C-753-13

           C-753-13             

Sentencia C-753/13    

(30 de octubre)    

SOSTENIBILIDAD   FISCAL EN REPARACION A VICTIMAS-Exequibilidad de los artículos 19 de la   Ley 1448 de 2011, el artículo 77 del Decreto 4634 de 2011 y el artículo 80 del   Decreto 4635 de 2011    

Los artículos   19 de la Ley 1448 de 2011 y 77 del Decreto Ley 4634 de 2011 son exequibles   porque no suponen una restricción del derecho a la reparación integral y en   particular a la indemnización administrativa atendiendo al criterio de   sostenibilidad fiscal.   En efecto, el derecho a la reparación de las víctimas es fundamental y no puede   ser limitado, negado o desconocido por razones de sostenibilidad fiscal ya que   se ha considerado que este es solo un criterio orientador de las ramas del poder   para conseguir los fines del Estado. Bajo la misma lógica, la estabilidad fiscal   tampoco se constituye en un criterio que pueda limitar o socavar los derechos   fundamentales. El artículo 80 del Decreto Ley 4635 de 2011 es   exequible siempre que se entienda que las autoridades se encuentran en el deber   de garantizar los recursos para indemnizar de manera adecuada y proporcional a   las víctimas.    

DEMANDA DE   INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos    

DEMANDA DE   INCONSTITUCIONALIDAD-Razones   claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes    

SOSTENIBILIDAD   FISCAL EN REPARACION A LAS VICTIMAS PARA GARANTIZAR VIABILIDAD Y   PROPORCIONALIDAD AL NUMERO DE VICTIMAS Y A LA MAGNITUD DEL DAÑO SUFRIDO POR   ELLAS-Marco   normativo    

SOSTENIBILIDAD   FISCAL-Contenido   normativo    

CRITERIO DE   SOSTENIBILIDAD FISCAL-Instrumento para alcanzar los fines del Estado Social   de Derecho    

ACTO LEGISLATIVO   03 DE 2011-Inclusión   de la figura de incidente de impacto fiscal/INCIDENTE DE IMPACTO FISCAL-Características    

ACTO LEGISLATIVO   03 DE 2011-Prohibición   de limitación de derechos fundamentales    

ACTO LEGISLATIVO   03 DE 2011-Gasto   social es prioritario    

SOSTENIBILIDAD   FISCAL-Concepto    

Capacidad de un gobierno de hacer frente a sus obligaciones de pago y de   mantener la estabilidad macroeconómica. Específicamente, se ha señalado que este   criterio tiene como fin disciplinar las finanzas públicas para reducir el   déficit fiscal limitando la diferencia entre los ingresos nacionales y el gasto   público.    

ALCANCE DE   SOSTENIBILIDAD FISCAL-Jurisprudencia constitucional    

SOSTENIBILIDAD   FISCAL COMO CRITERIO ORIENTADOR-Jurisprudencia constitucional    

SOSTENIBILIDAD   FISCAL-No   es un principio constitucional sino una herramienta para la consecución de los   fines del Estado Social y Democrático de Derecho    

SOSTENIBILIDAD   FISCAL-Es por mandato   superior, un criterio orientador que carece de la jerarquía propia de los   principios fundamentales del Estado Social y Democrático de Derecho    

SOSTENIBILIDAD   FISCAL-Debe   ser compatible con la vigencia y goce efectivo de los derechos fundamentales    

SOSTENIBILIDAD   FISCAL-Se interpreta   conforme al principio de progresividad y a la naturaleza indivisible e   interdependiente de derechos    

PRINCIPIO DE   PROGRESIVIDAD DE LOS DERECHOS SOCIALES-Concepto/PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD-Alcance    

De acuerdo con la jurisprudencia, el citado principio consiste en la obligación   del Estado de garantizar los derechos sociales, y en general todos los derechos   constitucionales en su faceta prestacional, aumentando de manera gradual y   constante su cobertura. Asimismo, supone una prohibición de regresividad o   retroceso de cualquier índole a menos de que a través de un juicio estricto de   proporcionalidad, se demuestre que la medida regresiva resulta imprescindible   para cumplir con un fin constitucionalmente imperioso. En este sentido, se ha   destacado que el alcance del principio de progresividad se reduce, así   entendido, al imperativo de aumentar el ámbito de protección de los derechos   sociales, por lo que no puede servir de base para relevar al Estado de la   obligación de adoptar medidas inmediatas para la protección del derecho, evitar   que se impongan discriminaciones injustificadas para su goce efectivo, ni   tampoco, como se explicará más adelante, negar el carácter interdependiente e   indivisible de los derechos.    

REPARACION A LAS   VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO-Alcance    

REPARACION A LAS   VICTIMAS-Constitución   Política/REPARACION A LAS VICTIMAS-Instrumentos internacionales    

DEFINICION DEL   DERECHO A LA REPARACION-Jurisprudencia constitucional/ALCANCE DEL DERECHO   A LA REPARACION-Jurisprudencia constitucional/DERECHOS DE LAS VICTIMAS A   LA VERDAD, JUSTICIA Y REPARACION-Derechos fundamentales/DERECHOS DE LAS   VICTIMAS A LA VERDAD, JUSTICIA Y REPARACION-No absolutos    

En el marco del   conflicto armado, el derecho a la reparación, que puede ser individual o   colectivo dependiendo del sujeto victimizado, se otorga a quienes han sufrido un   daño resultante de una conducta antijurídica que no se encontraban en el deber   de soportar. De esta manera se reconoce el daño sufrido por las víctimas de   graves y masivas violaciones de derechos humanos y de derecho internacional   humanitario, el cual debe ser resarcido a través de medidas de justicia   distributiva y restaurativa, encaminadas a restituir a la víctima a la situación   anterior a la vulneración de sus derechos. En caso de no ser posible la   restitutio in integrum, serán necesarias estrategias orientadas a compensar la   pérdida material –tanto por daño emergente como por lucro cesante- y moral de   acuerdo con el principio de equidad, a través de la indemnización.   Adicionalmente, hacen parte de la reparación, la rehabilitación referida a la   recuperación física o mental de las personas afectadas con la conducta ilícita y   violatoria de  los derechos humanos; la satisfacción que supone el   reconocimiento público del crimen cometido y el reproche de tal actuación para   restablecer la dignidad de las víctimas y reivindicar la memoria histórica; las   garantías de no repetición que representan las acciones tendientes a hacer cesar   las violaciones flagrantes de los derechos humanos y del derecho internacional   humanitario. Así, aunque difícilmente es posible la restitución plena e integral   de los derechos de las víctimas, la reparación busca restaurar su dignidad   reprochando públicamente las conductas que las afectaron, por lo cual se   relaciona íntimamente con la verdad y la justicia, los otros componentes de la   justicia transicional. De un lado, la   Corte ha considerado que el derecho a la reparación se hace efectivo   garantizando el derecho a la justicia que supone la posibilidad de contar con un   recurso ágil y sencillo para obtener la satisfacción del mismo a través de   recursos como  la investigación, juzgamiento y sanción adecuada y   proporcional de los responsables de los crímenes investigados, en el marco de un   proceso eficaz e imparcial, que garantice la participación efectiva de las   víctimas. En relación con la verdad, el derecho a la reparación requiere que se   establezcan las causas y hechos generadores de la violación de los derechos de   las víctimas, y determinar quiénes son los responsables de los hechos ilícitos.   La Corte ha recordado que, conforme a la jurisprudencia de la Corte   Interamericana de Derechos Humanos, la interdependencia entre verdad, justicia y   reparación, realiza el derecho de las víctimas a conocer lo que sucedió, a   conocer los agentes de los hechos, a conocer la ubicación de los restos de sus   familiares, así como también el derecho a la investigación de los respectivos   hechos y la sanción de los responsables, hace parte integral de la reparación de   las víctimas y constituye un derecho que el Estado debe satisfacer a las   víctimas, a sus familiares y a la sociedad como un todo. De este modo, las   restricciones impuestas al derecho a la reparación, se traducen en limitaciones   a los derechos a la verdad y a la justicia. En estos términos, la Corte ha   señalado que la verdad y la justicia deben entenderse como parte de la   reparación, en razón a que no puede existir una reparación integral sin la   garantía respecto del esclarecimiento de los hechos ocurridos y de la   investigación y sanción de los responsables. Así mismo, esta Corporación resalta   que los derechos fundamentales a la verdad, a la justicia y a la reparación de   las víctimas de violaciones masivas y sistemáticas de derechos humanos como el   desplazamiento forzado, dan lugar a una serie de obligaciones inderogables a   cargo del Estado, como la de prevenir estas violaciones, y una vez ocurridas   éstas, la obligación de esclarecer la verdad de lo sucedido, la investigación y   sanción de este delito sistemático y masivo en contra de la población civil, y   la reparación integral a las víctimas tanto por la vía judicial –penal y   contencioso administrativa- como por la vía administrativa, así como el deber de   garantizar y facilitar el acceso efectivo de las víctimas a estas diferentes   vías. En todos los casos, la jurisprudencia ha reiterado que las disposiciones   legales relacionadas con las víctimas de la violencia, deben ser interpretadas a   la luz de los principios de favorabilidad hacia el entendimiento y   restablecimiento de sus derechos, la buena fe, la confianza legítima, la   preeminencia del derecho sustancial y el reconocimiento de la condición de   especial vulnerabilidad y debilidad manifiesta de las víctimas. Cabe destacar   que, tal y como lo ha reiterado la Corte en varios pronunciamientos, la verdad,   la justicia y la reparación de las víctimas de las actuaciones de grupos armados   en el marco del conflicto armado, tienen un contenido propio y un sustento   constitucional diferente al que fundamenta el gasto social del Estado y que se   traduce en medidas, servicios y programas  en materia de políticas públicas   de vivienda, educación y salud que se deben prestar a toda la población en   general, en virtud del denominado principio de distinción. En este sentido se ha   sostenido que las medidas asistenciales adoptadas por el Estado a favor de las   personas desplazadas por la violencia, tienen precisamente el objetivo de   mejorar las condiciones mínimas de existencia y no responden a ninguna   obligación de reparación. En contextos de justicia transicional, la reparación   es por consiguiente un derecho complejo que tiene un sustrato fundamental,   reconocido por la Constitución, las normas internacionales de derechos humanos,   los organismos internacionales y la jurisprudencia. Así, la reparación se   cataloga como un derecho fundamental porque: 1) busca restablecer la dignidad de   las víctimas a quienes se les han vulnerado sus derechos constitucionales; y 2)   por tratarse de un derecho complejo que se interrelaciona con la verdad y la   justicia, que se traduce en pretensiones concretas de restitución,   indemnización, rehabilitación, medidas de satisfacción y no repetición. De esta   manera, el reconocimiento de la reparación como derecho fundamental se ajusta a   los estándares internacionales en la materia y hace posible su amparo por vía de   tutela. En esta línea, la Corte ha reconocido en sentencias de tutela, que el   daño resultante de la violación de los derechos humanos de las víctimas, genera   a su favor el derecho fundamental a la reparación a través de la restitución, la   indemnización, la rehabilitación, la satisfacción y la garantía de no repetición   consagradas en el Derecho Internacional, que se desprenden de la condición de   víctimas y que deben ser salvaguardados por el Estado independientemente de la   identificación, aprehensión, enjuiciamiento o condena de los victimarios. Es   importante anotar que, los derechos a la verdad, la justicia y la reparación de   las víctimas, a pesar de ser fundamentales, no pueden considerarse absolutos. De   otro lado, es importante destacar que en escenarios de transición y en contextos   de escasez de recursos, es necesario hacer ciertas concesiones para lograr la   reconciliación y la paz definitiva. No obstante lo anterior, dichas   restricciones nunca podrán traducirse en una afectación excesiva o en una   negación o desnaturalización los derechos de las víctimas.    

REPARACION INTEGRAL PARA VICTIMAS-Modelo concurrente entre reparación judicial y   administrativa    

En Colombia,   considerando el contexto de violencia histórica, sistemática, masiva y   generalizada y previendo las dimensiones y la complejidad de un proceso de   reparación, se optó por un modelo concurrente de reparación judicial y   administrativa. A través de la reparación judicial, por la vía penal ordinaria o   del proceso establecido en la Ley 975 de 2005 y la Ley 1448 de 2011, se busca el   resarcimiento individual, el esclarecimiento del delito, la investigación y   sanción de los responsables de los ilícitos. De otro lado, la reparación   administrativa, fundamentada en el artículo 2º de la Constitución Política, o   bien en el principio de responsabilidad del Estado como garante de los derechos   fundamentales, y regulada por la Ley 1448 de 2011 en el Título IV, se inscribe   en políticas públicas encaminadas a reparar al mayor número de víctimas y se   constituye en un mecanismo ágil y adecuado en el contexto colombiano,   caracterizado por un conflicto armado prolongado que ha dejado millones de   víctimas. En este sentido, la obligación de implementar programas   administrativos de reparación se sustenta en el deber de garantía del Estado y   no en la obligación de reparar a las víctimas en los procesos judiciales con   base en el artículo 90 Superior. Así, la jurisprudencia ha señalado que “de los   principios internacionales de protección de derechos humanos, se desprende que   la exigencia del derecho a la reparación de las víctimas de las violaciones   flagrantes de derechos humanos, no está subordinada al proceso de investigación   que debe el Estado adelantar contra el victimario, comoquiera que éstas deben   ser satisfechas en primer lugar por el Estado, porque éste es el principal   garante de los derechos fundamentales, porque la condición de víctima y los   derechos que de ésta se derivan no dependen de la identificación, aprehensión,   enjuiciamiento o condena del victimario y porque el Estado tiene la facultad de   repetir contra el autor del delito, y ello es así porque precisamente es el   Estado el que tiene el deber y la facultad de perseguir a quien violó   flagrantemente los derechos fundamentales, él únicamente posee la potestad de   castigar a quien infringió la norma, es decir, de hacer respetar sus leyes, las   cuales deben tener como finalidad la protección de los derechos fundamentales no   sólo para que éstos no sean transgredidos, sino también para que cuando sean   vulnerados se repare como consecuencia del daño infringido”. Por consiguiente,   la reparación administrativa no significa el reconocimiento de la   responsabilidad del Estado en las violaciones de derecho, sino en su   responsabilidad como garante de la seguridad y de los derechos de todas las   personas y de la falta o imposibilidad de prevención del ilícito causante del   daño ocasionado a las víctimas. Lo anterior se desprende del principio de   acuerdo con el cual, el Estado no puede hacer responsables a las víctimas de sus   omisiones. En este sentido, en contextos transicionales, el Estado tiene la obligación de hacer que sean los victimarios quienes   en primer término reparen a las víctimas, y de asumir directamente su reparación   en caso de renuencia de los victimarios o insuficiencia de la reparación   procurada por éstos. Sin embargo, si una víctima obtiene la indemnización   administrativa, en sede judicial, se le descontará ese monto. Por su parte, las   víctimas podrán optar por acceder a una u otra vía o a ambas para obtener la   reparación integral. Al margen de lo anterior, cabe precisar que un sistema   concurrente de reparación judicial y administrativa, una vez se adopta, impone   exigencias propias. Estas exigencias en primer término, son de coherencia. No es   posible que en virtud del mecanismo escogido, la actuación judicial reduzca su   capacidad tuitiva so pretexto de la existencia previa o simultánea de una vía de   reparación administrativa, o que tratándose de la ruta administrativa de   reparación esta asuma un carácter débil o discontinuo por tener naturaleza   subsidiaria. En realidad, el sistema concurrencial se propone en un contexto de   violaciones masivas de derechos humanos y prolongadas en el tiempo, para   arbitrar un mecanismo de justicia efectiva orientado a que el Estado, sin   perjuicio de la responsabilidad intransferible de los autores de las   violaciones, asegure la vigencia efectiva de los derechos y los deberes de   investigación y juzgamiento.    

REPARACION   INTEGRAL-Componente   de indemnización    

En lo que tiene   que ver específicamente con la indemnización administrativa, el Decreto 4800 de 2011 por medio del cual se   reglamenta la Ley 1448 de 2011, regula todo el procedimiento y establece que la   estimación del monto dependerá de la naturaleza y el impacto del hecho   victimizante, el daño causado y el estado de vulnerabilidad actual de la   víctima, desde un enfoque diferencial. Por consiguiente, lo determinante   en la evaluación del monto de la indemnización es la violación y la condición de   vulnerabilidad de la víctima. Las referencias presupuestales se supeditan a   estos criterios. Los pagos, que   podrán ser parciales o corresponder a un solo pago total, atenderán de acuerdo   con el citado Decreto, a criterios de vulnerabilidad y priorización. Cabe   reiterar que la indemnización es uno de los componentes de la reparación   integral y que por sí mismo no contribuye a la realización de la misma. En este   sentido, es necesario que confluya con las otras medidas. Es preciso subrayar que, en contextos de justicia   transicional, no existe una obligación de carácter internacional que obligue a   los Estados en los programas administrativos, a indemnizar con los mismos montos   de la reparación judicial. Especialmente en escenarios de violaciones masivas   que incluyen un extenso universo de víctimas, es prácticamente imposible que un   Estado pueda financiar una reparación en dichos términos, es decir, sin admitir   ciertas restricciones. Lo anterior, sin embargo, no implica que se desconozca la   naturaleza fundamental de los derechos de las víctimas. Precisamente la   implementación de este tipo de programas administrativos parte de dicho   reconocimiento y de la necesidad de garantizar la reparación de todas las   personas en condiciones de igualdad. Aunque no existen patrones ni pautas para   establecer cuándo una indemnización es suficiente, justa y adecuada, algunos   indicadores comprenden,  de acuerdo con la doctrina internacional en esta   materia, la capacidad de los programas para reducir las condiciones de   vulnerabilidad de las víctimas, contribuir a la reconstrucción de sus vidas de   manera digna y humana y de este modo favorecer su inclusión en la sociedad en   condiciones de normalidad. De ahí la importancia de que estas políticas   reconozcan el pasado y la situación de violación de derechos en el contexto del   conflicto armado, sin perder de vista el futuro de las víctimas y de la sociedad   en general. En conclusión, la indemnización es un componente que   articulado con las medidas de satisfacción, rehabilitación y las garantías de no   repetición, realizan el derecho fundamental a la reparación integral la cual   puede exigirse tanto por la vía judicial como por la administrativa. En el marco   de programas administrativos de reparación, la indemnización debe ser justa,   adecuada y suficiente para que junto con las otras medidas de reparación, se   puedan restablecer al menos en parte los derechos de las víctimas y promover su   reincorporación a la vida social en condiciones dignas.    

DERECHO A LA   REPARACION-Alcance    

La reparación es   un derecho complejo, interrelacionado con la verdad y la justicia que tiene como   fin proteger la dignidad e integridad de las víctimas y que consiste en la   implementación de medidas de restitución, indemnización, rehabilitación,   satisfacción y garantías de no repetición. El derecho a la reparación se   considera afectado cuando no se reconoce la condición de víctima a las personas   que han sufrido graves violaciones de derechos humanos y de derecho   internacional humanitario con ocasión del conflicto, cuando se continúan   vulnerando los derechos de las víctimas, o cuando estas son re-victimizadas,   cuando se desconocen, ocultan, minimizan o se justifican los crímenes cometidos,   cuando la reparación no se ajusta al daño sufrido o es manifiestamente   desproporcionada, o cuando se reduce o niega la posibilidad de las víctimas de   sanarse de las heridas físicas y emocionales del conflicto. Con respecto al   componente específico de la indemnización administrativa, este se considera   afectado cuando no es reconocido, o cuando su valor no se corresponde   absolutamente con el daño moral y material ocasionado a las víctimas, es decir   cuando resulta desproporcionado y cuando su entrega no es oportuna. En otras   palabras, la indemnización resulta afectada cuando no es suficiente, justa y adecuada, impidiendo a las víctimas   restablecer su existencia en condiciones dignas y de normalidad.    

DERECHO A LA JUSTICIA-Alcance    

La justicia es tanto un derecho como un principio fundante de nuestro   ordenamiento jurídico. Como componente de la justicia transicional, exige el   compromiso de las autoridades de prevenir, investigar a través de mecanismos   eficaces y de forma rápida, completa e imparcial, identificar y sancionar a los   responsables de las graves violaciones de derechos humanos y de derecho   internacional humanitario. De este modo, el derecho a la justicia resulta   afectado cuando se propicia la impunidad y cuando se niega o limita el acceso a   mecanismos ágiles y oportunos de investigación y sanción de los hechos   criminales.    

DERECHO A LA VERDAD-Alcance    

El derecho a la   verdad del cual son titulares las víctimas, sus familias y la sociedad protege los bienes   jurídicos representados por la dignidad humana, el deber de memoria histórica el   derecho al bueno nombre y a la imagen. Se relaciona con el derecho a la justicia   porque se garantiza evitando la impunidad e implementando investigaciones   serias, integrales e imparciales, y con la reparación porque conocer la verdad   de lo ocurrido en el marco del conflicto armado constituye una manera de   resarcir y devolver la dignidad a las víctimas de la violencia. Se afecta o   desconoce el derecho a la verdad cuando de niega o limita el derecho individual   a conocer a fondo los motivos y las circunstancias de tiempo, modo y lugar en   que ocurrieron los hechos delictivos así como a saber quiénes fueron los   responsables, el patrón criminal que aplicaron, y a conocer donde yacen los   restos de los seres queridos, y el derecho colectivo relacionado con la memoria   histórica para que la sociedad conozca públicamente lo sucedido.    

        

Referencia: expediente           D-9608    

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 19 (parcial) de la Ley 1448 de           2011 “Por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación           integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras           disposiciones”; artículo 77 (parcial) del Decreto Ley 4634 de 2011 “Por el           cual se dictan medidas de asistencia, atención, reparación integral y           restitución de tierras a las víctimas pertenecientes al pueblo Rom o Gitano”; artículo 80           (parcial) del Decreto Ley 4635 de 2011 “Por el cual se           dictan medidas de asistencia, atención, reparación integral y de restitución           de tierras a las víctimas pertenecientes a comunidades negras,           afrocolombianas, raizales y palenqueras”.    

Actor: Brayan Dario           Tovar Badel    

Magistrado Sustanciador:           MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO     

       

I. ANTECEDENTES.    

1. Textos   normativos demandados    

El ciudadano   Brayan Darío Tovar Badel,   en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en los   artículos 40-6, 241 y 242 de la Constitución Política, formula demanda   solicitando la declaratoria de inconstitucionalidad de algunos apartes   de los artículos 19 de la Ley 1448 de 2011, 77 del Decreto 4634 de 2011 y 80 del   Decreto 4635 de 2011.    

Los textos   normativos demandados y que se subrayan son los siguientes:    

LEY 1448 DE 2011    

Por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a   las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones.    

Artículo 19.   SOSTENIBILIDAD. Para efectos de cumplir con las medidas de ayuda humanitaria,   atención, asistencia y reparación dispuestas en el presente marco, el Gobierno   Nacional dentro de los seis (6) meses siguientes a la expedición de la presente   Ley, creará un Plan Nacional de Financiación mediante un documento CONPES que   propenda por la sostenibilidad de la ley, y tomará las medidas necesarias para   garantizar de manera preferente la persecución efectiva de los bienes de los   victimarios con el fin de fortalecer el Fondo de Reparaciones de que trata el   artículo 54 de la Ley 975 de 2005.    

El desarrollo de   las medidas a que se refiere la presente ley, deberá hacerse en tal forma que   asegure la sostenibilidad fiscal con el fin de darles, en conjunto, continuidad   y progresividad, a efectos de garantizar su viabilidad y efectivo cumplimiento.    

DECRETO 4634 DE 2011    

(Diciembre 09)    

Por el cual se dictan medidas de asistencia, atención, reparación integral y   restitución de tierras a las víctimas pertenecientes al pueblo Rrom o Gitano.    

EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,    

en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial de las   conferidas en el artículo 205 de la Ley 1448 de 2011 (…)    

Artículo 77.   Indemnización a víctimas   ROM o Gitanas Individuales. Inclúyase dentro del Programa de Indemnización   por Vía Administrativa de que trata el artículo 132 de la Ley 1448 de 2011 un   capítulo especial sobre la indemnización especial y diferencial a víctimas   individuales ROM o Gitanas que precise el trámite, procedimiento, mecanismos,   montos y demás lineamientos para otorgar la indemnización. Los criterios   diferenciales para la determinación de dichas indemnizaciones serán: el grado de   vulneración, la afectación diferencial, la equidad aplicable a la distribución   del monto total asignado al universo de víctimas y el impacto producido por los   daños producidos a la víctima.    

La   indemnización individual será distribuida bajo criterios de equidad entre el   universo de víctimas Rrom o Gitanos, y establecerá el plazo en el que será   distribuido en términos de los límites impuestos sobre el presupuesto nacional   por razones de la estabilidad fiscal de corto y mediano plazo.    

DECRETO-LEY 4635 DE 2011    

(Diciembre 09)    

Por el cual se dictan medidas de asistencia, atención, reparación integral y de   restitución de tierras a las víctimas pertenecientes a comunidades negras,   afrocolombianas, raizales y palenqueras.    

EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,    

en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial de las   conferidas en el artículo 205 de la Ley 1448 de 2011 (…)    

Artículo 80. Indemnización a   las víctimas individuales negras, afrocolombianas, palenqueras y raizales. Las víctimas   individuales pertenecientes a las comunidades tendrán derecho a ser indemnizadas   por vía administrativa. Se reglamentará concertadamente el trámite, los   procedimientos, mecanismos, montos y demás lineamientos para otorgar la   indemnización.    

Los criterios   diferenciales para la determinación de dichas indemnizaciones serán el grado de   vulneración, la afectación diferencial, la equidad aplicable a la distribución   del monto total asignado al universo de víctimas y el impacto producido por los   daños ocasionados a la víctima. Además, en concordancia con el criterio de la   indemnización distributiva en equidad, se determinará de manera transparente y   clara un monto total de indemnización que será distribuido bajo criterios de   equidad entre el universo de las víctimas individuales negras, afrocolombianas,   palenqueras y raizales, y el plazo en el que será distribuido.    

Parágrafo 1°. Para la   estimación del monto total disponible se debe partir de la necesidad de alcanzar   un monto que resulte coherente, adecuado, proporcional y razonable, tanto   para las víctimas, como en términos de los límites impuestos sobre el   presupuesto nacional por razones de la estabilidad fiscal de corto y mediano   plazo.    

Parágrafo 2°. La indemnización   por muerte o desaparición forzada se dará por una sola vez y no podrá ser   concurrente. Tendrán derecho a ella, prioritaria y concurrentemente, el cónyuge,   compañero o compañera permanente y familiares en primer grado de consanguinidad   o primero civil de la víctima directa.    

2. Demanda:   pretensión y cargos.    

2.1 El demandante   solicita que se declare la inexequibilidad de las expresiones subrayadas de las   disposiciones transcritas. Para fundamentar su pretensión  plantea un cargo   único fundado en la infracción del derecho de las víctimas a ser reparadas   integralmente y en el desconocimiento de los límites constitucionales previstos   para la aplicación del principio de sostenibilidad fiscal.     

2.3. Dado que de   los artículos demandados se derivan límites para la indemnización administrativa   con fundamento en la sostenibilidad fiscal, se desconoce el derecho a la   reparación de las víctimas en los términos definidos por la jurisprudencia de la   Corte Constitucional y el bloque de constitucionalidad.    

En particular   esta regulación se opone a las consideraciones que en materia de reparación   integral se encuentran contenidas en las sentencias  C-936 de 2010 y T-458   de 2010. Esta última sentencia supone aceptar que aún en un proceso de   reparación administrativa en el marco de un proceso de justicia transicional,   tal y como lo es el derivado de la ley 1448 de 2011, la reparación  debe   ser suficiente, efectiva, rápida y proporcional teniendo en cuenta la gravedad   de las violaciones y el daño sufrido.    

2.4. Al invocar   la sostenibilidad fiscal, las normas acusadas desconocen entonces, (i) el   artículo 13 de la Constitución que ordena un trato especial para aquellas   personas en situación de vulnerabilidad, (ii) la Resolución 60/147 de la   Asamblea General de las Naciones Unidas que exige una reparación adecuada y   efectiva y (iii) el artículo 63.1 de la Convención Americana de Derechos Humanos   en la que se prevé que en caso de violación de los derechos humanos la víctima   tiene derecho a una justa indemnización. Adicionalmente se vulneran, de una   parte, (iv) la dignidad humana –artículo 1- en tanto la reparación no consigue   suplir las necesidades reales de las víctimas y, de otra, (v) la   obligación que tiene el Estado de reparar integralmente a las víctimas, según lo   señala el artículo 90 de la Constitución.           

3.   Intervenciones.    

3.1. Ministerio   del Interior:   exequibilidad.    

La demanda no   cumple las condiciones exigidas para la formulación de un cargo que pueda ser   objeto de control de constitucionalidad. En efecto, la argumentación del   demandante se apoya en una comprensión vaga, subjetiva y equivocada  de las normas que acusa. Adicionalmente, el demandante no cuestiona una   proposición jurídica completa dado que su acusación recae en palabras o   expresiones carentes de sentido.    

Las víctimas de   las diferentes comunidades étnicas fueron reconocidas por las disposiciones   demandadas. Las normas acusadas deben ser declaradas exequibles porque conforman   el marco de protección de una población vulnerable y persigue fines   constitucionalmente legítimos. Por su parte, el principio de sostenibilidad   fiscal no implica una afectación de la obligación del Estado de continuar   avanzando en la protección y aseguramiento de los derechos sociales.    

3.2. Ministerio   de Justicia y del Derecho: inhibición, en su defecto exequibilidad.    

La Corte   Constitucional debe declararse inhibida por ineptitud sustancial de la demanda.   En todo caso, las disposiciones acusadas no desconocen disposición   constitucional alguna y, por el contrario, se encuentran articuladas con los   propósitos que orientan los procesos de reparación de las víctimas en contextos   de justicia transicional. La noción de sostenibilidad fiscal en la   implementación de las medidas contempladas en la Ley 1448 de 2011 y en los   Decretos 4633, 4634 y 4635 de 2011, especialmente en lo relativo a la   indemnización administrativa, responden a la obligación del Estado de garantizar   la efectiva reparación de las víctimas de la violencia, lo cual depende de la   expedición de leyes “financieramente viables y fiscalmente responsables”.   Tal y como lo ha reconocido la jurisprudencia de la Corte, en un contexto de   justicia transicional como el de Colombia, con mas de 5 millones de víctimas del   conflicto armado, y con las limitaciones temporales que señala la Ley 1448 de   2011, es fundamental determinar ciertas restricciones para no generar   expectativas de imposible satisfacción que generen ulteriores responsabilidades   por parte del Estado. Pero al margen de lo anterior, resulta relevante resaltar   que la Ley 1448 de 2011 se inscribe en un contexto de justicia transicional   diferente de situaciones en las que es factible hablar de la restitutio in   integrum. Se parte de la idea de que las violaciones cometidas en el   contexto del conflicto armado colombiano son irreparables y, por otro lado, que   las reparaciones en el marco de un programa masivo, deben distinguirse de las   reparaciones judiciales por el número de víctimas que se pretende reparar y el   carácter sistemático y masivo de las violaciones. En este sentido “el marco   del programa masivo creado mediante la Ley 1448 de 2011 debe verse atendiendo a   la coherencia interna del programa, más que a su capacidad para contribuir a la   restitución clásica de este principio (…) por consiguiente, el ideal de la   reparación integral debe analizarse teniendo en cuenta la complejidad del   programa en razón del tipo de medidas que comprende, pues no debe agotarse en el   otorgamiento de una compensación económica (…)”. En este orden de ideas, se   encuentra justificado considerar tanto la necesidad de las víctimas como la   escasez de recursos disponibles para la reparación de las mismas. Lo anterior,   propicia políticas de reparación justas, apropiadas y eficientes, con programas   administrativos masivos que cumplen los estándares nacionales ajustándose a las   necesidades de la realidad nacional. Se resalta adicionalmente que el programa   masivo contemplado en la Ley 1448 de 2011 contiene medidas para la protección de   la población en situación de vulnerabilidad, garantizando el enfoque diferencial   de la política, además de representar un esfuerzo del Estado para promover la   reconciliación y alcanzar la paz del país. Por lo anterior, las normas acusadas   no desconocen de ninguna manera el derecho a la igualdad y a la dignidad de las   víctimas de la violencia.     

3.3. Ministerio   de Hacienda y Crédito Público: inhibición, en su defecto exequibilidad.    

Es procedente una   decisión inhibitoria dado que el planteamiento del demandante es vago, abstracto   y global. En el evento de adelantar el examen de constitucionalidad la Corte   debe declarar exequible la disposición acusada. De acuerdo con la   jurisprudencia, la sostenibilidad fiscal no es un nuevo principio reformulador   de los derechos, principios y valores constitucionales, sino un instrumento   orientador para el cumplimiento de los fines del Estado para el cual fue   previsto. De otro lado, la Ley 1448 de 2011 establece el enfoque diferencial en   la reparación, y señala un conjunto de medidas que no se limitan únicamente a la   indemnización pecuniaria. Las disposiciones acusadas muestran como el legislador   fue responsable al contemplar la sostenibilidad de las medidas necesarias para   implementar los mandatos constitucionales del Estado sin que ello se traduzca en   el desconocimiento o restricción de los mismos. Lo anterior no puede calificarse   de regresiva e inoperante porque se trata de implementar legislativamente la   disciplina fiscal reconocida por la propia Corte Constitucional. Es una realidad   social evidente que el Estado no cuenta con suficientes recursos. En todo caso,   la sostenibilidad fiscal no es un criterio único para la determinación de las   medidas reparadoras de la Ley 1448 de 2011, puesto que también deben ser   considerados la vulneración de los derechos, las características del hecho   victimizante y en el enfoque diferenciador.      

3.4. Departamento   para la Prosperidad Social: inhibición, en su defecto   exequibilidad.    

La Corte debe   inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo por ineptitud sustancial de la   demanda. En todo caso, en el evento de adelantar el juicio de   constitucionalidad, es procedente declarar exequibles las normas demandadas. En   efecto, el principio de sostenibilidad fiscal, no constituye un límite para la   protección de los derechos fundamentales, sino un instrumento para asegurar su   efectividad considerando que de no aplicar dicho principio, el Estado podría   caer en una crisis económica que le haría imposible garantizar a los ciudadanos   el goce de sus derechos. El artículo 19 de la Ley 1448 de 2011 establece la   obligación del Estado de proveer y disponer de los recursos económicos   necesarios para reparar a las víctimas de forma sostenible por consiguiente de   ninguna manera pretende desconocer los derechos de las mismas. De otro lado, la   Ley no prohíbe a las víctimas acudir a la jurisdicción contencioso   administrativa a través de la acción de reparación directa, si el Estado se   llegara a considerar responsable de los perjuicios que les fueron causados, en   cuyo caso, la autoridad judicial deberá tener en cuenta la reparación   administrativa que se les haya otorgado previamente. De todos modos, el Estado   no puede comprometerse a pagar reparaciones que desbordan su capacidad de pago y   que llevarían al incumplimiento de sus obligaciones. Por consiguiente, es   necesario distribuir de manera racional los recursos con el fin de cumplir   adecuadamente con todos los sectores de la población, que se verían igualmente   afectados si la totalidad de los recursos del Estado se destinan únicamente a   garantizar los derechos de cierta población.     

3.5. Unidad para   la Atención y Reparación Integral a las Víctimas: inhibición, en su   defecto exequibilidad.    

En los contextos   de justicia transicional se admite la creación de ciertas instituciones y de   mecanismos que implican por ejemplo, tratamientos penales más benignos que en   los casos ordinarios. En ocasiones se adoptan estrategias para privilegiar la   búsqueda de la verdad a cambio de menores niveles de justicia y reparación para   las víctimas. Ni en la Constitución ni en los tratados internacionales de   derechos humanos incorporados al bloque de constitucionalidad, se hace una   referencia directa a la justicia transicional, sin embargo, es posible derivar   algunas pautas de los valores y principios constitucionales. La Corte ha   reconocido la validez de varios criterios que ratifican la compatibilidad entre   la Constitución y los instrumentos de la justicia transicional a través de los   cuales se autorizan ciertas restricciones a la justicia, la verdad y la   reparación. Así, no le asiste razón al demandante en sus pretensiones ya que la   indemnización administrativa no se puede equiparar con la justicia ordinaria o   contencioso administrativa. El programa de reparación administrativa opera en   relación con masivas violaciones de derechos humanos, razón por la cual, se debe   diseñar una política de reparación que cobije al mayor número de víctimas dentro   de parámetros de igualdad. Precisamente en relación con este punto, el principio   de sostenibilidad fiscal “permite poner en consideración los derechos de las   víctimas en relación con las posibilidades presupuestales a corto, mediano y   largo plazo”. En otras palabras, con este principio se efectiviza el derecho   a la reparación ya que la reparación en sede judicial es más dispendiosa en   todos los sentidos. Ni el incidente de impacto fiscal, ni el principio de   sostenibilidad fiscal condicionan los montos de la reparación administrativa. Se   subraya que la reparación integral supone difíciles dilemas en sociedades en las   que se han presentado graves, masivas y sistemáticas violaciones de derechos   humanos y que además de ello enfrentan profundas desigualdades sociales y   económicas. Finalmente, no se desconoce la dignidad humana, en la media en la   que la reparación integral es un mecanismo fundamental para el reconocimiento de   la calidad de víctima del conflicto armado, ni se desconoce el derecho a la   igualdad, ya que las normas acusadas reconocen las diferencias entre la   población víctima y las particulares necesidades de cada sector o grupo.     

3.6. Proceso de   Comunidades Negras:   inexequibilidad.    

Las disposiciones   acusadas desconocieron la obligación de adelantar la consulta previa con las   comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras en tanto dichas   medidas legislativas tienen la aptitud de afectarlos directamente. A pesar de   que en el Decreto 4635 de 2011 se señala que sí hubo consulta, el Gobierno   Nacional en realidad trató de cumplir con esta formalidad para poder avanzar en   su agenda legislativa sin propiciar un dialogo real con las comunidades. En   efecto, “quienes pudieron intervenir no contaron con asesoría especializada,   poco fue el conocimiento que tuvieron sobre el contenido de la propuesta   gubernamental de reglamentación, viéndose impedidos para hacer aportes desde su   propia cosmovisión”. Idéntica consideración cabe hacer respecto de la ley   1448 de 2011 dado que tampoco fue objeto de consulta con ninguna de las   comunidades étnicas. De otro lado, las normas demandadas desconocen el artículo   334 de la Constitución que previó la prohibición consistente en que el principio   de sostenibilidad fiscal sea invocado como razón para restringir o negar la   protección de los derechos fundamentales. En este orden de ideas, las   disposiciones demandadas vulneran el derecho de las víctimas a ser indemnizadas   dado que le imponen un límite económico que afecta su materialización. Desde el   punto de vista político, a través de estas normas, el Estado se exonera de su   responsabilidad de resarcir plenamente a las víctimas de la violencia.    

3.7. Facultad de   Derecho de la Universidad Libre de Bogotá: exequibilidad condicionada.    

El derecho   general a la reparación tiene varios componentes que adquieren la condición de   fundamentales y que deben ser garantizados plenamente por el Estado. Cualquier   limitación que se imponga al efectivo goce de la reparación integral por parte   de las víctimas desconoce la Constitución. De otro lado, el principio de   sostenibilidad fiscal no tiene el rango de derecho fundamental tal y como lo ha   reconocido la jurisprudencia constitucional en esta materia. Si bien se   incorpora a la Carta Política para el fomento y desarrollo del Estado Social de   Derecho, de ninguna manera puede utilizarse como un criterio que exima al Estado   de la responsabilidad de reparar a las víctimas. Siendo ello así, es necesario   ponderar entre el principio de sostenibilidad fiscal para proteger el   presupuesto nacional, y la plena reparación a las víctimas, la cual debe ser   inmediata y no puede sujetarse al devenir de la economía nacional.    

3.8. Universidad   del Rosario:   exequibilidad.    

Las disposiciones   acusadas son exequibles. El principio de sostenibilidad fiscal reconocido en la   Constitución busca proteger la racionalidad económica en razón de la escasez de   recursos. A través de este criterio se pretende garantizar los derechos en un   contexto que tiene en cuenta las verdaderas posibilidades económicas del país.   El artículo 334 de la Constitución establece el principio de progresividad   reconocido en otros instrumentos internacionales. En todo caso este principio no   puede, según lo establecido en el acto legislativo No. 3 de 2011, servir de   razón para negar la garantía efectiva de los derechos fundamentales de las   personas. Por lo anterior, las normas acusadas no desconocen los derechos   invocados por el demandante.    

3.9. Universidad   de Caldas:   inhibición.    

La sostenibilidad   fiscal no es un principio sino un criterio de orientación de las actuaciones de   las autoridades públicas hacia la concreción de los fines del Estado Social de   Derecho. Se trata de una herramienta de planeación y organización económica del   Estado que plantea una estrategia para la administración de los escasos recursos   públicos a partir de la priorización de las necesidades. No puede perderse de   vista que el número de víctimas de la violencia asciende a más de cinco millones   de personas, lo cual se traduce en gran reto para el Estado a nivel económico.   En todo caso, las normas acusadas no impiden a las víctimas el acceso a las   medidas de reparación sino que establecen una estrategia económica en el marco   de la necesaria planificación de la economía, para garantizar sus derechos de   manera progresiva y continua. En general, los cargos carecen de fuerza   argumentativa y la Corte debe declararse inhibida.    

4. Procuraduría   General de la Nación: exequibilidad.    

El criterio de   sostenibilidad fiscal es una directriz que orienta las decisiones de las   autoridades pero no puede interpretarse en perjuicio de los derechos   fundamentales. En abstracto los artículos acusados no desconocen los derechos de   las víctimas dado que se limitan a establecer que su reparación debe ser   conforme al criterio de sostenibilidad fiscal, por lo cual el demandante supone   hipótesis que no están contempladas en las disposiciones que se examinan. En   conclusión, los argumentos de la demanda carecen de fundamento y las normas   deben ser declaradas exequibles.    

II.   CONSIDERACIONES.    

1. Competencia                              

La presente demanda de inconstitucionalidad fue formulada por un ciudadano   colombiano, contra disposiciones vigentes contenidas en la Ley 1448 de 2011, y   en los Decretos Ley 4634 y 4635 de 2011. Por lo tanto, la Corte Constitucional   es competente para pronunciarse sobre las mismas de conformidad con lo dispuesto   en el artículo 241, numerales 4º y 5º de la Constitución.    

2. Análisis de   los cargos de la demanda.    

2.1. Teniendo en cuenta algunas de las intervenciones que solicitan a la Corte   declararse inhibida para examinar la presente demanda, resulta necesario   remitirse a la misma con el fin de establecer si el cargo formulado cumple con   los requisitos que la jurisprudencia y las normas han señalado para las acciones   públicas de inconstitucionalidad.    

2.2. De acuerdo con el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 las demandas de   inconstitucionalidad deben poder identificar la norma demandada, el concepto de   violación, cuya justificación debe fundarse en razones claras, ciertas,   especificas, pertinentes y suficientes; y señalar la competencia en cabeza de la   Corte Constitucional.[1]    

2.3. En este orden de ideas, se advierte que el demandante ha identificado   claramente las disposiciones objeto de la demanda que corresponden al inciso 2º   del artículo 19 de la Ley 1448 de 2011, al inciso 2º del artículo 77 del Decreto   4634 de 2011 y al parágrafo 1º del artículo 80 del Decreto 4635 de 2011.    

Asimismo, ha indicado las normas constitucionales que se consideran infringidas   y que corresponden a la dignidad humana, el principio de no discriminación y el   derecho a la reparación integral.    

Además ha esgrimido con claridad y suficiencia las razones por las cuales los   artículos acusados son inconstitucionales. En este sentido, ha señalado que en   dichas normas se limitan los derechos de las víctimas a la reparación, y en   particular a la indemnización administrativa, porque para la aplicación de estas   medidas, se hace referencia a la sostenibilidad fiscal como criterio al que   deben atender las autoridades encargadas de la política pública de reparación.     

Finalmente, el demandante señala la competencia de la Corte en el numeral 5º del   artículo 241  y el numeral 1º del artículo 242 Superior.    

2.4. De lo anterior se desprende que, el demandante ha estructurado   adecuadamente el cargo de inconstitucionalidad y que la Corte es competente para   examinar la presente demanda.    

La demanda como tal reprocha el que las normas acusadas se refieran a criterios   económicos cuando se trata de la implementación de medidas de reparación   integral a víctimas de la violencia, las cuales no pueden supeditarse a la   disponibilidad presupuestal. Si bien las medidas contenidas tanto en la referida   ley como en sus decretos ley no se limitan a la reparación sino también a la   atención y a la asistencia, el demandante argumenta su posición solo con   respecto a las medidas de reparación y específicamente a la indemnización   administrativa, por lo cual la Corte se limitará a examinar el alcance de la   sostenibilidad fiscal con respecto a este derecho, dejando a un lado los otros   mecanismos previstos en la ley para las víctimas del conflicto armado.    

3. Problema jurídico constitucional.    

La Corte   Constitucional, en guarda de la supremacía de la Constitución,  resolverá   si las normas acusadas desconocen el derecho a la reparación de las víctimas al   referirse a la sostenibilidad fiscal y a los límites impuestos por el   presupuesto nacional como criterios para asegurar la continuidad y progresividad   de la política pública en esta materia.    

4. Cuestión previa: marco normativo de la demanda.    

4.1. Ley 1448 de 2011.    

4.1.1. La Ley 1448 de 2011, “por la cual se dictan medidas de atención,   asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y   se dictan otras disposiciones”, ha sido reconocida por la Corte como una Ley   de justicia transicional[2],   lo cual se evidencia desde el primer artículo que describe el propósito de la   misma en términos de realizar los derechos de las víctimas del conflicto armado   a la verdad, la justicia y la reparación a través de medidas administrativas y   judiciales. En este sentido, la justicia transicional se define como un   instrumento “que aplican las sociedades para enfrentar las consecuencias de   violaciones masivas y abusos generalizados o sistemáticos en materia de derechos   humanos, sufridos en un conflicto, hacia una etapa constructiva de paz, respeto,   reconciliación y consolidación de la democracia, situaciones de excepción frente   a lo que resultaría de la aplicación de las instituciones penales corrientes[3]”[4].    

4.1.2. El artículo 2º de la Ley establece el ámbito de competencia de la ley que   está llamada a regular todo lo concerniente a la ayuda humanitaria, la atención,   asistencia y reparación de las víctimas de graves violaciones de derechos   humanos y derecho internacional humanitario, incluidas las víctimas de   desplazamiento forzado, desde un enfoque diferencial. Tal y como lo ha destacado   la Corte en otras ocasiones[5],   la Ley   1448 de 2011 es una ley de carácter especial, porque dispone regulaciones   respecto de los sujetos y personas determinados en su artículo 3° sobre temas   que se encuentran previstos en leyes preexistentes, que sin embargo no son   derogadas ni afectadas por esta norma.    

4.1.4. La Ley 1448 de 2011 se refiere a la sostenibilidad fiscal en los   artículos 9 y 19 contenidos en el Título I de disposiciones generales,   específicamente en el Capítulo II de Principios Generales.    

En el inciso 5º del artículo 9 de la Ley 1448 de 2011, se establece que en el   marco de la justicia transicional, las autoridades judiciales deben propender al    logro de la reconciliación y la paz duradera para lo cual deberán tener en   cuenta la sostenibilidad fiscal, además de la naturaleza y magnitud de las   violaciones.    

Posteriormente, en el artículo 19, cuyo inciso 2º de demanda en esta ocasión,    se alude a la sostenibilidad fiscal con dos fines. En primer lugar, como   criterio para el CONPES que crea el Plan Nacional de Financiación que asegura la   implementación de la ley. En segundo lugar, de manera más general, se establece   que en el desarrollo de las medidas a las que se refiere la ley debe asegurarse   la sostenibilidad fiscal para garantizar su continuidad, progresividad y   efectivo cumplimiento.    

4.2. Decreto Ley 4634 de 2011.    

4.2.1. El Decreto Ley 4634 fue expedido por el Presidente de la República en   ejercicio de las facultades especiales conferidas por el artículo 205 de la Ley 1448 de 2011, el cual estableció   la necesidad de regular los derechos y garantías de las víctimas   pertenecientes a pueblos y comunidades indígenas, ROM y negras, afrocolombianas,   raizales y palenqueras a la atención, reparación integral y de restitución de   tierras de las víctimas garantizando su participación en la formulación de las   normas que desarrollan esta política pública con un enfoque diferencial.    

4.2.2. En particular, el Decreto Ley 4634, desarrolla las medidas de   asistencia, atención, reparación integral y restitución de tierras a las   víctimas pertenecientes al pueblo ROM o Gitano.    

4.2.3. El Decreto está conformado por siete títulos que se refieren a: (i)   disposiciones generales; (ii) medidas de atención integral, ayuda humanitaria y   asistencia a las víctimas pertenecientes al pueblo ROM o gitano; (iii) medidas   de reparación; (iv)  formas específicas de reparación según la modalidad de   violación;   (v) institucionalidad para la atención, reparación integral y restitución de   tierras abandonadas y despojadas; y (vi) disposiciones finales.    

4.2.4. El artículo 77, cuyo inciso 2º se demanda en esta ocasión, regula lo   relativo a la indemnización de las víctimas ROM o gitanas individuales, haciendo   parte del Título III sobre medidas de reparación y el Capítulo I de reparación e   indemnizaciones. En dicho artículo, se ordena incluir dentro del Programa de   Indemnización por vía Administrativa dispuesto en el artículo 132 de la Ley 1448   de 2011, un capítulo especial que regule todo lo relativo a la indemnización   especial y diferencial a las víctimas individuales de las comunidades gitanas.   Además, se precisa que la indemnización se distribuirá con criterios de equidad   y de acuerdo a los plazos impuestos sobre el presupuesto nacional por razones de   estabilidad fiscal.    

4.3. Decreto Ley 4635 de 2011.    

4.3.1. El Decreto Ley 4635 de 2011, también fue expedido por el Presidente de la   República en ejercicio de las facultades especiales conferidas por el artículo   205 de la Ley 1448 de 2011, y regula lo   concerniente a las medidas de asistencia, atención, reparación integral y de   restitución de tierras a las víctimas pertenecientes a comunidades negras,   afrocolombianas, raizales y palenqueras.    

4.3.2. El decreto se organiza en siete títulos de la siguiente manera: (1)   disposiciones generales; (ii) protección de las comunidades en situación de   riesgo extraordinario o extremo en el marco del conflicto armado interno; (iii)   asistencia, atención y ayuda humanitaria; (iv) plan integral de reparación   colectiva a comunidades; (v) restitución de derechos territoriales; (vi)   institucionalidad para la atención, reparación integral y restitución de tierras   abandonadas y despojadas; y (vii) disposiciones finales.    

4.3.3. El artículo 80, cuyo parágrafo 1º fue demandado, se encuentra comprendido   en el Título IV sobre el Plan Integral de Reparación Colectiva a comunidades, en   el Capítulo II que desarrolla el Plan Integral de Reparación Colectiva. Regula   todo lo relativo a la indemnización individual a las víctimas negras,   afrocolombianas, palenqueras y raizales. El parágrafo acusado determina que para   establecer el monto total de estas indemnizaciones, será necesario tener en   cuenta los límites impuestos sobre el presupuesto nacional por razones de   estabilidad fiscal de corto y mediano plazo.     

5. El principio de sostenibilidad fiscal y sus límites.    

5.1. La sostenibilidad fiscal en la Constitución Política.    

5.1.1. La sostenibilidad fiscal fue elevada a rango constitucional a través del   Acto Legislativo 03 de 2011, que en su artículo 1º establece lo siguiente:    

“ARTÍCULO 1o. El   artículo 334 de   la Constitución Política quedará así:    

La dirección   general de la economía estará a cargo del Estado. Este intervendrá, por mandato   de la ley, en la explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en   la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes, y en los   servicios públicos y privados, para racionalizar la economía con el fin de   conseguir en el plano nacional y territorial, en un marco de sostenibilidad   fiscal, el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución   equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la   preservación de un ambiente sano. Dicho marco de sostenibilidad fiscal deberá   fungir como instrumento para alcanzar de manera progresiva los objetivos del   Estado Social de Derecho. En cualquier caso el gasto público social será   prioritario.    

El Estado, de   manera especial, intervendrá para dar pleno empleo a los recursos humanos y   asegurar, de manera progresiva, que todas las personas, en particular las de   menores ingresos, tengan acceso efectivo al conjunto de los bienes y servicios   básicos. También para promover la productividad y competitividad y el desarrollo   armónico de las regiones”.    

La sostenibilidad   fiscal debe orientar a las Ramas y Órganos del Poder Público, dentro de sus   competencias, en un marco de colaboración armónica.    

El Procurador   General de la Nación o uno de los Ministros del Gobierno, una vez proferida la   sentencia por cualquiera de las máximas corporaciones judiciales, podrán   solicitar la apertura de un Incidente de Impacto Fiscal, cuyo trámite será   obligatorio. Se oirán las explicaciones de los proponentes sobre las   consecuencias de la sentencia en las finanzas públicas, así como el plan   concreto para su cumplimiento y se decidirá si procede modular, modificar o   diferir los efectos de la misma, con el objeto de evitar alteraciones serias de   la sostenibilidad fiscal. En ningún caso se afectará el núcleo esencial de los   derechos fundamentales.    

PARÁGRAFO. Al interpretar el   presente artículo, bajo ninguna circunstancia, autoridad alguna de naturaleza   administrativa, legislativa o judicial, podrá invocar la sostenibilidad fiscal   para menoscabar los derechos fundamentales, restringir su alcance o negar su   protección efectiva.    

5.1.2. El Acto Legislativo 03 de 2011 se incorpora en el Título XII de la   Constitución referido al régimen económico y de la Hacienda Pública en lo que la   doctrina y la jurisprudencia han denominado “Constitución Económica”. En dicho   Título se regulan todos los temas referidos a los planes de desarrollo, el   presupuesto, la distribución de recursos y competencias, los fines sociales del   Estado y de los servicios públicos.    

5.1.3. A través del referido Acto Legislativo se reformó el artículo 334 de la Constitución Política, que   originariamente se limitaba a establecer el principio de racionalización de la   economía para asegurar el acceso de los ciudadanos a los bienes y servicios   básicos y para promover la productividad, competitividad y desarrollo armónico   de las regiones.    

Con la reforma se incluyó en el artículo 334 la sostenibilidad fiscal entendida   como instrumento orientador de las Ramas del poder para la realización de los   fines del Estado Social de Derecho. De otro lado, se introdujo el denominado   Incidente de Impacto Fiscal, del cual son titulares el Procurador General y los   Ministros de Gobierno, para proponer la adecuación de las decisiones judiciales   a los recursos fiscales disponibles.    

Otro aspecto que resulta relevante subrayar, consiste en la referencia al   elemento de la progresividad que se incluye en el Acto Legislativo, para el   acceso a bienes y servicios de la población en todo el territorio, y para la   promoción de la productividad, la competitividad y el desarrollo.    

5.1.4. Cabe resaltar que la introducción de nuevos instrumentos y criterios de   racionalización del gasto, de ninguna manera desplazó al gasto público social   que por expresa disposición constitucional se considera prioritario. Lo anterior   debe ser interpretado en armonía con los artículos 350 y 366 de la Constitución   que se refieren respectivamente al componente prioritario del gasto social en la   ley de apropiaciones, y que determina el deber del Estado de garantizar las   necesidades insatisfechas en materia de salud, educación, saneamiento ambiental   y agua potable de la población. De esta manera, la sostenibilidad fiscal no   puede sobreponerse ni aplazar la ejecución del gasto social.    

5.1.5. El texto constitucional reseñado también contiene cláusulas que prohíben   la limitación de derechos fundamentales de modo que: 1) el incidente de impacto   fiscal no podría afectar el núcleo esencial de los derechos fundamentales; 2) el   criterio de sostenibilidad fiscal no podrá ser invocado para menoscabar los   derechos fundamentales; 3) ni para restringir su alcance; 4) ni negar su   protección efectiva.    

5.1.6. Así, de la lectura de la Constitución, la sostenibilidad fiscal se   constituye en una herramienta de múltiples propósitos. De un lado, y a través   del incidente de impacto fiscal, hace posible la modulación, modificación y   diferimiento de las sentencias judiciales para evitar alteraciones de la   sostenibilidad que en todo caso no podrían predicarse de determinada entidad en   particular, sino a nivel macro. De otro lado, la sostenibilidad es un parámetro   de control de leyes y actuaciones administrativas con el fin de evitar la   afectación de las finanzas públicas, siempre y cuando dichas razones no se   invoquen para afectar o negar derechos fundamentales.    

El presente proyecto se concentrará en examinar la sostenibilidad como criterio   orientador de la actividad de las autoridades estatales.    

5.2. El alcance de la sostenibilidad fiscal de acuerdo con la jurisprudencia   constitucional.    

5.2.1. Desde la doctrina económica se reconoce que no existe una única   definición de la sostenibilidad fiscal, sin embargo, en términos generales, es   posible describirla como la capacidad de un gobierno de hacer frente a sus   obligaciones de pago y de mantener la estabilidad macroeconómica[6].   Específicamente, se ha señalado que este criterio tiene como fin disciplinar las   finanzas públicas para reducir el déficit fiscal limitando la diferencia entre   los ingresos nacionales y el gasto público[7].    

5.2.2. Si bien la Corte ha reconocido que el concepto de sostenibilidad fiscal   no es unívoco y que a lo largo de los debates legislativos tampoco se manejó una   definición uniforme del mismo, desde la perspectiva constitucional, es posible   establecer ciertas pautas y características de dicha noción.    

Así, en la sentencia C-288 de 2012, la Corte examinó a fondo los alcances de la   sostenibilidad fiscal, definida como un criterio orientador de las ramas del   poder público, y como una herramienta que junto a los otros mecanismos   contenidos en la Constitución económica, se dirige a materializar los fines   esenciales del Estado Social y Democrático de Derecho.     

5.2.3. Se ha resaltado que, inicialmente, la propuesta de Acto Legislativo   presentada por el Gobierno consistía en otorgarle a la sostenibilidad fiscal el   estatus de derecho colectivo y correlativo deber del Estado. Sin embargo, en el   curso de los debates en el Congreso, esta noción se fue adecuando a un enfoque   en el que se privilegió la garantía de los derechos fundamentales y de los fines   esenciales del Estado.    

Por lo anterior, la Corte, al examinar la constitucionalidad del Acto   Legislativo, concluyó que “no existe evidencia que se esté ante un nuevo   principio constitucional o ante una reformulación de la arquitectura de   derechos, principios y valores que informan la Carta Política”[8].   Se trata simplemente de un marco que “al carecer de la naturaleza y peso   específico de los principios constitucionales, no cumple objetivos autónomos ni   prescribe mandatos particulares que deban ser optimizados,  sino que es un   herramienta que solo adquirirá validez y función constitucionalmente relevante   cuando permita cumplir los fines para los cuales fue prevista”[9].    

5.2.4. En otras palabras, la Corte ha entendido que la sostenibilidad fiscal, no   es ni un derecho, ni un principio constitucional, ni representa un fin esencial   del Estado. Tampoco persigue fines autónomos, ni establece mandatos   particulares, por lo cual se define como un criterio que orienta a las   autoridades de las diferentes ramas del poder para asegurar el cumplimiento de   los fines del Estado. Por lo anterior, no puede sobreponerse a la efectiva   garantía de los derechos consagrados en la Constitución ni contradecir el núcleo   dogmático de la misma. Con base en estas consideraciones, la jurisprudencia ha   sostenido que  “no podrá predicarse en casos concretos que estos principios puedan ser   limitados o restringidos en pos de alcanzar la disciplina fiscal, pues ello   significaría que un principio constitucional que otorga identidad a la Carta   Política sería desplazado por un marco o guía para la actuación estatal, lo que   es manifiestamente erróneo desde la perspectiva de la interpretación   constitucional”[10].    

Además, teniendo en cuenta que de manera expresa el Acto Legislativo dispone que   “en cualquier caso el gasto público social será prioritario”,  la   jurisprudencia ha destacado que en caso de conflicto entre la aplicación del   criterio de sostenibilidad fiscal y la consecución de los fines estatales   prioritarios, propios del gasto público social, prevalecen siempre los segundos.     

5.2.5. El legislador no solo no ubicó la sostenibilidad fiscal en una jerarquía   superior con respecto a los derechos sino que limitó su alcance de manera   considerable.    

El texto constitucional expresamente prohíbe todo tipo de afectación entendida   como menoscabo, limitación o negación de protección efectiva de los derechos   fundamentales y desconocimiento de su núcleo esencial en el caso del incidente   fiscal. En este sentido, “la disciplina fiscal debe ceder ante la eficacia de   esas posiciones jurídicas”[11],   lo cual también es expresión de la subordinación de este criterio a los fines   del Estado Social de Derecho.    

5.2.6. De otro lado, la Corte ha señalado que la sostenibilidad fiscal debe   interpretarse conforme al principio de progresividad y a la naturaleza   indivisible e interdependiente de los derechos[12]. De acuerdo con la   jurisprudencia, el citado principio consiste en la obligación del Estado de   garantizar los derechos sociales, y en general todos los derechos   constitucionales en su faceta prestacional, aumentando de manera gradual y   constante su cobertura. Asimismo, supone una prohibición de regresividad o   retroceso de cualquier índole a menos de que a través de un juicio estricto de   proporcionalidad, se demuestre que la medida regresiva resulta imprescindible   para cumplir con un fin constitucionalmente imperioso. En este sentido, se ha   destacado que “el alcance del principio de progresividad se reduce, así   entendido, al imperativo de aumentar el ámbito de protección de los derechos   sociales, por lo que no puede servir de base para relevar al Estado de la   obligación de adoptar medidas inmediatas para la protección del derecho, evitar   que se impongan discriminaciones injustificadas para su goce efectivo, ni   tampoco, como se explicará más adelante, negar el carácter interdependiente e   indivisible de los derechos”[13].    

5.2.7. Conforme a lo anterior del Acto Legislativo 03 de 2011 se desprende que:   1) la sostenibilidad fiscal es un criterio orientador de las ramas del poder   para hacer efectivos los derechos constitucionales y los fines esenciales del   Estado, por consiguiente no tiene categoría de principio, valor ni derecho; 2)   se trata de una herramienta que se subordina al cumplimiento de dichos fines   estatales y que carece de propósitos propios o independientes, es decir que no   es fin a si misma; 3) en todo caso, y por expresa disposición constitucional, el   gasto social será prioritario; 4) no se pueden restringir o afectar so pretexto   de aplicar el criterio de sostenibilidad fiscal, posiciones jurídicas que   adquieren naturaleza iusfundamental; 5) la sostenibilidad fiscal debe   interpretarse conforme al principio de progresividad, el cual, en todo caso, no   puede emplearse para aplazar indefinidamente la ejecución de los derechos   constitucionales.    

5.2.8. La sostenibilidad fiscal es un instrumento que puede apreciarse desde dos   perspectivas:    

(1) De un lado, como marco que limita la acción del legislador y como criterio   orientador de las ramas del poder público, la sostenibilidad se constituye en   una herramienta que consiente mantener el gasto a mediano o largo plazo para   financiar los costos que supone la emisión de nueva deuda y para reducir el   déficit fiscal, permitiendo realizar proyecciones y estimaciones macroeconómicas   y establecer estrategias como ocurre con el marco fiscal de mediano plazo. Esto   a su vez se traduce en la posibilidad para las autoridades de formular políticas   que puedan mantenerse en el tiempo en beneficio de la población y de las metas   de Gobierno; de ahí la importancia de incorporar el criterio de sostenibilidad   en el Plan Nacional de Desarrollo, en los planes presupuestales y en la ley de   apropiaciones.     

(2) De otra parte, la necesidad de atender al criterio de sostenibilidad fiscal,   se aplica igualmente a las sentencias judiciales, a través del incidente de   impacto fiscal que permite modular, modificar o diferir los efectos de los   fallos de las Altas Cortes cuando se compruebe una afectación de las finanzas   públicas y siempre y cuando no se desconozcan o socaven derechos fundamentales.   Sin embargo, los jueces tienen la libertad de reconsiderar los efectos de la   sentencia y no están obligados a aceptar los argumentos de los proponentes. En   todo caso, este incidente no tiene como efecto modificar la parte resolutiva de   las providencias.        

6. Alcance del derecho a la reparación de las víctimas del conflicto armado   interno.    

6.1. La reparación a víctimas en la Constitución Política y en los instrumentos   internacionales ratificados por Colombia.    

6.1.1. El fundamento constitucional de los derechos a la verdad, la justicia y   la reparación de las víctimas de la violencia, se encuentra plasmado en   numerosos artículos de la Carta tales como el 1º, 2º, 12, 29, 93, 229 y 250 n. 6   y 7. Los valores y principios constitucionales en los que estos derechos   encuentran sustento han sido enunciados por la sentencia SU-254 de 2013 en los   siguientes términos:    

“(i) en el   mandato según el cual los derechos y deberes se interpretarán de conformidad con   los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia   (Art. 93 CP); (ii) en que el Constituyente ha otorgado rango    constitucional a los derechos de las víctimas (Art. 250 num. 6 y 7 CP); (iii) en   el deber de las autoridades en general, y las judiciales en particular, de   propender por el goce efectivo de los derechos de todos los residentes en   Colombia y la protección de los bienes jurídicos (Art. 2° CP); (iv) en el   principio de dignidad humana que promueve los derechos a saber qué ocurrió, y a   que se haga justicia (Art.1° CP); (v) en el principio del Estado Social de   Derecho que promueve la participación y fundamenta la intervención de las   víctimas tanto en los procesos judiciales como administrativos para obtener su   reparación; (vi) en el derecho de acceso a la administración de justicia, del   cual se derivan garantías como la de contar con procedimientos idóneos y   efectivos para la determinación legal de los derechos y las obligaciones, la   resolución de las controversias planteadas ante los jueces dentro de un término   prudencial y sin dilaciones injustificadas, la adopción de decisiones con el   pleno respeto del debido proceso, así como la existencia de un conjunto amplio y   suficiente de mecanismos para el arreglo de controversias; (vi) en el artículo   90 de la Constitución Nacional, que consagra una cláusula general de   responsabilidad del Estado; (vii) en el derecho de acceso a la administración de   justicia (art. 29 y 229 C.N.); (viii) en el derecho a no ser objeto de tratos   crueles inhumanos o degradantes (art. 12); (ix) así como en la obligación   estatal de respeto y garantía plena de los derechos, el debido proceso y el   derecho a un recurso judicial efectivo, consagrados en los artículos 1, 8 y 25   de la Convención Interamericana sobre Derechos Humanos[14], los   cuales no pueden ser suspendidos en estados de excepción y, en consecuencia,   integran el bloque de constitucionalidad en sentido estricto”[15].    

Acorde con lo anterior, se reconoce la reparación como un derecho fundamental de   las víctimas del conflicto armado que corresponde garantizar al Estado[16].    

6.1.2. A nivel internacional instrumentos y tratados se refieren a la necesidad   de asegurar una reparación justa, adecuada, efectiva y rápida del daño sufrido.   A través del artículo 93 se incorporan al ordenamiento jurídico interno,   tratados y convenios de Derecho Internacional Humanitario y de Derecho   Internacional de los Derechos Humanos ratificados por el Congreso, que reconocen   y protegen los derechos humanos, y que por su carácter prevalente en el   ordenamiento jurídico interno se convierten en parámetros de interpretación de   los derechos constitucionales[17].   En este sentido se ha señalado que “tanto la Declaración Americana de   Derechos del Hombre (…) como la Declaración Universal de Derechos   Humanos (…), marcan una tendencia en el derecho internacional por desarrollar   instrumentos que garanticen el derecho de todas las personas a una tutela judicial   efectiva de sus derechos, a través de la   cual no sólo obtengan reparación por el daño sufrido, sino también se garanticen   sus derechos a la verdad y a la justicia (…).”[18]    

6.1.3. Además de las Convenciones y Tratados, otros instrumentos internacionales   resultan de fundamental importancia para llenar de contenido el derecho a la   reparación. Dichos documentos internacionales han sido reconocidos por la Corte   como criterios de referencia en materia de reparación a víctimas e incluso como   parte del bloque de constitucionalidad “en sentido lato”[19]. Se   trata de documentos de las Naciones Unidas tales como los Principios Rectores   de los Desplazamientos Internos[20], los Principios sobre   la Restitución de las Viviendas y el Patrimonio de los Refugiados y las Personas   Desplazadas[21],   o Principios Pinheiro, y los Principios y Directrices Básicos sobre el   derecho de las Víctimas de violaciones manifiestas de las normas internacionales   de Derechos Humanos y de violaciones graves del Derecho Internacional   Humanitario a interponer recursos y obtener reparaciones[22]  en los que se establece que la reparación a las víctimas de la violencia debe   ser en principio íntegra y plena, además de justa, suficiente, adecuada,   efectiva, oportuna y proporcional a las graves y masivas violaciones de derechos   fundamentales.    

6.2. El alcance   del derecho a la reparación y su definición en la jurisprudencia de la Corte.    

6.2.1. En el marco del   conflicto armado, el derecho a la reparación, que puede ser individual o   colectivo dependiendo del sujeto victimizado, se otorga a quienes han sufrido un   daño resultante de una conducta antijurídica[23] que no se   encontraban en el deber de soportar[24].   De esta manera se reconoce el daño sufrido por las víctimas de graves y masivas   violaciones de derechos humanos y de derecho internacional humanitario, el cual   debe ser resarcido a través de medidas de justicia distributiva y restaurativa,   encaminadas a restituir a la víctima a la situación anterior a la vulneración de   sus derechos. En caso de no ser posible la restitutio in integrum, serán   necesarias estrategias orientadas a compensar la pérdida material –tanto por   daño emergente como por lucro cesante- y moral de acuerdo con el principio de   equidad, a través de la indemnización. Adicionalmente, hacen parte de la   reparación, la rehabilitación referida a la recuperación física o mental   de las personas afectadas con la conducta ilícita y violatoria de  los   derechos humanos; la satisfacción que supone el reconocimiento público   del crimen cometido y el reproche de tal actuación para restablecer la dignidad   de las víctimas y reivindicar la memoria histórica; las garantías de no   repetición que representan las acciones tendientes a hacer cesar las   violaciones flagrantes de los derechos humanos y del derecho internacional   humanitario.[25]    

6.2.2. Así,   aunque difícilmente es posible la restitución plena e integral de los derechos   de las víctimas, la reparación busca restaurar su dignidad reprochando   públicamente las conductas que las afectaron, por lo cual se relaciona   íntimamente con la verdad y la justicia, los otros componentes de la justicia   transicional.    

De un lado,   la Corte ha considerado que el derecho a la reparación se hace efectivo   garantizando el derecho a la justicia que supone la posibilidad de contar con un recurso ágil y   sencillo para obtener la satisfacción del mismo a través de recursos como    la investigación, juzgamiento y sanción adecuada y proporcional de los   responsables de los crímenes investigados, en el marco de un proceso eficaz e   imparcial, que garantice la participación efectiva de las víctimas. En relación   con la verdad, el derecho a la reparación requiere que se establezcan las causas   y hechos generadores de la violación de los derechos de las víctimas, y   determinar quiénes son los responsables de los hechos ilícitos[26].    

La Corte[27]  ha recordado que, conforme a la jurisprudencia de la Corte Interamericana de   Derechos Humanos, la interdependencia entre verdad, justicia y reparación,   realiza el derecho de las víctimas “a conocer lo que sucedió,[28]a   conocer los agentes de los hechos, a conocer la ubicación de los restos de sus   familiares,[29]  así como también el derecho a la investigación de los respectivos hechos y la   sanción de los responsables, hace parte integral de la reparación de las   víctimas y constituye un derecho que el Estado debe satisfacer a las víctimas, a   sus familiares y a la sociedad como un todo”.[30]    

De este modo, las   restricciones impuestas al derecho a la reparación, se traducen en limitaciones   a los derechos a la verdad y a la justicia. En estos términos, la Corte ha   señalado que “la verdad y la justicia deben entenderse como parte de la   reparación, en razón a que no puede existir una reparación integral sin la   garantía respecto del esclarecimiento de los hechos ocurridos y de la   investigación y sanción de los responsables. Así mismo, esta Corporación   resalta que los derechos fundamentales a la verdad, a la justicia y a la   reparación de las víctimas de violaciones masivas y sistemáticas de derechos   humanos como el desplazamiento forzado, dan lugar a una serie de obligaciones   inderogables a cargo del Estado, como la de prevenir estas violaciones, y una   vez ocurridas éstas, la obligación de esclarecer la verdad de lo sucedido, la   investigación y sanción de este delito sistemático y masivo en contra de la   población civil, y la reparación integral a las víctimas tanto por la vía   judicial –penal y contencioso administrativa- como por la vía administrativa,   así como el deber de garantizar y facilitar el acceso efectivo de las víctimas a   estas diferentes vías”[31].   (Subraya fuera del texto original).    

6.2.3. En todos   los casos, la jurisprudencia[32]  ha reiterado que las disposiciones legales relacionadas con las víctimas de la   violencia, deben ser interpretadas a la luz de los principios de favorabilidad   hacia el entendimiento y restablecimiento de sus derechos, la buena fe, la   confianza legítima, la preeminencia del derecho sustancial y el reconocimiento   de la condición de especial vulnerabilidad y debilidad manifiesta de las   víctimas[33].    

6.2.4. Cabe   destacar que, tal y como lo ha reiterado la Corte en varios pronunciamientos[34],   la verdad, la justicia y la reparación de las víctimas de las actuaciones de   grupos armados en el marco del conflicto armado, tienen un contenido propio y un   sustento constitucional diferente al que fundamenta el gasto social del Estado y   que se traduce en medidas, servicios y programas  en materia de políticas   públicas de vivienda, educación y salud que se deben prestar a toda la población   en general, en virtud del denominado principio de distinción. En este sentido se   ha sostenido que “las medidas asistenciales adoptadas por el Estado a favor   de las personas desplazadas por la violencia, tienen precisamente el objetivo de   mejorar las condiciones mínimas de existencia y no responden a ninguna   obligación de reparación”[35].    

6.2.5.  En contextos de justicia transicional, la reparación es por consiguiente un   derecho complejo que tiene un sustrato fundamental, reconocido por la   Constitución, las normas internacionales de derechos humanos, los organismos   internacionales y la jurisprudencia. Así, la reparación se cataloga como un   derecho fundamental porque: 1) busca restablecer la dignidad de las víctimas a   quienes se les han vulnerado sus derechos constitucionales; y 2) por tratarse de   un derecho complejo que se interrelaciona con la verdad y la justicia, que se   traduce en pretensiones concretas de restitución, indemnización, rehabilitación,   medidas de satisfacción y no repetición. De esta manera, el reconocimiento de la   reparación como derecho fundamental se ajusta a los estándares internacionales   en la materia y hace posible su amparo por vía de tutela.    

En esta línea, la Corte ha reconocido en sentencias de tutela, que el daño   resultante de la violación de los derechos humanos de las víctimas, genera a su   favor   el derecho fundamental a la reparación a través de la restitución, la   indemnización, la rehabilitación, la satisfacción y la garantía de no repetición   consagradas en el Derecho Internacional, que se desprenden de la condición de   víctimas y que deben ser salvaguardados por el Estado independientemente de la   identificación, aprehensión, enjuiciamiento o condena de los victimarios[36].    

Es importante anotar que, los derechos a la verdad, la justicia y la reparación   de las víctimas, a pesar de ser fundamentales, no pueden considerarse absolutos.   De otro lado, es importante destacar que en escenarios de transición y en   contextos de escasez de recursos, es necesario hacer ciertas concesiones para   lograr la reconciliación y la paz definitiva. No obstante lo anterior, dichas   restricciones nunca podrán traducirse en una afectación excesiva o en una   negación o desnaturalización los derechos de las víctimas.    

6.3. La reparación administrativa y el componente de la indemnización.    

6.3.1. Considerando que dos de las normas acusadas –el artículo 77 del Decreto   Ley  4634 de 2011 y el artículo 80 del Decreto Ley  4635 de 2011- se   refieren específicamente a la indemnización administrativa de las víctimas del   conflicto armado, es preciso realizar una referencia más precisa a la reparación   administrativa y a este componente de la reparación integral.    

6.3.2. Tal y como se señaló arriba, el objetivo primordial de la reparación   consiste en restituir integralmente los derechos de las víctimas devolviéndolas   a la situación anterior a la violación de derechos. Al ser en muchos casos   imposible la restitutio in integrum, la experiencia comparada y los   instrumentos y principios internacionales en esta materia, han concluido que si   bien es imposible compensar completamente el daño sufrido y las pérdidas   materiales y emocionales, es posible aliviar en parte el sufrimiento de las   víctimas a través de una serie de medidas encaminadas a restablecer sus   derechos. Estas medidas son la indemnización, la rehabilitación, las medidas de   satisfacción y las garantías de no repetición. Cada uno de estos componentes ha   de ser garantizado para que se promueva la real y efectiva reparación plena de   las víctimas. Dicho de otro modo, si estas medidas se aseguran aisladamente, sin   confluir y articularse de modo adecuado, no se considera satisfecho el derecho   fundamental a la reparación integral.    

           “a) El daño físico o mental;    

b) La pérdida de   oportunidades, en particular las de empleo, educación y prestaciones sociales;    

c) Los daños   materiales y la pérdida de ingresos, incluido el lucro cesante;    

d) Los perjuicios   morales;    

e) Los gastos de   asistencia jurídica o de expertos, medicamentos y servicios médicos y servicios   psicológicos y sociales”[39].    

La indemnización reviste fundamental importancia no solo desde el punto de vista   material sino también desde una perspectiva simbólica ya que supone el   reconocimiento del daño provocado a las víctimas en contextos de conflicto   armado. Adicionalmente contribuye a reforzar la observancia de normas de   derechos humanos y derecho internacional humanitario que prevén la compensación   económica para las víctimas y promueve la confianza civil en el Estado y sus   instituciones[40].    

6.3.4. La indemnización de las víctimas como componente de la reparación   integral, puede garantizarse por vía judicial y/o administrativa.    

En la reparación judicial se investiga y sanciona al responsable de las   violaciones de derechos y se le obliga a responder económicamente por los daños   materiales y morales ocasionados a las víctimas. Desde el punto de vista   metodológico, la reparación por esta vía requiere la identificación y evaluación   del daño de cada víctima, lo cual supone un proceso individualizado, con la   utilización de variada evidencia para establecer exactamente las pérdidas de   toda índole ocasionadas por el victimario. Por esta razón, en este tipo de   procesos la reparación es diferente dependiendo de cada caso ya que las víctimas   difícilmente se encontraban en una situación similar antes de la violación de   sus derechos[41].    

No obstante lo anterior, los procesos judiciales de reparación pueden resultar   dispendiosos en términos de tiempo y recursos. Especialmente cuando existe un   universo extenso de víctimas que han sufrido graves violaciones de derechos   durante un prolongado periodo de tiempo, la vía judicial puede no ser el   mecanismo más idóneo ni la opción más adecuada. En efecto, este medio es viable   en contextos en los que las violaciones de derechos son la excepción, el número   de víctimas es más reducido y en los que es más fácil recoger evidencia y probar   los daños particulares.    

Por el contrario, los programas de reparación administrativa, fundamentados en   el principio de subsidiariedad y complementariedad, aunque se encuentran   sometidos a ciertas restricciones que impiden una compensación plena equivalente   a la de la reparación judicial, tienen como fin reparar al mayor número de   beneficiarios de manera justa y adecuada. En estos casos el proceso es más   flexible y ágil que la reparación judicial y promueve el acceso de todas las   víctimas, las cuales no siempre tienen la posibilidad de participar en procesos   judiciales de reparación por los altos costos que estos implican.    

Es importante destacar que, a pesar de las ventajas de este mecanismo de   reparación en escenarios de graves, masivas, sistemáticas y generalizadas   violaciones de  derechos humanos y de derecho internacional humanitario, no   existe una obligación internacional que imponga a los Estados el deber de   llevarlo a cabo. Así, los Estados pueden adoptar estrategias de reparación   judicial y/o administrativa o pueden también decidir no implementar programas   administrativos de reparación siempre y cuando los mecanismos alternativos   existentes sean adecuados y suficientes para satisfacer los derechos de las   víctimas.    

6.3.5. En Colombia, considerando el contexto de violencia histórica,   sistemática, masiva y generalizada y previendo las dimensiones y la complejidad   de un proceso de reparación, se optó por un modelo concurrente de reparación   judicial y administrativa. A través de la reparación judicial, por la vía penal   ordinaria o del proceso establecido en la Ley 975 de 2005 y la Ley 1448 de 2011,   se busca el resarcimiento individual, el esclarecimiento del delito, la   investigación y sanción de los responsables de los ilícitos. De otro lado, la   reparación administrativa, fundamentada en el artículo 2º de la Constitución   Política, o bien en el principio de responsabilidad del Estado como garante de   los derechos fundamentales, y regulada por la Ley 1448 de 2011 en el Título IV,   se inscribe en políticas públicas encaminadas a reparar al mayor número de   víctimas y se constituye en un mecanismo ágil y adecuado en el contexto   colombiano, caracterizado por un conflicto armado prolongado que ha dejado   millones de víctimas. En este sentido, la obligación de implementar programas   administrativos de reparación se sustenta en el deber de garantía del Estado y   no en la obligación de reparar a las víctimas en los procesos judiciales con   base en el artículo 90 Superior.    

Así, la jurisprudencia[42]  ha señalado que “de los principios internacionales de protección de derechos   humanos, se desprende que la exigencia del derecho a la reparación de las   víctimas de las violaciones flagrantes de derechos humanos, no está subordinada   al proceso de investigación que debe el Estado adelantar contra el victimario,   comoquiera que éstas deben ser satisfechas en primer lugar por el Estado, porque   éste es el principal garante de los derechos fundamentales, porque la condición   de víctima y los derechos que de ésta se derivan no dependen de la   identificación, aprehensión, enjuiciamiento o condena del victimario y porque el   Estado tiene la facultad de repetir contra el autor del delito, y ello es así   porque precisamente es el Estado el que tiene el deber y la facultad de   perseguir a quien violó flagrantemente los derechos fundamentales, él únicamente   posee la potestad de castigar a quien infringió la norma, es decir, de hacer   respetar sus leyes, las cuales deben tener como finalidad la protección de los   derechos fundamentales no sólo para que éstos no sean transgredidos, sino   también para que cuando sean vulnerados se repare como consecuencia del daño   infringido”.    

6.3.6. Por consiguiente, la reparación administrativa no significa el   reconocimiento de la responsabilidad del Estado en las violaciones de derecho,   sino en su responsabilidad como garante de la seguridad y de los derechos de   todas las personas y de la falta o imposibilidad de prevención del ilícito   causante del daño ocasionado a las víctimas[43].   Lo anterior se desprende del principio de acuerdo con el cual, el Estado no   puede hacer responsables a las víctimas de sus omisiones[44]. En este   sentido, en contextos transicionales, el Estado tiene la obligación de hacer que sean los victimarios quienes   en primer término reparen a las víctimas, y de asumir directamente su reparación   en caso de renuencia de los victimarios o insuficiencia de la reparación   procurada por éstos[45]. Sin embargo, si una   víctima obtiene la indemnización administrativa, en sede judicial, se le   descontará ese monto. Por su parte, las víctimas podrán optar por acceder a una   u otra vía o a ambas para obtener la reparación integral.    

6.3.7. Al margen de lo anterior, cabe   precisar que un sistema concurrente de reparación judicial y administrativa, una   vez se adopta, impone exigencias propias. Estas exigencias en primer término,   son de coherencia. No es posible que en virtud del mecanismo escogido, la   actuación judicial reduzca su capacidad tuitiva so pretexto de la existencia   previa o simultánea de una vía de reparación administrativa, o que tratándose de   la ruta administrativa de reparación esta asuma un carácter débil o discontinuo   por tener naturaleza subsidiaria.    

En realidad, el sistema concurrencial se   propone en un contexto de violaciones masivas de derechos humanos y prolongadas   en el tiempo, para arbitrar un mecanismo de justicia efectiva orientado a que el   Estado, sin perjuicio de la responsabilidad intransferible de los autores de las   violaciones, asegure la vigencia efectiva de los derechos y los deberes de   investigación y juzgamiento.    

6.3.8. Ahora bien, en lo que tiene que ver específicamente con la indemnización   administrativa, el Decreto 4800 de 2011 por medio del cual se reglamenta la Ley 1448 de 2011,   regula todo el procedimiento y establece que la   estimación del monto dependerá de la naturaleza y el impacto del hecho   victimizante, el daño causado y el estado de vulnerabilidad actual de la   víctima, desde un enfoque diferencial[46].    

Por consiguiente, lo determinante en la evaluación del monto de la indemnización   es la violación y la condición de vulnerabilidad de la víctima. Las referencias   presupuestales se supeditan a estos criterios. Los pagos, que podrán ser parciales o corresponder a un solo pago   total, atenderán de acuerdo con el citado Decreto, a criterios de vulnerabilidad   y priorización.    

6.3.9. Cabe reiterar que la indemnización es uno de los componentes de la   reparación integral y que por sí mismo no contribuye a la realización de la   misma. En este sentido, es necesario que confluya con las otras medidas.    

Es preciso subrayar que, en contextos de justicia   transicional, no existe una obligación de carácter internacional que obligue a   los Estados en los programas administrativos, a indemnizar con los mismos montos   de la reparación judicial. Especialmente en escenarios de violaciones masivas   que incluyen un extenso universo de víctimas, es prácticamente imposible que un   Estado pueda financiar una reparación en dichos términos, es decir, sin admitir   ciertas restricciones. Lo anterior, sin embargo, no implica que se desconozca la   naturaleza fundamental de los derechos de las víctimas. Precisamente la   implementación de este tipo de programas administrativos parte de dicho   reconocimiento y de la necesidad de garantizar la reparación de todas las   personas en condiciones de igualdad.    

Aunque no existen patrones ni pautas para establecer cuándo   una indemnización es suficiente, justa y adecuada, algunos indicadores   comprenden,  de acuerdo con la doctrina internacional en esta materia[47],   la capacidad de los programas para reducir las condiciones de vulnerabilidad de   las víctimas, contribuir a la reconstrucción de sus vidas de manera digna y   humana y de este modo favorecer su inclusión en la sociedad en condiciones de   normalidad. De ahí la importancia de que estas políticas reconozcan el pasado y   la situación de violación de derechos en el contexto del conflicto armado, sin   perder de vista el futuro de las víctimas y de la sociedad en general[48].    

6.3.10. En conclusión, la indemnización es un componente que articulado con las   medidas de satisfacción, rehabilitación y las garantías de no repetición,   realizan el derecho fundamental a la reparación integral la cual puede exigirse   tanto por la vía judicial como por la administrativa. En el marco de programas   administrativos de reparación, la indemnización debe ser justa, adecuada y   suficiente para que junto con las otras medidas de reparación, se puedan   restablecer al menos en parte los derechos de las víctimas y promover su   reincorporación a la vida social en condiciones dignas.    

7. Análisis del cargo.    

7.1. Teniendo en cuenta las anteriores consideraciones, la Corte pasa a resolver   si las normas acusadas desconocen el derecho a la reparación a las víctimas por   referirse a la sostenibilidad fiscal como un criterio que deben tener en cuenta   las autoridades competentes para garantizar la reparación de las víctimas de la   violencia.    

Para resolver el problema jurídico, deberán examinarse las normas demandadas a   la luz de las nociones de sostenibilidad fiscal y reparación integral.    

7.2. Como se anotó anteriormente, el principio de sostenibilidad fiscal, es un   criterio de orientación de las ramas del poder público que se instituye como   herramienta para racionalizar el gasto y garantizar el efectivo cumplimiento de   los fines Estatales. Dicho criterio contiene un límite explícito en el propio   texto constitucional de acuerdo con el cual, de ninguna manera este podrá   invocarse para afectar, o bien menoscabar, restringir o negar el alcance y   protección de los derechos fundamentales.    

Así, al ser los derechos a la reparación de las víctimas de carácter   fundamental, también en estos casos se aplica la cláusula que prohíbe su   afectación, limitación o negación por razones de sostenibilidad fiscal.    

7.3. Para establecer cómo podrían ser afectados los derechos de las víctimas   resulta indispensable remitirse a los bienes jurídicos que protegen y referirse   a los presupuestos que en ningún sentido pueden ser transgredidos. Teniendo en   cuenta que la reparación se realiza asegurando la justicia y verdad, es   necesario repasar el contenido de cada uno de estos derechos.    

1) Como se anotó anteriormente, la reparación es un derecho complejo,   interrelacionado con la verdad y la justicia que tiene como fin proteger la   dignidad e integridad de las víctimas y que consiste en la implementación de   medidas de restitución, indemnización, rehabilitación, satisfacción y garantías   de no repetición. El derecho a la reparación se considera afectado cuando no se   reconoce la condición de víctima a las personas que han sufrido graves   violaciones de derechos humanos y de derecho internacional humanitario con   ocasión del conflicto, cuando se continúan vulnerando los derechos de las   víctimas, o cuando estas son re-victimizadas, cuando se desconocen, ocultan,   minimizan o se justifican los crímenes cometidos, cuando la reparación no se   ajusta al daño sufrido o es manifiestamente desproporcionada, o cuando se reduce   o niega la posibilidad de las víctimas de sanarse de las heridas físicas y   emocionales del conflicto.    

Con respecto al componente específico de la indemnización administrativa, este   se considera afectado cuando no es reconocido, o cuando su valor no se   corresponde absolutamente con el daño moral y material ocasionado a las   víctimas, es decir cuando resulta desproporcionado y cuando su entrega no es   oportuna. En otras palabras, la indemnización resulta afectada cuando no es suficiente, justa y adecuada, impidiendo a las víctimas   restablecer su existencia en condiciones dignas y de normalidad.    

2) La justicia es tanto un derecho como un principio fundante de nuestro   ordenamiento jurídico. Como componente de la justicia transicional, exige el   compromiso de las autoridades de prevenir, investigar a través de mecanismos   eficaces y de forma rápida, completa e imparcial, identificar y sancionar a los   responsables de las graves violaciones de derechos humanos y de derecho   internacional humanitario. De este modo, el derecho a la justicia resulta   afectado cuando se propicia la impunidad y cuando se niega o limita el acceso a   mecanismos ágiles y oportunos de investigación y sanción de los hechos   criminales.    

3) Por su parte,   el derecho a la verdad del cual son titulares las víctimas, sus familias y la   sociedad protege   los bienes jurídicos representados por la dignidad humana, el deber de memoria   histórica el derecho al bueno nombre y a la imagen. Se relaciona con el derecho   a la justicia porque se garantiza evitando la impunidad e implementando   investigaciones serias, integrales e imparciales, y con la reparación porque   conocer la verdad de lo ocurrido en el marco del conflicto armado constituye una   manera de resarcir y devolver la dignidad a las víctimas de la violencia. Se   afecta o desconoce el derecho a la verdad cuando de niega o limita el derecho   individual a conocer a fondo los motivos y las circunstancias de tiempo, modo y   lugar en que ocurrieron los hechos delictivos así como a saber quiénes fueron   los responsables, el patrón criminal que aplicaron, y a conocer donde yacen los   restos de los seres queridos, y el derecho colectivo relacionado con la memoria   histórica para que la sociedad conozca públicamente lo sucedido.    

7.4. Habiendo definido el alcance del criterio de la sostenibilidad fiscal y de   los derechos fundamentales de las víctimas del conflicto armado, la Corte   reitera que si bien la sostenibilidad fiscal ha sido consagrada en la propia   Constitución, no es un criterio que pueda invocarse para limitar o negar los   derechos fundamentales de las víctimas o de restringirlos en su esencia.    

Con esta premisa, pasa la Corte a analizar si en las normas acusadas el criterio   de sostenibilidad fiscal se emplea de modo que pueda resultar menoscabado,   limitado o negado el derecho fundamental a la reparación de las víctimas tal y   como lo sostiene el demandante.    

1)  El artículo 19 de la Ley 1448 de 2011.    

El inciso 2º del artículo 19 de la Le 1448 de 2011, señala expresamente que “el desarrollo de   las medidas a que se refiere la presente ley, deberá hacerse en tal forma que   asegure la sostenibilidad fiscal con el fin de darles, en conjunto,   continuidad y progresividad, a efectos de garantizar su viabilidad y efectivo   cumplimiento”.    

Como se anotó anteriormente, este artículo se inscribe en el marco de una ley de   justicia transicional que pretende garantizar los derechos de las víctimas a la   verdad, la justicia y la reparación y hacer efectivas medidas de atención y   asistencia para las mismas. Por consiguiente, el contexto de la norma acusada es   el de una regulación que busca promover y reconocer los derechos de las   víctimas.    

Tal y como se señaló en las   consideraciones de esta sentencia, el esquema de reparación concurrencial   –judicial y administrativa- adoptado por Colombia, se presenta como la respuesta   estatal que le permite cumplir deberes de garantía y protección. Este sistema se   sujeta a los requerimientos funcionales y materiales inherentes a la función   justicia, lo cual no significa que la reparación administrativa deje de estar   enclavada en la esfera del ejecutivo o que ella se transforme en pura actuación   judicial.    

Los requerimientos funcionales y   materiales, a los que no puede resultar ajeno el sistema concurrente de   reparación judicial, se traducen en la necesidad de que este esquema de   actuación judicial esté dotado de capacidad suficiente para cumplir con la   misión institucional que articuladamente pretende absorber: reparar   integralmente a las víctimas ya sea por el canal judicial exclusivamente, o por   la vía administrativa o por la combinación de las dos trayectorias.    

La capacidad como condición de este   específico sistema de justicia se predica del conjunto e individualmente de sus   dos componentes, el judicial y el administrativo y se juzga a partir de los   indicadores de acceso a la justicia por parte de las víctimas y de la   disponibilidad de recursos monetarios, técnicos, administrativos y de   personal que integran el servicio público. Si como fruto de este diseño, se   generaran muy pocas sentencias judiciales y solo un número modesto de víctimas   tuviere la opción de ser reparadas, claramente el servicio no revelaría la   capacidad institucional mínima para poder responder a las exigencias de justicia   en el contexto del largo conflicto colombiano. En este escenario extremo, la   debilidad del componente administrativo no podría justificarse con la teórica   existencia del medio judicial ordinario de reparación.    

En este sentido, el artículo acusado plantea la necesidad de asegurar que las   medidas de reparación por vía judicial o administrativa sean efectivas en el   tiempo y para todo el universo de víctimas que comprende ya que solo de esta   manera la política pública de reparación será viable. Por esta razón, se refiere   a la importancia de garantizar la “continuidad” y la “progresividad” de las   mismas.    

Tal y como lo señala el Conpes 3712 de 2011, que contiene el plan de   financiación para la sostenibilidad de la Ley 1448 de 2011, “en el desarrollo   del costeo de la ley, es fundamental contar con un ambiente de sostenibilidad   fiscal que garantice la realización del Estado Social de Derecho, entendiendo   por tal, garantizar de manera progresiva la prestación y el goce de los   derechos, puesto que sólo en la medida en que se cuente con recursos para ello   se podrán hacer efectivos los mismos”.    

Se trata de una disposición que orienta la actuación de las autoridades para que   estas aseguren la efectiva y continua reparación de las víctimas, pero no   supedita la reparación a la disponibilidad de recursos. El objetivo de la ley es   entonces garantizar el derecho fundamental a la reparación, no preservar las   finanzas públicas en detrimento del mismo. De este modo, el criterio de   sostenibilidad fiscal en este caso se aplica de manera adecuada como criterio   orientador de la política en los términos referidos en la presente providencia.    

No encuentra entonces la Corte que del texto examinado se desprenda una   afectación de los derechos de las víctimas, que de manera alguna resultan   menoscabados, negados o restringidos por dicha disposición, la cual, como se   dijo antes, representa simplemente un mandato para las autoridades que deben    asegurar los recursos de la asistencia, atención y reparación de las víctimas.    

Siendo esta la adecuada interpretación del inciso 2º del artículo 19 de la Ley   1448 de 2011, la Corte advierte que este se ajusta a los postulados   constitucionales y se enmarca en la definición de sostenibilidad fiscal fijada   en el texto superior y en la jurisprudencia, dado que la disposición se limita a   establecer un deber para las autoridades de garantizar el derecho fundamental a   la reparación ordenándoles asegurar para este fin los recursos que hagan viable   y efectiva dicha política pública. Por estas razones, la Corte declarará la   exequibilidad del aparte demandado.    

2)  El artículo 77 del Decreto Ley 4634 de 2011.    

El artículo 77   del Decreto Ley 4634 de 2011 regula la indemnización administrativa individual   para las víctimas del pueblo Gitano. El aparte demandado de esta norma, refiere   que deberá establecerse el plazo para la distribución de la indemnización “en términos de   los límites impuestos sobre el presupuesto nacional por razones de la   estabilidad fiscal de corto y mediano plazo”.    

Es preciso tener en cuenta que, en este caso, se hace referencia a la   estabilidad fiscal. Esta noción se define en la Ley 1473 de 2011 en los   siguientes términos:    

ARTÍCULO 7o. El artículo 8o de la Ley 179   de 1994 quedará así:    

“Sostenbilidad y estabilidad   fiscal. El presupuesto tendrá en cuenta que el crecimiento del gasto debe ser   acorde con la evolución de los ingresos de largo plazo a estructurales de la   economía y debe ser una herramienta de estabilización del ciclo económico, a   través de una regla fiscal”.    

Tanto la sostenibilidad como la estabilidad fiscal, se realizan a través de la   regla fiscal, definida en el artículo 5º de la citada Ley como aquella de   acuerdo con la cual el   gasto estructural no puede superar el ingreso estructural, en un monto que   exceda la meta anual de balance estructural establecido.    

Así, a través de la estabilidad y la   sostenibilidad, que se realiza a través de la regla fiscal, se busca mantener el   equilibrio de las finanzas lo cual se traduce en la posibilidad de disponer de   los recursos necesarios para sufragar los gastos del Estado. Precisamente, la Regla Fiscal ha sido entendida como un   instrumento de política que promueve la disciplina fiscal y la estabilidad   macroeconómica para asegurar la sostenibilidad de la deuda pública, permitir el   manejo contracíclico de la política fiscal y garantizar la coordinación fiscal y   monetaria en el diseño de la política económica[49].   En todo caso, la regla fiscal a través de la cual se concretan estos   criterios, supone una limitación o manejo del esquema de ingresos y gastos que   en todo caso no puede afectar derechos fundamentales, tal y como se ha sostenido   a lo largo de la presente sentencia.    

Dicho esto, tampoco en este caso advierte la Corte desconocimiento alguno de la   Constitución o afectación de los derechos fundamentales de las víctimas y en   especial de los derechos del referido grupo étnico. En efecto, no se está   imponiendo una restricción, menoscabo o negación de sus derechos sino dando a   las autoridades pautas para la distribución de la indemnización administrativa   en el tiempo. Así, el aparte demandado se refiere no a la reparación como tal   sino a los plazos en los cuales esta será distribuida.    

En los programas masivos de reparación característicos de contextos de violencia   generalizada y sistemática en los que un gran número de personas han resultado   víctimas, se reconoce la imposibilidad de que un Estado pueda reparar y   particularmente indemnizar por completo a todas las víctimas en un mismo   momento. Si bien los derechos fundamentales de las víctimas deben ser   garantizados de manera oportuna, cuando un Estado se enfrenta a la tarea de   indemnizar a millones de personas y no cuenta con los recursos suficientes, es   factible plantear estrategias de reparación en plazos razonables y atendiendo a   criterios de priorización. Lo anterior no desconoce los derechos de las víctimas   sino por el contrario asegura que en cierto periodo de tiempo, y no de manera   inmediata, todas serán reparadas.    

De este modo, la Corte encuentra que también en este caso, la estabilidad y la   sostenibilidad son criterios que orientan la actuación de las autoridades   encargadas de la reparación para garantizar los derechos de todas las víctimas y   en particular las del pueblo Gitano, sin que se advierta el desconocimiento del   derecho a la dignidad y a la igualdad ni una extralimitación en el empleo de   dichos criterios.     

Reiterando que la implementación progresiva de las medidas de reparación no   desconoce necesariamente los derechos de las víctimas, a menos de que se utilice   como pretexto para incumplirlos, la Corte declarará exequible el aparte acusado   del inciso segundo del artículo 77 del Decreto 4634 de 2011.     

3)  El artículo 80 del Decreto Ley 4635 de 2011.    

El artículo 80   del Decreto Ley 4635 de 2011, dispone la indemnización de las víctimas   individuales negras, afrocolombianas, palenqueras y raizales. El aparte   demandado del parágrafo 1º determina que la estimación del monto total   disponible para la indemnización individual administrativa de los miembros de   estas comunidades, deberá ser coherente, adecuado, proporcional y razonable   tanto para las víctimas “como en términos de los límites impuestos   sobre el presupuesto nacional por razones de la estabilidad fiscal de corto y   mediano plazo”.    

La Ley 1448 de 2011, como se anotó anteriormente, no supedita la reparación a la   sostenibilidad fiscal, sino que se limita a emplear este criterio como   orientador de las políticas de las autoridades encargadas de la misma. Sin   embargo, en el caso del artículo 80 del Decreto Ley 4635 de 2011, el monto de la   indemnización se hace depender de “los límites impuestos sobre el presupuesto   nacional por razones de estabilidad fiscal”.    

Hay que considerar que también en esta ocasión, se hace referencia a razones de   estabilidad fiscal que, como quedó consignado arriba, no pueden esgrimirse   cuando se trata de la garantía de derechos fundamentales.    

Cabe preguntarse entonces si esta norma en particular transgrede los límites de   la estabilidad y de la sostenibilidad ya que hace depender la indemnización   administrativa de la disponibilidad presupuestal.    

Como se anotó anteriormente, la indemnización es un componente esencial de la   reparación, reconocido en instrumentos internacionales y en la legislación   colombiana, que busca compensar a la víctima la cual no podrá ser restituida a   la condición anterior a la vulneración de sus derechos. A pesar de tener un   contenido económico, simbólicamente representa el reconocimiento de esa pérdida   que jamás podrá recuperarse y busca el restablecimiento de la dignidad de la   persona.    

En todo caso, la indemnización aislada de otras medidas, no satisface el derecho   fundamental a la reparación integral porque el reconocimiento de la condición de   víctima y la búsqueda del restablecimiento de sus derechos, solo adquiere   sentido cuando se integran y articulan las medidas orientadas a compensar las   pérdidas económicas y morales, a sanar las heridas físicas, psicológicas y   emocionales dejadas por la violencia, a conocer la verdad sobre los hechos   ocurridos y a garantizar la no revictimización o repetición de lo ocurrido.    

En otras palabras, en contextos de justicia transicional la indemnización   aislada de las otras medidas, pierde su sentido reparador y simbólico. Por   consiguiente, la reparación integral tal y como ha sido entendida a nivel   internacional y aceptada en Colombia, requiere que se garantice su integralidad.      

Ahora bien, la indemnización administrativa es un componente de los programas   administrativos de reparación que el Estado colombiano se ha comprometido a   garantizar junto con las otras medidas de restitución, rehabilitación,   satisfacción y no repetición. Sin embargo, no hay que perder de vista dos   circunstancias importantes en el proceso de justicia transicional nacional: 1)   como se destacó arriba, Colombia ha optado por un sistema concurrente de   reparación administrativa y judicial; 2) los programas de reparación   administrativa son políticas públicas del Estado que se sustentan en el deber de   garantía del artículo 2º constitucional, y no en el deber de reparar del   artículo 90 Superior.    

En este orden de ideas, cuando la indemnización se otorga a las víctimas por la   vía administrativa, además de tener en cuenta la gravedad de los hechos y la   condición de vulnerabilidad de las víctimas, el Estado también debe considerar   el universo de beneficiarios y el monto total de la reparación para garantizar   el presupuesto para su implementación, la sostenibilidad y viabilidad del   programa. En efecto, en un contexto de escasos recursos y violaciones masivas de   derechos, en los que adicionalmente existen otras poblaciones vulnerables que   requieren atención, es importante que las autoridades sean responsables   fiscalmente y, sin desconocer los derechos fundamentales de las víctimas,   establezcan estrategias de reparación con montos justos y adecuados, en plazos   razonables para permitir la compensación de todas las víctimas.    

Considerar que el derecho a la indemnización administrativa de las víctimas no   puede ser restringido atendiendo a criterios diversos tales como la naturaleza y   el impacto del hecho victimizante,  la gravedad del daño producido, la situación de vulnerabilidad de las víctimas, supondría la existencia de un   derecho ilimitado en el marco de procesos administrativos, lo cual además de ser   inviable, iría en detrimento de los derechos de las víctimas porque haría   imposible repararlas a todas en condiciones de igualdad tal y como debería   hacerse en este tipo de programas.      

Con todo, la libertad de configuración del Legislador en esta materia es   bastante limitada, dado que en el esquema concurrencial de la reparación   judicial y administrativa por el cual ha optado el Estado colombiano, se   encuentra involucrado el derecho fundamental a la reparación de las víctimas y   el deber de garantía.    

Si lo que se propone el sistema ideado de   justicia transicional, es que por lo menos las violaciones masivas serán objeto   de reparación administrativa, este componente no podrá frente a la envergadura   del fin estatal en juego, en ningún momento resultar “subfinanciado” hasta el   punto de ostentar un papel decorativo o de simple fachada de justicia.    

El presupuesto inicial, y el de cada una   de las vigencias fiscales, hasta el agotamiento de la justicia transicional,   debe tener la aptitud y albergar las condiciones que conduzcan a que este   componente de la justicia sirva efectivamente el propósito en el que se informa   el diseño del sistema concurrencial examinado, generando las oportunidades de   justicia material que la población de víctimas demanda.    

En este sentido y solamente bajo el   entendido de que el criterio de estabilidad fiscal que invoca la norma legal   alude a la imperativa necesidad de que la política pública estatal de reparación   a las víctimas sea viable y proporcional al número de víctimas y a la magnitud   del daño sufrido por ellas, las disposiciones acusadas serán declaradas   exequibles. Por lo anterior, se advierte la necesidad de que el programa   administrativo de reparaciones cuente en todo momento con los recursos   presupuestales suficientes para asegurar que el componente de reparación   administrativa cumpla de manera seria, razonable y proporcionada con las metas   que este mismo plan determine en lo que se refiere a las violaciones masivas de   derechos humanos que se propone reparar, las cuales deben a su turno tener una   dimensión significativa en el contexto del conflicto armado interno.      

Atendiendo a estas consideraciones, la Corte declarará la exequibilidad   condicionada del artículo 80 del Decreto Ley 4635 de 2011.    

8. Conclusión: síntesis del caso y razón de la decisión.    

8.1. Síntesis del caso.    

8.1.1. En el   presente caso, la Corte examinó la constitucionalidad de los artículos 19   de la Ley 1448 de 2011, 77 del Decreto Ley 4634 de 2011 y 80 del Decreto Ley   4635 de 2011.    

8.1.2. El cargo   dirigido contra dichas disposiciones se fundamentaba en la presunta infracción   del derecho fundamental a la reparación integral de las víctimas como resultado   de la extralimitación en la aplicación del criterio de sostenibilidad y   estabilidad |0    

8.1.3. La Corte   consideró que los artículos 19 de la Ley 1448 de 2011 y 77 del Decreto Ley 4634   de 2011, son exequibles. Por su parte, estimó que el artículo 80 del Decreto Ley   4635 de 2011 es exequible en el entendido que las autoridades estatales deberán   contar siempre con los recursos presupuestales suficientes para garantizar todas   las medidas de la reparación administrativa, y en particular la indemnización   administrativa, distribuyendo los beneficios de manera razonable y proporcionada   al número de víctimas y a la magnitud del daño sufrido por ellas, de acuerdo con   las metas establecidas en los planes de reparación.    

8.2. Razón de la decisión.    

8.2.1.  Los   artículos   19 de la Ley 1448 de 2011 y 77 del Decreto Ley 4634 de 2011 son exequibles   porque no suponen una restricción del derecho a la reparación integral y en   particular a la indemnización administrativa atendiendo al criterio de   sostenibilidad fiscal.    

En efecto, el derecho a la reparación de las víctimas es fundamental y no puede   ser limitado, negado o desconocido por razones de sostenibilidad fiscal ya que   se ha considerado que este es solo un criterio orientador de las ramas del poder   para conseguir los fines del Estado. Bajo la misma lógica, la estabilidad fiscal   tampoco se constituye en un criterio que pueda limitar o socavar los derechos   fundamentales.    

8.2.2. El artículo   80 del Decreto Ley 4635 de 2011 es exequible siempre que se entienda que las   autoridades se encuentran en el deber de garantizar los recursos para indemnizar   de manera adecuada y proporcional a las víctimas.    

Colombia ha optado por un sistema concurrente de repración judicial y   administrativa, que debe ser coherente y tener la capacidad de satisfacer los   derechos de las víctimas. En contextos de masivas violaciones de derechos   humanos y de escasez de recursos,   las consideraciones presupuestales o económicas son importantes para asegurar la   sostenibilidad y efectividad de la política. No obstante lo anterior, el ámbito   de configuración legislativa en esta materia es limitado. Las disposiciones que   regulen la indemnización administrativa, deben tener en cuenta el daño   inflingido a la víctima y su condición de vulnerabilidad, y consultar los   criterios de igualdad y proporcionalidad.    

8.2.3. En conclusión, los   programas administrativos de reparaciones deben contar siempre con los recursos   presupuestales suficientes para garantizar a las víctimas sus derechos,   asegurando la realización de todos los componentes de la reparación y en   particular la indemnización administrativa.    

III. DECISIÓN    

RESUELVE    

Primero.-    Declarar EXEQUIBLES los artículos 19 de la Ley 1448 de 2011, el artículo 77 del   Decreto 4634 de 2011 y el artículo 80 del Decreto 4635 de 2011, por los cargos   examinados en esta sentencia.    

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.    

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

Presidente    

        

                MARIA VICTORIA CALLE CORREA    

Magistrada    

Con aclaración de voto                    

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO    

Magistrado   

                     

    

                LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado                    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO.    

Magistrado   

    

NILSON ELÍAS PINILLA PINILLA    

Magistrado    

                     

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Magistrado   

                     

    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado                    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Magistrado    

Con aclaración de voto      

MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ    

Secretaria General    

      

ACLARACIÓN DE VOTO DE LOS MAGISTRADOS     

MARIA VICTORIA CALLE CORREA Y    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

 A LA SENTENCIA C-753/13    

SOSTENIBILIDAD FISCAL-Debe   entenderse como mandato expreso dirigido a garantizar la adecuada financiación   de la política pública de reparación y garantía de los derechos de las víctimas   (Aclaración de voto)    

SOSTENIBILIDAD FISCAL-Impone   a los poderes públicos la obligación de garantizar recursos suficientes para   asegurar la viabilidad y efectivo cumplimiento del deber de reparación   (Aclaración de voto)    

PROGRAMAS DE REPARACION ADMINISTRATIVA-Implementación se torna obligatoria en   contextos donde los obstáculos para el acceso a los mecanismos judiciales   impidan hacer efectivo el derecho a la reparación de las víctimas (Aclaración de   voto)    

SOSTENIBILIDAD FISCAL EN REPARACION A LAS VICTIMAS PARA GARANTIZAR VIABILIDAD Y   PROPORCIONALIDAD AL NUMERO DE VICTIMAS Y A LA MAGNITUD DEL DAÑO SUFRIDO POR   ELLAS-Exequibilidad   de los apartes demandados y no de la totalidad de los artículos (Aclaración de   voto)    

Referencia: Expediente D-9608    

Asunto:    Demanda de inconstitucionalidad  contra el artículo 19 (parcial) de la Ley 1448 de 2011 “Por la cual se dictan   medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del   conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones”; artículo 77   (parcial) del Decreto Ley 4634 de 2011 “Por el cual se dictan medidas de   asistencia, atención, reparación integral y restitución de tierras a las   víctimas pertenecientes al pueblo Rom o Gitano”; artículo 80 (parcial) del   Decreto Ley 4635 de 2011 “Por el cual se dictan medidas de asistencia,   atención, reparación integral y de restitución de tierras a las víctimas   pertenecientes a comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras”.    

Actor: Brayan Dario   Tovar Badel    

Magistrado Ponente:    

Mauricio González Cuervo    

Con el debido   respeto por las decisiones de la Corte, aclaramos nuestro voto a la sentencia   C-753 de 2013. Si bien acompañamos la declaratoria de exequibilidad de las   normas demandadas, consideramos necesario precisar nuestro punto de vista en   relación con algunos de los argumentos acogidos por la Sala Plena para   fundamentar el fallo.    

1. Compartimos   las razones expuestas en la sentencia para argumentar que la sostenibilidad   fiscal no admite ser entendida como un criterio que fundamente la restricción o   el menoscabo de derechos fundamentales, entre estos el derecho de las víctimas   de graves violaciones de derechos humanos a obtener reparación integral. Tal   comprensión resulta contraria a lo previsto en el parágrafo del artículo 334   Superior y a la interpretación contenida en la sentencia C-288 de 2012,[50]  mediante la cual se declaró la exequibilidad del Acto Legislativo No. 3 de 2011,   que introdujo el criterio de sostenibilidad fiscal.    

Sin embargo, la   controversia planteada en este caso le habría permitido a la Corte precisar que   la alusión a la “sostenibilidad” o “estabilidad fiscal”, contenida en los   preceptos demandados, ha de ser entendida, antes que como límite, como un   mandato expreso dirigido a garantizar la adecuada financiación de la política   pública de reparación y garantía de los derechos de las víctimas, plasmada en la   Ley 1448 de 2011 y en los Decretos Ley 4634, 4635 y 4636 de 2011, referidos   estos últimos a la reparación de víctimas pertenecientes al pueblo Rrom, a   comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras y a pueblos   indígenas, respectivamente.  La sentencia sólo introduce esta precisión   para fundamentar la declaratoria de exequibilidad del artículo 80 del Decreto   Ley 4635 de 2011. Aclaramos nuestro voto para enfatizar que la sostenibilidad   fiscal, en el contexto no sólo de ésta sino de las demás normas que desarrollan   la política pública de reparación a las víctimas, impone a los poderes públicos   la obligación de garantizar recursos suficientes para asegurar la viabilidad y   efectivo cumplimiento del deber de reparación.    

2. En el   considerando 6.3.4 de la sentencia se alude a los mecanismos de reparación   administrativa como una vía que, en contextos de justicia transicional, permite   asegurar el derecho de un mayor número de víctimas a obtener reparación, debido   a la mayor flexibilidad en el acceso a los programas de reparación   administrativa, en comparación con las mayores exigencias asociadas a los   mecanismos judiciales. De hecho, uno de los argumentos que se exponen en la   sentencia para fundamentar el carácter subsidiario y complementario de los   programas de reparación administrativa es el hecho de que estos promueven el   acceso de todas las víctimas, quienes “no siempre tienen la posibilidad de   participar en los procesos judiciales de reparación por los altos costos que   estos implican”.  Esto supone un reconocimiento de que al menos algunas   víctimas, las que carecen de medios para hacer valer su derecho por vía judicial   (que también pueden ser las más vulnerables), sólo serán reparadas por vía   administrativa.  Por eso resulta problemático que a continuación se diga,   refiriéndose a este tipo de programas, que “no existe una obligación   internacional que imponga a los Estados el deber de llevarlo a cabo”.    

Nos apartamos de   esta conclusión, contenida en la sentencia a manera de obiter dictum,   toda vez que resulta inconsistente con: (i) el reconocimiento de que diversos   instrumentos de derecho internacional de los derechos humanos, incorporados al   bloque de constitucionalidad, imponen la obligación a los Estados de establecer   mecanismos efectivos de reparación a las víctimas de graves violaciones de   derechos humanos y del derecho internacional humanitario; y (ii) la constatación   de que muchas víctimas no pueden acceder a los mecanismos judiciales de   reparación, al existir barreras en razón de los costos o de las mayores   dificultades probatorias que impone esta vía.  Admitidas ambas premisas,   como en efecto se hace en la sentencia, entonces no es posible concluir que el   establecimiento de otro tipo de mecanismos, no judiciales sino administrativos,   sea algo librado a la discrecionalidad de los Estados.  Antes bien, la   implementación de programas de reparación administrativa se torna obligatoria en   contextos donde los obstáculos para el acceso a los mecanismos judiciales   impidan hacer efectivo el derecho a la reparación de las víctimas.    

3. Finalmente,   aunque en la parte resolutiva de la sentencia se alude, en general, a los   artículos 19 de la Ley 1448 de 2011, 77 del Decreto 4634 de 2011 y 80 del   Decreto 4635 de 2011, ha de entenderse que la declaratoria de exequibilidad no   comprende la totalidad de los artículos, sino sólo de los apartes normativos   demandados y en relación con el único cargo analizado, esto es, respecto del   cargo por infracción del derecho de las víctimas a ser reparadas integralmente,   a la luz de los límites constitucionales previstos para la aplicación del   criterio de sostenibilidad fiscal. Aunque en la parte motiva de la providencia   queda claro que la controversia constitucional se plantea no respecto de la   totalidad de los artículos mencionados, sino de algunos apartes específicos,   habría sido deseable precisarlo también en la parte resolutiva, para fijar con   suficiente claridad los alcances de la cosa juzgada constitucional en relación   con estas normas.    

Fecha ut supra,    

MARIA VICTORIA CALLE CORREA    

Magistrada    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Magistrado    

[1] Al respecto ver   sentencia C-1052 de 2001, C-910 de 2007, C-860 de 2007, C-211 de 2007, C- 991 de   2006, C-803 de 2006, C-777 de 2006, C-1294 de 2001 y C-1052 de 2001.    

[2]  C-250 de 2012.    

[3]  La Corte ha   analizado ampliamente los alcances de este concepto, por primera vez en la   sentencia C-370 de 2006 (Ms. Ps. Cepeda Espinosa, Córdoba Triviño, Escobar Gil,   Monroy Cabra, Tafur Galvis y Vargas Hernández),  y en años más recientes en   los fallos C-936 de 2010 (M. P. Luis Ernesto Vargas Silva) y C-771 de 2011 (M.   P. Nilson Pinilla Pinilla). De igual manera ha discurrido sobre el tema en las   distintas decisiones proferidas respecto a otras normas de la Ley 1448 de 2011   que ahora se analiza, entre ellas las sentencias C-052 de 2012 (M. P. Nilson   Pinilla Pinilla), C-250 de 2012 (M. P. Humberto Antonio Sierra Porto), C-253A de   2012 (M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), C-715 de 2012 (M. P. Luis Ernesto   Vargas Silva) y C-099 de 2013 (M. P. María Victoria Calle Correa).    

[4]  C-280 de 2013.    

[5]  Ibídem.    

[6] AV C-132 de   2012. Definición tomada del artículo, titulado “Garantizar la sostenibilidad   fiscal en la zona euro” del Banco Central Europeo.    

[7]  AV C-132 de 2012.    

[8]  C-288 de 2012.    

[9]  Ibídem.    

[10]  Ibídem.    

[11]  Ibídem.    

[12]  Ibídem.    

[13]  Ibídem.    

[14] En múltiples decisiones la Corte Interamericana se ha referido al   alcance del derecho a la verdad en la Convención Interamericana sobre Derechos   Humanos. La jurisprudencia relevante puede ser consultada en el aparte anterior   de esta decisión. Así por ejemplo, la Corte Interamericana en la Sentencia de 15   de septiembre de 2005 Señaló, sobre el derecho de acceso a la justicia, el deber   de investigar y el derecho a la verdad, lo siguiente: “Este Tribunal ha señalado   que el derecho de acceso a la justicia no se agota con el trámite de procesos   internos, sino éste debe además asegurar, en tiempo razonable, el derecho de las   presuntas víctimas o sus familiares a que se haga todo lo necesario para conocer   la verdad de lo sucedido y para que se sancione a los eventuales responsables.    

[15]  SU-254 de 2013.    

[16] SU-254 de   2013, C-820 de 2012, C-715 de 2012, T-159 de 2011, T-085 de 2009, T, 821 de   2007, C-370 de 2006, C-228 de 2002, T-159 de 2011, T-076 de 2011, entre   muchísimas otras.    

[17] La   sentencia C-715 de 2012 cita los siguientes instrumentos internacionales: la   Declaración Universal de Derechos Humanos –art.8-, la Declaración Americana de   Derechos del Hombre –art. 23-, la Declaración sobre los principios fundamentales   de justicia para las víctimas de delitos y del abuso del poder –arts.8 y 11-,    el numeral 1° del artículo 63 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos,   el Informe Final sobre la impunidad de los autores de violaciones de los   derechos humanos, el Protocolo II adicional a los Convenios de Ginebra –art.   17-, el Conjunto de Principios para la protección y la promoción de los derechos   humanos mediante la lucha contra la impunidad o “principios Joinet” –arts. 2,3,4   y 37-, la Convención Americana de Derechos Humanos, la Declaración de Cartagena   sobre Refugiados, adoptada en el seno de la Organización de Estados Americanos   (OEA), la Declaración de San José sobre Refugiados y Personas Desplazadas,   y la Convención Sobre el Estatuto de los Refugiados de Naciones Unidas y su   Protocolo Adicional, la Resolución 60/147 de Naciones Unidas.    

[18]  C-454 de 2006.    

[19] C-280 de   2013, C-278 de 2007, T-967 de 2009, C-715 de 2012.    

[20] Documento   contenido en el Informe del Representante Especial del Secretario General de   Naciones Unidas para el Tema de los Desplazamientos Internos de Personas,   Francis M. Deng en 1998.    

[21] Informe   definitivo del Relator Especial, Paulo Sergio Pinheiro, aprobado por la   Subcomisión de Promoción y Protección de los Derechos Humanos en 2005.    

[22] Documento   aprobado por la Asamblea General de las Naciones Unidas mediante resolución   60/147 en diciembre de 2005.    

[23] La   sentencia SU-254 de 2013 reconoce que el concepto de daño es un concepto   complejo y ambiguo que ha sido definido como “(i) una afectación, destrucción,   deterioro, restricción, disminución o acción lesiva (ii) respecto de los   derechos subjetivos, intereses jurídicos o bienes patrimoniales o morales de las   víctimas, (iii) como consecuencia de una acción antijurídica que no estaban   obligadas a soportar, (iv) que puede ser ocasionada por acción u omisión, (v)   por distintos actores –como el Estado, particulares u organizaciones de   cualquier tipo, (vi) y en diferentes grados, intensidades y niveles de   afectación”.    

[24]  T-699A de 2011.    

[25]  T-085 de 2009.    

[26]  T-085 de 2009.    

[27]  C-715 de 2012.    

[28]Corte   Interamericana de Derechos Humanos, Sentencia de 10 de septiembre de 1993, Caso   Aloeboetoe y otros, Reparaciones; entre otras.    

[29]Sentencia de 3 de noviembre de 1997, Caso Castillo Páez; Sentencia   de 29 de enero de 1997, Caso Caballero Delgado y Santana. Reparaciones, entre   otras.    

[30] Ver caso comunidad Moiwana vs. Suriname, Caso Castillo Páez,  y Caso Velásquez Rodríguez, entre otros.    

[31]  SU-254 de 2013.    

[32] T-025 de   2004, T-328 de 2007, T-1094 de 2004.    

[33]  SU-254 de 2013.    

[34] SU-254 de   2013, Autos de seguimiento de la sentencia T-025 de 2004, C-1199 de 2008, T-458   de 2010, entre muchas otras.    

[36]  T-089 de 2005.    

[37] El numeral 1°   del artículo 63 de la Convención Americana sobre derechos humanos establece que   la Corte Interamericana de Derechos Humanos: “1. Cuando decida que hubo   violación de un derecho o libertad protegidos en esta Convención,… dispondrá que   se garantice al lesionado en el goce de su derecho o libertad conculcados.   Dispondrá asimismo, si ello fuera procedente, que se reparen las consecuencias   de la medida o situación que ha configurado la vulneración de esos derechos y el   pago de una justa indemnización a la parte lesionada….”.    

[38] T-085 de 2009: En términos de la Corte   Interamericana, “esta indemnización se refiere esencialmente a los perjuicios   sufridos y éstos comprenden tanto los daños materiales como los morales. En   relación con la reparación de los perjuicios materiales, la Corte ha reconocido   que incluye tanto el daño emergente como el lucro cesante”.    

[39] Principios y directrices básicos sobre el derecho de las víctimas de   violaciones manifiestas de las normas internacionales de derechos humanos y de   violaciones graves del derecho internacional humanitario a interponer recursos y   obtener reparaciones.    

[40] Elke   Schwager. “The Right to Compensation for Victims of an Armed Conflict”.   Publicado por Oxford University Press, 2005.    

[41] Peter   Van der Auweraert. “The Potential for   Redress:Reparations and Large-Scale Displacement”. En: Transitional   justice and displacement. Advancing transitional justice series. Edited by Roger   Duthie, International Center for Transitional Justice, Brookings-LSE project on   internal displacement. Social Science Research Council; New York, 2012.    

[42]  T-085 de 2009, T-188 de 2007, C-1199 de 2008. Ver   también la sentencia T-1085 de 2009 en la cual se señaló lo siguiente: “la reparación   debida a las víctimas de tales delitos, que comprende tanto el deber de procurar   que sean los victimarios quienes en primera instancia reparen a las víctimas,   como de manera subsidiaria sea el Estado quien deba asumir esa reparación en   caso de renuencia de los victimarios o insuficiencia de la reparación brindada   por estos”.     

[43]  SU-254 de 2013.    

[44]  T-188 de 2007.    

[45]  C-1199 de 2008.    

[46] Decreto 4800 de   2011. Artículo 148. Criterios. La estimación del monto de la indemnización por vía   administrativa que debe realizar la Unidad Administrativa Especial para la   Atención y Reparación Integral a las Víctimas se sujetará a los siguiente   criterios: la naturaleza y el impacto del hecho victimizante, el daño causado y   el estado de vulnerabilidad actual de la víctima, desde un enfoque diferencial.    

[47]  Op. Cit., Van der Auweraert    

[48]  Ibídem.    

[49]  Ver Exposición de Motivos de la Ley 14723 de 2011. Gaceta del Congreso 738 de   2010.    

[50] MP. Luis Ernesto Vargas Silva, SV. Humberto Sierra Porto, AV.   Mauricio González Cuervo, AV. Nilson Pinilla Pinilla.