C-932-09

    Sentencia C-932/09  

OBJECIONES  PRESIDENCIALES AL PROYECTO DE LEY  POR   LA   CUAL   SE  AMPLIA  LA  VIGENCIA  DE  LA  LEY  QUIMBAYA  (LEY  608  DE  2000)-fundadas   

La Corte encontró que el Proyecto de Ley No.  330  de  2008  Senado, 30 de 2007 Cámara, “por medio de la cual se amplía la  vigencia  de  la  Ley Quimbaya (Ley 608 de 2000)”,  fue presentado por un  grupo  de  congresistas  y mediante él, se introducían modificaciones a la Ley  608  de  2000,  entre  otros,  en  relación  con  los siguientes elementos: (1)  ámbito  territorial de aplicación, (2) duración de la exención, (3) empresas  a  las  cuales  se  aplica  la  exención,  (4)  monto  de  la  exención, y (5)  requisitos  para  solicitar  la  exención,  concluyéndose que se trataba de un  proyecto  de  ley que comprendía una exención tributaria, por lo que requería  de  iniciativa  del  gobierno o en su defecto de aval gubernamental que no tuvo,  pues  la  aquiescencia  del  Gobierno  que se insinúa en reuniones informales y  eventos  públicos  son  manifestaciones  que  no  suplen  el aval gubernamental  exigido   en  el  debate  parlamentario;  además  se  trata  de  una  exención  tributaria  autónoma, diferente de la prevista en la Ley 608 de 2000, en que el  fundamento  fáctico  que  dio  lugar  a  esta  Ley  608  de  2000 tampoco está  presente,  por lo que la Corte encuentra fundadas las objeciones gubernamentales  contra  el  Proyecto  de  Ley por desconocer el inciso 2 del artículo 154 de la  Carta y en consecuencia lo declara inexequible.   

OBJECION     PRESIDENCIAL-Trámite oportuno   

OBJECION     PRESIDENCIAL-Términos para formularla en días hábiles   

CONTROL  DE  CONSTITUCIONALIDAD  DE  OBJECION  PRESIDENCIAL-Insistencia   de   las   cámaras   como  presupuesto  de procedibilidad/INFORME SOBRE OBJECIONES  PRESIDENCIALES-Aprobación  por  mayoría  absoluta de  ambas cámaras   

En  el  presente  caso  se  ha  verificado el  cumplimiento  de  las  dos  condiciones  que  se  requieren  para  que  la Corte  Constitucional  pueda emitir un pronunciamiento sobre las objeciones propuestas,  dirimiendo  la  controversia de constitucionalidad suscitada entre el Gobierno y  el  Congreso, a saber: (i) que dentro de los términos perentorios señalados en  el  artículo 166 Superior, el proyecto de ley sea objetado por el Presidente de  la  República  por  motivos  de inconstitucionalidad al momento de pronunciarse  sobre  su  sanción,  y  (ii)  que  cumplida  la anterior condición el Congreso  insista,  es  decir,  que  rechace  las  objeciones con arreglo al procedimiento  previsto  para  tal  efecto  en  la  Carta  Política.  La  Corte  constata  que  transcurrieron  seis  (6)  días  hábiles entre el momento en que el Presidente  recibió  efectivamente el proyecto de ley aprobado por el Congreso y el día en  que  fue  enviado  al  Congreso con las objeciones; y a su vez, que las Cámaras  nombraron  una Comisión Accidental para el estudio de las objeciones formuladas  por  el  Ejecutivo  cuyos  miembros  insistieron en la aprobación del mismo por  considerar  infundados  los  argumentos  de  inconstitucionalidad, habiéndosele  impartido  al  informe de objeciones el trámite correspondiente y acreditado el  cumplimiento  de  los  requisitos formales exigidos para el anuncio previo de la  votación  de cualquier proyecto de ley en el artículo 8º del Acto Legislativo  01  de  2003, como también que los informes sobre las objeciones presidenciales  fueron  votados  de  conformidad  con las mayorías absolutas exigidas, dado que  tanto  en  Senado  como en Cámara contaron con el voto favorable de la mayoría  de  sus  integrantes.  Lo  anterior  de  conformidad con la jurisprudencia de la  Corte,  según  la cual para la aprobación de los informes sobre las objeciones  presidenciales  en  las  plenarias  de  las  cámaras  legislativas es necesario  contar con mayoría absoluta.   

El  Congreso  tiene  una  amplia  potestad de  configuración  para  establecer impuestos y decidir cuáles serán los casos de  exención  o  exclusión  aplicables,  y  en  su  ejercicio  debe  respetar  los  principios  de  equidad,  eficiencia,  progresividad  y  no  retroactividad.  En  ejercicio  de  esa  libertad,  el  legislador  determina  la  clase de tributo a  imponer,  los  sujetos activos y pasivos de la obligación, el señalamiento del  hecho  y  la base gravable, las tarifas aplicables, la fecha a partir de la cual  se  iniciará  su  cobro,  así como la forma de recaudo, las condiciones en que  ello  se llevará a cabo y los eventos en que no habrá lugar a dicho pago, para  lo  cual habrá de guiarse por sus propios criterios y orientaciones, atendiendo  la  realidad  social  y  evaluando razones de conveniencia, necesidad, justicia,  equidad  e igualdad, y también el ámbito temporal dentro del cual se aplicará  la  obligación  o  la  exención  tributaria.  Esos criterios utilizados por el  legislador  para  establecer  un tributo son flexibles, en tanto que se basan en  razones  de  política  fiscal,  económica  y  social,  y en el hecho de que en  asuntos  tributarios  la  legislación  no  puede ser estática ni irreformable,  sino  dinámica,  atendiendo  la  realidad cambiante del país y las necesidades  sociales  del  momento.  En materia de exenciones, la potestad de configuración  del   Congreso   en  materia  tributaria  tiene,  adicionalmente,  dos  límites  constitucionales  claros:  (i)  puede  decretar  las  exenciones  que  considere  convenientes  bajo  la  condición  de que la iniciativa provenga del Gobierno y  (ii)  no  podrá  concederlas  en relación con los tributos de propiedad de las  entidades territoriales.   

INICIATIVA     LEGISLATIVA-Origen/INICIATIVA    LEGISLATIVA    DEL  GOBIERNO-Exención       tributaria/EXENCION  TRIBUTARIA-Iniciativa legislativa  exclusiva del gobierno   

Si  bien  las  leyes  pueden  tener origen en  cualquiera  de  las  Cámaras  a  propuesta  de  sus  respectivos  miembros, del  Gobierno  Nacional,  de  las  entidades  señaladas  en  el artículo 156, o por  iniciativa  popular  en los casos previstos en la Constitución, cuando se trata  de  las materias previstas en el inciso segundo de dicho artículo, esto es, las  relativas  a  los  numerales  3,  7,  9,  11  y 22 y los literales a, b y e, del  numeral  19  del  artículo  150;  las que ordenen participaciones en las rentas  nacionales  o  transferencias  de  las  mismas;  las  que  autoricen  aportes  o  suscripciones  del  Estado  a  empresas  industriales  o  comerciales  y las que  decreten  exenciones  de  impuestos,  contribuciones  o  tasas nacionales, tales  normas  sólo  podrán  ser  dictadas  o reformadas por iniciativa del Gobierno.  Así,  la Corte ha señalado de manera consistente que la iniciativa legislativa  en  materia  de  exenciones  tributarias  corresponde  de  manera  exclusiva  al  gobierno  nacional,  entendiendo  por iniciativa no sólo la presentación misma  del  proyecto  de  ley  respectivo, sino también al avalar o impulsar proyectos  inicialmente  presentados  por  el Congreso en instancias posteriores del debate  parlamentario.  En  esa  medida,  cuando la iniciativa legislativa radique en el  Gobierno  Nacional  y  éste  no  la ejerza ni la convalide -en los casos en que  haya  tenido  lugar  a  instancia de otros actores políticos-, los proyectos de  ley  que  tramite  el  Congreso  de  la  República  resultan  contrarios  a  la  Constitución   Política,  pues  contravienen  la  exigencia  contenida  en  su  artículo  154  inciso  2°  que  le restringe al Parlamento la competencia para  comenzar  a  su  arbitrio,  el  proceso  formativo  de leyes que desarrollen las  materias  previstas  en  el dispositivo citado, entre otras, “las que decreten  exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales”.   

INICIATIVA   LEGISLATIVA   EXCLUSIVA   DEL  GOBIERNO   

Referencia: expediente OP-123  

Objeciones  Presidenciales al Proyecto de Ley  No.  330  de  2008  Senado, 030 de 2007 Cámara, “por  medio  de  la  cual  se  amplía  la  vigencia  de  la  ley quimbaya (Ley 608 de  2000)”   

Magistrada ponente:  

Dra. MARIA VICTORIA CALLE CORREA  

Bogotá,  D.C., once (11) de diciembre de dos  mil nueve (2009).   

La  Sala  Plena de la Corte Constitucional en  ejercicio  de  sus  atribuciones  constitucionales  y  legales,  en especial las  previstas  en  los artículos 167 y 241 numeral 8 de la Constitución Política,  y  cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de  1991, profiere  la siguiente   

SENTENCIA  

I.  ANTECEDENTES   

1. Mediante oficio recibido por la Secretaría  General  de esta Corporación el 22 de mayo de 2009, el presidente del Senado de  la  República  Hernán  Andrade  Serrano remitió el Proyecto de Ley No. 330 de  2008  Senado,  30  de  2007 Cámara, “por medio de la  cual  se  amplía  la  vigencia de la Ley Quimbaya (Ley 608 de 2000)”,   objetado   por   el   Gobierno   Nacional   por   razones  de  inconstitucionalidad,   para   que,  de  conformidad  con  lo  previsto  en  los  artículos  167  de  la Constitución y 32 del Decreto 2067 de 1991, la Corte se  pronuncie sobre su exequibilidad.   

Solicitud  de  pruebas sobre cumplimiento del  trámite legislativo   

2.  Mediante  Auto  de 1 de junio de 2009, se  solicitó  a  los  Secretarios  Generales  del  Senado  de la República y de la  Cámara  de  Representantes  el  envió  de  varias  pruebas  sobre  el trámite  legislativo   seguido   para   la   aprobación   del   Informe   de  objeciones  presidenciales  al  Proyecto  de Ley No. 330 de 2008 Senado, 30 de 2007 Cámara,  “por  medio  de la cual se amplía la vigencia de la  Ley Quimbaya (Ley 608 de 2000)”.   

3.  Con  el  Auto  de 17 de junio de 2009, se  suspendió  la revisión del expediente de la referencia, por la falta de varias  Gacetas  del  Congreso  en  las  que  se acreditaba el cumplimiento del trámite  legislativo  correspondiente  y  se  apremió  a  los  Secretarios Generales del  Senado  de  la  República  y  de  la Cámara de Representantes el envió de las  pruebas faltantes.   

4.  Mediante escritos del 4, 7 y 8 de julio y  10  de septiembre de 2009, los Secretarios Generales del Senado de la República  y  de la Cámara de Representantes enviaron a la Corte Constitucional algunas de  las   pruebas   solicitadas,   a   medida  que  fueron  publicadas  las  Gacetas  requeridas.   

5. Con el Auto de 25 de noviembre de 2009, se  solicitó  a  los  Secretarios  Generales  del  Senado  de la República y de la  Cámara  de  Representantes  el  envió  de  las Gacetas del Congreso en las que  fueron  publicadas  las  Actas  de  las  Sesiones  Plenarias  de  la  Cámara de  Representantes  realizadas  los días 22 y 28 de abril de 2009, en las cuales se  efectuó  el  anuncio  y  la votación del informe de objeciones, que no habían  sido remitidas a la Corte por estar pendientes de publicación.   

6. Mediante escritos del 30 de noviembre y del  1  de  diciembre de 2009 los Secretarios Generales del Senado de la República y  de  la  Cámara  de  Representantes enviaron a la Corte las Gacetas del Congreso  No.  441,  442  , 447, 541 y 858 de 2009 que contienen las Actas de las Sesiones  Plenarias  en  las  cuales  se realizó el anuncio y la votación del informe de  objeciones  en la Cámara de Representantes y en el Senado de la República y de  la sesión plenaria en la que fueron aprobadas dichas actas.   

Descripción  del  trámite  legislativo  del  proyecto de ley   

El  trámite  legislativo del proyecto fue el  siguiente:   

    

1. El  día  23  de  julio  de  2007,  los  Senadores  Alexandra Moreno  Piraquive  y  Manuel  Antonio  Virguez  y  la  Representante Gloria Stella Díaz  Ortiz,  radicaron  el  Proyecto  de  Ley No. 30 de 2007 Cámara, “por  medio de la cual se amplía la vigencia de la Ley Quimbaya (Ley  608  de  2000)”,  ante  la Secretaría General de la  Cámara   de  Representantes  del  Congreso  de  la  República,  junto  con  la  correspondiente     exposición    de    motivos,1  y  fue designado como ponente  el Representante Carlos Alberto Zuluaga Díaz.     

    

    

1. El  13 de mayo de 2008 el Proyecto de Ley No. 30 de 2007 Cámara fue  anunciado  para  ser votado en la Comisión Tercera Constitucional Permanente de  la Cámara de Representantes.     

    

1. El  26  de  mayo  de 2008, el Proyecto de Ley No. 30 de 2007 Cámara  fue  considerado y aprobado en la Comisión Tercera Constitucional Permanente de  la Cámara.     

    

1. El  11  de noviembre de 2007 fue publicada en la Gaceta del Congreso  No.  785  de  2008,  la  ponencia  para segundo debate en Plenaria de la Cámara  presentada  por  los  Representantes Felipe Fabián Orozco Vivas, Alfredo Cuello  Baute,   Luis   Enrique  Salas  Moisés  y  René  Rodrigo  Garzón.3     

    

1. El  13  de  noviembre  de  2007,  el Ministro de Hacienda y Crédito  Público,  Oscar  Iván  Zuluaga  Escobar,  envió al Presidente de la Comisión  Tercera  de la Cámara de Representantes un escrito con consideraciones sobre la  forma  como el proyecto de ley desnaturalizaba los objetivos de los tratamientos  exceptivos  otorgados en la Ley 608 de 2000, desconocía los límites temporales  y  espaciales  propios de esa ley y no respondía a una finalidad constitucional  legítima  por  no  guardar  relación con los motivos que dieron origen a dicha  normatividad,  y  por desconocer la iniciativa gubernamental exclusiva señalada  en  el  artículo  154  de  la  Carta  en  materia  de  exenciones  tributarias.  Adicionalmente,  señaló  que el proyecto no daba cumplimiento a lo ordenado en  el  artículo  7  de  la  Ley  819 de 2003, sobre la cuantificación del impacto  fiscal de proyectos que contemplen beneficios tributarios.     

    

1. El  17  de  junio de 2008 fue anunciado el Proyecto de Ley No. 30 de  2007  Cámara,  “por  medio de la cual se amplía la  vigencia  de  la  Ley  Quimbaya (Ley 608 de 2000), para  ser votado en la Plenaria de la Cámara de Representantes.     

    

1. El  día 18 de junio de 2008, la Plenaria de la Cámara consideró y  aprobó  la  proposición  con  que terminó el informe de ponencia para segundo  debate,  con  las  modificaciones propuestas y el articulado del Proyecto de Ley  No. 30 de 2007 Cámara.     

    

1. El  Proyecto de Ley No. 30 de 2007 Cámara fue remitido al Senado de  la  República el 25 de junio de 2008 y numerado como Proyecto de Ley No. 330 de  2008  Senado,  30  de  2007  Cámara  y  fue  designado como ponente, el Senador  Aurelio Iragorri Hormaza.     

    

1. La   ponencia   para   primer   debate   en   la  Comisión  Tercera  Constitucional  Permanente  del  Senado de la República del Proyecto de Ley No.  330  de  2008 Senado, 30 de 2007 Cámara fue publicada en la Gaceta del Congreso  No.   667   de   26   de   septiembre   de   2008.4     

    

1. El Proyecto de Ley No. 330 de 2008 Senado, 30 de 2007 Cámara, fue  anunciado  para  ser  votado  por la Comisión Tercera Constitucional Permanente  del Senado de la República el 15 de octubre de 2008.     

    

1. El  Proyecto  de  Ley No. 330 de 2008 Senado, 30 de 2007 Cámara fue  aprobado  por  la  Comisión  Tercera Constitucional Permanente del Senado de la  República el 21 de octubre de 2008.     

    

1. La  ponencia  para  segundo  debate  en la Plenaria del Senado de la  República  fue  presentada  por  los  Senadores Aurelio Iragorri Hormaza y Omar  Yepes   Alzate,   y   publicada   en   la   Gaceta   del  Congreso  No.  785  de  2008.     

    

1. El Proyecto de Ley No. 330 de 2008 Senado, 30 de 2007 Cámara, fue  anunciado  para  ser  discutido  y  aprobado  por  la  Plenaria del Senado de la  República  el  9  de  diciembre  de 2008 y aprobado el 10 de diciembre de 2008.     

    

1. Ante  las  discrepancias  existentes  entre  los textos aprobados en  Senado  y  Cámara,  se  designó  una  comisión  accidental  de  conciliación  conformada  por  el  Senador  Aurelio Iragorri Hormaza y la Representante Gloria  Stella  Díaz  Ortiz. El informe de conciliación del Proyecto de Ley No. 330 de  2008  Senado, 30 de 2007 Cámara fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 927  de 2008.     

    

1. El  informe  de  conciliación  del  Proyecto de Ley No. 330 de 2008  Senado,  30  de 2007 Cámara, fue anunciado para su votación en la Plenaria del  Senado  el  10  de  diciembre  de  2008  y  fue  aprobado  el 11 de diciembre de  2008.5     

    

1. El  informe  de  conciliación  del  Proyecto de Ley No. 330 de 2008  Senado,  30  de  2007 Cámara, fue anunciado para su votación en la Plenaria de  la  Cámara de Representantes el 10 de diciembre de 2008 y fue aprobado el 15 de  diciembre de 2008.     

    

1. El  proyecto  fue  remitido al Presidente de la República para su  correspondiente sanción 16 de diciembre de 2008.   

2. El  Presidente  de  la República envió al Presidente de la Cámara  de  Representantes  el  5  de  enero  de 2009, las objeciones presidenciales por  razones   de   inconstitucionalidad  y  de  inconveniencia,  las  cuales  fueron  recibidas  en la Secretaría de la Cámara el 13 de enero de 2009. El escrito de  objeciones  presidenciales  fue  publicado  en  la Gaceta del Congreso No. 02 de  2009.     

    

1. Los  Senadores Alexandra Moreno Piraquive y Aurelio Iragorri Hormaza  y  los  Representantes  a  la Cámara Gloria Stella Díaz Ortiz y Felipe Fabián  Orozco  Vivas  fueron  designados  para  rendir  informe  sobre  las  objeciones  presidenciales  Proyecto  de  Ley  No.  330  de 2008 Senado, 30 de 2007 Cámara,  “por  medio  de la cual se amplía la vigencia de la  Ley  Quimbaya  (Ley  608  de  2000).”  El informe de  objeciones  fue presentado a los presidentes del Senado de la República y de la  Cámara  de  Representantes  y publicado en la Gaceta del Congreso No. 228 de 22  de abril de 2009.     

    

1. El  informe  sobre  las objeciones presidenciales fue anunciado para  su   votación   por   la   Cámara   de   Representantes  el  22  de  abril  de  2009,6  y  aprobado  el  28  de abril de 2009.7     

    

    

1. El  Presidente  del  Senado  de  la  República  remitió  a Corte  Constitucional   el   22   de   mayo  de  2009  el  proyecto  y  las  objeciones  presidenciales,    para    que    esta    Corporación    decidiera   sobre   su  exequibilidad.     

II.  TEXTO DE LAS NORMAS  OBJETADAS   

A  continuación la Corte transcribe el texto  definitivo  del  Proyecto  de  Ley  No.  330 de 2008 Senado, 30 de 2007 Cámara,  “por  medio  de la cual se amplía la vigencia de la  Ley  Quimbaya  (Ley  608  de  2000)”, aprobado por el  Congreso y objetado por el Gobierno Nacional.   

PROYECTO  DE LEY NUMERO 330 de 2008 SENADO,  030 DE 2007 CAMARA   

por la cual se amplia la vigencia de la Ley  Quimbaya (Ley 608 de 2000).   

El Congreso de Colombia  

DECRETA:  

Artículo 1º. El  artículo 1º de la Ley 608 de 2000 quedará así:   

Artículo  1º.  Zona  afectada.  Determinase  como  zona  afectada  por  el fenómeno natural del  sismo  de  enero  25  de  1999,  la  jurisdicción territorial de los siguientes  municipios:     

* Departamento   del   Quindío:   Armenia,   Buenavista,   Calarcá,  Circasia,  Córdoba,  Finlandia, La Tebaida, Montenegro, Pijao, Génova, Salento  y Quimbaya.   

* Departamento de Caldas: Chinchiná y Manizales.   

* Departamento  de  Risaralda:  Pereira,  Dosquebradas, Santa Rosa de  Cabal y Marsella.   

* Departamento de Tolima: Cajamarca y Roncesvalles.   

* Departamento  del  Valle  del  Cauca:  Alcalá, Caicedonia, Obando,  Ulloa,  Sevilla,  La  Victoria,  Argelia, Bolívar y Barragán, corregimiento de  Tuluá,  dentro  de  los límites que ese corregimiento tenía el 25 de enero de  1999.     

Artículo 2°. El  artículo 2° de la Ley 608 de 2000 quedará así:   

Artículo   2°.  Exención  de  renta  y  complementarios.  Estarán  exentas  del  impuesto de  renta  y  complementarios,  las  nuevas  empresas,  personas  jurídicas, que se  constituyan  y  localicen  físicamente  en  la  jurisdicción de los municipios  señalados  en  el  artículo  anterior, entre el 25 de enero de 1999 y el 31 de  diciembre  del  año séptimo después de la promulgación de la presente ley, y  que  tengan,  como  objeto social principal, desarrollar actividades agrícolas,  ganaderas,  comerciales,  industriales,  agroindustriales,  de construcción, de  exportación  de  bienes  corporales  muebles  producidos  en  la zona afectada,  mineras   que   no   se   relacionen  con  la  exploración  o  explotación  de  hidrocarburos,    de    servicios    públicos   domiciliarios   y   actividades  complementarias,  de  servicios  turísticos,  educativos,  de  procesamiento de  datos,  de  programas de desarrollo tecnológico aprobados por Colciencias, y de  servicios de salud.   

Artículo 3°. El  artículo 3° de la Ley 608 de 2000 quedará así:   

Artículo    3°.    Término   de   la  exención.  En  el  caso  de las nuevas empresas, las  exenciones  contenidas  en  la  presente  ley  regirán durante siete (7) años,  contados  a  partir del año en que la empresa se encuentre instalada en la zona  afectada.  Las  exenciones  aquí  consagradas  se  aplicarán  conforme  a  los  siguientes porcentajes:   

Localización:  

             

Año1            

Año2            

Año3            

Año4            

Año5            

Año6            

Quindío            

90            

90            

90            

80            

80            

70            

70  

Otros  m/pios             

60            

60            

60            

50            

50            

40            

40  

Parágrafo   1°.   Para   las   empresas  constituidas  con  anterioridad  al 31 de diciembre de 2005 los beneficios de la  presente  ley  se ampliarán hasta el 31 de diciembre del año séptimo después  de  la  promulgación de la presente ley de manera fija en un setenta por ciento  (70%)  para  aquellas  empresas que se ubiquen en el departamento del Quindío y  del  cuarenta  por  ciento  (40%) para los demás municipios a que se refiera el  artículo 1° de la Ley 608 de 2000.   

Parágrafo  2°. Mientras dura la exención  del  impuesto  a la renta no se causará renta presuntiva sobre el porcentaje de  renta exenta previsto para cada año respectivo.   

Artículo 4°. El  artículo 10 de la Ley 608 de 2000 quedará así:   

Artículo 10. Requisitos para cada año que  se  solicite  la  exención. Las empresas establecidas  en  la zona afectada, por cada año gravable en que se acojan a la exención del  impuesto   sobre  la  renta  de  que  trata  esta  ley,  deberán  enviar  a  la  Administración   de  Impuestos  y  Aduanas  Nacionales  que  corresponda  a  su  domicilio  o  al asiento principal de su negocio, antes del 30 de marzo del año  siguiente al gravable, los siguientes documentos e informaciones:   

1.  Certificación  expedida por el alcalde  del  municipio  respectivo,  en  la cual conste que la empresa o establecimiento  objeto  del beneficio se encuentra instalada físicamente en la jurisdicción de  uno  de  los  municipios  a  los  que se refiere el artículo 1° de la presente  ley.   

2.  Certificación  del  revisor  fiscal  o  contador  público,  según  corresponda,  en  la  que  conste,  para las nuevas  empresas:   

a)  Que  se  trata  de  una  nueva  empresa  establecida  en el respectivo municipio, entre el 25 de enero de 1999 y el 31 de  diciembre del año 2012;   

b)  La  fecha  de  iniciación del período  productivo o de las fases correspondientes a la etapa improductiva;   

c)  El monto de la renta exenta determinada  de acuerdo con lo establecido en la presente ley.   

Estos  requisitos  se  verificarán  por la  respectiva  administración  de  impuestos  y  se hará una eficaz vigilancia al  cumplimiento legal.   

Artículo 5°. La  exención  será  aplicable  a las nuevas empresas efectivamente constituidas en  la  zona  afectada,  a  las  preexistentes  al  25  de  enero  de  1999  y a las  compañías   exportadoras,   que   comprueben   aumentos   sustanciales  en  la  generación de empleo.   

Parágrafo. Los aumentos sustanciales en la  generación  de  empleo,  relacionados  con  las  nuevas  empresas efectivamente  constituidas,  con  las  empresas  preexistentes  al  25  de enero de 1999 y las  compañías    exportadoras,    serán    reglamentados    por    el    Gobierno  Nacional.   

Artículo 6°. La  presente ley rige a partir de su promulgación.   

Aurelio   Iragorri   Hormaza,   honorable  Representante  a  la Cámara; Gloria Stella Díaz Ortiz, honorable Representante  a la Cámara.   

III. OBJECIONES DEL SEÑOR  PRESIDENTE DE LA REPUBLICA   

El  Gobierno  objetó  el Proyecto de Ley por  razones  de  inconstitucionalidad  e  inconveniencia.  A  continuación la Corte  trascribe  sus  argumentos en lo relativo a los motivos de orden constitucional.   

“1.  Desconocimiento  de los Principios de  Generalidad del Tributo y la igualdad.   

El  proyecto  desnaturaliza los objetivos de  los  tratamientos  exceptivos  otorgados  en  la  Ley 608 de 2000 pues éstos se  crearon,  en  su  oportunidad,  con el fin de propiciar la inversión en la zona  afectada  por  el  terremoto  que afectó al eje cafetero, situación coyuntural  que  exige  que los beneficios conferidos cuenten con claros límites temporales  y  espaciales  propios.  La  falta  o  la  laxitud  de estos límites implica la  incapacidad  de  lograr  el  estímulo  que el incentivo tributario pretende, al  volverse  en la práctica una medida de carácter permanente o la configuración  del     incentivo     como     un    privilegio    odioso    y    de    difícil  justificación.   

Precisamente, en la medida en que las razones  objetivas  que  dieron lugar a la expedición de la Ley 608 de 2000 no subsisten  en  la  actualidad,  la exención que se pretende revivir mediante este proyecto  resulta  contraria  al  principio  de  generalidad del tributo e igualdad en las  cargas  tributarias  y,  por  ende, deviene en inconstitucional. En efecto, debe  tenerse  en  cuenta  que  aunque  el legislador cuenta con una amplia autonomía  para  la  determinación  de las exenciones tributarias, éstas deben buscar una  finalidad  constitucionalmente  protegida,  de  tal  forma  que se justifique el  trato  preferencial  que se otorga a su beneficiario, finalidad ésta con la que  no cuenta la exención que se propone en el proyecto que nos ocupa.   

(…)  

Así  mismo,  se  considera  vulnerado  este  principio   constitucional   al  incluir  como  beneficiarios  de  la  exención  tributaria  a las empresas constituidas con anterioridad al 25 de enero de 1999,  sin  condicionar su aplicación a la disminución del 30% de sus ingresos, tal y  como  lo  exigía  el  artículo  4  de la Ley 608, de tal forma que se estaría  confiriéndoles  a empresas ubicadas en la zona, que no se hayan visto afectadas  por  el  fenómeno  natural, únicamente en razón de su ubicación geográfica,  criterio  que  no  puede  justificar  el  tratamiento  diferente  a la luz de la  equidad  tributaria,  frente  a empresas con una misma actividad económica y un  mismo  comportamiento en materia de generación de empleo pero ubicadas en otras  zonas del país.   

    

1. Iniciativa legislativa.     

En tanto que la finalidad del proyecto de ley  es  establecer  nuevamente  una  exención  tributaria extinguida en materia del  impuesto  sobre la renta y complementarios, es claro que el proyecto de ley debe  ser  de  iniciativa  del gobierno nacional, tal y como lo exige el artículo 154  de  la  Constitución  Política,  (…).  El  proyecto  que  nos  ocupa  es  de  iniciativa  parlamentaria  y  no  contó  en  ningún  momento  con  el aval del  Gobierno  Nacional  para  su trámite, razón por la cual resulta contrario a la  Carta.   

    

1. Impacto fiscal.     

Al  establecer  un  beneficio tributario, la  iniciativa  debe  sujetarse  a  lo  dispuesto en el artículo 7 de la Ley 819 de  2003  (…).  Según  se observa de la lectura de la disposición, los proyectos  de  ley  que  contemplen  beneficios  tributarios,  deben  determinar  la fuente  adicional   de   ingresos   públicos   que   permita   la   financiación   del  gasto.   

El  cumplimiento de estos deberes durante el  trámite  legislativo resulta de imperioso acatamiento, toda vez que se trata de  una  disposición  de carácter orgánico, las cuales cuentan con una jerarquía  superior  respecto  de  las ordinarias, como en este caso, de conformidad con lo  establecido en el artículo 151 de la Constitución Política”.   

IV.  LA  INSISTENCIA DEL  CONGRESO DE LA REPUBLICA   

El  Congreso  de  la República insiste en la  aprobación   del   proyecto,   pues   considera   infundadas   las   objeciones  presidenciales.  El  informe  presentado  y  aprobado  por las plenarias de cada  Cámara  rechaza  en  su integridad las objeciones formuladas por el Gobierno. A  continuación   se   resumen  brevemente  los  argumentos  del  Congreso  de  la  República     para     rechazar     las     objeciones     por    razones    de  inconstitucionalidad.   

Según el informe presentado por la Comisión  Accidental,10   en   el   caso   del   Proyecto  de  Ley  objetado,  el   proyecto  no  desconoce  los  principios  de  generalidad  del  tributo,   sino   que   parte   de   un   “error  de  interpretación  jurídica.  (…)  Uno  es  el  alcance  de  la generalidad del  tributo   en   el   tema   subjetivo   y  otras  son  las  razones  y  contornos  constitucionales  de  las  exenciones  de  impuestos. La generalidad del tributo  propiamente  dicha  se  refiere  a las personas destinatarias de una determinada  contribución  que  una vez creada, no puede entenderse que se predique de uno o  varios  de  los  sujetos  que  integran  la base gravable, por lo que, todos los  obligados  sin  excepciones  o distinciones caprichosas están obligados a pagar  la  contribución  respectiva.  (…)  Las  exenciones  otorgan a sectores de la  economía  o  sectores  regionales,  un tratamiento particular. Esta posibilidad  constitucionalidad  no  implica  abandonar  el  principio  de la generalidad del  tributo.  Pues  se  trata  con  ella de otorgar un régimen que no excluya a las  personas  y  establece  distinciones  inequitativas entre los actores del sector  social  o  de  la  región  concernidos.  En  las exenciones, la generalidad del  tributo   consiste   en   que   todas   las  personas  reciban  el  mismo  trato  fiscal.”   

Según  el  informe,  la  prórroga  de  las  exenciones  previstas  en  la  Ley Quimbaya está justificada porque los efectos  del  hecho  de  calamidad  pública  que  le  dio  origen, aún persisten. En su  opinión,  “el proyecto consulta las reivindicaciones  autorizadas   en   los   textos  constitucionales,  por  lo  siguiente:  1.  Las  circunstancias  que lo originan autorizan inclusive la declaratoria de Estado de  emergencia  económica  y  social.  2. El terremoto de 1999 es uno de los hechos  calamitosos  más  grandes que se conocen en la historia de la República. 3. La  infraestructura  de  los  departamentos de Quindío, Risaralda y Caldas no puede  desaprovecharse,  como un polo de desarrollo económico y social del país.4. El  elemento  humano  que  corresponde  a  esa  región  del  país, golpeado por la  tragedia,  reclama  una  oportunidad para aplicar su bien reconocida cultura del  trabajo.  5.  La región a que se dirige el proyecto, le ha otorgado por más de  medio  siglo altos porcentajes de ingreso a la economía nacional por la vía de  la  cultura  del  café.  6. Un acto mínimo de equidad es conceder, con lógica  retributiva,  unas  oportunidades  para el crecimiento de la región.”   

En cuanto a la objeción sobre desconocimiento  de  la  iniciativa  legislativa  exclusiva del gobierno para presentar proyectos  que  “decreten  exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales”,  tampoco  ha  sido  desconocida  por el Congreso, en la medida que el proyecto en  cuestión  es  el  ejercicio  legítimo  de  la  facultad  de  las Cámaras para  introducir    modificaciones    a    los    proyectos    presentados    por   el  Gobierno:   

“Lo primero que hay que señalar es que el  proyecto  objetado  es una modificación de la Ley 608 de 2000, Ley Quimbaya. De  manera  que  se  trata de un elemento accidental de la citada ley, referido a la  prolongación  en  el  tiempo de su vigencia por un periodo igualmente limitado.  En  sentido  material  no  se trata de una nueva ley, es la misma ley presentada  por  el  Gobierno  cuyos  elementos  se  prolongan en el tiempo, facultad que le  otorga  la  Carta  Política  al  Congreso  de  la  República.  Por  lo que nos  apartamos  del  concepto  de  las objeciones presidenciales tal como lo hicieron  los    ponentes    en    los    diferentes   debates   en   las   sesiones   del  Congreso.”   

(…)  

El  Congreso,  según  lo  ha  entendido la  jurisprudencia,  goza  de  atribución  constitucional  propia,  no  sólo  para  establecer  impuestos  (Art.  150  C.P.),  sino  para  modificarlos, reducirlos,  aumentarlos  y  derogarlos, y también para crear exenciones (Art. 154 ibídem),  en  desarrollo de una potestad legislativa que la Constitución le atribuye como  órgano  representativo  y  que  ejerce  previa evaluación de las situaciones y  circunstancias  sociales  y  económicas  en medio de las cuales habrá de tener  vigencia el tributo.   

Una cosa es prorrogar una ley, cuya facultad  plena  es  del Congreso aun en las materias exclusivas del gobierno, y otra bien  distinta  la  de presentar proyectos de ley originarios como en este caso la Ley  Quimbaya Ley 608 de 2000.   

En  nuestro  sentir  las objeciones sobre el  tema   de   la   iniciativa   legislativa,   no   se  circunscriben  al  ámbito  constitucional,  sino  más  bien  se  trata de una decisión política. Pues al  Congreso  le  corresponde  definir  si  prorroga la Ley Quimbaya por las razones  expuestas  en  la  exposición de motivos de la iniciativa que hemos presentado,  pero en ningún caso, por razones de inconstitucionalidad”.   

Señala el informe en torno al momento en que  debe   manifestarse   la   iniciativa   gubernamental,   ésta   “no   debe   manifestarse  imprescindiblemente  en  la  presentación  inicial  de  los  proyectos  ante  el Congreso de la República por parte de los  ministros   http://winaricaurte.imprenta.gov.co:7778/gacetap/gaceta.mostrar_documento?p_tipo=620&p_numero=330&p_consec=21658  –  _ftn1 en los asuntos enunciados en el artículo 154 de  la  Carta,  sino  que  también puede ser expresada mediante el consentimiento o  aquiescencia  que  el  Ejecutivo  imparte  a los proyectos que, en relación con  esas  mismas  materias,  se  estén  tramitando  en  el órgano legislativo aún  cuando    no    hayan    sido    presentados    por   el   Ejecutivo.   (…)   Incluso,   en   determinadas  circunstancias,  se  ha aceptado que ante la ausencia de prueba escrita del aval  dado  por  el  Gobierno  a  una  determinada  disposición  durante  el trámite  legislativo,  se tome en cuenta la mención que al respecto se haya hecho en las  ponencias  respectivas.  Por ejemplo, se ha entendido que se ha otorgado el aval  cuando  en  el  expediente  legislativo  consta  la presencia del Ministro en la  sesión  correspondiente  y  por  la  ausencia  en  el trámite de elementos que  contradigan el otorgamiento de dicho aval   http://winaricaurte.imprenta.gov.co:7778/gacetap/gaceta.mostrar_documento?p_tipo=620&p_numero=330&p_consec=21658  – _ftn3.”   

Según el informe de objeciones, el día 21 de  octubre  de 2008, en la Comisión Tercera durante el tercer debate se produjo el  acompañamiento  positivo  a  este  proyecto  de  ley  por parte del Ministro de  Hacienda:   

“En  el  caso  de la Ley Quimbaya, se han  suscitado  una  serie de reuniones, inclusive en Palacio, con el señor Ministro  de  Hacienda, doctor Germán Villegas, en donde el señor Ministro acepta que no  pondría  ningún  tipo  de  objeción  en  la  eventualidad  de que se bajen el  término  de los 10 años a 7. Lo que ha sido publicado por autoría del Senador  Yépez  y  por  mí  es  la  ponencia  con  base  en los 10 años originales del  proyecto.   

“Yo  pensaría  que por el hecho de haber  sido  ya publicada en la gaceta y no haber tenido mayores dificultades, hubo una  reunión  de  la  bancada,  especialmente del Quindío, en palacio con el señor  Ministro  de  Hacienda  y con el secretario general de la presidencia, con quien  estuve  hace  un  par  de  horas  y  él  me volvió a insistir, al igual que el  Ministro,  en que no habría ningún tipo de observación por parte del Gobierno  y  tal  vez  un  poco  testarudo.  Pienso,  que si el Congreso en su sabiduría,  piensa  que  deben  ser los 10 años, el tema de orden constitucional es un tema  muy  abierto  para  la  posibilidad de seguir con ese magnífico beneficio de la  Ley Quimbaya.   

“Como consta en el acta no se adjuntaron  a  la ponencia documentos que sustenten las objeciones que hoy afirma la cartera  de  Hacienda  y  por  el  contrario  se  manifiesta  el  acuerdo y compromiso en  reuniones en la Casa de Gobierno y en eventos públicos.   

En cuanto a la objeción sobre el hecho de que  el  Congreso no podía presentar el proyecto en cuestión sin haber realizado un  informe  sobre  el  impacto  fiscal de dicho proyecto de ley, el informe señala  que   “no  existe  un  contenido  de  orden  expreso  constitucional  que hable de impacto fiscal. Luego no puede haber objeciones por  inconstitucionalidad.”  Agrega  que  “de  las  extensas  discusiones llevadas a cabo en las sesiones de la  Comisión  Tercera  del Senado de la República durante el trámite del Proyecto  de  ley  número 30 de 2007 Cámara, 330 de 2008 Senado, se fortalece el estudio  del  marco  fiscal  con información estadística suministrada por la Dirección  de  impuestos  y  Aduanas Nacionales DIAN (…),” y a  continuación  cita el informe de la DIAN en cuanto al recaudo por impuesto a la  renta  durante  los  años  2000 a 2005 en los departamentos de la zona cafetera  beneficiados  y  el  porcentaje dejado de recibir durante esos 6 años en razón  de  la  exención  creada  con  la  Ley  608 de 2000, que fue del 49%. Agrega el  informe  que  la  exención  se  encuentra  justificada dado que los precios del  café  en la actualidad han llevado a la ruina a esta zona y hace las siguientes  consideraciones fiscales:   

“De  otro lado, dentro de las objeciones  sobre    el    marco    fiscal    nos   permitimos   realizar   las   siguientes  consideraciones:   

a)  No  se tiene en cuenta la disminución  gradual  de  la  exención  al impuesto de renta regional. Pues el artículo 3°  del  proyecto  de  ley  que nos ocupa, describe de manera clara que la exención  será  del  90%  en el año 1 y decrecerá hasta el 70% del impuesto de renta en  el  año  7  después  de  expedida  la  ley  para  las  empresas ubicadas en el  departamento  del  Quindío.  Para  las empresas ubicadas fuera del departamento  esta  exención  era  solo  del  60%  en  el  primer  año  y del 40% en el año  séptimo.   

Contrario  a  ello,  en  las  proyecciones  presentadas  por  el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se observa como  el  monto  de  la  exención nunca decrece, por el contrario asumen un escenario  con  un  incremento  exponencial  en  precios  corrientes de un 503% al pasar de  16.659   millones   de   pesos   en   el   2007   a  100.449  millones  para  el  2016.   

Al   realizar  un  análisis  sobre  los  beneficios  que  ha  generado la ley en sus zonas de influencia nos damos cuenta  que  en  Risaralda  entre  1999  y  2002,  según  el reporte de la DIAN, se han  acogido  a  la  Ley  Quimbaya  94  empresas  entre  nuevas  y preexistentes, que  reportaron  una  renta  exenta por 1.800 millones de pesos. En este departamento  sólo   Pereira,  Dosquebradas,  Santa  Rosa  de  Cabal  y  Marsella  tienen  el  beneficio.   

Así mismo en Caldas (sólo Chinchiná), se  acogieron  13  industrias con renta exenta por 124 millones de pesos. Las cifras  son  pobres  si  se tiene en cuenta que sólo en un año se pueden reportar como  sociedades  constituidas en Caldas y Risaralda, entre 400 y 600 nuevas empresas,  según las Cámaras de Comercio.   

b) Proyecciones Macroeconómicas lejanas de  la  realidad  económica  actual.  El  señor  Ministro  de  Hacienda, avala las  proyecciones  presentadas  como  soporte  de las objeciones presentadas, tomando  como  insumos  el  Producto  Interno  Bruto  a  precios  corrientes  del  país,  desconociendo  las  grandes  asimetrías  que  representa  la producción en los  departamentos  en mención frente al PIB Nacional. No es comprensible pensar que  la  producción de Chinchiná puede compararse con la producción de Medellín o  Bogotá  a  la hora de proyectar el impacto de una medida que propicia el empleo  de  una  región marginal dentro de la economía regional así sea para estudiar  el recaudo de un impuesto Nacional.   

No  es  admisible  la  argumentación  del  Gobierno  en  el  sentido de que el Ministerio no emitió concepto del análisis  de  impacto  fiscal  que  se presentó en el proyecto. Efectivamente no lo hizo,  por  lo  que debe entenderse que durante el trámite del mismo estuvo de acuerdo  con el mismo.   

Ahora  expresa  no  estarlo,  con lo cual,  quiere  invertir  la  carga  de  las obligaciones que le correspondían; así lo  expresa  el  inciso  tercero  del mismo artículo séptimo de la Ley 819 de 2003  cuando afirma:   

El  Ministerio  de  Hacienda  y  Crédito  Público,  en  cualquier tiempo durante el respectivo trámite en el Congreso de  la  República,  deberá  rendir  su  concepto  frente  a  la consistencia de lo  dispuesto  en  el  inciso  anterior.  En ningún caso este concepto podrá ir en  contravía  del  Marco  Fiscal de Mediano Plazo. Este informe será publicado en  la Gaceta del Congreso”.   

Con  fundamento  en estas consideraciones, el  informe  insiste en la constitucionalidad del Proyecto de ley número 30 de 2007  Cámara  330  de  2008 Senado, por medio de la cual se amplía la vigencia de la  Ley  Quimbaya  (Ley  608 de 2000) y por lo mismo propone rechazar las objeciones  planteadas por el Gobierno Nacional.   

V.  EL  CONCEPTO  DEL  PROCURADOR GENERAL DE LA NACION   

En   su   intervención   ante   la   Corte  Constitucional  el  Procurador  sólo  se  pronuncia  en  relación con 2 de las  objeciones     planteadas     por     el    gobierno    nacional    –las  relativas  al  desconocimiento de  los  principios  de  generalidad  del  tributo  y  de  igualdad  en  las  cargas  tributarias  y  de  la iniciativa exclusiva del Gobierno Nacional para presentar  proyectos  de ley relacionados con el decreto de exenciones tributarias, pero no  frente   a   los  cuestionamientos  sobre  inconstitucionalidad  de  las  normas  objetadas  por inaplicación del análisis del impacto fiscal debido a que en su  opinión  “solamente  se  hacen unas consideraciones  generales  en  cuanto  al  estudio  de  impacto  fiscal que debe aplicarse a los  proyectos   de  ley  que  concedan  beneficios  tributarios,  pero  sin  ninguna  relación con el caso en concreto.”   

En cuanto a la primera objeción presidencial,  donde  se  afirma  que se desconocen los principios de generalidad del tributo y  de  igualdad  en  las cargas tributarias, debido a que las razones objetivas que  dieron  lugar a la expedición de la Ley 608 de 2000 (terremoto del Eje Cafetero  del  25 de enero de 1999) no subsisten en la actualidad, señala la Vista Fiscal  que  lo  que realmente plantea el Ejecutivo es un problema de falta de unidad de  materia  entre  el  Proyecto  de  ley objetado y la Ley 608 de 2000. Al respecto  señala:   

“El  Artículo  158  de la Constitución  Política  establece  que  todo  proyecto  de  ley  debe  referirse  a una misma  materia,  siendo  inadmisibles  las  disposiciones  o  modificaciones  que no se  relacionen  con  ella,  y  el  artículo  169 de la Carta prescribe, sin lugar a  equívocos,  de  modo  preciso  que  el  título  de las leyes debe corresponder  precisamente    a   su  contenido.   

Para  resolver  el  presente  caso resulta  fundamental    tener    en   cuenta   la   conexidad  causal del Proyecto de ley objetado con la Ley 608 de  2000,  como  expresamente  se desprende del título de aquél (“Por la cual se  amplía la vigencia de la Ley Quimbaya (Ley 608 de 2000)”).   

La  Ley  608  de  2000 fue expedida con la  finalidad  de  modificar  los  decretos con fuerza de ley que fueron promulgados  con  motivo  de  la  emergencia económica declarada para responder al fenómeno  natural  del  sismo  del  25  de  enero  de  1999 en la zona del departamento de  Quindío.  Dicha  Ley  básicamente reguló lo correspondiente a unas exenciones  tributarias  con  el  fin  de  reactivar  económicamente  dicha  zona  ante las  pérdidas  sufridas  a  causa  del  terremoto,  y  tuvo  vigencia hasta el 31 de  diciembre  de  2005  (la  vigencia  de  tal  norma  es  diferente  a sus efectos  jurídicos  en  lo  que  tiene  que  ver  con  el  término  de duración de las  exenciones tributarias concedidas).    

En  relación  con  la Ley 608 de 2000, se  puede  establecer  que su expedición obedeció a la intención de continuar una  política  de  reactivación  económica  frente a los  daños  producidos por el sismo del 25 de enero de 1999, y su vigencia fue hasta  el  31  de  diciembre  de 2005. A la fecha de emisión  del  presente  Concepto  Fiscal  de  Constitucionalidad  puede  decirse  que las  circunstancias  económicas  actualmente vividas en el departamento del Quindío  son  de otra naturaleza, y NO se relacionan con el fenómeno del sismo del 25 de  enero de 1999.     

Por  tanto,  si  bien  el  Proyecto de ley  objetado  toma como punto de partida la ampliación de la vigencia de la Ley 608  de  2000,  realmente  su materia NO tiene ninguna relación de causalidad con la  Ley  cuya vigencia se pretende ampliar debido a que la mayoría de los problemas  económicos  y  sociales  que se generaron como consecuencia del sismo del 25 de  enero  de  1999  fueron  objeto  de  tratamiento por parte del Estado durante la  vigencia   de  la  Ley  608  de  2000,  y  porque  la  vigencia  de  esta  Ley expiró el 31 de diciembre de  2005.   

El Proyecto de ley 330 de 2008, Senado; 30  de  2007,  Cámara,  presumiblemente  intenta  responder  a  unas circunstancias  económicas  que  son  muy  diferentes a las vividas a partir del 25 de enero de  1999,  por  lo  que  NO  es  de  recibo  utilizar,  como  vía  de solución, la  prolongación  de  la  vigencia  de  una  ley  que  ya expiró, cuya expedición  obedeció  a  fenómenos de fuerza mayor y donde sus consecuencias, actualmente,  ya  fueron objeto de tratamiento por parte del Estado. Por tanto, el Proyecto de  ley  objetado  viola el orden constitucional porque no se aviene al principio de  unidad  de  materia  en  lo  que  tiene  que ver con la conexidad causal con que  pretende  justificarse  su  trámite. Realmente se trata de otro Proyecto de ley  que no tiene ninguna relación con la Ley 608 de 2000.   

Ahora  bien,  si  se observa la situación  socioeconómica  de  otras  regiones del país, sus problemas no distan mucho de  los  que  actualmente  vive la zona cafetera y, sin embargo, los de aquéllas se  circunscriben  al  régimen  tributario  ordinario.  En  ese  sentido, le asiste  razón  al  Gobierno  Nacional cuando afirma que el proyecto de ley objetado, de  modo  consecuencial,  vulnera  los  principios  de  generalidad del tributo y de  igualdad en las cargas tributarias”.   

En cuanto al desconocimiento del principio de  iniciativa   legislativa   exclusiva   del  gobierno  para  decretar  exenciones  tributarias,  señala  el Procurador que el Proyecto de ley 330 de 2008, Senado;  30  de 2007, Cámara, lo desconoce flagrantemente. Señala expresamente la Vista  Fiscal:   

“Lo  anterior, porque el Proyecto de ley  objetado  tiene la intención de consagrar UNA EXENCIÓN en el impuesto de renta  y  complementarios,  como  expresamente  lo  indica  su  artículo  2  y, en ese  sentido,  su  iniciativa debió correr por cuenta del Gobierno Nacional y NO ser  presentado  y  tramitado  mediante  impulso  parlamentario,  como  efectivamente  ocurrió  al  haber  sido  radicado,  como  de  su  autoría,  por los senadores  ALEXANDRA  MORENO  PIRAQUIVE  y MANUEL ANTONIO VIRGÜEZ, y la Representante a la  Cámara GLORIA STELLA DÍAZ ORTIZ.      

El  artículo  154  de la Constitución es  claro   en   ese   aspecto,   al  indicar  que  sólo  pueden  ser  dictadas  o reformadas por iniciativa del  Gobierno Nacional las leyes que decreten exenciones de impuestos.   

En  este proceso NO resultan de recibo las  afirmaciones  que  hacen  los  parlamentarios  conciliadores, en cuanto a que el  proyecto  recibió  apoyo  o  compromiso  por  parte  de  miembros  del Gobierno  en    la    Casa   de   Gobierno   y   en   eventos  públicos,  porque  los  avales gubernamentales a los  proyectos  de ley de iniciativa parlamentaria, otorgados con el fin de darles el  alcance  de iniciativa legislativa gubernamental exclusiva, deben ser proferidos  por  escrito  con  la  finalidad  expresa de obrar en el trámite del respectivo  proyecto  de  ley,  o  manifestados durante las discusiones de los mismos en los  debates  de comisión o de plenaria de cada una de las Cámaras Legislativas, lo  cual  no ocurrió en relación con el trámite y aprobación del proyecto de ley  objetado”.    

Con  base  en  lo  anterior,  el  Procurador  solicita  a la Corte Constitucional declarar fundadas las objeciones presentadas  por  el  Gobierno  Nacional contra el Proyecto de ley 330 de 2008, Senado; 30 de  2007,  Cámara,  por  violar los principios de unidad de materia y de iniciativa  legislativa   gubernamental   exclusiva   y,   en   consecuencia,   declarar  la  inexequibilidad del mismo.   

VI.   FUNDAMENTOS  Y  CONSIDERACIONES   

     

1. Competencia     

La  Corte  Constitucional  es competente para  decidir  definitivamente sobre la constitucionalidad de las normas objetadas por  el  Gobierno  Nacional,  según lo dispuesto en los artículos 167, inciso 4º y  241 numeral 8º de la Carta Política.    

     

1. El trámite de  las objeciones y de la insistencia     

De acuerdo con lo dispuesto en el artículo  241-8  de  la  Constitución Política, a la Corte Constitucional le corresponde  resolver      definitivamente      “sobre     la  constitucionalidad  de  los  proyectos  de  ley  que hayan sido objetados por el  Gobierno  como inconstitucionales”. La Corte ha dicho  en  su  jurisprudencia  que  el ejercicio de esta función comprende también la  revisión  del  procedimiento  impartido  a  dichas  objeciones, respecto de las  normas  constitucionales  y  legales que lo regulan.11  Por lo cual pasa la Corte a  revisar dicho trámite.   

Tal  como  fue  reseñado en la sección de  antecedentes  de  esta sentencia, el Proyecto de Ley No. 330 de 2008 Senado, 030  de  2007 Cámara, “por medio de la cual se amplía la  vigencia  de  la ley quimbaya (Ley 608 de 2000),” fue  aprobado  por  la  Plenaria  de  la  Cámara de Representantes el 18 de junio de  2008,  y por la Plenaria del Senado de la República el 10 de diciembre de 2008.   

Ante las discrepancias existentes entre los  textos  aprobados en Senado y Cámara, el proyecto se sometió a conciliación y  el  informe  de  conciliación  fue  anunciado  para  votación en la Cámara de  Representantes  el  10  de  diciembre  de  2008 y aprobado el 15 de diciembre de  2008.  En  el  Senado  de  la  República  el  anuncio se realizó el día 10 de  diciembre  de  2008  y  el  informe  fue  aprobado  el  11 de diciembre de 2008.   

El proyecto fue enviado al señor Presidente  de  la República para su sanción presidencial el 16 de diciembre de 2008, pero  recibido  en la Presidencia el 26 de diciembre de 2008. Mediante oficio del 5 de  enero  de  2009,  el  Presidente  de  la  República devolvió el proyecto y las  objeciones por razones de inconstitucionalidad y de inconveniencia.   

Según  lo previsto en el artículo 166 de la  Constitución,  el  Gobierno  disponía  de  hasta  seis (6) días hábiles para  devolver  con  objeciones este proyecto de ley, por cuanto el mismo constaba con  menos        de       veinte       artículos.12   De   conformidad  con  la  documentación  allegada  al  expediente,  la Corte constata que el proyecto fue  objetado  dentro  de  los  términos  previstos para ello, como quiera que fuera  remitido  al  Presidente  por el Congreso para su sanción el 16 de diciembre de  2008,  pero  recibido  efectivamente en la Presidencia de la República el 26 de  diciembre  de  2008  y  devuelto  con objeciones por razones de inconveniencia e  inconstitucionalidad  el  día 5 de enero de 2009. Así, transcurrieron seis (6)  días  hábiles  entre el momento en que el Presidente recibió efectivamente el  proyecto  de  ley  aprobado  por  el  Congreso  y  el día en que fue enviado al  Congreso con las objeciones.   

Las  Cámaras  nombraron  como miembros de la  Comisión  Accidental  para  el  estudio  de  las  objeciones  formuladas por el  Ejecutivo  a los Senadores de la República Aurelio Iragorri Hormaza y Alexandra  Moreno  Piraquive  y  por  los Representantes a la Cámara Felipe Fabián Orozco  Vivas  y  Gloria  Stella  Díaz Ortiz, quienes insistieron en la aprobación del  mismo   por   considerar  infundados  los  argumentos  de  inconstitucionalidad.   

El informe de objeciones fue presentado a los  presidentes  del  Senado  de  la  República y de la Cámara de Representantes y  publicado en la Gaceta del Congreso No. 228 de 22 de abril de 2009.   

El informe sobre las objeciones presidenciales  fue  anunciado para su votación por la Cámara de Representantes el 22 de abril  de   2009,13 en los siguientes términos:   

“La  Secretaría General informa (doctor  Raúl Avila):   

Se  anuncian los siguientes proyectos para  la  sesión  Plenaria  del día 28 de abril o para la siguiente sesión Plenaria  en  la cual se debaten los proyectos de ley o actos legislativos, según el Acto  Legislativo número 1 de julio 3 de 2003.   

(…)  

Informes sobre Objeciones  

(…)  

Proyecto  de  ley  número  030  de  2007  Cámara,  330  de 2008 Senado, por medio de la cual se  amplía la vigencia de la Ley Quimbaya. (Ley 608 de 2000).   

(…)  

Se  convoca  para el próximo martes 28 de  abril a las 3:00 p.m.”.   

El  informe  fue  efectivamente  sometido  a  consideración  de  la  Cámara  de  Representantes y aprobado el 28 de abril de  2009,      mediante     votación     ordinaria,14  tal  como consta en el Acta  No.  171  de  esa  fecha,  publicada  en  la  Gaceta  del  Congreso  No.  541 de  2009,15  con  el  quórum  y mayorías requeridas tal como lo certificó el  Secretario  General de la Cámara de Representantes.16   

El informe sobre las objeciones presidenciales  fue  anunciado  para su votación por el Senado de la República el 5 de mayo de  2009,17 en los siguientes términos:   

“La presidencia manifiesta:  

Gracias  María  Cecilia, llamamos a León  Darío  Álvarez  y mientras viene el señor Secretario, le pediría que anuncie  la Sesión de mañana y los proyectos para discusión.   

La Presidencia pregunta a la plenaria si se  declara   en   sesión  permanente  y,  cerrada  su  discusión,  esta  responde  afirmativamente.   

(…)  

La Presidencia y de conformidad con el Acto  Legislativo  número  01  de  2003,  anuncia  los proyectos que se discutirán y  aprobarán en la próxima sesión.   

Con informes de objeciones  

(…)  

Proyecto  de  ley  número  030  de  2007  Cámara,  330  de 2008 Senado, por medio de la cual se  amplía la vigencia de la Ley Quimbaya. (Ley 608 de 2000).   

(…)  

Siendo  las  12:00  a.  m., la Presidencia  levanta  la  sesión  y  convoca  para  el  día  6  de mayo de 2009, a las 3:00  p.m.”.   

Dicho  informe  fue  efectivamente sometido a  consideración  del  Senado  de  la  República  y  aprobado  6 de mayo de 2009,  mediante         votación         ordinaria,18  como  consta en el Acta No.  48   mayo   6  de  2009,  publicada  en  la  Gaceta  del  Congreso  No.  442  de  2009,19  con  el  quórum y mayorías constitucionales requeridas, tal como  lo  certificó  el  Secretario  General  del Senado.20   

La Corte encuentra acreditado el cumplimiento  de  los  requisitos  formales exigidos para el anuncio previo de la votación de  cualquier  proyecto  de ley en el artículo 8º del Acto Legislativo 01 de 2003,  a  saber:  (i)  el  anuncio  debe  hacerlo  la presidencia de la cámara o de la  comisión  en  una sesión distinta y previa a aquella en que debe realizarse la  votación  del proyecto, o en su defecto, el Secretario de la respectiva célula  legislativa  por  instrucciones de la Presidencia; (ii) la fecha de la votación  debe  ser  cierta,  es decir, determinada o, por lo menos, determinable; y (iii)  el  proyecto  de ley no puede votarse en una sesión distinta de aquella para la  cual         ha        sido        anunciado.21   

En  el  caso que ocupa su atención, la Corte  encuentra   que  los  anuncios  hechos  para  la  votación  de  las  objeciones  presidenciales  cumplieron  con  los  requisitos  señalados, como quiera que el  anuncio  fuera  realizado  por el Secretario por instrucciones del Presidente de  la  respectiva cámara, con el fin de dar cumplimiento a lo prescrito en el Art.  8  del Acto Legislativo 01 de 2003, para una fecha determinada y la votación se  realizó en la fecha prevista para ello.   

La Corte Constitucional también encuentra que  los  informes  sobre las objeciones presidenciales fueron votados de conformidad  con  las  mayorías absolutas exigidas, dado que tanto en Senado como en Cámara  contaron  con  el  voto favorable de la mayoría de sus integrantes. Lo anterior  de  conformidad  con  la  jurisprudencia  de  la  Corte,  según la cual para la  aprobación   de  los  informes  sobre  las  objeciones  presidenciales  en  las  plenarias  de  las  cámaras  legislativas  es  necesario  contar  con  mayoría  absoluta.22   

El  Presidente  del  Senado  de la República  remitió  a  Corte  Constitucional  el  22  de  mayo  de  2009 el proyecto y las  objeciones  presidenciales,  para  que  esta  Corporación  decidiera  sobre  su  exequibilidad.23   

En   este  orden  de  ideas,  verificado   el   cumplimiento   las  dos  condiciones  que  se  requieren para que la Corte Constitucional pueda emitir un  pronunciamiento  sobre  las objeciones propuestas, dirimiendo la controversia de  constitucionalidad  suscitada  entre  el Gobierno y el  Congreso,  a  saber:  que dentro de los términos  perentorios  señalados  en  el  artículo  166 Superior, el proyecto de ley sea  objetado  por el Presidente de la República por motivos de inconstitucionalidad  al  momento  de  pronunciarse sobre su sanción, y (ii) que cumplida la anterior  condición  el  Congreso  insista,  es  decir,  que  rechace  las objeciones con  arreglo  al  procedimiento  previsto  para  tal  efecto  en  la Carta Política,  corresponde  a  esta  Corporación  decidir  sobre  la  exequibilidad  de  las  disposiciones  pertinentes  del  proyecto,  para lo cual  estudiará las objeciones presentadas por el Gobierno.   

Advierte  la  Corte,  no  obstante,  que  los  efectos  de cosa juzgada de la presente sentencia en cuanto a la conformidad del  trámite  de  las objeciones con la Constitución se circunscribe a los aspectos  estudiados  en  ella,  y  no comprende otros sobre los cuales no se ha efectuado  ningún análisis.   

     

1. Análisis  material  de  los  cargos de inconstitucionalidad planteados por el Ejecutivo al  objetar el proyecto de ley     

En  su  escrito  de  objeciones, el Ejecutivo  cuestiona  la constitucionalidad del Proyecto de Ley 030 de 2007 Cámara, 330 de  2008  Senado,  por  medio  de la cual se amplía la vigencia de la Ley Quimbaya.  (Ley  608  de  2000), por 3 razones principales: (1) por desconocer el principio  de  generalidad  del  tributo  y  el  principio  de  igualdad, al establecer una  exención  tributaria; (2) por desconocer el principio de iniciativa legislativa  exclusiva  del  gobierno  para presentar proyectos de ley relativos a exenciones  tributarias  y  (3) por no haber dado aplicación al requisito establecido en el  art.  7  de  la Ley 819 de 2003, sobre medición del impacto fiscal del proyecto  de  ley  objetado. En relación con estas tres objeciones, el Congreso insistió  en la constitucionalidad del proyecto.   

Con  el  fin  de  examinar  si las objeciones  planteadas  son  fundadas,  la  Corte  Constitucional  recordará brevemente, la  doctrina  constitucional  sobre libertad de configuración en materia tributaria  y  la  facultad  para  establecer  exenciones  tributarias.  En  segundo  lugar,  recordará  la línea jurisprudencial sobre iniciativa legislativa exclusiva del  gobierno  en  materia  de  exenciones  tributarias.  Con  base  en esta doctrina  analizará  si  en  el  caso  concreto  la  norma  cuestionada desconoció estos  principios  y,  de no ser así, examinará el tercer cuestionamiento, esto es si  el  legislador  estaba  obligado a medir el impacto fiscal de la norma objetada,  teniendo en cuenta la doctrina constitucional sobre la materia.   

     

1. La potestad de  configuración  del legislador en materia tributaria y el alcance de la facultad  para establecer exenciones     

Al tenor de lo dispuesto por el artículo 150,  numeral  12 de la Carta Política, en concordancia con el 154 y 338 ibídem,  el  Congreso  tiene  una  amplia  potestad  de  configuración  para establecer impuestos y decidir cuáles serán  los  casos  de  exención o exclusión aplicables. En ejercicio de esa libertad,  el  legislador  determina  la  clase de tributo a imponer, los sujetos activos y  pasivos  de  la  obligación, el señalamiento del hecho y la base gravable, las  tarifas  aplicables,  la  fecha  a partir de la cual se iniciará su cobro, así  como  la  forma de recaudo, las condiciones en que ello se llevará a cabo y los  eventos  en que no habrá lugar a dicho pago, para lo cual habrá de guiarse por  sus   propios  criterios  y  orientaciones,  atendiendo  la  realidad  social  y  evaluando    razones   de   conveniencia,   necesidad,   justicia,   equidad   e  igualdad,24  y  también  el  ámbito  temporal dentro del cual se aplicará la  obligación   o   la   exención  tributaria.  “Esos  criterios   utilizados   por  el  legislador  para  establecer  un  tributo  son  flexibles,  en  tanto  que se basan en razones de política fiscal, económica y  social,  y  en  el  hecho de que en asuntos tributarios la legislación no puede  ser  estática ni irreformable, sino dinámica, atendiendo la realidad cambiante  del    país    y    las    necesidades    sociales    del   momento.”25   

A  pesar  de la amplitud de esta potestad, la  misma   debe   ejercerse  respetando  los  principios  de  equidad,  eficiencia,  progresividad  y  no retroactividad (art. 363 CP.). Sobre el particular la Corte  ha sostenido:   

“…si   bien   encuentra  límites  y  restricciones  que  se desprenden del mismo texto constitucional, la atribución  de  legislar en materia tributaria, principalmente encomendada al Congreso de la  República,  es lo bastante amplia y discrecional como para permitirle fijar los  elementos  básicos  de  cada gravamen atendiendo a una política tributaria que  el  mismo  legislador  señala, siguiendo su propia evaluación, sus criterios y  sus  orientaciones  en torno a las mejores conveniencias de la economía y de la  actividad estatal.   

Así,  mientras las normas que al respecto  establezca  no se opongan a los mandatos constitucionales, debe reconocerse como  principio  el  de  la  autonomía  legislativa  para crear, modificar y eliminar  impuestos,  tasas  y  contribuciones  nacionales, así como para regular todo lo  pertinente  al  tiempo de su vigencia, los sujetos activos y pasivos, los hechos  y   las   bases   gravables,   las   tarifas   y   las   formas   de   cobro   y  recaudo”.26   

En  materia  de  exenciones,  la  potestad de  configuración  del  Congreso  en  materia tributaria tiene, adicionalmente, dos  límites   constitucionales  claros:  (i)  puede  decretar  las  exenciones  que  considere  convenientes  bajo  la  condición  de que la iniciativa provenga del  Gobierno  (art.  154  CP.)  y  (ii)  no  podrá concederlas en relación con los  tributos    de    propiedad   de   las   entidades   territoriales   (art.   294  CP.).   

Por  otra  parte,  de  conformidad  con  el  principio  de  generalidad del tributo, consagrado en el numeral 9 del artículo  95       de       la      Carta      Política,27  cuando una norma tributaria  impone  una  carga y excluye de ella a un sujeto o sector determinado no por ese  sólo  hecho,  la  norma  en  cuestión  resulta contraria a dicho principio. La  validez  de  las exenciones tributarias depende de que se encuentren fundadas en  razones  objetivas. “La vulneración del derecho a la  igualdad  no  puede  tan  sólo  basarse  en  la  diferencia  de trato entre los  contribuyentes,  por  cuanto  la exención supone distinguir entre los distintos  sujetos  pasivos  del  tributo,  ya  sea  por las condiciones en que cada uno se  encuentra,  por  la  necesidad  de  redistribuir los ingresos o en aras de hacer  efectivo  el  principio de equidad, de manera que si sobre alguno o algunos pesa  con  anterioridad  una  carga  tributaria  de la cual el otro está excluido, se  justifica    por    ese    sólo    motivo   el   trato   divergente”.    28   

Corresponde al juez constitucional analizar en  cada  caso  si  la  diferencia  es  razonable  pues  la igualdad “no  significa  la  ausencia de distinciones ni es sinónimo de ciego  igualitarismo,  sino  que  responde  a  la necesidad de otorgar el mismo trato a  quienes  se  encuentran en semejantes o iguales condiciones y de adoptar medidas  distintas  para  quienes se hallan en hipótesis diversas, mediante la razonable  búsqueda,    por    parte    de    la    autoridad,   del   equilibrio   y   la  ponderación”.29  Al  respecto  la  Corte  ha  manifestado:   

“…toda exención la supone en cuanto es  de  su esencia distinguir entre los sujetos pasivos de los tributos, obligando a  unos  y  excluyendo  a  otros  del  pago de determinado gravamen. La ruptura del  equilibrio  constitucionalmente  previsto  debería  partir, para ser suficiente  como  fundamento  de  la  inexequibilidad,  de la absoluta ausencia de un motivo  válido,  objetivo  y  razonable  basado en circunstancias especiales. De no ser  sustentada  la  exención  en  elementos que la justifiquen, la Corte no podría  hacer  nada  distinto  de  declarar  su inconstitucionalidad, por violación del  artículo  13  de  la Carta Política. A la inversa, si, desde la perspectiva de  las  diferencias  existentes,  el  juez  de  constitucionalidad corrobora que la  exención  se  funda  en  razones que ameriten exonerar del tributo a algunos de  aquellos  que  en  principio,  por reunir las características de ley, deberían  ser  sujetos pasivos del impuesto, la disposición que la consagra no lesiona el  principio  de  igualdad  y  es  exequible en la medida en que tampoco desconozca  otros  principios  o  mandatos  constitucionales”.30   

Así las cosas, la jurisprudencia ha admitido  que  el legislador puede conceder las exenciones que estime convenientes siempre  que  no  se  desconozcan  derechos  fundamentales,  su finalidad no se encuentre  prohibida  por la Constitución y sin que pueda inferirse que la sola diferencia  de    trato   que   ella   contemple   la   haga   inconstitucional.31   

     

1. Cargo  por  violación  del  inciso  2°  del  artículo  154 de la Constitución Política.  Inconstitucionalidad  del  Proyecto  de  Ley  No. 330 de 2008 Senado, 30 de 2007  Cámara,  “por medio de la cual se amplía la vigencia de la Ley Quimbaya (Ley  608 de 2000)”.     

3.2.1. Para la Corte, el problema que plantea  la  objeción  gubernamental en relación con el artículo 154 de la Carta es la  siguiente:   

¿Puede  el  Congreso de la República, sin  contar  con  la  iniciativa  del  Gobierno,  o  su aval, prorrogar la vigencia y  modificar  el  alcance  de la Ley 608 de 2000, mediante la cual se establecieron  exenciones  tributarias  a favor de las empresas que se constituyeran en la zona  afectada  por  el  sismo  del  25  de  enero  de  1999, sin que se contraríe la  previsión del artículo 154, inciso segundo de la Constitución?   

De  conformidad  con el artículo 154 CP., si  bien  las leyes pueden tener origen en cualquiera de las Cámaras a propuesta de  sus  respectivos miembros, del Gobierno Nacional, de las entidades señaladas en  el  artículo  156,  o  por  iniciativa  popular  en  los  casos previstos en la  Constitución,  cuando  se  trata de las materias previstas en el inciso segundo  de  dicho  artículo,  esto es, las relativas a los numerales 3, 7, 9, 11 y 22 y  los  literales  a,  b  y  e,  del  numeral 19 del artículo 150; las que ordenen  participaciones  en  las  rentas  nacionales o transferencias de las mismas; las  que  autoricen  aportes  o  suscripciones  del  Estado a empresas industriales o  comerciales  y  las que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas  nacionales,  tales normas sólo podrán ser dictadas o reformadas por iniciativa  del Gobierno.   

En  relación  con  esta regla, y dado que el  asunto  bajo estudio se circunscribe al problema de la iniciativa legislativa en  materia  de exenciones tributarias, la jurisprudencia de la Corte Constitucional  ha  señalado  de  manera consistente que dicha iniciativa corresponde de manera  exclusiva   al  gobierno  nacional,  entendiendo  por  iniciativa  no  sólo  la  presentación  misma  del  proyecto de ley respectivo, sino también al avalar o  impulsar  proyectos  inicialmente  presentados  por  el  Congreso  en instancias  posteriores  del  debate  parlamentario.  Esta doctrina ha sido reiterada, entre  otras  en  las  sentencias C-270 de 1993, MP: José Gregorio Hernández Galindo;  C-022  de  1994,  MP:  Eduardo Cifuentes Muñoz; C-475 de 1994, MP: Jorge Arango  Mejía;  C-266  de  1995,  MP:  Hernando  Herrera  Vergara;  C-498  de 1998, MP:  Hernando  Herrera Vergara; C-740 de 1998, MP: Hernando Herrera Vergara; C-393 de  2000,  MP:  José  Gregorio  Hernández  Galindo;  C-557  de 2000, MP: Vladimiro  Naranjo  Mesa;  C-643  de  2000,  MP:  Álvaro  Tafur Galvis; C-657 de 2000, MP:  Vladimiro  Naranjo Mesa; C-807 de 2001, MP: Rodrigo Escobar Gil; C-1246 de 2001,  MP  (E)  Rodrigo  Uprimny Yepes; C-005 de 2003, MP: Manuel José Cepeda Espinosa  AV:  Jaime  Araujo  Rentería; C-078 de 2003, MP: Clara Inés Vargas Hernández,  SV  de  Eduardo  Montealegre Lynett; C-809-07, MP: Manuel José Cepeda Espinosa;  C-315/08,  MP:  Jaime  Córdoba  Triviño;  C-838-08,  MP:  Marco Gerardo Monroy  Cabra; y C-373-09, MP: Humberto Antonio Sierra Porto.   

Sobre  este  punto  resulta  particularmente  relevante  lo  señalado  por  la Corte Constitucional en la sentencia C-1707 de  2000:32   

“Dentro de los aspectos que se relacionan  con  el  proceso de formación de las leyes, la Constitución desarrolla el tema  de   la   iniciativa   legislativa  que,  como  lo  ha  venido  señalando  esta  Corporación  en  abundante  jurisprudencia,  no  es  otra  cosa que la facultad  atribuida  a diferentes actores políticos y sociales para concurrir a presentar  proyectos  de  ley ante el Congreso, con el fin de que éste proceda a darles el  respectivo  trámite de aprobación. Por eso, cuando la Constitución define las  reglas  de  la  iniciativa,  está  indicando  la forma como es posible comenzar  válidamente  el  estudio  de  un  proyecto  y  la  manera como éste, previo el  cumplimiento  del  procedimiento fijado en la Constitución y las leyes, se va a  convertir en una ley de la República.   

“De   acuerdo   con  ello,  según  lo  establecen  los  artículos  154,  155  y  156  de la Carta Política, las leyes  pueden  tener origen en cualquiera de las dos Cámaras a iniciativa o propuesta:  (i)  de  los propios miembros del Congreso, (ii) del Gobierno Nacional, (iii) de  un  número  de  ciudadanos igual o superior al 5% del censo electoral existente  en  la fecha respectiva o del 30% de los concejales o diputados del país y (iv)  de  la  Corte  Constitucional,  el  Consejo  Superior de la Judicatura, la Corte  Suprema  de  Justicia,  el  Consejo de Estado, el Consejo Nacional Electoral, el  Procurador  General  de  la  Nación  y  el  Contralor General de la República,  siempre  que  se  trate  de  asuntos  que  guarden  concordancia directa con las  materias propias del ejercicio de sus funciones.   

“No  obstante  lo  anterior, y en lo que  toca  con  los  sujetos que pueden concurrir al proceso inicial de formación de  las  leyes, debe afirmarse que la Constitución le otorga un alcance diferente a  la  iniciativa legislativa del Gobierno y a la de los congresistas, en cuanto le  restringe  a  estos  últimos  la  capacidad  para presentar proyectos de ley en  ciertas  áreas  que,  como  las  relacionadas  con  el  manejo  de las finanzas  públicas  y  la  estructura  y  reforma  de la administración nacional, son de  iniciativa  reservada  y  privativa de la Rama Ejecutiva del Poder Público. Con  ello,  se  ha mantenido en gran medida el criterio aplicado por la Constitución  de  1886 (art. 79), emergido de la reforma constitucional de 1968, en el sentido  de  procurar  mantener un cierto orden institucional que, en lo que toca con las  competencias  propias  del Presidente de la República (C.P. art. 189), facilite  la   continuidad   y  uniformidad  de  las  políticas  que  éste  haya  venido  promoviendo  y  desarrollando,  impidiendo  con  ello  que, como resultado de la  improvisación  o  la  simple  voluntad legislativa unilateral, tales políticas  puedan   ser  modificadas  o  suprimidas  sin  su  iniciativa  o  consentimiento  expreso.   

“Así, de conformidad con lo ordenado por  el  inciso  2°  del  artículo  154  Superior,  solo  podrán  ser  dictadas  o  reformadas  por iniciativa del Gobierno las siguientes leyes: (…) (13) las que  decreten  exenciones  de  impuestos, contribuciones o tasas nacionales (C.P art.  154-2).   Sobre  esto último, debe aclararse que la iniciativa legislativa  gubernamental  no  se circunscribe al acto de la mera presentación del proyecto  de  ley  como  en  principio  pareciera  indicarlo el artículo 154 Superior. En  realidad,  teniendo  en cuenta el fundamento de su consagración constitucional,  cual  es  el  de  evitar que se legisle sin el conocimiento y consentimiento del  Ejecutivo  sobre  materias  que  comprometen aspectos propios de su competencia,  dicha  atribución  debe  entenderse  como  aquella  función pública que busca  impulsar  el  proceso  de  formación  de  las  leyes,  no  sólo a partir de su  iniciación  sino también en instancias posteriores del trámite parlamentario.   

“Entonces, podría sostenerse, sin lugar  a  equívocos, que la intervención y coadyuvancia del Gobierno Nacional durante  la  discusión,  trámite  y  aprobación  de  un  proyecto de ley de iniciativa  reservada,  constituye  una  manifestación  tácita  de la voluntad legislativa  gubernamental  y, desde esa perspectiva, tal proceder se entiende inscrito en la  exigencia  consagrada  en  el  inciso  2° del artículo 154 de la Constitución  Política.  A este respecto, y entendido como un desarrollo del mandato previsto  en  la  norma antes citada, el parágrafo único del artículo 142 de la Ley 5ª  de  1992, por la cual se expide el reglamento del Congreso, es claro en señalar  que:   “el  Gobierno  Nacional  podrá  coadyuvar  cualquier  proyecto  de  su  iniciativa  que curse en el Congreso cuando la circunstancia lo justifique”, y  que  “la  coadyuvancia  podrá  efectuarse  antes  de  la  aprobación  en las  plenarias.”   

“En relación con este tema, la Corte, a  partir   de   una   interpretación  amplia  y  flexible  de  las  disposiciones  constitucionales  que  fijan  el  marco  de  las  funciones  parlamentarias,  ha  considerado  que  el consentimiento dado por el Gobierno a un proyecto de ley de  iniciativa  reservada  y  su participación activa en el proceso formativo de la  ley,  subsanan la restricción legislativa impuesta al Congreso por el precitado  inciso 2° del artículo 154 Superior.   

“En  esta  medida,  ha de concluirse que  cuando  la  iniciativa  legislativa  radique  en  el  Gobierno  Nacional  y  éste  no  la ejerza ni la convalide -en los casos en que  haya  tenido  lugar  a  instancia de otros actores políticos-, los proyectos de  ley  que  tramite  el  Congreso  de  la  República  resultan  contrarios  a  la  Constitución   Política,  pues  contravienen  la  exigencia  contenida  en  su  artículo   154   inciso  2°  que  le  restringe  al  Parlamento  la  competencia para comenzar a su arbitrio, el proceso formativo de  leyes  que  desarrollen  las  materias previstas en el dispositivo citado, entre  otras,  “las  que  decreten  exenciones  de  impuestos, contribuciones o tasas  nacionales”.” (Resaltado agregado al texto)   

3.2.2. En el asunto bajo estudio, el Proyecto  de   Ley   No.   330  de  2008  Senado,  30  de  2007  Cámara,  “por  medio de la cual se amplía la vigencia de la Ley Quimbaya (Ley  608  de  2000)”,  fue  presentado  por  un  grupo de  congresistas  y mediante él, se introducen modificaciones a la Ley 608 de 2000,  entre  otros, en relación con los siguientes elementos: (1) ámbito territorial  de  aplicación,  (2)  duración  de  la exención, (3) empresas a las cuales se  aplica  la exención, (4) monto de la exención, y (5) requisitos para solicitar  la  exención.  Se trata por lo tanto de un proyecto de ley que si bien coincide  parcialmente  con  el  contenido en la Ley 608 de 2000, establece modificaciones  fundamentales a la ley original, que cambiaron su materia misma.   

Se  trata  por  lo  tanto  de  una  exención  tributaria  autónoma,  diferente  de  la  prevista  en  la Ley 608 de 2000, que  requería  de  iniciativa  del  gobierno  o en su defecto de aval gubernamental.   

Adicionalmente, el fundamento fáctico que dio  lugar  a  la  Ley  608 de 2000 tampoco está presente en las consideraciones que  dieron  lugar  al Proyecto de Ley No. 330 de 2008 Senado, 30 de 2007 Cámara. Se  trata,  entonces,  de una ley de exenciones tributarias completamente distinta a  la  consagrada  en  la  Ley  608  de  2000.  En esa medida, debió haber sido un  proyecto de iniciativa gubernamental.   

De conformidad con las pruebas que obran en el  expediente,  este  proyecto de origen parlamentario tampoco recibió el aval del  gobierno  en cualquiera de las etapas posteriores del debate legislativo. Según  el  informe de objeciones, el gobierno manifestó su aquiescencia al proyecto en  reuniones  informales  sostenidas en la Casa de Gobierno y en eventos públicos.  No  obstante,  este  tipo de manifestaciones informales, supuestamente ocurridas  por  fuera  del  debate  parlamentario,  no  suplen el aval gubernamental que ha  exigido          la          jurisprudencia.33    

Por  el contrario, existe evidencia de que el  gobierno  manifestó  en  distintas oportunidades su oposición al proyecto. Por  ejemplo,  en  la  comunicación  del  13  de  noviembre  de 2007, el Ministro de  Hacienda  y  Crédito  Público  manifestó  su oposición al proyecto de ley de  ampliación  de  la  vigencia  de  la  ley quimbaya.34   

Por  lo  anterior,  la  Corte  Constitucional  encuentra  fundadas las objeciones gubernamentales contra el Proyecto de Ley No.  330  de  2008  Senado, 30 de 2007 Cámara, “por medio  de   la   cual   se  amplía  la  vigencia  de  la  Ley  Quimbaya  (Ley  608  de  2000)”, por desconocer el inciso 2 del artículo 154  de la Carta y en consecuencia lo declarará inexequible.   

     

I. DECISION     

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la  Corte   Constitucional,   en   nombre   del   pueblo   y   por   mandato  de  la  Constitución,   

RESUELVE  

Primero.-  DECLARAR   FUNDADAS   las  objeciones  por  inconstitucionalidad  formuladas  por  el  Gobierno Nacional en  relación  con  el  Proyecto  de Ley No. 330 de 2008 Senado, 30 de 2007 Cámara,  “por  medio  de la cual se amplía la vigencia de la  Ley Quimbaya (Ley 608 de 2000).”   

Segundo.-   En  consecuencia,   declarar   INEXEQUIBLE   el  Proyecto  de  Ley  No.  330  de 2008 Senado, 30 de 2007 Cámara,  “por  medio  de la cual se amplía la vigencia de la  Ley Quimbaya (Ley 608 de 2000).”   

Notifíquese,   comuníquese,  publíquese,  insértese   en   la   Gaceta   de  la  Corte  Constitucional  y  archívese  el  expediente.   

NILSON PINILLA PINILLA  

Presidente  

MARIA VICTORIA CALLE CORREA  

Magistrada  

MAURICIO GONZALEZ CUERVO  

Magistrado  

JUAN CARLOS HENAO PEREZ  

Magistrado  

Magistrado  

JORGE IVAN PALACIO PALACIO  

Magistrado  

JORGE   IGNACIO   PRETELT   CHALJUB   

Magistrado  

HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO  

Magistrado  

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA  

Magistrado  

MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ  

Secretaria General  

(C-932 de 2009)  

    

1  Gaceta  del  Congreso No. 340 de 24 de julio de 2007,  páginas 34-35.   

2  Gaceta  del Congreso No. 499 de 4 de octubre de 2007,  páginas 4 a 9.   

3  Gaceta del Congreso No. 785  de 2008.   

4  Gaceta  del Congreso No 667  de 26 de septiembre de 2008, páginas 5-10.   

5  Gaceta del Congreso No. 232 de 2009.   

6  Gaceta  del  Congreso  No.  447 de 2009 (Acta  de  Plenaria  No.  170,  publicada  finalmente  en  el mes de  noviembre de 2009).   

7  Gaceta  del  Congreso  No.  541  de 2009 (Acta  de  Plenaria  No.  171,  publicada  finalmente  en  el mes de  noviembre de 2009).   

8  Gaceta  del Congreso No. 441 de 2009 (Acta de Plenaria No. 47 de mayo 5 de 2009,  publicada finalmente en el mes de noviembre de 2009).   

9  Gaceta  del Congreso No. 442 de 2009 (Acta de Plenaria No. 48 de mayo 6 de 2009,  publicada finalmente en el mes de noviembre de 2009).   

10  Dicha  Comisión  estaba  conformada  por los Senadores de la República Aurelio  Iragorri  Hormaza  y  Alexandra  Moreno  Piraquive y por los Representantes a la  Cámara Felipe Fabián Orozco Vivas y Gloria Stella Díaz Ortiz.   

11 Ver  entre  otras,  las  sentencias  C-1249  de 2001, MP: Marco Gerardo Monroy Cabra;  C-1250 de 2001, MP: Manuel José Cepeda Espinosa.   

12  Con referencia al término de los seis días hábiles  pueden  consultarse,  entre  otras, las Sentencias C-268 de 1995, C-380 de 1995,  C-292 de 1996 y C-028 de 1997.   

13  Gaceta  del  Congreso  No.  447  de  2009,  pp.  43 y  51.   

15  Gaceta del Congreso No. 541 de 2009.   

16  Cfr. Folio 174 Cuaderno Principal.   

17  Gaceta del Congreso No. 441 de 2009, pp. 33 y 34.   

18  Gaceta del Congreso No. 442 de 2009, página 10.   

19  Gaceta del Congreso No. 442 de 2009, páginas 8-10.   

20  Cfr. Folio 184, Cuaderno Principal.   

21  Cfr.  Sentencia  C-576 de 2006 MP. Manuel José Cepeda Espinosa SV Jaime Araújo  Rentería.   

22  Sentencia  C-069  de  2004  MP. Eduardo Montealegre Lynett. Dijo la Corte en esa  oportunidad:  “Al  prescribir  que se realizará nuevamente el segundo debate,  la  Constitución  establece  claramente que la insistencia de las cámaras hace  parte  del  procedimiento  legislativo, puesto que equivale a un segundo debate,  por  lo  que se entiende que al trámite de las objeciones se aplican las normas  constitucionales  generales  sobre  el  trámite de las leyes, salvo en aquellos  puntos   específicos   en  que  las  disposiciones  especiales  prevean  reglas  distintas  a la normatividad general que rige el procedimiento de aprobación de  las  leyes.  Por  ejemplo, mientras que en general la aprobación de un proyecto  requiere  mayoría  simple  (CP art. 146), la insistencia exige ser aprobada por  la  mayoría  absoluta  de  los  miembros  de ambas cámaras CP art. 167)”. La  posición  anterior  fue  reiterada  en las sentencias C-985 de 2006 y C-1040 de  2007, MP. Marco Gerardo Monroy Cabra.   

23  Constitución Política, artículo 167 inc. 3º.   

24  Cfr.  Corte Constitucional.  Sentencias  C-335 de 1994, MP. José Gregorio Hernández Galindo; C-222 de 1995,  MP.  José Gregorio Hernández Galindo, C-393 de 1996, MP. Carlos Gaviria Díaz,  C-717  de  2003,  MP:  Jaime  Córdoba  Triviño, AV: Jaime Araújo Rentería; y  C-838   de   2008,   MP:   Marco   Gerardo  Monroy  Cabra,  SPV:  Jaime  Araújo  Rentería.   

25  C-717    de   2003,   MP:   Jaime   Córdoba   Triviño,   AV:   Jaime   Araújo  Rentería.   

26  Cfr.  Corte Constitucional.  Sentencia C-222 de 1995, ya citada.   

27  Cfr.  Corte Constitucional.  Sentencia   C-419   del   21   de   septiembre  de  1995  (MP.  Antonio  Barrera  Carbonell).   

28  C-717    de   2003,   MP:   Jaime   Córdoba   Triviño,   AV:   Jaime   Araújo  Rentería.   

29  Cfr.  Corte Constitucional.  Sentencia  C-925  del  19  de  julio  de  2000  (MP.  José  Gregorio Hernández  Galindo).   

30  Sentencia C-188 de 1998, MP. José Gregorio Hernández Galindo.   

31  Sentencia C-1297 de 2001, MP. Clara Inés Vargas Hernández.   

32 MP  (E): Cristina Pardo Schlesinger.   

33 Ver  entre  otras,  las  sentencias  C-266 de 1995, MP: Hernando Herrera Vergara, SV:  José  Gregorio  Hernández Galindo y Vladimiro Naranjo Mesa; C-032 de 1996, MP:  Fabio  Morón  Díaz;  C-737 de 2001, MP: Eduardo Montealegre Lynett, SV parcial  Alfredo  Beltrán  Sierra;  SV:  Marco  Gerardo Monroy Cabra, Clara Inés Vargas  Hernández;   C-005 de 2003, MP: Manuel José Cepeda Espinosa, AV: Jaime Araujo  Rentería,  C-078  de  2003,  MP:  Clara  Inés Vargas Hernández, SV de Eduardo  Montealegre  Lynett;  C-121 de 2003, MP: Clara Inés Vargas Hernández; C-987 de  2004,  MP:  Manuel  José  Cepeda  Espinosa;  C-354  de  2006, MP: Álvaro Tafur  Galvis;  C-889  de  2006,  MP:  Manuel José Cepeda Espinosa; C-713 de 2008, MP:  Clara Inés Vargas Hernández.   

34 Ver  por  ejemplo, Cuaderno Principal, Folios 239 a 244, Carta del 13 de noviembre de  2007  del Ministro de Hacienda y Crédito Público, Oscar Iván Zuluaga Escobar,  dirigida  al  Presidente de la Comisión Tercera Constitucional Permanente de la  Cámara de Representantes.