C-763-09

    Sentencia C-763-09  

PRINCIPIO   PRO   ACTIONE   EN  DEMANDA  DE  INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación   

COSA   JUZGADA  CONSTITUCIONAL-Inexistencia   

La  Corte concluye que en el caso bajo examen  no  se  presenta  el  fenómeno  de  la  cosa juzgada constitucional frente a lo  decidido  en  la  sentencia  C-1193  de 2008, puesto que en dicha oportunidad el  pronunciamiento  recayó  sobre  la una expresión contenida en el artículo 106  de  la  Ley  734  de  2002 por el supuesto desconocimiento del derecho al debido  proceso  de  los  disciplinados  ausentes de la audiencia puesto que, a pesar de  esta  situación,  se  entendían  notificados  de  las decisiones tomadas en el  curso  de  la  misma,  en  tanto  que  en  la presente oportunidad, debe la Sala  determinar  si  se  desconocen  las  garantías  judiciales  del sujeto procesal  ausente  cuando el legislador obliga a interponer los recursos de las decisiones  que se profieren en la audiencia en el curso de la misma.   

CLAUSULA    GENERAL    DE    COMPETENCIA  LEGISLATIVA-Facultad  de  configuración en materia de  procedimientos/LIBERTAD  DE  CONFIGURACION LEGISLATIVA  EN     MATERIA    DISCIPLINARIA-Alcance/LIBERTAD  DE  CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE PROCEDIMIENTOS  DISCIPLINARIOS-Competencia  exclusiva  del  legislador  ordinario/POTESTAD        DE       CONFIGURACION  LEGISLATIVA-Límites  en  materia  de  procedimientos  administrativos y judiciales   

La  jurisprudencia constitucional ha afirmado  que  en  razón  de  la  cláusula  general de competencia a que se refieren los  numerales  1°  y  2°  del  artículo  150  de  la Constitución, al legislador  corresponde   regular   los   procedimientos   judiciales   y   administrativos,  especialmente  todo  lo  relacionado con la competencia de los funcionarios, los  recursos,  los  términos,  el  régimen  probatorio,  entre  otros, pudiendo en  consecuencia  el  legislador  regular y definir entre los múltiples aspectos de  su  resorte  legislativo, algunos de los siguientes elementos procesales: (i) el  establecimiento  de  los  recursos  y  medios de defensa que pueden intentar los  administrados  contra  los  actos  que  profieren  las autoridades, esto es, los  recursos  de  reposición,  apelación,  u otros, así como los requisitos y las  condiciones  de  procedencia  de  los  mismos;  (ii) Las etapas procesales y los  términos  y  formalidades  que  se  deben  cumplir en cada uno de los procesos;  (iii)  La  radicación  de  competencias  en una determinada autoridad judicial,  siempre  y  cuando  el  constituyente  no se haya ocupado de asignarla de manera  explícita  en  la  Carta;  (iv)  Los medios de prueba;  y (v) los deberes,  obligaciones  y  cargas  procesales  de las partes, del  juez y aún de los  terceros   intervinientes,  sea  para  asegurar  la  celeridad  y  eficacia  del  trámite,  o  para  proteger a las partes o intervinientes, o para prevenir  daños  o  perjuicios  en  unos  u  otros  procesos.  En  cuanto  al ámbito que  comprende  la  potestad disciplinaria, se circunscribe no sólo a la competencia  del  legislador en la determinación de las conductas que conlleven a las faltas  disciplinarias  en  que  puedan  incurrir  los servidores públicos, su grado de  intensidad  y  las  sanciones  correspondientes,  sino el establecimiento de las  normas  de  orden  procesal  que  regulen la manera como se aplica esta facultad  constitucional.   

LEGISLADOR-Proporcionalidad  y  razonabilidad  en  la legitimidad de las normas  procesales y el desarrollo del derecho al debido proceso   

LIBERTAD  DE  CONFIGURACION  LEGISLATIVA  EN  PROCEDIMIENTOS  ADMINISTRATIVOS Y JUDICIALES-Autonomía  no es absoluta   

La potestad del legislador no es absoluta, se  encuentra  limitada  por  las  garantías  constitucionales  y debe ejercerse de  acuerdo  con  los  criterios  de  proporcionalidad  y  razonabilidad,  a  fin de  asegurar  el  ejercicio  pleno  del  derecho  de  acceso a la administración de  justicia.  La  jurisprudencia   ha dicho que el legislador debe garantizar,  en   todos   los   procesos   judiciales   y   administrativos,  las  garantías  constitucionales que conforman la noción de debido proceso.   

DERECHO     DISCIPLINARIO-Concepto/DERECHO  DISCIPLINARIO-Finalidad/DERECHO DISCIPLINARIO-Contenido   

El derecho disciplinario se configura como el  mecanismo   para  hacer  efectivo  el  sistema  de  control  de  los  servidores  públicos,  que  se  traduce en una de las potestades sancionatorias del Estado,  constituyéndose  en  una  de  las modalidades a través de las cuales el Estado  puede   ejercer   el  ius  puniendi,  enderezado  a  regular  el  comportamiento  disciplinario  de  su personal, fijando los deberes y obligaciones de quienes lo  integran,  las  faltas, las sanciones correspondientes y los procedimientos para  aplicarlas.  En  cuanto a sus finalidades, esta Corporación ha destacado que el  derecho  disciplinario  se estructuró con la finalidad de asegurar el eficiente  funcionamiento  del  aparato  estatal, situación que justifica la existencia de  un  sistema  de  reglas  para  ejercer  la actividad pública que responda a los  principios    de    igualdad,   moralidad,   eficacia,   economía,   celeridad,  imparcialidad  y  publicidad  consagradas  en  el  artículo  209  Superior.  En  relación  con  el  contenido y alcance del derecho disciplinario, su ámbito de  regulación   comprende:   (i)   las   conductas  que  pueden  configurar  falta  disciplinaria;  (ii) las sanciones aplicables según la naturaleza de la falta y  (iii)  el  proceso,  o conjunto de normas sustanciales y procesales que aseguran  la  garantía  constitucional  del  debido  proceso y regulan el procedimiento a  través  del  cual  se  deduce la correspondiente responsabilidad disciplinaria.   

FALTA      DISCIPLINARIA-Concepto   

Las  faltas  disciplinarias son descripciones  abstractas  de  comportamientos  que, sean o no delitos, enturbian, entorpecen o  desvirtúan  la  buena  marcha  de  la  función  pública  en cualquiera de sus  formas   

PROCEDIMIENTO   VERBAL   EN   EL   PROCESO  DISCIPLINARIO-Antecedentes/PROCEDIMIENTO   VERBAL   EN  EL  PROCESO  DISCIPLINARIO-Finalidad/PROCEDIMIENTO   VERBAL   EN  EL  PROCESO     DISCIPLINARIO-Casos     en    que    se  aplica/PROCEDIMIENTO    VERBAL    EN    EL   PROCESO  DISCIPLINARIO-Competencia        para        su  aplicación   

El procedimiento verbal previsto en el Código  Disciplinario  Único  tiene  sus  antecedentes  en  el  Decreto  786  de  1985,  reglamentario  de  los  Decretos  Extraordinarios  2400  de  1968 y 400 de 1983,  consagrado   para  las  faltas  de  naturaleza  leve,  en  el  que  la  potestad  sancionatoria  estaba  radicada  en  cabeza  del  jefe  inmediato  del  servidor  público  y  se  culminaba en un término máximo de 8 días. Posteriormente, la  Ley  200  de  1995  incorporó  el procedimiento “verbal” de competencia del  Procurador  General de la Nación y extendió este procedimiento para las faltas  leves,  confesadas  o en flagrancia. Seguidamente, en los antecedentes de la Ley  734   de   2002  se  consigna  la  voluntad  del  legislador  de  establecer  un  procedimiento  especial  y simplificado, para los casos en que, la naturaleza de  la  conducta  y  el hecho de que la misma se haya confesado o exista flagrancia,  permite  que el principio de celeridad se haga efectivo, habiendo considerado la  Corte  que la naturaleza del proceso verbal dentro del  trámite  disciplinario,  es  constitucionalmente  admisible  en  razón  de  la  naturaleza   de   las  faltas,  que  ameritan  la  realización  de  un  proceso  ágil,   mediante   un   trámite   abreviado  y  un  procedimiento     más    expedito.    Fue   así   como  La  ley  734  de  2002  consagró  el  llamado  proceso  verbal,  previendo  los  casos  en  que  sería  aplicable  y  precisando  la  competencia  para  su aplicación en la oficina de  control  interno  disciplinario  de  la  dependencia  en  que labore el servidor  público  autor  de  la  falta  disciplinaria,  la  Procuraduría  General de la  Nación  y las personerías municipales y distritales, al igual que de las Salas  Disciplinarias de los Consejos Superior y Seccionales.   

PROCEDIMIENTO   VERBAL   EN   EL   PROCESO  DISCIPLINARIO-Características/PROCEDIMIENTO   VERBAL   EN  EL  PROCESO  DISCIPLINARIO-Aplicación   

El  proceso verbal  se  caracteriza  por  su  celeridad,  en razón de la  brevedad   de   los   términos   y  las  etapas  del  proceso   tales  como  el  decreto  y  práctica  de  las  pruebas, se  surten  en  el  trámite de la audiencia, las intervenciones de  los  sujetos  procesales  se  recogen  en medio magnético y sólo se levanta un  acta   con   una   resumen  sucinto  de  las  mismas,  resultando   constitucionalmente  admisible  que,  el  legislador,  en ejercicio de la libertad de configuración normativa, establezca  procesos  especiales  en  los  que  la  naturaleza  de  la  conducta  permita un  procedimiento  abreviado,  en  el  que  los  principios de celeridad, oralidad y  publicidad   sean  preponderantes,  sin  pretermitir  que,  como  todo  trámite  judicial  o  administrativo,  éste  debe  regirse por las garantías del debido  proceso.   

DEBIDO    PROCESO    EN    EL    DERECHO  DISCIPLINARIO-Elementos  que  constituyen la garantía  del debido proceso en materia disciplinaria   

En  el  derecho  administrativo sancionador y  dentro  de  él  en  el  procedimiento  administrativo disciplinario tiene plena  operancia  el conjunto de garantías que conforman la noción de debido proceso.  Es  así  como los principios de la presunción de inocencia, el de in dubio pro  reo,  los  derechos de contradicción y  de controversia de las pruebas, el  principio  de imparcialidad, el principio nulla poena sine lege, la prohibición  contenida  en   la  fórmula  non  bis  in  ídem y el principio de la cosa  juzgada,  deben  considerarse  como  garantías constitucionales que presiden la  potestad  sancionadora  de  la administración y el procedimiento administrativo  que  se  adelanta  para  ejercerla. Como elementos constitutivos de la garantía  del  debido  proceso  en  materia  disciplinaria, se han señalado, entre otros,  “(i)  el  principio  de  legalidad de la falta y de la sanción disciplinaria,  (ii)  el principio de publicidad, (iii) el derecho de defensa y especialmente el  derecho  de  contradicción y de controversia de la prueba, (iv) el principio de  la  doble  instancia,  (v)  la  presunción  de  inocencia, (vi) el principio de  imparcialidad,  (vii)  el  principio  de non bis in idem, (viii) el principio de  cosa juzgada y (ix) la prohibición de la reformatio in pejus”   

LIBERTAD  DE  CONFIGURACION  LEGISLATIVA  EN  PROCEDIMIENTOS   ADMINISTRATIVOS  Y  JUDICIALES-Cargas  procesales a las partes   

Esta   Corporación  ha  señalado  que  al  legislador  se  le reconoce competencia para establecer, dentro de los distintos  trámites  judiciales  o  administrativos,  imperativos  jurídicos  de conducta  consistentes  en  cargas procesales a las partes, resultando constitucionalmente  admisible  el  consecuente  señalamiento de efectos desfavorables derivados del  incumplimiento  de  las  mismas, pues, a pesar de las garantías procesales, las  partes  también  deben  hacer  uso de las herramientas que el sistema jurídico  pone a su disposición.   

DEBIDO  PROCESO  DISCIPLINARIO-No  se  vulnera  por disposiciones que exigen interponer y sustentar  los   recursos   a   lugar,   en   la  misma  diligencia  de  notificación  por  estrados/DEBIDO   PROCESO  DISCIPLINARIO-Exigencia  de interponer y sustentar recursos en la misma diligencia  de   notificación   por   estrados   no   constituye   una  carga  excesiva  ni  desproporcionada   

La Corte ha establecido que la legitimidad de  las  normas  procesales  y  el  desarrollo  del derecho al debido proceso están  dadas  por su proporcionalidad y razonabilidad frente al fin para el cual fueron  concebidas,  encontrando  que en el caso específico de las expresiones acusadas  de  los  artículos 111 y 180 de la normatividad disciplinaria no desconocen las  garantías  procesales  consagradas  en el artículo 29 Superior, por cuanto, la  naturaleza  de  los procesos verbales, en el que las audiencias públicas ocupan  un  rol preeminente en su modulación, la carga procesal de la interposición de  recursos  en  audiencia  no  sólo  no  es  excesiva  ni  desproporcionada  sino  necesaria  en el trámite de los procesos, sin que se evidencie una vulneración  del  derecho  fundamental al debido proceso de aquél disciplinado ausente en la  audiencia,  toda vez que las garantías procesales están plenamente aseguradas,  pues  la  realización de la audiencia es notificada, personalmente, al servidor  público  investigado y en los casos en que no fuese posible su notificación se  le  designará  un  defensor  de  oficio,  quien podrá interponer los recursos.  Adicionalmente,  de  la lectura sistemática del proceso verbal puede concluirse  que  los  sujetos procesales cuentan con una gama de garantías que devienen del  debido   proceso  constitucional,  en  la  medida  que  conocen  previamente  la  acusación,  se  les  concede  un  término  para  presentar  descargos,  pueden  solicitar  pruebas  y  se encuentran habilitados para interponer los recursos, y  en  armonía  con  lo  ha  señalado  por  esta  Corporación, los recursos y el  ejercicio   de   ciertos   derechos   dentro   de   los  procesos  judiciales  y  administrativos,  van acompañados de un deber de diligencia procesal mínima de  los  sujetos  intervinientes,  resultando  constitucionalmente  admisible que el  sujeto  que  los  incumpla,  deba  asumir  los efectos negativos de su conducta.   

RECURSOS CONTRA DECISIONES DISCIPLINARIAS QUE  SE  PROFIEREN  EN  AUDIENCIA  PUBLICA-Interposición y  sustentación en la misma diligencia   

Referencia: expediente D-7675  

Actor: Juan Agustín Garzón Coral  

Magistrado Ponente:  

Dr. JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB  

Bogotá  D.  C., veintinueve (29) de octubre dos mil nueve  (2009)   

La    Sala    Plena    de    la    Corte  Constitucional, conformada por los magistrados Nilson  Pinilla  Pinilla  -quien  la  preside-,  Maria  Victoria  Calle Correa, Mauricio  González  Cuervo,  Juan  Carlos  Henao Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo,  Jorge  Iván  Palacio  Palacio,  Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Humberto Antonio  Sierra  Porto  y  Luís  Ernesto  Vargas Silva, en ejercicio de sus atribuciones  constitucionales  y en cumplimiento de los requisitos y trámite establecidos en  el  Decreto  2067  de 1991, ha proferido la presente sentencia con fundamento en  los siguientes,   

    

1. ANTECEDENTES     

En  ejercicio  de  la  acción  pública  de  inconstitucionalidad,   el  ciudadano  Juan  Agustín  Garzón  Coral  demandó,  algunas  de  las expresiones contenidas en los artículos 106, 111, 180 y 189 de  la Ley 734 de 2002.   

Mediante  auto  del  16  de abril de 2009, el  Magistrado  Ponente resolvió admitir, parcialmente, la demanda formulada contra  las disposiciones señaladas.   

En  efecto,  en  la  providencia  referida el  Magistrado   Ponente   inadmitió  los  cargos  presentados  en  contra  de  los  artículos  106  y  189.  En  relación  con  el  primero,  al considerar que la  expresión  demandada  “no puede ser leída en forma  aislada  de  la norma que la comprende”, en cuanto al  segundo,  por  falta  de claridad. Posteriormente, y al no haberse corregido los  defectos  advertidos  en  el libelo demandatorio, mediante Auto del 5 de mayo de  2009,  el Ponente rechazó la demanda contra estas disposiciones (art. 106 y 189  de la Ley 734 de 2002).   

     

1. NORMAS DEMANDADAS     

A  continuación  se  transcriben las normas  acusadas   contenidas   en   la   Ley  734  de  2002,  “por la cual se expide el  Código  Disciplinario  Único”, dentro de las cuales  se subrayan y resaltan los apartes demandados:   

“Artículo  106.  Notificación  en estrado. Las decisiones que se profieran en audiencia pública  o  en  el  curso  de  cualquier  diligencia  de  carácter  verbal  se   consideran   notificadas   a   todos  los  sujetos  procesales  inmediatamente    se    haga    el   pronunciamiento,   se   encuentren   o   no  presentes.   

Artículo   111.  Oportunidad  para  interponer  los  recursos.  Los  recursos  de  reposición  y  apelación  se podrán interponer desde la fecha de expedición de la respectiva  decisión  hasta  el  vencimiento  de  los  tres  días  siguientes a la última  notificación.   

Si la notificación de la decisión se hace  en  estrados, los recursos deberán interponerse y sustentarse en el curso de la  respectiva  audiencia  o  diligencia. Si las mismas se  realizaren  en  diferentes  sesiones,  se  interpondrán  en la sesión donde se  produzca la decisión a impugnar   

Artículo   180.  Recursos.  Contra  el  fallo  proferido en audiencia sólo procede el recurso de  apelación,   que   se   interpondrá   en  la  misma  diligencia  y se sustentará verbalmente o por escrito  dentro  de  los  dos días siguientes y será decidido dos días después por el  respectivo  superior.  Procede el recurso de reposición cuando el procedimiento  sea  de única instancia, el cual deberá interponerse  y  sustentarse  una  vez  se  produzca  la notificación por estrado, agotado lo cual se decidirá el mismo.   

Artículo   189.  Recursos.  Contra  las  decisiones  adoptadas  en  audiencia, incluido el fallo,  procede  el recurso de reposición, que será resuelto  en el curso de la misma.   

     

1. LA DEMANDA     

En  una  primera  precisión,  el accionante  señala  que  ataca  la  constitucionalidad  de  las expresiones resaltadas, por  cuanto    todos   los   textos   normativos   acusados   se   relacionan   entre  sí.   

Estima  el  demandante  que  las expresiones  demandadas  de  los  artículos  106,  111,  180  y  189  de  la Ley 734 de 2002  desconocen   el   debido   proceso    y  el  derecho  a  la  defensa  y  de  contradicción,  consagrados en el artículo 29 Superior, de aquél disciplinado  ausente en una audiencia dentro del proceso verbal disciplinario.   

El actor considera que si bien es cierto, el  legislador  cuenta  con  un  amplío  margen de configuración legislativa, para  establecer   el  procedimiento  y  los  recursos  que  proceden  dentro  de  las  audiencias  públicas que se llevan a cabo en el juicio disciplinario, no le era  posible      consagrar      una      “ejecutoria  instantánea”  para  quien  no  esté presente en el  trámite de las mismas.   

Esta ejecutoria instantánea se produce toda  vez  que,  según  las  expresiones  acusadas,  en  los  procesos  verbales, los  recursos  contra  las  decisiones que se profieren en  audiencia  pública, deben interponerse en el curso de la misma, y por tanto, el  disciplinado   ausente   perdería   la   oportunidad  procesal  de  ejercerlos.   

En   estos   términos,   considera   que  “resulta  eficaz  y constitucional, para alcanzar la  celeridad  del  proceso  verbal, consagrar una notificación por estrados de los  sujetos  procesales,  se encuentren o no presentes en la audiencia o diligencia,  igualmente  eficaz  resulta  consagrar  la  ejecutoria instantánea en estrados,  para  quien  asiste  a la audiencia. Pero la ejecutoria instantánea, para quien  no  asiste  a  la  audiencia más que eficaz resulta cercenante del derecho a la  defensa”.   

Concluye  el  accionante  que,  en  aras  de  garantizar  la  eficacia  del  proceso  verbal,  el  legislador tomó una medida  excesiva,   desproporcionada   y   violatoria  del  derecho  a  la  defensa  del  disciplinado.  Lo  anterior,  toda  vez  que,  en  este  caso, el fallo quedará  ejecutoriado   sin   que  la  persona  ausente  pueda  interponer  los  recursos  procedentes,  desconociendo  el  derecho  al  debido  proceso  consagrado  en el  artículo 29 de la Constitución Política.   

     

1. INTERVENCIONES     

     

1. Ministerio del Interior y de Justicia     

El     señor     Rafael     Salazar  Jaramillo,   en   su  calidad  de  Director  (E)  de  Ordenamiento  Jurídico del Ministerio del Interior y de Justicia, solicita a la  Corte          Constitucional          declarar          la         exequibilidad  de  los  Artículos 111 y  180  de  la  ley 734 de 2002, bajo el “entendido que  el  sujeto  procesal  ausente  de  la audiencia de decisión, por fuerza mayor o  caso  fortuito,  sólo  se entenderá notificado de esta decisión en el momento  de  aceptarse  la  justificación  de  su ausencia de tal audiencia, cumplido lo  cual,     deberá     presentar     y     sustentar    el    recurso”.   

En primer término considera el interviniente  que  para  examinar  la  presunta  violación  del  derecho  de defensa, resulta  necesario  interpretar  las  normas  demandadas  con  el artículo 106 de la Ley  Disciplinaria   y   con   algunas   disposiciones   aplicables  del  Código  de  Procedimiento Penal.   

Efectivamente,  el  actor  señala  que  el  Artículo  106 regula la notificación por estrados de las decisiones proferidas  en  audiencia, de todos los sujetos procesales, se encuentren o no presentes. En  desarrollo  de  esta  actuación,  las  partes  también  deben  interponer  los  recursos  contra las mismas decisiones, en virtud de los artículos 111 y 180 de  la  Ley  Disciplinaria,  situación que el accionante considera vulneratoria del  debido proceso de aquél ausente en la audiencia   

El  representante del Ministerio señala que  para  solucionar  el  problema  jurídico planteado, resulta pertinente integrar  las   normas   del   Código   Disciplinario  Único  con  las  del  Código  de  Procedimiento  Penal,  tal  y  como  lo  ha  hecho  la  Corte  en algunos de sus  pronunciamientos,  tales  como,  las  Sentencias  C-181  de 2002, T-438 de 1992,  C-627  de 1996 y C- 107 de 2004. En ellas la Corporación ha sostenido  que  al  derecho  disciplinario  se  le pueden aplicar principios del derecho penal y  del   procedimiento   penal,  y  además  puede  remitirse  a  sus  normas  para  complementarlo.   

Para  tal efecto, el Ministerio del Interior  señala  que  el  artículo  169  del  Código  de  Procedimiento Penal extiende  tácitamente  el  término  de la notificación, cuando se trate de ausencia por  fuerza  mayor o caso fortuito, hasta el momento de aceptarse la justificación y  que de tal integración resulta garantizado el derecho de defensa.   

Además  de lo anterior, señala el Director  que  dentro  del Código Disciplinario Único hay otras garantías al derecho de  defensa,  consagradas  en  los  artículos 175, 17, 122, 124 a 126 y 143 a 147 y  que  hacen  referencia  a  la  posibilidad  de  nombramiento  de  apoderado  judicial  de  persona  ausente,  la  revocatoria  del  fallo y la posibilidad de  solicitar  la  nulidad  de  la  respectiva actuación disciplinaria, incluido el  fallo sancionatorio.   

Por lo tanto, examinadas estas disposiciones  del  Código  Único  Disciplinario,  en  contraste con los artículos 111 y 180  demandados,  aunado al hecho de que la defensa del ausente puede ser asumida por  parte  de  un  defensor de oficio, que el sujeto ausente por fuerza mayor o caso  fortuito,  solo se entenderá notificado de la decisión al momento de aceptarse  la  justificación  y  que  contra el fallo sancionatorio procede su revocatoria  directa  dentro  de  los  5  años  siguientes  a  la ejecutoria del mismo, o su  nulidad,  resulta  razonable  y  proporcional  que  para evitar la prolongación  indefinida   de   un  procedimiento  meramente  sumario,  se  contemple  por  el  legislador  la  ejecutoria de las decisiones en la misma audiencia de decisión,  aún  para  el  sujeto  procesal  ausente, quien cuenta con otros medios para su  defensa y con tiempo suficiente para prepararla.   

     

1. Departamento Administrativo de la Función Pública     

El doctor Diego Francisco Pineda Plazas, en  representación   del  Departamento  Administrativo  de  la  Función  Pública,  interviene  en  el debate constitucional que hoy nos ocupa y solicita a la Corte  Constitucional  desestimar  los  cargos  presentados contra los artículos 111 y  180 de la Ley 734 de 2002.   

Para  desvirtuar  los  fundamentos  de  la  demanda,  el  representante  del  Departamento  Administrativo  de  la  Función  Pública,  remitiéndose  a  pronunciamientos  de la Corte Constitucional, tales  como,  T-460  de  1992, C-339 de 1996, T-572 de 1992, T- 078 de 1998 y T- 280 de  1998,  define  el  derecho  al debido proceso y determina que para poder hacerlo  efectivo,   las   partes   deben   cumplir   con   las   cargas   que   se   les  imponga.   

El  interviniente  pone  de presente algunos  pronunciamientos  de  esta  Corporación  en  donde  se  ha  establecido que los  principios  de  la publicidad y la defensa son pilares del debido proceso. Así,  las  partes,  tras  ser  notificadas  de  las audiencias, pueden asistir a ellas  personalmente  o  a  través  de  un  abogado  -nombrado por ellos o de oficio-,  haciéndose  responsables de los efectos jurídicos de su no comparecencia en el  proceso,  es  decir,  la  ejecutoria de la decisión. Agrega que la normatividad  disciplinaria  sí  asegura  la  interposición  de  recursos,  y  con  ello  se  encuentra garantizado el derecho a la defensa.   

Aunado  a lo anterior, el interviniente cita  las  Sentencias  T-753  de  2005 y T-266 de 2005, en las cuales se desarrollaron  los  elementos  de  los  principios  de  celeridad  y  eficacia  de los procesos  judiciales  y  administrativos.  En  su opinión, el proceso verbal no hace otra  cosa que desarrollarlos.   

Concluye  entonces  que  el  hecho  que  los  disciplinados  pierdan  el  derecho  a recurrir, y se vean avocados a asumir las  consecuencias   jurídicas   que   prevén   las  normas  acusadas  en  caso  de  inasistencia,    no    genera   per   se,   violación   al   debido   proceso  administrativo,  pues  dichas  consecuencias  no  derivan  de  la  ley  sino del comportamiento procesal de los  disciplinados y sus apoderados.   

     

1. Instituto Colombiano de Derecho Procesal     

El  ciudadano  Martín  Bermúdez  Muñoz,  obrando  en  representación  del  Instituto  Colombiano  de  Derecho  Procesal,  “en virtud de la delegación realizada por el doctor  JAIRO   PARRA   QUIJANO”,   solicita   declarar  la  constitucionalidad  de  los  artículos  106,  111,  180  y 189 de la Ley 734 de  2002.   

En  relación con la supuesta violación del  debido  proceso,  consagrado  en  el  artículo 29 Constitucional, por parte las  disposiciones  atacadas,  las  cuales establecen una ejecutoria instantánea del  fallo  proferido en audiencia oral, señala el interviniente que esta situación  responde  a la particularidad del proceso verbal y de cualquier proceso oral. En  efecto,  los mismos atienden a un criterio de celeridad y eficacia atribuido por  el legislador en busca de procedimientos expeditos.   

Agrega  que  no  existe  la violación a las  garantías  procesales,  por  cuanto  el  derecho a la defensa está garantizado  desde  el momento mismo en que se notifica a las partes el día, fecha y hora de  la  audiencia.  En  estos términos: “la parte conoce  que  una  fecha  determinada  se  llevará a cabo la audiencia y tiene derecho a  asistir  a  ella  a  ejercer sus derechos. Tales derechos están garantizados de  esta  forma.  Ya  dentro  de la misma audiencia tiene el derecho de recurrir las  providencias  que  se  le  notifican  en  estrados.  Si no asiste simplemente ha  renunciado a tal derecho.”   

En  efecto,  agrega  el  Instituto  que  el  artículo  71  numeral 5 del Código de Procedimiento Civil establece como deber  para  las partes acudir a las diligencias en que sean citados si quieren ejercer  sus  derechos y conducir el proceso correctamente. Del mismo modo, hace claridad  respecto  de  la  posibilidad que tienen los sujetos procesales cuando no puedan  concurrir  a  la  audiencia,  de  presentar  memoriales antes de practicarse las  diligencias,  de  solicitar  la  reprogramación  de las citas previstas o en su  defecto  de  excusar  la  inasistencia,  dejándose  presente  el  interés y la  atención de la parte en el proceso.   

Señala   además  que  la  ejecutoria  en  audiencia  de  las  decisiones  tomadas en estrados responde a la particularidad  del  proceso  verbal  y  de  cualquier proceso oral. Para el interviniente, este  trámite  es  una condición indispensable para que este tipo de procesos puedan  funcionar,  pues  de  lo  contrario resultaría necesario suspender la audiencia  cada vez que se profiera una decisión.   

Con   base   en   todas   las   anteriores  consideraciones   concluye   que   el   ordenamiento   disciplinario  ofrece  al  disciplinado  todas  las  herramientas  para  ejercer una correcta defensa en el  marco  del  debido proceso dentro de los procedimientos verbales. Así, la parte  conoce  que  en  una  fecha  determinada se llevará a cabo la audiencia y tiene  derecho  de asistir a ella a plantear su posición. De lo contrario, al declarar  la   inexequibilidad   de  la  norma  se  premiaría  una  falta  de  diligencia  procesal.   

     

1. Academia Colombiana de Jurisprudencia     

Como   precisión   previa   señala   el  interviniente  que  el  nuevo  Código  Disciplinario  Único,  Ley 734 de 2002,  surgió  para  propender  que  los  principios  de  legalidad, proporcionalidad,  presunción  de  inocencia,  culpabilidad y favorabilidad cobren mayor vigencia.  En  estos  términos,  la  garantía  del  debido  proceso  y  su observancia es  obligatoria  para  todos los servidores públicos y cobran mayor vigencia en los  procesos  disciplinarios  que  adelanta  la  misma  Procuraduría  General de la  Nación.   

Así  las  cosas,  agrega,  que  por expreso  mandato  constitucional, contenido en el artículo 278 de la Carta Política, el  Procurador  General  de  la  Nación,  previa  audiencia  y  mediante  decisión  motivada,  podrá  directamente  desvincular  de su cargo cuando “el  funcionario  público  que  incurra  en alguna de las siguientes  faltas:  infringir  de  manera  manifiesta  la  Constitución  o la ley; derivar  evidente  e  indebido  provecho patrimonial en el ejercicio de su cargo o de sus  funciones;  obstaculizar,  en  forma  grave,  las investigaciones que realice la  Procuraduría  o  una  autoridad  administrativa  o  jurisdiccional;  obrar  con  manifiesta   negligencia   en   la  investigación  y  sanción  de  las  faltas  disciplinarias  de  los  empleados  de  su  dependencia, o en la denuncia de los  hechos  punibles  de  que  tenga  conocimiento  en  razón  del  ejercicio de su  cargo.”   

En  estos términos, y en desarrollo de este  mandato  constitucional, la Ley 734 de 2002, consagró un procedimiento especial  ante   la   Procuraduría   General  que  se  trámite  a  través  del  proceso  verbal.   

Sostiene el representante de la Academia que  el  Código Disciplinario Único es una normatividad garantista por excelencia e  incorpora  con  claridad  los  derechos  constitucionales  fundamentales  de los  ciudadanos que sirven al Estado.   

Pero  por  otro  lado,  como  lo reconoce el  demandante,  el legislador tiene un amplio margen de configuración normativa en  el  establecimiento  de procedimientos, siempre y cuando no se vulnere el debido  proceso.  En virtud de esta amplía libertad, el legislador estatuyó el proceso  verbal   que   implica   precisión   en  todos  los  órdenes:  “cargos,  descargos,  pruebas  pertinentes y conducentes, alegaciones  breves  y  pertinentes,  pero  sobre  todo  cumplimiento de las audiencias en el  tiempo  señalado  por  el  conductor  del proceso. De esta manera se evitan las  dilaciones  que  conducen  o  al atropello de los derechos del disciplinado o la  impunidad   por   dilación   en   búsqueda   de  la  prescripción”.   

Agrega  que  en  los  procesos  verbales las  partes  tienen  conocimiento de la fecha en que se realizan las audiencias y por  tanto,   si   no   asisten   a   las   mismas   deben   soportar   los   efectos  negativos.   

Además, sostiene, que en todos los procesos  verbales,  tal  y  como  el  consagrado  en  el  proceso  civil, los recursos se  interponen  en  la  respectiva  audiencia, y por tanto es responsabilidad de los  sujetos procesales asistir a las mismas.   

Por  todo  lo  anterior  concluye  que  las  expresiones  demandadas,  lejos  de  desconocer  el debido proceso, buscan hacer  efectivo este tipo de procedimiento especial.   

     

1. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO     

El  doctor  Alejandro  Ordóñez Maldonado,  Procurador  General  de  la Nación, intervino dentro de la oportunidad procesal  prevista,  con  el  fin  de  solicitar  que la Corte resuelva: i) inhibirse para  emitir  un pronunciamiento sobre los artículos 111 y 180 de la Ley 734 de 2002,  por  ineptitud  sustantiva  de  la  demanda,  o  en su defecto, (ii) declarar la  existencia  de  cosa juzgada constitucional en relación con la Sentencia C-1193  de  2008,  que declaró la constitucionalidad del artículo 106 de la Ley 734 de  2002.   

Empieza la Vista Fiscal por aclarar que, en  el  Auto del 16 de abril de 2009, la demanda sólo fue admitida en relación con  los  artículos  111 y 180 de la Ley 734 de 2002 e inadmitida en lo que toca con  el  artículo  106.  Al  no haber sido corregida, mediante Auto del 5 de mayo de  2009,  el  Despacho  del Ponente procedió a rechazarla en lo que tenía que ver  con el citado artículo.   

Agrega  el  Procurador  que “revisado  el  libelo demandatorio se encuentra que la argumentación  que  presenta  el  actor  está  relacionada  con  el  artículo  106,  pues  lo  perseguido  por el mismo es la inexequibilidad de la expresión “se encuentren  o   no   presentes”  contenida  en  la  citada  disposición  legal,  la  cual  inescindiblemente   tendría  efectos  en  las  expresiones  demandadas  de  los  artículos  111  y  180  de  la  Ley 734 de 2002”. Es  decir,  considera  que no es posible realizar un estudio de los artículos 111 y  180  en  forma  aislada  del citado artículo 106, toda vez que, en su opinión,  los  cargos  están  dirigidos  precisamente  a  aquella norma. En consecuencia,  solicita  la inhibición por cuanto la demanda no reúne los requisitos formales  consagrados en el Decreto 2067 de 1991.   

Por otro lado, y en el caso en que la Corte  considere  que existen los requisitos para entrar a estudiar de fondo el asunto,  el  Procurador pone de presente la existencia de una cosa juzgada constitucional  en  relación  con  el  artículo  106  de  la  Ley  734  de  2002, que, afirma,  necesariamente  incide en la aplicación de los artículos 111 y 180 de la misma  normativa.   

En  estos términos, en la Sentencia C-1193  de  2008  se  estudió  la  constitucionalidad  de la expresión que se subraya,  “se    encuentren    o  no presentes” del artículo  106  de  la  Ley  734 de 2002. En aquella oportunidad, el demandante aducía que  dicha  expresión,  contenida  en el tema de la notificación por estrado de las  decisiones  tomadas  en  audiencia, desconocía el debido proceso de los sujetos  disciplinados que no asistían a las mismas.   

La  Corte  Constitucional,  en  la referida  providencia,  declaró  la  constitucionalidad de la notificación por estrado a  las  personas  ausentes  por  cuanto:  (i)  las  audiencias  no  son secretas ni  ocultas,  y  por  el  contrario  su realización es informada a los interesados,  (ii)  en  el  evento  en  el  que  disciplinado  no  asista  al  proceso,  será  representado  por  un  abogado  de confianza o de oficio, (iii) en los casos que  medie  fuerza  mayor,  el  artículo 179 de la Ley 734 de 2002 permite presentar  una  excusa  y (iv) si el interesado no asiste, aún sabiendo sus consecuencias,  debe asumir los efectos de sus conducta.   

En  este orden de ideas, considera la Vista  Fiscal  que  el  problema  jurídico  aquí  planteado  ya fue resuelto por este  Tribunal.   

1. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS     

     

1. COMPETENCIA DE LA CORTE.     

Conforme al artículo 241 ordinal 4º de la  Constitución,  la  Corte es competente para conocer de la constitucionalidad de  las  expresiones  acusadas  contenidas en los artículos 111 y 180 de la Ley 734  de  2002,  ya  que  se trata de una demanda de inconstitucionalidad en contra de  textos normativos que hacen parte de una ley.   

     

1. EL ASUNTO BAJO REVISIÓN     

Estima  el  demandante  que las expresiones  acusadas  de los artículos 106, 111, 180 y 189 de la Ley 734 de 2002 desconocen  el  debido  proceso,  el derecho a la defensa y de contradicción, consagrado en  el  artículo  29  Superior,  de  aquél  disciplinado  ausente en una audiencia  dentro del proceso verbal disciplinario.   

La  supuesta vulneración de las garantías  contenidas   en   el   artículo  29  se  produciría  por  cuanto  en  aquellas  disposiciones  se  consagra  lo  que  el  actor ha definido como “ejecutoria  instantánea”.  Así, dentro  del  proceso  verbal, que se surte en los juicios disciplinarios, las decisiones  que  se profieran en audiencia pública o en el curso de cualquier diligencia de  carácter   verbal   no   sólo   se   notifican   inmediatamente   se  hace  el  pronunciamiento,  sino  que  además dentro de las mismas deben interponerse los  recursos.  Para  el  actor,  esta  situación  vulnera  gravemente el derecho de  contradicción  de  la  persona investigada que no asiste a la audiencia, quien,  en  virtud de las expresiones demandadas, perdería la oportunidad procesal para  atacar las decisiones proferidas.   

El   Ministerio   Público   solicita  la  inhibición  al  señalar que la demanda interpuesta por el señor Juan Agustín  Garzón  Coral  sólo  fue admitida en relación con los artículos 111 y 180 de  la  Ley  734  de  2002. Sin embargo, para la Vista Fiscal, los cargos se dirigen  específicamente   a   atacar   la   expresión  “se  encuentre  o  no  presentes” del artículo 106 de la  normatividad,  que  tiene  incidencia  en  las  otras  disposiciones.  En  otras  palabras,  la  demanda  se  encontraba  dirigida  contra el artículo 106, y por  tanto,  no  es  posible realizar un estudio aislado de los artículos 111 y 180.  Por  otro lado, el Procurador, solicita, en forma subsidiaria, que se declare la  existencia  de  cosa  juzgada  en  relación  con  este mismo artículo 106, por  cuanto  el  problema  jurídico  hoy  presentado  fue  estudiado en la Sentencia  C-1193 de 2008.   

Todos  los  intervinientes  comparten  la  solicitud  de  exequibilidad  de  la norma, aduciendo que la realización de las  audiencias  es  conocida previamente por las partes y por tanto, si no asisten a  las  mismas  deben soportar los efectos negativos de su conducta. Agregan que la  naturaleza   misma   del   proceso   verbal   disciplinario   obliga  a  que  la  interposición  de  recursos se haga en audiencia. Por otro lado, consideran que  el  ordenamiento  disciplinario  garantiza  plenamente  el  debido  proceso, por  cuanto  la  persona  ausente puede nombrar un apoderado, además puede solicitar  la  nulidad  y  la  revocatoria  directa  del  fallo  si se presentan las causas  legales.  Finalmente, el representante del Ministerio del Interior y de Justicia  solicita  la  declaratoria  de exequibilidad condicionada en el “entendido que  el  sujeto  procesal  ausente  de  la audiencia de decisión, por fuerza mayor o  caso  fortuito,  sólo  se entenderá notificado de esta decisión en el momento  de  aceptarse  la  justificación  de  su ausencia de tal audiencia, cumplido lo  cual, deberá presentar y sustentar el recurso”   

.  

Planteado entonces el debate constitucional,  esta  Corporación  debe  establecer  previamente  los siguientes puntos: (i) el  objeto  de  la  presente  acción. Lo anterior, por cuanto el actor demandó los  artículos  106, 111, 180 y 189 de la Ley 734 de 2002, pero la demanda sólo fue  admitida  en  forma parcial; (ii) determinado el marco de estudio, se analizará  si  la  demanda  presentada  por  el  actor  permite hacer un pronunciamiento de  fondo,  o  si  como  lo  afirmó  la  Vista Fiscal, la misma sólo se encamina a  debatir  la  constitucionalidad  de la expresión “se  encuentre  o  no  presentes” del artículo 106, y por  tanto,  la  Corte debe inhibirse en el conocimiento del presente asunto; y (iii)  si puede existir cosa juzgada constitucional.   

Una   vez   resueltas   estas  cuestiones  iníciales,   la  Corte  examinará  el  problema  jurídico  planteado  por  el  actor.   

     

1. DISPOSICIONES OBJETO DE ESTUDIO     

En  la  presente  ocasión,  la  Corte debe  definir las disposiciones que serán objeto de estudio.   

En su escrito demandatorio el actor señaló  que  atacaba  la  constitucionalidad, parcial, de los artículos 106, 111, 180 y  189  de  la  Ley  734  de  2002,  al  considerar  que  los mismos se encontraban  estrechamente relacionados.   

Mediante  Auto  del 16 de abril de 2009, el  Magistrado  Ponente resolvió admitir, parcialmente, la demanda formulada contra  las  disposiciones  señaladas en lo que se refería a los artículos 111 y 180.   

En  lo relacionado con los artículos 106 y  189,  los  cargos  fueron  inadmitidos.  El  primero  de  ellos  por  cuanto  la  expresión  demandada  no  podía  ser  leída  en  forma aislada al resto de la  disposición.  En  cuanto  a  los  cargos  contra el artículo 189, por falta de  claridad.  Posteriormente,  mediante  Auto  del  5  de mayo de 2009, el Despacho  dispuso:  “RECHAZAR  la  demanda  presentada  por el  ciudadano  Juan Agustín Garzón Coral, en contra de los artículos 106 y 189 de  la  Ley  734  de  2002, porque no fue corregida dentro del plazo señalado en el  artículo 6 del Decreto 2067 de 1991.”   

Es   claro   entonces   que   el   juicio  constitucional  se  encuentra  restringido a los cargos presentados en contra de  las   expresiones:   “Si  la  notificación  de  la  decisión  se hace en estrados, los recursos deberán interponerse y sustentarse  en   el   curso   de   la  respectiva  audiencia  o  diligencia”  contenida  en  el  artículo 111 y “en la  misma  diligencia”  y “el  cual  deberá  interponerse  y  sustentarse una vez se produzca la notificación  por  estrado”  del  artículo  180  de la Ley 734 de  2002.   

Procede entonces a analizarse si, a pesar de  la  existencia  de  esta  admisión  parcial, los cargos expuestos en la demanda  permiten  a  la  Corte  realizar  un  pronunciamiento  de  fondo,  o  si  por el  contrario,  los mismos se encuentran encaminados o intrínsecamente relacionados  con  el  ataque  del artículo 106 de la Ley 734 de 2002, y por tanto, no sería  posible   un   pronunciamiento   en   relación   con   los   artículos  111  y  180.   

     

1. La supuesta ineptitud de la demanda     

Para   resolver   esta   cuestión,  esta  Corporación  considera  necesario  determinar, en primer término, el contenido  de  las disposiciones acusadas, inclusive de aquellas rechazadas por el ponente.  Posteriormente,  deben  analizarse los cargos expuestos por el demandante con el  fin  de  establecer  si estos sólo se dirigen contra el artículo 106 de la Ley  734  de  2002  o,  si por el contrario, los mismos también pueden predicarse de  los   artículos  111  y  180-  que,  como  se  dijo,  son  el  objeto  de  esta  demanda-.   

En  primer término, en su escrito el actor  demanda  la  expresión “se considerarán notificadas  a  todos  los  sujetos  procesales inmediatamente se haga el pronunciamiento, se  encuentren  o  no  presentes” del artículo 106 de la  Ley  734  de 2002 – cargo rechazado en el Auto del 5 de mayo-. Esta disposición  regula  la  notificación  por  estrados  de  las decisiones que se profieren en  audiencia  pública  o  en el curso de cualquier diligencia de carácter verbal,  las  cuales se entenderán notificadas para todos los sujetos se encuentren o no  presentes.   

El  artículo 111 de la normatividad regula  la  oportunidad  para  interponer los recursos dentro del proceso disciplinario.  El  actor  demanda  la  expresión  que establece que cuando la notificación se  realice  en  estrados,  los  recursos  deberán interponerse y sustentarse en el  curso  de  la  audiencia.  Señala  el enunciado normativo atacado: “Si  la  notificación  de  la  decisión se hace en estrados, los  recursos  deberán  interponerse  y  sustentarse  en  el  curso de la respectiva  audiencia o diligencia.”.   

El artículo 180 de la Ley 734 consagra los  recursos  que caben contra los fallos proferidos en el curso del proceso verbal.  La  norma  señala (se resalta lo demandado): “Contra  el  fallo  proferido en audiencia sólo procede el recurso de apelación, que se  interpondrá   en  la  misma  diligencia  y se sustentará verbalmente o por escrito dentro de los dos días  siguientes  y  será  decidido  dos  días  después por el respectivo superior.  Procede  el  recurso  de  reposición  cuando  el  procedimiento  sea  de única  instancia,  el cual deberá interponerse y sustentarse  una  vez  se  produzca  la  notificación  por estrado,  agotado lo cual se decidirá el mismo.”   

Finalmente,  el  artículo  189-  también  rechazado-  establece  que  en el proceso verbal el recurso de reposición será  decidido en el curso de la audiencia.   

Establecido entonces el contenido normativo  procede la Sala a determinar los cargos presentados por el actor.   

En  la  demanda,  el  actor  expone  que el  legislador,  en  las normas acusadas, artículos 106, 111, 180 y 189, impuso una  carga  desproporcionada al disciplinado ausente en una audiencia pública dentro  del  juicio  disciplinario. Lo anterior, por cuanto los recursos que proceden en  contra  de  las  decisiones que se profieran, deben ser interpuestos en el curso  de  las  referidas  audiencias,  situación  que le impide al ausente ejercer su  derecho   a   la   defensa  y  contradicción  consagrada  en  el  artículo  29  Superior.   

Agrega el actor que la eficacia y celeridad  del  proceso  verbal  se  consigue  con  la  notificación  por  estrados de las  decisiones  proferidas  en  el  curso  de  una  audiencia, pero resulta excesivo  consagrar  que  esta audiencia pública, sea la única oportunidad procesal para  interponer  los  recursos,  limitando  el  derecho  a  la  defensa  del ausente.  Concluye  expresamente  “si bien la notificación por  estrados,  del  fallo  en audiencia, resulta eficaz para garantizar la celeridad  del  proceso  verbal,  la  ejecutoria instantánea del mismo, resulta excesiva y  desproporcionada  frente  al  resultado  que  se pretende obtener de agilizar el  proceso  verbal,  pues  en  todo caso, la declaratoria de INEXEQUIBILIDAD de las  normas  demandadas  que  contemplan  la ejecutoria instantánea del fallo en los  procesos  verbales,  no  afecta  la notificación por  estados,  lo  que impide la dilación del proceso, por  cuanto  los  sujetos  procesales,  estén  o  no  presentes  en  la audiencia de  proferimiento  del  fallo, deben interponer y sustentar el recurso de apelación  o  reposición dentro de los dos días siguientes a la respectiva audiencia, con  garantía  plena de la celeridad del proceso verbal.”  (Resaltado fuera del texto)   

Como puede entonces verse el actor no ataca  la  figura de la notificación por estrado, consagrada en el artículo 106 de la  Ley  734  de  2002,  ni  el  artículo  189 que regula el momento en que se debe  decidir  la  reposición, lo que ataca el actor es el hecho que los recursos, en  virtud  de  los  artículos  111 y 180, también deban interponerse dentro de la  audiencia pública en los procesos verbales.   

En  otras palabras, a pesar de que el actor  demandó  la  constitucionalidad  de  los  artículos  106,  111,  180 y 189, en  realidad,  sus  cargos se dirigen a atacar la carga procesal del disciplinado de  interponer  los recursos en audiencia, obligación que surge, únicamente de los  artículos  111  y  180,  tal  y  como  lo  determinó  el  ponente  en  el auto  admisorio.   

Es  decir,  lo  que  el  actor  considera  inconstitucional,   tal  y  como  lo  expresa  en  su  escrito,  cuando  señala  “si bien la notificación por estrados, del fallo en  audiencia,  resulta  eficaz  para garantizar la celeridad del proceso verbal, la  ejecutoria  instantánea  del  mismo, resulta excesiva y desproporcionada frente  al    resultado    que    se   pretende   obtener   de   agilizar   el   proceso  verbal”,  no  es  la  figura de la notificación por  estrados  de  la  persona  ausente,  artículo 106, sino la obligatoriedad de la  interposición  de recursos en audiencia, consagrada en los artículos 111 y 180  de la Ley 734 de 2002.   

Es  decir,  aquí  ya  no  se  debate si es  constitucional  o  no  la  notificación  por  estrados, sino, si una vez que el  sujeto   es  notificado  en  audiencia,  es  constitucionalmente  admisible  que  también  deban  interponerse  los  recursos en este mismo momento, afectando el  derecho a la defensa del ausente.   

En estos términos, en virtud del principio  pro-actione  y del carácter  ciudadano  de la acción pública de inconstitucionalidad, la Corte debe indagar  la  verdadera  pretensión  del  accionante  y  evitar,  en lo posible, un fallo  inhibitorio.      Al     respecto     la     Corte     ha     dicho:         

“…con   base   en  la  jurisprudencia  constitucional  se  ha  considerado  que  “la apreciación del cumplimiento de  tales  requerimientos  ha de hacerse en aplicación del principio pro actione de  tal  manera  que se garantice la eficacia de este procedimiento vital dentro del  contexto  de una democracia participativa como la que anima la Constitución del  91.  Esto quiere decir que el rigor en el juicio que aplica la Corte al examinar  la  demanda  no puede convertirse en un método de apreciación tan estricto que  haga  nugatorio  el  derecho  reconocido  al  actor  y  que  la  duda  habrá de  interpretarse  a  favor  del  demandante,  es  decir,  admitiendo  la  demanda y  fallando             de            fondo.1”   

Es  por  ello  que  la  Sala no comparte la  opinión   del  Procurador,  cuando  considera  que  los  cargos  se  encuentran  dirigidos  en  contra  del  artículo  106 de la Ley 734 de 2002, el cual guarda  relación  con  los  artículos 111 y 180. Por el contrario, la demanda no ataca  la  figura  de  la  notificación  por  estrados consagrada en el artículo 106,  ésta se dirige a la interposición de recursos en audiencia.   

En estos términos, no desconoce la Sala que  el  artículo 106 permite conocer la definición de la notificación por estrado  en  los juicios disciplinarios. Sin embargo, la declaratoria de la exequibilidad  o  inexequibilidad  de las expresiones demandadas de los artículos 111 y 180 no  tendría  efectos  en  la  referida  notificación,  puesto  que  lo  que  estas  disposiciones  regulan  es  el  tema  de  los  recursos.  Es  decir,  no resulta  necesaria la integración de la proposición jurídica completa.   

Sobre  el  particular, la jurisprudencia de  este   Tribunal   ha  indicado  que  la  exigencia  de  la  integración  de  la  proposición  jurídica completa es imprescindible para adoptar una decisión de  fondo,  cuando la decisión a adoptar en relación con una disposición produzca  efectos  para  otras  no  demandadas o no consideradas en el juicio abstracto de  constitucionalidad.  Por lo tanto, resulta necesario su integración, condición  que  permite  a  la  Corte  pronunciarse  sobre todas aquellas disposiciones que  conforman    el   contenido   normativo   acusado.2   Así,  para  la  Corte  existe  “la  doctrina  según  la  cual,  cuando los  apartes  demandados  de  un precepto legal se hallan íntima e inescindiblemente  unidos  a  fragmentos  o  partes  no acusados, de tal manera que entre sí todos  configuran  una proposición jurídica cuya integridad produce unos determinados  efectos  y  sólo es susceptible de comparar con la Constitución en cuanto tal,  puede  el  juez  constitucional  extender el alcance de su fallo a las partes no  señaladas  por  el  actor,  con  el  propósito de evitar que, proferido aquél  apenas  parcialmente,  se  genere  incertidumbre  colectiva acerca del contenido  armónico  e  integrado  de  la  norma  legal materia de análisis. ||    Eso    implica    que   la   Corte  Constitucional,  en el ejercicio de su función, confronte normas completas, con  alcances    definidos,   impidiendo   que   la   acción   ciudadana,   ejercida  selectivamente  sobre  ciertos  textos desvirtúe el sentido exacto de la guarda  de  la integridad y supremacía de la Constitución, bajo un cierto designio del  actor  o, por inadvertencia de éste, con el resultado de hacer que el precepto,  según   el   sentido   del   fallo,   presente   un   contenido  incoherente  o  inaplicable”3   

De todo lo anterior se concluye que: (i) los  artículos  111 y 180 pueden ser estudiados en forma independiente del artículo  106,  (ii)  la declaratoria que se realice en el presente fallo no afectaría la  notificación  por  estrados,  sino  la  oportunidad de la interposición de los  recursos.  Por  tanto,  no existe una proposición jurídica completa y (iii) en  el  libelo  demandatorio sí se presentan cargos contra los artículos 111 y 180  de la Ley 734 de 2002.   

Sin  embargo, en forma previa se estudiará  la    solicitud   del   Procurador   de   declarar   la   existencia   de   cosa  juzgada.   

     

1. Inexistencia de cosa juzgada     

Para establecer la existencia o inexistencia  del  efecto  de  cosa juzgada, se hace necesario comparar no sólo los textos de  las  disposiciones  demandadas, sino que es imperativo, de igual manera, evaluar  la  similitud  de  los cargos que en aquella y en esta oportunidad dieron origen  al examen de constitucionalidad.   

Cabe  recordar  que  de  conformidad con el  artículo  243  de  la Constitución, los fallos que dicte la Corte en ejercicio  del  control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional. Dicha  figura  constitucional  tiene  en  principio  como  efecto  la  imposibilidad de  retornar  al  estudio  sobre  una  disposición  legal  que ya ha sido objeto de  examen  constitucional,  siendo  además  de obligatorio cumplimiento para todas  las   autoridades   y   particulares.  En  palabras  de  la  Corte  “(e)llo  significa  que las decisiones judiciales adoptadas por la  Corporación  en  cumplimiento  de  su  misión  de  asegurar la integridad y la  supremacía  de  la Carta, adquieren un carácter definitivo, incontrovertible e  inmutable,  de  tal  manera que sobre aquellos asuntos tratados y dilucidados en  procesos  anteriores,  no  resulta admisible replantear litigio alguno ni emitir  un     nuevo     pronunciamiento     de    fondo.4…Así   entendida,  la  cosa  juzgada  constitucional,  además de salvaguardar la supremacía normativa de la  Carta,  está  llamada a garantizar la efectiva aplicación de los principios de  igualdad,  seguridad jurídica y confianza legítima de los administrados, pues,  por  su  intermedio,  se  obliga  al  organismo  de control constitucional a ser  consistente  con  las  decisiones  que  adopta previamente, impidiendo que casos  iguales  o  semejantes  sean  estudiados  y  resueltos  por  el  mismo  juez  en  oportunidad   diferente  y  de  manera  distinta”5.   

Dentro  de  las modalidades de cosa juzgada  constitucional  a  los  cuales  ha  referido  esta Corporación, se encuentra la  cosa  juzgada  formal que se  presenta  cuando  una  disposición legal que ha sido objeto de sentencia por la  Corte  nuevamente  resulta demandada, lo que hace imposible volver a examinar la  constitucionalidad  de  la  misma  norma  examinada6.   

La   cosa   juzgada  formal  se  presenta  “…cuando  existe  una  decisión  previa  del juez  constitucional  en  relación con la misma norma que es llevada posteriormente a  su     estudio…”7.  Este  evento  hace  que  “  …no  se pueda volver a revisar la decisión adoptada  mediante     fallo     ejecutoriado.”8   

En   la  Sentencia  C-1193  de  2008,  el  demandante  aducía que la expresión “no”  del  enunciado  “se encuentren o no  presentes”,  contenida en el artículo 106 de la Ley  734  de  2002, desconocía el debido proceso de los disciplinados ausentes de la  audiencia  puesto  que, a pesar de esta situación, se entendían notificados de  las  decisiones  tomadas  en  el curso de la misma. En la parte resolutiva de la  referida     providencia,     esta     Corporación     dijo:    “Declarar       EXEQUIBLE,  por  el  cargo  analizado  de  violación del artículo 29 de la  Constitución  Política,  la  expresión  “o no”, contenida en el artículo  106 de la Ley 734 de 2002.”   

Nuevamente,  cabe  señalar  que  lo que se  estudió  en  la referida oportunidad fue el artículo 106 de la Ley 734 de 2002  que  regula  el  tema  de  la  notificación por estrados. Por otra parte, en el  presente  asunto  los  cargos  presentados  en  contra  del artículo 106 fueron  rechazados  y  por  tanto, el debate constitucional no se circunscribe al mismo.   

Así  mismo,  el problema jurídico que hoy  nos  ocupa,  a pesar de que se relaciona con el estudiado en la Sentencia C-1193  de  2008,  no  es  propiamente  el mismo. En efecto, en esta oportunidad debe la  Sala  determinar  si se desconocen las garantías judiciales del sujeto procesal  ausente  cuando el legislador obliga a interponer los recursos de las decisiones  que se profieren en la audiencia en el curso de la misma.   

Es  por ello que se concluye que en el caso  bajo  examen  no  se  presenta  el  fenómeno  de la cosa juzgada constitucional  frente  a lo decidido por la Corte en la sentencia C-1193 de 2008, pues en dicha  oportunidad  el  pronunciamiento  recayó sobre la expresión “no” contenida  en  el  artículo  106  y  la  acusación a que se refiere este proceso no versa  sobre  el artículo 106, sino sobre la expresión “Si  la  notificación  de  la  decisión  se hace en estrados, los recursos deberán  interponerse   y   sustentarse   en  el  curso  de  la  respectiva  audiencia  o  diligencia.”  del  artículo  111  y las expresiones  “en  la misma diligencia”  y  “el  cual  deberá interponerse y sustentarse una  vez  se  produzca  la  notificación por estrado” del  artículo  180  de la Ley 734 de 2002. Es decir, que si bien tales disposiciones  guardan  íntima  relación  de  conexidad  y  producen  efectos  similares,  su  contenido normativo es distinto.   

Ante esta circunstancia, las consideraciones  que  hizo la Corte en esa ocasión para declarar la exequibilidad de lo acusado,  servirán  de  fundamento  para  adoptar una determinación en relación con las  frases  que  hoy  es  objeto  de  impugnación,  pero  no  puede hablarse que se  presente   cosa   juzgada   formal   ni   material,  al  encontrarnos  frente  a  disposiciones  diversas  y  teniendo en cuenta que sobre el artículo 106 fueron  rechazados los cargos aducidos en la demanda.   

Hechas   las  anteriores  consideraciones  procede a estudiar los cargos presentados por el demandante.   

     

1. LA  LIBERTAD  DE  CONFIGURACIÓN  LEGISLATIVA EN MATERIA DE PROCESOS  DISCIPLINARIOS     

El artículo 6 de la Constitución Política  establece  que  los  servidores  públicos son responsables ante las autoridades  por  infringir  la  Constitución y las leyes, y por omisión o extralimitación  en  el ejercicio de sus funciones (Art. 6°). Esta Corporación ha señalado que  esta   disposición   constitucional  “justifica  el  establecimiento  de un sistema de control legal, propio de un Estado de derecho,  en  el que las autoridades públicas deben respeto y observancia al ordenamiento  jurídico,  lo  que  a  su  vez  genera  la  correlativa responsabilidad por las  acciones  u  omisiones  mediante  las cuales infrinjan las normas que regulan el  debido  desempeño  de  sus  funciones.”9   

En   cuanto   a   sus  finalidades,  esta  Corporación          ha          destacado13 que el derecho disciplinario  se  estructuró  con  la  finalidad  de asegurar el eficiente funcionamiento del  aparato  estatal, situación que justifica la existencia de un sistema de reglas  para  ejercer  la  actividad pública que responda a los principios de igualdad,  moralidad,   eficacia,   economía,   celeridad,   imparcialidad   y  publicidad  consagradas  en  el  artículo 209 Superior. En estos términos, en la Sentencia  C-181 de 2002 se consideró:   

“El derecho disciplinario está integrado  por  todas  aquellas  normas  mediante  las  cuales  se  exige  a los servidores  públicos  un  determinado  comportamiento  en  el  ejercicio  de sus funciones,  independientemente  de cuál sea el órgano o la rama a la que pertenezcan. Ello  hace  parte  de  las condiciones mínimas inherentes a la actividad oficial, que  resultan  imprescindibles para la eficiente atención de los asuntos a cargo del  Estado,  motivo por el cual su mantenimiento, merced a un ordenamiento jurídico  especial   de   reglas   y   sanciones,  no  solamente  constituye  derecho sino que es ante todo deber del Estado.   

El   derecho   disciplinario   es,  pues,  consustancial  a  la organización política y tiene lugar preferente dentro del  conjunto de las instituciones jurídicas.   

Las  faltas  disciplinarias  son  definidas  anticipadamente  y  por  vía  general  en  la  legislación  y  corresponden  a  descripciones  abstractas  de comportamientos que, sean o no delitos, enturbian,  entorpecen  o  desvirtúan la buena marcha de la función pública en cualquiera  de  sus  formas,  lo  que  hace  que  las mismas disposiciones que las consagran  estatuyan,   también   con   carácter  previo,  los  correctivos  y  sanciones  aplicables a quienes incurran en aquellas.”   

Por  otra  parte,  cabe  resaltar  que  el  artículo  277  Superior establece en cabeza del legislador la determinación de  la   responsabilidad  de  los  servidores  públicos  y  la  manera  de  hacerla  efectiva.    

Es  decir,  el  ámbito  que  comprende  la  referida  potestad  disciplinaria, se circunscribe no sólo a la competencia del  legislador  en  la  determinación  de  las conductas que conlleven a las faltas  disciplinarias  en  que  puedan  incurrir  los  servidores públicos14, su grado de  intensidad  y  las  sanciones  correspondientes,  sino el establecimiento de las  normas        de        orden        procesal15  que  regulen la manera como  se aplica esta facultad constitucional.   

De   esta   manera   ha   sostenido   la  jurisprudencia,   en   relación   con   el  contenido  y  alcance  del  derecho  disciplinario,   que   su   ámbito   de   regulación  comprende:  “(i)  las  conductas  que  pueden  configurar falta disciplinaria;  (ii)  las  sanciones  aplicables  según  la  naturaleza  de  la  falta  y (iii)  el  proceso,  o  “conjunto  de normas sustanciales y  procesales  que  aseguran  la  garantía  constitucional  del  debido  proceso y  regulan  el  procedimiento  a  través  del  cual  se  deduce la correspondiente  responsabilidad    disciplinaria   (Resaltado   fuera   del   texto)”16.   

De  lo  anterior puede inferirse que es el  legislador,   en  virtud  del  principio  democrático,  el  llamado   al  establecimiento  de  un  régimen  disciplinario  tanto  sustantivo  como  procesal y que este asunto constituye un  espacio    de    libre    configuración   legislativa,   pues   “es  en  el  campo  de  la deliberación política, en donde se puede  establecer,  con mayor precisión, el tipo de conductas que resultan ajenas a la  consecución  de los fines del estado y a la construcción de  un ejercicio  profesional  ético,  así  como  la  gravedad  social  de  estas conductas y la  consecuente     intensidad     de     las    sanciones    aplicables”17.   En   este   sentido,  ha  manifestado la Corte:   

“En cuanto a ello  hay  que  decir que el poder legislativo tiene un amplio margen de libertad para  establecer  el régimen disciplinario y que ese amplio margen es consustancial a  un  régimen  constitucional en cuanto remite la configuración de las reglas de  derecho   -como supuestos necesarios para la convivencia pacífica-  a  la     instancia    del    poder    público     de    mayor    ascendencia  democrática18”    

En efecto, reiteradamente la jurisprudencia  constitucional  ha afirmado que en razón de la cláusula general de competencia  a   que   se  refieren  los  numerales  1°  y  2°  del  artículo  150  de  la  Constitución,  al  legislador corresponde regular los procedimientos judiciales  y  administrativos,  especialmente todo lo relacionado con la competencia de los  funcionarios,  los recursos, los términos, el régimen probatorio, entre otros.  En   estos   términos,   la   Corte  ha  señalado19 que en virtud de su potestad  legislativa  en  materia  de  procedimientos,  el  legislador puede “(…)     regular     y    definir20   entre   los   múltiples  aspectos  de  su  resorte  legislativo,  algunos  de  los  siguientes  elementos  procesales:  (i)  el  establecimiento  de  los  recursos y medios de defensa que  pueden   intentar   los   administrados  contra  los  actos  que  profieren  las  autoridades,  -esto es, los recursos de reposición, apelación, u otros -, así  como  los requisitos y las condiciones de procedencia de los mismos.21(ii)   Las  etapas  procesales  y  los términos y formalidades que se deben cumplir en cada  uno  de  los  procesos.  (iii) La radicación de competencias en una determinada  autoridad  judicial,  siempre  y  cuando  el constituyente no se haya ocupado de  asignarla   de   manera  explícita  en  la  Carta.22   (iv)   Los   medios   de  prueba23  y (v) los deberes, obligaciones y cargas procesales de las partes,  del   juez  y  aún  de  los  terceros intervinientes, sea para asegurar la  celeridad  y  eficacia  del  trámite,  o  para   proteger  a  las partes o  intervinientes,   o   para   prevenir  daños  o  perjuicios  en  unos  u  otros  procesos.24”   

Sin embargo, esta potestad no es absoluta y  se  encuentra  limitada  por las garantías constitucionales y debe ejercerse de  acuerdo  con  los  criterios  de  proporcionalidad  y  razonabilidad,  a  fin de  asegurar  el  ejercicio  pleno  del  derecho  de  acceso a la administración de  justicia.  Específicamente,  ha  dicho la jurisprudencia que el legislador debe  garantizar,  en  todos los procesos judiciales y administrativos, las garantías  constitucionales  que  conforman  la  noción  de  “debido proceso”. En este  sentido ha expresado:   

“El legislador dispone de un amplio margen  de   discrecionalidad  para  regular  los  procesos  judiciales,  esto  es  para  determinar  el procedimiento, las actuaciones, acciones y demás aspectos que se  originen     en     el     derecho     sustancial25.  Todo  ello  dentro  de los  límites que fije la Constitución (art. 4º).   

Estos  límites están representados por la  prevalencia  y  el  respeto  de  los  valores  y fundamentos de la organización  político  institucional,  tales  como  la  dignidad  humana, la solidaridad, la  prevalencia  del  interés  general,  la  justicia, la igualdad y el orden justo  (Preámbulo  art.  1º  de  la  Constitución);  en  la  primacía  de  derechos  fundamentales  de  la  persona,  entre  ellos la igualdad, el debido proceso, la  defensa  y el acceso a la administración de justicia (CP arts. 5, 13, 29 y 229)  o  el  postulado  de la buena fe de las actuaciones de los particulares (CP art.  83).   

En  atención  a referentes Superiores como  los  señalados,  la  Corte  tiene  establecido que la legitimidad de las normas  procesales  y  el  desarrollo  del derecho al debido proceso están dados por su  proporcionalidad  y  razonabilidad frente al fin para el cual fueron concebidas.  Por  ende,  “la  violación  del  debido  proceso  ocurriría no sólo bajo el  presupuesto  de  la  omisión de la respectiva regla procesal o de la ineficacia  de  la  misma  para  alcanzar  el  propósito  para  el cual fue diseñada, sino  especialmente  en  el  evento  de que ésta aparezca excesiva y desproporcionada  frente  al  resultado que se pretende obtener con su utilización”26.   

De  la  misma  manera,  a  pesar  de que la  jurisprudencia  ha  admitido  un  amplio  margen  de  libertad legislativa en el  establecimiento   del   régimen  disciplinario  de  los  servidores  públicos,  también  ha  señalado  que  tal  potestad  debe  responder a los principios de  razonabilidad  y proporcionalidad, pero además debe garantizarse plenamente las  garantías  procesales.  Así,  en  la  Sentencia  C-489 de 1997 la Corporación  expresó:   

“a)   Le   corresponde   al  legislador  establecer  autónoma y libremente las reglas del debido proceso administrativo,  siempre  que  no exista una restricción de tipo constitucional, derivada de sus  principios,  valores,  garantías  y  derechos  vgr.  presunción  de inocencia,  garantía  de  no  ser  juzgado  dos  veces  por  el  mismo  hecho, principio de  favorabilidad  cuando se deban imponer sanciones, etc., que limite el ámbito de  ejercicio de su competencia.   

b)  Es  parte importante del debido proceso  administrativo  el  establecimiento  de  recursos  contra  las  decisiones de la  administración  e  igualmente lo relativo al trámite y a los efectos en que se  conceden  dichos  recursos;  por  consiguiente,  esta  materia  no  tiene  rango  constitucional,  su  regulación  le  corresponde  al  legislador, aun cuando su  competencia  debe  ser  ejercida  con  arreglo  a  criterios  de  razonabilidad,  proporcionalidad y finalidad.”   

Ahora  bien, en la Sentencia C-819 de 2006,  reiterada  en la C-884 de 2007, esta Corporación estableció los límites de la  libertad   del   legislador   en  el  campo  disciplinario,  en  los  siguientes  términos:   

a. La potestad  conferida  al legislador para establecer los diversos regímenes sancionatorios,  se  encuentra  vinculada  a los fines constitucionales del estado y limitada por  el   respeto   a   los   derechos   fundamentales   de   la  persona27.     

     

a. Si bien ha  admitido  la Corte que el control de constitucionalidad en materia disciplinaria  resulta   de   una   intensidad   menor   que   en   materia   penal28,    al  determinar    la    gravedad    de    las   faltas29  y  la  intensidad  de  las  sanciones,  el  legislador  debe  orientarse por criterios de proporcionalidad y  razonabilidad  y,  especialmente  por  los  principios de lesividad y necesidad.     

     

a. Dentro de  los   márgenes   señalados,   el   legislador  se  encuentra  facultado  para:  “(i) tipificar (…)  las faltas disciplinarias  en  que  puedan  incurrir los servidores públicos, su grado de intensidad y las  sanciones   correspondientes,   y  (ii)  establecer   el  conjunto  de  enunciados  normativos  de orden procesal que regulen la facultad constitucional  otorgada  a  la  administración  pública  para  imponer  sanciones a todos los  servidores  que con sus acciones u omisiones, transgredan las normas de conducta  relativas   al  correcto  desempeño  de  las  funciones  asignadas.”30,  así como (iii) establecer  las   causales   de   extinción  de  la  acción  o  de  la  sanción  penal  o  disciplinaria31.     

Se concluye entonces que el legislador goza  de  un  amplio  margen de configuración legislativa en la determinación de los  procedimientos,   incluyendo   el  disciplinario,  como  una  rama  del  derecho  sancionador  del  Estado.  Sin  embargo, todo análisis de constitucionalidad de  las  reglas  adoptadas  por el mismo, debe considerar el respeto de los límites  impuestos  por  nuestra  Carta,  especialmente  por el respeto de las garantías  fundamentales,     y     por     los    criterios    de    proporcionalidad    y  razonabilidad.   

     

1. FINALIDADES  Y  PARTICULARIDADES DEL PROCEDIMIENTO VERBAL DENTRO DEL  PROCESO DISCIPLINARIO     

La ley 734 de 2002 consagró en tres de sus  Capítulos  el  llamado  “proceso verbal”,  como  un  trámite  abreviado, en aquellos asuntos en donde la  naturaleza de los mismos permite un procedimiento más expedito.   

En efecto, el artículo 175 de la Ley 734 de  2002  señala  que  el proceso verbal “se adelantará  contra  los servidores públicos en los casos en que el sujeto disciplinable sea  sorprendido  en  el momento de la comisión de la falta o con elementos, efectos  o  instrumentos  que  provengan  de  la  ejecución  de la conducta, cuando haya  confesión  y  en  todo caso cuando la falta sea leve.” Agrega que “también  se  aplicará  el  procedimiento verbal para las faltas gravísimas contempladas  en  el  artículo 48 numerales 2, 4, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 32, 33, 35, 36,  39,  46,  47,  48,  52,  54,  55,  56,  57,  58, 59 y 62 de esta ley.”32   

Por  otro  lado,  de  conformidad  con el  artículo  176  de la misma normatividad, la competencia para la aplicación del  procedimiento   verbal,  recae  en  “la  oficina  de  control  interno  disciplinario  de  la  dependencia  en  que labore el servidor  público  autor  de  la  falta  disciplinaria,  la  Procuraduría  General de la  Nación y las personerías municipales y distritales.”   

Así mismo, este procedimiento se encuentra  establecido  para  el ejercicio de la competencia consagrada en el numeral 1 del  artículo  278  de  la  Constitución  Política  que  señala que el Procurador  General   de   la   Nación   desvinculará   del   cargo   al   “funcionario  público  que  incurra  en  alguna  de  las  siguientes  faltas:  infringir  de  manera  manifiesta  la  Constitución  o la ley; derivar  evidente  e  indebido  provecho patrimonial en el ejercicio de su cargo o de sus  funciones;  obstaculizar,  en  forma  grave,  las investigaciones que realice la  Procuraduría  o  una  autoridad  administrativa  o  jurisdiccional;  obrar  con  manifiesta   negligencia   en   la  investigación  y  sanción  de  las  faltas  disciplinarias  de  los  empleados  de  su  dependencia, o en la denuncia de los  hechos  punibles  de  que  tenga  conocimiento  en  razón  del  ejercicio de su  cargo.”   

De  otra  parte, el artículo 214 de la Ley  734   de   2002   establece   que   el   procedimiento   verbal  “procede   de   conformidad   con   la   competencia   de  las  Salas  Disciplinarias    de    los    Consejos   Superior   y   Seccionales.”   

Este  procedimiento  abreviado  tiene  sus  antecedentes  desde  antes  de  la  expedición  de  la  Ley 200 de 1995, primer  Código  Disciplinario  Único,  en el Decreto 786 de 1985, reglamentario de los  Decretos  Extraordinarios  2400  de  1968  y  400  de 1983. Aquél se encontraba  consagrado  para las faltas de naturaleza leve, la potestad sancionatoria estaba  radicada  en  cabeza  del jefe inmediato del servidor público y se culminaba en  un     término     máximo     de    8    días.33   

Posteriormente,   la   Ley  200  de  1995  incorporó  el  procedimiento “verbal” de competencia del Procurador General  de  la  Nación en desarrollo de la facultad otorgada por el numeral 1 artículo  278  de  la  Constitución  Política.  Así  mismo,  la  Ley 200 extendió este  procedimiento  para  las faltas leves, confesadas o en flagrancia (artículo 170  de la Ley 200 de 1995).   

Por su parte, en los antecedentes de la Ley  734   de   2002  se  consigna  la  voluntad  del  legislador  de  establecer  un  procedimiento  especial  y simplificado, para los casos en que, la naturaleza de  la  conducta  y  el hecho de que la misma se haya confesado o exista flagrancia,  permite  que  el  principio  de celeridad se haga efectivo. En la exposición de  motivos se señaló en forma expresa:   

“En la época actual, en que la celeridad  es  elemento  esencial  de  la  eficacia, es preciso que los órganos de control  cuenten   con  herramientas  legales  ágiles  y  dinámicas  que  permitan  dar  respuestas   oportunas,   cuando  todavía  la  sociedad  resiente  la  conducta  irregular  del  funcionario o el daño acusado, y no cinco años después cuando  la  sanción ha perdido tanto la pertinencia como sus efectos reparadores.   Este  es  el  criterio  que  orienta  e  inspira  el procedimiento disciplinario  previsto  en  el  último  libro  del  proyecto.  Por  esta  razón, se creó un  procedimiento  verbal  simplificado   a  la  realización  de una audiencia  dentro  de  los  dos  días  siguientes  a  la verificación de la situación de  flagrancia  o  al  conocimiento  del  hecho;  es aplicable por el jefe inmediato  cuando  la  falta  sea  leve  o  cuando  el servidor público sea sorprendido en  flagrancia    o    confiese    la    autoría    de    una    falta    grave   o  gravísima.”34   

De  la  misma manera, esta Corporación ha  considerado   que   la   naturaleza  del  proceso  verbal  dentro  del  trámite  disciplinario,  es  constitucionalmente  admisible en razón de la naturaleza de  las  faltas,  que ameritan la realización de un proceso ágil. En efecto, en la  Sentencia  C-1076 de 2002,  esta Corporación expresó:   

“El legislador cuenta con un amplio margen  de   configuración   al  momento  de  establecer  los  diversos  procedimientos  disciplinarios,    a   condición   de   no   (sic)   vulnere   los   principios  constitucionales,  en  especial, el de igualdad.  En tal sentido, prever el  adelantamiento   de   un  proceso  verbal  para  determinados  casos  de  faltas  disciplinarias  gravísimas, cuando la regla general es el proceso ordinario, no  constituye  un  tratamiento  desigual  injustificado  y  contrario  a  la  Carta  Política.    

Comparte  además  la Corte la opinión del  Ministerio  Público de que la naturaleza especial de algunas faltas gravísimas  justifican  que  el  legislador  haya  establecido  para  las mismas el trámite  verbal  y  no el ordinario. En efecto, todas ellas tienen un denominador común:  se  trata  de faltas relacionadas con el servicio o la  función,  con  el  manejo de la hacienda pública y de los recursos públicos o  con  la  contratación  estatal,  cuya  característica  principal  es  que  por  tratarse  de  conductas  que  no  ameritan  un extenso debate probatorio como el  señalado  en  el  proceso  ordinario  ya  que  al  momento  de valorar sobre la  decisión  de  apertura  de  la investigación están dados todos los requisitos  sustanciales para proferir pliego de cargos y citar a audiencia.”   

Así  mismo,  la Corte se ha referido a la  naturaleza   eminentemente   abreviada   de  algunos  procesos  verbales  en  la  jurisdicción   civil,  características  también  predicables  en  el  ámbito  disciplinario.  En la Sentencia C-179 de 1995, al estudiar la constitucionalidad  de  algunas  disposiciones del proceso verbal sumario, la Corporación señaló:  “El proceso verbal sumario pertenece al grupo de los  juicios  que  el  Código clasifica y denomina declarativos y, como su nombre lo  indica,  se  caracteriza  por ser breve y ágil, pues se ha creado con el fin de  resolver  algunos  asuntos que, en razón de su naturaleza o dada la cuantía de  la  pretensión,  no  requieren del despliegue de una actividad procesal amplia,  ya  que  en  muchas  ocasiones  con el cumplimiento de unas pocas diligencias es  posible  decidir,  lo  que  permite  su  evacuación  rápida  por  parte de los  funcionarios competentes.”   

En  relación  con el trámite del proceso  verbal  disciplinario, la Ley 734 de 2002 estableció que éste se desarrollará  en  audiencia  en  desarrollo  del principio de la oralidad. En estos términos,  señala    el    artículo    177:   “Calificado   el  procedimiento  a  aplicar  conforme  a  las  normas  anteriores,   el   funcionario   competente   citará  a  audiencia  al  posible  responsable,  para  que  dentro  del  término  improrrogable de dos días rinda  versión  verbal o escrita sobre las circunstancias de su comisión. Contra esta  decisión  no  procede  recurso  alguno.   En  el curso de la audiencia, el  investigado  podrá  aportar  y solicitar pruebas, las cuales serán practicadas  en  la  misma  diligencia,  dentro  del término improrrogable de tres días, si  fueren  conducentes y pertinentes. Si no fuere posible hacerlo se suspenderá la  audiencia  por  el término máximo de cinco días y se señalará fecha para la  práctica  de la prueba o pruebas pendientes. De la audiencia se levantará acta  en la que se consignará sucintamente lo ocurrido en ella.”   

Como   puede   entonces   inferirse,   es  constitucionalmente  admisible  que,  el legislador, en ejercicio de la libertad  de  configuración  normativa,  establezca  procesos  especiales  en  los que la  naturaleza  de  la  conducta  permita  un procedimiento abreviado y en donde los  principios  de  celeridad,  oralidad  y  publicidad  sean  preponderantes,  pero  además,  como  todo  trámite  judicial o administrativo éste debe regirse por  las garantías del debido proceso.   

     

1. EL DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO     

El  artículo 29 de la Constitución inicia  su  redacción  con  la  siguiente  frase: “El debido  proceso    se   aplicará   a   toda   clase   de   actuaciones   judiciales   y  administrativas.”   

Esta tajante afirmación no deja duda acerca  de  la  operancia en el derecho administrativo sancionador y dentro de él en el  procedimiento  administrativo  disciplinario,  del  conjunto  de  garantías que  conforman  la  noción  de  debido proceso. Así, ha señalado la jurisprudencia  que   los  principios  de  la  presunción  de  inocencia,  el  de  in   dubio   pro   reo,  los  derechos  de  contradicción   y   de  controversia  de  las  pruebas,  el  principio  de  imparcialidad,   el   principio   nulla   poena  sine  lege,  la  prohibición contenida en  la fórmula  non   bis  in  ídem  y  el  principio  de  la  cosa juzgada, entre otros, deben considerarse como garantías  constitucionales  que  presiden la potestad sancionadora de la administración y  el  procedimiento  administrativo  que  se  adelanta para ejercerla.35   

La   aplicación   de   estas  garantías  judiciales  en  el  ámbito disciplinario se justifica en la medida en que, como  se  dijo  anteriormente,  éste  se constituye como una manifestación del poder  punitivo   del  Estado.  En  relación  con  los  elementos  que  conforman  las  garantías  del  debido  proceso,  la jurisprudencia ha destacado los siguientes  elementos:   

    

1. “Acceso  libre  y  en igualdad de condiciones a la justicia, con el fin de obtener pronta  resolución judicial.     

    

1. Acceso al  “juez  natural”  como funcionario que ejerce la jurisdicción en determinado  proceso, de conformidad con la ley.     

    

1. Posibilidad  de  ejercicio  del  derecho  de  defensa  con aplicación de todos los elementos  legítimos para ser oído dentro del proceso.     

    

1. Los procesos  deben   desenvolverse   dentro   de   plazos   razonables   y   sin   dilaciones  injustificadas.     

    

1. El juez debe  ser  imparcial,  autónomo  e  independiente,  de  tal forma que debe ejercer su  labor  sin  intromisiones de los demás poderes públicos, con fundamento en los  hechos y de conformidad con el ordenamiento jurídico.”     

En  lo  que  tiene  que  ver  con el debido  proceso  administrativo,  la jurisprudencia específicamente ha considerado que:  “El  derecho  al  debido  proceso  administrativo  se  traduce  en  la garantía que comprende a todas las  personas  de  acceder  a  un  proceso  justo  y  adecuado,  de tal manera que el  compromiso  o privación de ciertos bienes jurídicos por parte del Estado a sus  ciudadanos  no  pueda  hacerse con ocasión de la suspensión en el ejercicio de  los   derechos   fundamentales   de   los   mismos.  Es  entonces  la  garantía  consustancial  e  infranqueable  que  debe acompañar a todos aquellos actos que  pretendan  imponer  legítimamente  a  los  sujetos cargas, castigos o sanciones  como   establecer   prerrogativas   (Sentencia  T-1263  de  2001).  Si  bien  la  preservación  de  los  intereses de la administración y el cumplimiento de los  fines  propios  de  la actuación estatal son un mandato imperativo de todos los  procedimientos  que  se surtan a este nivel, en cada caso concreto debe llevarse  a  cabo  una  ponderación  que  armonice  estas  prerrogativas con los derechos  fundamentales  de  los  asociados”  (Sentencia  T-772  de  2003).  (…) De la  aplicación  del principio del debido proceso se desprende que los administrados  tienen  derecho  a  conocer  las  actuaciones de la administración, a pedir y a  controvertir  las  pruebas,  a  ejercer  con  plenitud  su derecho de defensa, a  impugnar  los  actos  administrativos y, en fin, a gozar de todas las garantías  establecidas en su beneficio.   

Como elementos constitutivos de la garantía  del  debido  proceso  en  materia  disciplinaria, se han señalado, entre otros,  “(i)  el  principio de legalidad de la falta y de la  sanción  disciplinaria,  (ii)  el  principio de publicidad, (iii) el derecho de  defensa  y  especialmente  el  derecho de contradicción y de controversia de la  prueba,  (iv)  el  principio  de  la  doble  instancia,  (v)  la  presunción de  inocencia,  (vi) el principio de imparcialidad, (vii) el principio de non bis in  idem,  (viii)  el  principio  de  cosa  juzgada  y  (ix)  la  prohibición de la  reformatio           in           pejus.”36   

Por   otra   parte,   la   jurisprudencia  internacional,  específicamente la Corte Interamericana de Derechos Humanos, ha  estudiado  la  cuestión de si las garantías judiciales mínimas consagradas en  la    Convención   Americana   de   Derechos   Humanos   (art.   8)37   

,  sólo  son  aplicables  a  los  procesos  penales,  o  si  por  el  contrario,  algunas  de  ellas pueden extenderse a los  procedimientos  administrativos.  En relación con los procesos administrativos,  dijo   el   Tribunal   Internacional   en   el   Caso  Ivcher  Bronstein  contra  Perú38   

:  

102.          Si bien el artículo 8 de la Convención  Americana  se  titula “Garantías Judiciales”, su aplicación no se limita a  los  recursos  judiciales en sentido estricto, “sino al conjunto de requisitos  que  deben  observarse  en  las  instancias  procesales”  a  efecto de que las  personas  puedan defenderse adecuadamente ante cualquier acto emanado del Estado  que pueda afectar sus derechos.   

103.          La  Corte ha establecido que, a pesar de  que  el  citado  artículo no  especifica  garantías  mínimas  en materias que conciernen a la determinación  de  los  derechos  y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier  otro  carácter,  las garantías mínimas establecidas en el numeral 2 del mismo  precepto  se  aplican  también  a  esos  órdenes  y,  por  ende,  en éstos el  individuo  tiene  derecho al debido proceso en los términos reconocidos para la  materia penal, en cuanto sea aplicable al procedimiento respectivo.   

En   suma,   la   Constitución   y   la  jurisprudencia  nacional  e  internacional  han  reconocido en forma unánime la  vigencia   plena   del   debido   proceso   en  los  trámites  administrativos.   

Por otro lado, a pesar de existir esta gama  de  garantías  procesales,  las partes, dentro del curso de un proceso también  deben  hacer  uso  de  las  herramientas  que  el  sistema  jurídico  pone a su  disposición,  pues  de  lo  contrario, no pueden luego alegar posteriormente su  propia  culpa.  Así,  a pesar de existir un derecho al debido proceso, también  existen deberes de diligencia que permiten ejercerlos.   

En  estos  términos,  esta Corporación ha  señalado  que  al legislador se le reconoce competencia para establecer, dentro  de  los distintos trámites judiciales o administrativos, imperativos jurídicos  de  conducta  consistentes  en  cargas  procesales  a  las  partes, y por tanto,  resulta  constitucionalmente  admisible  el consecuente señalamiento de efectos  desfavorables derivados del incumplimiento de las mismas,   

En  la Sentencia C-1512 de 200039,    la  Corporación  declaró  la  constitucionalidad  del artículo 356 del Código de  Procedimiento  Civil,  que  le  imponía  al apelante el deber de suministrar lo  necesario  para  las  copias  para  la procedencia del recurso de apelación, so  pena de ser declarado desierto. Dijo en aquella oportunidad:   

“Ahora  bien,  en  el  caso  de una carga  procesal,   la  omisión  de  su  realización  puede  traer  consecuencias  desfavorables  para  éste,  las  cuales  pueden  ir desde la preclusión de una  oportunidad  o  un derecho procesal hasta la pérdida del derecho material, dado  que  el  sometimiento  a  las  normas  procedimentales  o adjetivas, como formas  propias  del  respectivo juicio, no es optativo para quienes acuden al mismo con  el   objeto  de  resolver  sus  conflictos  jurídicos,  en  tanto  que  de  esa  subordinación  depende  la  validez  de  los  actos  que de ellas resulten y la  efectividad de los derechos sustanciales.   

No  se puede perder de vista, entonces, que  la  observancia  de  las  formas  propias  de  cada  juicio  supone  también el  desarrollo  de  los principios de economía, oportunidad, lealtad, imparcialidad  y  celeridad  procesales,  en aras de la igualdad de las personas, éste último  gracias  al  sometimiento  de  las causas idénticas a procedimientos uniformes.  Obviar   tales   formas   en   las   actuaciones  judiciales  o  administrativas  preestablecidas,   impide  alegar  el  desconocimiento  del  derecho  sustancial  reclamado,   ya  que  se  estaría  sustentando  la  frustración  del  interés  perseguido  en  la  propia  culpa o negligencia.” 40   

Esta  posición  ha  sido  constantemente  reiterada  por la Corporación, entre otras, en las providencias C-1104 de 2001,  C-123 de 2003 y C-874 de 2003.   

Posteriormente,  en  la  Sentencia C-662 de  2004,   sostuvo  que  este  deber  de  cumplimiento  de  las  cargas  procesales  “se  fundamentan  en  el  deber  constitucional  de  colaboración  con  los órganos jurisdiccionales (art. 95-7 de la C.P.), que en  el  plano  procesal  se  proyecta  en  la  obligación de la parte demandante de  coadyuvar  e interesarse por la marcha del proceso en el que pretende la defensa  de  sus derechos e intereses legítimos, so pena de correr con las consecuencias  legales    adversas    que    se    derivan   de   su   inactividad.”   

Agregó     que     “acorde  con el artículo 95 de la Constitución, el ejercicio de los  derechos  y  libertades  reconocidos en la norma superior como puede ser el caso  del  debido  proceso  y  del  acceso  a  la  justicia  -,  implica así mismo el  ejercicio  de  responsabilidades que también se pueden consolidar en el ámbito  procesal y sustancial.”   

De  todo  lo  anterior  se  infiere  que es  válido  que  en  los  diversos  trámites  judiciales y administrativos, la ley  asigne  a  las  partes cargas para el ejercicio de los derechos, que sometidas a  los   límites  constitucionales  previamente  enunciados,  resultan  plenamente  legítimas.  Así  mismo,  su  omisión  puede  hasta  ocasionar  la pérdida de  derechos.   

     

1. EL  EXAMEN  DE CONSTITUCIONALIDAD DE LAS EXPRESIONES ACUSADAS DE LOS  ARTÍCULOS 111 Y 180     

El  demandante sostiene que las expresiones  “Si  la  notificación  de  la  decisión se hace en  estrados,  los  recursos  deberán  interponerse y sustentarse en el curso de la  respectiva  audiencia  o  diligencia” contenida en el  artículo  111  y “en la misma diligencia”  y  “el  cual deberá interponerse y  sustentarse  una  vez  se  produzca la notificación por estrado” del  artículo  180 de la Ley 734 de 2002 violan de manera flagrante  el  artículo  29  Constitucional,  especialmente  en la faceta del derecho a la  defensa,  al  consagrar  una  ejecutoria  instantánea  del  fallo  proferido en  audiencia  oral.  Para  el actor, esta situación vulnera los derechos de aquél  que  no  asiste a la diligencia, al privarlo de la posibilidad de interponer los  recursos  de ley, por cuanto los mismos sólo podrán interponerse y sustentarse  en la respectiva audiencia oral.   

Tal y como se desarrolló en la parte motiva  de   esta   providencia,   el   legislador   dispone  de  un  amplio  margen  de  discrecionalidad  para  regular  los procesos judiciales y administrativos, esto  es  para  determinar  el  procedimiento,  las  actuaciones,  acciones  y  demás  aspectos  que  se  originen en el derecho sustancial41,  dentro  del  marco  de las  garantías consagradas por la Carta Política.   

Es  por ello que los límites de esta libre  configuración  normativa  están  representados  por  los  valores  y  derechos  consagrados  en  nuestro  Estatuto  Superior  tales  como la dignidad humana, la  solidaridad,  la prevalencia del interés general, la justicia, la igualdad y el  orden  justo  y  especialmente  en  la primacía de derechos fundamentales de la  persona,  entre  los  que  se  encuentran  el  debido  proceso y el derecho a la  defensa (artículo 29).   

Por  otra parte, la Corte ha establecido en  forma  expresa  que  la legitimidad de las normas procesales y el desarrollo del  derecho  al  debido proceso están dadas por su proporcionalidad y razonabilidad  frente  al  fin  para  el  cual  fueron  concebidas. Por ende, la violación del  debido  proceso  también  se  produce  cuando  el  legislador  establece cargas  excesivas   o   desproporcionadas   frente   al   resultado   que   se  pretende  obtener.   

Para  analizar la constitucionalidad de las  expresiones  demandadas,  tal  y  como  lo subrayan todos los intervinientes, la  Sala  debe  reiterar la naturaleza propia de los procesos verbales, en donde las  características  especiales de la conducta investigada permite un proceso ágil  y   sobre   todo  concentrado  y  en  el  cual  los  principios  de  oralidad  y  publicidad   adquiere  una especial importancia, y por ende, las audiencias  públicas deben ocupar un rol preeminente en su modulación.   

Así, como se dijo en la Sentencia C-1076 de  2002,  en  relación  con  la  razón  de  ser  de  los procesos disciplinarios:  “Comparte   además   la   Corte  la  opinión  del  Ministerio  Público de que la naturaleza especial de algunas faltas gravísimas  justifican  que  el  legislador  haya  establecido  para  las mismas el trámite  verbal  y  no el ordinario. En efecto, todas ellas tienen un denominador común:  (…)  cuya  característica  principal  es  que  por  tratarse  de  conductas  que  no  ameritan  un extenso debate probatorio como el  señalado  en  el  proceso  ordinario  ya  que  al  momento  de valorar sobre la  decisión  de  apertura  de  la investigación están dados todos los requisitos  sustanciales para proferir pliego de cargos y citar a audiencia.”   

Lo  anterior  permite concluir que la carga  procesal  de  la interposición de recursos en audiencia no sólo no es excesiva  ni  desproporcionada  sino  necesaria  en  el trámite de los procesos verbales.  Así,  por  ejemplo,  en  otros  ordenamientos,  como  el  civil  también se ha  regulado  de  la  misma manera el proceso verbal. Véase, por ejemplo, cuando el  artículo  434  del Código de Procedimiento Civil establece que en los procesos  verbales,  que  se  tramitan  ante  la  jurisdicción  civil,  la  apelación de  providencias  “deberá  interponerse tan pronto como  se  profieran”, así mismo el artículo 432 consagra  que  el  juez puede proferir sentencia en la audiencia estén o no presentes las  partes.   

Sin   embargo,   cabe   analizar  si  las  expresiones  acusadas  ocasionan  una  vulneración  del  derecho fundamental al  debido proceso de aquél disciplinado ausente en la audiencia.   

En  relación con este punto, tal y como lo  sostuvieron  algunos  intervinientes,  una  lectura  sistemática  del  Estatuto  Disciplinario   permite  concluir  a  la  Sala  que  las  garantías  procesales  consagradas en el artículo 29 están plenamente aseguradas.   

Así,  en  primer  lugar,  y  en virtud del  artículo  186  de  la  Ley  734  de  2002,  la  realización de la audiencia es  notificada,  personalmente,  al  servidor público investigado y en los casos en  que  no  fuese  posible su notificación se le designará un defensor de oficio,  quien podrá interponer los recursos. En efecto, la norma señala:   

“ARTÍCULO 186.  NOTIFICACIÓN  Y DECLARACIÓN DE AUSENCIA. La decisión  que   cita  a  audiencia  se  notificará  personalmente  al  servidor  público  investigado, dentro de los dos días siguientes.   

Si  no se lograre realizar la notificación  personal  en  el  término  indicado,  se  fijará  edicto  por  dos  días para  notificar   la  providencia.  Vencido  este  término,  si  no  compareciere  el  investigado,  se  le designará defensor de oficio, a quien se le notificará la  decisión  y  con quien se continuará el procedimiento, sin perjuicio de que el  investigado  comparezca  o  designe  defensor.  Contra  la  decisión que cita a  audiencia no procede recurso alguno.”   

Por otra parte, en los casos de fuerza mayor  o   caso   fortuito,  en  la  Sentencia  C-1193  de  2008,  la  Corte  dijo  que  “en caso de inasistencia del inculpado éste, cuando  media  una  razón de fuerza mayor, puede presentar excusa. Ello, de acuerdo con  el  artículo  178  de  la  Ley  734 de 2002, le permitiría asistir, en los dos  días    siguientes,    a   la   continuación   de   la   audiencia.”42 Por tanto, en esos casos, en  la continuación de la audiencia podrá interponer los recursos.   

Por otra parte, en una lectura sistemática  del  proceso  verbal puede concluirse que los sujetos procesales cuentan con una  gama  de  garantías  que devienen del debido proceso constitucional. En efecto,  conocen  previamente  la  acusación,  se les concede un término para presentar  descargos,  pueden solicitar pruebas y se encuentran habilitados para interponer  los recursos. (artículos 175 a 180 de la Ley 734 de 2002).   

Así  mismo,  como  lo  ha  señalado  esta  Corporación,  los  recursos  y  el  ejercicio de ciertos derechos dentro de los  procesos   judiciales  y  administrativos,  van  acompañados  de  un  deber  de  diligencia  procesal  mínima  de  los  sujetos  intervinientes, y por tanto, es  constitucionalmente  admisible  que  el sujeto que los incumpla, deba asumir los  efectos  negativos  de  su conducta. Así, si el investigado, conoce previamente  la  realización  de la audiencia, y aún así, no asiste, pierde la oportunidad  de  interponer  los  recursos contra las decisiones que se profieran en el curso  de la misma.   

En  estos  términos,  la  Corte reitera lo  sostenido  en  la  Sentencia  C-1193  de  2008,  en donde estudió el tema de la  notificación  por estrados en el proceso verbal disciplinario e hizo referencia  a  la  constitucionalidad  de  las  consecuencias  adversas  para los sujetos no  presentes   en  audiencia.  En  la  referida  providencia,  la  Corte  expresó:   

“Así, en síntesis, la Corte observa que  la demanda no está llamada a prosperar porque:   

    

1. Las  audiencias  a  las  que  refiere  la  demanda  no son secretas u ocultas; por el  contrario,  de  acuerdo  con  la  Ley que rige el procedimiento, su realización  debe ser informada a los interesados   

2. En el evento  en  el que el disciplinado no asista, sus derechos fundamentales, en especial el  que  refiere  a  la  defensa,  están  garantizados,  pues el ordenamiento mismo  prevé  el  acompañamiento  de  un  defensor de confianza o de oficio, que debe  acudir  a  las  audiencias  y,  en  ellas,  podrá  interponer  los recursos que  garanticen la defensa técnica del encartado   

3. Adicionalmente,  en caso de inasistencia del inculpado éste, cuando  media  una  razón de fuerza mayor, puede presentar excusa. Ello, de acuerdo con  el  artículo  178  de  la  Ley  734 de 2002, le permitiría asistir, en los dos  días siguientes, a la continuación de la audiencia.   

4. Solamente en  el  caso en el que el investigado disciplinariamente se ausente sin excusa, debe  asumir  la  carga  procesar  prevista  en  el ordenamiento en estos casos; carga  consistente  en que no podrá presentar recursos contra las decisiones que allí  se  tomen. Empero, esta carga es proporcionada porque, en el evento descrito, el  disciplinado  incumple  con  un  deber que ha surgido desde el momento en el que  fue enterado de la realización de la audiencia.      

En   suma   por   todas   las  anteriores  consideraciones,  la  Sala  concluye  que,  a  diferencia de lo sostenido por el  demandante,  las  expresiones  acusadas  de  los  artículos  111  y  180  de la  normatividad  disciplinaria  no desconocen las garantías procesales consagradas  en    el    artículo    29    Superior,    y    por   tanto,   las   declarará  exequibles.   

     

1. DECISIÓN     

En  mérito  de  lo  expuesto,  la  Sala  Plena de la Corte Constitucional,  administrando   justicia   en   nombre   del   pueblo   y   por  mandato  de  la  Constitución,   

RESUELVE   

PRIMERO:  Declarar  EXEQUIBLE,  por  el  cargo  analizado  de  violación  del  artículo  29  de la Constitución Política, la  expresión  “Si  la notificación de la decisión se  hace  en  estrados, los recursos deberán interponerse y sustentarse en el curso  de  la  respectiva audiencia o diligencia”, contenida  en el artículo 111 de la Ley 734 de 2002.   

SEGUNDO:  Declarar  EXEQUIBLES,  por  el  cargo  analizado  de  violación  del  artículo  29 de la Constitución Política, las  expresiones  “en  la misma diligencia” y “el cual  deberá  interponerse  y  sustentarse  una  vez se produzca la notificación por  estrado”,  contenida  en  el artículo 180 de la Ley  734 de 2002.   

Notifíquese,  comuníquese, insértese en la  Gaceta    de    la    Corte    Constitucional,   cúmplase   y   archívese   el  expediente.   

NILSON PINILLA PINILLA  

Presidente  

MARIA VICTORIA CALLE CORREA  

Magistrada  

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO  

Magistrado  

JUAN CARLOS HENAO PÉREZ  

Magistrado  

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO  

Magistrado  

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO  

Magistrado  

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB  

Magistrado  

HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO  

Magistrado  

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA  

Magistrado  

MARTHA     VICTORIA     SÁCHICA     DE  MONCALEANO   

Secretaria General  

    

1  Sentencia C-1052 de 2001   

2  Cfr. C-755 de 2006 y C-1299  de 2005   

3  Cfr.   C-560   de  1997,  reiterada en la decisión C-895 de 2006.   

4 Cfr,  entre  otras,  las  siguientes providencias: Sentencias C-397 de 1995 y C-774 de  2000; los Autos A-174 y A-289ª de 2001.   

5  Sentencia  C-310 de 2002, Cft. Sentencias C-720 de 2007, C-155 de 2007, C-211 de  2003,  C-310 de 2002 y C-153 de 2002   

6  En la sentencia C-774 de 2001, se expuso:  “La  cosa  juzgada  formal  se presenta “…cuando existe una  decisión  previa del juez constitucional en relación con la misma norma que es  llevada  posteriormente  a su estudio…”, o, cuando se trata de una norma con  texto  normativo  exactamente  igual,  es  decir,  formalmente igual6.  Esta  evento  hace  que “ …no se  pueda    volver    a    revisar    la    decisión   adoptada   mediante   fallo  ejecutoriado…”.   

7  Sentencia C – 489 de 2000.   

8  Sentencia C – 543 de 1992.   

9  Sentencia C-819 de 2006   

10 En  la   sentencia  C-125  de  2003,  esta  Corte  señaló  que  “[l]a  potestad  sancionatoria del Estado comprende varias modalidades,  como  las  reguladas por el Derecho Penal, el Derecho Contravencional  y el  Derecho  Disciplinario,  entre  otras  (…)”. Esta  Corporación   ha   precisado  las  diferencias  existentes  entre  la  facultad  sancionadora  de  orden  disciplinario  y el derecho penal propiamente dicho, en  las  sentencias  C-124  de  2003,  T-811  de 2003, C-181 de 2002, C-818 de 2005,  T-806 de 2005, entre otras.   

11 Por  ejemplo en la sentencia C-818 de 2005 sostuvo esta Corporación:   

“Esta  Corporación ha sostenido de manera  reiterada  que  el  derecho sancionador del Estado en ejercicio del ius  puniendi, es una disciplina compleja  que  envuelve, como género, al menos cuatro especies, a saber: el derecho penal  delictivo,  el  derecho  contravencional,  el derecho disciplinario y el derecho  correccional.  Salvo  la  primera  de  ellas,  las  demás  especies del derecho  punitivo   del   Estado,   corresponden  al  denominado  derecho  administrativo  sancionador”.  Véase  también  las  sentencias C-214 de 1994, C-948 de 2002,  C-406 de 2004.   

12  Sentencia C- 181 de 2002   

13  Cfr.     C-181    de  2002   

14  Cfr.  Sentencia  C-014  de  2004   

15  Cfr.                   Sentencias:         C-341 de 1996, C-430 de 1997 y C-095 de 1998   

16  Ibídem.   

17  Sentencia C-819 de 2006   

18 En  reiterados  pronunciamientos  esta  Corporación  ha destacado que el competente  para  establecer el régimen disciplinario es el legislador ordinario y de allí  que  haya  declarado  la  inexequibilidad de normas disciplinarias contenidas en  leyes  estatutarias,  como  lo  hizo,  por ejemplo, en la Sentencia C-037-96, en  relación  con  la  Ley Estatutaria de la Administración de Justicia.  Tal  competencia   fue   resaltada   también   en  la  Sentencia  SU-637-  de  1996,  pronunciamiento  en el que, entre otras cosas, se precisó que el Código Único  Disciplinario  se  aplicaba también a la Rama Judicial del Poder Público.(Nota  original de la cita).   

19  Sentencia C-183 de 2007   

20  Sentencia C-1104 de 2001   

21  Sentencias   C-742   de   1999,   C-384   de  2000,   C-803  de  200  entre  otras.   

22  Sentencia C-111 de 2000   

23  Sentencia C-1270 de 2000   

24  Sentencia C-1104 de 2001   

25  Cfr.   artículo   150  numerales  1  y  2  de  la  Constitución  Política y Sentencias C-680de 1998 y  C-1512-00   

26  Sentencia  C-1512  de  2000.  En  el  mismo  sentido  ver  la sentencia C-925 de  1999   

27  Sentencia C-038 de 1995 y C-013 de 1997   

28  Cfr.  Sentencia  C-653  de  2001   

29  Sobre  la  potestad  del  legislador  para  determinar la gravedad de las faltas  disciplinarias, sentencia C-708 de 1999   

30  Sentencia  C-819  de  2006, tomando a su vez referencias de las sentencias C-341  de 1996, C-430 de 1997, C-095 de 1998 y C-014 de 2004.   

31  Cfr.  Sentencias  C-301 de  1999 y C-1490 de 2000   

32     ARTÍCULO     48.     FALTAS  GRAVÍSIMAS.  Son  faltas  gravísimas las siguientes:   

(…) 2. Obstaculizar en forma grave la o las  investigaciones  que  realicen las autoridades administrativas, jurisdiccionales  o  de  control, o no suministrar oportunamente a los miembros del Congreso de la  República  las  informaciones  y  documentos  necesarios  para el ejercicio del  control político.   

(…)  4. Omitir, retardar y obstaculizar la  tramitación  de  la  actuación  disciplinaria  originada en faltas gravísimas  cometidas  por  los  servidores  públicos  u  omitir  o retardar la denuncia de  faltas   gravísimas   o   delitos   dolosos,   preterintencionales  o  culposos  investigables  de  oficio  de  que  tenga  conocimiento  en  razón  del cargo o  función.   

(…)  17.  Actuar  u  omitir, a pesar de la  existencia   de   causales  de  incompatibilidad,  inhabilidad  y  conflicto  de  intereses,    de    acuerdo    con    las    previsiones    constitucionales   y  legales.   

Nombrar,   designar,  elegir,  postular  o  intervenir  en  la  postulación  de  una  persona  en  quien concurra causal de  inhabilidad, incompatibilidad, o conflicto de intereses.   

18.  Contraer  obligaciones  con  personas  naturales  o  jurídicas con las cuales se tengan relaciones oficiales en razón  del   cargo   que   desempeña   violando   el   régimen   de  inhabilidades  e  incompatibilidades señalados en las normas vigentes.   

19.  Amenazar,  o  agredir  gravemente a las  autoridades  legítimamente  constituidas  en  ejercicio  o  con relación a las  funciones.   

20.  Autorizar  u  ordenar  la  utilización  indebida,  o  utilizar  indebidamente rentas que tienen destinación específica  en la Constitución o en la ley.   

22.  Asumir  compromisos sobre apropiaciones  presupuestales  inexistentes  o en exceso del saldo disponible de apropiación o  que   afecten   vigencias   futuras,   sin   contar   con   las   autorizaciones  pertinentes.   

23.   Ordenar   o   efectuar  el  pago  de  obligaciones  en  exceso  del saldo disponible en el Programa Anual Mensualizado  de Caja (PAC).   

(…)  32.  Declarar  la  caducidad  de  un  contrato  estatal  o  darlo  por  terminado  sin  que  se presenten las causales  previstas en la ley para ello.   

33.  Aplicar  la urgencia manifiesta para la  celebración  de  los  contratos  sin  existir  las  causales  previstas  en  la  ley.   

35.  Dar  lugar  a  la  configuración  del  silencio administrativo positivo.   

36.  No  instaurarse  en  forma oportuna por  parte  del  Representante  Legal  de  la  entidad,  en el evento de proceder, la  acción  de  repetición  contra  el funcionario, ex funcionario o particular en  ejercicio  de  funciones  públicas  cuya conducta haya generado conciliación o  condena de responsabilidad contra el Estado.   

(…)  39. Utilizar el cargo para participar  en   las  actividades  de  los  partidos  y  movimientos  políticos  y  en  las  controversias  políticas,  sin  perjuicio  de  los  derechos  previstos  en  la  Constitución y la ley.   

(…)   46.   No   declararse   impedido  oportunamente,  cuando  exista la obligación de hacerlo, demorar el trámite de  las recusaciones, o actuar después de separado del asunto.   

47. Violar la reserva de la investigación y  de las demás actuaciones sometidas a la misma restricción.   

48. <Inciso CONDICIONALMENTE exequible>  Consumir,  en  el sitio de trabajo o en lugares públicos, sustancias prohibidas  que  produzcan dependencia física o síquica, asistir al trabajo en tres o más  ocasiones    en    estado    de    embriaguez    o    bajo    el    efecto    de  estupefacientes.   

Cuando  la  conducta  no  fuere  reiterada  conforme a la modalidad señalada, será calificada como grave.   

(…)    52.    No    dar   cumplimiento  injustificadamente   a   la   exigencia   de  adoptar  el  Sistema  Nacional  de  Contabilidad   Pública  de  acuerdo  con  las  disposiciones  emitidas  por  la  Contaduría  General  de  la  Nación y no observar las políticas, principios y  plazos  que  en  materia  de  contabilidad  pública  se  expidan  con el fin de  producir información confiable, oportuna y veraz.   

(…)  54.  No resolver la consulta sobre la  suspensión provisional en los términos de ley.   

55.  El  abandono  injustificado  del cargo,  función o servicio.   

56.   Suministrar   datos   inexactos   o  documentación  con  contenidos que no correspondan a la realidad para conseguir  posesión, ascenso o inclusión en carrera administrativa.   

57.  No enviar a la Procuraduría General de  la  Nación  dentro  de  los  cinco  días  siguientes a la ejecutoria del fallo  judicial,   administrativo   o  fiscal,  salvo  disposición  en  contrario,  la  información  que  de  acuerdo  con  la  ley  los  servidores  públicos  están  obligados   a  remitir,  referida  a  las  sanciones  penales  y  disciplinarias  impuestas,  y  a  las  causas  de  inhabilidad  que se deriven de las relaciones  contractuales  con  el  Estado, de los fallos con responsabilidad fiscal, de las  declaraciones  de  pérdida  de  investidura  y  de  las  condenas proferidas en  ejercicio    de    la    acción   de   repetición   o   del   llamamiento   en  garantía.   

58. Omitir, alterar o suprimir la anotación  en  el  registro  de antecedentes, de las sanciones o causas de inhabilidad que,  de  acuerdo  con la ley, las autoridades competentes informen a la Procuraduría  General de la Nación, o hacer la anotación tardíamente.   

59.  Ejercer  funciones  propias  del  cargo  público  desempeñado,  o  cumplir  otras en cargo diferente, a sabiendas de la  existencia  de  decisión  judicial  o  administrativa,  de carácter cautelar o  provisional, de suspensión en el ejercicio de las mismas.   

(…) 62. Incurrir injustificadamente en mora  sistemática  en  la  sustanciación  y  fallo  de  los  negocios  asignados. Se  entiende  por  mora  sistemática,  el  incumplimiento  por parte de un servidor  público   de  los  términos  fijados  por  ley  o  reglamento  interno  en  la  sustanciación  de  los  negocios  a  él  asignados,  en  una  proporción  que  represente el veinte por ciento (20%) de su carga laboral.   

33  Cfr.   Garzón   Villegas   Oscar.  “El  proceso  disciplinario”.  Ediciones  Jurídica Ibañez. 2004.   

34  Gaceta  del Congreso núm. 291 del 27 de julio de 2000, Senado de la República,  Proyecto de Ley Número 19 de 2000, p. 24.   

35  Sentencia C-555 de 2001   

37  Este  artículos  señala:  1.  Toda  persona  tiene derecho a ser oída, con las  debidas  garantías  y  dentro  de  un  plazo  razonable, por un juez o tribunal  competente,  independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley,  en  la  sustanciación  de  cualquier  acusación penal formulada contra ella, o  para  la  determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral,  fiscal o de cualquier otro carácter.   

2.  Toda persona inculpada de delito tiene  derecho  a  que  se presuma su inocencia mientras no se establezca legalmente su  culpabilidad.   Durante  el  proceso,  toda  persona  tiene  derecho,  en  plena  igualdad, a las siguientes garantías mínimas:   

a.  derecho  del inculpado de ser asistido  gratuitamente  por  el  traductor  o  intérprete, si no comprende o no habla el  idioma del juzgado o tribunal;   

b.  comunicación  previa  y  detallada al  inculpado de la acusación formulada;   

c. concesión al inculpado del tiempo y de  los medios adecuados para la preparación de su defensa;   

d.  derecho  del  inculpado  de defenderse  personalmente  o  de  ser  asistido  por  un  defensor  de  su  elección  y  de  comunicarse libre y privadamente con su defensor;   

e.  derecho  irrenunciable de ser asistido  por  un  defensor  proporcionado  por  el  Estado,  remunerado  o  no  según la  legislación  interna,  si  el  inculpado  no  se  defendiere  por  sí mismo ni  nombrare defensor dentro del plazo establecido por la ley;   

f.  derecho  de la defensa de interrogar a  los  testigos  presentes  en  el  tribunal  y  de obtener la comparecencia, como  testigos  o  peritos,  de  otras  personas  que  puedan  arrojar  luz  sobre los  hechos;   

g.  derecho  a  no ser obligado a declarar  contra sí mismo ni a declararse culpable, y   

h. derecho de recurrir del fallo ante juez  o tribunal superior.   

3. La confesión del inculpado solamente es  válida si es hecha sin coacción de ninguna naturaleza.   

4. El inculpado absuelto por una sentencia  firme no podrá ser sometido a nuevo juicio por los mismos hechos.   

5.  El  proceso  penal  debe ser público,  salvo   en   lo   que   sea   necesario  para  preservar  los  intereses  de  la  justicia.   

38  Caso  Ivcher  Bronstein  contra  Perú.  Sentencia  del 6 de febrero de 2001. En  dicha  ocasión,  la  Corte  Interamericana  estudió la vulneración del debido  proceso    administrativo    en    un    proceso    de    revocatoria    de   la  nacionalidad.   

   

39 M.P.  Álvaro Tafur Galvis   

40  Sentencia C-1512 de 2000   

41    Cfr.  artículo  150  numerales 1 y 2 de la Constitución Política y sentencias C-680  de 1998, y C-1512 de 2000   

42 El  artículo  178 señala: Adopción de la decisión. Concluidas las intervenciones  se  procederá verbal y motivadamente a emitir el fallo. La diligencia se podrá  suspender,  para  proferir  la decisión dentro de los dos días siguientes. Los  términos  señalados  en  el procedimiento ordinario para la segunda instancia,  en el verbal, se reducirán a la mitad.