviria  Díaz,  C-372  de  1999. M. P. José Gregorio Hernández Galindo, C-837 de 2003.  M.   P.   Alfredo   Beltrán  Sierra  y  C-532  de  2006.  M.  P.  Alvaro  Tafur  Galvis.   

[195]  Cfr.  Corte Constitucional, Sentencia C-532 de 2006. M. P. Alvaro  Tafur Galvis.   

[196] Ibídem.   

[197]  Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-551 de 2003. M. P. Eduardo  Montealegre Lynett.   

[198] Ibídem.   

[199] Ibídem.   

[200] Ibídem.   

[201] Ibídem.   

[202] Ibídem.   

[203]  Cfr.  Consejo  de  Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,  Sección   Cuarta,   Sentencia   de   20   de  mayo  de  2009.  Radicación  No.  66001-23-31-000-2009-00004-01.   C.  P.  Martha  Teresa  Briceño  de  Valencia.   

[204]  Véanse, por ejemplo, las Sentencias C-064 de 2007. M. P. Rodrigo  Escobar Gil y T-951 de 2004. M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra.   

[205]  Cfr.  Corte  Constitucional,  Sentencia  C-901  de  2008.  M.  P.  Mauricio González Cuervo.   

[206]  Cfr.  Corte  Constitucional,  Sentencia  C-230  A  de 2008. M. P.  Rodrigo Escobar Gil.   

[207]  Cfr.  Corte  Constitucional Sentencia T-007 de 2008. M. P. Manuel  José Cepeda Espinosa.   

[208]  Ver  sobre  este  tema  las aclaraciones de voto a las sentencias  C-888,  C-970,  C-971 y C-1124 (todas de 2004), C-242 y C-1040 (ambas de 2005) y  C-740 de 2006.   

[209] Ibídem, p. 26-27.   

[210]  Defendida  por  autores tan opuestos como R.Ddworkin y D. Kennedy  al  respecto  pueden  consultarse. R.Dworkin, los derechos en serio, op. cit., p  61  y  s.s.  Duncan  Kennedy. Libertad y restriccion en la decision judicial. el  debate   con   la   teoria  critica  del  derecho.  Bogota,  siglo  del  hombre,  1999   

[211]  constantino  mortati.  La Constitución  en  sentido  material,  Madrid,  Centro  de  Estudios  Constitucionales, 2000.