Sentencia T- 457-09
Referencia: expediente T-2189882
Acción de tutela instaurada por Fanny Ramírez de Díaz en calidad de agente oficiosa de Jesús María Díaz Rueda, contra ECOPETROL S.A.
Magistrado Ponente:
Dr. LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Bogotá, D.C., nueve (9) de julio de dos mil nueve (2009).
La Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional integrada por los Magistrados LUIS ERNESTO VARGAS SILVA, MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO y GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9 de la Constitución Política y en el Decreto 2591 de 1991, profiere la siguiente:
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión de los fallos dictados por el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Bucaramanga y el Tribunal Administrativo de Santander, que resolvieron la acción de tutela promovida por Fanny Ramírez de Díaz, en calidad de agente oficiosa de Jesús María Díaz Rueda, contra ECOPETROL S.A.
I. ANTECEDENTES
El 22 de octubre de 2008, Fanny Ramírez de Díaz, actuando en calidad de agente oficiosa de Jesús María Díaz Rueda, interpuso acción de tutela ante el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Bucaramanga contra ECOPETROL S.A., por considerar vulnerados los derechos fundamentales de su representado a la vida, la dignidad humana, la integridad física, al debido proceso y la protección especial a las personas de la tercera edad.
Fundamentó su acción en los siguientes:
1. Hechos:
1. La accionante sostiene que su cónyuge, señor Jesús María Díaz Rueda, quien tiene 77 años de edad, padece las siguientes enfermedades: cáncer de próstata, fibrilación auricular crónica, cardiopatía isquémica, hipertensión arterial, anticoagulación crónica, enfermedad pulmonar obstructiva crónica, síncope neurocardiogénico, síndrome de apnea/hipopnea obstructiva del sueño severo y trombosis de arteria no especificada.
1. Señala que el 30 de septiembre de 1976, su cónyuge se desvinculó laboralmente de ECOPETROL S.A.
1. Indica que mediante la Resolución No. 006 del 18 de diciembre de 1981, ECOPETROL S.A. resolvió reconocer a favor de su cónyuge pensión vitalicia de jubilación desde el 16 de octubre de 1981, en cuantía de $16.506.60 pesos mensuales.
1. Afirma que de conformidad con lo dispuesto en los decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, la cuantía de la pensión anotada correspondió “al 75% del promedio de los salarios y primas de toda especie devengados en el último año de labores”, es decir, en 1976, y no al valor actualizado para el año 1981.
1. Manifiesta que en la actualidad, el monto de dicha pensión es de $902.850 pesos mensuales. Al respecto, explica que debido a que esa suma de dinero no les alcanza para satisfacer sus necesidades básicas, su cónyuge solicitó un crédito de consumo ante la Corporación de Trabajadores de ECOPETROL S.A., CAVIPETROL, entidad que para satisfacer la deuda, mensualmente descuenta de la pensión en comento la suma de $400.000 pesos.
1. Sostiene que el único ingreso de su cónyuge, de quien ella depende económicamente pues tiene 73 años de edad y no disfruta de una pensión de vejez, es su pensión de jubilación. En este sentido, indica que de conformidad con el costo que deben pagar por concepto de arriendo, servicios públicos, alimentación, transporte y pañales desechables para su cónyuge, sus gastos mensuales son de $1.320.000 pesos.
1.7 Por último, señala que el 11 de marzo de 2004, el 22 de diciembre de 2006, el 16 de enero de 2007, 22 de noviembre de 2007 y 11 de diciembre de 2007, su cónyuge solicitó ante ECOPETROL S.A. la indexación de su mesada pensional. Sostiene que, no obstante, “la empresa se ha negado sistemáticamente a su concesión, alegando razones como que las sentencias de constitucionalidad tienen efectos hacia el futuro; o que la indexación excluye las pensiones extralegales; o basada en el amparo de la propiedad privada y de los derechos adquiridos”.
2. Solicitud de tutela
Por lo anterior, y al considerar que la negativa de la entidad accionada frente a la solicitud de indexación de la pensión que devenga su cónyuge vulnera gravemente sus derechos fundamentales, Fanny Ramírez de Díaz, actuando en calidad de agente oficiosa de Jesús María Díaz Rueda, solicitó ante el juez de instancia que ordene a ECOPETROL S.A. “la indexación de la primera mesada pensional y [que] se reliquiden las que posteriormente se causaron y se pagaron, actualizada con base en la variación del índice de precios al consumidor IPC certificada por el DANE, a favor de mi anciano cónyuge Jesús María Díaz Rueda, persona de especial protección constitucional.”
3. Trámite de instancia
3.1 La acción de tutela fue tramitada ante el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Bucaramanga, el cual mediante auto del día 23 de octubre de 2008 ordenó su notificación a la entidad accionada.
Respuesta de ECOPETROL S.A.
3.2 Mediante escrito dirigido al juez de tutela el 28 de octubre de 2008, ECOPETROL S.A., actuando por intermedio de su apoderado judicial, solicitó declarar la improcedencia de la acción de tutela interpuesta.
3.3 Para fundamentar su solicitud, la entidad accionada señaló que a la luz del numeral 1° del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, la presente acción de tutela es improcedente pues existen otros medios de defensa judicial para obtener el amparo de las pretensiones incoadas. Al respecto, explicó que no existe prueba de que de no concederse la presente acción de tutela, se cause un perjuicio irremediable a los derechos fundamentales de Jesús María Díaz Rueda.
3.4 En el mismo sentido, señaló que la presente acción de tutela tampoco satisface el requisito de inmediatez, toda vez que la prestación económica en cuestión fue reconocida a favor de Jesús María Díaz hace más de 27 años. Sobre este punto, la entidad agregó: “[E]l actor dejó pasar demasiado tiempo para reclamar la reliquidación de su pensión, tanto que ha transcurrido el tiempo establecido en la norma para que opere la figura de la prescripción, que en materia laboral ha sido establecida por la ley en tres (3) años, para ahora impetrar la acción de tutela pretendiéndole otorgar un carácter de urgencia del que adolece, desconociendo las vías procesales establecidas para ello y su término, generándose una razón más para deprecar su improcedencia.”
3.6 Por último, ECOPETROL S.A. precisó: “De manera alguna puede pretenderse inculpar a mi poderdante, por el bajo monto que efectivamente recibe el señor Jesús María [Díaz] Rueda, por cuanto por su propia voluntad, adquirió compromisos económicos con entidades financieras a las que autorizó para descontar de su mesada, las cuotas que amortizan su deuda, luego es inaceptable el traslado que quiere hacer de su responsabilidad a ECOPETROL S.A.”
4. Pruebas relevantes que obran en el expediente
4.1 Copia de la cédula de ciudadanía de Jesús María Díaz Rueda (folio 13, cuaderno 2).
4.2 Copia de la cédula de ciudadanía de Fanny Ramírez de Díaz (folio 14, cuaderno 2).
4.3 Copia de la epicrisis de Jesús María Díaz Rueda, expedida por la Clínica Carlos Ardila Lülle, correspondiente a la atención médica suministrada entre el 23 y 26 de diciembre de 2007 (folio 15, cuaderno 2).
4.4 Copia del formato “Control de suministros” expedido el 17 de enero de 2008, por la Regional de Servicios de Salud Oriental de ECOPETROL S.A. a favor de Jesús María Díaz Rueda (folio 16, cuaderno 2).
4.5 Copia del formato “Consulta externa” expedido, el 26 de agosto de 2008, por ECOPETROL S.A., correspondiente a la atención médica suministrada a Jesús María Díaz Rueda (folio 17, cuaderno 2).
4.6 Copia del formato “Consulta externa” expedido el 19 de agosto de 2008, por ECOPETROL S.A., correspondiente a la atención médica suministrada a Jesús María Díaz Rueda (folio 17, cuaderno 2).
4.7 Copia del documento “Recomendaciones para el tratamiento del síncope neurocardiogénico, expedido por la Fundación Clínica Shaio y dirigido a Jesús María Díaz Rueda (folio 19, cuaderno 2).
4.8 Copia de la carta dirigida, el 2 de marzo de 2007, por la Fundación Cardiovascular de Colombia al Departamento Médico de ECOPETROL S.A., mediante la cual le informa que “Debido al cuadro clínico del paciente [Jesús María Díaz Rueda] y a la anatomía coronaria del mismo, sugerimos continuar con manejo médico supervisado por su cardiólogo tratante” (folio 20, cuaderno 2).
4.9 Copia del formato “Consulta” expedido, el 26 de julio de 2008, por la Fundación Cardiovascular de Colombia, correspondiente a la atención médica suministrada a Jesús María Díaz Rueda (folio 21, cuaderno 2).
4.10 Copia del diagnóstico médico dado, el 2 de septiembre de 2008, por la Clínica Carlos Ardila Lülle, sobre el estado de salud de Jesús María Díaz Rueda (folios 22 y 30, cuaderno 2).
4.11 Copia del diagnóstico médico dado, el 26 de junio de 2008, por la Clínica Carlos Ardila Lülle, sobre el estado de salud de Jesús María Díaz Rueda (folio 23, cuaderno 2).
4.12 Copia de la historia clínica de Jesús María Díaz Rueda, correspondiente a la atención médica suministrada por la Fundación Clínica Shaio (folio 24, cuaderno 2).
4.13 Copia de las fórmulas médicas expedidas a favor de Jesús María Díaz Rueda, por su médico tratante (folios 25 y 26, cuaderno 2).
4.14 Copia del resultado de un examen médico practicado a Jesús María Díaz Rueda por el Instituto Neumológico de Oriente S.A. el 12 de julio de 2008 (folios 27 a 29, cuaderno 2).
4.15 Copia del resultado de un examen médico practicado a Fanny Ramírez de Díaz por la sociedad Higuera Escalante el 2 de diciembre de 2005 (folio 31, cuaderno 2).
4.16 Copia del resultado de un examen médico practicado a Fanny Ramírez de Díaz por la sociedad Ayudas Diagnósticas San Pío, el 22 de marzo de 2007, mediante el cual se indica que padece “Osteoporosis que compromete tanto el esqueleto axial como apendicular con riesgo alto de presentar fracturas (folio 32, cuaderno 2).
4.18 Copia del escrito de petición presentado, el 22 de diciembre de 2006, por Jesús María Díaz Rueda a ECOPETROL S.A. (folios 40 a 42, cuaderno 2).
4.19 Copia de la respuesta dada por ECOPETROL S.A. al escrito de petición presentado, el 16 de enero de 2007, por Jesús María Díaz Rueda (folios 43 a 45, cuaderno 2).
4.20 Copia del escrito de petición presentado, el 21 de diciembre de 2007, por Jesús María Díaz Rueda a ECOPETROL S.A. (folios 46 a 47, cuaderno 2).
4.21 Copia de la respuesta dada por ECOPETROL S.A. al escrito de petición presentado, el 22 de noviembre de 2007, por Jesús María Díaz Rueda (folios 48 y 49, cuaderno 2).
4.22 Copia de la Resolución No. 006 de 1981 “Por la cual se reconoce una pensión de jubilación”, expedida por ECOPETROL S.A. (folios 50 a 52, cuaderno 2).
4.23 Copia de la respuesta dada por ECOPETROL S.A. al escrito de petición presentado, el 11 de marzo de 2004, por Jesús María Díaz Rueda (folios 87 a 89, cuaderno 2).
4.24 Copia de la sentencia proferida, el 4 de junio de 2007, por la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia, Magistrado Ponente Francisco Javier Ricaurte Gómez, Radicación No. 28044 (folios 90 a 100, cuaderno 2).
II. LAS SENTENCIAS QUE SE REVISAN
1. Sentencia de primera instancia
1.1 En sentencia del día 6 de noviembre de 2008, el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Bucaramanga denegó el amparo invocado.
1. Para el efecto, el juez de instancia sostuvo que de conformidad con las pruebas que obran en el expediente de tutela, no está demostrado que ECOPETROL S.A. haya vulnerado los derechos fundamentales de Jesús María Díaz, “pues si bien es cierto [que] el accionante ha impetrado ante la accionada derechos de petición, también es cierto que no está sometida a tener que acceder positivamente a las pretensiones, y más bien se aprecia del material probatorio allegado por el demandante, que sí obtuvo respuesta a su solicitud, donde claramente se exponen los motivos por los cuales no se le puede conceder la pretensión, al igual que se le manifestaron las vías jurídicas con que cuenta para hacer efectiva tal pretensión.”
1. En este orden, acogió los argumentos expuestos por la entidad accionada, en el sentido de señalar que la presente solicitud de tutela no satisface los requisitos de subsidiariedad e inmediatez. Al respecto, estimó que aunque se encuentra acreditado el perjuicio irremediable a los derechos fundamentales de Jesús María Díaz y que el beneficiario de la prestación económica es un sujeto de especial protección constitucional, la tutela interpuesta no puede ser concedida como mecanismo transitorio de protección, toda vez que “dentro del expediente no se logró acreditar la existencia del derecho” a la indexación de las mesadas pensionales.
1. Sin embargo, explicó: “Sobre los incrementos de la mesada pensional, debemos llamar la atención del actor, que estos se rigen a partir del 7 de julio de 1991, año en que entró a regir la actualización del ingreso base de liquidación de las pensiones legales causadas bajo la vigencia de la Carta Magna, y que tales incrementos se hacen teniendo en cuenta la variación del índice de precios al consumidor –IPC- certificado por el DANE y que autoriza el gobierno nacional, los que a primera vista se han llevado a cabo, toda vez que su pensión fue reconocida inicialmente en la suma de $16.506.60 y actualmente percibe la suma de $902.850 mensuales, sin que se pruebe que hayan sido realizados por debajo de lo estipulado constitucionalmente.”
1. Impugnación de Fanny Ramírez de Díaz, en calidad de agente oficiosa de Jesús María Díaz Rueda
2.1 Mediante escrito remitido al juez de instancia, la accionante solicitó revocar el fallo adoptado, y en su lugar, conceder la tutela interpuesta.
1. Al sustentar la impugnación, la actora señaló que a diferencia de lo sostenido por el juez de tutela, en el presente caso sí se encuentra acreditada la existencia del derecho a la indexación de las mesadas pensionales devengadas por su cónyuge. Al respecto, preció que en concordancia con la jurisprudencia de la Corte Constitucional: “[E]l contenido del derecho a mantener el poder adquisitivo de las pensiones no se limita a la actualización de las mesadas pensionales una vez han sido reconocidas por la entidad competente, sino que también incluye la actualización del salario base para la liquidación de la primera mesada.”
1. Adicionalmente, reiteró que la presente acción de tutela es procedente toda vez que está demostrado que su cónyuge es sujeto de especial protección constitucional, así como la ocurrencia de un perjuicio irremediable en caso de que no se conceda la acción. En este sentido, precisó: “Someternos a la espera de un proceso ordinario nos mantendrá en la desesperante situación que vivimos actualmente ya que si pagamos el arriendo, no tenemos para los servicios, y si los pagamos, no tenemos para la comida, y qué decir cuando requerimos trasladarnos a una cita médica, donde coger un bus con mi esposo que en cualquier momento su cerebro no se oxigena y pierde el sentido cayendo al piso, como ya me ha ocurrido, resultando lesionado él y yo.”
3. Sentencia de segunda instancia
3.1 En sentencia del 19 de diciembre de 2008, el Tribunal Administrativo de Santander revocó la decisión adoptada, el 6 de noviembre de 2008 por el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Bucaramanga y, en su lugar, declaró la improcedencia de la acción de tutela.
3.2 Para el efecto, el juez de segunda instancia sostuvo que la presente solicitud de amparo no satisface el requisito de inmediatez, toda vez que la pensión de jubilación en comento fue reconocida a favor de Jesús María Díaz hace más de 27 años y en esa medida, “esta acción de tutela no resulta procedente en relación con la presunta violación deprecada.”
III. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE
1. Competencia
De conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991 y con la selección y el reparto efectuados el 23 de abril de 2009, esta Sala es competente para revisar las decisiones judiciales mencionadas.
2. Problema jurídico
2.1 De acuerdo con los hechos expuestos, corresponde a la Corte Constitucional determinar si la presente acción de tutela es procedente para ordenar a ECOPETROL S.A. que efectúe la indexación del salario base para la liquidación de la primera mesada pensional reconocida a favor de Jesús María Díaz Rueda mediante la Resolución No. 006 del 18 de diciembre de 1981 expedida por esa empresa. En este sentido, de manera específica, la Corte deberá determinar si de conformidad con los hechos expuestos, los medios ordinarios de defensa judicial son idóneos y eficaces para garantizar la protección constitucional invocada.
2.2 Para dar solución al problema jurídico planteado, la Sala se pronunciará sobre el carácter fundamental del derecho a la seguridad social y la procedencia de la acción de tutela para garantizar su protección cuando su afectación se circunscribe a la solicitud de indexación de la primera mesada pensional.
2.3 Con base en lo anterior, esta Sala de Revisión estimará si se debe conceder la acción de tutela interpuesta por Fanny Ramírez de Díaz en calidad de agente oficiosa de Jesús María Díaz Rueda y, en consecuencia, revocar las sentencias de tutela proferidas el 6 de noviembre de 2008 por el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Bucaramanga y el 19 de diciembre de 2008 por el Tribunal Administrativo de Santander, dentro del presente trámite.
1. Carácter fundamental del derecho a la seguridad social. Reiteración de jurisprudencia
3.1 De conformidad con el texto de la Constitución Política de 1991, la seguridad social como bien jurídico objeto de protección en el ordenamiento colombiano, tiene una doble configuración. En primer lugar, de acuerdo con su artículo 48, es un servicio público “de carácter obligatorio” que se presta con sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, bajo la dirección, coordinación y vigilancia del Estado1. En segundo lugar, en concordancia con el inciso segundo del artículo en cita, es un “derecho irrenunciable” en cabeza de todos los habitantes del territorio nacional2, que adquiere especial importancia y deriva en obligaciones puntuales para el Estado en el caso de las mujeres durante el embarazo y después del parto (Art. 43), los niños (Art. 44), las personas de la tercera edad (Art. 46), los trabajadores (Art. 53) y las personas discapacitadas (Art. 54).
3.2 Estas disposiciones se ven reforzadas con lo definido en el preámbulo y en los artículos 3 y 4 de la Ley 100 de 1993 “Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones”. De acuerdo con esas disposiciones, la seguridad social en su condición de sistema que comprende “el conjunto de instituciones, normas y procedimientos” orientados a garantizar “la cobertura integral de las contingencias, especialmente las que menoscaban la salud y la capacidad económica de los habitantes del territorio nacional”, pretende garantizar “el bienestar individual y la integración de la comunidad.” En igual sentido, de los artículos en comento se desprende que la seguridad social en su condición de derecho irrenunciable y servicio público, “es esencial en lo relacionado con el Sistema General de Seguridad Social en Salud” y “en aquellas actividades directamente vinculadas con el reconocimiento y pago de las pensiones.”
3.3 Ahora bien, en concordancia con el artículo 93 de la Constitución3, en virtud de la aprobación y ratificación de múltiples convenios y tratados internacionales, el Estado colombiano ha asumido la obligación de garantizar el derecho humano a la seguridad social y de interpretar el ordenamiento jurídico interno que desarrolla la materia, a la luz del derecho internacional. En efecto, de acuerdo con el artículo 9 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, incorporado al ordenamiento jurídico colombiano mediante la ley 74 de 1968, el Estado reconoce “el derecho de toda persona a la seguridad social, incluso al seguro social.” Igualmente, mediante el artículo 9 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales “Protocolo de San Salvador”, incorporado al ordenamiento interno mediante la Ley 319 de 1996, toda persona tiene derecho a la seguridad social como mecanismo de protección frente a las consecuencias de la vejez y de la incapacidad física o mental, a fin de “obtener los medios para llevar una vida digna y decorosa.”
3.4 En este sentido, para interpretar adecuadamente el contenido del derecho a la seguridad social, es preciso tener en cuenta que el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (CDESC), órgano encargado de supervisar la aplicación del Pacto, emitió la Observación General No. 19 sobre “El derecho a la seguridad social (artículo 9)4”. En esta oportunidad, el Comité destacó que; “El derecho a la seguridad social es de importancia fundamental para garantizar a todas las personas su dignidad humana cuando hacen frente a circunstancias que les privan de su capacidad para ejercer plenamente los derechos reconocidos en el Pacto.”
En consecuencia, siguiendo la observación 19, la seguridad social como bien social, -con independencia del amplio margen de configuración reconocido a los ordenamientos jurídicos internos-, contiene los siguientes elementos mínimos exigibles al Estado: (1) la existencia de un sistema que garantice las prestaciones y servicios sociales correspondientes a la atención en salud, las consecuencias derivadas de la vejez, la incapacidad para trabajar, el desempleo, los accidentes y enfermedades profesionales, así como la atención especial y prioritaria a los niños, las mujeres en estado de embarazo, los discapacitados y los “sobrevivientes y huérfanos”; (2) la razonabilidad, proporcionalidad y suficiencia de las prestaciones en relación con las contingencias que busquen atender; (3) la accesibilidad al sistema, específicamente, la garantía de cobertura plena, la razonabilidad, proporcionalidad y transparencia de las condiciones para obtener los beneficios y prestaciones, la participación ciudadana en su administración y el reconocimiento oportuno de las prestaciones.
En este orden, en atención a esa observación general, los elementos indicados también imponen al Estado colombiano obligaciones básicas “de efecto inmediato”. Así, en principio, en concordancia con el artículo 2 del Pacto5 y la Observación General No. 3 del Comité6, dada su calidad de derecho humano, el Estado colombiano tiene obligación de (1) no interferir en el ejercicio del derecho a la seguridad social (obligación de respetar); (2) impedir a terceras personas que interfieran en su ejercicio (obligación de proteger); y (3) adoptar, facilitar, promover y garantizar las medidas necesarias para su efectividad (obligación de cumplir).
De manera específica, y bajo la advertencia de que el Estado tiene el deber de asegurar la satisfacción mínima indispensable del derecho a la seguridad social, la Observación en cita indica que dicha obligación se concreta en: “a) Asegurar el acceso a un sistema de seguridad social que ofrezca a todas las personas y familias un nivel mínimo indispensable de prestaciones que les permita obtener por lo menos atención de salud esencial, alojamiento y vivienda básicos, agua y saneamiento, alimentos y las formas más elementales de educación. (…); b) Asegurar el derecho de acceso a los sistemas o planes de seguridad social sin discriminación alguna, en especial para las personas y los grupos desfavorecidos y marginados; c) Respetar y proteger los regímenes de seguridad social existentes de injerencias injustificadas; d) Adoptar y aplicar una estrategia y un plan de acción nacionales en materia de seguridad social; e) Adoptar medidas para aplicar planes de seguridad social, en particular los destinados a proteger a las personas y los grupos desfavorecidos y marginados; f) Vigilar hasta qué punto se ejerce el derecho a la seguridad social.”
“Del principio de universalidad en materia de salud se deriva primordialmente el entendimiento de esta Corte del derecho a la salud como un derecho fundamental, en cuanto el rasgo primordial de la fundamentabilidad de un derecho es su exigencia de universalidad, esto es, el hecho de ser un derecho predicable y reconocido para todas las personas sin excepción, en su calidad de tales, de seres humanos con dignidad.9” (Subraya fuera del texto).
3.6 En suma, el derecho a la seguridad es un verdadero derecho fundamental cuya efectividad y garantía se deriva de su carácter irrenunciable; su reconocimiento como tal en los convenios y tratados internacionales ratificados por el Estado colombiano en la materia y de su prestación como servicio público en concordancia con el principio de universalidad.
4. Procedencia de la acción de tutela para proteger el derecho fundamental a la seguridad social frente a la solicitud de indexación de la primera mesada pensional. Reiteración de jurisprudencia
4.1 En concordancia con las anteriores previsiones relativas al carácter fundamental del derecho a la seguridad social y con base en la lectura sistemática de la Constitución, esta Corporación ha reconocido la existencia un derecho constitucional de los pensionados a mantener el poder adquisitivo de su pensión, derecho que a su vez comprende el derecho a la indexación del salario base para la liquidación de la primera mesada pensional10. En este sentido, la Corte ha explicado que la indexación en tanto mecanismo idóneo para actualizar el poder adquisitivo de la primera mesada pensional, permite corregir los efectos de la inflación cuando “ha mediado un tiempo sustancial entre el momento en que la persona trabajadora se retira o es retirada de una empresa y el instante de reconocimiento de su pensión”11.
4.2 En efecto, la jurisprudencia ha destacado que de acuerdo con el artículo 48 Superior, el legislador debe definir “los medios para que los recursos destinados a pensiones mantengan su poder adquisitivo constante.12” Igualmente, que de conformidad con el artículo 53, “El Estado garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones.13” Adicionalmente, la Corte ha considerado que el derecho de los pensionados a mantener el poder adquisitivo de su mesada pensional y a la indexación de la primera mesada pensional, también se derivan de los derechos fundamentales a la igualdad (Art. 46 de la C.P.), al mínimo vital14 y al debido proceso15(Art. 29 de la C.P.), así como de la protección especial que el Estado debe a las personas de la tercera edad (Art. 46 de la C.P.) y del principio de favorabilidad en la interpretación y aplicación de la ley (Art. 53 de de la C.P.)16.
4.3 Dado lo anterior, en la sentencia C-862 de 200617, al estudiar la exequibilidad del numeral 1° del artículo 260 del Código Sustantivo del Trabajo y de la totalidad del numeral 2 de la misma disposición, la Sala Plena de esta Corporación sostuvo que el derecho a la actualización de las pensiones es un derecho en cabeza de todos los pensionados18. En este sentido, precisó:
“[E]l derecho a la actualización de la mesada pensional no puede ser reconocido exclusivamente a determinadas categorías de pensionados, porque un trato diferenciado de esta naturaleza carecería de justificación constitucional, y se torna por tanto en un trato discriminatorio. En efecto, desde la perspectiva constitucional resulta insostenible la tesis que la actualización de las pensiones es un derecho constitucional del cual sólo son titulares aquellos pensionados que el Legislador determine, precisamente porque tal postura acarrearía la vulneración de los restantes principios a los que se ha hecho mención y de los derechos fundamentales de aquellas personas excluidas del goce de la actualización periódica de sus pensiones. Si bien el derecho a la actualización de la mesada pensional surge en virtud de lo que la doctrina ha denominado el proceso de especificación en el reconocimiento de los derechos, de manera tal que su titularidad se reserva a un determinada categoría de sujetos -los pensionados- dentro de tal categoría su titularidad ha de ser universal, y por lo tanto exclusiones derivadas del tránsito legislativo carecen de justificación.” (Subraya fuera del texto original).
4.4 En esta misma línea, la Corte ha indicado que el derecho a la actualización de la primera mesada pensional también es exigible por quienes adquirieron el estatus de pensionado como consecuencia de la aplicación de una convención colectiva de trabajo19, y no sólo en virtud de la aplicación de la ley. Así, en la sentencia T-696 de 2007, se concluyó:
“De conformidad con este carácter universal que la jurisprudencia ha reconocido al derecho a la indexación de la primera mesada pensional, es dado afirmar que éste se predica no sólo de las pensiones de origen legal, sino también de aquellas de origen convencional como quiera que el problema de la pérdida de poder adquisitivo, consecuencia del fenómeno inflacionario, no les es ajeno, de suerte que una conclusión diferente impondría una carga desproporcionada a estos pensionados en el sentido de soportar la pérdida de poder adquisitivo de su mesada pensional bajo el prurito de los beneficios extralegales de que fueron acreedores por la suscripción de la convención colectiva que rige su derecho pensional. Así, la Corte ha señalado que, no por contener normas más favorables, puede la convención colectiva desplazar los derechos mínimos de raigambre legal y constitucional reconocidos a favor de los pensionados.” (Subraya fuera del texto original).
4.5 De ahí que esta Corporación haya sido enfática en afirmar que el derecho a la indexación de la primera mesada pensional se hace extensivo a los pensionados que adquirieron esa calidad con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 y, por supuesto, de la Constitución Política de 199120, pues el fenómeno de pérdida de poder adquisitivo de la moneda afecta por igual a todos los pensionados21. Al respecto, la Corte ha precisado que la situación relativa a los cambios en el ordenamiento jurídico, así como el reconocimiento de dicho fenómeno, no pueden confundirse con el hecho de que sólo a partir de la expedición la Carta y especialmente de las sentencias de esta Corporación SU-120 de 2003, C-862 y C-891A de 2006, es que el derecho a la indexación de la primera mesada pensional puede hacerse efectivo ante los jueces y la administración.
En efecto, por ejemplo, en la sentencia T-1169 de 2003 se ordenó garantizar el pago indexado de las mesadas pensionales reconocidas a favor de un ciudadano a quien le fue reconocida una pensión en 198022. En esa oportunidad, la Corte señaló:
“En efecto, el derecho a recibir la pensión que le fue reconocido al peticionario por un juez de la República en el año de 1980, debe ser interpretado en armonía con lo previsto en los artículos 13, 48, 53 y 230 de la Constitución, en concreto a la luz de los principios pro operario y de favorabilidad y en aras de proteger al trabajador como la parte más débil de la relación laboral.
Adicionalmente, la Corte considera que es contrario a los criterios de equidad y justicia pagar al demandante una mesada pensional tomando como base el salario que devengaba hace más de veinticinco años y sin ningún tipo de actualización que permita proteger el poder adquisitivo del dinero ante los fenómenos inflacionarios derivados del paso del tiempo.” (Subraya fuera del texto original).
4.6 Ahora bien, dadas las previsiones anteriores, esta Corporación ha precisado que de conformidad con el artículo 86 de la Constitución y el numeral 1° del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, en principio, en virtud del principio de subsidiariedad23, dicha acción es improcedente para proteger el derecho fundamental a la seguridad social cuando su afectación se circunscribe a la omisión respecto de la indexación de la primera mesada pensional24. Bajo este criterio, la jurisprudencia ha entendido que la acción de tutela no puede ser tramitada para decidir conflictos de esa naturaleza, pues con ese propósito el legislador dispuso los medios y recursos judiciales adecuados, así como las autoridades y jueces competentes. De ahí que -ha dicho la Corte-, ante la existencia de medios ordinarios de defensa judicial para obtener el amparo de esa pretensión, se debe concluir prima facie que no resulta imperiosa la intervención del juez constitucional.
4.6.1 Sin embargo, dada la necesidad de garantizar la prevalencia de los derechos fundamentales de los pensionados, la Corte ha estimado que en estos casos se deben considerar excepciones a la subregla de la improcedencia de la acción de tutela. Aunque teóricamente tales excepciones se han enmarcado en el estudio de procedibilidad de la acción de tutela, en la práctica también han permitido analizar la prosperidad del amparo invocado25. Dichas excepciones fueron resumidas en la sentencia T-696 de 2007, así:
i) Que el interesado haya adquirido la calidad de pensionado; ii) que haya agotado la actuación en sede administrativa, a través del uso de los recursos propios de esta instancia, en procura de la satisfacción de sus pretensiones; iii) que haya acudido oportunamente a la jurisdicción ordinaria con el propósito de obtener el reconocimiento de la indexación de la mesada pensional, y iv) que acredite las condiciones materiales que justifican la protección por vía de tutela, es decir, su condición de persona de la tercera edad y la afectación de sus derechos fundamentales.” (Subraya fuera del texto original).
4.6.2 Ahora bien, aunque de acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación, por regla general, las acciones de tutela se deben dirigir contra las providencias dictadas en los procesos ordinarios, la Corte también ha aceptado la procedencia de esa acción cuando se dirige contra la entidad encargada del pago de la pensión26. Así, dado el carácter vinculante del precedente constitucional en esta materia, esta Corporación ha afirmado que dichas entidades también están obligadas a efectuar la indexación de la primera mesada pensional. Este criterio fue resumido en la sentencia T-224 de 2007, en los siguientes términos:
“Un repaso de la jurisprudencia constitucional permite sostener que en la mayoría de las ocasiones la vulneración del derecho a la actualización de la primera mesada pensional se ha atribuido a las providencias judiciales, bajo el cargo de constituir vías de hecho, y que la Corporación ha otorgado el amparo impetrado, en cuyo caso anula la última sentencia proferida y ordena proferir una nueva decisión con ceñimiento a los postulados constitucionales, aunque últimamente, dada la renuencia de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia a cumplir lo ordenado en los fallos de tutela, la Corte Constitucional ha preferido privar de efectos a las sentencias contrarias a los preceptos constitucionales y conferirle fuerza ejecutoria a aquellas decisiones ajustadas a la Constitución27.
En estas providencias, pese a que en la petición de tutela se cuestionan las sentencias de los jueces ordinarios, la Corte suele ordenar a la entidad obligada a reconocer y pagar la pensión dar cumplimiento a la sentencia que se declara ejecutoriada y proceder según los términos en ella dispuestos28.
En otras oportunidades, en razón de la manera como el demandante estructura la demanda de tutela, el procedimiento se adelanta en contra de los fallos judiciales y de las entidades llamadas a cancelar las mesadas pensionales, no obstante lo cual la orden de protección se imparte exclusivamente al respectivo despacho judicial a fin de que decida los asuntos “con sujeción a lo preceptuado en los artículos 13, 29 y 48 y al principio de favorabilidad consagrado en el artículo 53 de la Carta Política”29, mientras que, en algunas ocasiones, la acción de tutela se ha entablado y fallado en contra de la entidad responsable del reconocimiento y pago de la pensión.
Esto último sucedió en el caso de una pensión sanción cuyo pago fue ordenado al finalizar un proceso laboral mediante sentencia proferida en 1980, confirmada en el mismo año por el superior y dictada en contra de una empresa que al ser requerida, años más tarde, para que empezara a cancelar las mesadas, tasó el monto de la primera mesada sin atender a la actualización y luego “ajustó esa cuantía a un salario mínimo legal, teniendo en cuenta que ninguna pensión puede ser inferior a ese monto por expreso mandato de la ley”30.
Así pues, la posibilidad de que la acción de tutela pueda ser instaurada y fallada en contra de la empresa responsable del pago de la pensión no es extraña a la jurisprudencia constitucional31 y, aún cuando es claro que las circunstancias no son las mismas, en la presente causa el carácter vinculante del precedente constitucional podría justificar que una eventual orden protectora le fuera impartida al Fondo de Pasivo Social de los Ferrocarriles Nacionales de Colombia, pese a que en el escrito de tutela no hayan sido atacadas las providencias judiciales mediante la invocación de una vía de hecho.” (Subraya fuera del texto original).
4.6.3 Igualmente, este Tribunal ha advertido que respecto de la solicitud de indexación de la primera mesada pensional, el requisito de inmediatez de la acción de tutela se torna irrelevante “cuando subsiste la vulneración del derecho constitucional a obtener la indexación.32”33
Al respecto, en la sentencia T-1059 de 2007, la Corte concluyó:
“Para comenzar, es necesario hacer mención a uno de los argumentos que sostuvieron los fallos de instancia en el presente trámite de tutela, consistente en la inmediatez como requisito para la interposición de la acción de tutela y que es resaltado igualmente por la Empresa accionada como que no se ha cumplido en el presente caso y, en consecuencia, debe dar lugar para que se niegue el derecho a la indexación de la primera mesada pensional.
Al respecto esta Sala debe recordar que, tal y como se anunció arriba cuando se extrajeron algunas de las consideraciones más importantes de la Sentencia de Constitucionalidad C-862 de 2006, en tratándose de solicitudes que pretendan el mantenimiento del poder adquisitivo de la pensión, así como la indexación de la primera mesada pensional, no cabe hacer ningún trato diferenciado, ni siquiera, por el transcurso del tiempo.
Lo anterior quiere decir, que a diferencia de lo que planteó la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia en el fallo de tutela, en este caso concreto la inmediatez no es un argumento que permita declarar la improcedencia de la presente acción y en consecuencia, se concluye que en el presente caso la acción de tutela interpuesta por la accionante es plenamente procedente.
En efecto, subsiste la vulneración del derecho constitucional a obtener la indexación de la primera mesada pensional y por tanto la acción es procedente. Esto significa que no es procedente alegar inmediatez cuando el desconocimiento de un derecho constitucional se ha prolongado en el tiempo y no se ha dado el cumplimiento de tal derecho.
Lo que en la actualidad, por vía de tutela, pone en conocimiento la accionante es que estando vigente el derecho constitucional de indexación de la primera mesada pensional y el de actualización de poder adquisitivo de las pensiones, ella continúa en un estado de indeterminación, puesto que a pesar de existir un fallo de segunda instancia dictado por un juez en la vía ordinaria que la afecta, actualmente se encuentra vigente una vulneración de sus derechos constitucionales que, tal y como se resalta en la demanda de tutela, fueron reafirmados en la sentencia de constitucionalidad C-862 de 2006. Para la accionante en la actualidad no se le están garantizando sus derechos constitucionales como pensionada, derechos que puede hacer exigibles en todo momento sin que se pueda existir ningún tipo de discriminación, incluso ni siquiera por haber interpuesto una acción ordinaria con anterioridad.” (Subraya fuera del texto original).
4.7 En conclusión, de conformidad con el carácter fundamental del derecho a la seguridad social, todos los pensionados tienen derecho a mantener el poder adquisitivo de su pensión y, en consecuencia, a la indexación del salario base para la liquidación de la primera mesada pensional. Sin embargo, la procedibilidad y prosperidad de la acción de tutela orientada a obtener el amparo de esa pretensión, se encuentra sujeta al cumplimiento de los requisitos definidos en la jurisprudencia de esta Corporación para el efecto.
5. Estudio del caso concreto
5.1 Con base en las consideraciones y fundamentos expuestos, a continuación la Sala de Revisión determinará si la presente acción de tutela es procedente para ordenar a ECOPETROL S.A. que efectúe la indexación del salario base para la liquidación de la primera mesada pensional reconocida a favor de Jesús María Díaz Rueda mediante la Resolución No. 006 del 18 de diciembre de 1981 expedida por esa empresa. En este sentido, de manera específica, la Corte deberá determinar si de conformidad con los hechos que fundamentan el caso, los medios ordinarios de defensa judicial son idóneos y eficaces para garantizar la protección constitucional invocada.
5.2 Para resolver el presente caso, en las consideraciones generales de esta sentencia, la Sala concluyó que el derecho a la seguridad es un verdadero derecho fundamental cuya efectividad y garantía se deriva de su carácter irrenunciable; su reconocimiento como tal en los convenios y tratados internacionales ratificados por el Estado colombiano en la materia y de su prestación como servicio público en concordancia con el principio de universalidad. Igualmente, precisó que aunque a la luz de ese y otros derechos fundamentales, así como de varias normas constitucionales, todos los pensionados tienen derecho a mantener el poder adquisitivo de su pensión y, por tanto, a la indexación del salario base para la liquidación de la primera mesada pensional, la procedibilidad y prosperidad de la acción de tutela en estos casos se encuentra sujeta al cumplimiento de los requisitos definidos para el efecto en la jurisprudencia de esta Corporación.
5.3 En consecuencia, esta Sala abordará dicho análisis y determinará si se deben revocar las decisiones adoptadas por los jueces de tutela dentro del presente trámite.
5.3.1 En primer lugar, se encuentra demostrado que mediante la Resolución No. 006 del 18 de diciembre de 1981, ECOPETROL S.A. resolvió reconocer a favor de Jesús María Díaz Rueda pensión vitalicia de jubilación desde el 16 de octubre de 1981, de conformidad con el 75% del promedio de los salarios y primas devengados en 1976, año en el cual se produjo su desvinculación laboral de esa empresa34. En este sentido, esta Sala encuentra acreditado el requisito de procedibilidad y prosperidad de la acción según el cual, “el interesado debe tener la calidad de pensionado”.
5.3.2 En segundo lugar, se encuentra acreditado que el 11 de marzo de 2004, el 22 de diciembre de 2006 y el 16 de enero, 22 de noviembre y 11 de diciembre de 2007, Jesús María Díaz solicitó ante ECOPETROL S.A. la indexación de su mesada pensional35, solicitud que fue negada por esa entidad en todas las oportunidades36. Es decir, se encuentra demostrado que desde el año 2004, Jesús María Díaz ha pretendido en varias ocasiones la protección de sus derechos, sin obtener respuesta positiva por parte de la entidad accionada, situación que permite corroborar el cumplimiento del requisito relativo al “agotamiento de la actuación en sede administrativa”.
5.3.3 En tercer lugar, con relación al requisito relacionado con el agotamiento de los medios ordinarios de defensa judicial, la Sala considera que de conformidad con los antecedentes y pruebas que fundamentan el presente caso, los mecanismos con los cuales cuenta Jesús María Díaz para exigir la indexación de su mesada pensional no son idóneos y eficaces para garantizar la protección de sus derechos fundamentales.
En efecto, está demostrado que Jesús María Díaz Rueda y su cónyuge son sujetos de especial protección constitucional, pues tienen 77 y 73 años de edad, respectivamente37. En este sentido, también se encuentra acreditado que desde hace más de dos años Jesús María Díaz padece, entre otras afecciones, cáncer de próstata, hipertensión arterial, síncope neurocardiogénico y enfermedad pulmonar obstructiva crónica38. Así mismo, que su cónyuge padece “Osteoporosis que compromete tanto el esqueleto axial como apendicular con riesgo alto de presentar fracturas39”.
Dado lo anterior, en consideración de la prolongada duración de los procesos judiciales previstos para obtener el amparo de la pretensión en comento, la edad y los padecimientos de salud de Jesús María Díaz y de su cónyuge, esta Sala considera que es probable que para cuando se adopte un fallo definitivo en la jurisdicción ordinaria, el beneficio reclamado ya sea inocuo o innecesario. Bajo estas circunstancias, resulta razonable concluir que someter al accionante a un proceso ordinario para solicitar la indexación del salario base para la liquidación de la primera mesada pensional, resulta desproporcionado y contrario a los artículos 13 y 46 de la Constitución Política.
En este punto, se debe recordar que de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la procedencia excepcional de la acción de tutela en los casos de reconocimiento y pago de derechos pensionales, adquiere cierto grado de justificación cuando sus titulares son personas de la tercera edad, ya que se trata de sujetos que requieren un tratamiento especial, diferencial y más proteccionista40. Así, se debe tener en cuenta que ha sido criterio reiterado de esta Corporación que la tardanza en la decisión de conflictos en materia pensional, “sin duda puede llegar a afectar los derechos de las personas de la tercera edad al mínimo vital, a la salud, e incluso a su propia subsistencia, lo que en principio justificaría el desplazamiento excepcional del medio ordinario y la intervención plena del juez constitucional.41”
5.3.4 Por último, a juicio de la Sala, se encuentran acreditadas “las condiciones materiales que justifican la protección por vía de tutela” y “la afectación de los derechos fundamentales del peticionario”.
En efecto, como se señaló anteriormente, está demostrado que mediante la Resolución No. 006 del 18 de diciembre de 1981, ECOPETROL S.A. resolvió reconocer a favor de Jesús María Díaz Rueda pensión vitalicia de jubilación desde el 16 de octubre de 1981, en cuantía de $16.506.60 pesos mensuales. En este orden, también se encuentra demostrado que la cuantía de la pensión anotada correspondió al 75% del promedio de los salarios y primas de toda especie devengados por él en 1976 -año en el cual se produjo su desvinculación laboral de esa empresa-, cuantía que no fue actualizada a octubre de 1981, fecha en que se reconoció su derecho a la pensión.
Dado lo anterior, a pesar de lo dispuesto en la Constitución Política, particularmente en sus artículos 13, 46, 48 y 53 y lo definido por esta Corporación de manera enfática en las sentencia SU-120 de 2003, C-862 y C-891A de 2006, entre otras, respecto del derecho de los pensionados a mantener el poder adquisitivo de su pensión -derecho que a su vez comprende el derecho a la indexación del salario base para la liquidación de la primera mesada pensional-, desde el año 2004 la empresa accionada ha negado en repetidas oportunidades las solicitudes presentadas por Jesús María Díaz en este sentido. De ahí que esta Sala concluya que ECOPETROL S.A. ha actuado en contravía de la Constitución y en franco desconocimiento de la jurisprudencia, pues aunque medió un tiempo sustancial entre el momento en que Jesús María Díaz se desvinculó laboralmente de aquella y la fecha en que se reconoció su pensión, se ha negado a efectuar la indexación del salario base conforme al cual se liquidó su primera mesada pensional.
Así, indudablemente, como consecuencia de la inaplicación de las disposiciones correspondientes y la desvalorización constante y progresiva de la moneda y la pérdida del poder adquisitivo de la pensión reconocida a su favor, la negativa de ECOPETROL S.A. frente a las solicitudes presentadas por Jesús María Díaz, ha derivado en la grave afectación de sus derechos fundamentales a la seguridad social, igualdad, debido proceso y al mínimo vital.
Adicionalmente, se debe resaltar que aunque en la actualidad la mesada pensional que devenga Jesús María Díaz es de $902.850 mensuales, está demostrado que esa suma de dinero no es suficiente para satisfacer sus necesidades básicas, pues en virtud de una obligación crediticia, en la actualidad dicha mesada es de $459.75042, es decir, inferior al salario mínimo legal vigente. Al respecto, se debe tener en cuenta que si bien aquella obligación es la expresión de un acto de voluntad, para efectos del presente fallo es una prueba irrefutable de la precaria situación económica de Jesús María Díaz, situación que refuerza la necesidad de conceder la protección de su derecho fundamental al mínimo vital.
5.5 Finalmente, con relación al argumento argüido por ECOPETROL S.A. y los jueces de instancia, relativo a la falta de cumplimiento del requisito de inmediatez de esta acción, la Sala reitera que aquel se torna irrelevante cuando subsiste la negativa frente al derecho constitucional a obtener la indexación de la primera mesada pensional43. Al respecto, esta Sala debe recordar que cuando se trata de solicitudes que pretendan garantizar el mantenimiento del poder adquisitivo de la pensión, así como la indexación de la primera mesada pensional, no cabe hacer ningún tipo de discriminación, ni siquiera, por el transcurso del tiempo. En este orden, ante la prolongada reticencia de la entidad accionada respecto del reconocimiento de ese derecho, es claro que se mantiene la afectación de los derechos fundamentales de Jesús María Díaz y que, en consecuencia, la acción de tutela interpuesta es procedente y debe prosperar.
En consecuencia, esta Corporación ordenará a ECOPETROL S.A. que dentro de los diez días siguientes a la notificación de esta sentencia, reconozca y actualice el salario base para la liquidación de la primera mesada pensional de Jesús María Díaz Rueda, desde el día 30 de septiembre de 1976, fecha en la que dejó de trabajar en esa empresa, hasta el 16 de octubre de 1981, día en que se causó el derecho a la pensión, de acuerdo con el Índice de Precios al Consumidor. Adicionalmente, dentro del mismo término, ECOPETROL S.A. deberá pagarle los montos adeudados y actualizados respecto de los cuales no haya operado la prescripción44.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo, y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE:
Primero.- REVOCAR la decisión adoptada el seis (6) de noviembre de 2008 por el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Bucaramanga y el diecinueve (19) de diciembre de 2008 por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante las cuales se denegó el amparo invocado dentro del trámite de la acción de tutela instaurada por Fanny Ramírez de Díaz, en calidad de agente oficiosa de Jesús María Díaz Rueda, contra ECOPETROL S.A. y, en su lugar, CONCEDER la tutela de los derechos fundamentales a la seguridad social, igualdad, debido proceso y al mínimo vital.
Segundo.- ORDENAR a ECOPETROL S.A. que dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación de esta sentencia, reconozca y actualice el salario base para la liquidación de la primera mesada pensional de Jesús María Díaz Rueda, desde el día 30 de septiembre de 1976, fecha en la que dejó de trabajar en esa empresa, hasta el 16 de octubre de 1981, día en que se causó el derecho a la pensión, de acuerdo con el Índice de Precios al Consumidor.
Adicionalmente, dentro del mismo término, ECOPETROL S.A. deberá pagarle los montos adeudados y actualizados respecto de los cuales no haya operado la prescripción.
Tercero.- DÉSE cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado Ponente
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
1 Cfr. Artículo 365 de la Constitución Política. En atención a la sentencia C-623 de 2004, la seguridad social “cumple con los tres postulados básicos para categorizar a una actividad como de servicio público, ya que está encaminada a la satisfacción de necesidades de carácter general, exigiendo el acceso continuo, permanente y obligatorio de toda la colectividad a su prestación, y además, siendo necesario e indispensable para preservar la vigencia de las garantías fundamentales en el Estado Social de Derecho.”
2 Sobre el particular, en la citada sentencia, la Corte estableció que la seguridad social como derecho implica, de un lado, la posibilidad de exigir al Estado “la realización de un hecho positivo o negativo (…) consistente en dar, hacer o no hacer alguna cosa.”, y por otro, para su efectiva realización, “la sujeción a normas presupuestales, procesales y de organización, que lo hagan viable y, además, permitan mantener el equilibrio del sistema.”
3 “Los tratados y convenios internacionales ratificados por el Congreso, que reconocen los derechos humanos y que prohíben su limitación en los estados de excepción, prevalecen en el orden interno. // Los derechos y deberes consagrados en esta Carta, se interpretarán de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia.”
4 Aprobada el 23 de noviembre de 2007, en el 39° periodo de sesiones.
5 “1. Cada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se compromete a adoptar medidas, tanto por separado como mediante la asistencia y la cooperación internacionales, especialmente económicas y técnicas, hasta el máximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, inclusive en particular la adopción de medidas legislativas, la plena efectividad de los derechos aquí reconocidos. // 2. Los Estados Partes en el presente Pacto se comprometen a garantizar el ejercicio de los derechos que en él se enuncian, sin discriminación alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política o de otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social. // 3. Los países en desarrollo, teniendo debidamente en cuenta los derechos humanos y su economía nacional, podrán determinar en qué medida garantizarán los derechos económicos reconocidos en el presente Pacto a personas que no sean nacionales suyos.”
6 Aprobada en el 5° período de sesiones.
7 Con base en la lectura sistemática de los artículos 48 y 49 de la Constitución, los convenios y tratados internacionales que desarrollan el contenido del derecho a la seguridad social y la Observación General No. 19 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, de manera reciente, la Corte Constitucional ha dado soporte al carácter fundamental del derecho a la seguridad social. En efecto, en la sentencia C-1141 de 2008, la Sala Plena de esta Corporación precisó: “[E]l derecho a la seguridad social, en la medida en que “es de importancia fundamental para garantizar a todas las personas su dignidad humana” (Observación general número 19) es un verdadero derecho fundamental cuyo desarrollo, si bien ha sido confiado a entidades específicas que participan en el sistema general de seguridad social fundado por la Ley 100 de 1993, encuentra una configuración normativa preestablecida en el texto constitucional (artículo 49 superior) y en los tratados internacionales que hacen parte del bloque de constitucionalidad; cuerpos normativos que dan cuenta de una categoría iusfundamental íntimamente arraigada al principio de dignidad humana, razón por la cual su especificación en el nivel legislativo se encuentra sometida a contenidos sustanciales preestablecidos (sentencias T-658 y T-752 de 2008)” (Subraya fuera del texto original). Adicionalmente, se pueden consultar entre otras, las sentencias T-1213 de 2008, T-1013 de 2008, T-1003 de 2008, T-752 de 2008, T-729 de 2008, T-658 de 2008, T-527 de 2008, T-772 de 2007, T-580 de 2007 y T-468 de 2007.
8 Igualmente, de acuerdo con el literal b del artículo 2 de la Ley 100 de 1993, el principio de universalidad hace referencia a “la garantía de la protección para todas las personas, sin ninguna discriminación, en todas las etapas de la vida”. Este criterio de fundamentalidad del derecho a la seguridad social a partir de los principios consagrados en el artículo 48 superior, se ve reforzado con el principio de Integralidad definido en el literal d del mismo artículo: “Es la cobertura de todas las contingencias que afectan la salud, la capacidad económica y en general las condiciones de vida de toda la población. Para este efecto cada quien contribuirá según su capacidad y recibirá lo necesario para atender sus contingencias amparadas por esta Ley;”.
9 Adicionalmente, en esa oportunidad, la Corte explicó: “Para la Sala es claro entonces que el principio de universalidad en salud conlleva un doble significado: respecto del sujeto y respecto del objeto del sistema general de salud. (i) Respeto del sujeto, esto es, del destinatario de la seguridad social en salud, el principio de universalidad implica que todas las personas habitantes del territorio nacional tienen que estar cubiertas, amparadas o protegidas en materia de salud. (ii) Respecto del objeto, esto es, la prestación de los servicios de salud en general, este principio implica que todos los servicios de salud, bien sea para la prevención o promoción de la salud, o bien para la protección o la recuperación de la misma; razón por la cual deben estar cubiertos todos estos servicios dentro de los riesgos derivados del aseguramiento en salud.”
10 Este criterio fue expuesto por esta Corporación en la sentencia C-862 de 2006, así: “Las anteriores consideraciones resultan relevantes en lo que hace referencia al contenido del derecho a mantener el poder adquisitivo de las pensiones, porque a juicio de esta Corporación éste no se limita a la actualización de las mesadas pensionales una vez han sido reconocidas por la entidad competente, sino que también incluye la actualización del salario base para la liquidación de la primera mesada. Al respecto cabe destacar que las numerosas decisiones de tutela proferidas por esta Corporación en las cuales se ha ocupado de la indexación del salario base para liquidar la pensión de jubilación se ha entendido que esta pretensión en concreto esta cobijada por el derecho a la actualización de las mesadas pensionales. (…) // Se tiene, entonces que la jurisprudencia constitucional ha derivado de distintos preceptos constitucionales un derecho constitucional de los pensionados a mantener el poder adquisitivo de su mesada pensional dentro de cuyo ámbito de conductas protegidas se encuentra el derecho a la indexación de la primera mesada pensional.” (Negrilla del texto original).Igualmente, véanse las sentencias T-141 de 2009, T-130 de 2009, T-991 de 2008, T-897 de 2008, T-855 de 2008, T-311 de 2008, T-1055 de 2007, T-936 de 2007, T-696 de 2007, T-425 de 2007, T-045 de 2007, T-906 de 2005.
11 Sentencia T-897 de 2008.
12 Sobre la interpretación de esta disposición, en la sentencia T-130 de 2009, la Corte estimó: “El artículo en comento fue adicionado por el Acto Legislativo 01 de 2005, que introdujo el deber adicional en cabeza del Estado colombiano, de garantizar la sostenibilidad financiera del sistema pensional. Empero, este añadido no desvirtúa el mandato cuya realización incumbe al Legislador, de definir los medios para mantener el poder adquisitivo constante de los recursos destinados a pensiones. Simplemente señala de manera expresa un factor que ha de ser ponderado por la ley, cuya importancia, a su turno, ha sido puesta de relieve por la jurisprudencia constitucional desde tiempo atrás. Así por ejemplo en la sentencia C-569 de 1996 sostuvo esta Corporación: “El Estado debe garantizar el reajuste periódico de las pensiones y que los recursos en este campo mantengan su poder adquisitivo (CP. arts. 48 y 53). Sin embargo, lo cierto es que la concesión de estos reajustes debe tener en cuenta una realidad de gran trascendencia en este examen: los recursos económicos para satisfacer ese pago de las pensiones no son infinitos sino que son limitados. Por ello, la Corte tiene bien establecido que, dentro de ciertos límites, el Legislador tiene cierta libertad para determinar el monto y los alcances de estos reajustes a fin de lograr el mejor uso de los recursos en este campo”.
13 Al respecto, en la sentencia C-862 de 2006, la Sala Plena de esta Corte, precisó: “[L]a redacción del artículo 53 en comento señala claramente un derecho constitucional cuyo titular son los pensionados y cuyo sujeto pasivo es el Estado colombiano al cual le corresponde garantizar el reajuste periódico de las pensiones legales. Este precepto también tiene una estructura normativa propia de un principio, por lo tanto es un mandato de optimización cuya ejecución corresponde al Estado colombiano, el cual deberá satisfacerlo en la mayor medida posible de acuerdo a las circunstancias fácticas y jurídicas y ponderando los restantes derechos y bienes constitucionales en juego. Su configuración corresponde en primera medida al Legislador, el cual deberá precisar los instrumentos adecuados para garantizar la actualización periódica de las mesadas pensionales, labor en la cual cuenta con una significativa libertad.”
14 Sobre la afectación del derecho fundamental al mínimo vital, en la sentencia T-1052 de 2008, la Corte precisó: “Es claro que el reajuste anual de las pensiones tiene pleno sustento constitucional, pues busca garantizar la efectividad del derecho al mínimo vital de los pensionados. Esto por cuanto, permite corregir la desvalorización constante y progresiva de la moneda y mantener el poder adquisitivo de esa prestación económica. De ahí que si una pensión no es reajustada en las condiciones previstas en la ley, necesariamente, en términos reales, se verá reducida o congelada debido a que pierde su poder adquisitivo. Por ello, dado que el incremento anual de las pensiones busca garantizar que su valor no se deteriore frente al costo de los bienes y servicios que el pensionado requiere para su subsistencia, la omisión respecto de tal incremento implica la vulneración de su derecho fundamental al mínimo vital, pues cada año las posibilidades de acceder a dichos bienes y servicios será más limitada (Sobre el particular, se puede consultar la sentencia C-387 de 1994, M.P. Carlos Gaviria Díaz).”
15 Véase la sentencia SU-120 de 2003.
16 Al respecto, en la sentencia T-045 de 2007, este Tribunal concluyó: “La Corte Constitucional ha sostenido que frente a diversas interpretaciones legales sobre la existencia del derecho a la indexación de la primera mesada pensional, los jueces están obligados, por expreso mandato del artículo 53 de la Carta, a escoger aquella que beneficie al trabajador y que promueva en mayor medida los derechos fundamentales que la Constitución reconoce a este sector de la población.”
17 En esta oportunidad, la Corte declaró la exequibilidad de la expresión “salarios devengados en el último año de servicios”, contenida en el numeral 1) del artículo 260 del C. S. T. y el numeral 2 de la misma disposición, en el entendido que el salario base para la liquidación de la primera mesada pensional de que trata ese precepto, deberá ser actualizado con base en la variación del Índice de Precios al Consumidos, IPC, certificado por el DANE.
18 Este criterio ya había sido expuesto en la sentencia SU-120 de 2003. En efecto, en esa oportunidad, la Corte concedió el amparo de los derechos a la igualdad, el debido proceso, la seguridad social y a la favorabilidad, de tres ciudadanos que habían acudido a la jurisdicción ordinaria e hicieron uso del recurso extraordinario de casación, buscando el pago indexado de su primera mesada pensional, pero que no habían obtenido decisiones favorables a sus pretensiones, en contraposición a casos que tenían los mismos supuestos fácticos y en donde la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia sí había reconocido la indexación. En aquella oportunidad, la Corte explicó que cuando sea necesario decidir sobre la procedencia de la indexación de la primera mesada pensional, es necesario tener en cuenta la necesidad de mantener el valor adquisitivo de las pensiones, y el equilibrio en las relaciones de trabajo, de acuerdo con lo señalado en los artículos 53 y 230 de la Constitución. Al respecto, señaló que al decidir sobre la procedencia de indexar la primera mesada pensional, los jueces no pueden desconocer la necesidad de mantener el equilibrio en las relaciones de trabajo y el valor adquisitivo de las pensiones como lo indican los artículos 53 y 230 de la Carta Política, así como tampoco pueden apartarse del querer del legislador, para quien ha sido una preocupación constante regular el monto y la oportunidad de los reajustes pensionales, de manera que si el juzgador no opta por lo expuesto, sino que decide sobre la indexación de la primera mesada pensional acudiendo a soluciones que no consultan los criterios auxiliares de la actividad judicial, se hace necesaria la intervención del Juez constitucional para restablecer los derechos fundamentales de los trabajadores.
19 Este criterio jurisprudencial fue reiterado en la sentencia T-779 de 2008.
20 Al respecto, en la sentencia T-696 de 2007, la Corte señaló: “Así, la línea jurisprudencial desarrollada por esta Corporación en diferentes pronunciamientos y consolidada a través de las sentencias SU-120 de 2003, C-862 de 2006 y C-891 A de 2006, ha precisado que la indexación de la primera mesada pensional se aplica a las pensiones reconocidas en cualquier tiempo y cualquiera que sea su naturaleza, de suerte que resulta indiferente si son de origen legal o convencional y si fueron reconocidas con base en normas que no contemplaban el referido mecanismo, como quiera que el carácter constitucional de este derecho impone la obligación a todos los operadores jurídicos de darle aplicación directa y, en tal sentido, proceder a indexar las mesadas pensionales con el fin de corregir las lesiones que el curso del tiempo y el efecto de la inflación puedan infligir a la capacidad adquisitiva de los pensionados.” (Subraya y negrilla fuera del texto original).
21 Al respecto, por ejemplo, en la sentencia C-891A de 2006, la Corte declaró la exequibilidad de la expresión “y se liquidará con base en el promedio de los salarios devengados en el último año de servicios”, contenida en el artículo 8º de la Ley 171 de 1961, “en cuanto éste siga produciendo efectos, y bajo el entendimiento de que el salario base para la liquidación de la primera mesada pensional de que trata este precepto, deberá ser actualizado con base en la variación del Índice de Precios al Consumidor, IPC certificado por el DANE.”
22 En igual sentido, se puede consultar la sentencia T-836 de 2007.
23 Sobre el principio de subsidiariedad, en la sentencia T-297 de 2009, este Tribunal reiteró: “Así, a la luz del principio de subsidiariedad, la acción de tutela no puede ser ejercida como un medio de defensa judicial alternativo o supletorio de los mecanismos ordinarios previstos por el legislador para el amparo de los derechos. De hecho, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, a través de la acción de amparo no es admisible la pretensión orientada a revivir términos concluidos u oportunidades procesales vencidas por la negligencia o inactividad injustificada del actor (sentencias T-080 de 2009, T-565 de 2008, T-372 de 2007 y T-275 de 2004). Igualmente, la jurisprudencia tampoco ha consentido el ejercicio de la acción de tutela como el último recurso de defensa judicial o como una instancia adicional para proteger los derechos presuntamente vulnerados (sentencias T-1029 de 2008, T-937 de 2008 y T-421 de 2008).”
24 Véanse las sentencias T-102 de 2009, T-779 de 2008, T-1096 de 2007, T-936 de 2007, T-696 de 2007 y T-836 de 2006.
25 Este criterio, fue reiterado en la sentencia T-141 de 2009, T-1096 de 2007, T-224 de 2007 y T-045 de 2007. Igualmente, en la sentencia T-083 de 2004, la Corte señaló los siguientes requisitos: “Que la persona interesada haya adquirido el status de jubilado, o lo que es igual, que se le haya reconocido su pensión (Sentencias T-534 y T-1016 de 2001, T-620 y T-1022 de 2002). Que haya actuado en sede administrativa; es decir, que haya interpuesto los recursos de vía gubernativa contra el acto que reconoció la pensión, haya presentado la solicitud de reliquidación ante el respectivo fondo de pensiones o, en igual medida, requerido a la respectiva entidad para que certifique su salario real y ésta se hubiere negado (Sentencias T-634 y T-1022 de 2002). Que haya acudido a las vías judiciales ordinarios para satisfacer sus pretensiones, se encuentre en tiempo de hacerlo o, en su defecto, demuestre que ello es imposible por razones ajenas a su voluntad (T-634 y T-1022 de 2002). Que acredite las condiciones materiales que justifican la protección por vía de tutela, esto es, su condición de persona de la tercera edad, que la actuación resulta violatoria de sus derechos fundamentales como la dignidad humana, la subsistencia, el mínimo vital y la salud en conexidad con la vida u otras garantías superiores, y que el hecho de someterla al trámite de un proceso ordinario hace más gravosa su situación personal (Sentencias T-620, T-634 y T-1022 de 2002).”
26 Ver, entre otras, las sentencias T-141 de 2009, T-908 de 2008, T-014 de 2008 y T-696 de 2007.
27 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-045 de 2007. M.P. Jaime Córdoba Triviño que hace una cita del Auto 141B de 2004.
28 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-045 de 2007. M.P. Jaime Córdoba Triviño.
29 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia SU-120 de 2003. M.P. Álvaro Tafur Galvis.
30 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-1169 de 2003. M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
31 Sobre este particular también puede ser consultada la Sentencia T-098 de 2005. M.P. Jaime Araújo Rentería.
33 Igual criterio fue expuesto en la sentencias T-858 de 2008, T-014 de 2008 y T-696 de 2007. Al respecto, en la sentencia T-311 de 2008, se dijo: “[U]na vez examinado el requisito de la inmediatez, se concluye que no es de recibo el argumento esbozado por el Banco Cafetero -en liquidación- y por los jueces de instancia, en el sentido de que la acción de tutela debe declararse improcedente por haberse presentados casi tres años después de la última providencia que negó la indexación de la mesada pensional solicitada ante el juez ordinario. // Para la Sala, la dilación en la presentación de la solicitud de amparo constitucional no se deriva de la negligencia del actor ni de ello se puede deducir la falta de urgencia ni de oportunidad de protección por parte del juez de tutela, pues con la expedición de la Sentencia C-862 de 2006, el accionante consideró que existía un nuevo fundamento jurídico que consolidaba la línea jurisprudencial vertida por la Corte Constitucional en relación con el carácter constitucional del derecho a la indexación de la primera mesada pensional y el mantenimiento de su poder adquisitivo, de suerte que con base en esta providencia y en la jurisprudencia reiterada por esta Corporación sobre esta materia, el accionante se dirigió nuevamente al Banco Cafetero -en liquidación- a través del ejercicio del derecho de petición, obteniendo una respuesta adversa a sus pretensiones, circunstancia que motivó la demanda de tutela que en esta ocasión es objeto de pronunciamiento por parte de la Sala. // Con todo, esta Corporación ha establecido, resulta admisible la dilación en la interposición de la acción de tutela, cuando se demuestra (i) que la vulneración es permanente en el tiempo y que, no obstante el hecho que la originó por primera vez es muy antiguo respecto de la interposición de la acción tutelar, la situación desfavorable del actor derivada del irrespeto por sus derechos, continúa y es actual y, (ii) la especial situación (estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad, incapacidad física, entre otros) en la que se encuentra la persona a quien se le han vulnerado sus derechos fundamentales. // En el caso que ocupa la atención de la Sala, se observa que la dilación en la interposición del mecanismo de amparo constitucional se justifica por cuanto el actor desplegó una intensa actividad en procura de la satisfacción de sus pretensiones a través del agotamiento oportuno de los mecanismos de defensa que el ordenamiento jurídico pone a su disposición, no obstante lo cual, si en gracia de discusión se considerara que ello no resulta suficiente para enervar la causal de improcedibilidad de la acción de tutela, es pertinente referir que las reglas arriba citadas relacionadas con la aplicación amplia del principio de inmediatez, se cumplen en el caso concreto, como quiera que la vulneración de los derechos fundamentales del accionante, no sólo se han prolongado en el tiempo, sino que compromete su mínimo vital en la medida en que afecta el poder adquisitivo de la mesada pensional, la cual, es su única fuente de ingreso.” (Subraya fuera del texto original).
34 Cfr. Folios 50 a 52, cuaderno 2.
35 Cfr. Folios 40 a 42, 46 a 47 y 87, cuaderno 2.
36 Cfr. Folios 43 a 45, 48 y 49 y 87 a 89, cuaderno 2.
37 Cfr. Folios 13 y 14, cuaderno 2.
38 Cfr. Folios 15, 19 y 20, 22 a 24, cuaderno 2.
39 Cfr. Folio 32, cuaderno 2.
40 Véanse las sentencias T-702 de 2008, T-681 de 2008 y T-607 de 2007.
41 Sentencia T-083 de 2004.
42 Cfr. Folios 33 y 34, cuaderno 2.
43 Cfr. Fundamento jurídico 4.6.3 de esta sentencia.
44 Estas mismas órdenes fueron dadas en las sentencias T-141 de 2009, T-908 de 2008, T-014 de 2008, T-696 de 2007 y T-098 de 2005.