C-319-13

           C-319-13             

Sentencia C-319/13    

EXCLUSION DE RECURSOS CONTRA LAS   PROVIDENCIAS QUE SE DICTAN EN ACCION DE CUMPLIMIENTO, SALVO SENTENCIA Y AUTO QUE   NIEGA PRUEBAS-Medida razonable y proporcionada que se   enmarca dentro de la potestad de configuración del legislador y no vulnera el   derecho de defensa ni el acceso a la administración de justicia    

El Pleno considera que la norma acusada es compatible   con los derechos de contradicción y defensa, así como con el derecho de acceso a   la administración de justicia.  Esto debido a que responde a la necesidad   de contar con un proceso de acción de cumplimiento sin dilaciones   injustificadas.  A su vez, la restricción de los recursos frente a las   decisiones de trámite de dicha acción, no afectan desproporcionadamente la   vigencia material de las pretensiones ni la posibilidad general de exigibilidad   judicial de los derechos.  Por lo tanto, no excede el amplio margen de   configuración legislativa que la Constitución reconoce en materia de   procedimientos judiciales.    

LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN   MATERIA DE PROCEDIMIENTO JUDICIAL-Jurisprudencia   constitucional/LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE   PROCEDIMIENTOS JUDICIALES-Contenido y alcance/LIBERTAD DE   CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE PROCEDIMIENTO JUDICIAL-Reglas    

La jurisprudencia constitucional, en   distintos fallos, ha consolidado un grupo de reglas definidas acerca de los   límites a la libertad de configuración normativa que tiene el legislador en   materia de definición de los procedimientos judiciales.  Por ende, en este   apartado la Corte reiterará esas reglas, a partir de sus recientes   recopilaciones. Este precedente parte de considerar que, de acuerdo con los   numerales 1° y 2° del artículo 150 C.P., así como el artículo 228 C.P.,   corresponde al Congreso determinar los procedimientos y acciones judiciales.   Para ello tiene un margen amplio de configuración, el cual le permite diseñar   los trámites que considere más adecuados al cumplimiento de los fines del   proceso.  Esta función, inclusive, le otorga al legislativo la posibilidad   de privilegiar determinados modelos de procedimiento o incluso prescindir de   etapas o recursos en algunos de estos trámites o incluirlos en otros. Como lo ha   señalado la Corte, las opciones del legislador en cuanto a la definición del   trámite judicial son múltiples, pues está facultado para “… fijar nuevos procedimientos,   determinar la naturaleza de actuaciones judiciales, eliminar etapas procesales,   requerir la intervención estatal o particular en el curso de las actuaciones   judiciales, imponer cargas procesales o establecer plazos para el ejercicio del   derecho de acceso a la administración de justicia. De tal manera que, por regla   general, la determinación de los sujetos procesales y de los momentos en que   ellos pueden intervenir en los procesos judiciales o disciplinarios hace parte   de la libertad de configuración normativa del legislador que debe responder a   las necesidades de la política legislativa, para lo cual evalúa la conveniencia   y oportunidad de los mecanismos o instrumentos procesales para hacer efectivos   los derechos, libertades ciudadanas y las garantías públicas respecto de ellos.”  De otra   parte, y de manera coincidente con lo anterior, la jurisprudencia constitucional   insiste en que la amplia potestad analizada también tiene carácter negativo,   pues permite al legislador decidir acerca de la exclusión de etapas procesales.    Esto debido a que, de acuerdo con la Constitución, es a la ley a la que le   corresponde definir el contenido específico de los procedimientos judiciales,   salvo aquellos casos en que la Carta tiene previsiones particulares acerca de   determinados procesos que, como es apenas natural, subordinan al legislador.    Así, se ha señalado por la Corte que “… el legislador goza de libertad de configuración en lo referente al   establecimiento de los recursos y medios de defensa que pueden intentar los   administrados contra los actos que profieren las autoridades. || Es la ley, no   la Constitución, la que señala si determinado recurso -reposición, apelación, u   otro- tiene o no cabida respecto de cierta decisión, y es la ley, por tanto, la   encargada de diseñar en todos sus pormenores las reglas dentro de las cuales tal   recurso puede ser interpuesto, ante quién, en qué oportunidad, cuándo no es   procedente y cuáles son los requisitos -positivos y negativos- que deben darse   para su ejercicio.    

LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN   MATERIA DE PROCEDIMIENTO JUDICIAL-Límites      

A pesar de la amplitud del margen de   configuración normativa analizado, la jurisprudencia también ha señalado que la   potestad del legislador para definir los procedimientos judiciales está sometida   a límites precisos, que si bien son igualmente amplios, en todo caso permiten   hacer compatibles al proceso judicial con la Constitución.  Estos límites   pueden agruparse en cuatro categorías, a saber: (i) la fijación directa, por   parte de la Constitución, de determinado recurso o trámite judicial; (ii) el   cumplimiento de los fines esenciales del Estado y particularmente de la   administración de justicia; (iii) la satisfacción de principios de razonabilidad   y proporcionalidad; y (iv) la eficacia de las diferentes garantías que conforman   el debido proceso y el acceso a la administración de justicia.    

PROCEDIMIENTO JUDICIAL-Debe garantizar los derechos constitucionales y servir   de espacio para su realización/LEGISLADOR-No está facultado para prever,   bajo el simple capricho o la arbitrariedad, las ritualidades procesales    

El procedimiento judicial es el escenario estatal que,   por definición, debe estar conformado de manera que garantice los derechos   constitucionales y sirva de espacio para su realización.  Esto conlleva que   cuando la legislación que regula dicho trámite, en vez de propiciar esa eficacia   se configura como barrera para su ejercicio efectivo, resulte contrario a los   principios y valores previstos en la Carta.  Sobre el tópico, este Tribunal   ha indicado que el legislador no está facultado para prever, bajo el simple   capricho o la arbitrariedad, las ritualidades procesales, “… pues no puede   desconocer las garantías fundamentales, y debe proceder de acuerdo con criterios   de proporcionalidad y razonabilidad, a fin de asegurar el ejercicio pleno del   derecho de acceso a la administración de una justicia recta. Por ello las leyes   que establecen procedimientos deben propender por el hacer efectivos los   derechos de defensa, de contradicción, de imparcialidad del juez, de primacía de   lo substancial sobre lo adjetivo o procedimental, de juez natural, de publicidad   de las actuaciones y los otros que conforman la noción de debido proceso”.    

FACULTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN   MATERIA DE PROCEDIMIENTO JUDICIAL-Condiciones para fijar modelos de procedimiento que prescindan de   determinadas etapas o recursos    

El   legislador está facultado para fijar modelos de procedimiento que prescindan de   determinadas etapas o recursos, a condición que (i) la limitación no verse sobre   una instancia procesal prevista específicamente por la Constitución; (ii) la   restricción correspondiente cumpla con criterios de razonabilidad y   proporcionalidad; y (iii) la limitación no configura una barrera injustificada   para el acceso a la administración de justicia.  Acerca de esta conclusión,   la Corte ha insistido en que “[e]n cuanto se refiere a la consagración de mecanismos   para controvertir decisiones judiciales o administrativas, en la sentencia C-005   de 1996, la Corporación señaló que si el legislador decide consagrar un recurso   en relación con ciertas decisiones y excluye del mismo otras, puede hacerlo   según su evaluación acerca de la necesidad y conveniencia de plasmar tal   distinción, pues ello corresponde a la función que ejerce, siempre que no rompa   o desconozca principios constitucionales de obligatoria observancia. Asimismo,   con la misma limitación, también puede suprimir los recursos que haya venido   consagrando sin que, por el solo hecho de hacerlo, vulnere la Constitución   Política.    

PRINCIPIO DE LA DOBLE INSTANCIA-Contenido y alcance/PRINCIPIO DE LA DOBLE INSTANCIA-Vínculo estrecho con el debido proceso y   derecho de defensa/PRINCIPIO DE LA DOBLE INSTANCIA-Admite excepciones por vía legal/CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE   PROCEDIMIENTO JUDICIAL-Limitaciones   a la doble instancia    

EXCEPCIONES A LA DOBLE INSTANCIA-Criterios fijados en la jurisprudencia/AUSENCIA DE   CONSAGRACION CONSTITUCIONAL DE GARANTIA PROCESAL EN RELACION CON DETERMINADO   TIPO DE PROCEDIMIENTO-No   faculta al legislador para regular indiscriminadamente dicha garantía    

LIMITACIONES AL PRINCIPIO DE LA   DOBLE INSTANCIA-Reglas de validez constitucional    

ACCION DE CUMPLIMIENTO-Contenido y alcance/ACCION DE   CUMPLIMIENTO-Requisitos de la demanda/ACCION DE CUMPLIMIENTO-Reglas/ACCION   DE CUMPLIMIENTO-Procedimiento    

EXCLUSION DE RECURSOS DENTRO DE TRAMITE DE   ACCION DE CUMPLIMIENTO-Finalidad    

Referencia: expediente D-9341    

Demanda de   inconstitucionalidad contra el artículo 16 (parcial) de la Ley 393 de 1997   “por la cual se desarrolla el artículo 87 de la Constitución Política”.    

Actores: Eudoro Echeverri Quintana,   Katherine Carvajal Diez, Jonathan Durán Ramírez y Juan Sebastián Sepúlveda   Salazar    

Magistrado  Ponente:    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Bogotá D.C., veintiocho (28) de mayo de dos   mil trece (2013).    

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio   de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y   trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la presente   Sentencia.    

I. ANTECEDENTES    

En ejercicio de la acción pública   consagrada en el artículo 241, numeral 4º de la Constitución, los ciudadanos   demandantes solicitan a la Corte que declare la inexequibilidad del artículo 16 (parcial) de la Ley 393 de   1997 “por la cual se desarrolla el artículo 87 de la Constitución Política”.    

Cumplidos los trámites previstos en el   artículo 242 de la Constitución y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la   Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.    

II. NORMA DEMANDADA    

A continuación se transcribe la norma   demandada según publicación en el Diario Oficial No. 43.096 del 30 de julio de   1997, subrayándose el apartado acusado:    

Ley 393 de 1997    

(julio 29)    

por la cual se desarrolla el artículo 87 de la   Constitución Política.    

EL CONGRESO DE COLOMBIA,    

DECRETA:    

(…)    

Artículo 16. Recursos.  Las providencias que se dicten en el trámite   de la Acción de Cumplimiento, con excepción de la sentencia, carecerán de   recurso alguno, salvo que   se trate del auto que deniegue la práctica de pruebas, el cual admite el recurso   de reposición que deberá ser interpuesto al día siguiente de la notificación por   estado y resuelto a más tardar al día siguiente.    

III. LA DEMANDA    

Los ciudadanos consideran que la expresión demandada es   contraria a la Carta Política, a partir de las razones siguientes:    

3.1. Aducen que la norma, al permitir que solo en la   sentencia se pueda presentar el recurso de apelación, “excluye el resto de   providencias de entidad que comporten decisiones cruciales en el resultado del   proceso de la Acción de Cumplimiento.”. Por tal motivo solicitan a la Corte   que extienda la constitucionalidad condicionada a dichas providencias y a las   que estime motu proprio de tal relevancia que requieran, en un debido   proceso, recurso de apelación.  Para sustentar esta petición, ponen de   presente una decisión de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en la cual   afirma ese alto tribunal que el auto que rechaza la acción de cumplimiento sí es   susceptible de impugnación.     

3.2.  Indican que la norma demandada viola el artículo   29 C.P., puesto que esa previsión dispone que el debido proceso debe ser   aplicado en todas las actuaciones judiciales.  Para el actor, esta   estipulación es incompatible con el hecho que se niegue la apelación de los   autos que se adopten en el proceso que resuelve la acción de cumplimiento.    

3.3. Igualmente, afirman que se vulnera el artículo 229   C.P., el cual prevé el derecho de acceso a la administración de justicia como   una garantía constitucional que no está sometida a excepciones, como la que   plantearía la norma acusada. Para los demandantes, es claro que el auto que   rechaza la acción de cumplimiento tiene efectos sustantivos, por lo que negar su   apelación trae como consecuencia la vulneración del mencionado derecho.    

3.4. Sostienen, del mismo modo, que la previsión   acusada se opone a normas del derecho internacional de los derechos humanos,   integrantes del bloque de constitucionalidad.  Resaltan que lo dispuesto en   ese aparte normativo es contrario a (i) el artículo 14 del Pacto Internacional   de Derechos Civiles y Políticos, en cuanto determina como componente esencial   del debido proceso el que todas las personas tengan derecho a ser oídas con las   debidas garantías por un tribunal competente; (ii) el artículo 8 de la   Convención Americana sobre Derechos humanos, en tanto prevé una disposición   similar acerca de las debidas garantías que supone el derecho al debido   proceso; (iii) el artículo 25 de la Convención mencionada, en cuanto consagra el   derecho de acceso a un recurso judicial efectivo.    

En ese orden de ideas, consideran que los anteriores   artículos establecen la obligatoriedad del Estado de brindar a las personas las   garantías necesarias para que se lleve a cabo un eficaz proceso jurídico.   Aseguran que, a partir de la jurisprudencia de la Corte Interamericana de   Derechos Humanos, el acceso a un recurso judicial efectivo es uno de los pilares   no solo de la Convención Americana, sino también de la primacía del derecho a   una sociedad democrática.    

IV. INTERVENCIONES    

Intervenciones institucionales    

4.1. Ministerio del Trabajo    

El   Ministerio del Trabajo intervino a través de apoderado para solicitar a la Corte   declarar la exequibilidad del artículo 16 acusado, en razón de las siguientes consideraciones:    

4.1.1. Indica  que en los artículos 29, 31 y   86 C.P. consagran el principio de la doble instancia. No obstante, este   principio carece de carácter absoluto “en el sentido de que necesariamente   toda sentencia o cualquier otra providencia judicial deba tener la posibilidad   de ser apelada”.  Así, el artículo 31 Superior faculta al legislador   para incluir las excepciones que son procedentes a dicho principio sin   desconocer los mandatos constitucionales expresos “como los de los artículos   29 y 86 Superiores, que consagran dos hipótesis en las cuales se prevé   expresamente la impugnación”. Además, ese carácter relativo ha sido   reiteradamente reconocido en la jurisprudencia de la Corte.    

Sostiene, sin embargo, que la exequibilidad de las   normas que limitan la doble instancia está precedida del cumplimiento de   determinados parámetros, relacionados con “(a) La exclusión debe ser   excepcional; (b) Deben existir otros recursos, acciones u oportunidades   procesales que garanticen adecuadamente el derecho de defensa y el derecho de   acceso a la administración de justicia de quienes se ven afectados por lo   actuado o decidido; (c) La exclusión debe propender por el logro de una   finalidad constitucionalmente legitima; y (d)  La exclusión no puede dar   lugar a discriminación”.    

4.1.2. Aduce el Ministerio interviniente que ninguno de   los supuestos de rechazo de la acción de cumplimiento, los cuales están privados   del recurso de apelación,  imposibilitan el acceso a la administración de   justicia ni vulneran el derecho al debido proceso.  Ello en razón que en cada   uno de estos supuestos se dispone de otros mecanismos para el acceso a la   administración de justicia.    

En tal sentido, la norma acusada está acorde con la   Constitución Política, puesto que las excepciones que se establecen tienen una   finalidad constitucionalmente razonable y legítima, no son contrarias a los   principios y valores constitucionales y tampoco resultan discriminatorias frente   a quienes instauran otras acciones públicas.    

4.2. Ministerio del Interior    

El   Ministerio del Interior intervino a través de apoderado para solicitar a la   Corte que se declare la constitucionalidad de la norma   demandada, con base en las siguientes consideraciones:    

4.2.1 Luego de plantear algunos argumentos respecto de   las generalidades de la acción de cumplimiento, el interviniente llega a la   conclusión que no puede considerarse como un procedimiento ordinario, sino como   una acción de raigambre constitucional, que debe ser ágil en su trámite. Esta   circunstancia, sumada a la existencia dentro del procedimiento de diversas   instancias de controversia, lleva a desestimar la declaratoria de   inexequibilidad.    

4.2.2. De otro lado, el Ministerio prevé otras   consideraciones, esta vez relacionadas con la aptitud del cargo.  A partir   de ellas concluye que en la demanda la carga argumentativa carece de la   sustentación necesaria para adelantar un juicio de constitucionalidad. Esto   debido a que los actores expresan una mera conjetura hipotética, dejando de lado   los principios que orientan un juicio de igualdad y sin que evidencien   argumentos con suficiente poder de convicción.    

Intervenciones académicas    

4.3. Universidad Nacional de Colombia    

La   Facultad de Derecho de la Universidad   Nacional de Colombia interviene en el presente proceso, con el fin de defender   la exequibilidad de la norma acusada.  Para ello, formula los siguientes   argumentos:    

4.3.1. La Universidad parte de advertir que, como lo ha señalado reiteradamente   la jurisprudencia constitucional, el Congreso tiene un amplio margen de   configuración normativa respecto de la definición de los procesos judiciales,   ámbito que se extiende a la exigibilidad de la doble instancia.  Así, “la   regla general impone que la cláusula general de competencia en el legislativo es   grande y goza de amplia discrecionalidad siendo, excepcionales y claramente   definidos… aquellos eventos en los cuales el principio de configuración se ve   menguado en cuanto a su aplicación”    

Agrega, en ese mismo sentido, que prever una segunda instancia en el caso   analizado, con el objeto que el superior verifique requisitos procesales   mínimos, constituiría dilatar sin justificación un trámite que debe ser expedito   y ágil.    

4.3.3. Afirma, en cuanto al acceso a la administración de justicia, que teniendo   en cuenta el punto anterior, solo se procede al rechazo de esta acción por   inactividad o incumplimiento del accionante. Por ende, no es el sistema de   justicia quien impone una barrera injustificada, sino que la potencial   restricción depende de la inacción del interesado.  Esto debido a que el   juez no hace cosa diferente que poner en conocimiento las fallas de la demanda,   lo que daría sustento a la limitación de la apelación que contiene el precepto   acusado.    

4.3.4. Por último, sostiene la interviniente en cuanto al principio de igualdad,   que su afectación “… se predicaría si se diera un trato diferente a sujetos   iguales en derechos dentro del mismo proceso” lo cual no ocurre “pues la   improcedencia del recurso opera para todo interviniente en el proceso, sea este   el accionante, la autoridad accionada o el Ministerio Público”. Por ende, no   hay vulneración del mencionado principio, puesto que la previsión acusada no   otorga tratamientos diferenciales a los intervinientes en el proceso.    

4.4. Universidad de Ibagué    

La   Facultad de Derecho de la  Universidad de   Ibagué rindió concepto sobre la demanda pública de inconstitucionalidad de la   referencia, a fin de solicitar que se declare la exequibilidad del precepto   acusado.  Con este fin, expone los argumentos siguientes:    

4.4.1. Afirma, de manera consonante con los demás intervinientes, que el   legislador es titular de un amplio margen de configuración legislativa en   materia de procedimientos judiciales y administrativos.  Esta competencia   solo está limitada al respeto y cumplimiento de los derechos y principios   constitucionales, sin que pueda considerarse como absoluta.    

Considera el interviniente que la norma demandada no desconoce dichos límites,   en tanto prevé con suficiente claridad  “1. La regulación de la acción en   debida forma, 2. El tramite que se ha de surtir, 3. El respeto de los derechos   constitucionales como el debido proceso y defensa, con la regulación de los   recursos que se interpondrán en el proceso, 4. Que no transgrede, ni excede en   lo absoluto, el límite de la facultad de libertad del legislador en materia   judicial y 5. Se cumple con los criterios de razonabilidad, proporcionalidad y   prevalencia del derecho sustancial sobre el adjetivo exigidos por el   constituyente.”.    

4.4.2. De otro lado, la Universidad sostiene que el precepto demandado tiene por   objeto dar cumplimiento al principio de celeridad y prioridad de lo sustancial   sobre lo procedimental.  Por ende, no puede ser objeto de reproche desde la   perspectiva del derecho de acceso a la administración de justicia.  En ese   orden de ideas, el legislador busca con esta acción no solo el cumplimiento   efectivo sino la consecución de los fines esenciales del Estado. Añade que en   este caso el derecho al debido proceso y a la contradicción y defensa no son   vulnerados, por cuanto el trámite judicial está previamente indicado en la ley.    

Intervenciones ciudadanas    

4.5. Los ciudadanos María Cristina Bucheli Espinosa y Mario Fernando Osejo   Bucheli intervinieron dentro del proceso de la referencia a fin de coadyuvar la   demanda de inconstitucionalidad y solicitar a la Corte que se declare la   inexequibilidad de la norma demandada. Ello a partir de los siguientes   argumentos:    

4.5.1. Afirman que cuando se limita de cualquier forma la posibilidad de ejercer   la acción de cumplimiento a un ciudadano, se queda impune y se vuelve voluntaria   para quien está obligado a respetarla, aplicarla y garantizar su cumplimiento,   con lo que se vulnera de manera cierta el Estado de Derecho.    

De   manera consonante con la demanda, indican que la jurisprudencia del Consejo de   Estado tiene dos tesis en cuanto a la acción de cumplimiento. Considera, en tal   sentido, que la fórmula más apropiada es la adoptada por la Sección Cuarta, en   el sentido que la ausencia de recurso de apelación vulnera el derecho de   contradicción y defensa del actor, pues no habrá ningún juez que determine si le   asiste razón en cuanto a la admisibilidad del libelo.    

4.5.2. Sostienen, en el mismo orden de ideas, que es contrario al principio   democrático participativo que se niegue la posibilidad de revisión judicial a   las razones de rechazo de la acción de cumplimiento.  Igualmente, al no   haber el recurso de impugnación al auto en discusión, se vulnera el derecho al   debido proceso, en su vertiente del derecho de defensa, según los argumentos   antes planteados.     

4.6. Los ciudadanos Mauricio Pava Lugo y Juan Sebastián Serna Cardona   intervinieron dentro del proceso de la referencia a fin de para solicitar a la   Corte que se declare la exequibilidad condicionada de la norma acusada, en el   entendido que el recurso de apelación es procedente frente al auto que rechaza   la demanda de acción de cumplimiento.    

4.6.1. Consideran, en primer término, que si bien se ha reconocido que el   derecho a impugnar carece de carácter absoluto, en el caso planteado se está   ante una evidente vulneración del derecho al debido proceso, específicamente el   derecho de defensa.  Esto en razón de los mismos argumentos planteados por   el anterior interviniente.     

Insisten, como se ha planteado en precedencia, en la concurrencia de dos   interpretaciones de la norma acusada, divergencia que debe ser solucionada por   parte de la Corte, de forma que se otorgue mayores garantías al derecho de   defensa.    

V.   CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN    

En   cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución,   el Procurador General de la Nación, mediante concepto 5504 del 2 de enero de   2013, solicitó a la Corte declarar exequible la expresión acusada.    

5.1. Indica, en primer lugar, que los actores al corregir la demanda se   limitaron a reiterar sus apreciaciones para finalmente solicitar un   pronunciamiento de fondo. Precisa que “en aplicación del principio pro   actione, la Corte explica que el examen de los requisitos adjetivos de la   demanda de constitucionalidad no debe ser sometido a un escrutinio excesivamente   riguroso y que debe preferirse una decisión de fondo antes que una inhibitoria,   de manera que se privilegie la efectividad de los derechos de participación   ciudadana  de acceso al recurso judicial efectivo ante la corte”. Por   ende, se está a un cargo de inconstitucionalidad susceptible de una decisión de   fondo.    

         

5.2. Aduce que la Constitución otorga al legislador la competencia para regular   las formas propias de cada proceso.  Esta potestad incluye la definición   acerca de los recursos, etapas, término y competencia de los funcionarios para   conocer determinados asuntos, a la vez que los medios de prueba de que pueden   valerse los ciudadanos.    

Trascribe los artículos 8°, 10, 11 y 12  de la Ley acusada, para evidenciar   que si el actor no cumple con los requisitos señalados o no corrige a tiempo las   deficiencias de que adolece su solicitud de acción de cumplimiento, la hará   inoperante.    

En   este sentido, encuentra que la afirmación de los demandantes, referida a que la   providencia que rechaza la acción de cumplimiento impide el acceso a la   administración de justicia vulnerando el derecho de defensa y el debido proceso,   es infundada. En contrario, lo que se evidencia es que la ley acusada hace   mención específica de los requisitos que debe tener la demanda y la manera de   subsanarlos.    

5.2. Igualmente, el Ministerio Público constata que si se rechaza dicha acción   el actor puede presentarla nuevamente. Esto siempre teniendo en cuenta que si la   acción es contra una norma con fuerza de ley, esta debe estar vigente. A su vez,   si la demanda se dirige contra actos administrativos que sean de carácter   general o particular, no deben haber sido declarados nulos ni haber perdido su   fuerza ejecutoria.    

VI. FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN    

Competencia    

1. De conformidad con lo dispuesto en el   artículo 241, numeral 5o. de la Constitución Política, la Corte Constitucional   es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de   inconstitucionalidad de la referencia, pues las expresiones acusadas hacen parte   de una Ley.    

Problema jurídico y metodología de la   decisión    

2. Los demandantes consideran que la   expresión normativa contenida en el artículo 16 de la Ley 393   de 1997, que determina la improcedencia de todo recurso durante el trámite de la   acción de cumplimiento, excepto la impugnación contra la sentencia y la   reposición contra el auto que deniegue pruebas, vulnera la Carta Política.    Esto debido que respecto de otras decisiones de importancia en el trámite de   acción de cumplimiento, particularmente el rechazo de la demanda, quedarían   desprovistas de control judicial por un superior jerárquico. Esta circunstancia,   a su juicio, se opone al derecho de defensa, componente del debido proceso, así   como al acceso a la administración de justicia y la tutela judicial efectiva,   esta última garantía consagrada en normas de derecho internacional de los   derechos humanos, integrantes del bloque de constitucionalidad.  Agregan que la   necesidad de contar con el recurso de apelación resulta imperativa respecto de   la decisión de rechazo de la demanda, como lo sostienen decisiones sobre el   particular proferidas por el Consejo de Estado.      

La mayoría de los intervinientes y el   Procurador General coinciden en que el precepto es exequible.  Para   sustentar esa afirmación parten de advertir que, de acuerdo con la   jurisprudencia constitucional, el legislador cuenta con un amplio margen de   configuración legislativa en materia de fijación de los recursos dentro de los   procedimientos judiciales y administrativo, competencia limitada solo por la   eficacia de los derechos constitucionales, al igual que criterios de   razonabilidad y proporcionalidad.  Estas condiciones eran cumplidas en el caso   analizado, puesto que (i) el rechazo de la demanda se originaba por el   incumplimiento de requisitos formales e indispensables del libelo, cuya   satisfacción corresponde al actor; (ii) la ausencia de recursos durante el   trámite garantizaba un fin constitucionalmente legítimo, relativo a la celeridad   en las acciones constitucionales; y (iii) en todo caso, ante el rechazo por el   incumplimiento de dichos requisitos formales, el demandante tiene la posibilidad   de formular nuevamente la demanda, lo que desvirtúa el argumento de la   imposición de barreras injustificadas para el acceso al sistema de justicia.    

A su vez, los ciudadanos intervinientes   apoyan la declaratoria de inexequibilidad del precepto, para lo cual, en   esencia, reiteran los argumentos planteados en la demanda.     

3. Con base en lo anterior, la Corte debe   resolver el siguiente problema jurídico: ¿La norma que prevé la inexistencia de   recursos a las decisiones de trámite en la acción de cumplimiento, salvo la   sentencia y el auto que deniega pruebas, impone una restricción incompatible con   el derecho de defensa, el acceso a la administración de justicia y la tutela   judicial efectiva?    

Para resolver este tópico, la Sala adoptará   la siguiente metodología: En primer lugar, reiterará brevemente el precedente   constitucional en materia de libertad de configuración normativa respecto de los   procedimientos judiciales. Luego, hará referencia al contenido y alcance del   deber constitucional de prever la doble instancia.  En tercer lugar, la   Corte contextualizará la norma acusada en el procedimiento previsto para la   acción de cumplimiento.  Finalmente, a partir de las reglas   jurisprudenciales que se deriven de los análisis anteriores, resolverá el   problema jurídico planteado.    

Libertad de configuración normativa de los   procedimientos judiciales.  Reiteración de jurisprudencia    

4. La jurisprudencia constitucional, en   distintos fallos, ha consolidado un grupo de reglas definidas acerca de los   límites a la libertad de configuración normativa que tiene el legislador en   materia de definición de los procedimientos judiciales.  Por ende, en este   apartado la Corte reiterará esas reglas, a partir de sus recientes   recopilaciones.[1]    

Este precedente parte de considerar que, de   acuerdo con los numerales 1° y 2° del artículo 150 C.P., así como el artículo   228 C.P., corresponde al Congreso determinar los procedimientos y acciones   judiciales. Para ello tiene un margen amplio de configuración, el cual le   permite diseñar los trámites que considere más adecuados al cumplimiento de los   fines del proceso.  Esta función, inclusive, le otorga al legislativo la   posibilidad de privilegiar determinados modelos de procedimiento o incluso   prescindir de etapas o recursos en algunos de estos trámites o incluirlos en   otros.     

Como lo ha señalado la Corte, las opciones   del legislador en cuanto a la definición del trámite judicial son múltiples,   pues está facultado para “… fijar nuevos procedimientos,[2]  determinar la naturaleza de actuaciones judiciales,[3]  eliminar etapas procesales,[4] requerir la intervención estatal o   particular en el curso de las actuaciones judiciales,[5]  imponer cargas procesales[6] o establecer plazos para el   ejercicio del derecho de acceso a la administración de justicia.[7]  De tal manera que, por regla general, la determinación de los sujetos procesales   y de los momentos en que ellos pueden intervenir en los procesos judiciales o   disciplinarios hace parte de la libertad de configuración normativa del   legislador que debe responder a las necesidades de la política legislativa, para   lo cual evalúa la conveniencia y oportunidad de los mecanismos o instrumentos   procesales para hacer efectivos los derechos, libertades ciudadanas y las   garantías públicas respecto de ellos.”[8]    

De otra parte, y de manera coincidente con   lo anterior, la jurisprudencia constitucional insiste en que la amplia potestad   analizada también tiene carácter negativo, pues permite al legislador decidir   acerca de la exclusión de etapas procesales.  Esto debido a que, de acuerdo   con la Constitución, es a la ley a la que le corresponde definir el contenido   específico de los procedimientos judiciales, salvo aquellos casos en que la   Carta tiene previsiones particulares acerca de determinados procesos que, como   es apenas natural, subordinan al legislador.  Así, se ha señalado por la   Corte que “… el legislador goza de libertad de configuración en lo referente al   establecimiento de los recursos y medios de defensa que pueden intentar los   administrados contra los actos que profieren las autoridades. || Es la ley, no la   Constitución, la que señala si determinado recurso -reposición, apelación, u   otro- tiene o no cabida respecto de cierta decisión, y es la ley, por tanto, la   encargada de diseñar en todos sus pormenores las reglas dentro de las cuales tal   recurso puede ser interpuesto, ante quién, en qué oportunidad, cuándo no es   procedente y cuáles son los requisitos -positivos y negativos- que deben darse   para su ejercicio.”[9]    

5.  Sin embargo, a pesar de la   amplitud del margen de configuración normativa analizado, la jurisprudencia   también ha señalado que la potestad del legislador para definir los   procedimientos judiciales está sometida a límites precisos, que si bien son   igualmente amplios, en todo caso permiten hacer compatibles al proceso judicial   con la Constitución.  Estos límites pueden agruparse en cuatro categorías,   a saber: (i) la fijación directa, por parte de la Constitución, de determinado   recurso o trámite judicial; (ii) el cumplimiento de los fines esenciales del   Estado y particularmente de la administración de justicia; (iii) la satisfacción   de principios de razonabilidad y proporcionalidad; y (iv) la eficacia de las   diferentes garantías que conforman el debido proceso y el acceso a la   administración de justicia.    

6. En cuanto a lo primero, es evidente que   el principio de supremacía constitucional implica que cuando la Carta Política   ha definido de manera directa determinado procedimiento judicial o   administrativo, el legislador tiene vedado modificar lo previsto por el   Constituyente.  Como lo ha explicado la jurisprudencia, esta opción en   cualquier caso es excepcional, pues el criterio general es la amplia competencia   legislativa en materia de procesos judiciales.  Sobre el particular se ha   señalado que “… corresponde al legislador establecer los recursos y medios de defensa   que pueden intentar los administrados contra los actos que profieren las   autoridades administrativas diseñando las reglas dentro de las cuales   determinado recurso puede ser interpuesto, ante quién, en qué oportunidad,   cuándo no es procedente y cuáles son los requisitos que deben darse para su   ejercicio. Para esta Corporación, los recursos son de creación legal, y por ende   es una materia en la que el Legislador tiene una amplia libertad de   configuración, salvo ciertas referencias explícitas de la Carta, como la   posibilidad de impugnar los fallos de tutela y las sentencias penales   condenatorias (arts. 29 y 86, CP).”[10]    

7. Respecto al segundo grupo de límites, se parte de   considerar que el procedimiento judicial no es un fin en sí mismo, sino que es   apenas un instrumento para alcanzar la primacía del derecho sustancial, en los   términos del artículo 228 C.P.  Ello quiere decir que las formas procesales   deben estar instituidas para (i) cumplir con los fines de esenciales del Estado,   previstos en el artículo 2° C.P.; y particularmente (ii) otorgar eficacia a las   previsiones de independencia, desconcentración y autonomía de la función   judicial, publicidad de la actuación, prevalencia del derecho sustancial,   diligencia en el cumplimiento de los términos procesales y garantía de acceso a   la administración de justicia.    

Esto quiere decir que los procedimientos judiciales   resultarán contrarios a la Constitución cuando se muestren arbitrarios, en tanto   desvinculados de los objetivos mencionados.  Al respecto, la Corte ha   insistido en que “… como sucede   con toda atribución de competencia en el Estado Democrático, existen límites   sustantivos que contienen y dan forma al poder congresional de fijar esos   procedimientos.  El primer grupo de limitaciones refiere a aquellas   cláusulas constitucionales que determinan tanto los fines esenciales del Estado,   en general, como los propósitos propios de la administración de justicia, en   particular.  Así, en relación con los segundos, no resultarán admisibles   formas de procedimiento judicial que nieguen la función pública del poder   judicial, en especial la imparcialidad y autonomía del juez, impidan la vigencia   del principio de publicidad, privilegien otros parámetros normativos distintos   al derecho sustancial, impongan procedimientos que impiden el logro de una   justicia oportuna, o hagan nugatorio el funcionamiento desconcentrado y autónomo   de la función jurisdiccional (Art. 228 C.P.).”[11]    

8. El tercer grupo de límites, que se muestran comunes   para todas aquellas normas legales que regulan la eficacia de los derechos   fundamentales, es el cumplimiento de criterios de razonabilidad y   proporcionalidad. Esta condición, como es bien sabido, se cumple cuando la norma   procedimental se funda en un criterio de razón suficiente, relativa al   cumplimiento de un fin constitucionalmente admisible, a través de un mecanismo   que se muestre adecuado para el cumplimiento de ese objetivo y que a su vez, no   afecte desproporcionadamente un derecho, fin o valor constitucional, en razón de   la interferencia con su núcleo esencial.     

Sobre el tópico, la Corte expresó en la sentencia C-428/02 que “[c]omo   lo ha venido señalando la jurisprudencia constitucional en forma por demás   reiterada y unívoca, en virtud de la cláusula general de competencia consagrada   en los numerales 1° y 2° del artículo 150 de la Carta Política, al legislador le   corresponde regular en su totalidad los procedimientos judiciales y   administrativos. Por esta razón, goza de un amplio margen de autonomía o   libertad de configuración normativa para evaluar y definir sus etapas,   características, formas y, específicamente, los plazos y términos que han de   reconocerse a las personas en aras de facilitar el ejercicio legítimo de sus   derechos antes las autoridades públicas. Autonomía que, por lo demás, tan sólo   se ve limitada por la razonabilidad y proporcionalidad de las medidas adoptadas,   en cuanto éstas se encuentren acordes con las garantías constitucionales de   forma que permitan la realización material de los derechos sustanciales.”[12]    

9.   Por último, el cuarto grupo de limitaciones se encuentra en la eficacia de las   diversas cláusulas que integran el derecho fundamental al debido proceso.    Como lo explicó la Corte en la sentencia C-124/11, en tanto el procedimiento   judicial encuentra su justificación constitucional en la obtención de decisiones   justas que resuelvan los conflictos de la sociedad, el mismo debe garantizar que   los derechos y prerrogativas que la Carta confiere a las partes no sean   menoscabadas.  Esto quiere decir, como se ha explicado, que el proceso   judicial debe permitir el logro efectivo de los distintos componentes del   derecho al debido proceso, como son los principios de legalidad, contradicción y   defensa, de favorabilidad en los casos que resulte aplicable, de presunción de   inocencia para los trámites propios del derecho sancionador, así como contar con   un proceso judicial sin dilaciones injustificadas y donde esté garantizado el   derecho a presentar y controvertir las pruebas, a impugnar la sentencia   condenatoria y a que no se sea juzgado dos veces por el mismo hecho. Estas   garantías se suman a otras, vinculadas a distintos derechos fundamentales, como   son la igualdad de trato ante autoridades judiciales, la vigencia de la   intimidad y la honra, la autonomía personal y la dignidad humana, entre muchas   otras.     

Bajo esta perspectiva, el derecho fundamental al debido proceso, comprendido   como un complejo de garantías a favor de las partes, guarda unidad de sentido   con la concepción que del derecho a un recurso judicial efectivo que ofrece el    derecho internacional de los derechos humanos.  Sobre el particular, la   Opinión Consultiva OC-9/87 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos,   resalta que el artículo 8 de la Convención Interamericana sobre Derechos Humanos   “…cuya interpretación ha sido solicitada   expresamente, es denominado por la Convención ” Garantías Judiciales “, lo cual   puede inducir a confusión porque en ella no se consagra un medio de esa   naturaleza en sentido estricto. En efecto, el artículo 8 no contiene un recurso   judicial propiamente dicho, sino el conjunto de requisitos que deben observarse   en las instancias procesales para que pueda hablarse de verdaderas y propias   garantías judiciales según la Convención.   (…)  Este artículo 8 reconoce el llamado “debido proceso legal”, que abarca las   condiciones que deben cumplirse para asegurar la adecuada defensa de aquéllos   cuyos derechos u obligaciones están bajo consideración judicial.”    

A su vez, el intérprete autorizado de la Convención   Americana ha insistido en la cláusula de garantías judiciales se aplica no solo   al escenario del derecho penal, sino también a las demás actuaciones, entre   ellas las de los procedimientos administrativos.  Así, en la Opinión   Consultiva OC-11/90 determinó que “[e]n materias que conciernen con la   determinación de [los] derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o   de cualquier otro carácter el artículo 8 no especifica garantías mínimas, como   lo hace en el numeral 2 al referirse a materias penales. Sin embargo, el   concepto de debidas garantías se aplica también a esos órdenes y, por ende, en   ese tipo de materias el individuo tiene derecho también al debido proceso que se   aplica en materia penal. Cabe señalar aquí que las circunstancias de un   procedimiento particular, su significación, su carácter y su contexto en un   sistema legal particular, son factores que fundamentan la determinación de si la   representación legal es o no necesaria para el debido proceso.”    

10.   En conclusión, como lo señalara la Corte en la sentencia C-124/11 antes citada,   el procedimiento judicial es el escenario estatal que, por definición, debe   estar conformado de manera que garantice los derechos constitucionales y sirva   de espacio para su realización.  Esto conlleva que cuando la legislación   que regula dicho trámite, en vez de propiciar esa eficacia se configura como   barrera para su ejercicio efectivo, resulte contraria a los principios y valores   previstos en la Carta, devendrá inexequible.  Sobre el tópico, este   Tribunal ha indicado que el legislador no está facultado para prever, bajo el   simple capricho o la arbitrariedad, las ritualidades procesales, “… pues no   puede desconocer las garantías fundamentales, y debe proceder de acuerdo con   criterios de proporcionalidad y razonabilidad, a fin de asegurar el ejercicio   pleno del derecho de acceso a la administración de una justicia recta. Por ello   las leyes que establecen procedimientos deben propender por el hacer efectivos   los derechos de defensa, de contradicción, de imparcialidad del juez, de   primacía de lo substancial sobre lo adjetivo o procedimental, de juez natural,   de publicidad de las actuaciones y los otros que conforman la noción de debido   proceso.”[13]    

11.   Ahora bien, el precedente en comento también ha señalado que, como se muestra en   el caso objeto de examen, son usuales en casos concretos las tensiones entre   diferentes garantías que integran el derecho al debido proceso sustantivo.  Un   escenario recurrente de este fenómeno es la tensión entre los derechos de   contradicción y defensa, de un lado, y la necesidad que el proceso se desarrolle   de forma célere y sin dilaciones injustificadas. Esto debido a que es común que,   con el ánimo de otorgar mayor dinámica al sistema de administración judicial,   tradicionalmente signado por su lentitud e incluso mora en la resolución   definitiva de los conflictos, el legislador opte por prescindir de determinadas   etapas o por eliminar la posibilidad que las partes presenten determinados   recursos, como sucede en la norma demandada.    

En   el análisis de constitucionalidad de estas disposiciones la Corte ha concluido,   de manera general, que esas opciones legislativas son expresiones   constitucionalmente válidas del amplio margen de configuración legislativa, a   condición que se muestren razonables y proporcionadas, en los términos   explicados.  Así, se ha considerado por la jurisprudencia que “…es usual   que las reformas legales que busquen disminuir la duración de los procedimientos   judiciales apelen a la reducción de términos judiciales o, inclusive, a la   eliminación de etapas, lo cual puede llegar a actuar en desmedro de las   posibilidades de las partes para controvertir las pruebas, los alegatos y las   decisiones que se adopten en el trámite.  En estos casos, se ha considerado   por la jurisprudencia constitucional que limitaciones, proporcionadas y   razonable, a las oportunidades de contradicción y defensa, no se oponen prima   facie a la Constitución, cuando estas están enfocadas a evitar las dilaciones   injustificadas en los procedimientos judiciales.  No obstante, tales   restricciones a la oportunidad y/o duración de los términos para el ejercicio de   los derechos de contradicción y defensa no pueden ser de una entidad tal que se   muestren incompatibles con el núcleo esencial del derecho fundamental al debido   proceso.”[14]    

Nótese sobre este particular que el balance planteado por la jurisprudencia es   absolutamente necesario para evitar el desmedro de cada uno de los extremos   analizados.  De un lado, si se maximizara el principio de celeridad en los   procedimientos, se llegaría a un escenario en que el procedimiento judicial no   cumpliría sus fines constitucionales, sino que se justificaría a si mismo como   un herramienta para resolver, apenas desde un parámetro formal y eficientista,   los derechos constitucionales interferidos por el proceso.  De otro lado,   si se otorga un carácter prevalente e incuestionable a la permanencia de todos   los recursos posibles para el ejercicio del derecho de defensa, los   procedimientos judiciales no podrían fácticamente cumplir con el propósito para   el que fueron instituidos, como es llegar una decisión oportuna y definitiva por   parte de un juez imparcial y sometido objetivamente al ordenamiento jurídico.    

12.   Por lo tanto, el legislador está facultado para fijar modelos de procedimiento   que prescindan de determinadas etapas o recursos, a condición que (i) la   limitación no verse sobre una instancia procesal prevista específicamente por la   Constitución; (ii) la restricción correspondiente cumpla con criterios de   razonabilidad y proporcionalidad; y (iii) la limitación no configura una barrera   injustificada para el acceso a la administración de justicia.  Acerca de esta   conclusión, la Corte ha insistido en que “[e]n cuanto se refiere a la consagración de   mecanismos para controvertir decisiones judiciales o administrativas, en la   sentencia C-005 de 1996,[15]   la Corporación señaló que si el legislador decide consagrar un recurso en   relación con ciertas decisiones y excluye del mismo otras, puede hacerlo según   su evaluación acerca de la necesidad y conveniencia de plasmar tal distinción,   pues ello corresponde a la función que ejerce, siempre que no rompa o desconozca   principios constitucionales de obligatoria observancia. Asimismo, con la misma   limitación, también puede suprimir los recursos que haya venido consagrando sin   que, por el solo hecho de hacerlo, vulnere la Constitución Política.”[16]     

La vigencia de los derechos de contradicción y defensa a través del principio de   doble instancia    

13.   El artículo 29 C.P. incorpora dentro de las garantías que integran el derecho al   debido proceso, la facultad de contar con un mecanismo para la impugnación de   las sentencias condenatorias.  Sin embargo, el artículo 31 C.P. prevé una   fórmula más amplia, según la cual (i) toda sentencia judicial podrá ser apelada   o consultada, salvo las excepciones que consagre la ley; y (ii) el superior no   podrá agravar la pena impuesta cuando el condenado es apelante único, instituto   tradicionalmente conocido como la prohibición de la reformatio in pejus.    Por ende el Texto Constitucional, en aras de prodigar una concepción más   garantista de ese derecho, ha concluido que la doble instancia es un principio   general para todas las sentencias.  Esto bajo el entendido que ese   mecanismo es idóneo para un control judicial objetivo e independiente de la   decisión que pone fin al trámite o que resuelve asuntos particularmente   significativos dentro del proceso, de los cuales depende la eficacia de las   mencionadas garantías.     

Sobre este particular, la Corte ha insistido en que el principio de doble   instancia debe comprenderse del modo explicado, en razón de su innegable vínculo   con las garantías de contradicción y defensa.  En términos de la   jurisprudencia “…es claro que en la institución de la doble instancia   subyacen los derechos de impugnación y de contradicción. En efecto, la garantía   del derecho de impugnación y la posibilidad de controvertir una decisión, exigen   la presencia de una estructura jerárquica que permita la participación de una   autoridad independiente, imparcial y de distinta categoría en la revisión de una   actuación previa, sea porque los interesados interpusieron el recurso de   apelación o resulte forzosa la consulta. || La Corte, ha señalado:   “tradicionalmente se ha aceptado que el recurso de apelación forma parte de la   garantía universal de impugnación que se reconoce a quienes han intervenido o   están legitimados para intervenir en la causa, con el fin de poder obtener la   tutela de un interés jurídico propio, previo análisis del juez superior quien   revisa y corrige los defectos, vicios o errores jurídicos del procedimiento o de   la sentencia en que hubiere podido incurrir el a-quo…”[17].”[18]    

14.    Con todo, el precedente sobre la materia ha señalado que la doble instancia   admite excepciones por vía legal, puesto que (i) no existe un mandato   constitucional que obligue a todas las decisiones judiciales deban contar con   ese mecanismo; (ii) esa garantía, respecto de la generalidades de decisiones de   los jueces, no hace parte del núcleo esencial del derecho al debido proceso; y   (iii) el principio de doble instancia no puede tomar carácter absoluto, pues   ello afectaría desproporcionadamente otros componentes del debido proceso,   particularmente la necesidad de contar un procedimiento sin dilaciones   injustificadas.  Es por esta razón que la Constitución delega al legislador   la posibilidad de prever excepciones al principio de doble instancia frente a   las sentencias, facultad que está sometida a las limitaciones explicadas en   apartado anterior.    

En   consecuencia, el legislador bien puede imponer limitaciones a la doble   instancia, hasta el punto de disponer que contra determinadas decisiones no   operen recursos.  Inclusive, la Corte ha admitido que no contraviene   prima facie la Constitución que el legislador prevea determinados procesos   de única instancia.  Así, se resalta por la jurisprudencia que “[e]n   relación con el principio de la doble instancia[19],   como ya se señalaba, éste  tiene un vínculo estrecho con el debido proceso   y el derecho de defensa, ya que busca la protección de los derechos de quienes   acuden al Estado en busca de justicia[20].   Sin embargo,  como lo ha puesto de presente reiteradamente la  Corte,   dicho principio no hace parte del contenido esencial del debido proceso ni del   derecho de defensa en todos los campos, pues la propia Constitución, en su   artículo 31, establece que el Legislador podrá consagrar excepciones al   principio general, según el cual toda sentencia es apelable o consultable[21]. ||    

Así las cosas, la Carta de manera expresa sólo establece el derecho a impugnar   la sentencia adversa en materia penal y en las acciones de tutela (CP arts. 28 y   86). Igualmente, los pactos de derechos humanos ratificados por Colombia, como   la Convención Interamericana o el Pacto de Derechos Civiles y Políticos, y que   hacen parte del bloque de constitucionalidad (CP art. 93), prevén el derecho a   impugnar la sentencia en materia penal, pero no establecen esa posibilidad en   los otros campos del derecho, para los cuales exigen únicamente que la persona   sea oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez   o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad   por la ley[22].   || Conforme a lo anterior, a pesar de la importancia que puede tener la   posibilidad de apelar una sentencia contraria, es claro que, no es obligatorio   que todos los procesos judiciales sean de doble instancia. Así, la sentencia   C-345 de 1993, entre otras, advirtió que “el artículo 31 superior establece el   principio de la doble instancia, de donde se deduce el de apelación de toda   sentencia, pero con las excepciones legales, como lo dispone la norma   constitucional. Excepciones que se encuentran en cabeza del legislador para que   sea él quien las determine, desde luego, con observancia del principio de   igualdad”[23].”[24]    

15.   En ese orden de ideas, el legislador cuenta con un margen apreciable de   configuración legislativa en materia de determinación acerca de cuándo opera la   doble instancia frente a una decisión judicial.  Sin embargo, la Corte ha   señalado que esa facultad está circunscrita por las limitaciones generales a la   competencia del Congreso para definir los procedimientos jurisdiccionales,   explicadas en apartado anterior.  Por ende, con el fin de evitar que el   principio de doble instancia se torne de regla general a mecanismo exceptivo, la   norma que lo limita no puede desconocer un mandato constitucional expreso que   prevea la impugnación, debe cumplir con criterios de racionalidad y   proporcionalidad y, a su vez, no puede tornarse en una barrera injustificada   para el acceso a la administración de justicia.    

16.   Como se indicó, la posibilidad de excepciones a la doble instancia se extiende   incluso a la facultad del legislador de prever procesos de única instancia.    Sin embargo, además de las condiciones antes expuestas, la jurisprudencia ha   señalado que la constitucionalidad de este tipo de modelos de procedimiento   depende que se cumpla con determinados criterios, relativos a que (i) la   exclusión de la doble instancia debe ser excepcional; (ii) deben existir otros   recursos, acciones u oportunidades procesales que garanticen adecuadamente el   derecho de defensa y el derecho de acceso a la administración de justicia de   quienes se ven afectados por lo actuado o por lo decidido en procesos de única   instancia; (iii) la exclusión de la doble instancia debe propender por el logro   de una finalidad constitucionalmente legítima; y (iv) la exclusión no puede dar   lugar a discriminación.[28]    

17.   En suma y a partir de la reconstrucción de la jurisprudencia constitucional   sobre la materia, la reciente sentencia C-718/12 fijó las siguientes reglas   acerca de la validez constitucional de las normas que imponen limitaciones al   principio de doble instancia:    

17.   1. El principio general establecido por el artículo 31 C.P. es que todos los   procesos judiciales son de doble instancia y que por consiguiente, como los   procesos de única instancia son una excepción a ese principio constitucional,   debe existir algún elemento que justifique esa limitación, pues otra   interpretación conduciría a convertir la regla (doble instancia) en excepción   (única instancia).    

17.2. La posibilidad de apelar tiene vínculos estrechos con el derecho de   defensa y la Constitución, al igual que con los tratados de derechos humanos   garantizan a toda persona el derecho al debido proceso, que tiene como   componente esencial el derecho de defensa.  Por lo tanto, aunque el   legislador puede establecer excepciones a la doble instancia, es claro que al   consagrar un proceso de única instancia, debe establecer suficientes   oportunidades de controversia, que aseguren un adecuado derecho de defensa,   según la naturaleza del caso.    

17.3. El principio de igualdad se proyecta sobre la regulación de los procesos y   recursos. Por ende, aunque el legislador cuenta con una amplia facultad    para instituir las formas y modelos de proceso, esta competencia carece de un   alcance tal que incluya la estipulación de tratamientos discriminatorios   injustificados.    

A   partir de los argumentos expuestos, que determinan las condiciones y límites a   la libertad de configuración legislativa en materia de procedimientos   judiciales, particularmente aquellas reglas que ordenan relevar determinados   recursos, entre ellos los que permiten la doble instancia, la Sala analizará la   estructura del procedimiento previsto para la acción de cumplimiento. Esto con   miras a la resolución del problema jurídico propuesto por los demandantes.    

La estructura del proceso de acción de cumplimiento    

18.   El artículo 87 C.P. dispone que toda persona podrá acudir ante la autoridad   judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o acto administrativo.    El mismo precepto constitucional prevé que en caso que dicha acción prospere, la   sentencia respectiva ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber   omitido.    

La   jurisprudencia de la Corte, a partir de la interpretación de esta norma   superior, ha insistido en que la acción de cumplimiento tiene raigambre   constitucional, naturaleza pública y un vínculo necesario con la vigencia del   orden jurídico.  Es, ante todo, un mecanismo judicial para evitar que los   preceptos legales y las actuaciones administrativas permanezcan en una simple   eficacia simbólica, sin que adquieran materialidad, incumpliéndose con ello los   fines estatales perseguidos por la norma legal o el acto de la administración.    En términos de la Corte “[e]l objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda   persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad   de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el   cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es   omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter. De esta   manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad   material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la   concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a   asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo. (…) el referido derecho se nutre del   principio constitucional de la efectividad de los derechos que es anejo al   Estado Social de Derecho, pues si éste busca crear unas condiciones materiales   de existencia que aseguren una vida en condiciones dignas y justas a los   integrantes de la comunidad, y la acción de los poderes públicos para lograr   estos propósitos se traducen en leyes y actos administrativos, toda persona como   integrante de ésta, en ejercicio del derecho de participación política e   interesado en que dichos cometidos materiales se realicen, tiene un poder activo   para instar el cumplimiento de dichas leyes y actos, acudiendo para ello al   ejercicio de una acción judicial.”[29]    

19. Con el fin de cumplir con las finalidades   explicadas, la Ley 393 de 1997 prevé un procedimiento simple, participativo y   preferente para el trámite de la acción de cumplimiento.  Este trámite   tiene la siguiente estructura:    

19.1. La competencia para el conocimiento de la acción   es asignada, en primera instancia, a los jueces administrativos con competencia   en el domicilio del accionante.  La segunda instancia corresponde al   superior jerárquico correspondiente. Del mismo modo, cuando se trate de acciones   de conocimiento del Consejo de Estado, el conocimiento corresponde a la sección   o subsección de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la cual haga parte   el consejero a quien corresponda en reparto. (Art. 3°).    

19.2. La titularidad de la acción la tienen todas las   personas.  Al respecto, la Ley 393/97 enfatiza que dentro de esa categoría   se incluyen (i) los servidores públicos; en especial: el   Procurador General de la Nación, los Procuradores Delegados, Regionales y   Provinciales, el Defensor del Pueblo y sus delegados, los Personeros   Municipales, el Contralor General de la República, los Contralores   Departamentales, Distritales y Municipales; (ii) las organizaciones sociales; y   (iii) las Organizaciones No Gubernamentales.  (Art. 4°).    

19.3. En cuanto a la legitimidad por pasiva, la acción   de cumplimiento puede ser presentada contra la autoridad o el particular en   ejercicio de funciones públicas, a quienes corresponda el cumplimiento de la   norma con fuerza de ley o el acto administrativo objeto de debate. (Arts. 5°,   6°).    

19.4. La acción de cumplimiento no está sometida a   caducidad, por lo que podrá ejercerse en cualquier tiempo. La sentencia que ponga fin al proceso hará   tránsito a cosa juzgada, cuando el deber omitido fuere de aquellos en los cuales   la facultad de la autoridad renuente se agota con la ejecución del primer acto.   Pero si el deber omitido fuere de aquellos cuyo cumplimiento pueda demandarse   simultáneamente ante varias autoridades o en diferentes oportunidades en el   tiempo, la acción podrá volver a intentarse sin limitación alguna. Sin embargo,   la misma regulación determina que la acción será improcedente por los mismos   hechos que ya hubieren sido decididos y en el ámbito de competencia de la misma   autoridad. (Art. 7°).    

19.5. La acción de cumplimiento tiene como requisito de   procedibilidad la constitución de renuencia de la autoridad o particular   responsable de la ejecución de la norma o acto correspondiente. Para ello, el   accionante debe haber previamente reclamado el cumplimiento del deber legal o   administrativo y, a su vez, la autoridad debe haberse ratificado en su   incumplimiento o no contestado dentro de los diez días siguientes a la   presentación de la solicitud. Excepcionalmente se podrá prescindir de este   requisito, cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir   un perjuicio irremediable, caso en el cual este hecho deberá ser sustentado en   la demanda. (Art. 8°).    

19.6. La acción es improcedente respecto de (i) la   protección de derechos que puedan ser garantizados mediante la acción de tutela;   (ii) cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para   lograr el efectivo cumplimiento del acto administrativo, salvo que se siga un   perjuicio grave e inminente para el accionante; o (iii) cuando se pretenda   obtener el cumplimiento de normas que establezcan gastos. (Art. 9°).    

19.7.  La demanda debe contener los siguientes   asuntos: (i) el nombre,   identificación y lugar de residencia de la persona que instaura la acción; (ii)   la determinación de la norma con fuerza material de ley o acto administrativo   incumplido. En este caso, si la acción recae sobre acto administrativo, deberá   adjuntarse copia del mismo. En cambio, si el acto tiene naturaleza verbal,   deberá anexarse prueba siquiera sumaria de su existencia; (iii) una narración de   los hechos constitutivos del incumplimiento; (iv) la determinación de  la   autoridad o particular incumplido; (v) la prueba de la renuencia de la autoridad   o particular. Ello salvo que se demuestre la inminencia de un perjuicio   irremediable, sustentado en la demanda, caso en el cual deberá demostrarse que   el accionante pidió directamente su cumplimiento a la autoridad respectiva; (vi)   la solicitud de pruebas y enunciación de las que pretendan hacer valer; y (vii)   la manifestación, que se entiende presentada bajo gravedad del juramento, de no   haber presentado otra solicitud respecto a los mismos hechos o derechos ante   ninguna otra autoridad. (Art. 10°).    

19.8. La acción de cumplimiento tiene carácter   preferente en su trámite, por lo que el juez deberá posponer para su   conocimiento los demás asuntos, salvo las acciones de tutela.  El reparto,   en los casos de las localidades con varios despachos judiciales de la misma   jerarquía y especialidad de aquél ante el cual se ejerció, se realizará el mismo   día y a la mayor brevedad. Una vez realizado el reparto de la solicitud de   cumplimiento se remitirá inmediatamente al funcionario competente.  A su   vez, la regulación prevé expresamente que los términos son perentorios e   improrrogables. (Art. 11).    

19.10. El juez, en el término de tres días siguientes a   la presentación de la demanda, resolverá sobre su admisibilidad.  En caso   que considere que se han incumplido con los requisitos mencionados en el   artículo 10° de la Ley 393/97, otorgará al demandante el término de dos días   para que corrija su libelo.  Si ello no se hiciere, la demanda será   rechazada.  De igual modo, se determina una causal de rechazo in limine,   cuando el demandante no aporte la prueba de la constitución de renuencia, salvo   que se trate de la excepción contemplada en el artículo 8° de la Ley acusada,   relativa a la inminencia de perjuicio irremediable.  (Art. 12).    Igualmente, también procede el rechazo cuando la demanda sea temeraria, esto   es, en caso que sin motivo justificado la misma acción de cumplimiento sea   presentada por la misma persona o su representante ante varios jueces. (Art.   28).    

En caso que la demanda sea admitida, el juez ordenará   su notificación personal al demandado y la entrega de una copia de la demanda y   sus anexos dentro de los tres días siguientes a la admisión. Si no fuere   posible, el juez podrá recurrir a la comunicación telegráfica o a cualquier otro   medio que garantice el derecho de defensa.  El auto admisorio indicará que   (i) la decisión será proferida dentro de los veinte (20) días siguientes a la   admisión de la solicitud de cumplimiento; y (ii) que el demandado tiene derecho   a hacerse parte en el proceso y a allegar pruebas o solicitar su práctica,   dentro de los tres días siguientes a la notificación. (Art. 15).    

19.11. El juez que conozca de la solicitud podrá   ordenar el cumplimiento del deber omitido, prescindiendo de cualquier   consideración formal. Ello siempre y cuando el fallo se funde en un medio de   prueba del cual se pueda deducir una grave o inminente violación de un derecho   por el incumplimiento del deber contenido en la ley o acto administrativo.    Esta facultad no opera en caso que, en el término de traslado, el demandado haya   hecho uso de su derecho a pedir pruebas. (Art. 15).    

19.12. Como lo prevé el artículo 16, parcialmente   acusado en el presente proceso, las providencias que se dicten en el trámite,   con excepción de la sentencia y el auto que deniegue la práctica de pruebas,   carecerán de recurso alguno.  En el segundo caso, el mencionado auto admite   el recurso de reposición, que deberá ser interpuesto al día siguiente de la   notificación por estado y resuelto a más tardar al día siguiente.    

19.13. En cuanto al régimen probatorio, se dispone que   el juez de conocimiento podrá requerir informes al particular o a la autoridad   pública contra quien se hubiere hecho la solicitud y en el caso de actuaciones   administrativas, pedir el expediente o la documentación donde consten los   antecedentes del asunto. La omisión injustificada en el envío de esas pruebas   acarreará responsabilidad disciplinaria para el obligado (Art. 17°).    

19.14. El trámite de la acción de cumplimiento de un   acto administrativo será suspendido hasta tanto no se profiera decisión   definitiva, en el evento en que en un proceso de nulidad en curso se haya   decretado la suspensión provisional del acto incumplido. (Art. 18).  A su   vez, el proceso podrá terminarse de manera anticipada a proferirse sentencia,   cuando el demandado desarrollase la conducta ordenada por la norma o acto   administrativo.  Esto sin perjuicio de la aplicación de condena en costas   (Art. 19).  Finalmente, cuando el incumplimiento de la autoridad tenga   origen en la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad, ese asunto   deberá ser resuelto en la sentencia, lo que incluye la posibilidad que el juez,   de manera oficiosa, aplique esa excepción. (Art. 20).    

19.15. Una vez finalizada la etapa probatoria, el juez   adoptará sentencia.  El fallo deberá contener: (i) la identificación del   solicitante; (ii) la determinación de la obligación incumplida; (iii) la   identificación de la autoridad de quien provenga el incumplimiento; (iv) la   orden a la autoridad renuente de cumplir el deber omitido; (v) el plazo   perentorio para el cumplimiento de lo resuelto, que no podrá exceder de diez   días hábiles, contados a partir de la fecha en que quede ejecutoriado el fallo.   En caso de que fuese necesario un término mayor, el juez lo definirá previa   sustentación en la parte motiva de la sentencia; (vi) la orden a la autoridad de   control pertinente de adelantar la investigación del caso para efectos de   responsabilidades penales o disciplinarias; y (vii) si hubiere lugar a ello, la   condena en costas.  La legislación resalta, del mismo modo, que la sentencia no   tendrá fines indemnizatorios.  Los perjuicios, en caso que se hubiesen   generado, serán reclamados mediante las acciones previstas para ese particular.    Igualmente, el ejercicio de la acción de cumplimiento no revive los términos que   sean aplicables para interponer dichas acciones indemnizatorias. (Art. 24).    

A su vez, en el evento de no prosperar las pretensiones   del actor, el fallo negará la petición advirtiendo que no podrá instaurarse   nueva acción con la misma finalidad. (Art. 21.).  La sentencia será   notificada del modo previsto en el Código de Procedimiento Civil, hoy Código   General del Proceso, a través de la fórmula prevista para las providencias que   deban ser notificadas personalmente (Art. 23).    

El fallo deberá cumplirse sin demora.  En caso que   concurra mora al respecto, el juez que adoptó la sentencia se dirigirá al   superior del responsable y le requerirá para que lo haga cumplir y abra el   correspondiente procedimiento disciplinario contra aquél. Pasados cinco días   ordenará abrir proceso contra el superior que no hubiere procedido conforme a lo   ordenado y adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento   del mismo. El juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior   hasta que estos cumplan su sentencia. (Art. 25).    

19.14. La sentencia podrá impugnarse dentro de los tres   días siguientes para ello.  Esta potestad es adscrita a las partes y al   defensor del pueblo. La impugnación se concederá en el efecto suspensivo, salvo   que la suspensión de cumplimiento del fallo genere un perjuicio irremediable del   demandante. (Art. 26).    

Presentada debidamente la impugnación, el juez remitirá   el expediente a más tardar al día siguiente al superior jerárquico. El Tribunal   que conozca de la impugnación estudiará el contenido de la misma, cotejándola   con el acervo probatorio y con el fallo. Podrá solicitar informes y ordenar la   práctica de pruebas de oficio. En todo caso, proferirá el fallo dentro de los   diez días siguientes a la recepción del expediente. Si a su juicio el fallo   carece de fundamento, procederá a revocarlo comunicándolo de inmediato; si lo   encuentra ajustado a derecho lo confirmará.    

19.15. Por último, la legislación dispone diferentes   tópicos accesorios a la estructura del procedimiento, relativos a (i) el trámite   del desacato cuando se incumpla la orden judicial contenida en la acción de   cumplimiento (Art. 29); (ii) la previsión de una cláusula remisoria en lo no   reglado por la Ley acusada al Código Contencioso Administrativo, hoy Código de   Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en lo que sea   compatible con la naturaleza de esa acción (Art. 30); y (iii) las reglas sobre   seguimiento acerca de la aplicación de la Ley 393/97, por parte del Ministerio   de Justicia y del Derecho.    

20.  La Sala concluye, a partir de las reglas   expuestas, que la acción de cumplimiento es un mecanismo judicial de jerarquía   constitucional, que está previsto bajo un procedimiento sencillo y ágil, acorde   con el objetivo del Constituyente de otorgar a los ciudadanos herramientas   efectivas para lograr la eficacia de normas y actos administrativos.  Es   por ello que el trámite explicado adopta únicamente los elementos esenciales de   los procedimientos judiciales en nuestro ordenamiento, como son la demanda, su   contestación, el periodo probatorio, la adopción de la sentencia y su   impugnación.    

Estas condiciones, además, se muestran compatibles con   la naturaleza pública de la acción de cumplimiento, la cual impide prima   facie que el legislador disponga de instrumentos procedimentales   especializados, inasibles para los ciudadanos sin formación jurídica particular.    Estas características, a su vez, se muestran definitivas para la solución del   problema jurídico planteado.    

La expresión acusada es compatible con el derecho al   debido proceso y las garantías de contradicción y defensa    

21. El problema jurídico planteado por la demanda se   concentra en determinar si viola el derecho al debido proceso y el acceso a la   administración de justicia, la expresión contenida en el artículo 16 de la Ley   393/97, la cual excluye todos los recursos dentro del trámite de la acción de   cumplimiento, salvo respecto del auto que niegue la práctica de pruebas, que   tiene recurso de reposición, así como frente a la sentencia.    

De acuerdo con lo explicado en la presente decisión, la   exequibilidad de este precepto depende de la comprobación acerca del acatamiento   de las limitaciones que tiene el legislador dentro del amplio margen de   configuración legislativa, respecto de la prescindencia de recursos procesales.    Este análisis ha sido sistematizado por la presente sentencia en la verificación   acerca que la limitación (i) no verse   sobre una instancia procesal prevista específicamente por la Constitución; (ii)   cumpla con criterios de razonabilidad y proporcionalidad; y (iii) no configure   una barrera injustificada para el acceso a la administración de justicia    

22.   En cuanto al primer asunto, la Corte encuentra que la Constitución no prevé una   regla particular que prescriba determinada modalidad de recurso dentro del   trámite de la acción de cumplimiento. Antes bien, al no existir una previsión   específica sobre el procedimiento aplicable, opera la cláusula general,   contenida en los artículos 150 y 228 C.P., que asigna al legislador una amplia   potestad para la fijación de los procedimientos.     

23.   La siguiente condición es que la regla de procedimiento cumpla con criterios de   razonabilidad y proporcionalidad.  Para determinar ese tópico, la Corte   hará uso del juicio de proporcionalidad, de carácter intermedio.  Esto en   razón que si bien el legislador tiene el amplio margen tantas veces citado, está   también suficientemente definido que los trámites judiciales son herramientas   estrechamente vinculadas con la satisfacción de los derechos fundamentales al   debido proceso y al acceso a la administración de justicia.  En   consecuencia, deberá definirse por la Sala si la medida legislativa tiene un fin   constitucionalmente permitido, si es idónea para cumplir con ese objetivo y si   no afecta desproporcionadamente otros derechos, principios o valores   constitucionales.    

23.1. La exclusión de recursos dentro del trámite de la acción de cumplimiento   está unívocamente dirigida a dotar a ese proceso de celeridad y, en   consecuencia, evitar que se incurra en dilaciones injustificadas.  Como se   ha explicado en esta sentencia, esa característica es comúnmente compartida con   las demás acciones constitucionales de índole pública, como la acción de tutela,   la acción de inconstitucionalidad y las acciones populares y de grupo.    Esto en razón que ha sido intención unívoca del Constituyente que estas   modalidades de procedimiento conserven una estructura simple, generalmente   prescindan de la obligatoriedad de representación judicial, tengan carácter   subsidiario frente a otros mecanismos de defensa judicial y respondan a   criterios de agilidad en la respuesta de la administración de justicia a los   conflictos que se someten a su conocimiento.    

En   ese sentido, es claro que la norma que excluye los recursos en relación con las   decisiones diferentes a la sentencia, que se adoptan dentro del trámite de la   acción de cumplimiento, cumple un fin constitucionalmente legítimo, en los   términos explicados.  Adicionalmente, los argumentos planteados en esta   sentencia permiten concluir que una medida de ese carácter, en tanto agiliza el   procedimiento e impide que incurra en dilaciones injustificadas, es idónea para   cumplir con ese objetivo.    

23.2. El centro de la controversia en el caso analizado corresponde a la   proporcionalidad en sentido estricto, particularmente respecto de la   imposibilidad de formular recursos contra la providencia que rechaza la demanda.    Esto debido a que los demandantes y algunos de los intervinientes consideran que   esa decisión en particular tiene efectos conclusivos sobre el trámite y, por esa   razón, debe contar con algún tipo de recurso judicial para que sea   controvertida.     

24. Para resolver el asunto planteado, debe partirse de   considerar que, de acuerdo con la previsto en la Ley 393/97, el rechazo de la   demanda de acción de incumplimiento procede en tres eventos particulares: (i)   cuando se incumple con el lleno de los requisitos previstos en el artículo 10   ejusdem y estos no son subsanados en el plazo previsto para ello; (ii)   cuando no se otorgue prueba de la renuencia de la autoridad o del particular en   el cumplimiento, caso en el cual el rechazo es in limine; y (iii) cuando   se trate de una actuación temeraria, al haberse formulado con idénticas partes y   contenidos, de manera simultánea ante varios jueces.    

24.1. Como se observa, cada uno de estos supuestos   corresponde a asuntos formales de la acción, que corresponden prima facie  a la determinación de aspectos sustantivos en el procedimiento. Así, en el   primer supuesto, debe resaltarse que previo a la decisión de rechazo se corre   traslado al demandante para que subsane su demanda, instancia en la cual estará   habilitado para argumentar, si hubiere lugar a ello, la inexigibilidad de   determinados requisitos formales.  En ese orden de ideas, no puede considerarse   contrario al derecho de defensa que ante el incumplimiento de lo ordenado en el   auto de inadmisión, se proceda a rechazar la demanda sin recursos posteriores   para el accionante.      

En el segundo caso, la norma está dirigida al   cumplimiento de un requisito de procedibilidad de la acción que resulta nodal   para el caso analizado, como es la prueba de la renuencia en el cumplimiento.    Sobre este particular debe hacerse énfasis en que dicha prueba se soporta en   asuntos objetivos, relativos a que se haya solicitado el cumplimiento a la   autoridad o particular obligado a ello y que bien tales obligados se hayan   ratificado en el incumplimiento o no hayan dado respuesta a lo solicitado en el   término de diez días.  Esta comprobación, en criterio de la Sala, es   particularmente importante, pues demuestra que la labor del juez del   conocimiento, en lo que respecta a la verificación del requisito de   procedibilidad, es apenas formal.  No está en modo alguno dirigida a   verificar la validez de las razones que soportan el presunto incumplimiento sino   a evidenciar su existencia, sin ninguno juicio de valor sobre este. Igualmente,   una exigencia de este carácter se muestra obligatoria en el marco de la acción   de cumplimiento, mecanismo judicial unívocamente dirigido a ordenar que se   ejecute una acción prevista en norma con fuerza de ley o en acto administrativo,   lo que supone lógicamente la previa verificación de la renuencia en lo ordenado   en dichas normas jurídicas.    

24.2. En lo que refiere al tercer supuesto de rechazo,   la Sala también encuentra que versa sobre asuntos objetivos, esta vez   relacionada con la identidad de acciones de cumplimiento que se presentan de   manera simultánea, en abierto desgaste de la administración de justicia y a   través de un ejercicio abusivo del derecho fundamental a obtener resolución   judicial de los conflictos.    

25. Por lo tanto, la Corte concluye que hace parte de   la libertad de configuración legislativa la exclusión de recursos frente a   providencias judiciales que, como se evidencia en el caso presente, se limitan a   identificar la existencia de condiciones objetivas para la acción judicial, y no   a evaluar la validez de su materialidad.  Esta conclusión se soporta en   considerar que el control judicial de un superior jerárquico e independiente se   torna decisivo, en términos de garantía de los derechos de contradicción y   defensa, cuando requiere la revisión de las valoraciones efectuados por el juez   de primera instancia frente a los hechos y las normas jurídicas aplicables al   caso.  En contrario, ese mismo nivel de escrutinio judicial no se muestra   imperativo cuando se trata del control de decisiones que, como sucede con el   rechazo de la demanda en la acción de cumplimiento, responden a la simple   verificación documental.  En este escenario, la ponderación entre la   satisfacción de los derechos de contradicción y defensa y la necesidad de lograr   un proceso sin dilaciones injustificadas, más aun cuando se está ante acciones   públicas signadas por la celeridad de los procedimientos, debe tender a   satisfacer en mayor medida la segunda de dichas condiciones.    

26. No obstante, la Corte encuentra que debe dar   respuesta a los planteamientos de los demandantes y de algunos intervinientes,   que apuntan hacia una conclusión diferente.  Como se expresó en   precedencia, el supuesto en el que se basa la consideración acerca de la   obligatoriedad del recurso de apelación frente al auto que rechaza la acción de   cumplimiento es (i) la existencia de un presunto vacío normativo; y (ii) la   necesidad de garantizar el derecho de defensa, vulnerado por la imposibilidad   que el superior jerárquico conozca sobre dicho rechazo de la demanda.     Esto fundado, a su vez, en el hecho que la providencia de rechazo equivale, en   términos prácticos, a aquella que concluye el procedimiento.    

La Sala  se aparta del primer supuesto.  En efecto, el artículo 16 demandado es   norma expresa que excluye los recursos contra las decisiones de trámite dentro   de la acción de cumplimiento, con excepción del auto que deniegue la práctica de   pruebas.  Este es un precepto de carácter general en su sentido y   específico para el trámite de la acción de cumplimiento, por lo que debe ser   interpretado en el sentido que excluye, entre otros recursos, la apelación   contra el auto de rechazo de la demanda.  Por ende, no concurre vacío normativo.    

En cuanto al segundo aspecto, la Sala considera que no   es posible identificar al rechazo de la demanda como una finalización del   trámite, de forma equivalente que el fallo de mérito. Esto en razón que, como se   ha explicado, la evaluación sobre la admisibilidad del libelo de acción de   cumplimiento tiene carácter formal y objetivo.  A su vez, carece de efectos   respecto de la exigibilidad material de la pretensión, en tanto la acción de   cumplimiento no está sometida a ningún término de caducidad o prescripción,   limitándose su presentación únicamente a la vigencia de la norma legal o acto   administrativo incumplido, o la existencia de cosa juzgada sobre la misma   materia.  Quiere ello decir que ante el incumplimiento en los requisitos   formales y el correlativo rechazo del libelo, el actor puede formular nuevamente   su demanda, sin detrimento de la exigibilidad judicial de la respectiva   pretensión de cumplimiento.    

De otro lado, para la Sala es claro que merced la   duración promedio de los trámites judiciales, se mostraría más expedito en   términos de acceso oportuno a la justicia, que ante el rechazo de la demanda de   acción de cumplimiento se opte por presentarla nuevamente, con el lleno de los   requisitos mencionados que, se insiste, son de carácter eminentemente formal y   objetivo.  Así, es oportuno indicar que, para el caso analizado, incluso la   exigibilidad de un recurso contra la decisión de rechazo de la demanda puede, en   la práctica, mostrarse mucho más gravoso en términos de la eficacia del derecho   de las partes a contar un proceso judicial sin dilaciones injustificadas.    

En consecuencia, ese carácter formal y objetivo del   rechazo hace que la limitación del recurso no configure una afectación   desproporcionada del derecho constitucional de contradicción y defensa.    Por esta circunstancia, la limitación objeto de demanda no excede el margen de   configuración legislativa en materia de determinación de procedimientos   judiciales.  De igual modo, no configura una barrera injustificada para el   acceso a la administración de justicia, puesto que los requisitos objetivos   verificados en la admisibilidad de la acción de cumplimiento, lejos de   supererogatorios, se tornan en mínimos imprescindibles para la solución del   problema jurídico en sede judicial.    

27. Con todo, la Corte también evidencia que en el   asunto analizado puede concurrir una hipótesis extrema, en la que la decisión de   rechazo de la demanda esté basada en el capricho o la arbitrariedad del juez, y   no en el estudio objetivo y documental antes explicado.  En aquella   circunstancia se estará ante un defecto sustantivo y procedimental absoluto,   incompatible con los derechos al debido proceso y al acceso a la administración   de justicia, y respecto del cual no concurriría ningún instrumento de defensa   judicial, habida cuenta de la restricción contenida en la norma acusada.    Por ende, en ese evento estarían cumplidos los requisitos formales y sustantivos   de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, lo que   otorgaría al afectado un mecanismo preferente y sumario para oponerse a dicha   posible arbitrariedad.    

28.  En conclusión, el Pleno considera que la   norma acusada es compatible con los derechos de contradicción y defensa, así   como con el derecho de acceso a la administración de justicia.  Esto debido   a que responde a la necesidad de contar con un proceso de acción de cumplimiento   sin dilaciones injustificadas.  A su vez, la restricción de los recursos   frente a las decisiones de trámite de dicha acción, no afectan   desproporcionadamente la vigencia material de las pretensiones ni la posibilidad   general de exigibilidad judicial de los derechos.  Por lo tanto, no excede   el amplio margen de configuración legislativa que la Constitución reconoce en   materia de procedimientos judiciales.    

VII.   DECISIÓN    

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional   administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE:    

Declarar EXEQUIBLE la expresión “Las   providencias que se dicten en el trámite de la Acción de Cumplimiento, con   excepción de la sentencia, carecerán de recurso alguno”, contenida en el   artículo 16 de la Ley 393 de 1997 “por la cual se desarrolla el artículo 87   de la Constitución Política”, por los cargos analizados en esta sentencia.    

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

Presidente    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

Magistrada    

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO    

Magistrado    

Ausente con permiso    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

Magistrado    

NILSON PINILLA PINILLA    

Magistrado    

Ausente en vacaciones    

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Magistrado    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Magistrado    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

[1] Corte Constitucional, sentencias C-124/11, C-630/11 y C-315/12.    

[2] Por ejemplo, la sentencia C-510 de 2004 (MP. Álvaro Tafur Galvis.   AV. Jaime Araújo Rentería), declaró la exequibilidad de la norma que establecía   un nuevo procedimiento y términos para los cobros o las reclamaciones ante el   FOSYGA, por cuanto consideró, entre otras cosas, que el legislador es libre para   establecer condiciones previas al acceso a la justicia.    

[3] Por ejemplo, en sentencia C-163 de 2000 (MP. Fabio Morón Díaz), la   Corte consideró ajustada a la Constitución la consagración de la figura de la   parte civil en el proceso penal, a pesar de que la naturaleza de sus   pretensiones podrían ser únicamente pecuniarias. De igual manera, en sentencia   C-1149 de 2001 (MP. Jaime Araújo Rentería. SV. Rodrigo Escobar Gil, Marco   Gerardo Monroy Cabra y Álvaro Tafur Galvis), la Corte dijo que, dentro de la   libertad de configuración normativa, era válido que la ley autorice la   intervención de la parte civil en el proceso penal militar.    

[4] La sentencia C-180 de 2006 (MP. Jaime Araújo Rentería) declaró la   exequibilidad de la eliminación del recurso extraordinario de súplica en los   procesos contencioso administrativos, por cuanto la Constitución confiere al   legislador “libertad de configuración amplia en materia de procedimientos   judiciales”.    

[5] Por ejemplo, en la sentencia C-1264 de 2005 (MP. Clara Inés Vargas   Hernández), la Corte se refirió a la libertad de configuración normativa del   legislador para regular la forma cómo debe adelantarse la notificación personal   en el procedimiento civil.    

[7] En sentencia C-1232 de 2005 (MP. Alfredo Beltrán Sierra), la Corte   Constitucional dijo que el legislador goza de amplio margen de configuración   normativa para consagrar el término de prescripción de las acciones derivadas   del fuero sindical.    

[8] Corte Constitucional, sentencia C-315/12.    

[9] Corte Constitucional, sentencia C-742/99.    

[10] Corte Constitucional, sentencia C-315/12.    

[11] Corte Constitucional, sentencia C-124/11.    

[12] En igual sentido sentencias C-1104 de 2001 (M.P. Clara Inés Vargas   Hernández), C-973 de 2002 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), C-886 de 2004 (M.P. Manuel   José Cepeda Espinosa), C-1264 de 2005 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández) y   C-692/08 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).    

[13] Corte Constitucional, sentencia C-555/01.    

[14] Corte Constitucional, sentencia C-315/12.    

[15] MP. José Gregorio Hernández Galindo.    

[16] Corte Constitucional, sentencia C-315/12.    

[17] Sentencia C-650 de 2001. M.P. Clara Inés Vargas Hernández.    

[18] Corte Constitucional, sentencia C-718/12.    

[19] Sobre el alcance de dicho principio se pueden consultar entre otras   la sentencia C-095 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil.    

[20] Ver Sentencia C-040/02 M.P. Eduardo Montealegre Lynett.    

[21] En el mismo sentido se puede consultar la sentencia C-900 de 2003,   M.P. Jaime Araujo Rentería, en la que la Corte señaló lo siguiente respecto de   la garantía constitucional de la doble instancia:    

“La   doble instancia no es aplicable a todas las providencias judiciales. (…)    

 En   ese orden de ideas, esta Corporación ha dicho que la doble instancia no   pertenece al núcleo esencial del debido proceso, al poder la ley introducir   excepciones. (…)En todo caso, la regulación que sobre esa materia introduzca –El   Legislador- tiene que estar acorde con los principios, valores y normas   constitucionales. Así, por ejemplo, tendrá que dar pleno desarrollo al principio   de igualdad y al derecho de defensa, de lo contrario sus previsiones devendrían   irrazonables y desproporcionadas frente a los mandatos constitucionales que lo   obligan a proteger los derechos y libertades de las personas (C.P., art. 2°).”    

[22] Ver artículo 8 de la Convención Interamericana y artículo 14 del   Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos    

[23] Sentencia C-345 de 1993 M.P. Alejandro Martínez Caballero. En el   mismo sentido ver entre muchas otras la Sentencia C-650 de 2001. MP Clara Inés   Vargas Hernández.     

[24] Corte Constitucional, sentencia C-718/12.    

[25] Cfr. Sentencia C-095 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil    

[26] Sentencia C-040 de 2002. M.P. Eduardo Montealegre Lynett.    

[27] Corte Constitucional, sentencia C-718/12.    

[28] Corte Constitucional, sentencia C-103/05.    

[29] Corte Constitucional, sentencia C-157/98.