C-812-09

    Sentencia C-812-09  

(Noviembre 18, Bogotá DC)  

REGIMEN  DE PROPIEDAD HORIZONTAL-Naturaleza  y  características  de  la  persona  jurídica  que  se  constituye no vulnera la Constitución   

PRINCIPIO  DE  UNIDAD  DE  MATERIA  EN LEY DE  REGIMEN  DE  PROPIEDAD  HORIZONTAL-No  violación  por  incorporación  de  norma  de  contenido  tributario  en  ley  de  carácter  no  tributario  por conexidad temática y sistémica de contenidos con eje temático  de la ley   

Entre el tema general de la Ley 675 de 2001-el  régimen  de  propiedad  horizontal-   y  el  contenido  de la disposición  demandada  -su artículo 33- existe una relación “objetiva y razonable”, en  virtud  de  la  conexidad,  principalmente sistemática, del régimen general de  propiedad  horizontal con la materia jurídico-tributaria aplicable a la persona  jurídica  que emerge de la constitución de una propiedad horizontal. Parte del  estatuto  de  esta  persona  jurídica consiste en la definición de su régimen  tributario,  al  lado  de  aspectos  civiles,  comerciales y procedimentales del  mismo.  Tratándose  en  consecuencia de una ley que busca abarcar íntegramente  la  normativa  legal de la propiedad horizontal, la regulación de la condición  tributaria  de  la persona jurídica que surge de ella es enteramente compatible  con  dicha  materia  general  y  es  por  eso  que, no sólo se descarta aquella  “total  divergencia”  sustancial de los contenidos normativos que fundamenta  una  declaración de inconstitucionalidad por faltar a la unidad normativa, sino  que  se  afirma  la  conexidad  temática  y  sistémica  entre  el  régimen de  propiedad  horizontal  y  la determinación de la persona jurídica emergente de  la  propiedad  horizontal  como sujeto no contribuyente de impuestos nacionales,  así   como  del  impuesto  de  industria  y  comercio,  en  relación  con  las  actividades  propias  de  su objeto social, de conformidad con lo establecido en  el artículo 195 del Decreto 1333 de 1986.   

PRINCIPIO  DE  UNIDAD DE MATERIA-Concepto   

PRINCIPIO  DE  UNIDAD DE MATERIA-Vicio material   

PRINCIPIO  DE  UNIDAD DE MATERIA-No  debe concebirse como criterio de unicidad temática/PRINCIPIO  DE  UNIDAD DE MATERIA-Se vulnera  por  inexistencia  de  relación  objetiva  y  razonable con temática y materia  dominante de la ley   

El  principio  de  unidad  de materia no debe  concebirse  con  un  criterio  estricto  de  unicidad  temática. Tal ha sido el  criterio   reiterado  de  la  jurisprudencia  de  la  Corte  Constitucional,  al  considerar  que el principio de unidad de materia sólo resulta vulnerado cuando  una  determinada  norma  no  guarda  una  relación  objetiva y razonable con la  temática  general  y  la  materia  dominante  de  la ley de la cual hace parte,  entendida  esa  relación  “objetiva y razonable” como la conexidad que debe  existir  entre  la  parte y el todo, esto es, entre una disposición demandada y  la  ley  continente, de modo que del contenido particular de la primera se pueda  extraer   un  vínculo  causal,  teleológico  o  sistemático  con  el  “tema  general”  o  la  “materia  dominante”  de  la segunda, de donde, solamente  aquellos  apartes,  segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales,  razonable  y  objetivamente no sea posible establecer una relación de conexidad  causal,  teleológica,  temática  o sistemática con la materia dominante de la  misma,  deben rechazarse como inadmisibles si están incorporadas en el proyecto  o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley.   

PRINCIPIO  DE  UNIDAD DE MATERIA-Finalidad y alcance   

La  regla  constitucional  de  la  unidad  de  materia  en los proyectos y las leyes propende por un ordenamiento jurídico que  preserve  tanto  la  legitimidad institucional como la seguridad jurídica en el  sistema  normativo,  al  evitar  que en el proceso de formación de las leyes se  introduzcan  disposiciones  extrañas a la materia regulada en ellas, tanto para  asegurar  la transparencia de la actividad legislativa como para contribuir a la  coherencia y sistematicidad del derecho legislado.   

PRINCIPIO  DE UNIDAD DE MATERIA EN REGIMEN DE  PROPIEDAD  HORIZONTAL-Carácter  integral y sistémico  de   la   regulación   admite  disposiciones  de  carácter  civil,  comercial,  urbanístico y contable, sin que implique su vulneración   

La Corte Constitucional ha considerado que en  razón  del  carácter  integral  y sistémico de la regulación que contiene la  Ley  675  de  2001,  al  referirse  a  una  categoría  jurídica  -la propiedad  horizontal-,    resulta    constitucionalmente   admisible   que   se   incluyan  disposiciones  de  tipo  civil,  comercial  o incluso tributario, siempre que se  mantenga  la  conexión  con dicho eje temático. Para la Corte, la coexistencia  de  normas  civiles  y  comerciales  de  propiedad  horizontal con disposiciones  tributarias  integradas  al  mismo  régimen  en una misma ley, es perfectamente  compatible  con  la regla de unidad de materia que establece la Constitución, y  por  tratarse  de un estatuto integral y sistemático de la propiedad horizontal  que,  por fuerza, abarca normas civiles, comerciales, urbanísticas y contables,  prevé   reglas   procedimentales   para  la  regulación  de  conflictos  entre  copropietarios  y  fija un régimen sancionatorio y restrictivo, regulando tanto  el  derecho  de  propiedad  como  el  derecho  de  participación, por lo que la  diversidad  de  disposiciones  que  apuntan  a  la  estructuración del régimen  jurídico  de  la propiedad horizontal y no resulta extraño que la misma ley se  ocupe también de la calidad tributaria de dicha persona jurídica.   

REGIMEN  DE PROPIEDAD HORIZONTAL-Regulación  de  condición tributaria de persona jurídica especial  no vulnera principio de unidad de materia   

Al  definir  que  la persona jurídica que se  origina  en la constitución de la propiedad horizontal “tendrá la calidad de  no  contribuyente de impuestos nacionales, así como del impuesto de industria y  comercio”,  el  Legislador  está  simplemente  refiriéndose  a  otro aspecto  inherente  a  esa  persona  jurídica:  su  situación en el régimen impositivo  nacional  y local, esto es, sus atributos tributarios. En la ley 675 de 2001, la  regulación  de  la  condición  tributaria de la persona jurídica especial que  surge  de  ella  es  enteramente  compatible  con  la  materia general de que se  ocupa.   

REGIMEN  DE PROPIEDAD HORIZONTAL-Objeto de la ley y contenido   

IMPUESTO   DE   PROPIEDAD   DE   ENTIDADES  TERRITORIALES-Prohibición  de  conceder  exenciones o  tratamientos tributarios preferenciales   

IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO-Tributo  de  propiedad  de  las entidades territoriales/IMPUESTO  DE  INDUSTRIA  Y COMERCIO-Tributo  municipal   

El  impuesto  de  industria  y comercio es un  tributo  de  propiedad  territorial.  Su  regulación básica está contenida en  el   Decreto Ley 1333 de 1986, por el cual se expide el Código de Régimen  Municipal,  que  en su artículo 172 determina que el de industria y comercio es  un impuesto de los municipios y el Distrito Especial de Bogotá.   

IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO-Elementos constitutivos   

REGIMEN  DE PROPIEDAD HORIZONTAL-Naturaleza    y    objeto    de    la    persona    jurídica    que  origina/REGIMEN  DE  PROPIEDAD HORIZONTAL-Persona    jurídica   constituida   no   realiza   actividades   ni  industriales, ni comerciales, ni de servicios   

La  propiedad horizontal, una vez constituida  legalmente,  da  origen a una persona jurídica, de naturaleza civil, sin ánimo  de  lucro,   cuyo objeto es  “administrar correcta y eficazmente los  bienes  y  servicios  comunes,  manejar  los  asuntos  de interés común de los  propietarios  de  bienes  privados  y  cumplir  y  hacer  cumplir  la  ley  y el  reglamento  de  propiedad  horizontal”.  La  naturaleza  y  el  objeto  social  definidos,   excluyen   a  la  persona  jurídica  originada  en  una  propiedad  horizontal  de  la  definición  general  del  hecho  gravable  del  impuesto de  industria  y  comercio,  establecido  en  los artículos 195 y subsiguientes del  Decreto  1333 de 1986, por cuanto dicha persona jurídica no realiza actividades  ni industriales, ni comerciales, ni de servicio.   

REGIMEN  DE PROPIEDAD HORIZONTAL-Calidad  de  no  contribuyente  de  persona  jurídica  originada en  relación   con   el  impuesto  de  industria  y  comercio,  no  constituye  una  exención/REGIMEN DE PROPIEDAD HORIZONTAL-Calidad  de  no  contribuyente  de  persona jurídica constituida en  relación  con el impuesto de industria y comercio se deriva de la actividad que  realiza   

El artículo 33 de la Ley 675 de 2001 atribuye  la  condición  de  no contribuyente a las personas jurídicas originadas en las  constituciones  de  propiedad  horizontal,  “en  relación con las actividades  propias de su objeto social”    

IMPUESTO  DE INDUSTRIA Y COMERCIO-Delimitación         del        hecho        gravable/ACTIVIDADES  INDUSTRIALES,  COMERCIALES  Y DE SERVICIOS-definiciones/ACTIVIDADES   INDUSTRIALES,  COMERCIALES  Y  DE  SERVICIOS-Hechos  gravables  en el  impuesto  de  industria  y comercio no predicables de la persona jurídica de la  propiedad horizontal   

CONSTITUCIONALIDAD  CONDICIONADA-Improcedencia por interpretación única posible   

Un fallo de constitucionalidad condicionada es  procedente  cuando,  de  varias  interpretaciones plausibles de una norma legal,  sólo  una  o  algunas de ellas son constitucionalmente admisibles, y por tanto,  se  hace  necesario, en la parte resolutiva de la sentencia, precisar cuáles de  ellas  lo  son.  Pero  en  este  caso, la Corte considera que no es necesario ni  procedente  proferir  un fallo de constitucionalidad condicionada, por cuanto la  interpretación  que  propone  el actor es la única posible, y por lo tanto, no  es necesario escoger entre varias alternativas.   

Referencia:  expediente D-7691.   

Actor:  Almes José  Granados Cuello.   

Demanda  de inconstitucionalidad: del artículo 33 (parcial) de la Ley 675 de 2001.   

Magistrado     Ponente:    Mauricio González Cuervo.   

I. ANTECEDENTES.  

1. Texto normativo demandado.  

El  ciudadano  Almes  José  Granados  Cuello  presentó   demanda   de  inconstitucionalidad  contra  el  aparte  que  aparece  subrayado y resaltado del artículo 33 de la Ley 675 de 2001:   

LEY  675  DE 20011   

Por medio de la cual se expide el régimen de  propiedad horizontal   

Artículo  33.  Naturaleza   y   características.   La   persona   jurídica  originada  en  la  constitución  de  la propiedad horizontal es de naturaleza civil, sin ánimo de  lucro.  Su  denominación  corresponderá  a  la  del  edificio  o conjunto y su  domicilio  será  el  municipio  o  distrito donde este se localiza y  tendrá  la calidad de no contribuyente de impuestos nacionales,  así   como  del  impuesto  de  industria  y  comercio,  en  relación  con  las  actividades  propias  de  su objeto social, de conformidad con lo establecido en  el artículo 195 del Decreto 1333 de 1986.   

Parágrafo.  La  destinación  de  algunos  bienes  que  produzcan  renta  para sufragar expensas  comunes,   no   desvirtúa  la  calidad  de  persona  jurídica  sin  ánimo  de  lucro.   

La  demanda fue admitida mediante auto del 28  de  abril  de 2009, en el que, además, se negó por extemporánea una solicitud  de adición de la misma.   

2. Demanda: cargos y pretensión.  

El  demandante  solicita  la  declaración de  inexequibilidad  de  la  expresión  atacada  del  artículo 33 de la Ley 675 de  2001,  por considerarlo contrario a los artículos 158 -unidad de materia- y 294  -prohibición    al   legislador   de   conceder   exenciones   sobre   tributos  territoriales-  de  la  Constitución  Política. Además, plantea una solicitud  subsidiaria de constitucionalidad condicionada.   

2.1.  Cargo  por  violación del principio de  unidad de materia (CP, art 158).   

La  expresión  acusada  es  violatoria  del  principio  de unidad de materia, al regular aspectos tributarios de la propiedad  horizontal, por lo siguiente:   

2.1.1.  La  columna vertebral de la ley es el  régimen   civil  de  la  propiedad  horizontal,  su  definición  como  persona  jurídica  sin  ánimo  de  lucro y su régimen de concurrencia de las formas de  propiedad  y de copropiedad. Contrario a ello, el artículo demandado aprovechó  la  regulación de la propiedad horizontal para incluir aspectos tributarios del  mismo.   

2.1.2. Los aspectos tributarios tienen todo un  estatuto  especial  referido  al  tema. Si uno de los objetivos del principio de  unidad  de materia es evitar la dispersión normativa, la norma acusada promueve  dicha  dispersión,  pues  introduce  normas  que  sólo  deberían  estar en el  Estatuto Tributario.   

2.2.  Cargo por violación de la prohibición  al  Legislador  de conceder exenciones o tratamientos preferenciales respecto de  tributos   de   propiedad   de   las   entidades  territoriales  (CP,  artículo  294).   

El actor sostiene que la norma acusada vulnera  la  norma  constitucional  que  impide  al  legislador  conceder  exenciones  en  relación con tributos de las entidades territoriales:   

2.2.1.  Las entidades territoriales tienen la  facultad   de   disponer   de  sus  propias  finanzas,  razón  por  la  que  el  Constituyente  prohibió  al  Legislador  establecer exenciones en relación con  los  tributos  de  propiedad  de  ellas.  El  impuesto  de  industria y comercio  pertenece  a  los  municipios  y,  no obstante lo anterior, la norma cuestionada  exonera  de  su pago a las personas jurídicas en que se constituye la propiedad  horizontal al considerarlas no contribuyentes del mismo.   

2.2.2. La exención afecta el ingreso que por  ese  concepto  podrían  percibir  los municipios y afecta la descentralización  fiscal.   

2.3.    Solicitud    de    exequibilidad  condicionada.   

En  caso  de  no hallarse inconstitucional la  norma,  solicita  el  actor  que se declare exequible, en el entendido de que la  explotación  comercial  de las áreas desafectadas por una propiedad horizontal  “está  por  fuera  del  atributo  de  ‘no      contribuyente’   de   impuestos   nacionales  y  de  industria y comercio”.   

La solicitud se justifica en la medida en que  existen  dos  posibles  interpretaciones  de  la  norma:  la  que asegura que la  calidad  de  no  contribuyente de impuestos nacionales y de industria y comercio  es  absoluta, y la que afirma que aquello ocurre mientras no haya bienes comunes  desafectados  y  destinados  a la actividad comercial. Debe acoger la Corte esta  segunda  interpretación.  Entonces,  sí la propiedad se mantiene dentro de los  límites  restringidos  de  su  objeto  social -entidad sin ánimo de lucro, que  afecta  sus  áreas  comunes  para  uso  de  los  copropietarios-,  en gracia de  discusión,  preserva  el atributo de no contribuyente de impuestos nacionales y  de  industria  y comercio; mas si la propiedad horizontal desafecta una parte de  las  áreas  comunes  y  las  destina  a  explotación comercial, el tratamiento  tributario preferencial debe desaparecer.   

3. Intervenciones ciudadanas.  

3.1.  Cargo  por  violación del principio de  unidad de materia (CP 158).   

3.1.1.  Ministerio  de  Hacienda  y  Crédito  Público.   

La  norma  acusada no vulnera el principio de  unidad  de  materia,  pues guarda una evidente conexidad con el resto de la ley,  la  cual regula el régimen de la propiedad horizontal. El aspecto tributario de  la  regulación  está  relacionado  con  el  objeto de la Ley 675 de 2001, pero  además  resulta  indispensable  para  su  correcta  aplicación,  y  así lo ha  admitido  la  Corte  Constitucional  en  casos  anteriores  en los que se le han  formulado  cargos  similares al presente. 2   

3.1.2.  Dirección  de  Impuestos  y  Aduanas  Nacionales.   

La norma no vulnera el principio de unidad de  materia,  pues  su  objetivo  es  aminorar  la  carga  fiscal de las propiedades  horizontales  y  por lo tanto, el fragmento demandado sí tiene conexidad con la  finalidad  de  la ley en la cual se inscribe, que es la regulación integral del  régimen     de     la    propiedad    horizontal3   

.  

3.1.3.  Universidad  Externado  de  Colombia  (Departamento  de  Derecho Fiscal y Centro de Estudios  Fiscales).   

No  se  vulnera  el  principio  de  unidad de  materia,  porque  el  eje  temático  de  la  Ley  675 de 2001 es la regulación  integral  de  la  propiedad  horizontal.  Aunque  el  tema  impositivo  no es el  principal  objeto de la misma, sí tiene que ver con las obligaciones que asumen  las  sociedades  sin  ánimo  de  lucro  en que se convierten las construcciones  sometidas  al  régimen  de  propiedad  horizontal.  Sostiene  que  si  bien  el  propósito  del  demandante  es  loable,  el  legislador  puede  regular el tema  tributario  en  tantas  normas  como  se  lo  permita  el principio de unidad de  materia,  pues  no  existe  obligación  de  incorporarlas  todas en el Estatuto  Tributario.   

3.1.4.   Instituto  Colombiano  de  Derecho  Tributario   

Debe declararse la exequibilidad de la norma,  en  tanto  que  la  Ley  675  de  2001 pretende regular íntegramente la materia  relativa  al régimen jurídico de la propiedad horizontal, régimen que incluye  el alcance de sus obligaciones tributarias.   

3.2.  Cargo por violación de la prohibición  al  legislador de conceder exenciones o tratamientos preferenciales en relación  con   los   tributos   de   propiedad   de   las   entidades  territoriales  (CP  294).   

3.2.1.  Ministerio  de  Hacienda  y  Crédito  Público.   

La  norma  se  limita  a  definir  uno de los  elementos  del  tributo,  cual  es  la  determinación  del  sujeto  pasivo  del  gravamen,  potestad  que  puede  ejercer  válidamente  en ejercicio de su libre  potestad  de configuración. En Sentencia C-504 de 2002, la Corte Constitucional  avaló  la  competencia  del Congreso para definir los sujetos activos y pasivos  de los tributos territoriales.   

3.2.2.  Dirección  de  Impuestos  y  Aduanas  Nacionales.   

Antes  de la Ley 675 de 2001, el artículo 23  del  Estatuto  Tributario  consideraba  a  las  Juntas de Copropietarios como no  contribuyentes   del  impuesto  sobre  renta.  El  cambio  de  legislación  las  convirtió  en  sociedades  sin  ánimo  de  lucro  y  mantuvo  su calidad de no  contribuyentes.  En  esas condiciones, el artículo 33 demandado no las excluyó  del  pago  del impuesto de ventas cuando dichas sociedades aprovechan los bienes  comunes con fines de explotación económica.   

3.2.3. Universidad del Rosario.  

El  principio de autonomía tributaria de las  entidades  territoriales  está  sujeto  a  la  legalidad del tributo, es decir,  está  delimitado  por  lo  que  el Legislador disponga a ese respecto. A éste,  según  reiterada  jurisprudencia,  le  corresponde crear, modificar, disminuir,  aumentar,  o  eliminar los impuestos, las tasas y las contribuciones, determinar  sus  sujetos  activos y pasivos, definir los hechos y las bases gravables, y las  tarifas  correspondientes, y eso es precisamente lo que hace la norma demandada,  al  definir como no contribuyentes de los impuestos nacionales y del impuesto de  industria  y  comercio  a  las  personas  jurídicas  que  se  constituyan  como  resultado de la creación de una propiedad horizontal.   

3.2.4.  Universidad  Externado  de  Colombia  (Departamento de Derecho Fiscal y el Centro de Estudios Fiscales).   

La norma resulta inexequible en cuanto exonera  del  pago  del impuesto de industria y comercio a la persona jurídica originada  de  la  propiedad  horizontal,  porque  dichos impuestos son de propiedad de las  entidades  territoriales  -del municipio- y en calidad de tales, la ley no puede  crear  exenciones  sobre  ellos.  A su juicio, en este punto la norma vulnera el  artículo  294  de  la Carta pues consagra una verdadera exención tributaria de  un  impuesto  territorial: “El legislador en la norma  demandada,  no  está  configurando  el  hecho  generador sino estableciendo una  exención    subjetiva”,   dice   el   escrito   de  intervención.   

3.2.5.   Instituto  Colombiano  de  Derecho  Tributario.   

El legislador está inhabilitado para conceder  beneficios,  incentivos  o estímulos en relación con impuestos de propiedad de  las  entidades territoriales. No obstante, dicha limitación no le impide, en el  momento  de  crear  un  tributo,  exonerar  del  pago  del  impuesto  a  sujetos  determinados.  Precisa  que  la  protección del artículo 294 constitucional se  predica  de impuestos que ya han sido creados y no de exclusiones consignadas en  el  acto  de  creación del impuesto. Sostiene que el artículo 338 del Estatuto  Constitucional  habilita  al  legislador  para definir los sujetos del impuesto,  sin que por ello vulnere la prohibición del artículo 294.   

El  Instituto  asegura  que  dado el objeto y  finalidad  de  la  propiedad horizontal, es claro que se trata de sociedades sin  capacidad,  pues  los  ingresos  percibidos  están  destinados  al  pago de las  expensas  necesarias  para  la convivencia. Esta falta de capacidad contributiva  justifica  que  el  legislador  excluya  del  pago  del  impuesto de industria y  comercio  a  la  persona jurídica que surge de la propiedad horizontal, no como  un  estímulo,  sino  como asignación de que tal sujeto de derecho no es sujeto  tributario  porque  sus  actividades son diferentes a las que generan el tipo de  ingresos que estimulan esa tributación.   

3.3.     Pretensión     subsidiaria:  constitucionalidad condicionada.   

3.3.1.  Dirección  de  Impuestos  y  Aduanas  Nacionales.4   

La  Ley  675  de  2001 definió claramente el  objeto  social  de  la  persona  jurídica originada en una propiedad horizontal  -“administrar  correcta  y eficazmente los bienes comunes, manejar los asuntos  de  interés  común de los propietarios de bienes privados”-, y permitió que  algunos  de  esos bienes produzcan renta para sufragar expensas comunes, sin que  ello  desvirtúe la naturaleza de la propiedad horizontal como persona jurídica  sin  ánimo  de  lucro.  Pero cuando la explotación de dichos bienes pasa a ser  comercial  -previo  o  no  el proceso de desafectación regulado en la misma Ley  675-,  la propiedad horizontal ya no está en cumplimiento de su objeto social y  debe  cumplir las obligaciones de carácter fiscal que le corresponden a quienes  ejercen la actividad comercial   

Lo   anterior   incluye,  por  ejemplo,  la  condición  de  recaudador  del  IVA;  de lo contrario, se estaría beneficiando  indebidamente  a  los  terceros  que  traban  una  relación  comercial  con  la  respectiva  propiedad  horizontal.  Dice la DIAN: “No  se  puede  confundir  el  sujeto  del beneficio fiscal -(P.H.)- con los terceros  ajenos  a  la copropiedad, para quienes la ley tributaria no ha previsto ningún  tipo  de  exoneración.  Siendo  el  IVA  un  gravamen  indirecto  a  cargo  del  consumidor   de  bienes  y  servicios  gravados,  el  beneficio  otorgado  a  la  copropiedad  no incide sobre los terceros. Es decir, la propiedad horizontal, al  cumplir  con  sus  obligaciones fiscales como responsable del recaudo en nada ve  menoscabado    su   tratamiento   preferencial,   ni   disminuye   sus   propios  recursos”.  Y  más  adelante  agrega  la  DIAN,  al  referirse   al   tratamiento   preferencial  incluido  en  la  norma  demandada:  “….este  tratamiento  preferencial  no incluye las  responsabilidades  derivadas del desarrollo de actividades comerciales, en donde  su  intervención  la  coloca como responsable del impuesto a las ventas, siendo  su   principal   obligación  el  recaudo  y  traslado  del  tributo”.   

3.3.2. Universidad del Rosario.  

En  la  intervención  de  la Universidad del  Rosario,  no  hay  una opinión expresa sobre la solicitud de constitucionalidad  condicionada,    pero    sí    se    afirma    lo    siguiente:    “…dentro  del  régimen  jurídico de la propiedad horizontal se  aclara  que los bienes comunes no esenciales pueden ser objeto de desafectación  (Artículos  20  y  21  ídem). En estos términos, los otrora bienes comunes se  convierten  en  bienes  particulares  de  propiedad  de la persona jurídica. Es  decir,  dejan de tener esa calidad fundamental de todos los bienes comunes de la  propiedad  horizontal:  facilitar  la  existencia,  estabilidad, funcionamiento,  conservación,  seguridad,  uso,  goce  o  explotación de los bienes de dominio  particular.  En  estos  términos,  estos bienes desafectados dejan de reputarse  bienes  accesorios  de  los  bienes  privados horizontales: están al margen del  concepto   de   propiedad  horizontal…En  suma,  las  actividades  económicas  relacionadas  con  estos  bienes  desafectados  no  hacen  parte del régimen de  propiedad  horizontal.  Se  trata  de  actividades  paralelas  y  diferentes del  desarrollo  del  objeto social de la respectiva persona jurídica. Por ende, mal  podrían   reputarse   como   beneficiarios   de   lo  consignado  en  el  texto  demandado”.   

3.3.3.    Universidad    Externado    de  Colombia   

La norma demandada limita la condición de no  contribuyente  a  las  actividades  “propias  de  su  objeto   social”,  por  lo  que  resulta  inocuo  el  condicionamiento  sugerido por el actor tendiente a que se diferencie el alcance  de  la  exclusión tributaria cuando la sociedad realiza actividades comerciales  con los bienes comunes desafectados.   

3.3.4.   Instituto  Colombiano  de  Derecho  Tributario   

El  condicionamiento  de  la  declaración de  exequibilidad  planteado  no  tiene  nada  que ver con el principio de unidad de  materia  ya  que  tal  debate  no  entraña  ninguna repercusión respecto de la  integridad   del   texto   constitucional:   “…la  pretendida  modulación  de  la  sentencia  que  el  demandante  solicita, no es  condición,    siquiera    remota,   para   entender   como   constitucional   o  inconstitucional la norma acusada”.   

4.  Concepto  del  Procurador  General  de la  Nación5.   

4.1.  Cargo  por  violación del principio de  unidad de materia (CP 158).   

Resulta  ajustado  al  principio de unidad de  materia  que  el legislador haya incluido una norma tributaria en el régimen de  propiedad  horizontal,  en  tanto  que  el  disfrute  de la vivienda digna está  asociado al pago de impuestos.   

4.2.  Cargo por violación de la prohibición  al  legislador de conceder exenciones o tratamientos preferenciales en relación  con   los   tributos   de   propiedad   de   las   entidades  territoriales  (CP  294).   

La  exclusión de la propiedad horizontal del  pago  del  impuesto  de  industria y comercio está justificada, ya que la norma  precisa  que  dicha  exclusión  se refiere a las actividades propias del objeto  social  de  la  sociedad  constituida  a  partir  de  la  propiedad  horizontal,  actividades que no son propias de dicho gravamen.   

La propiedad horizontal busca hacer eficiente  el  derecho  de  propiedad  de inmuebles de vivienda, mediante la regulación de  las  zonas  comunes,  aptas  para  la  convivencia,  especialmente en asuntos de  seguridad  (cerramientos,  vigilancia, etc.), sociales, recreativos, deportivos,  etc.  En  el  caso  de  complejos  comerciales, esa eficiencia se predica de las  zonas  comunes  aptas  para una explotación económica apropiada, especialmente  en  asuntos  de  seguridad  (cerramientos, vigilancia, prevención de incendios,  etc.)  y  parqueo. A partir de la finalidad del diseño y establecimiento de las  zonas  comunes,  la  propiedad  horizontal,  bien  sea  de  tipo  habitacional o  comercial,  “realiza actividades propias de su objeto  social  que  implican  el  cobro  por  el uso de la copropiedad, sin que esto se  constituya,  per  se, en una actividad económica, precisamente por la finalidad  que  anima  dichos  cobros;  por  ejemplo,  el alquiler de salones comunales, de  parqueaderos  o de locales comerciales (esto último, en casos muy excepcionales  y  en  regímenes  de copropiedad de antiguo cuño).”   

Estas actividades buscan obtener recursos para  el   pago   de  las  expensas  comunes  a  fin  de  aminorar  la  carga  de  los  copropietarios.   Por   ello   el   legislador   estableció   que  “[l]a  destinación  de  algunos  bienes  que produzcan renta para  sufragar  expensas  comunes,  no  desvirtúa la calidad de persona jurídica sin  ánimo  de  lucro  [de  naturaleza  civil]”.  En  la  propiedad  horizontal  de  tipo  comercial,  el  cobro de los parqueaderos no es  comercial,  sino  que  busca  evitar el abuso y mal uso de los mismos.  Por  ello,  si  se  desvirtúa la naturaleza civil “de los  cobros  que  establece  la  persona  jurídica propiedad horizontal comercial en  relación  con  las  actividades  propias  de su objeto social, esto terminaría  generando  un  desestímulo en el consumo (menos compradores) y en la promoción  del   comercio   (menos   ventas),   porque  los  costos  de  los  impuestos  se  internalizarían  en  el  precio  que  pagan  quienes  hagan uso de la propiedad  común,  lo  cual impactaría negativamente el recaudo del impuesto de industria  y comercio.”   

4.3.   Solicitud   de   constitucionalidad  condicionada   

La  hipótesis  de  que  las zonas comunes se  aprovechen  con  actividades  ajenas al objeto social de la persona jurídica de  propiedad  horizontal  no se deriva “del contenido de  la  norma  demandada sino de su aplicación, lo que, para efectos tributarios en  general,  debe ser controlado por las autoridades tributarias, especialmente las  municipales,  con el fin de dar pleno cumplimiento al principio de eficiencia en  la  materia”. Debe declararse la exequibilidad de la  norma  en relación con las actividades propias del objeto social de la sociedad  de  propiedad  horizontal,  debido a que tales actividades, por su finalidad, no  se  consideran  comerciales  y,  por  tanto,  no  pueden  constituirse  en hecho  generador de tal tributo.    

4.4. Otras consideraciones.  

La  propiedad horizontal está conformada por  bienes  privados  y  comunes, dedicados a la vivienda digna de sus propietarios.  Sostiene  el Procurador que “el PRECIO de cada unidad  que  conforma  la  misma está conformado por el costo de la propiedad privada y  el  porcentaje  de  propiedad  común  inherente a esa propiedad privada, lo que  incluye   las   zonas   cedidas.”  Así  las  cosas,  “cuando  cada  propietario  paga  los  impuestos que  recaen  sobre  su  inmueble  que  forma parte de la copropiedad, esto incluye el  porcentaje  tributario de las zonas comunes y cedidas. Por tanto, la pretensión  de  cobrar  impuestos  sobre  la  propiedad horizontal (zonas comunes), iría en  contra  de  los  principios  tributarios de justicia y equidad porque generaría  doble  tributación  a  cargo del contribuyente propietario de la unidad privada  lo  que,  como consecuencia, terminaría afectando el acceso a la vivienda digna  y  al  derecho  de  propiedad  empresarial  porque  incrementaría los costos de  administración   de   la  propiedad   común”.   

II. CONSIDERACIONES.  

1. Competencia.  

La  Corte  Constitucional  es competente para  pronunciarse  sobre  la  presente demanda de inconstitucionalidad, formulada por  un  ciudadano colombiano,  contra una disposición vigente contenida en una  ley  de  la  República  -Ley  675 del 2001- (Constitución Política, artículo  241, numeral 4).   

2. Problema de constitucionalidad.  

2.1. La disposición demandada.  

2.2.   Los   cargos   que   decidirá   la  sentencia.   

2.2.1. Vulneración del principio de unidad de  materia (CP, Art. 158).   

El  demandante  destaca  la  materia  civil  regulada  en  la  ley  675  de  2001  -el régimen de propiedad horizontal- y la  contrasta  con  el contenido tributario de la disposición demandada, expresando  razones  sobre  la  carencia de conexidad entre ellas que, a su juicio, conducen  al  desconocimiento de la regla de unidad de materia6.          Así,  la carga argumental mínima exigida para la procedibilidad de  toda  demanda de constitucionalidad fue cumplida por el demandante y también se  dan  por  satisfechos los requisitos específicos exigidos por la jurisprudencia  constitucional  para  el  cargo de unidad de materia, pues el actor definió con  claridad  la  materia  general  de  la  ley,  y  las  razones por las cuales, en  principio,  la  disposición  demandada  parece  ajena  a  esa temática. Por lo  tanto, procede la Corte al estudio de fondo de este cargo.   

2.2.2.  Desconocimiento de la prohibición al  legislador   para  que  conceda  exenciones  o  tratamientos  preferenciales  en  relación  con  los  tributos  de propiedad de las entidades territoriales. (CP,  Art. 294)   

La  demanda  considera  que al definir a las  personas  jurídicas de la propiedad horizontal como no  contribuyentes,  la  ley  realiza una exoneración del  pago  de un impuesto equivalente a una exención tributaria, la cual, por versar  sobre  un  tributo  de  propiedad  de  las  entidades territoriales municipales,  deviene  inconstitucional.  Constatando  la  procedibilidad  del cargo, la Corte  fallará de fondo al respecto.   

2.2.3.  La  Corte  examinará la solicitud de  exequibilidad  condicionada  realizada  por el actor, entendiendo que equivale a  una  petición de declaración tácita y parcial de inconstitucionalidad, ya que  pretende   excluir   del   ordenamiento   jurídico   una   posible  opción  de  interpretación    de    la    norma    que    se    juzga    contraria   a   la  Constitución.   

2.3.   Formulación   del   problema   de  constitucionalidad.   

La  Corte  decidirá  sobre lo siguiente: (i)  Viola   el   principio   constitucional   de   unidad   de   materia7 (CP 158)   la  incorporación de una norma de contenido tributario en una ley que establece  el   régimen  de  la  propiedad  horizontal?  (ii)  Desconoce  la  prohibición  constitucional  de  conceder  a  través  de  ley  exenciones  o preferencias de  tributos   territoriales   (CP  294),  la  no  consideración  de  las  personas  jurídicas  de  la  propiedad  horizontal  como  contribuyentes  del impuesto de  industria  y  comercio  -tributo  de  propiedad  municipal-?  (iii)  Procede  la  declaración  de  exequibilidad  condicional -pretensión subsidiaria-, esto es,  la  constitucionalidad de la disposición demandada bajo el entendimiento de que  la  exclusión  de la calidad de no contribuyente no aplica al destinarse al uso  comercial áreas de la propiedad horizontal?   

3.  Vulneración  de  la  regla  de unidad de  materia -CP 158-. (Cargo 1º).   

3.1.   Fin  de  la  regla  de  ‘unidad    de    materia’  y  el  trámite  del  artículo  33  -demandado- de la Ley 675 de 2001.   

3.1.1. Finalidad de la regla de ‘unidad    de    materia’.   

La  Constitución  Política -artículo 158-  dice,    en   relación   con   el   trámite   de   las   leyes:   “Todo  proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán  inadmisibles  las  disposiciones  o modificaciones que no se relacionen con ella  (…).  Busca la Constitución evitar que en el proceso  de  formación  de las leyes se introduzcan disposiciones extrañas a la materia  regulada  en  ellas,  tanto  para  asegurar  la  transparencia  de  la actividad  legislativa  como  para  contribuir a la coherencia y sistematicidad del derecho  legislado.  Específicamente,  quiere  el Constituyente impedir la introducción  de  iniciativas  sorpresivas, inopinadas o subrepticias en el curso del trámite  parlamentario,   que  dificulten   la  participación  democrática  de  la  representación  plural  de  la  voluntad popular y oscurezcan el marco legal de  interpretación  y  aplicación  de las normas. En suma, la regla constitucional  de  la  unidad  de  materia  en  los  proyectos  y  las  leyes  propende  por un  ordenamiento  jurídico  que preserve tanto la legitimidad institucional como la  seguridad   jurídica   en   el   sistema  normativo.  8   

3.1.2.  El  trámite del artículo 33 de Ley  675 de 2001.   

La disposición demandada -artículo 33 de la  ley  675/01- fue incluida en el texto del proyecto de ley presentado al Congreso  de  la  República,  y como tal, surtió los cuatro debates parlamentarios hasta  convertirse             en            ley9.  El  texto de la ley, en este  artículo,  es  exactamente  igual al texto propuesto desde el momento en que se  presentó  el  proyecto a consideración del Congreso. No se trata, entonces, de  una  disposición  que hubiese sido incorporada sorpresiva o subrepticiamente en  la  citada  propuesta  legislativa.  Por  el  contrario,  desde su publicación,  cumplió  todas  las  reglas  del  trámite  de  las  leyes  y tanto la regla de  transparencia  en  el  debate  democrático  y  pluralista  del Congreso como la  coherencia   y   sistematicidad   normativas   se   han   preservado   en   este  caso.   

3.2.  El  concepto de unidad de materia y su  alcance  en  la ley de regulación integral del régimen de propiedad horizontal  -Ley 675 de 2001-.   

3.2.1.    Concepto    de    unidad    de  materia.   

El  principio  de  unidad de materia no debe  concebirse  con  un  criterio  estricto  de  unicidad  temática. Tal ha sido el  criterio   reiterado  de  la  jurisprudencia  de  la  Corte  Constitucional,  al  considerar  que  el  principio de unidad de materia “  (…)  sólo  resulta  vulnerado  cuando  una  determinada  norma  no guarda una  relación  objetiva  y razonable con la temática general y la materia dominante  de    la    ley   de   la   cual   hace   parte”10.  En similar dirección   señaló   que   este   entendimiento  de  la  unidad  de  materia  “se  basa en el respeto del principio democrático reflejado en la  actividad  legislativa, de tal suerte que sólo podrá ser declarada inexequible  la  disposición  acusada  cuando  exista  una total divergencia entre ella y el  tema    general    regulado    en    la    ley”11.  Y  continuando en la misma  línea  jurisprudencial  ha  sostenido que “solamente  aquellos  apartes,  segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales,  razonable  y  objetivamente no sea posible establecer una relación de conexidad  causal,  teleológica,  temática  o sistemática con la materia dominante de la  misma,  deben rechazarse como inadmisibles si están incorporadas en el proyecto  o   declararse   inexequibles  si  integran  el  cuerpo  de  la  ley”12.   

De  lo anterior surgen dos consecuencias. En  primer   término,  que  la  relación  “objetiva  y  razonable”  a  que  hace  referencia  la  sentencia  citada,   es   la   conexidad   que   debe   existir   entre   la   parte      y      el      todo,  esto  es,  entre  una  disposición  demandada  y  la  ley  continente,  de  modo  que del contenido particular de la  primera  se pueda extraer un vínculo causal, teleológico o sistemático con el  “tema   general”  o  la  “materia dominante” de la  segunda.    En    segundo    lugar,    que   el   respeto   al   “principio     democrático     reflejado     en     la     actividad  legislativa”  impone  un criterio de interpretación  estricto  frente  a  un  posible  vicio de competencia por unidad de materia, al  punto     que     sólo     ante     la     “total  divergencia” sustancial de los contenidos normativos  en   cuestión   puede   proceder   una  declaración  de  inconstitucionalidad.   

Así,  el  Congreso  de  la República puede  ejercer   la   potestad  legislativa  sobre  un  asunto  mediante  disposiciones  diferentes   que   regulen   aspectos   concurrentes  del  mismo,  estableciendo  asociaciones  lógicas  entre  supuestos  fácticos  y  consecuencias jurídicas  relacionables,   y   reconociendo   relaciones   sustanciales  de  tipo  causal,  teleológico  o  sistemático  entre  normas  diversas,  sin que puedan divergir  totalmente del conjunto normativo que las cohesiona.   

3.2.2.  La  Ley  675 de 2001 como regulación  integral y sistemática de la propiedad horizontal.   

Como se ve, se trata de un estatuto integral  y  sistemático  de  la  propiedad  horizontal  que,  por  fuerza, abarca normas  civiles,  comerciales,  urbanísticas y contables, prevé reglas procedimentales  para  la  regulación  de  conflictos  entre  copropietarios  y fija un régimen  sancionatorio  y  restrictivo,  regulando  tanto el derecho de propiedad como el  derecho  de  participación.  En  síntesis, una diversidad de disposiciones que  apuntan  a la estructuración del régimen jurídico de la propiedad horizontal;  en  particular,  de  la  persona  jurídica  que  surge  como consecuencia de su  constitución,  de  quien  define  su  objeto,  su  naturaleza, la condición de  entidad  sin ánimo de lucro, la regla de su denominación, la determinación de  su  domicilio  y  las  reglas  detalladas  sobre su funcionamiento y órganos de  gobierno.   

No  resulta, entonces, extraño que la misma  ley  se  ocupe  también de la calidad tributaria de dicha persona jurídica. Al  definir  que  la  persona  jurídica  que  se  origina en la constitución de la  propiedad  horizontal  “tendrá  la  calidad  de  no  contribuyente  de  impuestos  nacionales,  así como del impuesto de industria y  comercio”,   el   Legislador   está   simplemente  refiriéndose  a  otro  aspecto inherente a esa persona jurídica: su situación  en  el régimen impositivo nacional y local, esto es, sus atributos tributarios.  En  una  ley,  como  la  675  de 2001, con pretensión de integralidad jurídica  respecto  de la propiedad horizontal, la regulación de la condición tributaria  de  la  persona  jurídica  especial que surge de ella es enteramente compatible  con la materia general de que se ocupa.   

3.3. La unidad de materia en la jurisprudencia  constitucional   frente   a   la   diversidad   normativa   de  la  ley  675  de  2001.   

3.3.1. La Corte Constitucional ya ha abordado  el  problema  de la unidad de materia en la Ley 675 de 2001 y ha considerado que  el  carácter  integral y sistémico de la regulación que contiene, permite que  en  su  texto se admitan disposiciones que parecerían, en principio, ser ajenas  al  tema  principal de la misma. En la sentencia C-153 de 2004, se le planteó a  la  Corte  la  cuestión de si el artículo 30 de la Ley 675 de 2001, que regula  el  régimen  de  los  intereses  de  mora  cuando hay retardo en el pago de las  expensas  comunes  de  la propiedad horizontal, vulneraba el principio de unidad  de   materia,   por   cuanto,  a  juicio  del  demandante,  se  trataba  de  una  modificación  a  los  Códigos Civil y de Comercio que no podía hacerse en una  ley  sobre  el  régimen  de propiedad horizontal. La Corte desestimó el cargo,  por  considerar  que  “bien podía el legislador en  ejercicio  de  su  potestad de configuración para regular esta materia fijar el  monto  de  los  intereses  de  mora  causados  en  caso de incumplimiento de esa  específica  obligación con la copropiedad de acuerdo con los principios que la  rigen  particularmente  a  partir  de  la  Constitución  de  1991  sin que ello  signifique  que  al  hacerlo  esté  alterando  las reglas aplicables en materia  civil  o  en  materia comercial y mucho menos derogando o modificando las normas  del  Código  Civil  o  del  Código  de  Comercio”.   

3.3.2.   En   un   antecedente  aún  más  pertinente,  la sentencia C-944 de 2003, la Corte se pronunció sobre la posible  vulneración  del  principio  de  unidad  de  materia originado en el parágrafo  primero  del  artículo  16  de  la  Ley  675 de 2001, que dice: “De  conformidad  con  lo  establecido  en el inciso 2° del presente  artículo,   el   impuesto   predial   sobre  cada  bien  privado  incorpora  el  correspondiente  a los bienes comunes del edificio o conjunto, en proporción al  coeficiente  de  copropiedad  respectivo”. La demanda  consideraba  que  la  regulación  del  impuesto predial, en lo que toca con las  propiedades  horizontales,  era  extraña  al  objeto  de  la  ley  de propiedad  horizontal,   pero   la   Corte,   aplicando  los  criterios  reiterados  de  la  jurisprudencia, no aceptó el cargo, por las siguientes razones:   

“Para la Corte este cargo no prospera por  una  razón  elemental:  como se advirtió en el punto 3 de esta providencia, la  norma  acusada no establece ni decreta un impuesto a la propiedad inmueble, sino  que  traza  pautas,  regulaciones,  orientaciones generales al impuesto predial.  Además,  existe la relación directa entre el título y los objetivos de la Ley  y  la norma acusada, en cuanto establece, para efectos del impuesto predial, que  se  incorporen los bienes comunes del edificio, en proporción al coeficiente de  copropiedad.   

 Obsérvese  que  los  conceptos a los que  alude  la  disposición  acusada  corresponden a los regulados en la Ley 675 de  2001,  como  son:  bienes  comunes  y  coeficiente  de  copropiedad, frente a la  obligación  de  los  propietarios de contribuir a los gastos e inversiones del  Estado  dentro  de  los  conceptos  de  justicia  y  equidad,  según  impone el  artículo  95,  numeral  9.  Por  lo  tanto, tiene la relación necesaria que el  legislador  regule  en la ley de propiedad horizontal, lo inherente a las áreas  que  deben  tenerse  en  cuenta de la propiedad privada y de las áreas comunes,  para  efectos  tributarios,  y,  al  hacerlo  en  proporción  al coeficiente de  copropiedad, se cumplen los conceptos de justicia y equidad.”   

3.3.3.  En  estos  dos casos -el relativo al  régimen  de los intereses de mora cuando hay retardo en el pago de las expensas  comunes  de  la  propiedad  horizontal y el relacionado con precisiones sobre el  impuesto  predial  de  los bienes privados de una propiedad horizontal- la Corte  entendió  que  la  Ley  675  de  2001  aborda  íntegra  y sistemáticamente la  regulación  de  una  categoría  jurídica  -la  propiedad  horizontal-, siendo  constitucionalmente  admisible  que  se  incluyan  disposiciones  de tipo civil,  comercial  o  incluso tributario, siempre que se mantenga la conexión con dicho  eje  temático.  Quiere  esto  significar que, para la Corte, la coexistencia de  normas   civiles   y  comerciales  de  propiedad  horizontal  con  disposiciones  tributarias  integradas  al  mismo  régimen  en una misma ley, es perfectamente  compatible  con  la  regla  de unidad de materia que establece la Constitución.   

3.4.  La  unidad  de  materia  en el caso de  normas   tributarias   incluidas   en   leyes   cuyo   objeto  principal  no  es  tributario.   

3.4.1. La demanda implícitamente parte de la  existencia  una  subregla  constitucional  según  la  cual  todas las normas de  carácter  tributario deben incorporarse en un estatuto único comprensivo de la  materia;  en  otros términos, que no le es dado al Legislador incluir normas de  carácter  tributario en cuerpos normativos cuyo objeto principal sea diferente.  Tal  supuesto es infundado. En primer término, la materia tributaria no ha sido  constitucionalmente  preasignada a determinado tipo de forma legal, como pudiera  ser  el  caso  de  contenidos  propios de leyes orgánicas o estatutarias, entre  otras;  en segundo término, el Estatuto Tributario -al que acude el demandante-  en  su  propio  encabezado  se limita a la regulación de tributos administrados  por  la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales13;  finalmente,  son numerosas  las  normas  legales  -diferentes  al  Estatuto  Tributario-  que  se  ocupan de  sectores  o  subsectores  económicos  o sociales y les crean la correspondiente  contribución  parafiscal,  o  de  tributos  del orden territorial -el propio DL  1333  de  1986  sobre  el  impuesto de industria y comercio-, sin que hayan sido  objeto de juicio de inexequibilidad.   

3.4.2.   Expresamente,   la  Corte  se  ha  pronunciado  en  relación  con  la  constitucionalidad  de  normas  tributarias  incorporadas  en  leyes  cuya  materia principal no es de naturaleza tributaria.   

En  sentencia  C-352  de  199814,  la  Corte  consideró  que el establecimiento de una contribución parafiscal en la ley que  creó  la  Empresa Colombiana de Gas y  el Viceministerio de Hidrocarburos,  no  vulnera el principio de unidad de materia, debido a la plena vinculación de  la  disposición  tributaria  con los objetivos y el contenido general de la ley  que  la  incluye.  Dijo la Corte que “los asuntos que  contemplan  las  normas  acusadas concurren a dar unidad a un fin común como es  el  de regular y organizar la operación y explotación comercial del transporte  de   gas   natural,   dentro   de  un  sistema  integral  de  servicio  a  nivel  nacional”.   

En  la  sentencia  C-433  del  2000, la Corte  declaró  exequible  una norma que autoriza a los Concejos Municipales a imponer  recargos  o  sobretasas a los impuestos municipales, para financiar la actividad  de  los  bomberos,  en  el marco de una ley (la 322 de 1996) que crea el Sistema  Nacional  de  Bomberos  de  Colombia.  Para  la  Corte,  “la   autorización   tributaria   prevista  guarda  evidente  relación  con  el  sistema  nacional  de  bomberos,  que  es  el tema  predominante  en  la  Ley  322  de  1996.  Es  algo  natural  y necesario, en la  disposición  legal que estructura las reglas básicas sobre dicho servicio, que  se  estatuyan  los  medios  de  obtención  de  recursos para el sostenimiento y  desarrollo  de  las organizaciones que lo tienen a cargo, ya que la operatividad  misma  de  los  cuerpos  de  bomberos  depende  de unas fuentes de financiación  legalmente aseguradas.”   

El  problema  específico  de  las  normas  tributarias  en  los  planes  de  desarrollo  también  ha sido estudiado por la  Corte.    En    la   Sentencia   C-305   de   200416,  declaró  inexequible  el  artículo  126  de  dicha  ley,  que  contenía  un incentivo tributario para el  sector  asegurador,  por violación del principio de unidad de materia. A juicio  de  la Corte, “del beneficio tributario aludido no se  obtiene  como  consecuencia  inmediata que las aseguradoras se presten a otorgar  las  pólizas,  para lo cual mantienen libertad contractual, ni menos aun que se  consiga  la ampliación de la mencionada infraestructura nacional. En tal virtud  no  existe  una  relación de conexidad directa e inmediata, exigida para que se  satisfaga  el  requerimiento de unidad de materia”. Y  en   la   sentencia  C-801  de  2008,  conoció  de  una  demanda  contra  otras  disposiciones               tributarias17  contenidas  en  el  Plan de  Desarrollo  2007-2010  y las declaró exequibles, por considerar que tenían una  conexión  temática  clara con los objetivos y programas de ese plan. Aunque el  principio  de  unidad  de  materia  tiene  unas  características específicas y  particulares  cuando  se  aplica  a los planes de desarrollo, que no es del caso  aquí  reseñar,  lo  que  sí interesa de estas dos sentencias para efectos del  presente  análisis,  es que, vistas en su conjunto, ratifican la posibilidad de  incluir  normas  tributarias  en  leyes  de  carácter  no tributario -planes de  desarrollo-,  siendo en todo caso necesario analizar la conexidad específica de  aquellas  con  éstas,  en  cada  caso concreto, análisis casuístico puede dar  lugar  a  fallos  disímiles  de  constitucionalidad, como sucedió en estas dos  sentencias.    

En  la  Sentencia C-1177 del 200418,  la  Corte  declaró  exequible  la eliminación de un beneficio parafiscal que favorecía a  las  universidades  privadas,  incluido  en  la Ley 789 de 2002, cuyo objeto era  dictar  normas  para apoyar el empleo, ampliar la protección social y modificar  algunos  artículos  del Código Sustantivo del Trabajo. La Corte consideró que  había   una  estrecha  relación  entre  la  eliminación  de  la  prerrogativa  parafiscal  relacionada  con los aportes al SENA de las universidades privadas y  el  objeto  principal  de  la  ley.  “Las normas que  regulan  aspectos  relacionados  con  políticas de parafiscalidad o de fomento,  como  es el caso de la norma impugnada, pueden estar contenidas en ordenamientos  legales  de  orientación no tributaria -o viceversa- sin violar el principio de  unidad  de  materia,  siempre  que  guarden relación con la temática general o  dominante de la ley”, dijo la Corte.   

En  la  Sentencia  C-124  de  2006, la Corte  examinó  una  demanda  por violación del principio de unidad de materia contra  una  norma  de  carácter tributario incluida en la Ley 964 de 2005, cuyo objeto  era  dictar normas generales y  señalar en ellas los objetivos y criterios  a  los  cuales  debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular las actividades  de  manejo,  aprovechamiento  e inversión de recursos captados del público que  se    efectúen    mediante   valores.   La  Corte  encontró  exequible  la  disposición tributaria pues la  entendió  consistente  con  los  objetivos  generales  de  la  Ley  de Valores.  “Se  está”,  según  la  Corte,  “ante  una  norma  que  se  inserta de   manera   lógica  y  armónica dentro del contenido y objetivos fijados por  el  Legislador  para  regular  el  mercado de valores y en ese sentido mal puede  entenderse   vulnerado   el   principio   de   unidad   de   materia”.   

Por  el  contrario, en la sentencia C-457 de  2006,  la  Corte conoció de una demanda contra artículos tributarios incluidos  en  una  ley  anual  de  presupuesto  (la  Ley  988 de 2005), y concluyó que se  violaba  el  principio  de unidad de materia, pues no había conexidad entre los  alcances  constitucionales  de  la  Ley  Anual de Presupuesto, y estas concretas  disposiciones   tributarias.   La  norma  acusada,  sentenció,  “no  guarda  una relación directa con el conjunto normativo de dicha  ley,    sino   que   entra   a   regular   una   materia   diferente”.   

3.4.3. Este repaso de la jurisprudencia de la  Corte  Constitucional pone de presente que la inclusión de una norma tributaria  en  un  cuerpo  normativo  esencialmente  no  tributario no es, en sí misma, un  defecto  que  vulnere  el principio de unidad de materia. En cada caso concreto,  dependiendo  del  contenido  de  la  norma  tributaria,  de  la forma en que fue  incluida  en  la  respectiva  ley  y,  especialmente, de su relación temática,  teleológica,  sistemática o material con el cuerpo normativo al que pertenece,  existirá  o no vulneración del principio de unidad de materia, concordando con  las  reglas genéricas de interpretación de la unidad de materia ya presentados  (punto  3.2.1).  Por  el  contrario,  los  precedentes de exequibilidad citados,  muestran  que  no toda norma tributaria ha de estar contenida en un mismo cuerpo  de  ley,  sea  el  estatuto  tributario u otro, y que no existe incompatibilidad  necesaria   entre   una    regulación   tributaria   específica  con  una  regulación  general  de  una materia legislada. En suma, es constitucionalmente  viable   la   coexistencia  de  disposiciones  tributarias  con  otras  materias  desarrolladas  como  objeto  principal  en  las  leyes  que las contienen.    

3.5. Conclusión sobre el cargo de violación  del  artículo  158 de la Constitución por vulneración del principio de unidad  de materia.   

3.5.1.  En  relación  con  los  fines de la  unidad  de  materia,  la  disposición  demandada  no  desconoce  las  reglas de  transparencia  propias  del  debate  democrático del Congreso en el trámite de  las  leyes, al haber sido incluida en el texto del proyecto de ley al momento de  su  presentación  y  formado  parte  del mismo a lo largo de los cuatro debates  constitucionales antes de convertirse norma de la Ley 675 de 2001.   

3.5.2. La Corte Constitucional, en reiteradas  ocasiones,  afirmó  la  existencia  de  unidad  de  materia  entre la temática  normativa  desarrollada  en  la  Ley  675  de  2001  -el  régimen  de propiedad  horizontal-  y  algunas  de  sus  disposiciones  relativas a cuestiones civiles,  comerciales  y  aún  tributarias,  declarando la exequibilidad de éstas por la  coincidencia de sus contenidos con el eje temático de la ley.   

3.5.3.  Adicionalmente, la jurisprudencia de  la  Corte  Constitucional ha reiterado que la inclusión de una norma tributaria  en  un  cuerpo  normativo  esencialmente  no  tributario no es, en sí misma, un  defecto  que  vulnere  el  principio  de unidad de materia. Por el contrario, la  jurisprudencia  citada  muestra  que  no  toda  norma  tributaria  ha  de  estar  contenida  en un mismo cuerpo de ley, y que no existe incompatibilidad necesaria  entre  la  regulación tributaria específica y otra materia legislada como tema  dominante en la misma ley.   

3.5.4. Existe entre el tema general de la Ley  675  de  2001  y el contenido de la disposición demandada -su artículo 33- una  relación    “objetiva   y   razonable”,  en  virtud  de  la conexidad, principalmente sistemática, del  régimen  general  de  propiedad  horizontal con la materia jurídico-tributaria  aplicable  a  la  persona  jurídica  que  emerge  de  la  constitución  de una  propiedad  horizontal.  En  efecto, parte del estatuto de esta persona jurídica  consiste  en  la  definición  de  su  régimen  tributario, al lado de aspectos  civiles,  comerciales  y  procedimentales  del mismo; tratándose de una ley que  busca  abarcar  íntegramente  la normativa legal de la propiedad horizontal, la  regulación  de  la  condición  tributaria de la persona jurídica especial que  surge  de  ella es enteramente compatible con dicha materia general. Por eso, no  sólo      se     descarta     aquella     “total  divergencia” sustancial de los contenidos normativos  que  fundamenta  una declaración de inconstitucionalidad por faltar a la unidad  normativa,  sino  que  se  afirma  la  conexidad temática y sistémica entre el  régimen  de  propiedad horizontal regulado dominantemente en le ley 675 de 2001  y   la  determinación  de  la  persona  jurídica  emergente  de  la  propiedad  horizontal  como  sujeto  no  contribuyente  de  los  tributos  ya relacionados.   

3.5.5. Por lo anterior, el primer cargo de la  demanda,  relativo  a  la  posible  vulneración  del  principio  de  unidad  de  materia,  no prospera.   

4.  Cargo  relativo  a  la  violación de la  prohibición   al   legislador   para  que  conceda  exenciones  o  tratamientos  preferenciales  en  relación  con  los  tributos  de propiedad de las entidades  territoriales.19   

4.1.  El  impuesto  de industria y comercio,  tributo municipal.   

4.1.1.  El artículo 294 de la Constitución  establece  que  “La ley no podrá conceder exenciones  ni  tratamientos  preferenciales  en  relación con los tributos de propiedad de  las   entidades   territoriales.  Tampoco  podrá  imponer  recargos  sobre  sus  impuestos  salvo  lo  dispuesto en el artículo 317”.  El  fragmento  demandado,  por su parte, dice que la persona jurídica originada  en  la  constitución  de  la  propiedad  horizontal  tendrá  la  calidad de no  contribuyente  de  impuestos  nacionales,  “así como  del  impuesto  de industria y comercio, en relación con las actividades propias  de  su  objeto social, de conformidad con lo establecido en el artículo 195 del  Decreto 1333 de 1986”.   

El  impuesto  de  industria y comercio es un  tributo  de  propiedad  territorial.  Su  regulación básica está contenida en  el   Decreto Ley 1333 de 1986, por el cual se expide el Código de Régimen  Municipal,  que  en su artículo 172 determina que el de industria y comercio es  un      impuesto      de      los     municipios20  y  el  Distrito Especial de  Bogotá,    y    a    partir   del   artículo   195,   define   sus   elementos  constitutivos.21   

4.1.2.  A  juicio  del demandante, cuando la  parte  acusada  del  artículo 33 de la Ley 675 de 2001 determina que la persona  jurídica  originada  en  la  constitución  de la propiedad horizontal tiene la  calidad  de  no  contribuyente  del  impuesto  de  industria  y  comercio, está  violando  la  disposición  constitucional  contenida  en el artículo 294 de la  Carta,  que  impide al legislador conceder exenciones o tratamientos tributarios  preferenciales  en  relación  con  los  tributos  de propiedad de las entidades  territoriales.  El  problema  de constitucionalidad consiste en determinar si la  no  inclusión  de  dicha  persona jurídica como contribuyente de este tributo,  constituye  o  no  una exención o un tratamiento tributario preferencial de los  que la Constitución prohíbe al Legislador otorgar.   

4.2.1.  En  la  sentencia  C-177 de 1996, la  Corte  conoció  de  una  demanda  contra  el  parágrafo  del artículo 208 del  Decreto  Ley  1333  de  1986, que decía: “La Caja de  Crédito  Agrario,  Industrial  y Minero y la Financiera Eléctrica Nacional, no  serán   sujetos  pasivos  del  impuesto  de  Industria  y  Comercio”.  La  Corte declaró inexequible esta disposición, por considerar  que,  tratándose  de  una  norma  de  rango  legal,  no  podía  introducir una  exención  respecto  del  impuesto de industria y comercio, que es un tributo de  propiedad        de       los       municipios22.  En cambio, en la sentencia  C-521  de  1997,  la  Corte conoció de una demanda contra disposiciones legales  que   prohibían   a  los  municipios  y  departamentos  gravar  las  loterías,  declarándolas  exequibles  por  considerar  que  tal limitación no constituía  exención  o  tratamiento  preferencial  -de  los  prohibidos  al  legislador en  relación  con  los  tributos  territoriales-,  sino  la delimitación general y  abstracta  de los elementos del tributo, en este caso del sujeto pasivo, para lo  cual  el  Legislador  se halla plenamente facultado.23  En  el  mismo  sentido,  y  también  sobre  los  juegos  de  suerte  y  azar, se pronunció en la sentencia  C-1191  de 2001. Y en la misma dirección, la sentencia C-229 de 2003 consideró  exequibles  disposiciones  del Código de Minas contenidas en la Ley 685 de 2001  que  prohibían  gravar  con  impuestos  departamentales  o  municipales ciertas  actividades  mineras,  pues consideró que el legislador no estaba estableciendo  una  exención: no estaba eximiendo a un grupo de contribuyentes del pago de una  obligación  tributaria  existente -ámbito que le corresponde a las asambleas y  concejos-  sino  que,  precisamente,  les  estaba  prohibiendo  a  las entidades  territoriales  gravar  determinadas  actividades,  impidiendo  de  este  modo el  surgimiento mismo de la obligación.   

Llama  la  atención  la  sentencia C-992 de  2004.  En  ella,  la Corte se pronunció sobre una demanda contra un literal del  artículo  7º  de  la  Ley  56  de  1981,  que  estableció que “…las   entidades  públicas  que  realicen  obras  de  acueductos,  alcantarillados,  riegos,  o  simple  regulación  de  caudales  no  asociada  a  generación    eléctrica,    no    pagarán    impuestos    de    industria   y  comercio”.  Después   de  extenso  análisis,  la  Corte  consideró  que  esta  disposición  no  estaba  introduciendo  una  exención  sobre  el  impuesto  de  industria  y  comercio  a favor de tales entidades, sino haciendo una precisión  sobre  el  hecho  gravable que éstas eventualmente realizan y que se consideran  ajenas  a  este  tipo  de  tributos  al no tratarse de actividades industriales,  comerciales        o        de       servicios24   

.  

4.2.2. Esta revisión de la jurisprudencia de  la  Corte  permite  avanzar  lo  siguiente. (i) Mientras en la C-177/96 la Corte  asimiló   la   exclusión  de  algunas  personas  jurídicas  públicas  de  la  condición  de  sujetos  pasivos  del  impuesto  de  industria  y comercio a una  exención  practicada  en  tributo municipal -y en consecuencia inexequible-, en  la  C-521/97  consideró  que  otra exclusión similar respecto de las loterías  -expresada  en  la  prohibición  de tenerlas por sujeto pasivo- no equivalía a  beneficio  tributario  o  exención.  (ii) En la C-992/04 introduce una variante  pertinente:  no  solo  reivindica  la  potestad  del Legislador para definir los  sujetos  pasivos  de  los tributos, nacionales o locales, de conformidad con los  artículos   150.12   y   338   de   la   Constitución,  sino  que  destaca  la  constitucionalidad  de  la  exclusión de hechos gravables ajenos a la actividad  económica  regulada  por  el  impuesto  de  industria  y comercio. (iii) En las  sentencias  aquí  reseñadas,  la  Corte  declaró exequibles las disposiciones  legales  que,  a  su  juicio, precisan o definen el hecho gravable y los sujetos  pasivos,   pero  removió  del  ordenamiento  jurídico  las  disposiciones  que  excluyeron  de  la calidad de contribuyentes a personas que en principio, según  los   elementos   del   tributo   previamente  definidos,  estaban  obligadas  a  contribuir.   

4.3. Conclusión sobre la constitucionalidad  del  aparte  demandado  del artículo 33 de la Ley 675 de 2001, en relación con  el artículo 294 de la C.P..   

4.3.1.  El  artículo  33  de la Ley 675 de  2001,  en  el  aparte demandado atribuye la condición de no contribuyente a las  personas  jurídicas  originadas  en las constituciones de propiedad horizontal,  “en  relación  con  las  actividades  propias de su  objeto social”.    

4.3.2. Al margen del artículo 33 de la ley  675/01,  las normas generales sobre el impuesto de industria y comercio señalan  que,  en todo caso, la persona jurídica que nace de una propiedad horizontal no  estaría obligada a este tributo.   

En  efecto,  el  objeto  de  esta  persona  jurídica,  según  el  artículo  32  de  la  ley  citada,  es  “administrar  correcta  y eficazmente los bienes y servicios comunes,  manejar  los asuntos de interés común de los propietarios de bienes privados y  cumplir    y   hacer   cumplir   la   ley   y   el   reglamento   de   propiedad  horizontal”;  y  la  persona jurídica, es, además,  según   el  artículo  33  de  la  misma  ley,  “de  naturaleza   civil,   sin  ánimo  de  lucro”.    

4.3.3. Tal objeto social y la naturaleza civil  y  sin  ánimo  de lucro referidos, excluyen a la persona jurídica originada en  una  propiedad  horizontal  de  la  definición  general  del hecho gravable del  impuesto   de  industria  y  comercio,  establecido  en  los  artículos  195  y  subsiguientes  del  Decreto  1333 de 1986: “Artículo  195:  El  impuesto  de  industria  y  comercio  recaerá,  en  cuanto  a materia  imponible,  sobre  todas las actividades comerciales, industriales y de servicio  que  se  ejerzan  o  realicen  en  las  respectivas  jurisdicciones municipales,  directa  o  indirectamente,  por personas naturales, jurídicas o por sociedades  de  hecho,  ya  sea que se cumplan en forma permanente u ocasional, en inmuebles  determinados,   con   establecimientos   de  comercio  o  sin  ellos”.  Y  la  persona  jurídica originada en la constitución de una  propiedad  horizontal,  como  lo indica su objeto social, no realiza actividades  ni industriales, ni comerciales, ni de servicio.   

Respecto de las primeras, el artículo 197 del  Decreto  1333  de  1986  las  define  así: “Para los  fines  aquí previstos se consideran actividades industriales las dedicadas a la  producción,     extracción,     fabricación,    confección,    preparación,  transformación,  reparación,  manufactura  y  ensamblaje de cualquier clase de  materiales   o   bienes”.  Las  comerciales,  por  su  parte,  se  definen  en el  artículo   198   del  mismo  cuerpo  normativo  en  los  siguientes  términos:  “Se  entienden  por  actividades  comerciales,  las  destinadas  al  expendio,  compraventa  o distribución de bienes o mercancías,  tanto  al  por mayor como al por menor, y las demás definidas como tales por el  Código  de  Comercio  siempre  y  cuando  no  estén  consideradas por el mismo  Código   o   por   este   Decreto,   como   actividades   industriales   o   de  servicios”.  Y  el artículo 199 define la actividad de servicios de la siguiente  manera:  “Son actividades de servicios las dedicadas  a  satisfacer  necesidades  de  la  comunidad  mediante la realización de una o  varias  de  las  siguientes actividades: expendio de bebidas y comidas; servicio  de  restaurante,  cafés,  hoteles,  casas  de  huéspedes,  moteles, amoblados,  transporte  y  aparcaderos,  formas  de intermediación comercial, tales como el  corretaje,  la  comisión,  los  mandatos  y la compraventa y administración de  inmuebles;    servicios   de   publicidad,   interventoría,   construcción   y  urbanización,  radio  y  televisión,  clubes  sociales, sitios de recreación,  salones  de  belleza,  peluquería, portería, servicios funerarios, talleres de  reparaciones   eléctricas,   mecánicas,   automoviliarias  y  afines,  lavado,  limpieza  y  teñido, salas de cine y arrendamiento de películas y de todo tipo  de  reproducciones  que  contenga  audio  y  video, negocios de montepíos y los  servicios   de  consultoría  profesional  prestados  a  través  de  sociedades  regulares o de hecho”.   

Una  simple  confrontación  entre  el objeto  social  de  la  persona  jurídica  originada  en  la propiedad horizontal y las  actividades   industriales,   comerciales  y  de  servicios  que  dan  lugar  al  surgimiento  de  la  obligación  tributaria  en  el  impuesto  de  industria  y  comercio,  tal  y  como  las  define  la  norma vigente que regula este tributo,  llevaría  a  la  conclusión de que esta persona jurídica específica no está  contemplada como sujeto pasivo del impuesto.   

Subsiste  una inquietud consistente en que en  el  Decreto  1333  de  1986  no existe norma expresa que excluya a esas personas  jurídicas  de  dicho  impuesto.  No  podía  existir,  porque  este Decreto Ley  compila  normas tributarias contenidas en varias leyes, entre ellas la Ley 14 de  1983,  época en la cual aún no se había dotado de personería jurídica a las  propiedades horizontales.   

4.3.4   La   constitucionalidad  de  la  no  inclusión  de las personas jurídicas originadas en la propiedad horizontal, en  cuanto  realizadoras de actividades propias de su objeto social -y no de otras-,  guarda  similitud  con  el  caso  que estudió la Corte en la Sentencia C-992 de  2004.  En  dicho caso concluyó que la disposición que excluyó a las entidades  públicas  que  realizan obras de acueducto, alcantarillado y riego del pago del  impuesto  de  industria  y  comercio  resultaba  exequible,  por  considerar que  “…existen  dudas sobre si la realización de obras  de  acueductos,  alcantarillados,  riegos  o  simple  regulación de caudales no  asociada  a  generación eléctrica realmente caen o no bajo ese hecho gravable,  pues  no es claro que esas actividades puedan ser calificadas como industriales,  comerciales  o  de  servicios…”.  En este caso, la  norma  acusada  expulsó  del  tributo  un hecho gravable, radicado en cabeza de  personas   determinadas,   que   resultaba   incompatible   con   el   tipo   de  comportamientos   susceptibles   de   generar   el   impuesto   de  industria  y  comercio.    

En  el análisis que nos ocupa, el Legislador  no  está  excluyendo  a  una  persona jurídica que, por su naturaleza y objeto  social,  deba  ser sujeto pasivo del impuesto de industria y comercio, sino a un  ente  de  derecho  de  naturaleza  civil  y sin ánimo de lucro, “en   relación   con   las   actividades   propias   de   su  objeto  social”,  las  cuales, difieren esencialmente de las  actividades de índole industrial, comercial o de servicios.   

4.3.5   De  otra parte, la inclusión de  las   personas   jurídicas   originadas   en   la   propiedad  horizontal  como  contribuyentes   del  impuesto  de  industria  y  comercio  por  razón  de  las  actividades  propias  de su objeto social, vulneraría los principios de equidad  tributaria.  En  efecto,  el artículo 95 de la Constitución consagra entre los  deberes  de  la persona y el ciudadano el “contribuir  al  financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de  justicia  y equidad”. Nada resultaría más injusto e  inequitativo  que  practicar  exacciones  por  concepto de industria y comercio,  respecto  de  personas  y  actividades ajenas a las actividades enderezadas a la  generación  de  riqueza  y  lucro  como  las  industriales,  comerciales  y  de  servicios.   

4.3.6.  En suma, la disposición demandada no  establece  una  exención  en  la  condición  de  contribuyente  de una persona  jurídica  surgida  de  la  propiedad  horizontal,  sino  la  exclusión  de las  actividades  que  corresponde realizar a éstas, de la calidad de hecho gravable  del  impuesto  de  industria y comercio. Exclusión fundada, además, en razones  de justicia y equidad.   

     

Así,  el  cargo  relacionado  con la posible  vulneración del artículo 294 de la Constitución, no prospera.   

5.    Solicitud   de   constitucionalidad  condicionada.   

5.2. La Corte considera que no es necesario ni  procedente  proferir  un fallo de constitucionalidad condicionada, por cuanto la  interpretación  que  propone  el  actor  es  la  única  posible.  Un  fallo de  constitucionalidad    condicionada    es    procedente    cuando,    de   varias  interpretaciones  plausibles  de  una  norma legal, sólo una o algunas de ellas  son  constitucionalmente admisibles, y por tanto, se hace necesario, en la parte  resolutiva  de  la  sentencia,  precisar  cuáles  de ellas lo son. Pero en este  caso,  la  norma  no  admite  una  interpretación  distinta a la que propone el  demandante  en su solicitud subsidiaria, y por lo tanto, no es necesario escoger  entre  varias  alternativas.  La  interpretación “alternativa” que el actor  explica  pero  no  comparte,  en  el  sentido  de que los bienes desafectos, por  seguir  siendo  de  propiedad  de la persona jurídica originada en la propiedad  horizontal,  no  pueden  ser objeto de ningún impuesto nacional ni del impuesto  de  industria  y  comercio,  no  es  una  interpretación plausible de la norma.  Veamos.   

El  propio artículo 33 de la Ley 675 de 2001  precisa  que  la persona jurídica originada en la constitución de la propiedad  horizontal  “tendrá  la calidad de no contribuyente  de  impuestos  nacionales,  así  como  del  impuesto  de  industria y comercio,  en relación con las actividades propias de su objeto  social,  de  conformidad  con  lo  establecido  en  el  artículo  195  del  Decreto  1333  de  1986”. Por lo  tanto,  aún  sin cumplir el proceso de desafectación regulado en la misma ley,  si  esa  persona  jurídica  realiza  actividades  ajenas  a  su  objeto  social  (“administrar  correcta  y  eficazmente los bienes y  servicios  comunes,  manejar  los asuntos de interés común de los propietarios  de  bienes  privados  y  cumplir  y  hacer  cumplir  la  ley  y el reglamento de  propiedad  horizontal”), pierde, por ese sólo hecho,  tal  calidad.  Será  competencia  de  las  autoridades tributarias nacionales y  municipales,  en  relación con los tributos nacionales en el primer caso, y con  el  de  industria  y comercio, en el segundo, determinar, en cada caso concreto,  si  una  persona  jurídica  originada  en  la  constitución  de  una propiedad  horizontal,  realiza  actividades  ajenas  a  su  objeto social, las que serían  materia  de  gravamen.  De  no ser así, las propiedades horizontales contarían  con  una  ventaja  tributaria  injustificada  en  relación  con  otras personas  jurídicas  que  se  dedican  al  mismo  tipo de actividad lucrativa, comercial,  industrial  o  de  servicios,  o  explotan  de  la  misma  manera privada bienes  semejantes;  y  quienes  trabaren  relaciones  comerciales  con  ellas gozarían  también  de  una  ventaja  injustificada  en  comparación  con  el universo de  quienes  establecen  cotidianamente relaciones comerciales con otras categorías  de personas jurídicas.   

5.3.  En  conclusión,  no  es  necesario  formular  un  fallo  condicionado  de exequibilidad sobre el fragmento demandado  del  artículo  33  de  la Ley 675 de 2001, por cuanto la única interpretación  que  cabe  respecto  de  dicha disposición, en lo que atañe a la inquietud del  actor, es la siguiente:   

(i)  La persona jurídica que se origina en  la  constitución  de  una  propiedad  horizontal  puede  tener la calidad de no  contribuyente  de  impuestos  nacionales,  así como del impuesto de industria y  comercio,   estándole   permitido,   incluso,  destinar  algunos  bienes  a  la  producción  de  renta,  pero  sólo  para  sufragar  expensas comunes, por así  disponerlo el parágrafo del artículo 33 de la Ley 675 de 2001.   

(ii) Esta calidad de no contribuyente sólo  se  predica  en  relación con las actividades propias de su objeto social. Así  lo  dice  expresamente  el  artículo  33  de  la  ley  675 de 2001. De realizar  actividades  ajenas  a  su  objeto  social, la persona jurídica originada en la  constitución  de  la propiedad horizontal pierde su calidad de no contribuyente  de  impuestos  nacionales,  y  del  impuesto  de  industria  y comercio. Esto es  cierto,  aún  si  no se ha surtido el proceso de desafectación regulado en los  artículos 20 y 21 de la Ley 675 de 2001.   

(iii)   De   surtirse   un   proceso   de  desafectación,  los  actos  o negocios jurídicos que recaigan sobre los bienes  privados  que  surjan  del  mismo,  se  someten  al régimen tributario general,  nacional  o territorial, y por mandato expreso de la ley, serán objeto de todos  los    beneficios,    cargas    e    impuestos   inherentes   a   la   propiedad  inmobiliaria.   

5.4. Así, no se hace necesario expedir una  constitucionalidad  condicionada, pues no existe un espectro de interpretaciones  plausibles  que obliguen a precisar cuál de ellas se ajusta a la Constitución.   

6. Conclusión general.  

La expresión “y  tendrá  la  calidad  de no contribuyente de impuestos nacionales, así como del  impuesto  de  industria  y comercio, en relación con las actividades propias de  su  objeto  social,  de  conformidad  con lo establecido en el artículo 195 del  Decreto  1333  de 1986”, contenida en el artículo 33  de  la  Ley  675 de 2001, es exequible, por cuanto, no obstante ser una norma de  carácter  tributario,  guarda  estrecha relación temática y sistémica con el  tema  general  de  la  Ley  que la contiene, por lo que no viola el principio de  unidad  de  materia  consagrado en el artículo 158 de la Constitución. Tampoco  constituye  una vulneración de la prohibición contenida en el artículo 294 de  la  Constitución,  que  impide al legislador conceder exenciones o tratamientos  preferenciales  en  relación  con  los  tributos  de propiedad de las entidades  territoriales,  porque  el  aparte demandado no consagra una exención, sino que  establece  una  regla  de  no  sujeción  al  impuesto  de industria y comercio.   

III. DECISIÓN.  

En   mérito   de  lo  expuesto,  la  Corte  Constitucional  de  la  República de Colombia, administrando justicia en nombre  del pueblo y por mandato de la Constitución,   

RESUELVE:  

–  

Primero.  Declarar  EXEQUIBLE,  por  los  cargos  analizados,  la  expresión  “y tendrá la calidad de  no  contribuyente de impuestos nacionales, así como del impuesto de industria y  comercio,  en  relación  con  las  actividades  propias de su objeto social, de  conformidad  con  lo  establecido  en  el  artículo  195  del  Decreto  1333 de  1986”, contenida en el artículo 33 de la Ley 675 de  2001.   

Notifíquese,   comuníquese,   cópiese,  publíquese  e  insértese  en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y  archívese el expediente.   

NILSON PINILLA PINILLA  

Presidente  

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA  

Magistrada            

   

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO  

Magistrado  

Aclaración de voto  

JUAN CARLOS HENAO PÉREZ  

Magistrado   

            

   

     GABRIEL    EDUARDO   MENDOZA  MARTELO   

Magistrado  

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO  

Magistrado  

            

   

      JORGE  IGNACIO  PRETELT CHALJUB   

Magistrado  

Aclaración de voto.  

HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO  

Magistrado  

Salvamento de voto            

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA  

Magistrado  

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ  

Secretaria General  

ACLARACION DE VOTO A LA SENTENCIA C-812-09   

INHIBICION  DE  LA  CORTE  CONSTITUCIONAL POR  PRINCIPIO   DE   UNIDAD   DE  MATERIA-Procedencia  por  tratarse  de  un  vicio de forma/INHIBICION DE LA CORTE  CONSTITUCIONAL-Caducidad  de  la acción por vicios de  forma (Aclaración de voto)   

LINEA JURISPRUDENCIAL DE LA UNIDAD DE MATERIA  COMO VICIO MATERIAL (Aclaración de voto)   

UNIDAD   DE   MATERIA   COMO   VICIO   DE  FORMA-Argumentos (Aclaración de voto)   

CONTROL     CONSTITUCIONAL-Vicios   objeto   de   control   (Aclaración  de  voto)   

Constitucionalmente  son  identificables  los  vicios  de  forma,  los  vicios  materiales,  los  vicios de procedimiento en la  formación  y  los  vicios  de competencia.  Los vicios de forma pueden ser  vicios  de  competencia  o  vicios de procedimiento, ya que tanto la ausencia de  competencia  como  la  irregularidad  en  el  trámite entraña un vicio formal,  siendo  la competencia un supuesto para iniciar un proceso de expedición de una  ley,  en  que el juicio de competencia precede a los demás y antecede al juicio  sobre el procedimiento.   

Referencia: Expediente D-7691  

Norma  demandada: Artículo 33 (parcial) de  la Ley 675 de 2001.   

Magistrado Ponente:  Mauricio González Cuervo.   

1. Razón de la Aclaración.  

Suscribí  la  decisión  de  exequibilidad  contenida  en  la  sentencia  C-812-09  por  considerar que, en efecto, la norma  demandada  no  vulnera  el  artículo  294  de la Constitución, que prohíbe al  legislador  conceder  exenciones  o tratamientos preferenciales en relación con  los  tributos  de  propiedad  de  las  entidades  territoriales, pero me permito  respetuosamente  aclarar  el  voto  en  relación con el cargo por violación al  principio  de  unidad  de  materia,  respecto  del  cual,  como  lo explicaré a  continuación, estimo que procedía una decisión inhibitoria.   

En  mi  calidad de ponente, propuse a la Sala  que  se  inhibiera  de  pronunciamiento  respecto  del  cargo  por violación al  principio  de  unidad  de  materia,  por  considerar  que  cuando se invoca este  específico  reproche de inconstitucionalidad, se trata de una acción por vicio  de  forma,  y  por  lo  tanto caduca en el término de un año, contado desde la  publicación  del  respectivo  acto,  por  así  disponerlo  el  numeral  3  del  artículo  242 de la Constitución Política. Teniendo en cuenta que la presente  demanda  de  inconstitucionalidad  se  presentó  en  el  año  2009, y la norma  demandada  fue publicada en agosto de 2001, le correspondía a la Corte declarar  la  ocurrencia  de  la  caducidad de la acción por ese específico cargo, y por  tanto abstenerse de un pronunciamiento de fondo.   

2. Línea jurisprudencial: Unidad de materia  como vicio material.   

Reconozco  que la adopción de mi propuesta  habría  implicado  un  cambio  de  la  jurisprudencia  de  la  Corte  sobre  la  naturaleza  del  cargo  por  vulneración  a la regla de unidad de materia en el  trámite  de  las  leyes.  La Corporación ha estimado que la violación al  principio  de  unidad  de  materia  no  es  un mero vicio de forma, sino, por el  contrario,  una  vulneración  material de la Constitución, pues se trata de un  análisis  en la que se confronta el contenido de la disposición acusada con el  tema  general  del  estatuto  legal  del cual hace parte, por un lado, y, por el  otro,  porque  la  vulneración  del  principio  es,  en realidad, un asunto que  “compromete  la competencia del Congreso”    pues    de    constatarse   su   ocurrencia   “se    debe    concluir    que   el   legislador   ha   rebasado   su  competencia”.25   

En  la  sentencia C-025 de 1993, la Corte  consideró,  brevemente,  que  la  violación del principio de unidad de materia  era  un  vicio  material  y  no  formal,  y,  por  lo  tanto,  no susceptible de  devolución  al  Congreso  para  efectos  de  ser  subsanado  -no  se pronunció  específicamente sobre la caducidad-. Dijo la Corte:   

42.  La  ausencia  de  control interno por  parte  de la respectiva célula legislativa, para evitar que un proyecto vulnere  el  principio  de  unidad de materia, no tiene como consecuencia la subsanación  del  defecto  derivado  de  su incumplimiento, el cual  por   recaer   sobre   la   materia,   tiene   carácter  sustancial  y,  por  tanto,  no  es  subsanable.  (…)”. (Subraya fuera de  texto)   

Como se podrá observar enseguida, la Corte  ha  considerado que la vulneración al principio de unidad de materia constituye  una  extralimitación  de  la  competencia  del  Congreso.  Aunque  la sentencia  C-546/93  no  se  refirió específicamente al tema de la unidad de materia, fue  la  primera  en  señalar  que  las  extralimitaciones  de  la  competencia  del  legislador  no  son  vicio  de  forma,  o en todo caso, no subsanables, y por lo  tanto no aplica la caducidad. Lo dijo en los siguientes términos:   

“El artículo 242-3 de la Carta Política  que    establece    un    término   de   caducidad   para   las   acciones   de  inconstitucionalidad  por  vicios  de  forma,  no  comprende,  en  modo  alguno,  aquellas  que  se dirigen a atacar el acto por desbordamiento en el ejercicio de  la  competencia.  Y no podría hacerlo, porque si la indebida elección de forma  para  la  producción  del acto, cumplido por quien tiene competencia, se reputa  un  vicio  menor,  saneable  por el transcurso del tiempo, la falta de capacidad  para  producirlo  no  puede  ser  saneada  por  esa vía, pues no puede producir  efectos  jurídicos  un  acto  que  sólo  lo  es en apariencia por carecer, ab-  initio,   del  presupuesto  esencial  para  surgir  el  mundo  del  derecho:  la  competencia,   precedente   obligado   del   uso   de   la  forma”26.  (subraya  fuera de texto)   

En   la   Sentencia   C-1161/00  se  dijo  explícitamente  que los vicios de competencia son materiales, no de forma, y en  este  fallo se aludió explícitamente a la unidad de materia, en los siguientes  términos:   

“3-  La  Constitución  establece  que  “las  acciones  por  vicios  de forma caducan en el  término   de   un   año,   contado   desde   la  publicación  del  respectivo  acto”  (CP art. 242). Sin embargo, esta Corte tiene  bien  establecido  que  los  problemas  de  competencia no constituyen vicios de  forma   sino   vulneraciones  materiales  a  la  Constitución,  por  cuanto  la  competencia  es  el  “presupuesto esencial que da, al  funcionario   o   a   la   Corporación,   legitimidad   para   acceder   a   la  forma”27.  Por  ello,  esta Corte ha  concluido       que       constituyen      vicios  materiales,  cuya  acción  no  caduca, el exceso del  Gobierno  en  el ejercicio de las facultades extraordinarias (Sentencia C-546 de  1993),  la  violación  de  la  regla de la unidad de  materia    (Sentencia   C-531   de   1995)   o   el  desconocimiento  de  la  reserva  de  ley orgánica (Sentencia C-600-A de 1995).   

Varias  sentencias,  durante  los  primeros  años  de  la  Corte,  dieron  por  sentado  que la vulneración al principio de  unidad  de  materia  era  un  vicio  material  insubsanable, sin  entrar en  explicaciones.  Un  buen  ejemplo  de  este  tipo  de sentencias, es la C-070 de  1994:   

“Encuentra  la  Corte  que hay una clara  violación    de    la    requerida    unidad    de  materia  que  la Carta vigente exige respecto de todo  precepto  legal. Tratándose de un vicio insubsanable,  por  cuanto  es  de  carácter  sustancial, se impone  declarar el parágrafo acusado contrario a sus mandatos.”   

La  sentencia C-531/95 analiza a fondo este  problema jurídico, en los siguientes términos:   

“Podría  pensarse  que  se  trata de un  vicio  formal  pues  parece referirse al puro procedimiento legislativo, esto es  al  trámite de aprobación y perfeccionamiento de las leyes, pues la violación  de  la  Constitución  no  ocurriría  porque  el  contenido  particular  de  un  determinado  artículo  hubiese  desconocido  mandatos materiales de la Carta, o  hubiese  sido  expedido por una autoridad a quien no correspondía hacerlo, sino  únicamente  porque  habría  sido  incluido  en  un  proyecto  de  ley  con una  temática  totalmente  diversa  a  la  suya.  Por  consiguiente,  ese  contenido  normativo  podría  ser  exequible  si  hubiera  estado  en otro proyecto de ley  aprobado  por  el Congreso, lo cual parecería confirmar que el vicio es formal.   

Sin  embargo,  un  análisis más detenido  muestra  que  no se trata de un vicio puramente formal, puesto que tiene que ver  con  el  contenido  material  de  la  norma  acusada.  Así, una ley puede haber  surtido   un   trámite   intachable,   por   haber  sido  aprobadas  todas  sus  disposiciones  conforme  al  procedimiento establecido por la Constitución y el  Reglamento  del  Congreso.  La  ley es pues formalmente inatacable; sin embargo,  algunos  de  sus  artículos  pueden  ser  declarados inexequibles por violar la  regla  de  unidad  de  materia, si su contenido normativo no tiene una conexidad  razonable  con  la  temática general de la ley.  Y sin embargo, se repite,  la  ley  es  formalmente  inatacable,  pues se surtió de manera regular todo el  proceso  de  aprobación,  sanción y promulgación. Esto significa entonces que  el  vicio de inconstitucionalidad de esos artículos, por desconocer la regla de  unidad  de  materia,  no  puede ser formal pues la forma no ha sido cuestionada.  El vicio deriva entonces de que el Congreso no tenía  competencia    para   verter   esos   contenidos   normativos   en   esa   forma  particular,  esto  es,  en esa ley específica, y por  ello  son  inconstitucionales,  a  pesar de que el trámite formal de la ley fue  ajustado a la Constitución.     

(…)  

6-  El tipo de examen que realiza la Corte  para  determinar si hay o no violación de la unidad de materia comprueba que no  estamos  en  presencia  de  un  vicio  formal. En efecto, la Corte no analiza el  procedimiento  formal  de  aprobación de la norma para determinar si existe ese  vicio  sino  que  estudia  el  contenido normativo del artículo impugnado, y lo  compara  con  el  tema  general  de  la ley aprobada. Esta Corporación no tiene  entonces  que  solicitar  pruebas  y  examinar  el expediente de la ley sino que  efectúa  un examen material de la norma acusada y del cuerpo legal del que hace  parte.  En tales condiciones, si encuentra que no existe una conexidad razonable  entre  ellas,  procede  a declarar la inexequibilidad. Es pues un típico juicio  material  y  no  un  estudio del procedimiento formal de aprobación de la norma  legal.   

Varios  fallos  posteriores aluden y reiteran  esta   jurisprudencia,   entre   otras,   las   sentencias  C-551/03,  C-120/06,  C-506/06, C-211/07, C-214/07  C-539/08.   

En  el año 2001, la Corte volvió a ocuparse  con detenimiento del tema. En la sentencia C-501 de 2001, se dijo:   

“De  otro  lado,  también es pertinente  aclarar  que  la violación del principio de unidad de  materia  es un vicio de carácter material, puesto que  el juicio que debe hacer  el juez constitucional  consiste  esencialmente  en  examinar  el contenido normativo de la disposición  acusada,  con  el  fin  de verificar que éste guarde  coherente relación con el estatuto legal del cual hace parte.   

Además,  es necesario tener en cuenta que  el  referido  vicio  compromete  la  competencia  del  Congreso,    puesto    que,    por    disposición  constitucional,  a  éste le está vedado expedir disposiciones o modificaciones  que  no  estén  ligadas  a la materia del respectivo proyecto de ley (artículo  158  C.P.).   Así que, cuando se incurre en la señalada irregularidad, se  debe concluir que el Legislador ha rebasado su competencia.”   

“Se  trata entonces de prescripción con  un  claro  alcance: prohibir  la  inserción en el cuerpo de una ley de disposiciones que no guarden relación  con  la  materia  central  por  ella  tratada,  la  cual además de preservar la  congruencia  y  coherencia  de  los  cuerpos normativos, apunta a propósitos de  mayor  envergadura  cuales  son  salvaguardar  la  transparencia,  el  principio  democrático  y la publicidad en el procedimiento legislativo, como ha puesto de  relieve    esta   Corporación   en   reiterada   jurisprudencia.   Precisamente  por   los contenidos axiológicos que garantiza,  la  trasgresión  de  la  unidad  de  materia  ha  sido  caracterizada  como  un  vicio  de competencia en el  proceso  de  formación  de  las  leyes,  es  decir,  como un vicio de forma que  trasciende  al  contenido  de la ley y por lo tanto no es subsanable por el mero  paso del tiempo.”   

Y,   en   la  sentencia  C-859/08,  se  dijo:   

“Ha  señalado  esta  corporación  que  la  violación  del principio de unidad de materia es  un  vicio  de  carácter material, puesto que  afecta  la  competencia del Congreso  al  que  por  mandato  constitucional  le  está  vedado expedir disposiciones o  modificaciones  que  no  estén  ligadas a la materia del respectivo proyecto de  ley.  Por  tal  razón,  la  acción  de  inconstitucionalidad  que  plantee tal  irregularidad  no  está  sometida  al  término  de  caducidad  de  un año que  consagra  el  artículo  242-2  superior, el cual está previsto para las que se  promueven por vicios de forma (…)”.   

En  sentencia  C  551/03  se sostuvo que la  consideración  de la trasgresión del principio de unidad de materia como vicio  material  se  creó  con  el restringido propósito de impedir que se aplique la  caducidad   del   artículo   242   C.P.   En   el  mencionado  fallo  se  puede  leer:   

87.  (…)  Es  igualmente cierto que esta  Corporación   ha   señalado,   en   numerosas   ocasiones,   que  el  desconocimiento de la regla de unidad de materia  no es un  vicio   formal  sino  material.  (…)  La  doctrina  del  carácter material, y no formal, de la violación  de   la  regla  de  unidad  de  materia  fue  desarrollada  exclusivamente  para  determinar  si  ese  vicio  estaba o no cubierto por la regla de caducidad de la  acción  prevista  por el artículo 242 superior. Y la  Corte  concluyó  que  no  era  así,  pues  se  trataba de un vicio material de  competencia, y no de un vicio de forma o de trámite.   

Ahora  bien,  la violación de la regla de  unidad  de  materia  es  un  vicio  de competencia, pues no tiene que ver con la  ilegitimidad  del  contenido  normativo  de un determinado precepto en sí mismo  considerado,  sino con el hecho de que el Congreso no puede verter ese contenido  en  una  determinada  ley,  por  no guardar éste una conexidad razonable con la  materia dominante de esa ley específica.”   

Parecería que esta sentencia del 2003 es un  reconocimiento  de  que  el carácter material que la Corte le ha atribuido a la  vulneración  del  principio  de unidad de materia no obedece a la constatación  de  una  característica inherente al vicio, sino a la consecuencia práctica de  que   respecto   de  este  cargo  no  se  aplicara  el  término  de  caducidad.   

Respecto  del  vicio por falta de unidad de  materia,  la  jurisprudencia  constitucional  se  ha  pronunciado  sobre  (i) su  naturaleza,  (ii)  su impugnabilidad en el tiempo, y (iii) la subsanabilidad del  mismo.  En  cuanto  a  la naturaleza, el vicio por falta de unidad de materia ha  sido  considerado,  alternadamente,  vicio  material  o  vicio  de  competencia.  Respecto  de  su impugnabilidad, se ha descartado la caducidad en el término de  un  año  previsto  para  el  ejercicio  de acciones de inconstitucionalidad por  vicios  de forma, descartando en todo caso que se trate de un vicio formal. Y en  relación  con  la  subsanabilidad de un proyecto viciado por carencia de unidad  de  materia,  se  ha  negado tal posibilidad al no tratarse, precisamente, de un  vicio de procedimiento.   

La  Corte  ha  afirmado  que  la  unidad de  materia  es asunto sustancial, no formal o de trámite, esto es, que la falta de  unidad   de   materia  de  una  disposición  legal  ha  de  considerarse  vicio  material.   

Ha  expresado  que tal carencia,  “por  recaer sobre la materia, tiene carácter sustancial   y,  por  tanto,  no  es  subsanable”  (C-025/93). Ha  concluido  que  estos  defectos  “constituyen vicios  materiales,  cuya  acción  no caduca” (C-1161/00).  En  la  sentencia  C-70/94  aludió a la naturaleza del  vicio  “tratándose  de  un  vicio insubsanable, por  cuanto  es  de  carácter  sustancial”.  Se trata en  estos  casos  de  presentar  la  conclusión  acerca de la naturaleza material o  sustancial  del vicio por falta de unidad de materia, para colegir de ello la no  subsanabilidad  del  proyecto  viciado  y  la  no caducidad de la acción.    

La sentencia que fundamenta la naturaleza no  formal   del   vicio  por  carencia  de  unidad  de  materia,  es  la  C-531/95.   

Comienza por examinar la probable naturaleza  formal   de   este   defecto,   (i)   ya   que  se  refiere  al  “puro  procedimiento legislativo”; (ii) no  se  estructura  “porque el contenido particular de un  determinado   artículo   hubiese   desconocido   mandatos   materiales   de  la  Carta”,     concluyendo    que    “ese  contenido  normativo podría ser exequible si hubiera estado en  otro  proyecto de ley aprobado por el Congreso, lo cual parecería confirmar que  el  vicio  es  formal”.  Sin embargo, desestima esas  razones  tras  considerar  que el asunto tiene que ver con el contenido material  de  la  norma acusada, ya que una ley que falta a la regla de unidad de materia,  no  obstante  haber  surtido un trámite impecable y ser formalmente inatacable,  puede  ser  declarada inexequible en algunas de sus disposiciones por desconocer  la   regla   de   la  unidad  de  materia.  De  lo  que  deduce  “que  el  vicio  de  inconstitucionalidad  de  esos  artículos,  por  desconocer  la  regla de unidad de materia, no puede ser formal pues la forma no  ha    sido    cuestionada”,   para   concluir   que  “el  vicio  deriva  entonces  de  que el Congreso no  tenía   competencia  para  verter  esos  contenidos  normativos  en  esa  forma  particular”. Aquí se advierte que la Corte tiende a  basar  el  argumento  de la naturaleza material o sustancial del vicio de unidad  de  materia  en  la falta de competencia del Legislador que así procede, lo que  equivale  a  identificar  los  vicios  competenciales  como  vicios  materiales.   

Luego,   la  misma  sentencia  procede  a  presentar  una  razón  autónoma  para  fundamentar  la  tesis de la naturaleza  material  del  defecto  de unidad de materia en el tipo de juicio que realiza el  juez  constitucional  en  tales  casos. En ellos, “la  Corte  no  analiza  el  procedimiento  formal  de  aprobación  de la norma para  determinar  si  existe  ese  vicio  sino  que estudia el contenido normativo del  artículo   impugnado,   y   lo   compara   con   el  tema  general  de  la  ley  aprobada”,     es     decir,     “efectúa  un  examen material de la norma acusada y del cuerpo legal  del  que  hace parte”. Con base en lo dicho, concluye  que    se    trata    de    un    típico   “juicio  material” y no un análisis del procedimiento formal  de  aprobación  de  la  norma.  He  aquí la razón que le permitió a la Corte  concluir   que   el   vicio   por  falta  de  unidad  de  materia  es  un  vicio  material.   

Tal tesis fue reiterada en la sentencia C-501  de  2001 al concluir que “la violación del principio  de  unidad  de  materia  es un vicio de carácter material, puesto que el juicio  que  debe  hacer  el juez constitucional consiste esencialmente en examinar  el  contenido  normativo de la disposición acusada, con el fin de verificar que  éste   guarde   coherente  relación  con  el  estatuto  legal  del  cual  hace  parte”.  También  en la sentencia C-859/08 se dijo:  “la  violación  del principio de unidad de materia  es  un  vicio  de  carácter  material,  puesto  que  afecta  la competencia del  Congreso   al   que   por   mandato   constitucional  le  está  vedado  expedir  disposiciones   o  modificaciones  que  no  estén  ligadas  a  la  materia  del  respectivo     proyecto    de    ley”.   

Así,  la  Corte  basa la condición de vicio  material  del  defecto  de  unidad  de  materia  en  la naturaleza del juicio de  constitucionalidad  que  se  realiza  con  ocasión  de su ocurrencia. Con todo,  recurrentemente,  se  acude  a  la  razón  de  competencia  para  justificar la  naturaleza  material  o sustancial del vicio de unidad de materia, como se verá  enseguida.   

La  sentencia  C-1161/00, al reiterar que las  acciones  por  vicios de forma caducan en el término  de  un año, añadió que  los problemas de competencia, como la violación  de  la  regla  de  la  unidad  de materia “no  constituyen  vicios de forma sino  vulneraciones  materiales  a  la Constitución”, por  cuanto  la competencia es el “presupuesto esencial que  da,  al  funcionario  o  a  la  Corporación,  legitimidad  para  acceder  a  la  forma”.  Es  bien  importante  este  fallo  ya  que  permite  concluir  que: (i) la violación de la unidad de materia es un problema  competencial;  (ii) la naturaleza competencial y no formal de vicio de unidad de  materia  se  hace evidente al considerar que la competencia es presupuesto de la  forma,  y  no  forma  misma;   (iii)  los  vicios  competenciales, como los  defectos  por unidad de materia de las leyes, son vulneraciones materiales de la  Constitución.   

En  general,  la  Corte  ha estimado que la  violación  al  principio  de  unidad  de  materia no es un mero vicio de forma,  sino,  por  el contrario, una vulneración material de la Constitución, pues se  trata  de  un  análisis  en la que se confronta el contenido de la disposición  acusada  con  el  tema  general  del  estatuto legal del cual hace parte, por un  lado,  y,  por el otro, porque la vulneración del principio es, en realidad, un  asunto   que   “compromete   la   competencia   del  Congreso”   pues   de   constatarse  su  ocurrencia  “se  debe  concluir que el legislador ha rebasado su  competencia”.28   

3.   Unidad   de   materia:   vicio   de  forma.   

En   mi   opinión,   divergente   de  la  jurisprudencia   que   se   acaba   de  reseñar,   el  juicio  consistente  “en   examinar   el   contenido   normativo  de  la  disposición  acusada,  con  el  fin  de  verificar  que  éste guarde coherente  relación    con   el   estatuto   legal   del   cual   hace   parte”,  si  bien  entraña  un  análisis  del  contenido  de la norma  demandada,  no  es  un  juicio  material  de control constitucional: realiza una  comparación  de  contenidos  normativos  entre la disposición acusada y la ley  que  la  incorpora,  mas  no  una  confrontación  de  aquella  con el contenido  material  de  la  Constitución. Porque el control constitucional material sólo  existe  como  tal,  en  cuanto el parámetro de cotejo de la norma legal acusada  sea  un contenido constitucional. Así, el vicio por falta de unidad de materia,  al  no  emanar  de  un  juicio  material  -de la norma legal contra un contenido  sustancial de la Constitución- no es un vicio de tal naturaleza.   

La  falta de competencia de un órgano para  proferir  un  acto  no  puede  entenderse  como  un  asunto de fondo, material o  sustancial.  El  poder jurídico para expedir una norma a través de un trámite  legislativo  es  un presupuesto de la formación de las leyes, no un aspecto del  contenido  normativo  de  éstas. En tal sentido, el juicio de competencia, esto  es,  de  la  existencia  de  capacidad  jurídica  para  tramitar  y  dictar una  disposición   legal,   no   puede   asimilarse   a  un  juicio  material.    

La jurisprudencia ha definido la naturaleza  de  los  vicios  constitucionales  de  los  que  pueden  adolecer  las leyes, en  ocasiones,  en función de las consecuencias que acarrea una u otra definición,  en  materia  de  caducidad  o  subsanabilidad,  debiendo ser al contrario. Estas  mismas  consecuencias son perfectamente derivables de una teoría consistente de  los vicios de las leyes objeto de control constitucional.   

Una teoría de los vicios objeto de control  constitucional puede estructurarse con las siguientes premisas:   

(i) Constitucionalmente, son identificables  los  siguientes  conceptos:  vicios de forma (CP, Art. 242.3); vicios materiales  (CP,  Art.  241.4,  241.5);  vicios  de procedimiento en la formación (CP, Art.  241.1,   241.2,   241.3,   parágrafo);   y  vicios  de  competencia  (CP,  Art.  155).   

(ii) Los vicios de forma pueden ser: vicios  de  competencia o vicios de procedimiento. Tanto la ausencia de competencia como  la  irregularidad en el trámite entraña un vicio formal. Siendo la competencia  un  supuesto  para  iniciar  un  proceso de expedición de una ley, el juicio de  competencia  precede a los demás y antecede al juicio sobre el procedimento. En  otras  palabras,  el  examen formal de la titularidad de la potestad legislativa  que  se  ejerce  es  previo  al  examen  de  la observancia de las formas que se  despliegan.  Y  por  supuesto,  anterior  al juicio de contenido material de las  disposiciones decretadas.   

(iii)  El  defecto  de unidad de materia se  configura  como  un  vicio  de  competencia,  esto es un vicio de forma, bajo el  entendido  jurisprudencialmente  reiterado del límite a la potestad legislativa  para  expedir una disposición sustancialmente  divergente de la ley que la  incorpora.  En modo alguno se puede considerar como un vicio material, ya que en  el  examen  de  unidad  de  materia  el contenido sustancial de la Constitución  está ausente de confrontación alguna con la norma legal acusada.   

(iv)  Como  vicio  de forma, el defecto por  unidad  de materia solo puede ser alegado en ejercicio de la acción pública de  inconstitucionalidad,  en  el  término  de  un año -caducidad-. Y al no ser un  vicio  formal  de  los  referidos  en  el  parágrafo  del  artículo  241 de la  Constitución    -vicios    de    procedimiento-,    no    es   susceptible   de  saneamiento.   

De  aceptarse  esta  nueva aproximación al  problema,  la  Corte  se  tendría  que  haber  inhibido de conocer el cargo por  violación  al principio de unidad de materia,  por caducidad de la acción  de inconstitucionalidad (CP, art. 242.3).   

En   los   términos  anteriores  se  dejan  expresadas mis diferencias con los motivos de la decisión.   

Fecha ut supra  

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO  

Magistrado    

1  Diario Oficial No. 44.509, de 4 de agosto de 2001.   

2 Como  se  verá  en  este  acápite,  el  pronunciamiento del Ministerio de Hacienda y  Crédito  Público  respecto  de  todos  los  cargos  apunta  inequívocamente a  solicitar  que  se  declare  la  constitucionalidad  de  la norma demandada. Sin  embargo,  en  el  acápite  titulado  “Petición”, el Ministerio solicita la  inexequibilidad  de  la  norma demandada. La Corte interpreta esto como un error  tipográfico  y  entiende  que  el  sentido  general  de  la  intervención  del  Ministerio  consiste  en  solicitar la exequibilidad de la disposición acusada.   

3  El  concepto  de  la  DIAN  se  restringe al alcance de la norma sobre los impuestos  nacionales.  No  toca  los  problemas jurídicos relacionados con el impuesto de  industria y comercio.   

4  La  Dirección  de  Impuestos  y Aduanas Nacionales dedica el grueso de su escrito a  respaldar  la solicitud de constitucionalidad condicionada, para que se entienda  “que  la  propiedad  horizontal  es responsable del  impuesto  a las ventas, respecto de las actividades de  explotación  comercial  sobre  bienes desafectados o  no”.   

           

5  Concepto  No.  4795  del 18 de junio de  2009, del Procurador General de la  Nación, Alejandro Ordoñez Maldonado.   

6  C-188/06.   

7  Constitución   Política,   artículo  158:  “Todo  proyecto  de  ley  debe  referirse a una misma materia y serán inadmisibles las  disposiciones    o    modificaciones    que   no   se   relacionen   con   ella.  (…)”.   

8 Ver  C-390/96, C-886/02, C-233/03.   

9  Gacetas  del  Congreso  364/99,  78/00,  217/00, 234/00, 210/01, 262/01, 348/01,  354/01.   

10  C-648/97   

11  C-233/03   

12  C-233/03   

13  Decreto Ley 624 de 1989, título preliminar.   

14 La  Corte  se  pronunció  sobre una demanda contra algunos artículos de la Ley 401  de  1997,  por  la  cual  se  creó   la  Empresa Colombiana de Gas, Ecogas  y   el  Viceministerio  de  Hidrocarburos.  En  dicha  Ley  se  creaba  una  contribución  parafiscal para promover el desarrollo de infraestructura para el  uso  del  gas  natural  en  los  municipios  y el sector rural, prioritariamente  dentro  del  área  de  influencia  de los gasoductos troncales, y que tengan el  mayor índice de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI).   

15 En  esta  ocasión,  la Corte conoció de una demanda contra la Ley 716 de 2001, por  la  cual  se expedían normas para el saneamiento de la información contable en  el    sector    público    y    se    dictaban    disposiciones    en   materia  tributaria.   

16 En  la  Sentencia  C-305  de  2004,  la Corte se ocupó de una demanda contra varios  artículos  de  la  Ley  812  de  2003, por medio de la cual se expedía el Plan  Nacional de Desarrollo para el período 2003-2006.   

17  Normas  contenidas en artículos de la Ley 1151 de 2007, por la cual se expedía  el Plan de Desarrollo para el período 2007-2010.   

18 La  Corte  conoció  de  una demanda contra varios artículos de la Ley 795 de 2003,  cuyo   objeto  principal  explícito  era  hacer  algunos  ajustes  al  Estatuto  Orgánico del Sistema Financiero.   

19  Este  cargo  se refiere exclusivamente al impuesto de industria y comercio, no a  los impuestos nacionales.   

20     Decreto   1333   de   1986:   “Artículo  172.   Además   de   los  existentes  hoy  legalmente,  los  Municipios  y el Distrito Especial de Bogotá pueden crear los  impuestos    y    contribuciones    a    que    se   refieren   los   artículos  siguientes…”   

21  Decreto  1333  de  1986:  “Articulo  195.  El impuesto de industria y comercio  recaerá,   en   cuanto   a  materia  imponible,  sobre  todas  las  actividades  comerciales,  industriales  y  de  servicio  que  se  ejerzan  o realicen en las  respectivas  jurisdicciones  municipales, directa o indirectamente, por personas  naturales,  jurídicas o por sociedades de hecho, ya sea que se cumplan en forma  permanente  u  ocasional,  en  inmuebles determinados,  con  establecimientos  de  comercio  o  sin ellos.”  Parte   de   este   artículo   fue   declarado   exequible   en   la  sentencia  C-121/06.   

22  Dijo  la  Corte: (…) Es verdad que el legislador, conforme al artículo 338 de  la  Constitución,  debe  señalar,  entre  otros  elementos,  quiénes  son los  sujetos  pasivos  de  los impuestos y que, al hacerlo, podría desde el comienzo  excluir  del  universo de contribuyentes a ciertos sujetos, por diversas razones  cuya  validez  evalúa  él  mismo. Pero no puede ocultarse que el alcance de la  norma  constitucional resultaría desfigurado si de allí se pretendiera inferir  que  la  ley  relativa  a  impuestos de las entidades territoriales, con la cual  deben  estar  conformes  los  actos  correspondientes  de  asambleas  y concejos  (artículos  300,  numeral  4, y 313, numeral 4, C.P.), tenga aptitud suficiente  desde  el  punto  de  vista  constitucional para crear exenciones o preferencias  respecto  de  tales  tributos,  contra  los claros textos superiores ya citados,  así  se  haga desde el momento en el cual se fijan las reglas fundamentales del  impuesto…”.   

23  Dijo      la     Corte:“(     …)     El     concepto     de     exención,   como  el  de  tratamiento  preferencial, prohibidos al  Congreso  por el artículo 294 de la Carta, implican el reconocimiento de que ya  existen  unos  gravámenes de propiedad de las entidades territoriales, respecto  de  los  cuales,  mediante  tales  modalidades  -y  eso  es  lo proscrito por la  Constitución-,  se  pretende  excluir a instituciones o personas, con menoscabo  de   los   patrimonios   de  aquéllas,  tal  como  lo  destacó  la  transcrita  jurisprudencia  de esta Corte. Pero dichos conceptos no son aplicables cuando de  lo  que  se trata es de fijar, de manera general y abstracta, los linderos de la  actividad  impositiva  a nivel territorial, como corresponde a la ley, según la  Constitución…Las  disposiciones  examinadas  parten  de  la  base  de  que la  actividad  de  juegos  y  apuestas  ya  está  gravada, en virtud de normas hace  tiempo  establecidas  que fueron declaradas exequibles por esta Corte (Sentencia  C-537  del  23  de  noviembre de 1995. M.P.: Dr. Hernando Herrera Vergara), y lo  que  buscan,  en  razón  del  destino  que  se  da a las rentas obtenidas en el  ejercicio  de  los  monopolios  de  suerte  y  azar (exclusivamente servicios de  salud,  según  el  artículo  336  C.P.),  es  que las entidades territoriales,  dentro   de   una   política  tributaria  general  que  corresponde  trazar  al  legislador,  no  creen nuevos impuestos sobre ella…Tal restricción no implica  exención  ni  tratamiento  preferencial  alguno  sobre impuestos ya creados, de  propiedad  de  las  entidades  territoriales,  sino  la unificación del esquema  tributario,    lo    cual    encaja    dentro   de   la   indicada   atribución  legislativa.”   

24  Dijo  la  Corte:  “De  manera  general, el hecho gravable general que causa el  impuesto  de  industria  y comercio se encuentra definido por el artículo 32 de  la  Ley  14  de  1983, que establece que éste recae sobre todas las actividades  comerciales,  industriales  y  de  servicios  que  se  realizan en los distritos  especiales  y  en los municipios, ya sea en forma permanente o transitoria, y en  establecimientos   de  comercio  abiertos  o  no  al  público.  Frente  a  esta  definición  del hecho gravable, existen dudas sobre si la realización de obras  de  acueductos,  alcantarillados,  riegos  o  simple  regulación de caudales no  asociada  a  generación eléctrica realmente caen o no bajo ese hecho gravable,  pues  no es claro que esas actividades puedan ser calificadas como industriales,  comerciales  o  de  servicios,  ni  tampoco  que  se  realicen en un determinado  municipio,  sobre  todo  si  se  tiene  en cuenta que en muchos casos esas obras  atraviesan  varios  municipios. En tales circunstancias, la norma acusada lo que  está  haciendo  es  simplemente  precisar el hecho gravable, indicando que esas  actividades  no  deben  entenderse  incluidas  en  el  tipo  de  comportamientos  susceptibles   de   generar   el  impuesto  de  industria  y  comercio.”    

25  Ver,  en  el  mismo  sentido, sentencias, C-211/07, C-214/07, entre otras.    

26 En  el mismo sentido se pueden consultar C-183/97, C-539/08   

27  Sentencia C-546/93.