C-083-13

           C-083-13             

Sentencia C-083/13    

TRAMITE EN EL   CONGRESO DE LAS OBJECIONES GUBERNAMENTALES-Inhibición   para decidir por ineptitud sustantiva de la demanda    

REGLAMENTO DEL   CONGRESO-Procedimiento de las objeciones   presidenciales/OBJECIONES GUBERNAMENTALES-Procedimiento    

DEMANDA DE   INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Jurisprudencia constitucional/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR   OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Requisitos    

Referencia:   expediente D-9209    

Demanda de   inconstitucionalidad contra los artículos 197, 198 y 199 de la Ley 5ª de   1992 “Por la cual se expide el Reglamento del   Congreso; el Senado y la Cámara de Representantes”    

Demandante:    

Evaristo   Rafael Rodríguez Felizzola    

Magistrado   Ponente:    

LUIS GUILLERMO   GUERRERO PÉREZ    

Bogotá DC, veinte (20) de febrero de dos mil trece (2013)    

La Sala Plena de la Corte   Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los   requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la   siguiente    

SENTENCIA    

I.   ANTECEDENTES    

En ejercicio de la acción pública de   inconstitucionalidad consagrada en el artículo 241, numeral 4º, de la   Constitución Política, el ciudadano Evaristo Rafael   Rodríguez Felizzola instauró demanda de   inconstitucionalidad contra los artículos 197, 198 y 199 de la Ley 5ª de   1992 “Por la cual se expide el Reglamento del   Congreso; el Senado y la Cámara de Representantes”.    

En auto del 25 de julio de 2012, se resolvió   admitir la demanda, se ordenó su fijación en lista y, simultáneamente, se corrió   traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto   de su competencia. De igual manera, se dispuso comunicar la iniciación del   presente proceso de inconstitucionalidad al Congreso de la República, a   la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, al Ministerio del   Interior, al Ministerio de Justicia y del Derecho, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la Corporación De   Justicia y a las Facultades de Derecho de las Universidades de los Andes,    Externado, Rosario y Javeriana, para que, si lo estimaban conveniente,   intervinieran impugnando o defendiendo las disposiciones acusadas.    

Una vez cumplidos los trámites previstos en   el artículo 242 del Texto Superior y en el Decreto 2067 de 1991, procede la   Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.    

II. NORMAS DEMANDADAS    

A continuación se transcribe el texto de los   artículos demandados, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 40.483 de junio 18 de 1992:    

“LEY 5 DE 1992    

Por la cual se expide el Reglamento del Congreso, el Senado y la   Cámara de Representantes.    

(…)    

Artículo 197.-   Objeciones presidenciales. Si el Gobierno objetare   un proyecto de ley, lo devolverá a la Cámara en que tuvo origen.    

Si las Cámaras   han entrado en receso, deberá el Presidente de la República publicar el proyecto   objetado dentro de los términos constitucionales.    

Artículo 198.-   Término para la objeción. El Gobierno dispondrá de   seis (6) días para devolver con objeciones cualquier proyecto, si no consta de   más de veinte (20) artículos; de diez (10) días si el proyecto contiene de   veintiuno (21) a cincuenta (50) artículos; y hasta de veinte (20) días cuando   los artículos sean más de cincuenta (50).    

Artículo 199.-   Contenido de la objeción presidencial. La objeción a   un proyecto de ley puede obedecer a razones de inconstitucionalidad o de   inconveniencia.    

1o. Si fuere por inconstitucionalidad y las Cámaras insistieren, el   proyecto pasará a la Corte Constitucional para que decida sobre su exequibilidad   dentro de los seis (6) días siguientes. Este fallo obliga al Presidente a   sancionar la ley y a promulgarla. Pero, si se declara inexequible, se archivará   el proyecto.    

Si la Corte   Constitucional considera que el proyecto es parcialmente inexequible, así lo   indicará a la Cámara en que tuvo su origen para que, oído el Ministro del ramo,   rehaga o integre las disposiciones afectadas en términos concordantes con el   dictamen de la Corte.    

2o. Si fuere por inconveniencia y las Cámaras insistieren, aprobándolo   por mayoría absoluta, el Presidente sancionará el proyecto sin poder presentar   nuevas objeciones.”    

III. DEMANDA    

El accionante solicita que se declare la   inconstitucionalidad de las normas que regulan la facultad presidencial de   objetar los proyectos de ley, en cuanto excluyen de dicha posibilidad a los   proyectos de acto legislativo aprobados por el Congreso de la República. En este   orden de ideas, el actor considera que las disposiciones acusadas vulneran los   artículos 1°, 4°, 113 y 188 del Texto Superior, por las razones que a   continuación se exponen:    

3.1. Los artículos 1° y 113 de la   Constitución establecen los principios fundamentales de separación y equilibrio   entre los poderes públicos, como pilares del Estado Social de Derecho. En   desarrollo de estos principios, el Congreso ejerce control político sobre el   Gobierno Nacional y, así mismo, éste ejerce control sobre los actos del   parlamento. Para que exista un efectivo equilibrio entre los citados poderes, es   preciso entender que el artículo 113 del Texto Superior, contiene la facultad   del Presidente de la República de formular objeciones a los proyectos de acto   legislativo aprobados por el Congreso. Sólo así puede asegurarse que exista   reciprocidad en el ejercicio del poder, con miras a preservar los derechos   ciudadanos y la supremacía constitucional.    

En criterio del actor, el artículo 113 de la   Constitución establece las bases de la potestad del Presidente de la República   para objetar los proyectos de acto legislativo, por lo que las normas acusadas   al recortar dicha atribución incurren en una omisión que quebranta los   principios de separación y equilibrio de los poderes públicos, incluso, con   riesgo de permitir la ruptura del orden constitucional. En este sentido, por   ejemplo, el accionante se pregunta: ¿qué sucedería cuando el Congreso aprueba   una reforma constitucional que impone la pena de muerte o reinstaura la   esclavitud?    

Como respuesta al citado interrogante, el   demandante señala que el Presidente no tiene la obligación constitucional de   promulgar una reforma que sustituye elementos esenciales de la Constitución o   que la destruyen. Una adecuada lectura del Texto Superior indicaría que dicha   autoridad estaría habilitada para formular objeciones contra actos legislativos,   a partir del desarrollo del mandato de reciprocidad en el ejercicio del control   al poder público.     

En este punto, el actor concluye que el   único poder que se encuentra al margen de controles es el del pueblo soberano.   Siendo ello así, el Congreso no ostenta un poder absoluto y, en consecuencia, la   intervención del Presidente de la República planteando objeciones en el proceso   de formación de un acto legislativo, no desconoce la Constitución. Son entonces   equivocadas las posturas que niegan la facultad de objeción, pues omiten   considerar que el legislador es titular, únicamente, de un poder para reformar y   no para sustituir  la Carta Fundamental.        

3.2. El artículo 4° del Texto Superior   consagra el principio de supremacía normativa de la Constitución, por virtud del   cual la Carta Política está por encima de cualquier otro precepto normativo y,   con mayor razón, de cualquier proyecto de norma jurídica.    

Una de las expresiones del citado principio,   es la posibilidad de plantear objeciones no sólo frente a normas de rango legal,   sino también de contenido constitucional, cuando ello resulte necesario para   garantizar la supremacía del Texto Superior.    

Para el actor, las constituciones se adoptan   como normas supremas del ordenamiento y como fuente, límite y control de los   poderes públicos. Ninguno de ellos puede pretender ubicarse por encima de la   Constitución, ni demandar que sus actos o proyectos de actos estén exentos de   control. Es precisamente el principio de supremacía, el que autoriza al   Presidente de la República a formular objeciones a los proyectos de acto   legislativo dado que, como cualquier otra autoridad, “no está obligado por   actuaciones o proyectos de actos contrarios a la Constitución”.    

“En síntesis, el   principio de supremacía constitucional contemplado en el artículo 4° de la   Constitución Política autoriza al Presidente de la República a presentar   objeciones a los proyectos de acto legislativo. Por su parte, las normas   acusadas de inconstitucionales, contenidas en los artículos 197, 198 y 199 de la   Ley 5ª de 1992, cercenan esa función del Presidente de la República. Mientras la   norma superior autoriza al Presidente a presentarlas, las normas de inferior   jerarquía, esto es, los artículos 197, 198 y 199 acusados, niegan esa   posibilidad, de donde derivan su inconstitucionalidad. De allí que deben ser   retiradas del ordenamiento o, al menos, el sentido normativo contrario a la   Constitución Política”.     

3.3. En desarrollo de lo anterior, el   accionante advierte que el Presidente de la República es símbolo de la unidad   nacional y que, en virtud del artículo 188 del Texto Superior, se encuentra   vinculado por el juramento de cumplir la Constitución y las leyes y de   “garantizar los derechos y libertades de todos los colombianos”. La observancia   de los citados compromisos torna indispensable el reconocimiento de la facultad   de objetar los actos legislativos, cuando los mismos resultan contrarios a los   mandatos previstos en la Constitución o puedan afectar los derechos y libertades   de los ciudadanos.    

3.4. Por último, el demandante sostiene que   hasta el momento la Corte no se ha ocupado del examen de los artículos en esta   oportunidad cuestionados, más allá de que en algunas providencias, a manera de   obiter dicta, haya indicado la improcedencia de objeciones en relación con   actos legislativos[1]. En criterio del actor, no existe cosa juzgada constitucional (CP   art. 243), básicamente por las siguientes razones: (i) porque no se han   examinado los artículos cuestionados; (ii) porque no existe una sentencia cuya   ratio decidendi se refiera a la controversia planteada en esta oportunidad y   (iii) porque no se ha desarrollado un examen de la posibilidad de objetar actos   legislativos, desde la perspectiva de los artículos 1°, 4°, 113 y 118 del Texto   Superior, como se expone en la demanda.    

IV. INTERVENCIONES    

4.1. Intervención del Senado de la   República    

4.1.1. El apoderado del Senado de la   República solicita declarar la existencia de una cosa juzgada constitucional   respecto del artículo 197 de la Ley 5ª de 1992, pues dicha disposición fue   objeto de pronunciamiento en la Sentencia C-241 de 1994.    

4.1.2. En lo que respecta al artículo 198,   el interviniente sostiene que su tenor literal es el mismo del inciso 1° del   artículo 166 de la Constitución, por lo que no puede contradecir la Carta   Política. Lo mismo acontece con el artículo 199 que recoge lo previsto en el   artículo 167 del Texto Superior.    

4.1.3. Finalmente, el apoderado del Senado   considera que el demandante no formuló cargos concretos contra las disposiciones   acusadas, sino que se limitó a “una formulación vaga, abstracta y global de los   motivos de inconstitucionalidad”, por lo cual solicita a la Corte proferir un   fallo inhibitorio.    

4.2. Intervención del Ministerio del   Interior     

4.2.1. El apoderado del   Ministerio del Interior solicita a esta Corporación declarar la exequibilidad de   los preceptos legales demandados previstos en la Ley 5ª de 1992. Inicialmente considera que el artículo 227   de la citada ley faculta al Gobierno Nacional para plantear objeciones contra   los proyectos de acto legislativo[2].   Tales objeciones constituyen el ejercicio de una competencia del Jefe de Estado   que se explica en “el compromiso ineludible de acatar, respetar y hacer cumplir   la Constitución y, con ello, de servir a la comunidad, promover la prosperidad   general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes   consagrados en la Carta”.    

La posibilidad de formular objeciones   responde al ejercicio de una función autónoma, la cual constituye a su vez una   manifestación del principio de colaboración armónica, previsto en el artículo   113 de la Constitución Política.    

4.2.2. En este sentido, el interviniente   concluye que: “la permanencia de los artículos 197, 198 y 199 de la Ley 5ª de   1992, no comporta el desconocimiento y/o violación de los artículos 1°, 4° y 113   de la Carta Política, en el entendido que [existe] (…) una regla de remisión   normativa que aprueba la aplicación del procedimiento de objeciones   presidenciales a los proyectos de acto legislativo”.      

4.3. Intervención del Ministerio de   Hacienda y Crédito Público     

4.3.1. El apoderado del Ministerio de   Hacienda y Crédito Público solicita a la Corte declarar la exequibilidad   condicionada de los artículos demandados. Para comenzar el interviniente señala   que en la medida en que el artículo 166 del Texto Superior no distingue el tipo   de proyecto que se puede objetar y devolver al Congreso de la República, debe   concluirse que el Gobierno Nacional se encuentra habilitado para plantear   objeciones respecto de los proyectos de acto legislativo. Sin embargo, sostiene   que dicha atribución debe hacerse compatible con el ejercicio del poder de   reforma, por lo que la devolución de un proyecto sólo procede cuando las   modificaciones a la Carta Política impliquen (i) una sustitución de la   Constitución o (ii) excedan el ámbito del poder constituyente derivado.    

4.3.2. En consecuencia, en criterio del   interviniente, las normas demandadas no son incompatibles con la Constitución,   siempre y cuando se condicione su exequibilidad “mediante la aceptación de la   procedencia de las objeciones del Gobierno en relación con los proyectos de acto   legislativo que supongan una sustitución de la Constitución”.    

4.4. Intervención del Ministerio de Justicia y del Derecho    

4.4.1. El apoderado del Ministerio de   Justicia y del Derecho solicita a la Corte declarar la exequibilidad de las   disposiciones acusadas, en el entendido de que el Presidente de la República   puede formular objeciones presidenciales a los proyectos de acto legislativo, de   acuerdo con el mismo rigor normativo aplicable respecto de los proyectos de ley.    

Para el interviniente es necesario realizar   una lectura armónica de los preceptos acusados frente a lo expuesto por este   Tribunal en las Sentencias              C-294 de 2012 y C-335 de 2008. En la primera, la Corte señaló que le es   aplicable al procedimiento de expedición de los actos legislativos, el trámite   de aprobación de las leyes, en los términos consagrados en el artículo 227 de la   Ley 5ª de 1992. En la segunda, se admitió que el concepto de ley no se restringe   al acto normativo proferido por el Congreso de la República, pues el mismo se   extiende a toda norma jurídica aplicable al caso concreto, como lo es la   Constitución Política o las disposiciones que integran el bloque de   constitucionalidad.     

Por esta razón, es posible entender que la   expresión “proyectos de ley” consagrada en las disposiciones demandadas,   se aplica igualmente a las “proyectos de acto legislativo”, es decir, que   el Presidente de la República también tiene la facultad de presentar objeciones   frente a estos últimos, cuando ellos sean inconvenientes o manifiestamente   contrarios a la Constitución.     

4.4.2. Adicional a lo expuesto, el apoderado   del Ministerio señala que siendo el trámite de aprobación de los actos   legislativos más riguroso que el de una ley, no resulta coherente que frente a   los primeros se excluya la aplicación del régimen de objeciones, cuando   precisamente se trata de un mecanismo constitucional ideado para actuar en   defensa del ordenamiento jurídico.    

4.4.3. Por otra parte, se afirma que no   existe una prohibición constitucional expresa que le impida al Presidente de la   República plantear objeciones en contra de actos legislativos. Por el contrario,   su aplicación se infiere del artículo 227 de la Ley 5ª de 1992, el cual   incorpora las normas del procedimiento legislativo al trámite de las reformas   constitucionales, en cuanto sus mandatos no resulten incompatibles.    

4.4.4. Por último, el interviniente sostiene   que la formulación de objeciones presidenciales respecto de actos legislativos,   constituye una manifestación expresa del principio de colaboración armónica   entre las ramas del poder público.    

4.5.1. La Secretaria Jurídica de la   Presidencia de la República solicita a esta Corporación declarar la   exequibilidad de los artículos demandados. Inicialmente hace referencia al peso   que en el ordenamiento jurídico tiene el principio de supremacía constitucional   (CP art. 4), por virtud del cual ningún poder constituido puede tomar decisiones   que transgredan la fisonomía de la Carta o afecten su integridad.    

En desarrollo de lo anterior, explica que el   poder de reforma de la Constitución está sujeto al cumplimiento de los   procedimientos establecidos en el Texto Superior y a los límites axiológicos que   se prevén en la Carta. De ahí que, si el Congreso de la República modifica el   texto constitucional de manera irregular, ya sea transgrediendo los   procedimientos de aprobación o modificando los aspectos fundacionales del   paradigma constitucional (sustitución de la Constitución), es necesario que se   activen los mecanismos de control para evitar la afectación de la integridad y   supremacía de la Carta.      

Para estos efectos, en principio, el sistema   cuenta con dos herramientas dirigidas a asegurar la supremacía de la   Constitución: (i) la acción pública de inconstitucionalidad y (ii) el referendo   constitucional derogatorio (CP arts. 241 y 377). No obstante, dichos mecanismos   son insuficientes ante la realidad de la entrada en vigencia de una reforma   constitucional aprobada mediante acto legislativo. En dichos casos, como las   consecuencias de lo aprobado serían obligatorias mientras se agotan los   procedimientos previstos para eliminarlas, se estaría ante la ilógica situación   de la que Constitución Política permite su violación o sustitución temporal.    

La necesidad de evitar la autodestrucción de   la Constitución y el uso de la herramienta de la interpretación conforme,   conducen a que no sólo sea posible, sino también necesario, “admitir que los   actos legislativos pueden ser objetados por el Presidente de la República cuando   el proceso de reforma constitucional ha sido violatorio de los procedimientos de   reforma previstos en la Carta o cuando el contenido de la reforma implica un   socavamiento de los pilares del Estado democrático”. En esta medida, el régimen   de las objeciones se erige en el único mecanismo inmediato de protección de la   Constitución.    

4.5.2. A pesar de lo anterior, el   interviniente considera que no le asiste razón al actor en su demanda contra los   artículos 197, 198 y 199 de la Ley 5ª de 1992, pues dichos textos no incurren en   una omisión legislativa, básicamente (i) porque su marco regulatorio se refiere   de forma exclusiva a la procedencia de las objeciones contra proyectos de ley, y   (ii) porque la posibilidad de objetar proyectos de acto legislativo se origina   de la remisión prevista en el artículo 227 del citado estatuto legal, en la que   se “faculta al operador jurídico para incorporar al proceso de reforma   constitucional todas las instituciones, figuras, mecanismos, reglas, etc., del   proceso legislativo ordinario, que sean compatibles con el de reforma   constitucional”.    

La compatibilidad de ambos procedimientos se   justifica, entre otras, en las siguientes razones: (i) los actos legislativos se   sujetan sin traumatismo a las reglas generales de los proyectos de ley; (ii) en   el ordenamiento constitucional no existe disposición alguna que excluya la   sanción de los actos legislativos y, por ende, como contrapartida, del régimen   de las objeciones; y finalmente, (iii) el uso de la citada figura se convierte   en un mecanismo que de forma anticipada advierte sobre una eventual infracción   de las disposiciones constitucionales, “por lo que no cabe interpretarla como un   veto del ejecutivo a la labor del legislativo, máxime cuando la decisión final   respecto de las objeciones por razones de inconstitucionalidad debe ser adoptada   por la Corte Constitucional, según el procedimiento ordinario previsto para las   leyes.”    

4.5.3. Conforme a esta argumentación, la   Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República concluye que no es posible   acceder a la solicitud del demandante, pues los preceptos legales cuestionados   no incurren en una omisión legislativa, al estar contemplada la aplicación de la   figura de las objeciones contra actos legislativos en el artículo 227 de la Ley   5ª de 1992.     

4.6. Intervención de la Universidad del   Rosario    

4.6.1. El representante de la Universidad   del Rosario solicita a la Corte proferir una decisión inhibitoria y, en su   defecto, declarar la exequibilidad de los artículos demandados. En cuanto a la   primera solicitud, el interviniente sostiene que se incumplen las cargas de   certeza y suficiencia, pues los artículos cuestionados no regulan la hipótesis   referente a la procedibilidad de las objeciones gubernamentales contra actos   legislativos y, adicionalmente, la acusación se fundamenta en hechos hipotéticos   como lo sería el eventual desbordamiento en el uso del poder de reforma por   parte del Congreso de la República.    

4.6.2 En lo que se refiere a la solicitud   subsidiaria, el interviniente afirma que el actor no demostró la existencia de   un deber específico que imponga al legislador la obligación de regular el   régimen de objeciones frente a actos legislativos. Por lo demás, considera que   no es posible derivar de la Constitución una obligación del Congreso que le   exija tratar de forma idéntica el procedimiento de adopción de una ley y de un   acto legislativo, pues el segundo está sometido a estándares más rigurosos, al   implicar una afectación de los principios básicos que rigen a la sociedad. Por   esta razón, concluye que cualquier desarrollo normativo sobre este punto debe   provenir del Congreso de la República, sin que le sea posible a esta Corporación   proferir fallos aditivos.    

4.7. Intervención de la Universidad   Externado de Colombia    

4.7.1. El representante de la Universidad   Externado de Colombia interviene en el presente juicio de inconstitucionalidad,   en el sentido de solicitar que se declaren exequibles los preceptos legales   demandados, siempre que se entienda que su aplicación no puede negar la   posibilidad de que el Presidente de la República formule objeciones a los   proyectos de acto legislativo.    

4.7.2. Para comenzar el interviniente afirma   que los artículos cuestionados no incurren en la omisión legislativa alegada por   el actor, pues los mismos se limitan a plantear las reglas de procedencia de las   objeciones frente a proyectos de ley. Por el contrario, una interpretación   sistemática del ordenamiento jurídico permite inferir que el régimen de   objeciones contra los actos legislativos se deriva del texto del artículo 227 de   la Ley 5ª de 1992, el cual permite aplicar el procedimiento legislativo   ordinario a los procesos de reforma constitucional, en cuanto no sean   incompatibles con las reglas previstas en el Texto Superior.    

Dicha compatibilidad se infiere de las   siguientes razones: (i) aun cuando la Corte ha establecido, entre otras, en las   Sentencias C-222 de 1997, C-543 de 2002, C-208 de 2005, C-178 de 2007 y C-180 de   2007 que la sanción no constituye un requisito de validez de los actos   legislativos, su práctica tampoco se encuentra prohibida, caso en el cual, de   realizarse, no se podría invalidar el acto de reforma; y además, (ii) la   aprobación de una reforma constitucional mediante acto legislativo, no es una   actuación ajena a la participación del Gobierno Nacional, básicamente por las   reglas que consagran su iniciativa y que le reconocen voz y asiento en su   trámite.     

4.7.3. Ante esta realidad, es posible   sostener que en aplicación del artículo 227 de la Ley 5ª de 1992, es válida la   formulación de objeciones contra actos legislativos, en primer lugar, porque no   se consagran reglas que afecten la mayorías requeridas en la Constitución como   si se tratase del ejercicio de un poder de veto y, en segundo término, porque la   reflexión sobre su prosperidad se mantiene en el ámbito del órgano de   representación popular.    

Por consiguiente, “lo único que se obtiene   con las objeciones por parte del Presidente de la República sobre un proyecto de   acto reformatorio de la Constitución es reabrir el espacio institucional de   reflexión en el que se delibere acerca de las razones que el Jefe de Estado   presenta y se tome una decisión más racional y democrática”.    

4.8. Intervenciones ciudadanas    

Las ciudadanas Diana Paola González García,   Johanna Andrea Solarte González y Mercedes Moreno Sánchez presentaron un escrito   de intervención, en el que solicitan a la Corte declarar la exequibilidad de los   preceptos legales acusados. Para las citadas ciudadanas las normas demandadas   constituyen una reproducción de los artículos 165, 166 y 167 de la Constitución,   por lo que de ellas no se deriva una prohibición para que el Presidente de la   República objete proyectos de acto legislativo.    

Por otra parte, se afirma por las   intervinientes que la posibilidad de acudir a la figura de la objeción contra   actos reformatorios de la Constitución, surgiría de la necesidad de preservar el   Texto Superior y de velar por la protección de los derechos fundamentales. Una   interpretación en este sentido, le permitiría al Jefe de Estado cumplir con “una   de sus más importantes funciones como lo es proteger la Constitución, velar por   [su defensa] y verificar que los proyectos de ley aprobados por el Congreso no   vulneren los derechos y libertades de los coasociados, tal como lo exige el   artículo 188 Superior”.    

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA   NACIÓN    

5.1. El Procurador General de la Nación   solicita a la Corte proferir un fallo inhibitorio por ineptitud sustancial de la   demanda. Para comenzar, la Vista Fiscal sostiene que  el actor pretende encontrar contenidos implícitos en las   disposiciones acusadas, desconociendo la carga de certeza que se exige en   formulación de las demandas de inconstitucionalidad. En este sentido, el   Procurador afirma que basta una “lectura desprevenida de los artículos 4° y 113   Superiores, para advertir que ninguno de ellos prevé de manera explícita o   implícita que el Presidente de la República tenga competencia para objetar   proyectos de acto legislativo reformatorio de la Carta”.    

5.2. Por lo demás, ni la supremacía de la   Constitución, ni la división de las funciones del poder público, tienen la   entidad suficiente para derivar de su rigor normativo la posibilidad de objetar   actos legislativos. Ello es así, por una parte, porque el Presidente de la   República no es el único responsable de ejercer el control de constitucionalidad   y, por la otra, porque la distribución de competencias entre varias autoridades   públicas no conduce a entender –per se– que todo proyecto tramitado por   el Congreso pueda ser objetado.    

5.3. Finalmente, la Vista Fiscal considera   que no se acredita la ocurrencia de una omisión legislativa y que la misma no se   puede inferir del precepto constitucional que obliga al Presidente de la   República a garantizar los derechos y libertades de todos los colombianos. Por   lo demás, los preceptos acusados se limitan a reproducir lo señalado por los   artículos 166 y 167 de la Constitución, sin que dicha circunstancia hubiese sido   advertida por el actor.           

VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE    

6.1. Competencia    

La Sala Plena de la Corte Constitucional es   competente para decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 197, 198 y 199 de la Ley 5ª de 1992, “Por la cual se expide el Reglamento del Congreso; el Senado y la   Cámara de Representantes”, presentada por el   ciudadano Evaristo Rafael Rodríguez Felizzola, en los términos del numeral 4º   del artículo 241 de la Constitución Política.    

6.2. Problema jurídico y esquema de   resolución    

De acuerdo con los argumentos expuestos en   la demanda, en las distintas intervenciones y teniendo en cuenta el concepto de   la Vista Fiscal, le corresponde a esta Corporación establecer, si el Congreso de   la República incurrió en una omisión legislativa relativa al excluir de la   regulación prevista en los artículos 196, 197 y 198 de la Ley 5ª de 1992, la   facultad del Gobierno Nacional de objetar proyectos de acto legislativo, en   contra de los principios de supremacía constitucional y de separación y   equilibrio de los poderes públicos, consagrados en los   artículos 1°, 4°, 113 y 188 del Texto Superior.    

Para resolver el   citado problema jurídico, la Corte inicialmente se pronunciará sobre la aptitud de los cargos formulados en la demanda y, en especial, se   detendrá en el examen de los requisitos que se exigen cuando se pretende   acreditar la ocurrencia de una omisión legislativa relativa (6.3). En caso de que la acusación propuesta supere el citado examen   de aptitud, se hará una breve exposición sobre el régimen de las objeciones   gubernamentales en el ordenamiento jurídico (6.4); luego de lo cual se procederá   al examen del caso concreto (6.5).    

6.3. Cuestión Previa:   Inhibición por ineptitud sustantiva de la demanda    

6.3.1. La Corte ha establecido de manera reiterada que aun   cuando la acción de inconstitucionalidad es pública e informal, los demandantes   tienen unas cargas mínimas que deben satisfacer para que se pueda promover el   juicio dirigido a confrontar el texto de un precepto legal frente a la   Constitución. Precisamente, el artículo 2º del Decreto 2067 de   1991 establece los siguientes requisitos que deben contener las demandas de   inconstitucionalidad: (i) el señalamiento de las normas acusadas, bien sea a   través de su transcripción literal o de la inclusión de un ejemplar de una   publicación oficial de las mismas; (ii) la indicación de las normas   constitucionales que se consideren infringidas; (iii) la exposición de las   razones por las cuales dichos textos se estiman violados; (iv) cuando ello   resultare aplicable, el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución   para la expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y (v)   la razón por la cual esta Corporación es competente para conocer de la demanda.    

En lo referente a las razones de inconstitucionalidad, este   Tribunal ha insistido en que el demandante tiene la carga de formular un cargo   concreto de naturaleza constitucional contra la disposición acusada[3]. En este   contexto, en la Sentencia C-1052 de 2001, esta Corporación señaló que las   razones presentadas por los accionantes deben ser claras, ciertas, específicas,   pertinentes y suficientes.    

Son claras cuando existe un hilo conductor en la   argumentación que permite comprender el contenido de la demanda y las   justificaciones en las que se soporta. Son ciertas cuando la acusación   recae sobre una proposición jurídica real y existente, y no sobre una deducida   por el actor o implícita. Son específicas cuando el actor expone las   razones por las cuales el precepto legal demandado vulnera la Carta Fundamental.   Son pertinentes cuando se emplean argumentos de naturaleza estrictamente   constitucional y no de estirpe legal, doctrinal o de mera conveniencia. Y son   suficientes cuando la acusación no sólo es formulada de manera completa sino   que, además, es capaz de suscitar en el juzgador una duda razonable sobre la   exequibilidad de las disposiciones acusadas.     

Así las cosas, antes de pronunciarse de fondo, la Corte debe   verificar si el actor ha formulado materialmente un cargo, pues de no ser así   existiría una ineptitud sustancial de la demanda que, conforme a la reiterada   jurisprudencia de esta Corporación, impediría un pronunciamiento de fondo y   conduciría a una decisión inhibitoria, pues este Tribunal carece de competencia   para adelantar de oficio el juicio de inconstitucionalidad. Sobre este punto, en   la Sentencia C-447 de 1997, se sostuvo que:    

“Si un   ciudadano demanda una norma, debe cumplir no sólo formalmente sino también   materialmente estos requisitos, pues si no lo hace hay una ineptitud sustancial   de la demanda que, conforme a reiterada jurisprudencia de esta Corporación,   impide que la Corte se pronuncie de fondo. En efecto, el artículo 241 de la   Constitución consagra de manera expresa las funciones de la Corte, y señala que   a ella le corresponde la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución   en los estrictos y precisos términos del artículo. Según esa norma, no   corresponde a la Corte Constitucional revisar oficiosamente las leyes sino   examinar aquellas que han sido demandadas por los ciudadanos, lo cual implica   que el trámite de la acción pública sólo puede adelantarse cuando efectivamente   haya habido demanda, esto es, una acusación en debida forma de un ciudadano   contra una norma legal”.    

Si bien por regla general el examen sobre la aptitud de la   demanda se debe realizar en la etapa de admisibilidad, el ordenamiento jurídico   permite que este tipo de decisiones se adopten en la sentencia[4],   teniendo en cuenta que en algunas ocasiones no es evidente el incumplimiento de   las exigencias mínimas que permiten adelantar el juicio de inconstitucionalidad,   lo que motiva un análisis con mayor detenimiento y profundidad   por parte de la Sala Plena.    

Sobre el particular, la Corte ha dicho que:    

“[Si] bien el   momento procesal ideal para pronunciarse sobre la inexistencia de cargos de   inconstitucionalidad es la etapa en la que se decide sobre la admisibilidad de   la demanda, por resultar más acorde con la garantía de la expectativa que tienen   los ciudadanos de recibir un pronunciamiento de fondo sobre la   constitucionalidad de las disposiciones demandadas por ellos, esta decisión   también puede adoptarse al momento de proferir un fallo, pues es en esta etapa   procesal en la que la Corte analiza con mayor detenimiento y profundidad las   acusaciones presentadas por los ciudadanos en las demandas de   inconstitucionalidad”[5].    

Finalmente, no sobra recordar que un fallo inhibitorio, lejos de   afectar la garantía de acceso a la administración justicia (CP art. 229),   constituye una herramienta idónea para preservar el derecho político y   fundamental que tienen los ciudadanos de interponer acciones públicas en defensa   de la Constitución (CP arts. 40.6 y 241), al tiempo que evita que la presunción   de constitucionalidad que acompaña al ordenamiento jurídico sea objeto de   reproche a partir de argumentos que no suscitan una verdadera   controversia constitucional. En estos casos, como se expuso en la Sentencia   C-1298 de 2001, lo procedente es “adoptar una decisión inhibitoria que no impide   que los textos acusados puedan ser nuevamente objeto de estudio a partir de una   demanda que satisfaga cabalmente las exigencias de ley”.    

6.3.2. Ahora bien, el control de constitucionalidad no sólo   procede sobre las acciones del legislador, sino también frente a sus omisiones.   De acuerdo con la jurisprudencia, se entiende por omisión todo tipo de   abstención del legislador de disponer lo prescrito por la Constitución[6].   Esta figura exige entonces que exista una norma en el Texto Superior que   contemple el deber de expedir un preciso marco regulatorio y que dicho deber sea   objeto de incumplimiento. Por esta razón, se ha dicho que existe una omisión   legislativa, cuando no se observa por el legislador una obligación de acción   expresamente señalada por el Constituyente[7].    

Desde sus primeros pronunciamientos, este Tribunal ha   distinguido las omisiones legislativas absolutas de las omisiones   legislativas relativas. En las primeras existe una falta de desarrollo total   de un determinado precepto constitucional; mientras, en las segundas, el legislador excluye de una norma jurídica un ingrediente,   consecuencia o condición normativa que, a partir de un análisis inicial o de una   visión global de su contenido, permite concluir que su consagración resulta   esencial para armonizar el texto legal con los mandatos previstos en la   Constitución.    

Obsérvese como, mientras en las   omisiones absolutas, no se ha producido norma alguna en relación con una   determinada materia, en las omisiones relativas, por el contrario, sí   existe un desarrollo legal vigente, pero imperfecto, por la ausencia de un   aspecto normativo específico en relación con el cual existe el deber   constitucional de adoptar medidas legislativas. Para esta Corporación tan sólo   es procedente el juicio de inconstitucionalidad respecto de omisiones   relativas, pues en los casos de ausencia total de regulación no concurre un   referente normativo que se pueda confrontar con la Constitución.    

6.3.3. La   jurisprudencia sobre la omisión legislativa relativa giró inicialmente alrededor   del principio de igualdad, a partir de la consideración según la cual el   presupuesto básico de dicha omisión consiste en que el legislador regula   una materia, pero lo hace de manera imperfecta o incompleta, al no tener en   cuenta todos aquellos supuestos que, por ser análogos, deberían quedar incluidos   en dicha regulación. No obstante, desde una perspectiva más amplia, también se   ha admitido que la omisión legislativa ocurre cuando se deja de regular algún   supuesto que, en atención a los mandatos previstos en el Texto Superior, tendría   que formar parte de la disciplina legal de una determinada  materia. Así,   por ejemplo, este Tribunal se ha referido a omisiones relativas vinculadas con   la protección del derecho fundamental al debido proceso[8].    

Desde esta perspectiva, como   regla general, la Corte ha insistido en que la configuración de una omisión   legislativa relativa requiere acreditar, en relación con la materia objeto de   regulación, la existencia de un imperativo constitucional que exija regular el   supuesto que se considera omitido.    

6.3.4. En desarrollo de lo   expuesto, este Tribunal ha señalado los siguientes requisitos que se deben   acreditar para entender que una demanda de inconstitucionalidad por omisión   legislativa relativa ha sido planteada en debida forma, a saber: (i) la   existencia de una norma sobre la cual se predique necesariamente el cargo; (ii)   que la misma excluya de sus consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser   asimilables, tenían que estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o   que el precepto omita incluir un ingrediente o condición que, de acuerdo con el   Texto Superior, resulta esencial para armonizar el texto legal con los mandatos   de la Carta; (iii) que la exclusión de los casos o ingredientes carezca de un   principio de razón suficiente; (iv) que en los casos de exclusión la falta de   justificación y objetividad genere una desigualdad negativa frente a los que se   encuentran amparados por las consecuencias de la norma; y (v) que la omisión sea   el resultado del incumplimiento de un deber específico impuesto por el   Constituyente al legislador.      

En todo caso,   la posibilidad de que el juez constitucional pueda emitir un pronunciamiento de   fondo, queda supeditado al hecho de que la omisión sea predicable directamente   de la disposición acusada, sin que resulte admisible el ataque indiscriminado de   normas o la referencia a preceptos normativos que no han sido vinculados al   proceso. En este sentido, en la Sentencia C-185 de 2002 se expuso que:    

“[Haciendo] referencia a los requisitos de procedibilidad de la   acción pública de inconstitucionalidad, la doctrina de esta Corporación ha   definido que sólo es posible entrar a evaluar la ocurrencia de una omisión   legislativa relativa, cuando el actor ha dirigido la acusación contra la norma   de cuyo texto surge o emerge la omisión alegada[9].   En este sentido, la posibilidad de que el juez constitucional pueda emitir   pronunciamiento de fondo, queda supeditada al hecho de que la omisión sea   predicable directamente del dispositivo impugnado, y en ningún caso de otro u   otros que no hayan sido vinculados al proceso”.    

6.3.5. Con fundamento en lo anterior, esta   Corporación encuentra que en el asunto bajo examen se debe proferir un fallo   inhibitorio por ineptitud sustantiva de la demanda, por las razones que a   continuación se exponen:    

– En primer lugar, las disposiciones legales   demandadas son una mera reproducción textual de normas constitucionales. Así, se   observa que: (i) el inciso 1° del artículo 197 de la Ley 5ª de 1992 transcribe   un fragmento del artículo 165 de la Constitución Política, conforme al cual si   el Gobierno Nacional objeta un proyecto de ley debe devolverlo a la Cámara en   que tuvo origen[10]; (ii) el inciso 2° del artículo 197 de la Ley 5ª de 1992 repite   parte del inciso 2° del artículo 166 del Texto Superior, en el que se dispone   que si las Cámaras entran en receso, el Presidente de la República debe publicar   el proyecto objetado en los términos establecidos para ejercer dicha facultad[11]; (iii) el artículo 198 de la Ley 5ª de 1992 es una fiel copia del   inciso 1° del artículo 166 constitucional, en el que se consagran los plazos   para objetar dependiendo del número de artículos de la iniciativa[12]; y finalmente, (iv) el artículo 199 de la Ley 5ª de 1992 se refiere   a las dos modalidades de objeción: por inconstitucionalidad y por   inconveniencia, reiterando básicamente el mismo procedimiento de definición   previsto en el artículo 167 del Texto Superior[13].    

No sobra recordar que el juicio   de inconstitucionalidad por omisión exige que el cargo propuesto por el actor   sea predicable directamente del contenido de las   disposiciones acusadas, y no de simples opiniones o apreciaciones subjetivas que   no tienen respaldo en el texto del cual se alega la supuesta abstención del   legislador. Sobre el particular, en la Sentencia C-208 de 2007, en   tratándose de omisiones legislativas relativas, esta Corporación expresó que “lo   que merece reproche constitucional es el efecto contrario a la Constitución que   ellas lleguen a generar en el ordenamiento”, razón por la cual “únicamente   cuando el silencio del legislador se traduce en una norma implícita que,   por ejemplo, prohíbe algo permitido u ordenado por la Carta cabe hablar de la   inconstitucionalidad [por] omisión.”    

En este sentido, en el asunto   sub-examine, encuentra la Corte que la demanda presentada por el ciudadano   Rodríguez Felizzola busca que esta Corporación de respuesta a un vacío   interpretativo, en el sentido de definir si es posible deducir la existencia de   objeciones contra proyectos de acto legislativo a partir del régimen normativo   previsto en la Constitución. Sin embargo, el accionante no realiza un esfuerzo   argumentativo tendiente a demostrar por qué los textos acusados, en concreto los   artículos 197, 198 y 199 de la Ley 5ª de  1992, que, como ya se dijo, son   una reproducción de varios preceptos constitucionales, cercenan la posibilidad   del Presidente de formular dicho tipo de objeciones, ni tampoco explica cuál   sería la norma implícita que surgiría del contenido normativo de los preceptos   acusados en contra de los mandatos previstos en la Constitución.    

El juicio que se propone se   soporta exclusivamente en una concepción netamente personal sobre el alcance de   los principios de separación de funciones y de supremacía constitucional, sin   que, en ninguna parte, se oriente el examen hacia el contenido de los preceptos   cuestionados y hacia la forma en que ellos crean una norma implícita que va en   contravía de un deber específico impuesto por el Constituyente al legislador. Lo anterior, en el caso bajo examen, adquiere una connotación   especial, si se tiene en cuenta que la identidad de contenido normativo entre   los preceptos legales demandados y los artículos constitucionales referentes al   régimen de objeciones (CP arts. 165 a 167), excluye –por lógica– la   contraposición que debe existir entre dichas normas, como requisito necesario   del juicio de inconstitucionalidad.    

En este orden de ideas, la   demanda incumple con la carga de certeza, pues la acusación no se soporta   en un contenido normativo específicamente vinculado con las disposiciones de las   cuales se alega la omisión, sino en un ataque indeterminado al conjunto de   normas que reproducen los preceptos constitucionales sobre el régimen de   objeciones, a partir de una apreciación eminentemente subjetiva sobre el alcance   de varios principios de raigambre superior. Al respecto, en   la Sentencia C-041 de 2002, se dijo que:    

“Para que una demanda de inconstitucionalidad contra una omisión   legislativa relativa sea admisible, resulta necesario que el actor acuse el   contenido normativo específicamente vinculado con la omisión. De esta   suerte, no resultan atendibles los cargos generales que se dirigen a   atacar un conjunto indeterminado de normas con el argumento de que omiten la   regulación de un aspecto particular, o los que se dirigen a atacar   normas de las cuales no emerge el precepto que el demandante echa de menos.”   (Subrayado y sombreado por fuera del texto original)[14].    

– En segundo lugar, no cabe duda   de que las disposiciones acusadas consagran el régimen de objeciones contra   proyectos de ley, a través de la reproducción de las normas constitucionales que   regulan dicha materia. De ahí que, en principio, su contenido normativo no se   ocupa de desarrollar lo referente a las objeciones frente   proyectos de acto legislativo. Por esta razón, era obligación del actor   demostrar de donde surgía la omisión por él señalada, lo que le exigía tener en   cuenta todas las normas legales que regulan el procedimiento de expedición del   citado acto de reforma (Ley 5ª de 1992, arts. 221 a 227), con el propósito de   determinar si ellas consagran o no, directa o indirectamente, la posibilidad de   realizar la actuación que se considera no fue prevista por el legislador. En   este sentido, el actor omitió hacer referencia al artículo 227 de la Ley 5ª de   1992, conforme al cual: “Las disposiciones contenidas en los capítulos   anteriores referidas al procedimiento legislativo ordinario que no sean   incompatibles con las regulaciones constitucionales tendrán en el trámite   legislativo constituyente plena aplicación y vigencia”.    

Como se observa   de lo expuesto, el citado precepto legal sujeta el trámite de las reformas   constitucionales que se adelantan por medio de acto legislativo a las reglas del   procedimiento legislativo ordinario que no sean incompatibles con las   regulaciones constitucionales. En virtud de lo anterior, la carga de   suficiencia le imponía al actor el deber de explicar por qué no cabe la   posibilidad de realizar objeciones frente a proyectos de acto legislativo, a   pesar de la existencia de la citada regla de remisión, o lo que es lo mismo, por   qué a pesar del contenido de dicha disposición efectivamente se presenta la   omisión por él alegada.    

Si bien   excepcionalmente esta Corporación ha admitido la posibilidad de decretar la   existencia de una unidad normativa para proferir un fallo de fondo, el   uso de dicha facultad se somete al requisito de “que el actor haya efectuado un   cargo de inconstitucionalidad verificable respecto de los   contenidos que conformarían la proposición jurídica completa”[15], como se expuso en la Sentencia C-870 de 2010.    

Dicha situación no acontece en el   caso sometido a decisión, pues, como ya se explicó, la demanda incumple con la   carga de certeza, al no soportar el juicio en los dispositivos impugnados, sino   en un ataque indeterminado y general sobre el alcance del régimen de las   objeciones, a partir de una apreciación eminentemente subjetiva sobre el   contenido de los principios de separación de funciones y de supremacía   constitucional.    

– Finalmente, conforme se señaló   en el acápite 6.3.4 de esta providencia, uno de los requisitos esenciales que se   deben acreditar en una demanda de inconstitucionalidad por omisión legislativa   relativa, es el concerniente al incumplimiento injustificado de un deber   específico impuesto por el Constituyente al legislador. Como se mencionó en la   Sentencia C-664 de 2006, el juicio por omisión no recae simplemente en un no   hacer, sino en un no hacer algo normativamente predeterminado.    

En el asunto   bajo examen, si bien actor señaló las normas legales de las cuales predica la   presunta omisión legislativa, no logró precisar ni demostrar cuál es el deber   constitucional específico incumplido por el legislador al expedir las normas   orgánicas que se impugnan.    

En efecto, al   revisar el contenido normativo de los artículos 1°, 4°, 113 y 188 del Texto   Superior, no se deriva de ellos –ni explícita ni implícitamente– un mandato   específico referente a la posibilidad del Presidente de la República de objetar   proyectos de acto legislativo. Precisamente, el artículo 1° Superior se limita a   describir la forma y las características básicas del Estado[16]; el artículo 4° se concreta en el desarrollo del principio de   supremacía constitucional[17]; el artículo 113 se refiere a la división del poder público[18]; y por último, el artículo 188 consagra las funciones simbólicas del   Presidente de la República[19].    

No se observa en   los preceptos invocados como vulnerados la existencia de un mandato específico,   en el que se exija que deba existir una etapa de objeciones gubernamentales a   los proyectos de acto legislativo, por lo que demanda también incurre en un   desconocimiento de la carga de suficiencia, al no tener la capacidad de   despertar una duda mínima sobre la exequibilidad de las disposiciones   demandadas. Tampoco es válido pretender que el mandato específico se deriva de   los principios de separación de funciones y de supremacía constitucional,   básicamente porque los principios constituyen mandatos de optimización[20] y de ellos, por lo general, no emana una regla instrumental   concreta, como la que se pretende hacer exigible por el actor.    

En conclusión,   esta Corporación encuentra que se debe proferir un fallo inhibitorio por   ineptitud sustantiva de la demanda, en primer lugar, porque el actor no logró   establecer por qué las disposiciones acusadas adolecen de la omisión legislativa   por él alegada (desconocimiento de la carga de certeza); en segundo   término, porque prescindió del análisis de las normas legales   que regulan el procedimiento de expedición de los actos legislativos y, en   concreto, del artículo 227 de la Ley 5ª de 1992, cuyo examen resultaba necesario   para demostrar que el Presidente de la República carece de la facultad de   objetar proyectos de acto legislativo (desconocimiento de la carga de   suficiencia); y finalmente, porque no se acreditó el incumplimiento de un   deber específico impuesto por el Constituyente al legislador, a partir de los   artículos 1°, 4°, 113 y 188 del Texto Superior, pues de ellos no se deriva ni   expresa, ni implícitamente la facultad que el demandante considera omitida (desconocimiento   de la carga de suficiencia).    

En mérito de lo   expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República de Colombia,   administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE    

Declararse INHIBIDA para   emitir un pronunciamiento de fondo en relación con los artículos 197, 198 y 199   de la Ley 5ª de 1992, por ineptitud sustantiva de la demanda.    

Notifíquese, comuníquese, publíquese,   insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.    

JORGE IVAN PALACIO PALACIO    

Presidente    

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Magistrado    

Con salvamento de voto    

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO    

Magistrado    

Con salvamento de voto    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

NILSON PINILLA PINILLA    

Magistrado    

Con salvamento de voto    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

Magistrado    

MARIA VICTORIA CALLE CORREA    

Magistrada    

ALEXEI EGOR JULIO ESTRADA    

Magistrado    

Ausente en comisión    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Magistrado    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO    

Secretaria General    

      

SALVAMENTO DE VOTO    

DEL MAGISTRADO MAURICIO GONZALEZ CUERVO    

A   LA SENTENCIA C-083/13    

CRITERIOS DE   ADMISIBILIDAD DE LAS DEMANDAS DE INCONSTITUCIONALIDAD-Confusión con los criterios propios de un examen de fondo en materia   de omisión legislativa relativa (Salvamento de voto)    

DEMANDA DE   INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Presupuestos jurisprudenciales para su admisión (Salvamento de voto)    

DEMANDA DE   INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Estándares distorsionan la naturaleza pública de la acción de   inconstitucionalidad y se erigen en barreras formalistas de acceso a la justicia   impropias de un tribunal Constitucional (Salvamento de voto)    

OBJECIONES   GUBERNAMENTALES CONTRA ACTOS LEGISLATIVOS-No se   configura una omisión legislativa relativa (Salvamento de voto)    

OBJECIONES   GUBERNAMENTALES-Compatibilidad con el proceso   constituyente a cargo del Congreso de la República (Salvamento de voto)    

OBJECIONES   CONTRA ACTOS LEGISLATIVOS-Inexistencia de precedente   constitucional que las prohíba (Salvamento de voto)    

La objeción de los actos legislativos no   desconoce precedente alguno de la Corte Constitucional, ya que las referencias   al respecto indicando su improcedencia en las sentencias C-222 de 1997, C-543 de 1998, C-873 de   2003, C-208 de 2005, C-1053 de 2005 y C-178 de 2007, no se erigen en un precedente vinculante dado que nunca resultaron necesarias en las decisiones adoptadas en tanto   no se ocupaban de solucionar ese problema jurídico. Esto indica entonces que   tales referencias constituyen en verdad dichos de paso que carecen de la fuerza   obligatoria relativa que se adscribe a la ratio decidendi.    

OBJECIONES DE LOS ACTOS LEGISLATIVOS-Asegura   la supremacía e integridad de la Constitución (Salvamento de voto)    

REFORMAS CONSTITUCIONALES APROBADAS POR EL CONGRESO-Jurisprudencia   constitucional sobre rigurosidad en la comprobación de la validez del   procedimiento legislativo (Salvamento de voto)/REFORMAS CONSTITUCIONALES   APROBADAS POR EL CONGRESO-Escrutinio jurisdiccional y político es más   estricto que el de la legislación (Salvamento de voto)    

OBJECIONES   GUBERNAMENTALES DE LOS ACTOS LEGISLATIVOS-Guarda el   equilibrio de los poderes (Salvamento de voto)/PRINCIPIO DE SEPARACION DE   PODERES-Jurisprudencia constitucional (Salvamento de voto)    

OBJECIONES   GUBERNAMENTALES-Alcance (Salvamento de voto)/OBJECIONES   GUBERNAMENTALES-Mecanismo de colaboración-control entre los dos poderes   (Salvamento de voto)    

OBJECION   GUBERNAMENTAL-No implica la anulación de las   facultades del Congreso (Salvamento de voto)    

OBJECIONES   GUBERNAMENTALES-Constituyen una etapa más en el   proceso legislativo (Salvamento de voto)    

Las objeciones presidenciales por   inconstitucionalidad, lejos de constituir un veto u obstáculo para el proceso   legislativo en Colombia, constituyen una etapa más en la formación de las leyes.   De igual manera, la insistencia de las Cámaras no puede ser considerada como una   colisión de competencias entre dos ramas del poder público, que por mandato superior están llamadas a guardar   entre sí un equilibrio armónico    

SILENCIO   CONSTITUCIONAL RESPECTO DE LA FACULTAD GUBERNAMENTAL DE OBJETAR ACTOS   LEGISLATIVOS-Alcance (Salvamento de voto)/PROCESO   DE FORMACION DE ACTOS REFORMATORIOS DE LA CONSTITUCION-Jurisprudencia   constitucional sobre reglas de procedimiento legislativo ordinario que resultan   aplicables (Salvamento de voto)    

INTERPRETACION   DE LA CONSTITUCION-No puede implicar que los   silencios en ella previstos, sean considerados siempre como prohibiciones   (Salvamento de voto)    

La interpretación de la Constitución no puede implicar que   los silencios en ella previstos, sean considerados siempre como prohibiciones:   conduciría a la eliminación de la libertad de configuración reconocida al   Congreso y, por esa vía, la afectación del principio democrático. Para el   análisis específico, de si el Legislador Orgánico -y sólo él en cuanto   legislador- puede asignar una atribución a un órgano del Estado relacionada con   el trámite de formación normativa es necesario cumplir varias condiciones: (i)   que el silencio constitucional no sea el resultado de un rechazo del   constituyente -juicio de no exclusión constituyente-, (ii) que la regulación   adoptada por el Legislador Orgánico pueda articularse con el sistema   constitucional vigente, sin desconocer la imagen maestra o contenido esencial de   las diferentes garantías institucionales -juicio de coherencia institucional-,   (iii) que la regulación favorezca u optimice la realización de intereses   constitucionales significativos reconocidos en la parte dogmática de la   Constitución -juicio de articulación con el sistema axiológico- y (iv) que la   competencia que se atribuya, guarde relación con las competencias   constitucionales reconocidas al órgano correspondiente -juicio de asociación   competencial-. Estas exigencias articulan diversos sistemas de interpretación   -histórico y sistemático- y aseguran, de una parte, que el reconocimiento de una   facultad de regulación radicada en el Congreso no afecte la Constitución; y, de   otra, la preservación de la cláusula general de competencia, cuando se trata de   un asunto orgánico que no fue constitucionalmente decidido.    

ASIGNACION DE   COMPETENCIAS AL GOBIERNO EN TRAMITE DE ADOPCION EN ACTO LEGISLATIVO, A PESAR DEL   SILENCIO DE LA CONSTITUCION-Jurisprudencia   constitucional (Salvamento de voto)    

TRAMITE   LEGISLATIVO DE REFORMAS CONSTITUCIONALES-Vacío en la   Constitución debe suplirse con lo previsto en el trámite legislativo ordinario   en cuanto no resulte incompatible con el título XIII de la Constitución   (Salvamento de voto)    

El título XIII de la Constitución, si   bien contiene ciertas alusiones a la promulgación, no establece regulación   alguna sobre la manera como ella debe hacerse. La regla general, que tiene   origen a) en una interpretación histórica, b) en el lenguaje empleado por el   constituyente y c) en la jurisprudencia constitucional, indica que los vacíos de   regulación que se adviertan en el título XIII de la Carta a propósito de las   reformas por la vía del Congreso de la República, deben suplirse por el trámite   legislativo ordinario en cuanto no resulte incompatible con lo dispuesto en el   Título XIII. Dentro del proceso formación de las leyes se ha previsto su   promulgación por el gobierno (C.P. Arts. 165 y 189 num. 10). Nada se opone a que   ese trámite, que tiene sentido como un instrumento de autenticidad y de   publicidad, que es de obligatorio cumplimiento para el Presidente de la   República y que puede suplirse por el Congreso (C.P. art. 168), se aplique   también en el trámite de los actos legislativos.    

RECONOCIMIENTO   DE LA FACULTAD DE OBJETAR ACTOS REFORMATORIOS DE LA CONSTITUCION-Desarrollo constitucional y derecho comparado (Salvamento de voto)    

ACTOS   LEGISLATIVOS-Ausencia de obligación de sancionarlos   y posibilidad de formular objeciones gubernamentales (Salvamento de voto)    

Demanda de inconstitucionalidad en contra de los artículos 197, 198 y 199 de la Ley 5   de 1992.    

Referencia: Expediente D-9209.    

Actor: Evaristo Rafael Rodríguez Felizzola.    

Magistrado Ponente: Luis Guillermo Guerrero Pérez.    

A   continuación sintetizo las razones que justifican mi desacuerdo con la decisión   de la Corte consistente en inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo en   relación con los artículos 197, 198 y 199 de la Ley 5 de 1992, por ineptitud   sustantiva de la demanda.    

1.1. Sostiene la sentencia que el demandante no consiguió   demostrar la existencia de un deber constitucional específico para adoptar un   régimen jurídico que discipline las objeciones gubernamentales de actos   legislativos. A esa conclusión se arribó indicando, de una parte, que de los   artículos 4, 113 y 188 de la Constitución no se deriva implícitamente que el   Presidente de la República tenga competencia para objetar proyectos de actos   legislativos y, de otra, que las disposiciones acusadas se limitan a reproducir   lo señalado en los artículos 166 y 167 de la Constitución.    

1.2. Adoptar una decisión inhibitoria, como lo hizo la Corte,   argumentando que no existe un deber constitucional que obligue al legislador a   adoptar un régimen jurídico de objeciones gubernamentales en contra de actos   legislativos, constituye una conclusión propia de un examen de fondo y no de un   juicio de admisibilidad del cargo. En efecto, tal consideración supone un   pronunciamiento sobre la satisfacción de uno de los requerimientos para declarar   la existencia de una omisión legislativa relativa y no, por el contrario, sobre   la aptitud de la acusación formulada para propiciar un pronunciamiento de este   Tribunal.      

1.3. La sentencia de la Corte se opone a sus decisiones   previas. Así por ejemplo en las sentencias C-533 de 2012 y C-782 de 2012, entre   otras, esta Corporación se limitó a constatar, antes de adelantar el examen   correspondiente, si el demandante aludía a cada una de las condiciones que,   según la jurisprudencia, estructuran la omisión.    

También en esa dirección se encuentra la sentencia C-914 de   2010 en la que la Corte precisa que en materia de omisión legislativa relativa   es necesario considerar la existencia de dos momentos diversos relativos a la   valoración de la aptitud del cargo, en primer lugar, y a la procedencia de   declarar la existencia de una omisión legislativa relativa, en segundo término.   Según dicho pronunciamiento, este último exige que se encuentren efectivamente   acreditados los elementos estructurales de la omisión, al paso que en el primero   basta que los argumentos del demandante se encuentren   enfocados a cumplir con tales ingredientes.     

1.4. En esta ocasión, contrariando las características de la   acción pública de inconstitucionalidad, la inhibición de la Corte se fundó no en   que el demandante se hubiere abstenido de señalar el incumplimiento de un deber   constitucional específico sino en el hecho de que tal deber, según la mayoría,   no existe en la Constitución.     

2. La   decisión de la Corte impone barreras formalistas al ejercicio de la acción   pública de inconstitucionalidad.    

Considerar, como lo hizo la sentencia de la que me aparto, que   el demandante no conformó la proposición jurídica completa al no demandar el   artículo 227 de la ley 5 de 1992, desconoce que dicha disposición no se requería   para la formulación de cargo por omisión en tanto la lectura de los artículos   197, 198 y 199 de dicha ley permitía apreciar, desde el principio, la   imperfección que en la regulación constataba el demandante. Además de ello, la   exigencia establecida por la Corte en esta sentencia termina obligando no solo a   demandar las disposiciones que puedan refutar la omisión advertida  -lo que   resulta absurdo- sino también a examinar de manera integral el ordenamiento   jurídico a fin de identificar cualquier norma que pueda oponerse a la omisión   –lo que resulta desproporcionado-.      

Estos estándares de admisibilidad de las demandas por omisión   legislativa, distorsionan la naturaleza pública de la acción de   inconstitucionalidad y se erigen en barreras formalistas de acceso a la justicia   impropias de un Tribunal Constitucional.    

3. No se configura una omisión legislativa relativa dado que   la posibilidad de formular objeciones gubernamentales contra los actos   legislativos se prevé, sin oponerse a la Constitución, en el artículo 227 de la   ley 5 de 1992.    

Considerando entonces que la demanda presentada cumplía   plenamente con los requerimientos para promover un pronunciamiento de fondo por   parte de este Tribunal, debía declararse la exequibilidad de las normas   demandadas dado que no se configuraba la omisión alegada. Esta   conclusión se apoya en varios  argumentos            que a continuación se sintetizan:    

3.1.   Aplicación de las reglas del proceso legislativo ordinario al proceso   constituyente.    

El artículo 227   de la Ley 5 de 1992, ordena la aplicación de las reglas del proceso legislativo   ordinario al trámite legislativo constituyente. A su vez, el régimen de las   objeciones gubernamentales es parte del proceso de formación de las leyes que se   extiende, en consecuencia, al de los actos legislativos.    

3.2.   Compatibilidad de las objeciones gubernamentales con el proceso constituyente a   cargo del Congreso de la República.    

Se cumple la   condición prevista en el artículo 227 para la aplicación del régimen de   objeciones de los proyectos de ley a los actos legislativos -compatibilidad de   tal remisión con las “regulaciones constitucionales”-, por las siguientes   razones:    

3.2.1. Inexistencia   de precedente constitucional que prohíba las   objeciones en contra de actos legislativos.    

La objeción de los actos legislativos no desconoce precedente alguno   de la Corte Constitucional, ya que las referencias al respecto indicando su   improcedencia en las sentencias C-222 de 1997, C-543 de 1998, C-873 de 2003, C-208 de 2005, C-1053 de 2005 y C-178   de 2007, no se erigen en un precedente vinculante dado   que nunca resultaron necesarias en las   decisiones adoptadas en tanto no se ocupaban de solucionar ese problema   jurídico. Esto indica entonces que tales referencias constituyen en verdad   dichos de paso que carecen de la fuerza obligatoria relativa que se adscribe   a la ratio decidendi.    

3.2.2. Compatibilidad constitucional de las objeciones   gubernamentales en el proceso legislativo constituyente.    

El Legislador Orgánico estableció, en el artículo 227, que   las reglas aplicables al procedimiento legislativo ordinario regularán también   el proceso constituyente a cargo del Congreso -entre ellas, la relativas a las   objeciones de actos legislativos-, siempre que no resulten incompatibles con lo   previsto en la Constitución. En esa medida, debe determinarse si el trámite de   tales objeciones gubernamentales -establecido entre los artículos 197 y 200 de   la ley 5 de 1992- es o no compatible con la regulación constitucional que   disciplina la adopción de actos legislativos.     

La compatibilidad a la que alude el artículo 227   de la ley 5 de 1992 puede definirse como una cualidad de las normas que les   permite concurrir o coexistir con otras. De esta manera se trata de una   condición que implica la no oposición con la Constitución. Serán entonces   compatibles con la regulación constitucional aquellas disposiciones del trámite   legislativo ordinario (i) que reproducen mandatos constitucionales que   expresamente la Constitución reconoció como aplicables a la adopción de actos   legislativos o (ii) que no contradicen una prohibición derivada de la Carta   Política. En suma, aquellas reglas o principios legales cuya aplicación al   procedimiento constituyente a cargo del Congreso, se encuentra ordenada por la   Constitución  o se halla permitida.    

3.2.2.1.   Las objeciones de los actos legislativos asegura la supremacía e integridad de   la Constitución.    

3.2.2.1.1. La   supremacía de la Constitución, que encuentra fundamento en los artículos 2, 4,   6, 237 y 241 de la Carta Política, entre otros, constituye un parámetro   ineludible para establecer la compatibilidad de un régimen legal que autorice el   ejercicio de una competencia gubernamental para objetar los actos legislativos,   en cuanto mecanismo adecuado para su materialización. Ello, ciertamente,   disminuye los riesgos asociados a la entrada en vigencia de una reforma a la   Carta Política que, aunque podría ser objeto de un cuestionamiento   constitucional posterior en ejercicio de la acción pública de   inconstitucionalidad, tendría la aptitud de producir efectos y lesionar el   ordenamiento jurídico.    

3.2.2.1.2. La   interpretación anterior constituye una maximización de la supremacía de la   Constitución. Al admitir la atribución gubernamental, se reconoce la   habilitación de un funcionario -el Presidente de la República- que representa la   unidad de la Nación y a quien corresponde la garantía de los derechos y   libertades de todos los colombianos -artículo 188 de la Constitución-. De esta   forma, resulta coherente con el control difuso que desde el artículo 4 de la   Constitución se ha previsto y cuyo ejercicio se   encuentra a cargo de los “jueces, las autoridades administrativas e incluso   los particulares que tengan que aplicar una norma jurídica en un caso concreto”[21].    

3.2.2.1.3.   Imponer al Presidente la  imposibilidad cuestionar la promulgación de un   acto legislativo que desconoce la Constitución, entraña una renuncia al   cumplimiento de la obligación que se deriva del juramento de cumplir la   Constitución. Esta consecuencia no resulta admisible si se considera, una vez   más se destaca, que el planteamiento de objeciones y la consecuente suspensión   de la promulgación- no conlleva la extinción de la iniciativa legislativa sino   la apertura de una oportunidad, marcada por el predominio institucional del   Congreso, para reflexionar nuevamente sobre la corrección constitucional de la   decisión adoptada.    

3.2.2.1.4. La   jurisprudencia de la Corte Constitucional ha señalado que el trámite de   aprobación de reformas constitucionales por parte del Congreso, debe ser   especialmente cuidadoso y, correlativamente, también el control constitucional   del mismo. Esto implica que una atribución del Presidente de la República que   haga posible profundizar el debate y la reflexión no es ajena a la perspectiva   señalada y, por el contrario, se inscribe en las razones que la explican. En la   sentencia C-040 de 2010, la Corte se refirió al alcance del control a su cargo:    

La exigencia de tanto unos como otros requisitos se explica,   a la luz de la jurisprudencia constitucional, en la especial rigurosidad en   la comprobación acerca de la validez del procedimiento legislativo que precede a   las reformas constitucionales aprobadas por el Congreso. No puede perderse   de vista que en este escenario el Legislativo ejerce un poder superior –y por   ende, sometido a mayores exigencias-, que el de “hacer las leyes” de que trata   el artículo 150 C.P.  En contrario, el Congreso hace uso de sus facultades   como poder constituyente derivado, con el fin de adelantar reformas que afectan   a la Carta Política y que, por ello, inciden en aspectos básicos, centrales y   definitorios del modelo jurídico y político del país.  En ese orden de   ideas y a partir de un criterio teleológico, que atiende a las finalidades   cumplidas por los actos legislativos, resulta acertado afirmar que aunque los   requisitos de trámite son exigibles de toda expresión de la actividad   congresional, el estándar del control que ejerce este Tribunal eleva su   exigencia en el análisis del procedimiento que antecede a la expedición de los   actos legislativos. (Subraya fuera del original)    

Conforme a la decisión citada, los ajustes a la Constitución   se encuentran sometidos a un escrutinio jurisdiccional y político más estricto   que el de la legislación. En tal sentido, la posibilidad de objeción   gubernamental de las enmiendas a la Carta, resulta finalísticamente concurrente   con lo destacado por la Corte y compatible con la Constitución, máxime que la   participación del Presidente de la República no supone nunca un aniquilamiento   del proyecto, sino que posibilita la promoción de mayores niveles de acuerdo y,   en todo caso, de deliberación.    

3.2.2.1.5. Tanto   las leyes como los actos legislativos se encuentran sometidos a límites   jurídicos cuyo respeto debe asegurarse institucionalmente. La imposición de   condiciones a uno y otro, hace que la aceptación del trámite de objeciones de   naturaleza jurídica, como aquellas que corresponden a las réplicas por   inconstitucionalidad, resulte funcional en ambas hipótesis. La misma razón que   justifica el establecimiento de una habilitación gubernamental para la   formulación de objeciones por inconstitucionalidad en el caso de los proyectos   de ley se hace relevante en los actos legislativos. Considerar incompatible con   la Constitución la formulación de objeciones gubernamentales implica aceptar,   por ejemplo, que frente a infracciones graves y claras al procedimiento de   aprobación, el Presidente de la República no tiene alternativa diferente a   promulgar el acto y, en consecuencia, a aceptar que produzca todos sus efectos.   Una conclusión como esta impacta directamente el núcleo del sistema   constitucional colombiano y pone en tela de juicio la decisión constituyente de   salvaguardar la integridad y supremacía de la Carta Política.    

3.2.2.1.6. En   suma, el respeto de la integridad y supremacía de la Constitución, hace posible   considerar compatible con ella el reconocimiento que ha hecho el Legislador   orgánico, en el artículo 227 de la ley 5 de 1992, de la facultad del Gobierno   para tramitar institucionalmente  -al amparo del régimen de objeciones-   aquellos desacuerdos que se funden en la posible configuración de vicios   competenciales o de trámite, con ocasión de la expedición de actos legislativos.   Se trata de una intervención oportuna que permite armonizar  diferentes y   valiosos intereses de la Constitución.    

3.2.2.2.   Las objeciones gubernamentales de los actos legislativos guarda el equilibrio de   los poderes.    

3.2.2.2.1. Una   de las funciones más importantes del modelo de  objeciones gubernamentales,   consiste en promover un control por parte del poder ejecutivo al legislativo sin   desconocer, en todo caso, el predominio institucional de este último en el   trámite de aprobación de normas. Esta consideración encuentra su apoyo en el   artículo 113 de la Constitución del que se desprende un mandato de división de   poderes, un mandato de colaboración armónica y un principio de control   recíproco.    

3.2.2.2.2. Desde   sus primeros pronunciamientos este Tribunal se ocupó de caracterizar el   principio de la separación de poderes, así como la idea de equilibrio y control   entre ellos. En la sentencia C-449 de 1992 indicó:    

“Surge pues una   interdependencia de las distintas ramas y órganos del poder, lo cual implica   incluso un control recíproco entre ellos. No se trata por tanto de una   fragmentación del poder del Estado sino de una articulación a través de la   integración de varias fuerzas. Un nexo sistemático vincula entonces los fines   esenciales del Estado y su organización. Como ya lo tiene establecido la   reciente jurisprudencia de la Corte Constitucional en su primera sentencia en   Sala Plena, “la visión de una rígida separación de los poderes debe ser superada   en la concepción que concilia el ejercicio de funciones separadas -que no   pertenecen a un órgano sino al Estado- con la colaboración armónica para la   realización de sus fines, que no son otros que los del servicio a la comunidad”.   (Subraya fuera del original)    

Pues bien, el   reconocimiento legislativo de la facultad de objetar gubernamentalmente un acto   legislativo se inscribe en la orientación constitucional derivada del artículo   113 de la Constitución, en tanto hace posible un control oportuno -de   advertencia- de las actuaciones del Congreso con el propósito de promover la   realización de los fines del Estado.    

3.2.2.2.3. En la sentencia C-036 de 1998, esta Corporación se   refirió con precisión al significado constitucional de las objeciones   gubernamentales como mecanismo de colaboración-control entre los dos poderes.   Indicó:    

“La presentación de una objeción, de mérito   o de orden constitucional, suscita un nuevo debate en las cámaras, vale decir,   un examen adicional de la temática del proyecto, lo que indudablemente   enriquece las deliberaciones y el resultado final de las mismas. En este   sentido particular relieve asumen las objeciones por inconstitucionalidad. En   efecto, la actuación preventiva del Gobierno y la inmediata reflexión de las   cámaras, constituyen oportunidades institucionales valiosas que se orientan a   reforzar la necesaria vinculación del poder público a la Constitución. De   mantenerse – al mediar la insistencia -, la discrepancia entre el Gobierno y el   Congreso, sobre el aspecto constitucional, el llamado a dirimirla con carácter   general será la Corte Constitucional. La ausencia de este órgano jurisdiccional,   en el proceso de resolución de las objeciones por conveniencia, obedece a que en   este evento la materia tiene naturaleza puramente política y, por consiguiente,   se salda con la mera insistencia de las cámaras aprobada por mayoría absoluta.   (Subrayas fuera del texto original)    

La perspectiva   mencionada en relación con el proceso de las objeciones gubernamentales, toma   nota de la preocupación de las democracias contemporáneas por asegurar que las   decisiones más importantes para la sociedad no solo sean adoptadas por órganos   con suficiente legitimidad democrática sino que también resulten materialmente   correctas o apropiadas. En ese sentido el reconocimiento de controles   institucionales durante el proceso de aprobación de las reformas a la   Constitución resulta importante, no solo para asegurar que resulten compatibles   con el Derecho vigente y adecuadas para hacer frente a los desafíos políticos,   sociales o económicos, sino también para asegurar un equilibrio institucional   que evite cualquier exceso en el ejercicio de la función constituyente derivada.    

            

3.2.2.2.4. La objeción gubernamental de actos legislativos no   implica, sin embargo, la anulación de las facultades del Congreso. En efecto, el   trámite de objeciones no implica en ningún caso una forma de obstrucción o   aniquilamiento definitivo de las iniciativas aprobadas por el Congreso y, en esa   medida, no podría caracterizarse esta competencia gubernamental como una forma   de veto. Las reglas aplicables a la materia demuestran que, desde una   perspectiva constitucional, el carácter previo del trámite de las objeciones no   paraliza la actividad del Congreso sino que activa un procedimiento con trámites   temporalmente preclusivos y, sin duda alguna, sumarios. Esta característica hace   posible entonces diferenciar la competencia gubernamental de objetar de la   facultad de veto insuperable existente en otros ordenamientos constitucionales[22].   En esa dirección dijo la Corte en la sentencia C-1152 de 2008:    

“En otras   palabras, las objeciones presidenciales por inconstitucionalidad, lejos de   constituir un veto u obstáculo para el proceso legislativo en Colombia,   constituyen una etapa más en la formación de las leyes. De igual manera, la   insistencia de las Cámaras no puede ser considerada como una colisión de   competencias entre dos ramas del poder público, que por mandato superior están llamadas a guardar entre sí un equilibrio   armónico.”    

3.2.2.2.6. En   suma, no es exótico ni riñe con la Constitución, la intervención del Presidente   de la República en procedimientos constituyentes mediante la formulación de   objeciones gubernamentales. Ello se traduce en el control de la actividad del   legislador, expresión del equilibrio de poderes y manifestación del propósito   constitucional de asegurar una deliberación suficiente en la adopción de las   decisiones de poder más decisivas.    

3.2.2.3.   El silencio constitucional respecto de la facultad gubernamental de objetar   actos legislativos.    

En un Estado Constitucional de Derecho como el configurado   en la Carta Política de 1991, la actividad de los funcionarios se encuentra   sometida a reglas previamente establecidas. Autorizar al Gobierno para formular   una objeción durante el trámite de un acto legislativo, parece resultar   constitucionalmente problemática, ya que los artículos 165, 166 y 167 la regulan   al referirse  únicamente a los proyectos de ley sin mencionar los actos   legislativos. A juicio de la Corte, tal silencio no puede entenderse como una   prohibición a su ejercicio por las razones que se sintetizan a continuación.    

3.2.2.3.1.   Consideraciones asociadas a la guarda de la supremacía e integridad de la   Constitución y al equilibrio de poderes, conducen a concluir que la posibilidad   constitucional de un régimen jurídico orgánico que autorice la objeción de actos   legislativos -tal y como lo hace el artículo 227 de la ley 5 de 1992-, no es   incompatible con la Constitución. El reconocimiento de la atribución de objetar   actos legislativos no es un asunto constitucionalmente definido: se trata de una   materia respecto de la cual la Constitución no contiene un mandato que la   admita, como tampoco otro que la proscriba.    

3.2.2.3.2. Es   por tratarse de una cuestión que se relaciona directamente con la actividad del   Congreso (art. 151) y que impacta el ejercicio de la actividad legislativa   ordinaria o constituyente[23], que   el Legislador Orgánico puede atribuirle al Gobierno la facultad de intervenir en   el trámite de aprobación de las reformas constitucionales, formulando objeciones   gubernamentales. Esta interpretación permite articular adecuadamente las razones   que justificarían aceptar la facultad del Gobierno para objetar actos   legislativos y el principio de legalidad, en tanto aquel solo podría ejercerla   bajo la condición de que se encuentre reconocida en la ley orgánica.    

3.2.2.3.3. Tal   perspectiva es consistente con lo indicado por la Constitución, respecto de la   naturaleza, simultáneamente constitucional y orgánica, que regula el proceso de   formación de los actos reformatorios de la Constitución. Cabe recordar la   sentencia C-040 de 2010, ya citada, en la que la Corte indicó:    

“El artículo 375 C.P. establece un grupo de reglas mínimas   acerca del trámite de los proyectos de acto legislativo (…). Sin embargo, estas   reglas de procedimiento no son las únicas que resultan aplicables a los   proyectos de acto legislativo. En efecto, tanto el artículo 227 de la Ley 5ª de   1992 – Reglamento del Congreso, como la jurisprudencia constitucional, (…) han   contemplado que al trámite de dichos proyectos [de actos legislativos] son   plenamente aplicables las reglas del procedimiento legislativo ordinario que no   sean incompatibles con los preceptos constitucionales específicos para tales   reformas a la Carta. (Subraya y corchete fuera del original)    

Negar la posibilidad de adoptar un régimen jurídico en   materia de objeciones gubernamentales en contra de actos legislativos   implicaría: (i) anular la competencia del Legislador para asignar funciones a   las diferentes autoridades públicas conforme lo prevén los artículos 121, 122 y   123 de la Constitución y (ii) desconocer la competencia del Legislador Orgánico   para regular la actividad del Congreso y la relación del Legislativo y el   Ejecutivo en el proceso de formación de las leyes.    

3.2.2.3.4. La   interpretación de la Constitución no puede implicar que los silencios en ella   previstos, sean considerados siempre como prohibiciones: conduciría a la   eliminación de la libertad de configuración reconocida al Congreso y, por esa   vía, la afectación del principio democrático. Para el análisis específico, de si   el Legislador Orgánico -y sólo él en cuanto legislador- puede asignar una   atribución a un órgano del Estado relacionada con el trámite de formación   normativa es necesario cumplir varias condiciones: (i) que el silencio   constitucional no sea el resultado de un rechazo del constituyente -juicio de no   exclusión constituyente-, (ii) que la regulación adoptada por el Legislador   Orgánico pueda articularse con el sistema constitucional vigente, sin desconocer   la imagen maestra[24] o contenido esencial de las diferentes garantías   institucionales -juicio de coherencia institucional-, (iii) que la regulación   favorezca u optimice la realización de intereses constitucionales significativos   reconocidos en la parte dogmática de la Constitución[25] -juicio de articulación con el sistema axiológico- y (iv)   que la competencia que se atribuya, guarde relación con las competencias   constitucionales reconocidas al órgano correspondiente -juicio de asociación   competencial-.    

Estas exigencias articulan diversos sistemas de   interpretación -histórico y sistemático- y aseguran, de una parte, que el   reconocimiento de una facultad de regulación radicada en el Congreso no afecte   la Constitución; y, de otra, la preservación de la cláusula general de   competencia, cuando se trata de un asunto orgánico que no fue   constitucionalmente decidido.    

3.2.2.3.5. La   aplicación de estos criterios, conducen a concluir lo siguiente:    

(i) La   inexistencia de una referencia particular a las objeciones gubernamentales   frente a los actos legislativos, no tiene su causa en el rechazo de una   propuesta en tal sentido por la Asamblea Nacional Constituyente; esto indica que   el silencio del texto constitucional no puede interpretarse como una decisión   Constituyente de prohibirla.    

(ii) El reconocimiento legislativo de la competencia del   Presidente no desconoce garantía institucional alguna, en tanto el Congreso   preserva siempre su predominio en el trámite de las objeciones y en la   definición de insistir o no el proyecto, sin la existencia de una agravación de   las mayorías.    

(iii) La  definición de una autorización para objetar actos reformatorios de la   Constitución, (a) contribuye a evitar riesgos de violación de la Constitución   -art. 4-, (b) hace posible el control político de la actividad del poder   legislativo en desarrollo del equilibrio de poderes, (c) propicia que los   procesos constituyentes valoren adecuadamente el impacto de los ajustes   constitucionales en el derecho internacional -art. 9-, (d) optimiza los procesos   democráticos -arts. 1, 3, 40-, (e) amplia el ámbito de relaciones en las que se   proyecta la colaboración armónica de los poderes como expresión del sistema de   frenos y contrapesos -art. 113- y (f) refuerza el sistema de control difuso de   constitucionalidad con un mecanismo de control previo de advertencia sobre la   posible violación de la Constitución, antes de que el acto legislativo cobre   vigor -arts. 4, 241, 242-.    

(iv) La posibilidad de objetar actos legislativos se asocia   con competencias reconocidas al Presidente de la República, en particular, con   la obligación de defender la Constitución que se sigue de los deberes que surgen   al prestar su juramento (art. 188).    

De   acuerdo con lo expuesto no puede considerarse que la Constitución haya proscrito   la existencia de un régimen legislativo que autorice las objeciones   gubernamentales. Una adecuada comprensión del silencio conduce entonces a   aceptar la competencia indelegable del Legislador Orgánico -art. 151-, tal como   lo hizo en al artículo 227 de la Ley 5 de 1992.    

3.2.2.3.6. Esta   interpretación no es ajena a la orientación de la jurisprudencia constitucional,   en relación con la asignación de competencias al Gobierno durante el trámite de   adopción de los actos legislativos, a pesar del silencio de la Constitución. En   la sentencia C-180 de 2007 este Tribunal expresó:    

El título XIII de   la Constitución, si bien contiene ciertas alusiones a la promulgación, no   establece regulación alguna sobre la manera como ella debe hacerse. La regla   general, que tiene origen a) en una interpretación histórica, b) en el lenguaje   empleado por el constituyente y c) en la jurisprudencia constitucional, indica   que los vacíos de regulación que se adviertan en el título XIII de la Carta a   propósito de las reformas por la vía del Congreso de la República, deben   suplirse por el trámite legislativo ordinario en cuanto no resulte incompatible   con lo dispuesto en el Título XIII. Dentro del proceso formación de las leyes   se ha previsto su promulgación por el gobierno (C.P. Arts. 165 y 189 num.   10). Nada se opone a que ese trámite, que tiene sentido como un   instrumento de autenticidad y de publicidad, que es de obligatorio cumplimiento   para el Presidente de la República y que puede suplirse por el Congreso (C.P.   art. 168), se aplique también en el trámite de los actos legislativos.”    

3.2.2.3.7. En suma, puede concluirse que el silencio de la Constitución, en   relación con la facultad gubernamental de objetar actos legislativos, lleva a   sostener a esta Corporación que el Legislador Orgánico, tal y como lo hizo en el   artículo 227 de la ley 5 de 1992, se hallaba habilitado para atribuir esta   responsabilidad al poder Ejecutivo.    

3.2.2.4.   El reconocimiento de la facultad de objetar actos reformatorios de la   Constitución no es un tema inédito en el constitucionalismo colombiano ni en el   derecho comparado.    

3.2.2.4.1. Si se examinan   los textos constitucionales que precedieron la Constitución de 1991, como se   demostraba en la ponencia presentada a la sala Plena, puede constatarse que   ellos adoptaron diferentes formas de regulación en lo referido (i) a la   posibilidad de formular objeciones gubernamentales en contra de actos   legislativos, (ii) a la existencia o no de una competencia judicial para el   control de los referidos actos y (iii) al tipo de intervención del poder   ejecutivo en la etapa final de su adopción.    

3.2.2.4.2.   Adicionalmente otros sistemas constitucionales han   reconocido expresamente la facultad de objetar actos legislativos previendo un   procedimiento específico para el efecto. Ello ha ocurrido en los ordenamientos   constitucionales de Chile y Suráfrica.    

-. El artículo 128 de la Constitución de Chile prevé que una   vez aprobado el proyecto por las cámaras del Congreso, pasará al Presidente de   la República asignándole la competencia para objetar total o parcialmente. En el   primer caso si las cámaras insistieren en su totalidad por las   dos terceras partes de los miembros en ejercicio de cada una de ellas, el   Presidente tiene la obligación de promulgar dicho proyecto, a menos que consulte   a la ciudadanía mediante plebiscito. En el segundo caso la Constitución   contempla varios supuestos. Así, puede ocurrir que las   Cámaras, con el voto conforme de las tres quintas o dos terceras partes   de los miembros en ejercicio de cada una de ellas, según corresponda de acuerdo   con el artículo 127, aprueben las observaciones del Presidente, en cuyo caso el   proyecto se devolverá al Presidente para su promulgación. Ahora bien, si las   Cámaras no aprueban algunas o todas las observaciones del Presidente no habrá   reforma constitucional en aquello relativo a las discrepancias. Sin embargo, si   ambas Cámaras insistieren por los dos tercios de sus miembros en ejercicio, en   la parte del proyecto aprobado por ellas, se devolverá al Presidente la parte   del proyecto que haya sido objeto de insistencia para su promulgación. En este   caso podrá consultarse a la ciudadanía para que se pronuncie mediante un   plebiscito, respecto de las cuestiones en desacuerdo.    

-. En la   Constitución de la República de Sudáfrica se encuentra también prevista la   posibilidad de que el Presidente de la República formule objeciones en contra de   actos reformatorios. En la sección 74 se regulan los procedimientos de reforma   constitucional precisando, en su numeral 9, que una vez   aprobado debe ser presentado ante el Presidente para su sanción. A su vez en la   sección 79, denominada “Aprobación de proyectos” se regula la posibilidad de que   el Presidente impulse el trámite de reconsideración cuando tenga dudas sobre la   constitucionalidad del proyecto resultando aplicable a las reformas de la   Constitución según lo prevé el literal b) del numeral 3 de la referida sección.   Así las cosas, si el Presidente tiene las anotadas dudas de constitucionalidad   debe formularlas a la Asamblea Nacional a fin de que reconsidere el proyecto. En   la reconsideración, además de la asamblea y en determinados supuestos, debe   participar el denominado Consejo Nacional de Provincias. Una vez reconsiderado,   si se satisfacen las dudas del Presidente, deberá proceder a sancionarlo y   firmarlo. Si no ocurre lo anterior, el Presidente se encuentra habilitado para   sancionar y firmar el proyecto o para plantear el asunto ante la Corte   Constitucional a fin de obtener una decisión sobre el particular. Si se solicita   un pronunciamiento de la Corte y esta afirma la constitucionalidad del proyecto   el Presidente se encuentra obligado a sancionar y firmar el proyecto.    

3.2.2.5.  La ausencia de obligación de   sancionar los actos legislativos y la posibilidad de formular objeciones   gubernamentales.    

3.2.2.5.1.   No es procedente negar la facultad del Congreso de la República para adoptar un   régimen legal que autorice y regule las objeciones gubernamentales en contra de   actos legislativos, argumentando que tales actos no demandan sanción   presidencial. Esta perspectiva es equivocada, en la medida en que presupone que   el reconocimiento de la obligación de surtir la sanción presidencial, es una   condición necesaria para admitir la procedencia de las objeciones. Según tal   postura se trataría de comportamientos gubernamentales que deben existir   simultáneamente y ejercerse de manera alternativa: el presidente sanciona u   objeta. A mi juicio esta interpretación no se desprende de la Constitución, tal   y como a continuación se explica.    

3.2.2.5.2. El   artículo 165 de la Constitución prescribe que, una vez aprobado un proyecto de   ley por las Cámaras, pasará al Presidente para la sanción. La lectura detenida   de las disposiciones constitucionales relacionadas con este asunto permite   constatar que, desde la perspectiva de la posición del Presidente de la   República, sanción presidencial y objeción gubernamental no son necesariamente   comportamientos alternativos ineludibles -caras de la misma moneda-. Del examen   conjunto de los artículos 165, 166, 167 y 168 es posible concluir que la   Constitución reconoce tres posibilidades diversas: en primer lugar que el   Presidente sancione el proyecto de ley; en segundo lugar que el Gobierno formule   objeciones por inconveniencia e inconstitucionalidad; finalmente, que el   proyecto no sea objetado ni tampoco sancionado por el Gobierno Nacional.    

3.2.2.5.3. A   diferencia de otros sistemas jurídicos en los que esta última opción -no   sanción- puede incluso implicar el aniquilamiento del proyecto, el ordenamiento   constitucional colombiano prevé que cuando el Presidente de la República no   concurre a sancionarlo, lo hará el Presidente del Congreso. Esta posibilidad de   actuación, explícitamente prevista en el artículo 168 de la Constitución,   permite aceptar que la sanción por parte del Presidente de la República no es   una condición insustituible para el nacimiento a la vida jurídica de un acto   legislativo, y por ello, la procedencia de las objeciones gubernamentales frente   a actos legislativos no es incompatible con la Constitución. En esa medida puede   admitirse como posible -aunque no ordenado- que aún en vigencia el precedente de   la sentencia C-543 de 1998, el legislador orgánico autorice al Presidente de la   República para objetar la aprobación de un acto legislativo.    

3.2.2.5.4. La   pretendida relación de dependencia entre el deber de sancionar y la facultad de   objetar, parece apoyarse en la consideración de la sanción como un acto de   aprobación y la objeción como un acto de repudio. En la sentencia C-543 de 1998    sostuvo este Tribunal:    

“Además, debe   agregarse que los Actos Legislativos mediante los cuales el Congreso reforma la   Constitución no requieren de sanción presidencial, porque las decisiones de la   voluntad constituyente no pueden, por su misma naturaleza, quedar subordinadas a   la aquiescencia de ningún poder constituido, salvo la competencia estricta y   precisa atribuida a la Corte para efectos del control formal.”    

Esta conclusión   se fundamentó en el argumento según el cual establecer tal requisito implicaría   subordinar la voluntad constituyente a los poderes constituidos. En esa medida,   siendo el Presidente de la República uno de tales poderes, el requerimiento de   su intervención para sancionar la ley tendría como efecto someter o doblegar la   decisión del poder constituyente.    

Sin embargo, varias   decisiones de la Corte Constitucional dejan claro que el trámite correspondiente   a la sanción presidencial no es un instrumento que le permita al Presidente de   la República aceptar o no una ley. Así, en la sentencia C-256 de 1998 señaló lo   siguiente al caracterizar la referida figura:    

“Ahora bien, la   sanción es un requisito esencial en el sentido de ser un trámite   constitucionalmente ordenado, que debe cumplirse y por medio del cual el   gobierno participa de la función del Congreso en la etapa final del período de   expedición de la ley. Empero, es pertinente detenerse en el alcance de esa   participación, ya que si bien constituye un paso más en el proceso   legislativo no convierte al gobierno en colegislador, pues la cotitularidad del   poder legislativo, propia de las monarquías constitucionales decimonónicas que   radicaban la potestad de hacer las leyes en la representación popular y en el   rey, resulta extraña en una república como la organizada en las constituciones   de 1886 y de 1991.    

La sanción, en   consecuencia, no implica decisión de ninguna índole sobre el contenido del   proyecto de ley aprobado por las cámaras, ya que lejos de fijar o determinar ese   contenido lo que le corresponde al Presidente de la República es “atestiguar la   idoneidad del acto y la regularidad en cuanto al cumplimiento de los trámites   cumplidos en su expedición”, (…) dando fe “de su existencia, libre de la   suspensión de resultados que causan las objeciones presidenciales y trámites   subsiguientes” (…).    

Tampoco   concierne al ejecutivo por virtud de la sanción otorgar un consentimiento para   que el proyecto debatido y aprobado por el Congreso pueda finalmente convertirse   en ley, dado que la sanción constituye una especie   de acto debido al que ha de proceder el presidente por mandato constitucional,   que era perentorio en la Carta de 1886 y sigue siéndolo en la actual.    

En efecto, se   señalaba en la Carta derogada y se señala en la que ahora rige que si   transcurren los términos previstos sin que se hayan formulado objeciones a un   proyecto de ley, el presidente “deberá sancionarlo”; así mismo ambos textos   constitucionales son claros al indicar que en caso de haberse presentado   objeciones por motivos de inconveniencia el Presidente “sancionará”, sin poder   presentar nuevas objeciones el proyecto que reconsiderado, “fuere aprobado por   la mitad mas uno de los miembros de una y otra cámara” y, tratándose de   objeciones por motivos de inconstitucionalidad, se lee en las dos constituciones   que el fallo del órgano encargado de efectuar el control de constitucionalidad   “obliga al Presidente a sancionar la ley”, y también coinciden la Carta derogada   y la vigente al indicar que si el Presidente no cumple “el deber” de sancionar   las leyes, en los términos y condiciones establecidas, “las sancionará y   promulgará el Presidente del Congreso”.    

Así las cosas,   por cuanto la sanción que el gobierno imparte a los proyectos de ley es un deber   que para nada incide en el contenido material de tales proyectos, carece del   carácter sustantivo que la demandante le atribuye y comparte, por ende, la   naturaleza formal de los diversos actos que integran el procedimiento orientado   a la formación de las leyes, naturaleza que no sufre modificación por la sola   circunstancia de que la tantas veces mencionada sanción sea cumplida por el   gobierno y no por el órgano de representación popular.” (Subrayas y   negrillas no hacen parte del texto original)    

Una   orientación semejante a la expuesta se encuentra en la sentencia C-932 de 2006   en la que la Corte expresó lo siguiente:      

“ Esta   participación del Gobierno en el trámite legislativo no lo convierte en un   colegislador, porque la sanción implica decisión de ninguna índole sobre el   contenido del proyecto de ley aprobado por las cámaras, ya que lejos de fijar o   determinar ese contenido lo que le corresponde al Gobierno es “atestiguar la   idoneidad del acto y la regularidad en cuanto al cumplimiento de los trámites   cumplidos en su expedición” (…), y dar fe “de su existencia, libre de la   suspensión de resultados que causan las objeciones presidenciales y trámites   subsiguientes” (…).    

En esa medida   la sanción presidencial no puede ser entendida como una aprobación de la labor   legislativa del Congreso porque “[t]ampoco   concierne al ejecutivo por virtud de la sanción otorgar un consentimiento para   que el proyecto debatido y aprobado por el Congreso pueda finalmente convertirse   en ley, dado que la sanción constituye una especie de acto debido al que ha de   proceder el presidente por mandato constitucional, que era perentorio en la   Carta de 1886 y sigue siéndolo en la actual”(…).    

No puede por lo   tanto el Gobierno al momento de la sanción alterar o modificar el proyecto de   ley debido a que su deber jurídico es “sancionar las leyes conforme al texto   de las mismas aprobado por el Legislador, que es el órgano competente para su   expedición conforme al artículo 150 de la Carta, así como para introducirles   modificaciones” (…).”[26](Subrayas   y negrillas no hacen parte del texto original)    

3.2.3. En   síntesis, dada la naturaleza “legislativa” del proceso constituyente -en   términos de la ley orgánica-, la facultad de objeción gubernamental es apta para   hacer parte del procedimiento de formación de los actos legislativos. La   Constitución Política no prohíbe la objeción de los actos reformatorios de la   Constitución y, en esa medida, el Congreso de la República puede optar por   extender la facultad de objetar proyectos de ley a los actos legislativos, como   en efecto lo hizo el artículo 227 del Reglamento del Congreso.    

Los artículos   acusados han debido ser declarados exequibles, por inexistencia de omisión   legislativa relativa en tanto en ellos debe entenderse incluida la facultad de   objeción gubernamental de los actos legislativos, de conformidad con lo previsto   en el artículo 227 de la Ley 5 de 1992.    

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO    

MAGISTRADO    

      

SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO    

NILSON PINILLA PINILLA    

 A LA SENTENCIA C-083/13    

DEMANDA DE   INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Aplicación del principio pro actione (Salvamento de voto)    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION   LEGISLATIVA RELATIVA-Condiciones (Salvamento de voto)    

Referencia:   Expediente D-9209.    

Demanda de   inconstitucionalidad contra los artículos 197, 198 y 199 de la Ley 5ª de 1992   “por la cual se expide el Reglamento del Congreso; el Senado y la Cámara de   Representantes”.    

Magistrado   ponente:    

LUIS GUILLERMO   GUERRERO PÉREZ.    

Respetuosamente, sintetizo la razón por la   cual salvé mi voto en la decisión adoptada por la Sala Plena de esta Corte, que   se declaró inhibida por estimar que la demanda correspondiente no cumplía las   condiciones exigidas para poder emitir una decisión de fondo.    

Como he expuesto en oportunidades   precedentes, esta Corte puede estar más dispuesta a aplicar el principio pro   accione[28],   aún ante demandas que, en parte como la que da lugar a este caso, impliquen   ocuparse de las eventuales omisiones legislativas relativas[29], habida cuenta de la   existencia de un precepto legal a cotejar con el texto superior, del que emane   el deber constitucional incumplido por el legislador.    

Así, esta corporación ha resaltado la importancia del control sobre   las omisiones legislativas relativas, para asegurar la efectividad de la   encomendada guarda de la integridad de la Constitución (art. 241 Const.), pues   de esta forma, sin afectar la autonomía del órgano legislativo que ya ha   decidido ocuparse de una determinada materia, dentro de su facultad de   configuración, se garantiza que las normas de tal manera expedidas no ignoren   los criterios y deberes mínimos, que por decisión del constituyente deben   atenderse en relación con el tema respectivo.    

En este caso específico, el demandante proponía, con exiguo pero   entendible rigor, un estudio que frecuentemente ha efectuado esta corporación en   torno a que las omisiones legislativas relativas acarreen vulneración de la   Constitución, en este caso de los artículos 1°, 4°, 113 y 188 superiores.    

En sus decisiones sobre posibles omisiones legislativas relativas, la   Corte se ha referido a las circunstancias que deben concurrir para que esta   situación pueda tenerse por acreditada, planteando la necesidad de verificar la   presencia de cinco elementos esenciales[30]:    

“(i) que exista una norma sobre la cual se predique   necesariamente el cargo; (ii) que la misma excluya de sus consecuencias   jurídicas aquellos casos que, por ser asimilables, tenían que estar contenidos   en el texto normativo cuestionado, o que el precepto omita incluir un   ingrediente o condición que, de acuerdo con la Constitución, resulta esencial   para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta; (iii) que la   exclusión de los casos o ingredientes carezca de un principio de razón   suficiente; (iv) que la falta de justificación y objetividad genere para los   casos excluidos de la regulación legal una desigualdad negativa frente a los que   se encuentran amparados por las consecuencias de la norma; y (v) que la omisión   sea el resultado del incumplimiento de un deber específico impuesto por el   constituyente al legislador.”    

Ahora bien, si es posible vislumbrar la enunciación de tales ítems en   la demanda, ello daría pie para efectuar el estudio de fondo, independiente de   la decisión de declarar o no comprobada la omisión endilgada al legislador.    

Por lo anterior, no implicaba reemplazar al accionante entender su   demanda y resolver de fondo, al verificar que del escrito podía colegirse: i) la   existencia de una norma legal a cotejar (artículos 197, 198 y 199 L. 5ª/92); ii)   la enunciación de la posible exclusión que la norma efectuó respecto de las   consecuencias jurídicas (objeciones presidenciales a proyectos de acto   legislativo); iii) la advertencia sobre la ausencia de un principio de razón   suficiente, que permitiese avalar tal exclusión; iv) una argumentación admisible   sobre la eventual vulneración a los principios fundamentales de separación y   equilibrio de los poderes públicos (art. 1° y 113 Const.) y la supremacía   constitucional (art. 4° Const.) que implicaba omitir, en la regulación acusada,   la equiparación entre las objeciones a proyectos de ley y aquellas formuladas a   proyectos de acto legislativo; y por último, v) la acusación de que dicha   omisión constituía un frontal incumplimiento a un deber constitucional.    

En los anteriores   términos, dejo resumidos los argumentos que sustentan la razón de mi respetuoso   disentimiento en el expresado aspecto.    

Fecha ut supra    

NILSON PINILLA PINILLA    

Magistrado    

[1] Se citan, en concreto, las Sentencia C-222  de 1997, C-543 de   1998, C-208 de 2005, C-180 de 2007 y C-178 de 2007.    

[2] La norma en cita dispone que: “Artículo 227.   Reglas de procedimiento aplicables. Las disposiciones contenidas en los   capítulos anteriores referidas al proceso legislativo ordinario que no sean   incompatibles con las regulaciones constitucionales, tendrán en el trámite   legislativo constituyente plena aplicación y vigencia.”    

[3] Al respecto, se pueden consultar las sentencias C-447 de 1997, C-509   de 1996 y C-236 de 1997.    

[4] Decreto 2067 de 1991, art. 6.    

[5] Sentencia C-874 de 2002. En el mismo sentido se pueden consultar las   Sentencias C-954 de 2007, C-623 de 2008, C-894 de 2009, C-055 de 2013 y C-281 de   2013. En esta última expresamente se expuso que: “Aun cuando en principio, es en   el auto admisorio donde se define si la demanda cumple o no con los requisitos   mínimos de procedibilidad, ese primer análisis responde a una valoración apenas   sumaria de la acción, llevada a cabo únicamente por cuenta del magistrado   ponente, razón por la cual, la misma no compromete ni define la competencia del   pleno de la Corte, que es en quien reside la función constitucional de decidir   de fondo sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos   contra las leyes y los decretos con fuerza de ley (CP art. 241-4-5).”     

[6] Sentencia C-543 de 1996.    

[7] Al respecto, en la Sentencia C-664 de 2006 se expuso que: “Las omisiones legislativas hacen referencia a la inactividad del legislador o el incumplimiento   por parte de este último de su deber de legislar expresamente señalado en la   Constitución. No se trata, entonces, simplemente de un no hacer sino que   consiste en un no hacer algo normativamente predeterminado, se requiere por lo   tanto la existencia de un deber jurídico de legislar respecto del cual la   conducta pasiva del legislador resulta constitucionalmente incompatible para que   ésta pudiera ser calificada de omisión o inactividad legislativa, en otro   supuesto se trataría de una conducta jurídicamente irrelevante, meramente   política, que no infringe los limites normativos que circunscriben el ejercicio   del poder legislativo”    

[8] Sobre el tema se pueden consultar las Sentencias C-540 de 1997 y   C-041 de 2002.    

[9] Cfr. Las Sentencias C-543/96 y C-1549/2001.    

[10] El inciso 1° del artículo 197 de la Ley 5ª de 1992 dispone que:   “Si el Gobierno objetare un proyecto de ley, lo devolverá a la Cámara en que   tuvo origen.”, mientras que el artículo 165 del Texto Superior señala:   “Aprobado un proyecto de ley por ambas cámaras, pasará al gobierno para su   sanción. Si éste no lo objetare, dispondrá que se promulgue como ley; si   lo objetare, lo devolverá a la cámara en que tuvo origen” (Subrayado   y sombreado por fuera del texto original).      

[11] El inciso 2° del artículo 197 de la Ley 5ª de 1992 establece que:   “Si las Cámaras han entrado en receso, deberá el Presidente de la República   publicar el proyecto objetado dentro de los términos constitucionales.”,   mientras que el inciso 2° del artículo 166 Superior dispone: “Si   transcurridos los indicados términos, el gobierno no hubiere devuelto el   proyecto con objeciones, el Presidente deberá sancionarlo y promulgarlo.   Si las Cámaras entran en receso dentro de dichos términos, el Presidente tendrá   el deber de publicar el proyecto sancionado u objetado dentro de aquellos plazos”.   (Subrayado y sombreado por fuera del texto original).     

[12] El artículo 198 de la Ley 5ª de 1992 consagra que: “El Gobierno   dispondrá de seis (6) días para devolver con objeciones cualquier proyecto, si   no consta de más de veinte (20) artículos; de diez (10) días si el proyecto   contiene de veintiuno (21) a cincuenta (50) artículos; y hasta de veinte (20)   días cuando los artículos sean más de cincuenta (50).”, mientras el inciso   1° del artículo 166 del Texto Superior establece que: “El gobierno dispone   del término de seis días para devolver con objeciones cualquier proyecto cuando   no conste de más de veinte artículos; de diez días, cuando el proyecto contenga   de veintiuno a cincuenta artículos; y hasta de veinte días cuando los artículos   sean más de cincuenta”.    

[14] En este mismo sentido, en la Sentencia C-454 de 2006 se dijo que:   “(…) la admisibilidad de un cargo de inconstitucionalidad derivado de omisión   legislativa relativa exige la determinación del objeto normativo sobre el cual   recae la impugnación, lo cual se obtiene vinculando la omisión que se acusa a   una norma específica contra la cual se dirige la demanda, y a la que es posible   imputar válidamente el contenido normativo que se echa de menos”.    

[15] Subrayado y sombreado por fuera del texto original.    

[16] “Artículo 1.- Colombia es un Estado social de derecho,   organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus   entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el   respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas   que la integran y en la prevalencia del interés general”.    

[17] “Artículo 4.- La Constitución es norma de normas. En todo   caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica,   se aplicarán las disposiciones constitucionales. // Es deber de los nacionales y   de los extranjeros en Colombia acatar la Constitución y las leyes, y respetar y   obedecer a las autoridades”.    

[18] “Artículo 113.- Son ramas del poder público, la   legislativa, la ejecutiva y la judicial. // Además de los órganos que las   integran existen otros, autónomos e independientes, para el cumplimiento de las   demás funciones del Estado”.    

[19] “Artículo 188.- El Presidente de la República simboliza la   unidad nacional y al jurar el cumplimiento de la Constitución y de las leyes, se   obliga a garantizar los derechos y libertades de todos los colombianos”.    

[20] Sentencias C-818 de 2005, C-713 de 2008, C-634 de 2011.    

[21] Ello fue así indicado en la sentencia C-122 de 2011 en la que,   adicionalmente se explicó: “(…) Este tipo de control se realiza a solicitud de   parte en un proceso judicial o ex officio por parte de la autoridad o el   particular al momento de aplicar una norma jurídica que encuentre contraria a la   Constitución (….)”.    

[22] Incluso en el caso de que el Congreso entre en receso el Presidente   de la República tiene el deber de sancionar el proyecto o de publicar las   objeciones. Esta es una diferencia importante con la regulación del denominado   pocket veto reconocido por el ordenamiento constitucional de EEUU y que   permite que el Presidente aniquile  una iniciativa del Congreso cuando,   transcurriendo los plazos para la presentación de observaciones, entra en   receso. Ello se encuentra previsto en el numeral 2, de la sección 7 del   artículo 1 de la Constitución.      

[23]Desde sus primeros años la Corte se ocupó de delimitar el ámbito   temático comprendido por la reserva orgánica para la expedición del reglamento   del Congreso. En esa dirección y confirmando que esta materia se encuentra   comprendida por la reserva de ley orgánica pueden consultarse, entre muchas   otras, las sentencias C-025 de 1993, C-482 de 2008 y C-172 de 2010.    

[24] En la sentencia C-162 de 2008 la Corte se   refirió a esta categoría indicando lo siguiente: “En esa medida la garantía institucional no asegura un   contenido concreto, ni un ámbito de competencias determinado e inmodificable,   sino la preservación de los elementos identificadores de una determinada   institución en términos reconocibles para la imagen que de la misma tiene la   conciencia social en cada tiempo y lugar, de lo que resultarían importantes   diferencias con la figura de los derechos fundamentales.”    

[25] Esta exigencia se funda en el criterio de   interpretación sistemática de la Constitución reconocido por la Corte en la sentencia T-116 de 2004. Allí    sostuvo:  “Es decir, no basta una   interpretación aislada de los preceptos de la parte orgánica, sino que ha de   garantizarse que tal interpretación resulte armónica con el sistema de derechos   de la Carta, así como con su diseño axiológico. Así, se tiene una triple regla   de análisis sistemático: la parte orgánica debe ser interpretada de manera   sistemática con los elementos estrictamente orgánicos y, a la vez, dicho   ejercicio hermenéutico debe armonizarse con el sistema de derechos. Finalmente,   este resultado ha de ser compatible con el sistema axiológico de la   Constitución.”    

[26] Ello ha sido reiterado, por ejemplo en el Auto 206 de 2010    

[27] En la experiencia constitucional colombiana, tal y como se advertía   en la ponencia presentada a la Sala Plena, ante la ausencia de sanción por el   Presidente de la República de un proyecto de ley han sido previstas diferentes   soluciones que se caracterizan, en todo caso, por privilegiar el respeto a la   decisión del Congreso de la República cuando se han cumplido los trámites   legislativos requeridos.    

[28] Los requisitos formales para la presentación de una demanda, (i) no   debe tener tal rigorismo que haga nugatorio ese derecho ciudadano, (ii) debiendo   propender la corporación hacia un fallo de fondo y no uno inhibitorio, por lo   cual (iii) la duda debe resolverse a favor del actor.    

[29] Cfr. entre otros, los fallos C-185 de marzo 13 de 2002, M. P.   Rodrigo Escobar Gil; C-823 de agosto 10 de 2005, M. P. Álvaro Tafur Galvis; y   C-394 de mayo 23 de 2007, M. P. Humberto Sierra Porto.    

[30] C-185 de 2002, reiterada en C-942 de noviembre 24 de 2010, M. P.   Juan Carlos Henao Pérez.