C-224-13

           C-224-13             

Sentencia C-224/13    

FACULTADES DE ENTIDADES ESTATALES PARA CONTRATAR   APODERADOS ESPECIALES EN COBRO COACTIVO-Configura un vaciamiento de   competencias que contradice el artículo 2 de la Constitución Política/TRANSFERENCIA   INTEGRAL DE LA FACULTAD DE COBRO COACTIVO A PARTICULARES-Inexequibilidad    

La transferencia integral termina por desnaturalizar el   procedimiento de cobro coactivo. En efecto, éste tiene por objeto fundamental   que la administración cobre directamente, sin la mediación judicial, sus propios   créditos; es decir, se trata de un privilegio de la administración pública para   que ella misma ejecute sus acreencias. Ahora, la consecuencia inexorable de la   consideración de que las instituciones públicas carecen de la idoneidad y de los   recursos técnicos y humanos para llevarla a cabo, es que el procedimiento debe   retornar a su agente natural, es decir, a la judicatura. Lo que no se puede   sostener razonablemente es que se debe sustraer a los jueces la ejecución de las   deudas de las entidades estatales y radicarla en estas, para luego afirmar que   todas ellas son incompetentes para hacerlo, y sobre esta base transferir el   cobro a los particulares. Por tal motivo, la Corte concluye que la intervención   de los abogados externos en el procedimiento de cobro coactivo, en caso de   existir, debe circunscribirse a la fase de instrumentación y proyección de   documentos, más no a la fase decisoria propiamente dicha, en la que se   materializa la ejecución, porque esta debe quedar radicada en las instituciones   públicas. Esta interpretación es compatible, tanto con la habilitación general   para que los particulares participen en la gestión pública, y como con la   prohibición constitucional de vaciamiento de competencias. En este escenario,   los sujetos de derecho privado podrían ofrecer apoyo logístico, técnico y   administrativo a las entidades estatales, pero éstas conservarían la facultad   decisoria que concreta el cobro, y en ella se radicaría la responsabilidad por   las actuaciones realizadas en el marco de este procedimiento.    

LIMITACIONES CONSTITUCIONALES PARA EL EJERCICIO DE   FUNCIONES PUBLICAS POR PARTICULARES-Alcance    

COBRO COACTIVO-Características según   jurisprudencia del Consejo de Estado    

JURISDICCION COACTIVA-Jurisprudencia constitucional/COBRO COACTIVO-Criterios   jurisprudenciales respecto de la competencia    

La calificación del cobro coactivo como una actividad jurisdiccional o   como una actividad administrativa, ha sido objeto de una amplia controversia.//   En primer lugar, los criterios “clásicos” de diferenciación entre la función   judicial y la administrativa han perdido progresivamente su validez, y las   fronteras entre una y otra se han desdibujado paulatinamente en la medida en que   la estructura y el funcionamiento de los Estado se ha tornado más complejo. En   este contexto, una amplia gama de actividades y procedimientos estatales se   encuentran en una especie de “zona de penumbra” entre administración y   jurisdicción, entremezclándose elementos de una y otra categoría; así por   ejemplo, suele presentarse una “procedimentalización formal” de la actividad   administrativa, que la asemeja cada vez más a la que se surte en los estrados   judiciales: ordenación de actos dirigida a la adopción de una decisión final,   fases y etapas del procedimiento, amplio reconocimiento del principio de   contradicción, entre otros; de igual modo, la exigencia de una justificación   “reforzada” de las determinaciones de la administración pública, especialmente   en materia sancionatoria, pone en evidencia su parentesco y afinidad con las   funciones judiciales; asimismo, los trámites llevados a cabo por instancias   administrativas versan sobre asuntos y materias que anteriormente estaban   asignadas a los jueces, como imposición de sanciones, resolución de   controversias entre particulares, definición o  restricción de derechos, o   ejecución de créditos en favor de la administración pública. Así las cosas, los   criterios tradicionales de diferenciación entre la función judicial y la   administrativa tienen hoy en día una utilidad muy marginal: la idea de que la   decisión judicial es el resultado de la aplicación de la ley al caso particular   mientras que la actividad administrativa es esencialmente discrecional; la idea   de que las providencias judiciales están precedidas de procedimientos altamente   formalizados, mientras que los actos administrativos no tienen este componente;   la idea de que la función jurisdiccional tiene los atributos de imparcialidad,   independencia e inamovilidad, que no necesariamente se predican de la   administrativa; y la idea de que las decisiones judiciales tienen efectos   definitivos y fuerza de cosa juzgada.// Por otro lado, la naturaleza del cobro   coactivo ha sido ampliamente discutida, hasta el punto de que no existe al   momento una tesis dominante en la comunidad jurídica. En esta Corporación, por   ejemplo, ha prevalecido la tesis de que su ejercicio envuelve la realización de   actividades administrativa, por cuanto no están encaminadas a la definición y   resolución definitiva de controversias, sino únicamente a la ejecución y   materialización de los actos de la propio administración pública; con fundamento   en esta consideración ha concluido que las determinaciones pueden ser atacadas   por vía de tutela sin tener que cumplir los requisitos del amparo contra   providencias judiciales, que las decisiones pueden ser controvertidas ante la   jurisdicción de lo contencioso administrativo, que la ejecución de impuestos se   sujeta al control judiciales, o que particulares pueden realizar directamente el   remate de los bienes objeto de cobro (sentencias T-628 de 2008, M.P. Marco   Gerardo Monroy Cabra; T-604 de 2005, M.P. Clara Inés Vargas Hernández; T-396 de   2005, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-939 de 2003, M.P. Clara Inés Vargas   Hernández; C-798 de 2003; C-776 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; C-919   de 2002, M.P. Alfredo Beltrán Sierra; C-649 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre   Lynett; C-558 de 2001, M.P. Jaime Araujo Rentería; C-1515 de 2000; T-445 de   1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero; en el Consejo de Estado, por el   contrario, se han sostenido diversas tesis en esta materia: así, en la Sección   Cuarta, por ejemplo, ha prevalecido la idea de que se trata de una actuación   administrativa, mientras que en las demás salas se han sostenido ambas teorías.    

REGLAS DE PROCEDENCIA DE LA LABOR INTERPRETATIVA DE LA   CORTE CONSTITUCIONAL-Jurisprudencia constitucional/PRINCIPIO DE INTERPRETACION   DEL EFECTO UTIL-Aplicación     

INTEGRACION DE UNIDAD NORMATIVA-Jurisprudencia constitucional/INTEGRACION NORMATIVA-Aplicación    

Demanda de inconstitucionalidad contra el Artículo 66   (parcial) de la Ley 1480 de 2011    

Actor:    

Carolina Jerez Montoya    

Magistrado Ponente:    

         LUIS GUILLERMO GUERRERO   PÉREZ    

Bogotá D. C.,  dieciocho (18) de abril de dos mil trece (2013)    

La Sala Plena de la Corte Constitucional,   en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, profiere la presente   sentencia con fundamento en las siguientes consideraciones:    

I.                   ANTECEDENTES    

1.     Demanda de inconstitucionalidad    

En   ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, la ciudadana Carolina   Jerez Montoya demandó el Artículo 66 (parcial) de la Ley 1480 de 2011.    

1.1.          Disposición demandada    

A   continuación se transcribe el texto del precepto demandado y se subrayan los   apartes acusados:    

“Ley 1480 de 2011    

(octubre 12)    

CONGRESO DE LA REPÚBLICA    

Por medio de la cual se expide el Estatuto del   Consumidor y se dictan otras disposiciones    

EL CONGRESO DE COLOMBIA,    

DECRETA    

ARTÍCULO 66. APODERADOS ESPECIALES. De conformidad con el artículo 112 de la Ley 6ª de   1992, facúltese a la autoridad competente para contratar apoderados que   realicen el cobro coactivo, caso en el cual los honorarios serán del 10% del   monto recaudado por el apoderado, honorarios que estarán a cargo y serán pagados   por el Tesoro Nacional”.     

1.2.          Cargos    

La   actora afirma que la disposición acusada transgrede los artículos 2, 6, 29, 116   y 121 de la Carta Política, por las siguientes razones:    

Por una parte, porque al habilitar a los abogados   externos de las entidades estatales para realizar el cobro coactivo respecto de   las multas impuestas por la violación del Estatuto del Consumidor[1],transfiere a   los particulares competencias privativas e indelegables del Estado, que tienen   una naturaleza jurisdiccional, y que implican el ejercicio de prerrogativas   exorbitantes de la administración pública.    

Este traslado de competencias desconoce los fines del   Estado (Art. 2 C.P.), el derecho al debido proceso (Art. 29) y  la   prohibición para los particulares de ejercer funciones jurisdiccionales (Art.   116 C.P.), así como para las autoridades, de ejercer funciones distintas a las   atribuidas expresamente en la Carta Política y la ley (arts. 6 y 121 C.P.). Esta   limitación constitucional para transferir las competencias relativas al cobro   coactivo a los sujetos de derecho privado fue puesta de presente en las   Sentencia C-666 de 2000[2],   cuando con ocasión del examen de constitucionalidad del Artículo 112 de la Ley   6ª de 1992, la Corte definió las fronteras de dicho traslado funcional. A juicio   de la actora, todos estos lineamientos fueron pasados por alto en la norma   impugnada.    

Por otra parte, la medida legislativa atacada afecta la   integridad de los recursos públicos, en tres sentidos: primero, porque se   establece una remuneración excesiva para el apoderado judicial, que genera un   “desfalco” al patrimonio del Estado; segundo, porque consagra una renta de   destinación específica incompatible con el principio de unidad de caja; y   finalmente, porque la amplitud de las facultades con las que se reviste a los   particulares en esta materia, los habilita para disponer libre e   irresponsablemente del dinero público, a través de figuras como la remisión o la   prescripción.    

1.3.          Solicitud    

Con   fundamento en las consideraciones anteriores, la peticionaria plantea, como   pretensión principal, la declaratoria de inexequibilidad del Artículo 66   (parcial) de la Ley 1480 de 2011y, como pretensión subsidiaria, la declaratoria   de constitucionalidad condicionada, en la que se afirme la posibilidad de   controvertir judicialmente las decisiones adoptadas en el marco de los procesos   de ejecución coactiva[3].    

2.         Trámite de admisión    

De este modo, mediante Auto del 21 de septiembre de   2012, se adoptaron las siguientes decisiones:    

–          Admitir la demanda.    

–          Correr traslado de la misma al   Procurador General de la Nación, para la presentación del correspondiente   concepto.    

–          Fijar en lista la disposición   acusada, para las respectivas intervenciones ciudadanas.    

–          Comunicar la iniciación del proceso   a la Presidencia de la República, al Congreso de la República, al Ministerio del   Interior, al Ministerio de Justicia y del Derecho, a la Dirección de Aduanas de   Impuestos Nacionales, a la Superintendencia de Industria y Comercio, a la   Superintendencia Financiera y a la Contraloría General de la República.    

–          Invitar a los decanos de las   facultes de Derecho de las universidades Pontificia Universidad Javeriana, del   Rosario, Externado de Colombia, Instituto Colombiano de Derecho Procesal y a la   Academia Colombiana de Jurisprudencia, para que emitiesen concepto técnico sobre   la constitucionalidad de la disposición demandada.    

3.         Intervenciones[4]    

3.1.          Intervenciones que solicitan   un fallo inhibitorio (Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Senado de la   República, Presidencia de la República)    

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Senado   de la República y la Presidencia de la República solicitan un fallo inhibitorio,   sobre la base de tres tipos de falencias de la demanda[5]:    

En primer lugar, el juicio de constitucionalidad no   tuvo como referente el ordenamiento superior sino la normativa legal, pues las   acusaciones se estructuraron sobre premisas de naturaleza legislativa, desde las   cuales no es posible acreditar la oposición entre la medida impugnada y la Carta   Política.    

En segundo lugar, las acusaciones de la peticionaria   partieron de una comprensión inadecuada, tanto de la preceptiva constitucional,   como de las disposiciones legales impugnadas.    

Así, por un lado, el cargo de la demandante se sustentó   en la tesis de la existencia de una prohibición constitucional tácita para que   los particulares ejerzan el cobro coactivo, que según su parecer, fue puesta en   evidencia en la Sentencia C-666 de 2000; no obstante, este falló versó, no sobre   la habilitación a los particulares para adelantar el cobro coactivo, que es el   problema que se aborda en esta ocasión, sino sobre la facultad de los organismos   vinculados de la administración pública para adelantar directamente este   procedimiento, sin la mediación judicial; en tal sentido, la Corte declaró la   exequibilidad condicionada  de la expresión “vinculadas” contenida en el   Artículo 112 de la Ley 6ª de 1999, pero aclarando que estas entidades únicamente   pueden realizar la ejecución con respecto a los créditos obtenidos en desarrollo   de actividades administrativas; en este caso, en cambio, se cuestiona la   autorización para que esta competencia pueda ser asumida por abogados externos.   Esto significa que en aquella ocasión la Corte no solo se pronunció sobre una   disposición distinta a la impugnada en esta oportunidad, sino que, además, su   decisión y sus consideraciones versaron sobre problemas jurídicos diferentes.    

Asimismo, las acusaciones asignan al precepto impugnado   un alcance del que realmente carece. Primero, el cuestionamiento se estructura   sobre el supuesto de que el cobro coactivo es un procedimiento judicial, cuando   tiene una naturaleza esencialmente administrativa. Y segundo, de manera   inopinada e injustificada, se asume que la norma faculta a los apoderados para   actuar arbitraria o caprichosamente y por fuera del marco legal, y que la   administración pública se encuentra impedida para dirigir o controlar su   actividad y sus decisiones, cuando ninguna de estas conclusiones se derivan de   la disposición acusada.    

Finalmente, no se establece la relación de   contradicción entre la norma impugnada y la Carta Política, pues la peticionaria   se limita a afirmar que aquella transgrede los artículos 2, 4, 5, 29 y 121 del   ordenamiento superior, sin indicar las razones de tal oposición . De este modo,   propiamente no existen cargos sobre los cuales pueda producirse un fallo de   fondo.    

3.2.          Intervenciones que solicitan   la declaratoria de exequibilidad simple (Ministerio de Hacienda y Crédito   Público, Superintendencia de Industria y Comercio, Ministerio de Justicia y del   Derecho, Superintendencia Financiera, DIAN, Presidencia de la República,   Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, Academia Colombiana de   Jurisprudencia[6]).    

En sus escritos de intervención, las entidades   mencionadas anteriormente solicitan la declaratoria de exequibilidad del   precepto demandado.    

Con respecto a la defensa de la habilitación a los   particulares para adelantar los procedimientos de ejecución, se presentan   los siguientes argumentos:    

–          En primer lugar, el cobro coactivo   tiene una naturaleza administrativa que, como tal, puede ser adelantado por   particulares.    

En efecto, la Ley 1437 de   2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo)   no solo calificó expresamente la naturaleza de este procedimiento y sustituyó la   expresión “jurisdicción coactiva” por la de “cobro coactivo”, sino que además   dispuso que las determinaciones que se adopten  allí pueden ser   controvertidas por la vía judicial, hipótesis que sólo es posible si tales actos   son de índole administrativa y no jurisdiccional.    

Teniendo en cuenta que a la   luz del Artículo 210 de la Constitución Política y de los artículos 110 y 11 de   la Ley 489 de 1998, los particulares pueden ejercer funciones administrativas, y   que la ejecución coactiva se encuentra comprendida dentro de esta categoría, la   medida legislativa atacada no desconoce las disposiciones constitucionales   alegadas por la demandante.    

–          En segundo lugar, la habilitación   controvertida se enmarca dentro de los límites explícitos e implícitos para el   otorgamiento de funciones públicas a los particulares[7].    

En efecto, el ordenamiento constitucional   admite de manera general tal traslado funcional, con tan solo cuatro   limitaciones: (i) cuando el rol en cuestión tiene un contenido político o   gubernamental, legislativo o jurisdiccional; (ii) cuando la competencia cuyo   transferencia se pretende es exclusiva de las autoridad administrativa por   expresa disposición constitucional o legal (como las relativas a la fuerza   pública);  (iii) cuando la función nunca han estado en cabeza de las   autoridades y requiere para su materialización de un desarrollo constitucional o   legal directo y específico; (iv) y cuando la atribución cedida vacía de   contenido la competencia gubernamental.    

Este caso particular no se quebranta   ninguna de las limitaciones anteriores. Primero, en la medida en que las   funciones ejercidas por los particulares recaerían sobre obligaciones de tipo   monetario, carecen de la connotación política que podría considerarse como   privativa de las autoridades públicas, y tampoco tienen una naturaleza   jurisdiccional o legislativa. De igual modo, por tratarse de una competencia   transversal, regular y ordinaria de la administración pública, no es una   atribución exclusiva de las autoridades ni ni tampoco requiere un desarrollo   legal específico. Finalmente, el traslado no suprime ni vacía de contenido las   competencias constitucionales y legales de las correspondientes entidades   públicas, pues no se refiere a su objeto central, sino únicamente a actividades   secundarias, auxiliares y de segundo orden que no tienen relación con su objeto   institucional.    

–          En tercer lugar, incluso si se   asume la tesis de que el cobro coactivo implica el ejercicio de funciones   jurisdiccionales, la norma impugnada tiene pleno respaldo en la preceptiva   constitucional, ya que tanto el Artículo 116 de la Carta Política como el   Artículo 13 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, habilitan   expresamente a los particulares para ejercer funciones jurisdiccionales, siempre   que no se refiera a la instrucción o juzgamiento en materia penal.    

–          En cuarto lugar, la disposición   atacada se sustenta directa y expresamente en el Artículo 112 de la Ley 6ª de   1992, cuya constitucionalidad nunca ha sido desvirtuada. Esta norma faculta a   las entidades públicas del orden nacional para realizar el cobro coactivo de sus   acreencias a través de sus propios funcionarios, o a través de abogados   externos. De esta manera, la norma demandada se limita a dar aplicación a este   precepto legal, permitiendo que las Superintendencias de Industria y Comercio y   Financiera, y las alcaldías, adelanten la ejecución a través de la segunda de   las modalidades allí previstas.    

Por tal motivo, para   declarar la inconstitucionalidad del Artículo 66 de la Ley 1480 de 2011, habría   que declarar previamente la del aludido  precepto de la Ley 6ª de 1992, lo   cual no cabría hacer en esta oportunidad, “(…) pues se vulneraría el debido   proceso, al pretermitirse todos los pasos procesales en orden a una declaración    de inexequibilidad de esa norma, sobre regulaciones de ella que aún no han sido   objeto de control constitucional”[8]. Como tal   declaratoria aún no se ha producido, mal puede estructurarse un juicio de   constitucionalidad en contra de la medida legislativa, que es tan solo una   aplicación de una normativa general que se presume ajustada al ordenamiento   superior.    

De igual modo, el Artículo 5º de la Ley 1066 de 2006 faculta a las   entidades públicas a ejercer jurisdicción coactiva para el recaudo de rentas o   caudales públicos generados por actividades de índole administrativa, o por la   prestación de servicios estatales. El precepto ahora demandado se limita a   desarrollar estas directrices, al ordenar la ejecución de las multas impuestas   por la violación del Estatuto del Consumidor por medio de abogados externos; las   superintendencias de Industria y Comercio y Financiera son organismos adscritos,   y su función de protección al consumidor no es de índole comercial sino   administrativa de inspección y control, por lo que el cobro de las multas se   puede materializar por esta vía.    

–          Contrariamente a lo sostenido por   la actora, en la Sentencia C-666 de 2000 no se excluyó la posibilidad de que las   autoridades públicas gestionen la cobranza a través de apoderados externos, sino   que únicamente se señaló que los organismos vinculados de la administración   pública no pueden adelantarla con respecto a las acreencias generadas en   desarrollo de actividades equivalentes a las desplegadas por los particulares.    

En otras palabras, la   providencia aludida, esgrimida por la demandante como fundamento de la solicitud   de inexequibilidad, en ningún momento cuestionó la validez del cobro coactivo a   través de apoderados especiales; por el contrario, avaló de manera general este   mecanismo, y únicamente lo limitó en las entidades vinculadas de la   administración pública, cuando se ejerciera respecto de créditos obtenidos en   razón de labores asimilables a las de los sujetos de derecho privado.    

–          Las acusaciones de la peticionaria   parten de una confusión sobre la naturaleza jurídica, el alcance y los efectos   del mandato con fundamento en el cual actúan los abogados externos encargados de   gestionar la cobranza, pues en estas hipótesis se actúa en nombre y   representación, y por cuenta y riesgo de la entidad estatal. En otras palabras,   cuando se ejerce la jurisdicción coactiva a través de apoderados, la institución   pública no se desprende de su potestad de cobro, sino que la misma se   materializa con la mediación de contratistas que actúan en su nombre y   representación.    

–          La intervención de los particulares   no despoja al Estado de su facultad para vigilar y controlar su actividad, ni   tampoco les autoriza a actuar arbitrariamente o por fuera del marco   constitucional y legal. Por el contrario, se trata de un procedimiento reglado,   sujeto a las garantías y exigencias del debido proceso[9], y al control permanente   por parte de la administración pública[10].    

Con respecto a la tesis de que la norma demandada da   lugar a un manejo irresponsable de los recursos públicos, se argumentan   que la acusación invierte la presunción constitucional de buena fe, que el   sistema jurídico ofrece los criterios para la utilización de las figuras de la   remisión y la prescripción, y que a juicio de la peticionaria son riesgosas, tal   como se encuentra en el Estatuto Tributario, la resolución 568666 de 2009 y la   Ley 1437 de 2011, y que las decisiones y las actuaciones de los apoderados de   las entidades publicas se encuentra sujeta a la responsabilidad disciplinaria,   al control fiscal y a los controles administrativos generales, en las mismas   condiciones de los servidores públicos. Por tal motivo, no es cierto que los   sujetos de derecho privado se encuentren autorizados para disponer arbitraria y   caprichosamente de los recursos del Estado, o para declarar la prescripción y la   remisión de manera indiscriminada e irresponsable.    

Finalmente, con respecto a la acusación sobre la   vulneración del principio de unidad de caja, se afirma que los valores   obtenidos por los apoderados de la entidad no tienen una destinación específica,   ni siquiera para hacer efectiva la retribución de los abogados que los   recaudaron. En otras palabras, el establecimiento de una “cuota de éxito” del   10% del dinero recaudado no habilita a los abogados para retener o descontar   directamente esta suma de dinero para satisfacer su crédito, sino que, por el   contrario, toda ésta ingresa al Presupuesto General de la Nación y sólo   posteriormente se hace efectivo el pago de los honorarios con cargo al Tesoro   Nacional. Esto significa que la previsión legal no desconoce el principio de   unidad de caja previsto en el Artículo 345 del ordenamiento superior.    

3.3.          Solicitud de declaratoria de   constitucionalidad condicionada (Contraloría General de la República y   Superintendencia Financiera)    

Un tercer grupo de intervinientes considera que el   precepto acusado no contraría la preceptiva constitucional, siempre y cuando se   interprete de acuerdo con las siguientes pautas:    

–          En primer lugar, debe entenderse   que los abogados externos únicamente pueden intervenir en la fase de   instrumentación y proyección de documentos, más no en la de decisión, en la que   se ejecutan los actos de cobro propiamente dicho[11]. La razón de tal limitación es que aunque en principio   las funciones administrativas pueden ser ejercidas por particulares, dicho   traslado no puede vaciar de contenido las competencias de las entidades, ni   puede traducirse en una sustitución de la administración pública.    

–          La actividad desplegada por los   particulares debe ser controlada, supervisada y vigilada por las entidades   públicas, pues en todo caso la responsabilidad por la gestión de cobro se   encuentra radicada en el Estado.    

–          La intervención de los abogados   externos debe tener fundamento en un contrato de prestación de servicios, y no   en un acto de delegación.    

3.4.          Intervenciones que solicitan   la declaratoria de inexequibilidad parcial (Academia Colombiana de   Jurisprudencia).    

Finalmente, la Academia Colombiana de Jurisprudencia   solicita la declaratoria de inexequibilidad de la previsión normativa relativa   al pago de honorarios con cargo al Tesoro Nacional, por las siguientes razones:    

–          Mientras según el Artículo 345 de   la Carta Política no puede haber gasto público que no haya sido decretado por el   Congreso, por las asambleas departamentales o por los concejos distritales o   municipales, la norma demandada ordena el pago directo de los honorarios a los   abogados, prescindiendo de esta exigencia procedimental.    

–          La medida interfiere con los   procesos de contratación de las entidades estatales, e impide el pago directo   con cargo a su respectivo presupuesto.    

–          La disposición establece un   particular y complejo sistema de pago, en el que el apoderado debe recaudar el   dinero, entregarlo y posteriormente realizar los trámites para que su crédito   sea reconocido en el presupuesto, “lo que evidencia que a más de ser   eventualmente violatorio de la Constitución, este aparte de la norma acusada   carece del más elemental sentido práctico”.    

4.         Concepto de la Procuraduría   General de la Nación    

Mediante escrito presentado a esta Corporación el 14 de   noviembre de 2012, la Procuraduría General de la Nación solicita la conformación   de la unidad normativa con el Artículo 112 de la Ley 6ª de 1992, y la   declaratoria de inexequibilidad de ambos preceptos.    

Con respecto a la primera petición, se advierte la   relación de conexidad y la coincidencia material entre ambas disposiciones, pues   tanto en las dos se faculta a las entidades estatales para contratar apoderados   especiales encargados de las labores de ejecución coactiva.    

Con respecto a la segunda petición, se advierte la   inconstitucionalidad de las normas, con fundamento en las siguientes   explicaciones:    

–          La jurisdicción coactiva implica el   ejercicio de funciones materialmente jurisdiccionales, que en principio están   atribuidas exclusivamente a las autoridades judiciales, y que excepcionalmente   se asignan a la administración pública, pero nunca a los particulares.  Por   ello, una autorización  semejante  “implica trasladar una   prerrogativa (…) que constituye un privilegio exorbitante, a una persona que no   tiene la condición de autoridad administrativa”.    

–          Aunque excepcionalmente los   particulares pueden realizar funciones judiciales, tal facultad no se extiende a   la ejecución de las providencias o de las obligaciones que consten de manera   clara, expresa y exigible en títulos, como ocurre en este caso específico.    

–          Adicionalmente, el que la   remuneración del apoderado se establezca en función del dinero recaudado, afecta   su imparcialidad en el correspondiente  procedimiento, y pone en peligro   los derechos del ejecutado.    

Por las razones expuestas, la Procuraduría solicita la   declaratoria de inexequibilidad del Artículo 66 de la Ley 1480 de 2011, y de la   expresión “o podrá contratar apoderados especiales que sean abogados   titulados”, contenida en el Artículo 112 de la Ley 6ª de 1992.    

II.               CONSIDERACIONES DE LA CORTE   CONSTITUCIONAL    

De acuerdo con el Artículo 241.4  de la Carta   Política, esta Corte es competente para conocer y pronunciarse sobre la   constitucionalidad del precepto demandado, en cuanto se trata de una disposición   contenida en una ley.    

2.       Cuestiones a resolver    

Teniendo en cuenta los antecedentes expuestos, se deben   resolver las siguientes cuestiones:    

En primer lugar, en la medida en que el Ministerio de   Hacienda y Crédito Público, el Senado y la Presidencia de la República solicitan   a la Corte que se inhiba  de proferir un fallo de fondo, por cuanto las   acusaciones de la demanda no cumplen con las cargas de certeza, pertinencia y   especificidad, se debe establecer si los argumentos planteados en el respectivo   escrito tienen la aptitud requerida para la realización de un  juicio de   constitucionalidad.    

En segundo lugar, dado que la Contraloría General de la   República y la Superintendencia Financiera afirman que la norma únicamente   faculta a los apoderados de las autoridades públicas para intervenir en la fase   de instrumentación y proyección de documentos, más no en la fase decisoria   propiamente dicha, mientras que la actora asume que también los habilita para   actuar en todo el procedimiento de ejecución, se identificará la interpretación   sobre la cual debe recaer el juicio de constitucionalidad.    

En tercer lugar, atendiendo a la solicitud de la   Procuraduría General de la Nación, se establecerá la procedencia de la   conformación de la unidad normativa con el aparte del Artículo 112 de la Ley 6ª   de 1992, que faculta a las entidades estatales del orden nacional para contratar   abogados externos encargados de adelantar el cobro coactivo.    

Finalmente, se realizará el juicio de   constitucionalidad en tres sentidos: con respecto a la habilitación a los   particulares para gestionar la cobranza, con respecto al monto de la   remuneración del apoderado del 10% del dinero recaudado, y con respecto a la   forma de pago de los honorarios, por medio del Tesoro Nacional.    

–          Frente al primer punto, se   establecerá si la autorización legal desconoce las limitaciones constitucionales   para el ejercicio de funciones públicas por particulares, especialmente a partir   de los lineamientos señalados en la Sentencia C-666 de 2000[12].    

–          Con respecto a los honorarios de   los abogados externos, equivalente a una cuota de éxito del 10%, se determinará   si se afecta el principio de imparcialidad cuando la remuneración se establece   en función exclusiva del dinero recaudado[13],   y si tal medida desconoce el principio de unidad de caja, así como  las   competencias constitucionales de las corporaciones públicas de aprobar todo   gasto público.    

–          Por último, se definirá si se   vulnera la autonomía contractual y presupuestal de las entidades públicas cuando   el pago de los honorarios se hace a través y con cargo al Tesoro Nacional[14].    

3.       La solicitud de fallo inhibitorio    

Según el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el   Senado y la Presidencia de la República, la demanda no satisface las exigencias   argumentativas elementales para la estructuración de un juicio de   constitucionalidad, por las siguientes razones: (i) Los cargos no tienen como   referente la Carta Política sino normas de rango legal, a partir de las cuales   no se puede efectuar el control; (ii) Las acusaciones parten de un entendimiento   manifiestamente incorrecto, tanto del ordenamiento superior, como de la   disposición impugnada; en cuanto a la Carta Política, el error se configura   cuando se afirma que de acuerdo con la Sentencia C-666 de 2000, existe una   prohibición tácita para que los particulares asuman el cobro coactivo; y en   cuanto a la normativa legal impugnada, en la medida en que se afirma, sin   justificación alguna, que el procedimiento de cobro coactivo tiene una   naturaleza jurisdiccional, que como tal no puede ser trasladado a los   particulares, y que además, se faculta a éstos para actuar discrecional y   caprichosamente, sin ningún tipo de control o supervisión por parte de las   entidades estatales que los contratan; (iii) Por último, no se señala la   relación de contradicción y oposición entre los términos de la comparación, es   decir, entre la disposición impugnada y el ordenamiento superior (artículos 2,   6, 29, 116 y 121 de la Carta Política).    

La Corte encuentra que a pesar del déficit   argumentativo de la demanda,  ninguna de estas razones da lugar a un fallo   inhibitorio.    

En primer lugar, aunque en los escritos de la   peticionaria se combinan indistintamente consideraciones de conveniencia y   razonamientos de orden jurídico que a su juicio harían aconsejable la derogación   o la declaratoria de inconstitucionalidad del precepto acusado, un esfuerzo   interpretativo de la demanda consistente con el principio pro actione,   permite extraer argumentos de índole constitucional, y no solo de base legal o   sustentado en razones de conveniencia, que dan pie a que se ponga en duda la   consistencia del precepto acusado con el ordenamiento constitucional.    

En efecto, en medio del escrito, se presentan algunos   cuestionamientos de los cuales se puede inferir la infracción del ordenamiento   superior, como los referidos a la naturaleza judicial del cobro coactivo, a la   exorbitancia que implica la realización de tal actividad, y al peligro que   representa para el patrimonio público y para los derechos de los ciudadanos, que   los particulares ejecuten directamente el procedimiento. Así por ejemplo, la   actora sostiene que como la jurisdicción coactiva es asimilable a la función   judicial, y que como el Artículo 116 de la Carta Política prohíbe el ejercicio   de funciones judiciales por particulares, la norma que los habilita para ello   quebranta el texto constitucional; de modo semejante, se afirma que en la medida   en que la norma despoja  las autoridades públicas de una de sus   competencias legales, y que en la medida en que según el Artículo 6 del texto   superior las autoridades deben cumplir a cabalidad todas las responsabilidades   que les son asignadas en el sistema jurídico, el precepto legal desconoce tal   exigencia. Como puede observarse, en estos casos las acusaciones van más allá de   la mera inconsistencia legal, y de todos modos, el análisis permite inferir   razonablemente la vulneración de los preceptos constitucionales.    

En segundo lugar, pese a que en la demanda no se   encuentra una justificación explícita del particular sentido y alcance que se   asigna a la normativa constitucional y legal, esta falencia no conduce a un   fallo inhibitorio.    

Así, el cargo por la presunta infracción del Artículo   116 de la Carta Política parte de la base de que el cobro coactivo es un   procedimiento de naturaleza judicial. No obstante, pese a que según los   intervinientes se trata de un procedimiento netamente administrativo, la premisa   de la actora responde a una interpretación reconocida por parte de la comunidad   jurídica, por lo que su acusación efectivamente suscita una duda sensata y   razonable sobre la constitucionalidad del precepto acusado.    

Asimismo, aunque a juicio de los intervinientes los   reproches de constitucionalidad se sustentan en la falsa premisa de que los   abogados externos pueden adelantar el trámite de manera arbitraria y caprichosa,   en realidad la acusación apunta a demostrar que el acto de apoderamiento   confiere a los particulares un margen decisional muy amplio y no susceptible de   ser controlado por las autoridades públicas, y que en principio, la   responsabilidad que tienen por ejercicio de tales funciones es sustancialmente   distinta de la que se radica en los servidores públicos, cuestiones que podrían   poner en peligro la integridad del patrimonio público. Así planteado el   argumento, no se evidencia la supuesta interpretación manifiestamente errónea   del ordenamiento legal.    

Algo semejante se predica de la referencia a la   Sentencia C-666 de 2000. Si bien es cierto que equivocadamente la actora afirma   que en este fallo se prohibió a los particulares ejercer el cobro coactivo,   cuando allí únicamente se determinó que las entidades vinculadas con la   administración pública no pueden ejercerlo con respecto a los créditos obtenidos   en ejercicio de actividades asimilables de las de los sujetos de derecho   privado, lo cierto es que la base normativa de los cuestionamientos de la actora   se mantiene incluso prescindiendo de esta referencia jurisprudencial. Así, los   argumentos sobre el ejercicio de funciones jurisdiccionales o de actividades que   implican prerrogativas exorbitantes,  sobre el amplio margen de   discrecionalidad con el que cuentan los particulares cuando actúan como   apoderados judiciales, subsisten aun haciendo caso omiso de los fallos de esta   Corporación.    

En tercer lugar, si bien es cierto que en la demanda y   en el escrito de corrección no se individualizan y sistematizan las razones por   las que la norma legal acusada infringe los artículos 2, 6, 29, 116 y 121 de la   Carta Política, sí es posible extraer de tales escritos las razones de la   supuesta vulneración. Las tesis sobre el ejercicio de funciones judiciales por   particulares, sobre la forma en que la administración pública se despoja de sus   competencias legales, y sobre el carácter exorbitante del cobro coactivo,   permiten inferir razonablemente las razones de la transgresión aludida.    

Por tales motivos, la Corte encuentra que ninguno de   los reparos de los intervinientes sobre la ineptitud sustantiva de la demanda   conducen a un fallo inhibitorio.    

4.                  El alcance del precepto   demandado    

Tal como se indicó anteriormente, la norma impugnada   suscita varios problemas hermenéuticos[15].A   juicio de la Contraloría General de la República y de la Superintendencia   Financiera, la disposición debe ser entendida en el sentido de que los   particulares únicamente pueden intervenir en la fase de instrumentación y   proyección de documentos, más no en la etapa decisoria de los procesos de cobro   coactivo. Por el contrario, la peticionaria y los demás intervinientes suponen   que el precepto se refiere a la totalidad del procedimiento, y sobre esta base   se estructuran los cargos de la demanda. Por tal motivo, existen al menos dos   interpretaciones posibles: una restrictiva, acogida por las aludidas entidades,   y una amplia, defendida implícitamente en la demanda, en el escrito de   corrección y en las demás intervenciones.    

Pese a que por regla general el juicio de   constitucionalidad se limita a definir la compatibilidad entre el precepto   demandado y el ordenamiento superior[16],   en esta oportunidad es preciso que previamente a tal juicio, esta Corporación   avance en la definición del contenido y alcance del Artículo 66 de la Ley 1480   de 2011, circunstancia que se explica por dos razones:  Por un lado, para   evitar que el fallo recaiga sobre un sentido inadmisible de la norma en   cuestión, y por esta vía, para asegurar la eficacia de la providencia. Y por   otro lado, porque como en este caso la acusación de la actora se estructura en   torno a uno de los posibles sentidos del precepto, el tipo de examen y los   resultados del mismo varían en función del significado que se atribuya a la   disposición, de modo que la labor hermenéutica resulta imprescindible para   efectuar el control.    

El sentido asignado a la norma por la Contraloría   General de la Nación y por la Superintendencia Financiera se ampara en el   entendimiento dominante en la comunidad jurídica y, particularmente, en el que   se desprende de amplia jurisprudencia del Consejo de Estado, conforme a la cual,   como no es posible vaciar de contenido las competencias de los órganos del   Estado, y como el cobro coactivo involucra el ejercicio de prerrogativas   excepcionales de la administración para realizar la cobranza directamente y sin   la mediación judicial, los particulares no pueden adelantar la totalidad del   procedimiento ni adoptar decisiones en nombre de la administración, sino   únicamente intervenir en la fase persuasiva, y posteriormente en la   instrumentación y proyección de documentos[17]. Así mismo, en sede administrativa se ha procedido   conforme a esta interpretación[18].    

Aunque este significado es dominante en la comunidad   jurídica, la Corte considera razonable que en esta oportunidad, el control   constitucional recaiga sobre el contenido normativo alternativo, que habilita a   los particulares para intervenir en todo el proceso de ejecución coactiva,   inclusive en su dimensión decisoria.    

En primer lugar, el sentido prevaleciente al que se ha   hecho referencia se ha sustentado en razones de orden constitucional: la   necesidad de impedir el vaciamiento de las competencias de las autoridades   públicas, así como la imposibilidad de transferir funciones que impliquen el   ejercicio de competencias exorbitantes de la administración pública. Justamente,   con base en estas consideraciones se ha limitado el alcance del Artículo 112 de   la Ley 6ª de 1992, por lo que se trata de un condicionamiento que tiene por   objeto garantizar la supremacía e integridad de la Carta Política.    

Ahora bien, sin perjuicio de que todos los operadores   jurídicos tienen, no solo la facultad, sino también el deber de interpretar el   sistema jurídico a la luz del ordenamiento superior, el entendimiento dominante   de una norma que se apoya en argumentos de naturaleza constitucional, no tiene   la potencialidad de excluir o de desplazar el control de la interpretación   alternativa, y justamente esto sería lo que ocurriría si la Corte se inhibe de   pronunciarse sobre la constitucionalidad de una disposición legal porque las   acusaciones se estructuran sobre la base de un entendimiento de la norma que   difiere del que se asigna en general en la comunidad jurídica. Una tesis en este   sentido conduciría a la inaceptable conclusión de que por vía interpretativa los   operadores jurídicos ordinarios pueden desplazar este mecanismo, e inmunizar su   ejercicio hermenéutico por esta vía.    

En segundo lugar, la interpretación que propone la   demandante es razonable y plausible, por lo que tiene sentido realizar el juicio   de constitucionalidad a la luz de ésta última, porque a  pesar de que no   coincide con la apreciación general de los operadores jurídicos, y a pesar de   que los antecedentes legislativos no ofrecen elementos de juicio para resolver   la cuestión planteada[19],   otros criterios y herramientas hermenéuticas justifican tal comprensión, tal   como se indica a continuación.    

–          Por un lado, dentro de una   interpretación literal se colige que la habilitación comprende todos los   actos que integran la ejecución. En la medida en que la norma se refiere   genéricamente al cobro coactivo, sin distinguir fases o etapas, ni tipos de   actos a los cuales se circunscribe la intervención del abogado,  y en la   medida en que los operadores jurídicos no pueden hacer distinciones donde el   derecho positivo no las hace, debe concluirse que el legislador facultó a los   particulares para adelantar todo el procedimiento.     

Adicionalmente, no puede pasarse por alto   que la cobranza propiamente dicha se materializa con los actos decisorios que   libran mandamiento de pago, resuelven las excepciones, ordenan y aprueban el   embargo y remate de bienes, y autorizan los eventuales acuerdos de pago entre   los deudores y la administración[20];en   este contexto, el entendimiento dominante conduce al resultado paradójico de   negar el contenido de la norma, pues mientras el precepto faculta a los   particulares para realizar el cobro coactivo, aquel les impide ejercer esta   actividad.    

–          Por otro lado, la conclusión   anterior concuerda con una interpretación sistemática y finalista.    

En efecto, en virtud del   principio hermenéutico del efecto útil, debe seleccionarse aquel significado   que produzca efectos jurídicos, y descartarse aquellos otros que no produzcan   consecuencias o que carezcan de trascendencia jurídica. En el caso concreto, la   disposición acusada se refiere expresamente a los “apoderados”, expresión   que alude a los contratos de mandato con representación, en los que el abogado   actúa en nombre, por cuenta y en representación de la respectiva entidad   estatal. Pues bien, la mera gestión administrativa de apoyo a la sustanciación   del cobro coactivo no requiere de ningún acto de apoderamiento, pues en estas   hipótesis la labor del particular se limitaría a la organización de la   documentación y a la preparación de los actos que posteriormente serán suscritos   directamente por la entidad estatal. Es decir, este entendimiento restrictivo es   incompatible con el principio hermenéutico del efecto útil, pues dejaría sin   efectos los actos de apoderamiento previstos normativamente.  En   definitiva, mientras la disposición acusada pretendía otorgar amplias facultades   a los particulares para que adelantaran la totalidad del cobro, el entendimiento   del Consejo de Estado le resta toda eficacia, al limitar su intervención a una   gestión meramente accesoria que no corresponde a la cobranza como tal, y para la   cual no se requiere ningún acto de apoderamiento específico, como lo contempla   la regla en cuestión.    

Dentro de esta misma línea argumentativa,   debe tenerse en cuenta que la norma prevé unos honorarios equivalentes al 10%   del dinero recaudado, retribución que resultaría totalmente desproporcionada y   lesiva del patrimonio público si correspondiese a la mera intervención en la   instrumentación y proyección de documentos. Una remuneración de tal magnitud   sólo es compatible con una actuación plena del abogado externo en el   procedimiento.    

De lo anterior se colige que el entendimiento   minoritario de la norma en cuestión es razonable y plausible, y que por tanto,   se justifica el respectivo control constitucional en tales términos.    

En tercer lugar, en virtud del derecho de acceso a la   justicia contemplado en el Artículo 229 del texto constitucional, los fallos   inhibitorios deben ser la excepción. Por tal motivo, el juez debe procurar una   solución y una decisión de fondo frente a todos los problemas y cuestiones   jurídicas que se le plantean, y únicamente cuando a la luz del ordenamiento   jurídico no sea posible resolver materialmente el asunto sometido a su   consideración, son admisibles este tipo de determinaciones.    

En este caso particular existen dos posibilidades: por   un lado, en nombre de la doctrina del derecho viviente, se podría aceptar la   interpretación que prevalece en la comunidad jurídica, en el sentido de que la   intervención de los particulares se circunscribe a la instrumentación y   proyección de documentos; ahora bien, como la accionante estructura sus   argumentos a partir de la interpretación contraria, forzosamente habría que   concluir la ineptitud sustantiva de la demanda por falta de certeza en los   cargos, motivo que llevaría a la Corte a abstenerse de producir un fallo de   fondo. Es decir, de acogerse esta vía se llegaría a una sentencia inhibitoria.    

No obstante, como existe una alternativa hermenéutica   razonable, la Corte debe acogerla, y por esta vía evitar el fallo inhibitorio   que limita el acceso a la justicia y los mecanismos jurisdiccionales encaminados   a garantizar la supremacía de la Carta Política dentro del ordenamiento   jurídico.    

Por último, debe tenerse en cuenta que la tesis del   Consejo de Estado se ha derivado la interpretación del Artículo 112 de la Ley 6ª   de 1992 y de las normas concordantes, más que del precepto demandado como tal.   Así las cosas, como no existe un ejercicio interpretativo específico en relación   con el Artículo 66 de la Ley 1480 de 2011, se justifica el controlen los   términos propuestos por la peticionaria.    

5.       La conformación de la unidad normativa    

Tanto la Procuraduría General de la Nación como la   Academia Colombiana de Jurisprudencia afirman que el precepto demandado y el   Artículo 112 de la Ley 6ª de 1992 tienen un contenido semejante. Con base en   esta consideración, aquella solicita la conformación de la unidad normativa,   mientras que esta última requiere a la Corte que se abstenga de declarar la   inconstitucionalidad del Artículo 66 de la Ley 1480 de 2011, por no haber sido   cuestionado el referido Artículo 112.    

Para la Corte en este caso hay lugar a la integración   normativa entre los dos preceptos[21],por   cuanto la coincidencia material entre ellos hace necesario un pronunciamiento   judicial unificado, para asegurar la eficacia del fallo.    

Así, por un lado, el contenido de la disposición   demandada y el de la prescripción que le sirve de fundamento son semejantes.    

En efecto, el Artículo 112 de la Ley 6ª de 1991 dispone   lo siguiente:    

“Facultad de cobro coactivo para las   entidades nacionales. De conformidad con los artículos 68 y 79 del Código   Contencioso Administrativo, las entidades públicas del orden nacional como   Ministerios, Departamentos Administrativos, organismos adscritos y vinculados,   la Contraloría General de la república, la Procuraduría General de la Nación y   la Registraduría Nacional del Estado Civil, tienen jurisdicción coactiva para   hacer efectivos los créditos exigibles a favor de las mencionadas entidades y de   la Nación. Para este efecto la respectiva autoridad competente, otorgará poderes   a funcionarios abogados de cada entidad o podrá contratar apoderados especiales   que sean abogados titulados”.    

Por su parte, el precepto demandado faculta “a la   autoridad pública competente para contratar apoderados que realicen el cobro   coactivo, caso en el cual los honorarios serán del 10% del monto recaudado por   el apoderado, honorarios que estarán a cargo y serán pagados por el Tesoro   Nacional”.    

De este modo, ambos preceptos facultan a la   Superintendencia de Industria y Comercio y a la Superintendencia Financiera para   contratar abogados externos encargados de adelantar los procedimientos de   ejecución coactiva. La norma no demandada contiene una permisión genérica y   abstracta, y esta última una permisión específica respecto de dos entidades   concretas[22].    

En virtud de tal confluencia se justifica la   conformación de la unidad normativa, para dotar de efectos jurídicos al fallo de   la Corte. En efecto, de declararse la inconstitucionalidad del Artículo 66 de la   Ley 1480 de 2011 pero no la del Artículo 112 de la Ley 6ª de 1992, se podría   invocar este último precepto para desconocer los efectos del fallo de   inexequibilidad. Y a la inversa, de declararse la inconstitucionalidad del   Artículo 66 de la Ley 1480 de 2011, pero no la del Artículo 112 de la Ley 6ª de   1992, este último aún podría ser demandado sin que pudiese alegarse la   existencia del fenómeno de la cosa juzgada; aunque el precedente sentado en el   hipotético fallo de exequibilidad debería ser tenido en cuenta en la segunda   providencia, la ausencia de la integración normativa restaría eficacia a aquella   sentencia, por la posibilidad de demandar una disposición diferente, con un   contenido semejante.    

De acuerdo con las consideraciones anteriores, se   procederá a conformar la unidad normativa, por lo que la Corte se pronunciará no   solo sobre la disposición demandada por el peticionario, sino también sobre el   fragmento del Artículo 112 de la Ley 6ª de 1992 según el cual la autoridad   competente “podrá contratar apoderados especiales que sean abogados   titulados”.    

6.             El examen de   constitucionalidad de la habilitación a los particulares para efectuar el cobro   coactivo.    

Teniendo claro el sentido del precepto demandado, a   continuación se  efectuará el juicio de constitucionalidad con respecto a   la facultad de las entidades estatales para contratar particulares que adelanten   los procedimientos de cobro coactivo.    

El reproche de inconstitucionalidad se justifica a   partir dos argumentos. De un lado, la actora y la Procuraduría General de la   Nación sostienen que como el procedimiento referido envuelve el ejercicio de   facultades de orden jurisdiccional, los sujetos de derecho privado no podrían   adelantarlo en virtud de lo dispuestos en el Artículo 116 de la Carta Política.   Y por otra parte, la peticionaria afirma que la norma transfiere el ejercicio de   competencias que son privativas de las autoridades públicas, y de las cuales no   se pueden desprender por tener un carácter exorbitante. En ambos casos se   esgrime como sustento del argumento la Sentencia C-666 de 2000, en el entendido   de que este fallo marca un derrotero interpretativo claro e inequívoco, desde el   cual resulta constitucionalmente inadmisible facultar a las entidades estatales   para canalizar el cobro coactivo de sus créditos a través de abogados externos.    

La Corte coincide con el planteamiento   central de la accionante, en el sentido de que la función de cobranza no puede   ser trasladada integralmente a los particulares. Sin embargo, difiere   parcialmente de las premisas a partir de las cuales se arriba a tal conclusión.    

Independientemente de que la competencia de cobro   coactivo sea calificada como administrativa o jurisdiccional, cuestión que   históricamente ha dado lugar a un amplio debate que aún no ha concluido   satisfactoriamente, y frente al cual no existe una respuesta definitiva y   concluyente a partir de la cual se pueda estructurar el juicio de   constitucionalidad de las normas examinadas[23],   lo cierto es que la transferencia funcional no satisface las condiciones que   para este efecto ha previsto el ordenamiento superior, y que han sido   sistematizadas en la jurisprudencia de esta Corporación.    

Lo primero que debe aclararse es que, a diferencia de   lo que se sostuvo en la demanda y en el escrito de corrección, la prohibición no   deviene de la Sentencia C-666 de 2000. Pese a que la peticionaria se fundamentó   en dicho fallo para elaborar los cargos en contra del precepto acusado, en modo   alguno es posible derivar de tal providencia una prohibición para que los   particulares ejercieran la cobranza coactiva de las acreencias de las entidades   estatales. En efecto, la providencia versó sobre apartes normativos referidos a   otras materias, abordó problemas jurídicos distintos, y postuló reglas   jurisprudenciales ajenas a esta cuestión.    

Por un lado, la aludida sentencia se pronunció   exclusivamente sobre la constitucionalidad de la expresión “y vinculados”   contenida en el Artículo 112 de la Ley 6ª de 1992, y no sobre la facultad de las   autoridades para contratar abogados externos.  La Corte declaró la   exequibilidad del aparte demandado, “en el entendido de que la autorización   legal para ejercer el poder coactivo se refiere exclusivamente al cobro o   recaudación de recursos provenientes de funciones netamente administrativas   confiadas por el legislador de modo expreso a los entes vinculados, siempre que   en la misma norma legal correspondiente se autorice la función de ejecución   coactiva y se determinen las condiciones de su ejercicio, únicamente en cuanto a   los aludidos recursos. Bajo cualquiera otra interpretación, los mencionados   vocablos se declaran inexequibles”.    

Es decir, aunque la decisión se refiere al mismo   precepto que se examina en esta ocasión, recae sobre un aparte normativo   distinto, referido a una cuestión ajena al actual debate, en un doble sentido:   (i) Mientras allí se examinó la constitucionalidad de la facultad de algunas   entidades estatales para realizar el cobro coactivo, ahora se debe determinar,   no la validez de la figura como tal, sino de la intervención de los particulares   en la misma; (ii) mientras que en la Sentencia C-666 de 2000 se descartó el   cobro coactivo respecto de los créditos obtenidos con ocasión de actividades   asimilables a las de los particulares, ahora se examina la validez de la   participación en los procedimientos.    

Por tal motivo, las reglas jurisprudenciales definidas   en aquella providencia no son aplicables a la hipótesis que ahora ocupa a este   tribunal, de modo que no se encuentra ninguna incompatibilidad entre su ratio   decidendi, y la medida legislativa cuestionada.  En efecto, la   Sentencia C-666 de 2000 dispuso que los organismos vinculados de la   administración pública pueden ejercer jurisdicción coactiva respecto de los   créditos obtenidos en desarrollo de funciones administrativas, pero no respecto   de los que surjan de actividades equiparables a las de los particulares. El   fundamento de esta limitación es doble: Por un lado, como el sustento del cobro   coactivo es el cumplimiento de los fines estatales, únicamente debe operar   respecto de aquellas actividades que están encaminadas a asegurar estos   objetivos, y no respecto de aquellas que solo lo hacen de manera indirecta. Por   otro lado, en la medida en que con este procedimiento la administración pública   recauda directamente sus créditos, cuando se utiliza para recoger el dinero   proveniente de actividades propias de los particulares se provoca una situación   de inequidad entre estas entidades públicas y los sujetos de derecho privado,   con quienes en principio debería competir en condiciones de igualdad; en efecto,   mientras el organismo vinculado contaría con un privilegio especial para   recaudar directamente los créditos, el particular debe recurrir a la   jurisdicción ordinaria, con lo que se desnaturalizaría la lógica natural de la   competencia entre unos y otros.    

De acuerdo con esto, la ratio decidendi de la   sentencia es la regla según la cual la jurisdicción coactiva, por entrañar un   privilegio para el recaudo simplificado de los créditos, únicamente puede recaer   sobre créditos obtenidos en desarrollo de actividades administrativas. Como   puede observarse, esta regla jurisprudencial es autónoma y distinta de la   facultad de las entidades estatales para contratar abogados externos encargados   de la cobranza. En otras palabras, el precedente se refiere a las condiciones   del cobro coactivo, mientras que la disposición acusada alude a uno de los   mecanismos para su realización, habilitando a algunas autoridades públicas para   “externalizarlo”.    

En conclusión, contrariamente a lo afirmado por la   actora, el precepto acusado no tiene ningún tipo de incompatibilidad con la   parte resolutiva o con la ratio decidendi de la Sentencia C-666 de 2000.    

No obstante lo anterior, la Corte encuentra que la   autorización contenida en el Artículo 66 de la Ley 1480 de 2011 y en el Artículo   112 de la Ley 6ª de 1992 para que las entidades estatales “externalicen” la   cobranza de los créditos a su favor, desconoce las limitaciones constitucionales   para el ejercicio de funciones públicas por los particulares[24]. Esto se explica porque,   por un lado, se vacían de contenido las competencias de las autoridades   públicas, y porque por otro lado, la transferencia versa sobre una función que   sólo puede ser ejercida por las propias agencias gubernamentales, en cuanto les   ha sido atribuida en su condición del tales.     

En efecto, por la naturaleza misma de los actos de   apoderamiento, en los que se confiere plena autonomía al abogado para adelantar   el procedimiento,  y por los amplios términos en los que las disposiciones   acusadas contemplan las facultades de los particulares en el cobro coactivo, el   efecto jurídico de la previsión normativa no es únicamente el de permitir que el   tercero ejecute material y directamente la totalidad del procedimiento de cobro,   sino también que la entidad estatal pierde el control y el direccionamiento de   la actividad que se entrega al tercero; es decir, las autoridades pierdan la   facultad para orientar los cobros y para dirigir las decisiones del particular   que actúa como mandatario, y en el mejor de los casos, únicamente podrían fijar   unas pautas generales en los contratos estatales de vinculación al abogado, pero   en modo alguno con tales derroteros se podría entender satisfecha la exigencia   de que la transferencia de funciones no elimine poder de direccionamiento del   Estado respecto de la actividad trasladada. Así las cosas, las mencionadas   disposiciones prevén una transferencia integral de una competencia legal.    

Esta falencia de la norma no se subsana por la   consideración de que el cobro coactivo constituye una competencia auxiliar o de   segundo orden que normalmente no tiene relación directa con el objeto principal   de la agencia estatal. En efecto, el criterio constitucional que habilita para   transferir el ejercicio de competencias de las autoridades públicas a los   particulares no radica en su nivel o grado de importancia, pues el ordenamiento   superior admite que algunas de las actividades de la mayor trascendencia sean   externalizadas, y que a la inversa, algunas otras que son accesorias a la   agencia estatal, no sean ejercidas por particulares. Asimismo, la Carta Política   tampoco establece una distinción entre competencias relevantes o irrelevantes, o   entre competencias de primero o de segundo orden según tenga incidencia directa   o indirecta en el cumplimiento misional de las entidades estatales, a partir de   la cual se pueda calificar el cobro coactivo como competencia secundaria, y   susceptible de ser entregada completamente a los particulares.    

La deficiencia constitucional tampoco se subsana por la   consideración de que la medida legislativa apunta a evitar un desgaste en la   administración pública en actividades que no se relacionan directamente con el   objeto institucional de la mayor parte de las entidades estatales, y para las   cuales normalmente no cuentan con los recursos humanos y técnicos requeridos. En   efecto, tal objetivo podría garantizarse sin sacrificar las competencias   constitucionales y legales del Estado. Así por ejemplo, las agencias estatales   cuentan con un amplio repertorio de posibilidades para materializar la cobranza:   otorgar poderes a funcionarios de la propia institución para que adelanten la   ejecución forzosa según las políticas de la entidad, creación de un departamento   especializado encargado del procedimiento, o incluso, contratación de   particulares para la instrumentación y proyección de documentos, entre muchos   otros. En otras palabras, como la finalidad legítima de llevar a cabo   eficientemente los procedimientos de ejecución forzosa puede asegurarse a través   de otros mecanismos que no anulen las competencias de las instituciones   públicas, la medida legislativa resulta inadmisible desde la perspectiva   constitucional.    

Por otro lado, la transferencia integral termina por   desnaturalizar el procedimiento de cobro coactivo. En efecto, éste tiene por   objeto fundamental que la administración cobre directamente, sin la mediación   judicial, sus propios créditos; es decir, se trata de un privilegio de la   administración pública para que ella misma ejecute sus acreencias. Ahora, la   consecuencia inexorable de la consideración de que las instituciones públicas   carecen de la idoneidad y de los recursos técnicos y humanos para llevarla a   cabo, es que el procedimiento debe retornar a su agente natural, es decir, a la   judicatura. Lo que no se puede sostener razonablemente es que se debe sustraer a   los jueces la ejecución de las deudas de las entidades estatales y radicarla en   estas, para luego afirmar que todas ellas son incompetentes para hacerlo, y   sobre esta base transferir el cobro a los particulares.    

Por tal motivo, la Corte concluye que la intervención   de los abogados externos en el procedimiento de cobro coactivo, en caso de   existir, debe circunscribirse a la fase de instrumentación y proyección de   documentos, más no a la fase decisoria propiamente dicha, en la que se   materializa la ejecución, porque esta debe quedar radicada en las instituciones   públicas. Esta interpretación es compatible, tanto con la habilitación general   para que los particulares participen en la gestión pública, y como con la   prohibición constitucional de vaciamiento de competencias. En este escenario,   los sujetos de derecho privado podrían ofrecer apoyo logístico, técnico y   administrativo a las entidades estatales, pero éstas conservarían la facultad   decisoria que concreta el cobro, y en ella se radicaría la responsabilidad por   las actuaciones realizadas en el marco de este procedimiento.    

Así las cosas, se declarará la inexequibilidad de los   preceptos acusados, en cuanto en éste se habilita a las entidades estatales para   nombrar abogados externos que adelanten los procedimientos de cobro coactivo.   Esta declaratoria no es óbice para que sin necesidad de un acto de   apoderamiento, los particulares participen en la fase persuasiva del cobro, y en   las actividades que rodean la fase decisoria de la ejecución de deudas.    

Por sustracción de materia, la Corte no se pronunciará   sobre la exequibilidad de los apartes normativos del Artículo 66 de la Ley 1480   de 2011 que establecen los honorarios y el sistema de pago de los abogados   externos encargados del cobro coactivo.    

7.          Recapitulación.    

De acuerdo con los antecedentes   expuestos, la Corte concluye lo siguiente:    

1.      El Artículo   66 de la Ley 1480 de 2011 faculta a las Superintendencias de Industria y   Comercio y Financiera y a las alcaldías, para contratar particulares que   adelanten los procedimientos de cobro coactivo respecto de las multas impuestas   por la violación del Estatuto del Consumidor, y determina que los honorarios   corresponden al 10% del dinero recaudado, con cargo al Tesoro Nacional.    

2.      En la medida   en que existe una coincidencia material entre el precepto demandado y el   Artículo 112 de la Ley 6ª de 1992, se procedió a la integración normativa,   efectuando el control sobre ambas disposiciones.    

3.      Pese al   entendimiento dominante dentro de la comunidad jurídica, según el cual la   intervención de los abogados externos se debe limitar a las labores de   instrumentación y proyección de documentos, para efectos del control   constitucional esta Corporación entiende que la habilitación se refiere a la   integridad del cobro coactivo.    

4.      La Corte considera que la previsión   normativa que habilita a las entidades estatales para contratar apoderados   encargados de adelantar los procedimientos de cobro coactivo, desconoce las   limitaciones constitucionales para el ejercicio de funciones públicas por   particulares, en la medida en que vacía de contenido las competencias de las   autoridades públicas, en tanto les permite desprenderse integralmente de ellas,   y en que transfiere una función que solo podría ser adelantada por las propias   agencias estatales.    

5.      Dado que la   habilitación anterior es contraria a la Constitución Política y por tanto será   declarada inexequible, por sustracción de materia no se avoca el conocimiento de   los cargos referidos al sistema de remuneración y a la forma de pago de los   honorarios de los apoderados.    

6.      La   declaratoria de inexequibilidad de las disposiciones analizadas no obsta para   que los particulares participen en las actividades complementarias del cobro   coactivo.    

En mérito de los expuesto, la Sala Plena de la Corte   Constitucional, administrando justicia y en nombre del pueblo y por mandato de   la Constitución    

RESUELVE    

PRIMERO.-  DECLARAR  LA INEXEQUIBILIDAD   del Artículo 66 de la Ley 1480 de 2011.    

SEGUNDO.- DECLARAR LA INEXEQUIBILIDAD    del fragmento del Artículo 112 de la Ley 6ª de 1991 que dispone que “o podrá   contratar apoderados especiales que sean abogados titulados”.    

Notifíquese, comuníquese, cúmplase, publíquese,   insértese en al Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.    

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

Presidente    

Con aclaración de voto    

MARIA VICTORIA CALLE CORREA    

Magistrada    

Con aclaración de voto    

ALEXEI JULIO ESTRADA    

Magistrado    

MAURICIO GONZALEZ CUERVO    

Magistrado    

Ausente con excusa    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

Magistrado    

NILSON PINILLA PINILLA    

Magistrado    

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Magistrado    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Magistrado    

Con aclaración de voto    

MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ    

Secretaria General    

      

ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO    

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

FACULTADES DE ENTIDADES ESTATALES PARA CONTRATAR APODERADOS   ESPECIALES EN COBRO COACTIVO-Designación   siempre y cuando este hecho no constituya la regla general sino un mecanismo   excepcional (Aclaración de voto)    

Referencia: expediente D-9266    

Demanda de inconstitucionalidad contra el Artículo 66   (parcial) de la Ley 1480 de 2011.    

Actor:    

Carolina Jerez Montoya    

Magistrado Ponente:    

            LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Respetuosamente expondré a continuación los motivos que me llevan a aclarar el   voto en el asunto de la referencia. La Sala concluyó que la intervención de los   abogados externos en el procedimiento de cobro coactivo puede tener lugar   durante la fase de instrumentación y proyección de documentos, pero no en la   fase decisoria en la que se materializa la ejecución, porque esta debe quedar   radicada en las instituciones públicas.    

Para el suscrito, se podrían designar apoderados especiales para llevar a cabo   el cobro coactivo, siempre y cuando este hecho no constituya la regla   general sino un mecanismo excepcional. De lo contrario se presentaría un   vaciamiento de las competencias propias de la administración.    

Para la Corporación: “En este escenario los sujetos de derecho privado   podrían ofrecer apoyo logístico, técnico y administrativo a las entidades   estatales, pero éstas conservarían la facultad decisoria que concreta el cobro,   y en ella se radicaría la responsabilidad por las actuaciones realizadas en el   marco de este procedimiento”.    

La   aclaración de voto está relacionada con la aparente autorización otorgada a las   superintendencias de industria y comercio, y a la financiera, como también a las   alcaldías, para contratar particulares que adelanten los procedimientos de cobro   coactivo respecto de las multas impuestas por la violación del estatuto del   consumidor, pero únicamente en lo que tiene que ver con apoyo logístico, técnico   y administrativo.    

En   mi concepto, resulta inane autorizar a particulares para realizar actos   preparatorios de cobro, mientras se les impide adelantar el cobro real y   efectivo. La Sala pudo autorizar de manera excepcional a los particulares   para que adelantaran las dos fases del procedimiento: (i) la previa, y (ii) la   de cobro.    

Finalmente,  he de manifestar que no encuentro razón jurídica para que la   Sala argumente que el abogado contratado para adelantar el cobro coactivo pierde   la imparcialidad. Precisamente, la norma declarada inexequible partía del   supuesto que la Administración tenía a su favor una obligación clara, expresa y   actualmente exigible; por tanto, el particular contratado no podría ser   imparcial como tampoco lo son los juzgados de ejecuciones fiscales, uno y otros   tienen como función cobrar y hacer efectivas unas obligaciones jurídicamente   cualificadas, sin que el deber de imparcialidad propio de los jueces pueda ser   aplicado en esta clase de asunto.    

Fecha ut supra,    

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

Magistrado    

ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

A LA   SENTENCIA C-224/13    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE TRANSFERENCIA INTEGRAL   DE LA FACULTAD DE COBRO COACTIVO A PARTICULARES-Se debió definir con claridad si cobro coactivo entraña una   función jurisdiccional (Aclaración de voto)    

Referencia: expediente D-9266    

Demanda de inconstitucionalidad contra el Artículo 66 (parcial) de   la Ley 1480 de 2011    

Actor: Carolina Jerez Montoya    

Magistrado Ponente:    

            LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Comparto esta decisión, pero aclaro el voto porque a mi juicio la Corte ha   debido definir con claridad si el cobro coactivo entraña una función   jurisdiccional. La mayoría de la Sala dijo que la Corte debía abstenerse de   responder esa cuestión, sobre la base de que históricamente “ha   dado lugar a un amplio debate que aún no ha concluido satisfactoriamente”.   Parecía entonces que la Corte no se iba a decantar por ninguna de las posiciones   del debate. No obstante, a continuación, la propia sentencia dijo que las normas   controladas debían declararse inexequibles porque si la propia administración no   puede efectuar de forma directa el cobro coactivo, y tiene por tanto que delegar   esta tarea en los particulares, entonces este “procedimiento debe retornar a su agente natural, es   decir, a la judicatura”, con lo cual luego parece reconocer que en   realidad el cobro coactivo sí es entonces jurisdiccional. Así, la Corte no deja   claro si el cobro coactivo es, y en qué medida, un ejercicio de jurisdicción.    Lo cual, a su vez, impide determinar si lo inconstitucional es la autorización   para una transferencia incluso integral del cobro coactivo a los particulares, o   si lo que es contrario a la Carta es cualquier clase, así sea singular e   individualizada, de transferencia de funciones de esta naturaleza a los   particulares, debido precisamente a su carácter jurisdiccional. La defensa   adecuada de la Constitución pedía mayor claridad en este punto pero, como no se   ofreció, aclaré el voto con la intención de que en el futuro se defina con   nitidez.     

Fecha ut supra,    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

Magistrada    

[1]  A la luz de los artículos 61 y 62 de la Ley   1480 de 2011, estas entidades son las superintendencias de Industria y Comercio   y Financiera, y los alcaldes.    

[2]    M.P. José Gregorio Hernández Galindo.    

[3]Este parece ser el sentido de la pretensión   subsidiaria de corrección de la demanda, cuando solicita modular los efectos de   la aplicación de la norma, en los siguientes términos: “esto es juez   competente en el caso de demandar los actos emitidos por el particular ante los   jueces de la República”.    

[4]    La individualización de cada una de las intervenciones se encuentra en el Anexo   1 de esta sentencia.    

[5]  El Senado de la República tiene como pretensión única el fallo inhibitorio. El   Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la Presidencia de la República, en   cambio, solicitan la inhibición como pretensión principal, y en subsidio, la   declaratoria de exequibilidad.    

[6]  La Academia Colombiana de Jurisprudencia   únicamente sostiene que el precepto demandado no puede ser declarado   inconstitucionalidad con respecto a la habilitación a los particulares para   adelantar el cobro coactivo, pero sí con respecto al sistema de remuneración   fijado en la norma, el cual, a su juicio, sí es contrarios a la Carta Política   por afectar el principio democrático.    

[7]  A juicio de la Presidencia, tales límites   fueron establecidos y sistematizados en la Sentencia C-866 de 1999, M.P.   Vladimiro Naranjo Mesa.    

[8]    Argumento expuesto por la Academia Colombiana de Jurisprudencia.    

[9]    Estas consideraciones se fundamentan en la Sentencia T-445 de 1994, M.P.   Alejandro Martínez Caballero.    

[10]  A juicio de los   intervinientes, este control al que esta llamado la administración pública se   sustenta en el Artículo 110 de la Ley 489 de 1998.    

[11]  Esta posición se   sustenta en la sentencia del Consejo de Estado del 8 de junio de 2011, C.P.   Enrique Gil Botero, Rad. 2004-00540-01.    

[12]    M.P. José Gregorio Hernández Galindo.    

[13]Aunque este cargo no fue   formulado por la accionante sino por la Procuraduría General de la Nación, la   Corte avoca su examen,  teniendo en cuenta que según reiterada   jurisprudencia, cuando se evidencia que una demanda presenta al menos un cargo   apto capaz de suscitar un juicio de constitucionalidad,  la Corte adquiere   la competencia para examinar integralmente el precepto acusado, incluso por   aspectos no tratados expresamente en la demanda. Al respecto cfr. las   sentencias C-543 de 1998, M.P. Carlos Gaviria Díaz; C-387 de 1997, M.P. Fabio   Morón Díaz; C-531 de 1995, M.P. Alejandro Martínez Caballero.    

[14]    Este cargo fue planteado por la Academia Colombiana de Jurisprudencia.    

[15]  Existen otras dudas   que no corresponde resolver a esta Corte como tribunal constitucional: (i)   Primero, se encuentra un problema de integración normativa: por un lado, la Ley   1480 de 2011 faculta a las entidades encargadas de imponer multas por la   violación del Estatuto del Consumidor, para adelantar la ejecución coactiva   mediante particulares, es decir, a la Superintendencia de Industria y Comercio,   a la Superintendencia Financiera, y a los municipios. Por otro lado, sin   embargo, la Ley 1380 de 2010 prohíbe a las entidades territoriales contratar a   los particulares para este efecto. De aplicarse el criterio temporal de   resolución de antinomias, habría que concluir que los municipios pueden   materializar la cobranza de estos créditos específicos mediante abogados   externos; la aplicación del criterio de especialidad, en cambio, es más   problemático: la Ley 1480 de 2011 es especial en el sentido de que no se refiere   al cobro de todas las acreencias de las agencias estatales, sino únicamente a   aquellas que provienen de la imposición de multas por la violación del Estatuto   del Consumidor; por su parte, la Ley 1380 de 2010 es especial en el sentido de   que se refiere únicamente a las entidades territoriales. Adicionalmente, ni   normativa ni jurisprudencial o doctrinalmente se ha resuelto el conflicto entre   los criterios de especialidad y temporalidad.//  Otra duda se refiere al   objeto de los procedimientos contemplados en el Artículo 66 dela Ley 1480 de   2011. En efecto, esta norma permite a los abogados externos realizar la cobranza   de las multas impuestas por la violación del Estatuto del Consumidor, sin   precisar si se refiere indistintamente a las impuestas en ejercicio de las   funciones jurisdiccionales en el marco de la acción de protección al consumidor   y a las impuestas en desarrollo de sus funciones administrativas, o si se   refiere únicamente a estas últimas. A partir de una interpretación literal de la   norma podría concluirse que se refiere indistintamente a los dos tipos de   sanciones. No obstante, a partir de una interpretación sistemática, y   particularmente a partir del argumento sedes materia, podría arribarse a   la conclusión contraria, en la medida en que la habilitación legal se encuentra   dentro del capítulo denominado “Otras actuaciones administrativas”. // No   obstante, dado que la definición de estos problemas no tiene incidencia directa   en el presente juicio de constitucionalidad, la Corte se abstendrá de absolver   estas cuestiones.    

[16] Las reglas sobre la   procedencia de la labor interpretativa de la Corte en el marco de las acciones   de inconstitucionalidad abstracta se encuentran en la Sentencia C-893 de 2012,   M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.    

[17] Al respecto, el Consejo de Estado ha sostenido lo   siguiente: “Así las cosas, la función administrativa de cobro coactivo se   concreta mediante un procedimiento que se divide en dos etapas: una de   ‘preparación, instrumentación o de proyección de documentos, constituido por las   actuaciones previas, concomitantes o posteriores que deben surtirse como   ‘presupuesto de la potestad de ejecución que se radica en cabeza del Estado’, y   otra de ‘decisión, representada por los actos de cobro coactivo, en sentido   propio. Las funciones administrativas relacionadas con el cobro coactivo, en   sentido propio’. Por esta razón, la sala en anterior oportunidad señaló que   precisamente son algunas actuaciones de instrumentación aquellas que pueden   atribuirse, bajo el entendimiento de que la Administración en estos supuestos no   puede perder en un momento alguno la regulación, control, vigilancia y   orientación de la función confiada; cuestión que no ocurre con el cobro   propiamente dicho, pues se trata del ejercicio mismo de prerrogativas de poder,   específicamente de la capacidad de coacción reconocida a la administración por   el ordenamiento jurídico. En consecuencia, no puede ser confiado a particulares:   la expedición del mandamiento de pago, el decreto de embargo o secuestro,   notificación, decisión de excepciones, celebración de acuerdos de pago,   investigación de bienes de deudores, etc. En cuanto a las actuaciones de   instrumentación, se ha admitido por la jurisprudencia la posibilidad de   colaboración de los particulares. Por consiguiente, tampoco es jurídicamente   posible que se entregue el ejercicio total de funciones administrativas, toda   vez que esto implicará que la competencia de la autoridad se vacíe completamente   (…) admitir, en gracia de discusión, que un privado asuma la materialidad de la   totalidad de las fases de instrucción y cobro coactivo en estricto sentido,   conlleva a asegurar que el ordenamiento jurídico admite que éste ocupe   complemente el lugar de la autoridad”. Consejo de Estado – Sección Tercera,   sentencia del 8 de junio de 2011, C.P. Enrique Gil Botero, rad. 00540-01-(AP) //   En el mismo sentido se encuentran las siguientes sentencias: Consejo de Estado,   – Sección Tercera, sentencia del 17 de mayo de 2007, C.P. Ramiro Saavedra   Becerra, rad. AP-00369, exp. 8464-05; Consejo de Estado – Sección Tercera,   sentencia del 30 de agosto de 2006, M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, rad.   14807-01, exp. 15323.    

[18]A modo de ejemplo, en   diversas ocasiones el Ministerio de Hacienda y Crédito Público ha fijado estos   estándares. En concepto rendido a la Comisión de Regulación de Energía y Gas,   sostuvo lo siguiente: “Está prohibida la contratación de las actuaciones que   hacen parte del procedimiento administrativo de cobro coactivo en sus fases   persuasiva y coactiva, que correspondan a la expedición de los actos   administrativos que la conforman (…) Las funciones administrativas relacionadas   con el cobro coactivo que consistan en actividades de instrumentación del   proceso y proyección de documentos, pueden ser atribuidas a particulares con la   condición de que la administración conserve la regulación, control, vigilancia y   orientación de la función (…) reiteramos, en punto de cobro coactivo, que no   puede ser objeto de atribución a los particulares, mediante cualquier tipo de   contrato, convenio, ni en particular a través del convenio de que tratan los   artículos 110 y 111 de la ley 489 de 1998, la expedición misma de todos los   actos que conforman dicho procedimiento, ni la etapa de investigación de bienes,   y en general cuando tal atribución implique un vaciamiento de la competencia que   está asignada exclusivamente al funcionario”Concepto   del Ministerio de Hacienda y Crédito Público a la Comisión de Energía y Gas,   rad. 1-2010-039300. Documento disponible en:   http://www.andesco.org.co/site/assets/media/camara/financiera/Doctrina/Concepto%20DAF%20Recaudo%20Alumbrado%20Publico%20por%20ESP.pdf. Último acceso: 16 de enero de 2013.    

[19] Una revisión del proceso   de aprobación legislativa demuestra que el artículo demandado, tal como se   encuentra actualmente en la Ley 1480 de 2011, no sufrió ninguna alteración   durante el respectivo trámite, y que además no fue objeto de discusión y debate   específico. Al respecto cfr. las siguientes gacetas: 839/10 (primer   debate en Cámara), 1102/10 (segundo debate en Cámara), 352/11 (primer debate en   Senado),  399(11 (segundo debate en Senado), 347 y 371 de 2011 (aprobación   en plenaria de la Cámara), 684/11 (aprobación en plenaria del Senado), 1011/11   (texto aprobado en plenaria de Cámara), 602/11 (texto aprobado en plenaria de   Senado), y 622 y 776 de 2011 (informes de conciliación).    

[20]  En este sentido, el   Consejo de Estado ha dicho lo siguiente: “En términos generales, las   características o eventos principales del cobro coactivo, desde su inicio hasta   la satisfacción de la acreencia, son. El funcionario competente produce el   mandamiento de pago, por medio del cual se ordena al contribuyente la   cancelación de las obligaciones pendientes, más los intereses respectivos. La   administración se halla facultada para adelantar las investigaciones sobre los   bienes del deudor (…) La administración puede decretar las medidas de embargo y   secuestro preventivo. El deudor (…) deberá pagar o presentar las excepciones   correspondientes. En caso de que no se pague, no se propongan las excepciones,    o las excepciones propuestas sean rechazadas, se ordenará el remate de los   bienes embargados. El remate de los bienes, como etapa final del cobro coactivo,   tendrá lugar una vez el avalúo correspondiente esté en firme, y terminará con el   remate efectivo de los bienes, o con la adjudicación de los mismos a la   administración. La celebración de acuerdos de pago entre la administración y el   deudor, en cualquier momento del proceso, dará lugar a la suspensión del   procedimiento”. Consejo de Estado – Sección Tercera, sentencia del 17 de   mayo de 2007, exp. 00369-01-AP,  C.P. Ramiro Saavedra Becerra.    

[21]  Una sistematización   de los estándares jurisprudenciales  sobre la unidad normativa puede verse   en la Sentencia C-105 de 2013, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.    

[22]Sin perjuicio de lo anterior, existen también algunas   diferencias específicas en los siguientes sentidos: (i) Mientras el Artículo 112   de la Ley 6ª de 1992 permite el cobro coactivo como tal, la norma demandada no   contiene una autorización semejante, pues se supone que las entidades estatales   cuentan con tal facultad (ii) En cuanto a los sujetos habilitados para realizar   la ejecución, mientras el Artículo 112 de la Ley 6ª de 1992 faculta tanto a los   funcionarios de la propia entidad y como a los particulares que actúan como   apoderados, el precepto acusado se refiere exclusivamente a esta última   hipótesis. Lo anterior no significa que el cobro por la violación del Estatuto   del Consumidor se deba canalizar necesariamente a través de abogados externos,   pues en virtud de la preceptiva general y del Artículo 112 de la Ley 6ª de 1992,   subsiste la facultad para que el representante legal de la entidad o su   delegado, o los propios funcionarios de la autoridad, adelanten la ejecución.    (iii)  Mientras el Artículo 112 de la Ley 6ª de 1992 confiere esta facultad a   las entidades del orden nacional, el precepto demandado se circunscribe a las   autoridades encargadas de imponer sanciones por la violación del Estatuto del   Consumidor, es decir, a la Superintendencia de Industria y Comercio, la   Superintendencia Financiera y los alcaldes  (iv) Mientras la norma general se   abstiene de definir el sistema de remuneración, el precepto acusado establece el   monto y la forma de pago de los honorarios del abogado externo.    

[23]  En efecto, la   calificación del cobro coactivo como una actividad jurisdiccional o como una   actividad administrativa, ha sido objeto de una amplia controversia.// En primer   lugar, los criterios “clásicos” de diferenciación entre la función judicial y la   administrativa han perdido progresivamente su validez, y las fronteras entre una   y otra se han desdibujado paulatinamente en la medida en que la estructura y el   funcionamiento de los Estado se ha tornado más complejo. En este contexto, una   amplia gama de actividades y procedimientos estatales se encuentran en una   especie de “zona de penumbra” entre administración y jurisdicción,   entremezclándose elementos de una y otra categoría; así por ejemplo, suele   presentarse una “procedimentalización formal” de la actividad administrativa,   que la asemeja cada vez más a la que se surte en los estrados judiciales:   ordenación de actos dirigida a la adopción de una decisión final, fases y etapas   del procedimiento, amplio reconocimiento del principio de contradicción, entre   otros; de igual modo, la exigencia de una justificación “reforzada” de las   determinaciones de la administración pública, especialmente en materia   sancionatoria, pone en evidencia su parentesco y afinidad con las funciones   judiciales; asimismo, los trámites llevados a cabo por instancias   administrativas versan sobre asuntos y materias que anteriormente estaban   asignadas a los jueces, como imposición de sanciones, resolución de   controversias entre particulares, definición o  restricción de derechos, o   ejecución de créditos en favor de la administración pública. Así las cosas, los   criterios tradicionales de diferenciación entre la función judicial y la   administrativa tienen hoy en día una utilidad muy marginal: la idea de que la   decisión judicial es el resultado de la aplicación de la ley al caso particular   mientras que la actividad administrativa es esencialmente discrecional; la idea   de que las providencias judiciales están precedidas de procedimientos altamente   formalizados, mientras que los actos administrativos no tienen este componente;   la idea de que la función jurisdiccional tiene los atributos de imparcialidad,   independencia e inamovilidad, que no necesariamente se predican de la   administrativa; y la idea de que las decisiones judiciales tienen efectos   definitivos y fuerza de cosa juzgada.// Por otro lado, la naturaleza del cobro   coactivo ha sido ampliamente discutida, hasta el punto de que no existe al   momento una tesis dominante en la comunidad jurídica. En esta Corporación, por   ejemplo, ha prevalecido la tesis de que su ejercicio envuelve la realización de   actividades administrativa, por cuanto no están encaminadas a la definición y   resolución definitiva de controversias, sino únicamente a la ejecución y   materialización de los actos de la propio administración pública; con fundamento   en esta consideración ha concluido que las determinaciones pueden ser atacadas   por vía de tutela sin tener que cumplir los requisitos del amparo contra   providencias judiciales, que las decisiones pueden ser controvertidas ante la   jurisdicción de lo contencioso administrativo, que la ejecución de impuestos se   sujeta al control judiciales, o que particulares pueden realizar directamente el   remate de los bienes objeto de cobro (sentencias T-628 de 2008, M.P. Marco   Gerardo Monroy Cabra; T-604 de 2005, M.P. Clara Inés Vargas Hernández; T-396 de   2005, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-939 de 2003, M.P. Clara Inés Vargas   Hernández; C-798 de 2003; C-776 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; C-919   de 2002, M.P. Alfredo Beltrán Sierra; C-649 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre   Lynett; C-558 de 2001, M.P. Jaime Araujo Rentería; C-1515 de 2000; T-445 de   1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero; en el Consejo de Estado, por el   contrario, se han sostenido diversas tesis en esta materia: así, en la Sección   Cuarta, por ejemplo, ha prevalecido la idea de que se trata de una actuación   administrativa, mientras que en las demás salas se han sostenido ambas   teorías.//    

[24]  En efecto, aunque   el texto constitucional permite expresamente el ejercicio de funciones públicas   por particulares (Art. 123 y 210), y aunque consagra una serie de principios que   reconocen y promueven la intervención directa de la ciudadanía en los asuntos   públicos (arts. 1, 26, 40, 41, 52 y 78), y aunque los artículos 110 y 111 de la   Ley 489 de 1998 facultan a los sujetos de derecho privado para ejercer   actividades administrativas, en la Sentencia C-866 de 1999, M.P. Vladimiro   Naranjo Mesa, la Corte aclaró que esta habilitación general tiene cuatro tipo de   limitaciones: (i) No puede recaer sobre funciones relativas a la jefatura de   Estado y a la jefatura de gobierno; (ii) No puede ejercerse respecto de las   atribuciones que según definición constitucional, son exclusivas de las   autoridades públicas; (iii) únicamente se pueden trasladar funciones propias de   la entidad estatal, y no las que corresponden a otras agencias estatales; (iv)   no se pueden vaciar de contenido las atribuciones de la autoridad pública.