C-830-13

           C-830-13             

Sentencia C-830/13    

(Bogotá D.C., 13 de noviembre)    

CONCILIACION PREJUDICIAL COMO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD DE PROCESOS   EJECUTIVOS CONTRA MUNICIPIOS EN ARTICULO 47 DE LA LEY 1551 DE 2012-Cosa juzgada constitucional    

CONCILIACION PREJUDICIAL COMO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD DE PROCESOS   EJECUTIVOS CONTRA MUNICIPIOS EN ARTICULO 47 DE LA LEY 1551 DE 2012-Exequibilidad   del primer inciso del parágrafo transitorio del artículo 47 de la Ley 1551 de   2012, bajo el entendido que suspensión y convocatoria no procede cuando en el   proceso ejecutivo los trabajadores reclamen acreencias laborales    

CONCILIACION PREJUDICIAL COMO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD DE PROCESOS   EJECUTIVOS CONTRA MUNICIPIOS EN ARTICULO 47 DE LA LEY 1551 DE 2012-Vigencia     

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD­Requisitos    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones   claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Jurisprudencia   constitucional sobre oportunidad procesal para definir la aptitud de la demanda    

PRINCIPIO PRO ACTIONE-Aplicación    

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Configuración   constitucional/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Coherencia entre ley y   contenido/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Reglas aplicables    

El Título VI de la Constitución, relativo a la Rama   Legislativa, trae en su Capítulo 3, sobre las leyes, una serie de preceptos que   regulan su proceso de formación. Entre estos preceptos, en el artículo 158, se   destaca el relacionado con la unidad de materia, del cual derivan tres mandatos   para el legislador, a saber: (i) todo proyecto de ley debe   referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o   modificaciones que no se relacionen con ella; (ii) si una iniciativa no se   aviene con el mandato anterior, el presidente de la respectiva comisión la   rechazará, siendo esta decisión apelable ante la misma comisión; y (iii) cuando   se reforme de manera parcial una ley, se debe publicar en un solo texto que   incorpore las modificaciones aprobadas. El primero de estos mandatos se reitera   y complementa en el artículo 169 de la Constitución, que dispone: el título de   las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido.   Del primero de los mandatos antedichos surge la necesidad de que haya   correspondencia lógica entre el título y el contenido de una ley, y de que las   normas que la integran tengan entre sí una conexidad interna. A partir de estas   necesidades, al interpretar los artículos 158 y 169 de la Constitución, este   tribunal ha destacado dos condiciones específicas para el ejercicio de la   función legislativa, a saber: (i) debe definir de manera precisa, desde el mismo   título del proyecto, cuáles son las materias de las que se va a ocupar; (ii)   debe mantener una relación de conexidad interna entre las normas que conforman   la ley, de manera tal que haya entre ellas una coherencia temática y una   correspondencia lógica con su materia general. A partir de estas condiciones   específicas, que se emplean a modo de parámetro del juicio, la unidad de materia   se desconocería cuando se incluye en la ley normas que (i) o no encajan dentro   el título que delimita la materia objeto de la legislación, o (ii) no guardan   relación interna con el contenido global del articulado. Así, pues, la unidad de   materia no es un límite competencial al poder   legislativo de las cámaras respecto de un contenido material determinado: es una   restricción a la iniciativa de hacerlo en un contexto temático predeterminado.    

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Finalidades    

La unidad de materia persigue dos finalidades: la coherencia y la   transparencia del proceso legislativo. Frente a la coherencia, la unidad de   materia propende porque el proceso legislativo siga un hilo conductor que le de   sentido, dentro del contexto específico definido por el propio legislador, de   tal suerte que no se distorsione al extenderse a materias aisladas e inconexas.   Se busca mantener un orden temático en el proceso de deliberación democrática,   que es propio del Congreso, que permita un debate informado y serio. Frente a la transparencia, la unidad de materia busca impedir que en   el proceso legislativo se introduzcan, de manera súbita, sorpresiva, inopinada o   subrepticia, e incluso anónima, iniciativas oportunistas que no guardan relación   con él y sobre las cuales no se ha dado un verdadero debate.    

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Conexidad temática, teleológica, causal, sistemática o consecuencial    

En el contexto del proceso   legislativo, que se caracteriza por el debate, las propuestas, las   modificaciones y los ajustes a los textos normativos, no se puede asumir a la   unidad de materia como una exigencia inflexible o rígida, al punto de   convertirla en un obstáculo a dicho proceso. Tampoco se puede confundir la   unidad de materia, que plantea una exigencia de orden y de coherencia, con la   simplicidad temática del proyecto. Al interpretar el artículo 158 de la   Constitución,  este tribunal ha puesto de presente que la expresión   “materia” debe entenderse desde una perspectiva amplia y global, de tal suerte   que permita comprender diversos temas cuyo límite es la coherencia que la lógica   y la técnica jurídica suponen para valorar el proceso de formación de la ley.   Así, pues, una misma ley puede tener varios contenidos temáticos, siempre y   cuando los mismos se relacionen entre sí y éstos a su vez con la materia de la   ley. Para establecer si una ley vulnera o no la unidad de materia es necesario   verificar si hay una relación de conexidad entre la parte y el todo, valga   decir, un vínculo objetivo entre cada parte y el tema general o materia   dominante de la ley. Esta relación de conexidad puede manifestarse de diversas   formas, como la causal, la temática, la sistemática o la teleológica. Por lo   tanto, este tribunal ha concluido que solo aquellos apartes, segmentos o   proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no   sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o   sistemática con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como   inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si   integran el cuerpo de la ley. Las diversas formas de relación de conexidad se   describen y precisan por este tribunal así: (i) La conexidad causal se refiere a   la identidad que debe haber entre la ley y cada una de sus disposiciones, vista   a partir de los motivos que dieron lugar a su expedición, valga decir, hace   relación a que las razones de la expedición de la ley sean las mismas que dan   lugar a la consagración de cada uno de sus artículos en particular, dentro del   contexto de la posible complejidad temática de la ley; (ii) La conexidad   temática alude a la vinculación objetiva y razonable entre la materia dominante   o el asunto general sobre el que versa una ley y la materia o asunto que   corresponde a un de sus disposiciones en particular, sin que ello implique que   una misma ley no pueda referirse a varios asuntos; La conexidad sistemática se   entiende como la relación que debe haber entre todas y cada una de las   disposiciones de una ley, de tal suerte que ellas puedan constituir un cuerpo   organizado que responde a una racionalidad interna; (iv) La conexidad   teleológica tiene que ver con la identidad en los fines u objetivos que persigue   la ley tanto en su conjunto general como en cada una de sus disposiciones en   particular, es decir, la ley como unidad y cada una de sus disposiciones en   particular deben dirigirse a alcanzar un mismo designio o designios, nuevamente   dentro del contexto de la posible complejidad temática de la ley.    

JUICIO DE CONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DEL PRINCIPIO DE UNIDAD   DE MATERIA-Metodología    

A partir   de los anteriores criterios, este tribunal ha diseñado una metodología para   examinar la posible vulneración de la unidad de materia, que tiene dos etapas   sucesivas de análisis. En la primera es menester determinar el “alcance material   o contenido temático” de la ley que contiene la disposición demandada. En la   segunda se debe verificar, de manera objetiva y razonable, si la disposición   demandada tiene una relación de conexidad causal, temática, sistemática o   teleológica con la materia de la ley, de tal suerte que su incorporación en el   texto de esta última esté justificada. Para determinar el alcance material o   contenido temático de una ley, hay tres herramientas útiles, que es necesario   emplear. Estas herramientas son: (i) los antecedentes de la ley, valga decir, la   exposición de motivos del proyecto de ley, los informes de ponencia, las actas   de los debates en comisiones y en plenarias y sus textos originales, modificados   y definitivos; (ii) el título o epígrafe de la ley, que precisa y defina la   materia a tratar; y (iii) el contexto o contenido básico de la ley que se   examina. Luego de fijar el alcance material o contenido temático de la ley, a   partir del uso conjunto o independiente de las antedichas herramientas, según lo   requiera cada caso, se puede emprender el juicio de control de   constitucionalidad de la norma demandada, a fin de verificar si existe la   referida relación de conexidad y, por tanto, definir si una determinada   disposición desarrolla o no la materia de la ley a la cual pertenece y, por   tanto, si la misma respeta el principio de unidad de materia previsto en los   artículos 158 y 169 de la Carta Política.    

CONCILIACION PREJUDICIAL COMO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD DE PROCESOS   EJECUTIVOS CONTRA MUNICIPIOS EN ARTICULO 47 DE LA LEY 1551 DE 2012-Relación   de conexidad con la autosostenibilidad fiscal y económica del municipio    

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-No vulneración por existencia de conexidad causal, teleológica,   temática y sistémica con la materia dominante    

CONCILIACION PREJUDICIAL COMO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD DE PROCESOS   EJECUTIVOS CONTRA MUNICIPIOS EN ARTICULO 47 DE LA LEY 1551 DE 2012-No   opera en procesos ejecutivos promovidos con base en acreencias laborales    

CONCILIACION PREJUDICIAL COMO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD DE PROCESOS   EJECUTIVOS CONTRA MUNICIPIOS EN ARTICULO 47 DE LA LEY 1551 DE 2012-No   vulnera derecho a acceder a la justicia    

Demanda de inconstitucionalidad: en contra del artículo 47 de la Ley 1551 de 2012,   “Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el   funcionamiento de los municipios”.    

Referencia:    

Expedientes D-9633 y   D-9659 Acumulados.    

Actores:    

Jaime Campos Jácome y   Silvio Elías Murillo Moreno.    

Magistrado Ponente:    

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO    

I.   ANTECEDENTES    

1.     Texto   normativo demandado    

Los ciudadanos Jaime Campos Jácome y Silvio Elías Murillo   Moreno demandaron la inconstitucionalidad del   artículo 47 de la Ley 1551 de 2012. El primero demanda la totalidad del artículo   y el segundo las expresiones que aparecen subrayadas. El texto del artículo es el siguiente:    

LEY 1551 DE 2012    

(julio 6)    

Diario Oficial No. 48.483 de 6 de julio de   2012    

CONGRESO DE LA REPÚBLICA    

Por la cual se dictan normas para   modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios.    

EL CONGRESO DE COLOMBIA    

DECRETA:    

(…)    

CAPÍTULO XI.    

OTRAS DISPOSICIONES.    

(…)    

ARTÍCULO 47.  LA CONCILIACIÓN PREJUDICIAL. La   conciliación prejudicial será requisito de procedibilidad de los procesos   ejecutivos que se promuevan contra los municipios. La conciliación se   tramitará siguiendo el procedimiento y los requisitos establecidos para la de   los asuntos contencioso administrativos.    

El acreedor podrá actuar directamente sin hacerse representar por un   abogado. Dicha conciliación no requerirá de aprobación judicial, y su   incumplimiento solo genera la consecuencia de que el acreedor puede iniciar el   proceso ejecutivo correspondiente.    

El delegado del Ministerio Público encargado de la conciliación   acumulará todas las solicitudes relacionadas con obligaciones de dar una suma de   dinero a cargo del municipio y fijará una sola audiencia trimestral en la que el   representante legal del municipio propondrá una programación de pagos de los   créditos que acepte, la cual deberá respetar el orden de preferencia de las   acreencias previsto en la Ley 550 de 1999.    

En la audiencia de conciliación se excluirán de la programación de pagos   aquellas obligaciones que el representante del municipio no acepte por ser   procedente, a su juicio, alguna de las excepciones de mérito que obran en los   procesos ejecutivos. Así mismo, se excluirán aquellas a las que no se haya   vencido el plazo previsto en el artículo 297 de la Ley 1437 de 2011.    

Para proteger el patrimonio público, el representante legal del   municipio, la Procuraduría General de la Nación, la Contraloría General de la   República y la territorial con competencia en el municipio de que se trate,   podrá objetar créditos a cargo del municipio cuando a su juicio no esté   justificada la causa de la misma o el cumplimiento de las obligaciones que   sirvieron como causa de la deuda. Las acreencias objetadas serán excluidas del   acuerdo conciliatorio y el objetante, o los demás intervinientes en la   audiencia, podrán iniciar, dentro de los dos meses siguientes, la acción popular   para proteger el derecho colectivo del patrimonio público en la que se decida la   validez de la acreencia. En el proceso que siga dicha acción se podrá decretar,   desde el inicio, la suspensión de la ejecutividad del acto en el que conste la   obligación, cuando exista prueba siquiera sumaria o indicio que ponga en duda la   causa del crédito.    

PARÁGRAFO 1o. Cuando se trate de actos administrativos   expedidos por autoridades municipales en los que conste la obligación de pagar   una suma de dinero solo podrá solicitarse la conciliación prejudicial seis meses   después de expedido dicho acto administrativo.    

En cualquier etapa del proceso, aun después de la sentencia, será   obligatorio acumular los procesos ejecutivos que se sigan contra un municipio,   cuando el accionante sea la misma persona, la pretensión sea la obligación de   dar una suma de dinero, y deba adelantarse por el mismo procedimiento.    

PARÁGRAFO 2o. En los municipios de 4a, 5a y 6a categoría y para los   efectos de que tratan los artículos 46 y 48 de la presente ley, el comité de conciliación lo   conformará solo el alcalde, el jefe de la oficina jurídica a quien se le asigne   la función de la defensa judicial del municipio y el encargado del manejo del   presupuesto.    

PARÁGRAFO TRANSITORIO. Los procesos ejecutivos   actualmente en curso que se sigan contra los municipios, en cualquier   jurisdicción, cualquiera sea la etapa procesal en la que se encuentren, deberán   suspenderse y convocarse a una audiencia de conciliación a la que se citarán   todos los accionantes, con el fin de promover un acuerdo de pago que dé fin al   proceso.  Se seguirá el procedimiento establecido en este artículo para la conciliación   prejudicial. Realizada la audiencia, en lo referente a las obligaciones que no   sean objeto de conciliación, se continuará con el respectivo proceso ejecutivo.    

Se autoriza a las entidades públicas de todos los órdenes que sean   acreedoras de los municipios a rebajar los intereses pendientes o las sanciones   a que haya lugar, y a condonar el capital o convenir que sea reinvertido en   programas sociales del municipio que correspondan a las funciones de la entidad   acreedora.    

Si se trata de obligaciones tributarias o parafiscales, la entidad   pública acreedora podrá reducir hasta el noventa por ciento (90%) de los   intereses y/o las sanciones a que haya lugar, siempre y cuando el municipio se   comprometa a pagar el valor del capital correspondiente en un máximo de dos   vigencias fiscales. Este plazo podrá ampliarse a tres vigencias fiscales si se   trata de municipios de 4ª, 5a y 6ª categoría. En el acuerdo de pago el municipio   deberá pignorar recursos del Sistema General de Participaciones, propósito   general, u ofrecer una garantía equivalente.    

No procederá el cobro contra un municipio de deudas o saldos pendientes   de convenios interadministrativos o de cofinanciación, cuando se compruebe que   estas se originaron por conductas de los funcionarios responsables, en   contradicción a la Ley, que generaron detrimento al patrimonio público. Si el   detrimento ocurrió por una incorrecta gestión municipal, como por deficiencias   en el control debido por parte de las entidades del orden nacional o   departamental, las entidades públicas convendrán una estrategia para lograr, a   través de los procesos judiciales, fiscales y disciplinarios correspondientes,   determinar las responsabilidades a que haya lugar en contra de los funcionarios   que hayan causado el daño y recuperar el dinero público que no se haya aplicado   adecuadamente al cumplimiento del fin al que estaba destinado, lo cual deberá   consignarse en el acta de liquidación correspondiente.    

2.      Demandas acumuladas: pretensiones y   razones.    

En sesión   del 16 de mayo de 2013, la Sala Plena de la Corte resolvió acumular el   Expediente D-9659 al Expediente D-9633, para que se tramiten de manera conjunta   y se decidan en la misma sentencia. Ambas demandas fueron admitidas por Auto del   4 de junio de 2013, salvo en lo relativo a los cargos sobre la vulneración del   preámbulo y de los artículos 228 y 277.7 de la Constitución, contenidos en la   demanda de la que se da cuenta en Expediente D-9659.    

2.1.   Expediente D-9633.    

2.1.1.   Pretensión: El ciudadano Jaime Campos Jácome   solicita que se declare inexequible el artículo 47 de la Ley 1551 de 2012, por   vulnerar el artículo 158 de la Constitución Política.    

2.1.2.   Cargo: Se argumenta que la conciliación   prejudicial, en tanto requisito de procedibilidad en los procesos ejecutivos que   se adelanten contra municipios, no guarda una relación de conexidad con el   objeto de modernizar, organizar y regular el funcionamiento de los municipios,   que es la materia dominante de la Ley 1551 de 2012. Tanto los procesos   ejecutivos contra municipios como sus requisitos de procedibilidad son materia   propia de otras normas, como el Código de Procedimiento Civil o el Código   Contencioso Administrativo, o de las que los modifiquen o remplacen, y no de   normas que regulen el régimen municipal, como es la Ley 1551 de 2012. Agrega que   la norma demandada no estaba en el proyecto de ley original, sino que fue   incrustada artificiosamente, “rompiendo así la armonía y consonancia que debe   existir en toda ley que se expida por el Congreso de la Republica.”.    

2.2.   Expediente D-9659.    

2.2.1.   Pretensión: El ciudadano Silvio Elías Murillo   Moreno solicita que se declare la inexequibilidad de las expresiones subrayadas   de los dos primeros incisos, del parágrafo 1 y de parágrafo transitorio del   artículo 47 de la Ley 1551, por vulnerar los artículos 53 y 229 de la   Constitución Política.    

2.2.2.   Cargo: En cuanto al artículo 53 de la   Constitución, se advierte que no es posible conciliar sobre derechos ciertos e   indiscutibles en materia laboral, como son aquellos que prestan mérito   ejecutivo, conforme a lo previsto en el artículo 53 de la Constitución. En   cuanto al artículo 229 de la Constitución, el prever la conciliación prejudicial   como requisito de procedibilidad para el proceso ejecutivo contra municipios   implica que se “desconoce la tutela judicial efectiva y el acceso efectivo a   la administración de justicia, habida cuenta que (sic.) el título   ejecutivo base de la ejecución contiene una obligación clara, expresa y exigible   (art. 488 C.P.C.), cuya materialización de su importe se ve frustrada con tal   requisito”. Por último, y pese a la circunstancia de haber demandado sólo   unas expresiones del artículo 47 de la Ley 1551 de 2012, el actor solicita a   este tribunal que declare la unidad normativa de estas expresiones con las demás   que conforman el artículo y se pronuncie sobre todo su texto.    

3.   Intervenciones.    

3.1.   Intervención del Instituto Colombiano de Derecho Procesal: inexequibilidad. Esta intervención se centra sólo en el cargo relativo a la unidad   de materia, que encuentra adecuado para declarar la inexequibilidad de la norma   demandada. En su análisis, precisa el sentido de la regla de unidad de materia a   partir de las Sentencias C-546 de 1993, C-531 de 1995 y C-887 de 2002; señala   que el objeto de la ley es revisar y actualizar la legislación que constituye el   régimen municipal; y concluye que la norma demandada vulnera el artículo 158 de   la Constitución. Advierte que la norma demandada en realidad modifica el   artículo 177 del C.C.A., norma que regula el pago o devolución de sumas líquidas   de dinero y la ejecución de dichas sumas, materia ajena a la dominante de la Ley   1551 de 2012. Y agrega que la norma demandada introduce una nueva causal de   suspensión del proceso, con indiferencia de la jurisdicción que lo tramite y del   estado en el que se encuentre, lo que va en contra de las normas procesales   aplicables y genera una grave afectación de los derechos de los demandantes.    

3.2.   Intervención de la Federación Colombiana de Municipios: exequibilidad. Esta intervención se centra también en la unidad de materia, a la   que se juzga de manera errónea como el único asunto a considerar en este caso,   para afirmar, a partir de la Sentencia C-126 de 2013, que la norma demandada sí   guarda una relación de conexidad con la materia dominante de la ley. Este aserto   lo refuerza con una cita de la Sentencia C-273 de 2011, relativa a la identidad   relativa y a la consecutividad en el trámite de los proyectos de ley, para   concluir que “existe conexidad vigorosa” entre la norma demandada y el   propósito de fortalecer los entes locales y dotarlos de un estatuto adecuado   para su cabal administración.     

3.3.   Intervención del Departamento Nacional de Planeación: inhibición y, en subsidio,   exequibilidad. Sobre la base de las Sentencias   C-025 de 1993, C-023, C-032 y C-280 de 1996, C-400 de 2010, advierte que la   regla de unidad de materia no puede entenderse de manera que anule el principio   democrático y que, en este caso, la norma demandada es coherente con el objeto   de modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios, en tanto   regula el ejercicio de las acciones dirigidas contra ellas, en tanto afectan sus   presupuestos. Luego de hacer esta precisión, el interviniente señala, al   parecer, que los demás cargos no satisfacen en su concepto de la violación los   requisitos de “precisión, suficiencia y claridad”, pues su argumentación   es “vaga y subjetiva”.    

3.4.   Intervención de la ciudadana Lina Camila Pulido Fajardo: inhibición. Afirma que la norma demandada fue derogada por el artículo 613 de   la Ley 1564 de 2012: Código General del Proceso. En efecto, este artículo regula   la audiencia de conciliación extrajudicial en procesos contencioso   administrativos y, de manera expresa, prevé que no será necesario agotar este   requisito de procedibilidad en los procesos ejecutivos, cualquiera sea la   jurisdicción ante la cual se adelanten. En vista de esta circunstancia, y a   partir de la Sentencia C-901 de 2011 que describe el fenómeno de la derogatoria   orgánica, considera que carece de sentido que la Corte se pronuncie sobre la   exequibilidad de una norma derogada, que ya no produce ningún efecto, dado que   la nueva norma regula el procedimiento y, conforme a lo previsto en la Ley 153   de 1887, entró en vigencia de manera inmediata.    

3.5.   Intervención de los ciudadanos Cristian Camilo Peña Castillo y Manuel Alejandro   Morales Quiroga: inhibición. Esta intervención se   limita al cargo sobre unidad de materia. Afirma que la demanda no tiene aptitud   sustancial, por falta de claridad en su concepto de la violación. Para sustentar   esta afirmación dicen que “no se desarrolló el tema de manera coherente y   conducente, es decir, en el escrito de la demanda se mencionan muchas normas   transgredidas, se mencionan antecedentes jurisprudenciales y hechos del trámite   legislativo en los cuales no logra explicar de manera clara como la disposición   demandada no llega a ser parte de la Ley 1551 de 2012”.    

3.6.   Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público: exequibilidad. Fija el alcance de la regla de unidad de materia a partir de las   Sentencias C-025 de 1993, C-523 de 1995, C-501 de 2001, C-618 de 2002, C-942 de   2008, C-040 de 2010 y C-015 de 2013. Sobre esta base, considera que la norma   demandada tiene conexidad con la materia dominante de la ley, en la medida en   que complementa y articula la organización administrativa de los municipios,   para “lograr el acceso y goce efectivo del derecho a la defensa de los   recursos públicos”. En cuanto al acceso a la justicia hace un extenso   recuento de referentes normativos (Ley 270 de 1996, Ley 640 de 2001, Ley 1285 de   2009, Código Contencioso Administrativo) y de Sentencias (C-037 de 1996, C-893 y   C-1195 de 2001, C-910 de 2004 y C-713 de 2008), para destacar que los mecanismos   alternativos de solución de conflictos y, en especial, la conciliación no   restringen per se el acceso a la justicia, sobre todo cuando se trata de   discutir intereses de contenido particular y subjetivo de orden patrimonial, con   ciertos y evidentes beneficios para los involucrados y para la administración de   justicia, a cuya descongestión se contribuye de manera eficaz.    

3.7.   Intervención del Ministerio del Interior: inhibición y, en subsidio,   exequibilidad. En sus tres escritos, el   interviniente presenta, a modo de consideración previa, una serie de reflexiones   sobre la aptitud de los cargos planteados contra la norma demandada, cuyo   concepto de la violación carece de certeza, pertinencia y suficiencia. En cuanto   a la unidad de materia, advierte que la conciliación, conforme se precisa en la   Sentencia C-1195 de 2001, genera “una alerta para la misma administración”   y contribuye a acercar a las partes para resolver sus controversias; en tanto   alerta, contribuye a realizar el debido proceso (art. 29 C.P.) y, en especial,   los principios de la función administrativa (art. 209 C.P.), pues este   instrumento busca la defensa de lo público, al “generar alertas tempranas a   nivel infrainstitucional en relación con la defensa pronta para la defensa de   los procesos ejecutivos que se promuevan contra los municipios”. En este   contexto, señala que la conciliación extrajudicial no es una temática exclusiva   de los códigos procesales, sino un mecanismo alternativo de solución de   conflictos. En cuanto a la conciliación de obligaciones laborales y al acceso a   la justicia, destaca que la conciliación tiene la virtud de reducir los tiempos   y los costos de transacción propios de la resolución de los conflictos; que en   sí misma la conciliación no menoscaba los derechos ciertos e indiscutibles de   los trabajadores; y que, por su condición alternativa, en lugar de vulnerar el   acceso a la justicia, contribuye a solucionar los conflictos de manera más   expedita, sin necesidad de congestionar a la administración de justicia; en todo   caso la conciliación no disminuye o mengua la posibilidad de que fracasa se   inicie el proceso ejecutivo.     

3.8.   Intervención de la Universidad Externado de Colombia: inexequibilidad. Afirma que la norma demandada desconoce el derecho a acceder a la   justicia, en tanto impone una restricción excesiva sin que haya una   justificación razonable –y proporcional- para ello. Resulta inadmisible que sea   el propio Estado el que interponga obstáculos “antijurídicos a quienes tiene  (sic.) el derecho de que el Estado honre de manera cabal y oportuna sus   obligaciones”. A partir de las Sentencias C-160 de 1999 y C-334 de 2012   afirma que la conciliación no procede en los procesos ejecutivos, y que al   imponerse como requisito de procedibilidad se afecta la prontitud de la   justicia, que hace parte de su núcleo esencial. Indica que la norma demandada es   regresiva, según los criterios de la Sentencia C-372 de 2011, en la medida en   que desmejora la eficiencia y efectividad del acceso a la justicia. Por último,   advierte que la norma demandada, al prever que la conciliación no requerirá   aprobación judicial, desconoce la cosa juzgada constitucional, pues la ratio   de la Sentencia C-713 de 2008 indica que se debe ampliar las medidas de   protección del erario y no reducirlas, como lo hace la ley.    

3.9.   Intervención de la Academia Colombiana de Jurisprudencia: exequibilidad. Señala que la norma demandada sí guarda relación con la materia   dominante de la ley, en la medida en que es posible encontrar una relación de   conexidad entre la conciliación prejudicial y el objeto de modernizar   estructuras y funciones municipales. En efecto, advierte que no se puede perder   de vista que la norma demandada busca proteger el patrimonio público, propiciar   una adecuada defensa del municipio por medio de un comité de conciliación, y   autoriza a rebajar capital, intereses y sanciones de los créditos, para invertir   estas sumas en programas sociales del municipio.    

3.10.   Intervención del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar: exequibilidad. Advierte que sobre la vigencia de la norma demandada existen dos   visiones disímiles: una, de la Procuraduría General de la Nación, que considera   que ésta fue derogada por el Código General del Proceso y, dos, de la   Contraloría General de la República, que considera no hubo dicha derogación.   Manifiesta compartir la segunda y, sobre la base de la Sentencia C-598 de 2011,   señala que la norma demandada, en tanto regula un mecanismo alternativo para la   solución de conflictos, garantiza el acceso a la justicia, protege el patrimonio   público y contribuye a resolver de manera pronta, económica y eficaz conflictos   patrimoniales en torno a los procesos ejecutivos.    

4.   Concepto del Procurador General de la Nación: inhibición y, en subsidio,   inexequibilidad.    

El   Ministerio Público recuerda que ya analizó la constitucionalidad de la norma   demandada, en el proceso de que se da cuenta en el Expediente D-9493, cuya   demanda plantea cargos similares a los que ahora se analizan, por ello solicita   a este tribunal que en lo relevante tenga en cuenta dicho concepto. En cuanto al   cargo de unidad de materia, “considera que carece de objeto un nuevo   pronunciamiento sobre el particular, pues (i) este Despacho considera que la   norma demandada se encuentra derogada y, por lo tanto, la Corte se debe declarar   inhibida para emitir pronunciamiento de fondo y (ii) en caso contrario, es   decir, que la Sala Plena constate que la misma produce efectos jurídicos,   proceda a declararla inexequible por vulneración de los artículos 29 y 229 de la   Constitución”.    

II. CONSIDERACIONES.            

1. Competencia.    

La Corte es competente para pronunciarse sobre la   constitucionalidad del artículo 47 de la Ley 1551 de 2012,   atendiendo lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución   Política.    

2. Cuestiones preliminares.    

2.1.1. El Ministerio Público y la ciudadana Lina Camila Pulido   Fajardo consideran que el artículo 47 de la Ley 1551 de 2012 fue derogado por el   artículo 613 de la Ley 1564 de 2012, cuyo texto es el siguiente:    

ARTÍCULO 613. AUDIENCIA DE CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL EN LOS   ASUNTOS CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOS. Cuando se solicite conciliación   extrajudicial, el peticionario deberá acreditar la entrega de copia a la Agencia   Nacional de Defensa Jurídica de la Nación, en los mismos términos previstos para   el convocado, con el fin de que la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del   Estado resuelva sobre su intervención o no en el Comité de Conciliación de la   entidad convocada, así como en la audiencia de conciliación correspondiente.    

No será necesario agotar el requisito de procedibilidad en los   procesos ejecutivos, cualquiera que sea la jurisdicción en la que se adelanten,   como tampoco en los demás procesos en los que el demandante pida medidas   cautelares de carácter patrimonial o cuando quien demande sea una entidad   pública.    

Las entidades públicas en los procesos declarativos que se tramitan   ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo contra particulares,   podrán solicitar las medidas cautelares previstas para los procesos declarativos   en el Código General del Proceso.    

2.1.2. La norma que se acaba de citar entró en vigencia, en virtud de   lo dispuesto en el artículo 627.1 de la Ley 1564 de 2012, el 12 de julio de   2012, fecha en la cual esta ley fue promulgada en el Diario Oficial 48.489. A   partir de lo previsto en el artículo 626 ibídem sobre derogaciones, y dado el   tenor literal del precitado artículo, en cuyo inciso segundo se dispone que no   será necesario agotar el requisito de conciliación extrajudicial en los procesos   ejecutivos, con independencia de la jurisdicción ante la cual se adelanten, se   argumenta que el artículo 47 de la Ley 1551 de 2012, al ser contrario a la nueva   norma, fue objeto de derogatoria.    

2.1.3. El Ministerio Público plantea la hipótesis de la derogatoria   tácita, dentro de la cual ubica como especie a la derogatoria orgánica. La   ciudadana interviniente alude a la derogatoria orgánica. Ante estas   circunstancias, habría dos hipótesis relevantes de derogatoria a considerar en   este caso: la tácita y la orgánica[1].   La derogatoria tácita se presenta cuando existe una incompatibilidad entre la   ley anterior y la nueva ley, “lo que hace indispensable la interpretación de   ambas leyes para establecer la vigente en la materia o si la derogación es   parcial o total”[2].  La derogatoria orgánica, prevista en el artículo 3 de la Ley 153 de 1887, se   configura cuando la ley posterior “regula integralmente la materia”.    

2.1.4. El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar también se   refiere a la hipótesis de la derogatoria, a la que opone la hipótesis de la   vigencia, a partir de la inteligencia que del asunto hace la Contraloría General   de la República, la cual dice compartir.    

2.1.5. La vigencia del artículo 47 de la Ley 1551 de 2012 fue   estudiada y definida, a modo de cuestión preliminar, por este tribunal en la   Sentencia C-533 de 2013, en los siguientes términos:    

2.1. Vigencia de la norma    

El concepto del Ministerio Público indica que luego de haberse   expedido la norma demandada [artículo 47 de la Ley 1551 de 2012], se profirió el   Código General del Proceso (Ley 1564 de 2012) incluyendo una disposición legal   (el artículo 613) que, a su parecer, tiene un contenido normativo contrario al   de la norma demandada y por tanto, podría implicar su derogatoria. El Ministerio   Público considera que es preciso que la Corte Constitucional se pronuncie al   respecto, pues de ser aceptada la tesis de que el Código General del Proceso   derogó la norma acusada en el presente asunto, a la Corte le corresponde   reconocer esta situación y, en consecuencia, declararse inhibida para hacer un   pronunciamiento de fondo con relación a los cargos de la acción presentada.      

2.1.1. Para el Ministerio Público la tensión entre los dos contenidos   normativos es evidente. Mientras que la norma acusada establece que la   conciliación prejudicial es un ‘requisito de procedibilidad de los procesos   ejecutivos que se promuevan contra los municipios’ (art. 47, Ley 1551 de   2012), el Código General del Proceso indica que ‘no será necesario agotar el   requisito de procedibilidad en los procesos ejecutivos, cualquiera que sea la   jurisdicción en la que se adelanten’ (art. 613, Ley 1564 de 2012).[3]    Es decir, mientras que la norma que forma parte del Código establece que ‘no es   necesario’ agotar el requisito de audiencia de conciliación extrajudicial en   ningún proceso ejecutivo, la primera establece que ‘sí es necesario’ agotar   dicho requisito en ‘los procesos ejecutivos que se promuevan contra los   municipios’.    

2.1.2. Para el Procurador, existe un conflicto normativo entre dos   normas que regulan el tema de la conciliación como requisito de   procedibilidad en procesos ejecutivos que debe ser resuelto en   favor de la segunda de ellas por dos razones.   (i) Por tratarse de la   ley posterior (art. 2, Ley 153 de 1887),[4]  y  (ii) por haber sido derogada orgánicamente [en tanto la nueva   norma reguló en forma integral el tema de la conciliación como requisito de   procedibilidad en materia de procesos ejecutivos].    

2.1.3. La Sala Plena de la Corte Constitucional no comparte la   posición defendida por el Ministerio Público, puesto que el conflicto normativo   que plantea el Ministerio Público, es tan sólo aparente, no es un conflicto real   que requiera solución.    

2.1.4. Es cierto que la norma acusada regula la conciliación   prejudicial únicamente en los procesos ejecutivos adelantados en contra de un   municipio (art. 47, Ley 1551 de 2012). También es cierto que el segundo inciso   de la norma del Código de Procedimiento referida por el Ministerio Público, se   ocupa de regular la conciliación extrajudicial, advirtiendo que es un momento   procesal que ‘no será necesario agotar el requisito de procedibilidad’ (art.   613, Ley 1564 de 2012).  Por tanto, parecería que el orden legal vigente   impusiera la conciliación prejudicial como requisito en los procesos ejecutivos   en contra de municipios, a la vez que señala que tal conciliación no es   requisito para adelantar dichos procesos.    

No obstante, es tan sólo una contradicción aparente, puesto que el   artículo 1° del Código General del Proceso advierte, expresamente, que en el   presente caso se debe preferir el artículo 47 de la Ley 1551 de 2012, al   artículo 613 de dicho Código. En efecto, aquella primera norma del estatuto   procesal general fija el objeto del mismo en los siguientes términos,      

Código General del Procedimiento (Ley 1564 de 2012)    

Artículo 1°.- Objeto. Este código regula la actividad procesal en   los asuntos civiles, comerciales, de familia y agrarios. Se aplica, además, a   todos los asuntos de cualquier jurisdicción o especialidad y a las actuaciones   de particulares y autoridades administrativas, cuando ejerzan funciones   jurisdiccionales, en cuanto no estén regulados expresamente en otras leyes.    

De acuerdo con esta regla legal el Código se regula ‘la actividad   procesal’ en cuatro ámbitos del derecho, principalmente, los asuntos   civiles, los comerciales, los de familia y los asuntos agrarios. Adicionalmente,   se indica, que el código también se aplica (i) ‘a todos los asuntos de   cualquier jurisdicción o especialidad’ y (ii) ‘a las actuaciones de   particulares y autoridades administrativas, cuando ejerzan funciones   jurisdiccionales’, pero de manera subsidiaria. Es decir, si y sólo sí el   asunto no está regulado ‘expresamente en otras leyes’. En consecuencia,   por mandato expreso del Código General del Proceso, la posibilidad de que una de   sus normas (en este caso, el artículo 613) entre en conflicto con otra norma de   carácter legal y procesal, no existe (en esta ocasión, con el artículo 47 de la   Ley 1551 de 2012, sobre modernización de los municipios). El mismo Código así lo   señala, al advertir que en ámbitos como el contencioso administrativo, se deben   aplicar las normas especialmente diseñadas para esos asuntos.    

2.1.5. Se sugiere que el artículo 613 debe ser aplicado de manera   preferencial en esta oportunidad, por cuanto la norma tiene por objeto regular   la ‘audiencia de conciliación extrajudicial en los asuntos contencioso   administrativos’. Es decir, se señala que en la medida que esta disposición   legal se ocupa de asuntos contencioso administrativos, expresamente, la regla   general de subsidiariedad del Código General del Proceso no se aplicaría, y, en   esta oportunidad el artículo 613 de dicho Estatuto debería aplicarse   preferentemente.    

La Sala tampoco comparte esta posición, por cuanto la   norma que, aparentemente, generaría un conflicto normativo, no es el primer   inciso del artículo 613, que sí se dirige a los asuntos contencioso   administrativos, sino la regla legal contenida en el segundo inciso del   artículo. Se trata de una regla de carácter general, que se aplica en todas las   jurisdicciones, no está pensada o diseñada de forma específica para los procesos   ejecutivos contencioso administrativos (‘no será necesario agotar el   requisito de procedibilidad en los procesos ejecutivos, cualquiera que sea la   jurisdicción en la que se adelanten, como tampoco en los demás procesos en los   que el demandante pida medidas cautelares de carácter patrimonial o cuando quien   demande sea una entidad pública’ inciso segundo, artículo 613, Código   General del Proceso).    

2.1.6. Finalmente, debe la Sala indicar que, en cualquier caso, el   aparente conflicto normativo no debería ser resuelto mediante la regla según la   cual se debe preferir la Ley posterior.     

Como se dijo, el artículo 2 de la Ley 153 de 1887 “Por la cual se adiciona y reforma los códigos nacionales, la ley 61 de   1886 y la 57 de 1887”,  introduce en el ordenamiento   una regla de solución de conflictos normativos, en función del momento de   expedición de la ley. La norma que contemple la política legislativa más   reciente en torno a una misma cuestión, se debe preferir por encima de aquella   norma que contenga una política legislativa anterior. Ley posterior se prefiere   a la ley anterior, significa entonces, que se deben preferir las nuevas   soluciones jurídicas que en democracia se haya decidido construir, para resolver   una determinada situación.    

En el presente caso, resolver el aparente conflicto normativo entre   el artículo 47 de la Ley 1551 de 2012 y el artículo 613 de la Ley 1564 de 2012   es artificioso, puesto que ambas normas fueron expedidas por el mismo Congreso   de la República, prácticamente al mismo tiempo. La Ley 1551 de 2012 fue expedida   el 6 de julio, y publicada ese mismo día en el Diario Oficial N° 48.483. La Ley   1564 fue expedida sólo 6 días después, el 12 de julio, y publicada ese mismo día   en el Diario Oficial N° 48.489. De hecho, el trámite de la Comisión de   Conciliación, que se surtió en ambos procesos legislativos, se llevó a cabo con   relación a la Ley 1551 de 2012, antes que con respecto a la Ley 1564 del mismo   año. El de aquella (1551) se hizo el 12 de junio de 2012 (Gaceta del Congreso,   N°357) mientras que el de ésta se hizo el 5 de junio de 2012, 7 días antes. Es   decir, en términos jurídicos, se ha de aceptar que si bien una de las leyes se   expidió seis días antes, se trata de normas legales que fueron proferidas por el   mismo legislador, al tiempo, para regular dos asuntos diversos. Resolver   conflictos normativos entre estas dos leyes, teniendo en cuenta como criterio   central la diferencia de tan sólo seis días, es una argumentación, que pretende   seguir al pie de la letra la regla establecida en la ley de 1887, pero olvida el   sentido básico de la misma: dar prelación a las nuevas soluciones legislativas   para resolver un asunto, sobre las soluciones legislativas anteriores.[5]          

2.1.7. Concluye la Sala Plena de la Corte Constitucional que el   conflicto entre el artículo 47 (parcial) de la Ley 1551 de 2012 y el artículo   613 del Código General del Proceso es tan sólo aparente. El artículo 47 de la   Ley 1551 de 2012, demandado parcialmente, está vigente y es aplicable; no hay   razón para considerarlo derogado, toda vez que como se anotó se refiere a la   conciliación prejudicial, en los procesos ejecutivos que se promueven contra los   municipios, y siendo una norma que regula expresamente la actividad procesal en   un asunto, por disposición expresa del artículo 1° de la Ley 1564 de 2012   (Código General del Proceso), debe aplicarse preferentemente a dicho proceso,   sin que pueda entenderse que el artículo 613 del Código General del Proceso, la   derogó.    

2.1.6. Al haberse definido ya que el artículo 47 de la Ley 1551 de   2012 está vigente, procede seguir con el análisis de su exequibilidad.    

2.2. Existencia de cosa juzgada constitucional.    

2.2.1.   Respecto de la constitucionalidad de los tres primeros incisos y del primer   inciso del parágrafo 1 del artículo 47 de la Ley 1551 de 2012, este tribunal ya se pronunció en la Sentencia C-533   de 2013, proferida dentro del trámite del Expediente D-9493, en los siguientes   términos:    

Declarar  EXEQUIBLE los apartes acusados del artículo 47 de la Ley 1551 de 2012,   “por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el   funcionamiento de los municipios”, bajo el entendido de que el requisito de   la conciliación prejudicial no puede ser exigido, cuando los trabajadores tengan   acreencias laborales a su favor, susceptibles de ser reclamadas a los municipios   mediante un proceso ejecutivo.    

2.2.2.   En la demanda de la que se da cuenta en el Expediente D-9493 se señalaba como   vulnerados los artículos 13, 53 y 229, lo que dio lugar a que este tribunal   planteara tres problemas jurídicos, a saber:    

(i) ¿viola el legislador el derecho de acceso a la justicia al   establecer el trámite de la conciliación prejudicial como requisito de   procedibilidad en los procesos ejecutivos que se promuevan contra los   municipios, teniendo en cuenta de que se trata de derechos ciertos, expresos y   exigibles que pueden ser garantizados de una vez?    

(ii) ¿viola el legislador el principio de igualdad al imponer a los   deudores de los municipios una carga procesal que no tienen los demás deudores   en los procesos ejecutivos (conciliación prejudicial), incluso contrariando la   regla general establecida en el nuevo Código General del Proceso (art. 613,   CGP)?    

(iii) ¿viola el legislador los derechos laborales de los   trabajadores que tienen pendiente el pago de deudas por los municipios,   susceptibles de ser reclamadas mediante un proceso ejecutivo, en especial los   derechos a ‘la irrenunciabilidad de los beneficios mínimos establecidos en   normas laborales’ (art. 53, CP) y el derecho a la igualdad, al exigirles un   requisito procesal (la conciliación prejudicial) que está expresamente excluido   por la ley para el resto de los trabajadores?    

2.2.3.   La respuesta a dichos problemas, en síntesis, es la siguiente:    

En conclusión, (i) el legislador no viola el derecho de acceso a la   justicia al establecer la conciliación prejudicial como requisito de   procedibilidad en los procesos ejecutivos que se promuevan contra los   municipios, por cuanto es una herramienta razonable [busca fines legítimos e   imperiosos constitucionalmente, a través de un medio no prohibido, que es   conducente para alcanzarlos y que, prima facie, no sacrifica   desproporcionadamente otros valores, principios o derechos constitucionales].    

(iii) El legislador viola los derechos de los trabajadores que   tengan acreencias laborales a su favor, susceptibles de ser reclamadas mediante   un proceso ejecutivo, en especial los derechos a ‘la irrenunciabilidad de los   beneficios mínimos establecidos en normas laborales’ (art. 53, CP) y su   derecho a la igualdad (art. 13, CP), al exigirles un requisito procesal (la   conciliación prejudicial) que está expresamente excluido por la ley para el   resto de los trabajadores. Es decir, la conciliación previa no es exigible como   requisito de procedibilidad cuando se trata de acreencias laborales susceptibles   de ser reclamadas a los municipios.    

2.2.4. En el caso sub examine, en el Expediente D-9659 se da cuenta de   una demanda contra expresiones contenidas en los dos primeros incisos, en el   primer inciso del parágrafo 1 y en el parágrafo transitorio del artículo 47   de la Ley 1551 de 2012, y se señala que estas expresiones vulneran los artículos   53 y 229 de la Constitución.    

2.2.5.   Basta cotejar la demanda que ahora se analiza con la que ya estudió este   tribunal en la Sentencia C-533 de 2013, para advertir que su objeto y sus cargos   son sustancialmente los mismos. En efecto, en ambas se demanda expresiones   contenidas en los dos primeros incisos y en el primer inciso del parágrafo 1 del   artículo 47 de la Ley 1551 de 2012, y también en ambas se presentan como cargos   la vulneración de los artículos 53 y 229 de la Constitución. Por lo tanto,   respecto de estos contenidos normativos existe cosa juzgada constitucional y   procede declarar estarse a lo resuelto en la Sentencia C-533 de 2013.    

2.2.6.   La única diferencia relevante entre ambas demandas está en su objeto, pues la   primera incluye también al inciso tercero del artículo 47 de la Ley 1551 de 2012   y la segunda, que ahora se examina, incluye una expresión contenida en el inciso   primero del parágrafo transitorio del mismo artículo.    

2.2.7.   En vista de las anteriores circunstancias, respecto de las expresiones   demandadas del artículo 47 de la Ley 1551 de 2012, por vulnerar los artículos 53   y 229 de la Constitución, se declarará estarse a lo resuelto en la Sentencia   C-533 de 2013, salvo en cuanto atañe a la expresión demandada del inciso primero   parágrafo transitorio de este artículo, cuya análisis debe hacerse en esta   sentencia. En cuanto a la demanda de que se da cuenta en el Expediente D-9633,   dado que se trata de un cargo no analizado en la referida sentencia, corresponde   proseguir con su análisis.    

2.3.   Aptitud de la demanda.    

2.3.1.   Dado que el Departamento Nacional de Planeación, el Ministerio del Interior y   los ciudadanos Cristian Camilo Peña Castillo y Manuel Alejandro Morales Quiroga   cuestionan la aptitud de la demanda de la que se da cuenta en el Expediente   D-9633, por considerar que su concepto de la violación no satisface los mínimos   argumentativos claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, es   procedente ocuparse de estudiar la aptitud de la demanda.    

2.3.2.   El Decreto 2067 de 1991, que contiene el régimen procedimental de los juicios y   actuaciones que deben surtirse ante la Corte Constitucional, precisa que las   demandas de inconstitucionalidad deben presentarse por escrito, en duplicado, y   deben cumplir con los siguientes requisitos: (i) señalar las normas cuya   inconstitucionalidad se demanda y transcribir literalmente su contenido o   aportar un ejemplar de su publicación oficial; (ii) señalar las normas   constitucionales que se consideran infringidas; (iii) presentar las razones por   las cuales dichos textos se estiman violados; (iv) si la demanda se basa en un   vicio en el proceso de formación de la norma demandada, se debe señalar el   trámite fijado en la Constitución para expedirlo y la forma en que éste fue   quebrantado; y (v) la razón por la cual la Corte es competente para conocer de   la demanda. El tercero de los requisitos antedichos, que se conoce como concepto   de la violación, implica una carga material y no meramente formal que no se   satisface con la presentación de cualquier tipo de razones o motivos, sino que   exige unos mínimos argumentativos, que se aprecian a la luz del principio pro   actione, de tal suerte que dichas razones o motivos no sean vagos,   abstractos, imprecisos o globales, al punto de impedir que surja una verdadera   controversia constitucional.    

2.3.3.   Entre otras, en las Sentencias C-1052 de 2001 y C-856 de 2005, la Corte precisa   el alcance de los mínimos argumentativos de claridad, certeza, especificidad,   pertinencia y suficiencia, al decir que hay claridad  cuando existe un hilo conductor de la argumentación que permite comprender el   contenido de la demanda y las justificaciones en las cuales se soporta; hay   certeza  cuando la demanda recae sobre una proposición jurídica real y existente y no en   una que el actor deduce de manera subjetiva, valga decir, cuando existe una   verdadera confrontación entre la norma legal y la norma constitucional; hay   especificidad  cuando se define o se muestra cómo la norma demandada vulnera la Carta Política;   hay pertinencia cuando se emplean argumentos de naturaleza estrictamente   constitucional y no de estirpe legal, doctrinal o de mera conveniencia; y hay   suficiencia cuando la demanda tiene alcance persuasivo, esto es, cuando es   capaz de despertar siquiera una duda mínima sobre la exequibilidad de la norma   demandada.     

2.3.4. En la   Sentencia C-623 de 2008, reiterada, entre otras, en las Sentencias C-894 de   2009, C-055 y C-281 de 2013, este tribunal precisó la oportunidad procesal para   definir la aptitud de la demanda en los siguientes términos:    

Aun   cuando en principio, es en el Auto admisorio donde se define si la demanda   cumple o no con los requisitos mínimos de procedibilidad, ese primer análisis   responde a una valoración apenas sumaria de la acción, llevada a cabo únicamente   por cuenta del Magistrado Ponente, razón por la cual, la misma no compromete ni   define la competencia del Pleno de la Corte, que es en quien reside la función   constitucional de decidir de fondo sobre las demandas de inconstitucionalidad   que presenten los ciudadanos contra las leyes y los decretos con fuerza de ley   (C.P. art. 241-4-5).    

2.3.5. Merece la   pena destacar que solo después del auto admisorio los ciudadanos y el Ministerio   Público tienen la oportunidad de intervenir en el proceso y de manifestar sus   opiniones y su concepto a la Corte. Estas opiniones y concepto deben ser   considerados por este tribunal al momento de tomar una decisión, ya que   contienen elementos de juicio relevantes[6]. Dado   que uno de los temas que se puede trabajar en dichas opiniones y concepto es el   de la aptitud de la demanda, y en vista de que la decisión definitiva sobre la   misma corresponde a la Sala Plena de la Corte, esta cuestión puede y, cuando hay   solicitud sobre el particular, debe ser analizada por este tribunal incluso con   posterioridad al auto admisorio de la demanda.       

2.3.6.   La demanda señala que la conciliación prejudicial, en tanto requisito de   procedibilidad de los procesos ejecutivos contra municipios, prevista en el   artículo 47 de la Ley 1551 de 2012, no guarda relación de conexidad con el   objeto de esta Ley 1551 de 2012, que es modernizar, organizar y regular el   funcionamiento de los municipios y que, por lo tanto, desconoce el artículo 158   de la Constitución, según el cual todo proyecto de ley debe referirse a la misma   materia y no se puede admitir disposiciones o modificaciones que no se   relacionen con ella. Si bien esta afirmación va acompañada de otras   calificaciones y asertos, de ello no se sigue que carezca de claridad, en la   medida en que sí hay un hilo conductor que permite comprender la demanda y su   justificación.    

2.3.7.   Es innegable que la norma demandada regula la conciliación prejudicial como   requisito de procedibilidad para los procesos ejecutivos que se promuevan contra   municipios, pues así lo dice de manera explícita en su primer inciso y lo   desarrolla en los siguientes. No se trata, pues, de una proposición jurídica que   el actor deduzca de manera subjetiva e injustificada. A partir de la   circunstancia cierta de que la norma demandada hace parte del Capítulo XI, el   actor argumenta que existe un conflicto constitucional, pues esta materia no   guarda relación con la materia dominante de la ley, ya que, tratándose como se   trata de una regla de procedimiento prejudicial, debería hacer parte de un   código de procedimiento. A la luz del principio pro actione, al menos   prima facie este argumento es verosímil.    

2.3.8.   Si bien la demanda tiene algunos argumentos de conveniencia, crítica a la   “improvisación legislativa”, de posible afectación de normas que no se   señalan como vulneradas e incluso recomendaciones de tipo político, que   podrían llevar a pensar que carece de pertinencia, su argumento principal, que   es el de que la norma demandada no guarda relación con la materia dominante de   la ley, sí tiene naturaleza estrictamente constitucional.    

2.3.9.   En vista de las anteriores circunstancias y, conforme al principio pro   actione, es posible advertir que la demanda sí es capaz de despertar una   duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma demandada y que, por tanto,   al satisfacer los mínimos argumentativos requeridos, como se acaba de advertir   en este y en los párrafos anteriores, tiene aptitud sustancial.          

3.   Problemas jurídicos a resolver: Corresponde a este tribunal   establecer: (i) si el artículo 47 de la Ley 1551 de 2012, que prevé la   conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad en los procesos   ejecutivos que se promuevan contra municipios, guarda una relación de conexidad   con la materia dominante de la Ley 1551 de 2012 y, por lo tanto, si vulnera o no   el artículo 158 de la Constitución; y (ii) si la expresión demandada del primer   inciso del parágrafo transitorio del artículo 47 de la Ley 1551 de 2012, al   prever que los procesos ejecutivos contra municipios, en curso en cualquier   jurisdicción al momento de entrar en vigencia la ley, deberán suspenderse con el   objeto de convocar a una audiencia de conciliación para promover un acuerdo de   pago que de fin al proceso, vulnera los derechos laborales de los trabajadores y   el derecho a acceder a la justicia, reconocidos por los artículos 53 y 229 de la   Constitución.    

4. Cargo 1: Vulneración de la unidad de materia (art. 158 de la   C.P.).    

4.1. Concepto de inconstitucionalidad: el   actor parte de la base de considerar que los procesos judiciales y, dada su   relación con ellos, los requisitos de procedibilidad prejudiciales, deben estar   regulados en códigos de procedimiento. A partir de esta base, considera que   regular estas materias en otro tipo de leyes es un ejercicio anti técnico, que   califica de improvisado e inconveniente. En este contexto, afirma que el   artículo 47 de la Ley 1551 de 2012 regula una materia ajena al propósito de   modernizar, organizar y regular el funcionamiento de los municipios, y que su   introducción en la ley fue un ejercicio artificioso, contrario al artículo 158   de la Constitución.    

4.2. La unidad de   materia, sus mandatos, sus finalidades y las formas de relación de conexidad.    

4.2.1. El Título VI de la   Constitución, relativo a la Rama Legislativa, trae en su Capítulo 3, sobre las   leyes, una serie de preceptos que regulan su proceso de formación. Entre estos   preceptos, en el artículo 158[7], se destaca el relacionado con la unidad   de materia[8], del cual derivan tres mandatos para el   legislador, a saber: (i) “todo proyecto de ley debe   referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o   modificaciones que no se relacionen con ella”; (ii) si una iniciativa no se   aviene con el mandato anterior, el presidente de la respectiva comisión la   rechazará, siendo esta decisión apelable ante la misma comisión; y (iii) cuando   se reforme de manera parcial una ley, se debe publicar en un solo texto que   incorpore las modificaciones aprobadas. El primero de estos mandatos se reitera   y complementa en el artículo 169 de la Constitución, que dispone: “el título   de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido”.    

4.2.3. La unidad de materia persigue dos finalidades: la coherencia   y la transparencia del proceso legislativo[12].   Frente a la coherencia, la unidad de materia propende porque el proceso   legislativo siga un hilo conductor que le de sentido, dentro del contexto   específico definido por el propio legislador, de tal suerte que no se   distorsione al extenderse a materias aisladas e inconexas. Se busca mantener un   orden temático en el proceso de deliberación democrática, que es propio del   Congreso, que permita un debate informado y serio[13].  Frente a la transparencia, la unidad de materia busca   impedir que en el proceso legislativo se introduzcan, de manera súbita,   sorpresiva, inopinada o subrepticia, e incluso anónima, iniciativas oportunistas   que no guardan relación con él y sobre las cuales no se ha dado un verdadero   debate[14].    

4.2.4. En el contexto del proceso   legislativo, que se caracteriza por el debate, las propuestas, las   modificaciones y los ajustes a los textos normativos, no se puede asumir a la   unidad de materia como una exigencia inflexible o rígida, al punto de   convertirla en un obstáculo a dicho proceso[15]. Tampoco se   puede confundir la unidad de materia, que plantea una exigencia de orden y de   coherencia, con la simplicidad temática del proyecto[16].   Al interpretar el artículo 158 de la Constitución,  este tribunal ha puesto   de presente que la expresión “materia”  debe entenderse desde una perspectiva amplia y global, de tal suerte que “permita comprender diversos temas cuyo límite es la coherencia que   la lógica y la técnica jurídica suponen para valorar el proceso de formación de   la ley”[17]. Así, pues, una misma ley puede tener   varios contenidos temáticos, “siempre y cuando los mismos se   relacionen entre sí y éstos a su vez con la materia de la ley”[18].    

4.2.5. Para establecer si una ley   vulnera o no la unidad de materia es necesario verificar si hay una relación de   conexidad entre la parte y el todo, valga decir, un vínculo objetivo entre cada   parte y el tema general o materia dominante de la ley[19].   Esta relación de conexidad puede manifestarse de diversas formas, como la   causal, la temática, la sistemática o la teleológica[20].   Por lo tanto, este tribunal ha concluido que solo “aquellos apartes,   segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y   objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal,   teleológica, temática o sistemática con la materia dominante de la misma, deben   rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse   inexequibles si integran el cuerpo de la ley”[21].     

4.2.6. Las diversas formas de   relación de conexidad se describen y precisan por este tribunal[22]  así:    

(i) La conexidad causal se   refiere a la identidad que debe haber entre la ley y cada una de sus   disposiciones, vista a partir de los motivos que dieron lugar a su expedición,   valga decir, “hace relación a que las razones de la expedición de la   ley sean las mismas que dan lugar a la consagración de cada uno de sus artículos   en particular, dentro del contexto de la posible complejidad temática de la   ley”;    

(ii) La conexidad temática   alude a la vinculación objetiva y razonable entre la materia dominante o el   asunto general sobre el que versa una ley y la materia o asunto que corresponde   a un de sus disposiciones en particular, sin que ello implique que una misma ley   no pueda referirse a varios asuntos;    

(iii) La conexidad sistemática   se entiende como “la relación que debe haber entre todas y cada una de las   disposiciones de una ley”, de tal suerte que ellas puedan constituir un   cuerpo organizado que responde a una racionalidad interna.    

(iv) La conexidad teleológica   tiene que ver con la identidad en los fines u objetivos que persigue la ley   tanto en su conjunto general como en cada una de sus disposiciones en   particular, es decir, “la ley como unidad y cada una de sus disposiciones en   particular deben dirigirse a alcanzar un mismo designio o designios, nuevamente   dentro del contexto de la posible complejidad temática de la ley”.    

4.3. Metodología para   examinar la posible vulneración de la unidad de materia.    

4.3.1. A   partir de los anteriores criterios, este tribunal ha diseñado una metodología   para examinar la posible vulneración de la unidad de materia, que tiene dos   etapas sucesivas de análisis. En la primera es menester determinar el   “alcance material o contenido temático” de la ley que contiene la   disposición demandada. En la segunda se debe verificar, de manera objetiva y   razonable, si la disposición demandada tiene una relación de conexidad causal,   temática, sistemática o teleológica con la materia de la ley, de tal suerte que   su incorporación en el texto de esta última esté justificada.    

4.3.2. Para   determinar el alcance material o contenido temático de una ley, hay tres   herramientas útiles, que es necesario emplear. Estas herramientas son: (i) los   antecedentes de la ley, valga decir, la exposición de motivos del proyecto de   ley, los informes de ponencia, las actas de los debates en comisiones y en   plenarias y sus textos originales, modificados y definitivos; (ii) el título o   epígrafe de la ley, que precisa y defina la materia a tratar; y (iii) el   contexto o contenido básico de la ley que se examina.    

4.3.3. Luego   de fijar el alcance material o contenido temático de la ley, a partir del uso   conjunto o independiente de las antedichas herramientas, según lo requiera cada   caso, se puede emprender el juicio de control de constitucionalidad de la norma   demandada, a fin de verificar si existe la referida relación de conexidad y, por   tanto, “definir si una determinada disposición desarrolla o no la materia de   la ley a la cual pertenece y, por tanto, si la misma respeta el principio de   unidad de materia previsto en los artículos 158 y 169 de la Carta Política”[23].    

4.4. Los antecedentes de la Ley 1551 de 2012.    

4.4.1. El proyecto de ley 212 de 2011, Cámara, y 171 de 2011, Senado,   que a la postre se convertirá en la Ley 1551 de 2012, fue presentado por el   Ministro del Interior y de Justicia ante la Secretaría General de la Cámara de   Representantes el día 13 de abril de 2011. El texto original del proyecto,   “por el cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el   funcionamiento de los municipios”,  según aparece publicado en la Gaceta del Congreso 191 de 2011, consta de once   capítulos y cincuenta y cuatro artículos. Los capítulos son: (i) Definición,   funciones y principios, (ii) Requisitos para la creación de municipios, (iii)   Concejos municipales, (iv) Concejales, (v) Alcaldes, (vi) Asociación de   municipios, (vii) Personero municipal, (viii) Participación comunitaria, (ix)   Comunas y corregimientos, (x) Áreas metropolitanas y (xi) Distritos. En lo   relevante para el caso sub examine, la exposición de motivos dice:     

En este contexto, el actual proyecto busca dotar a los   Municipios de un estatuto administrativo, moderno, ágil y acorde a la realidad   nacional, que permita a las administraciones municipales autónomamente, cumplir   con las funciones y prestar los servicios a su cargo, promoviendo el desarrollo   de sus territorios y el mejoramiento socio-cultural de sus habitantes,   asegurando la participación efectiva de la comunidad y propiciando la   integración regional.    

La presente iniciativa desarrolla legalmente los principios   definidos por la Constitución Política para asegurar el adecuado engranaje de la   gestión de todos los niveles de gobierno (complementariedad, concurrencia y   subsidiariedad). Permitiéndonos crear bases apropiadas en los territorios que   confluyan en la meta de alcanzar los fines óptimos de crecimiento sostenible,   equidad y desarrollo institucional lo cual redundarán en la prosperidad de la   Nación.    

(…)    

Por todo lo anterior, honorables   congresistas, confiaremos en que esta iniciativa de actualización y   modernización del régimen municipal responda a las inquietudes de las   autoridades locales, pero sobre todo, a la ciudadanía que reclama gobiernos   locales más efectivos, con procesos participativos de gestión y rendición de   cuentas y más visibles ante su entorno.    

El texto presentado a su evaluación y examen constituye el   producto de un trabajo que contó y consultó el querer e inquietudes de   agremiaciones como la Federación Nacional de Municipios y las Confederaciones de   Ediles y Concejales, con quienes se socializó ampliamente el articulado aquí   plasmado.    

Igualmente, confiamos en que podremos tener con la   aprobación de este proyecto gobiernos municipales viables en lo fiscal, pero   fuertes en su capacidad de responder políticamente, enfocados en su quehacer   cotidiano a los temas de gestión que más afectan a la ciudadanía, sobre la base   de la diversificación de las competencias locales, la integración y la autonomía   responsable.    

La ciudadanía lo reclama. Nuestra democracia necesita:   Gobiernos locales eficientes, no sólo en términos fiscales, sino en condiciones   de gobernabilidad, transparencia, eficiencia y participación efectiva de la   ciudadanía en la toma de las decisiones públicas, y debemos darle esos   instrumentos a municipios que con el transcurrir de los años han evolucionado de   manera distinta, según su capacidad fiscal, política y administrativa, para dar   respuestas a las necesidades que la comunidad les reclama, con instrumentos de   tipo administrativo, diferenciando sus condiciones y capacidades en la búsqueda   de una democracia más efectiva y real desde lo local.    

4.4.2. El proyecto original sufre algunas modificaciones en el primer   debate, en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes[24],   pero no se introduce la norma que ahora se demanda.    

4.4.3. En el segundo debate, en la plenaria de la Cámara de   Representantes[25],   se producen más cambios al proyecto, que mantiene sus once capítulos, merced a   la supresión de uno de los capítulos originales y a la adición de un nuevo   capítulo. El capítulo que se suprime es el VI, relativo a la Asociación de   Municipios, y la razón es la de que esta materia ya está prevista en la Ley 1454   de 2011. El capítulo que se adiciona, “por técnica legislativa” es el XI:   “Otras disposiciones”, conformado por los artículos 57 y 58, que autorizan   al Gobierno Nacional a compilar en un solo texto el Decreto Ley 1333 de 1986,   las Leyes 136 de 1994 y 617 de 2000 y las “demás normas legales vigentes en   materia municipal”, y prevén la vigencia de esta ley desde su publicación y   la derogatoria de las disposiciones contrarias, respectivamente.    

4.4.4. En el primer debate, en la Comisión Primera del Senado de la   República[26], se agrega un   nuevo artículo al referido Capítulo XI, que va entre los dos artículos   antedichos, cuyo texto es el siguiente:    

Artículo Nuevo. No procedibilidad de medidas cautelares.   La medida cautelar del embargo no aplicará sobre los recursos del sistema   general de participaciones ni sobre los del sistema general de regalías de los   Municipios en los procesos contenciosos contra las entidades territoriales.    

En desarrollo de los procesos ejecutivos debidamente   ejecutoriados los jueces podrán disponer las medidas cautelares pertinentes, que   no afecten las cuentas de giros de la   nación por concepto de SGP o SGR.    

Esta modificación al proyecto de ley no tiene   una justificación especial, diferente a los argumentos generales que se   presentan en el capítulo de antecedentes, al punto de que no se alude a ella en   los argumentos específicos que se incluyen en el capítulo de modificaciones al   texto aprobado en plenaria.    

4.4.5. En el segundo debate, en la plenaria del   Senado de la República[27], se destaca, como uno de los cambios   propuestos, la necesidad de regular la procedencia de las medidas cautelares   respecto de recursos de los municipios, la urgencia de implementar una defensa   adecuada de los municipios y, en este contexto, se propone un artículo nuevo el   47, que a la postre resulta ser el artículo 47 de la Ley 1551 de 2012.    

4.4.6. Dadas las discrepancias entre el texto aprobado por cada una   de las cámaras, se procedió a conformar una comisión de conciliación, para que   elaborara un informe y lo sometiera a consideración y aprobación de las   respectivas plenarias. Este informe[28],   en lo relevante para el caso sub judice, adopta el texto aprobado por la   plenaria del Senado de la República.    

4.5. El título de la Ley 1551 de 2012.    

4.6. El contexto y contenido básico de la Ley 1551 de 2012.    

4.6.1. Según   se pone de presente en la exposición de motivos del proyecto de ley[29],   ante las novedades acaecidas en la Constitución y en diferentes leyes, el   régimen legal de los municipios, previsto en la Ley 136 de 1994 y demás normas   concordantes, amerita un rediseño que, sobre la base de respetar la diversidad,   permita dar normas modernas, ágiles y acordes con la realidad, para que los   municipios puedan ejercer de manera adecuada su autonomía, cumplir con las   funciones y prestar los servicios a su cargo, promover el desarrollo de su   territorio y mejorar las condiciones socio culturales de sus habitantes.    

4.6.2. Una de   las novedades que se menciona de manera expresa al definir el contexto del   proyecto, y que puede ser relevante para el caso sub judice, es la   relacionada con las reformas al Sistema General de Participaciones y con la   garantía de la sostenibilidad y viabilidad fiscal.    

4.6.3. Para   modernizar la organización del municipio, que es el primer propósito de la ley,   se precisa las reglas para crear municipios; se desarrolla una serie de normas   sobre competencias del municipio y de algunos de sus órganos, como el concejo,   los concejales, el alcalde y el personero; se regula lo relativo con su división   en comunas y corregimientos o su manejo bajo áreas metropolitanas; y se prevé la   posibilidad de implementar convenios para hacer posible la participación   comunitaria.    

4.6.4. Para   modernizar el funcionamiento del municipio, que también se beneficia de los   cambios en la organización, se busca dar reglas claras para su gestión, en   especial en materia del manejo de sus recursos económicos, de tal suerte que el   municipio sea productivo y competitivo, valga decir, un municipio que sea viable   en lo fiscal, pero al mismo tiempo capaz de cumplir con eficacia su misión y de   dar respuestas prontas y adecuadas a los reclamos de la comunidad. De ahí que en   el capítulo final, sobre otras disposiciones, que se incluyera en el trámite del   proyecto[30],   aparezcan normas sobre la no procedibilidad de medidas cautelares, sobre   asesoría en defensa judicial, sobre conciliación prejudicial y sobre cesión de   bienes inmuebles.    

4.6.5. Al examinar in concreto el contenido del artículo 47 de   la Ley 1551 de 2012, en la Sentencia C-533 de 2013, este tribunal puso de   presente la relación que existe entre esta norma y el funcionamiento del   municipio, en especial con su autosostenibilidad económica y fiscal, en cuyo   marco encuadra la conciliación prejudicial, así:    

5. Contenido de la norma demandada y alcance de la acción de   inconstitucionalidad analizada    

5.1. El artículo acusado (art. 47) forma parte de una ley que se   ocupa de establecer normas para modernizar la organización y el funcionamiento   de los municipios (Ley 1551 de 2012). Expresamente, la Ley indica que su objeto   es “modernizar la normativa relacionada con el   régimen municipal” teniendo como marco de   referencia, “la autonomía que reconoce a los municipios la Constitución y la   ley”. El objetivo de la Ley es que la normatividad se convierte en un real “instrumento   de gestión para cumplir sus competencias y funciones”.    

5.2. Uno de los ámbitos de modificación que hizo la Ley 1551 de   2012 en la normatividad municipal, fue resaltar expresamente algunos criterios   que deben regir la administración que si bien podían entenderse incorporados   tácitamente, se hicieron explícitos y expresos para reforzar así su   obligatoriedad y aplicabilidad. En efecto, el artículo 5° de la Ley 136 de 1994,   por medio de la cual se dictaron en su momento normas con el mismo propósito,   esto es, ‘modernizar la organización y el funcionamiento de los   municipios’, establece que la organización y el   funcionamiento de los municipios se deberán desarrollar  (i) con arreglo a   los postulados que rigen la función administrativa y regulan la conducta de los   servidores públicos, y  (ii) con ‘sujeción a los principios de eficacia,   eficiencia, publicidad y transparencia, moralidad, responsabilidad e   imparcialidad’, los cuales se han de aplicar ‘de acuerdo con los   siguientes criterios’.    

El artículo 4° de la Ley 1551 de 2012 tiene por objeto añadir tres   criterios adicionales para la aplicación de los principios de la administración   pública señalados en el artículo 5° de la Ley 136 de 1994. A los siete   contemplados previamente, los criterios de “(1) coordinación; (2) concurrencia, (3)   subsidiariedad,  (4) complementariedad, (5) eficiencia,    (6) responsabilidad  y transparencia, y (7) participación”, la Ley del 2012 añadió tres   criterios adicionales de aplicación de los principios de la administración   pública. Tales criterios adicionales son, a saber (8) sostenibilidad, en   términos ecológicos,[31]  (9) asociatividad, y  (10) economía y buen gobierno. Este último   criterio es entendido así: “el municipio buscará garantizar su   autosostenibilidad económica y fiscal, y deberá propender por la   profesionalización de su administración, para lo cual promoverá esquemas   asociativos que privilegien la reducción del gasto y el buen gobierno en su   conformación y funcionamiento” (art. 4° Ley 1551 de 2012).    

5.3. En desarrollo del criterio de economía y buen gobierno, que   incluye expresamente los criterios de autosostenibilidad económica y fiscal, el   artículo 47 de la Ley 1551 de 2012 contempla una serie de medidas orientadas a   establecer la conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad de los   procesos ejecutivos que se promueven contra los municipios. El principal   contenido de la norma objeto de la presente controversia constitucional, es la   posibilidad de exigir el requisito de la conciliación prejudicial en los   procesos ejecutivos en contra de los municipios. De acuerdo con las   intervenciones del Gobierno en defensa de la norma, se trata de una disposición   que busca permitir a las administraciones municipales tomar decisiones de   gestión y planeación financiera, sobre cómo conciliar los planes de pagos de las   obligaciones que pueden ser objeto de cobro judicial ejecutivo. Se ofrecen   herramientas a la administración territorial para asegurar la sostenibilidad de   la entidad territorial, ayudándole concretamente a planear estratégicamente el   pago de sus deudas, y tener así mecanismos que le permitan cumplir con sus   obligaciones, sin afectar las finanzas del municipio.       

5.4. La Sala debe hacer la precisión de que la acción de   inconstitucionalidad de la referencia dirige su acción de inconstitucionalidad   contra el inciso primero del artículo 47 que establece la regla general   mencionada y advierte que el trámite de tal conciliación deberá ser el   establecido legalmente para los asuntos contencioso administrativos. Pero   también se demanda el inciso segundo (que establece la libertad del acreedor de   concurrir al proceso sin abogado, la no necesidad de aprobación judicial del   acuerdo al que se llegue y la advertencia de que el incumplimiento de la   conciliación ‘sólo genera la consecuencia de que el acreedor puede iniciar el   proceso ejecutivo correspondiente’), el inciso tercero (que establece la   acumulación para trámite conjunto de todas las solicitudes relacionadas con   obligaciones de dar una suma de dinero a cargo del municipio, respetando el   orden de preferencia de las acreencias previsto en la Ley 550 de 1999),[32]  y el primer inciso del primer parágrafo (que establece que cuando se trate de   actos administrativos expedidos por autoridades municipales, en los que conste   la obligación de pagar una suma de dinero sólo podrá solicitarse la conciliación   prejudicial seis meses después de expedido dicho acto administrativo).  La   acción de la referencia no incluye dentro de la demanda el tercer inciso del   artículo 47 (acerca de las reclamaciones que pueden ser excluidas de la   programación de pagos en la audiencia de conciliación), el inciso cuarto (acerca   de pagos que pueden ser objetados por la Procuraduría o por la Contraloría   respectiva y, como consecuencia, excluidos del acuerdo conciliatorio), el   segundo inciso del primer parágrafo (que ordena la acumulación de los procesos   ejecutivos adelantados por un mismo acreedor en contra de un municipio), así   como tampoco el parágrafo segundo (que altera el comité de conciliación para los   municipios de 4ª, 5ª y 6ª categorías) ni el parágrafo transitorio del artículo   (el parágrafo transitorio tiene cuatro incisos; primero, advierte que los   procesos ejecutivos actualmente en curso deberán ser suspendidos hasta tanto no   se adelanten las conciliaciones; segundo, autoriza a las entidades públicas de   todos los órdenes a rebajar interese pendientes o sanciones a que haya lugar,   con relación a deudas de los municipios; tercero, establece descuentos   especiales para los interese de las deudas de carácter tributario o parafiscal;   cuarto, indica que no procede el cobro contra el municipio de deudas o saldos   pendientes de convenios interadministrativos o de cofinanciación, cuando se   compruebe que se originaron en conductas contrarias a la Ley que hayan generado   detrimento al patrimonio público).    

4.7. El caso concreto.    

4.7.1. A fin de establecer si el artículo 47 de la Ley 1551 de 2012,   que prevé la conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad en los   procesos ejecutivos que se promuevan contra municipios, guarda una relación de   conexidad con la materia dominante de esta ley[33],   conforme a la metodología diseñada por este tribunal, fue menester emplear tres   herramientas: los antecedentes de la ley[34], su título o   epígrafe[35]  y su contexto o contenido básico[36].    

4.7.2. Los antecedentes de la ley revelan que se trata de un proyecto   que tiene dos propósitos amplios, que pueden tenerse como la materia dominante   de la misma, a saber: modernizar la organización del municipio y modernizar el   funcionamiento del municipio. Así lo confirma el título de la ley. Estos   propósitos permiten comprender su contenido y su estructura, como se expuso   atrás.    

4.7.4. En vista de las anteriores circunstancias, entre las materias   dominantes de la ley, en especial la de modernizar el funcionamiento de los   municipios, y el artículo demandado existe una relación de conexidad causal,   temática, sistemática y teleológica. La relación causal se vislumbra al advertir   que la conciliación prejudicial es una herramienta adecuada para preservar la   autosostenibilidad fiscal y económica del municipio y, por tanto, para   satisfacer el criterio de economía y buen gobierno y, a la postre, para   modernizar el funcionamiento del municipio. La relación temática se constata al   apreciar que el artículo 47 de la Ley 1551 de 2012 tiene clara relación con su   objeto (art. 1), con uno de los principios rectores de la administración   municipal (art. 4, lit. i) y con la necesidad de una defensa adecuada de los   intereses de los municipios y con la necesidad de acceder a una asesoría idónea   en su defensa (art. 46). La relación sistemática, dados los puntos de contacto   interno señalados, se aprecia en el papel que cumple la norma demandada en el   diseño de la ley, para realizar uno de sus principios y para hacer posible   satisfacer las necesidades anotadas. La relación teleológica se observa a partir   de los vínculos anotados entre la norma demandada y los fines y principios que   incorpora la ley. Por lo tanto, este cargo no está llamado a prosperar.    

5. Cargo 2: Vulneración de los derechos laborales de los trabajadores   y del derecho a acceder a la justicia (art. 53 y 229 de la C.P.).    

5.1. Concepto de inconstitucionalidad: el   inciso primero del parágrafo transitorio del artículo 47 de la Ley 1551 de 2012   vulnera los artículos 53 y 229 de la Constitución, en la medida en que no es   posible conciliar sobre derechos ciertos e indiscutibles en materia laboral,   como lo son los que prestan mérito ejecutivo, y en que la conciliación   prejudicial como requisito de procedibilidad para los procesos ejecutivos contra   municipios frustra u obstaculiza la ejecución de obligaciones claras, expresas y   exigibles.    

5.2. Contenido y   alcance de la norma demandada.    

5.2.1. El inciso primero   del parágrafo transitorio prevé que en los procesos ejecutivos contra municipios   que estén en curso al momento de entrar en vigencia la Ley 1551 de 2012, esto   es, al 6 de julio de 2012, en cualquier jurisdicción y en cualquier etapa en la   que se encuentren, deben suspenderse mientras se convoca a una audiencia de   conciliación a la que se debe citar a todos los actores, con el fin de promover   un acuerdo de pago. Esta norma tiene dos mandatos separables: de una parte   ordena la suspensión de los procesos y, de otra, dispone que debe convocarse a   una audiencia de conciliación, es decir, a la conciliación judicial, entre los   acreedores y el deudor, con miras a llegar a un acuerdo de pago.    

5.2.2. Esta norma tiene   una relación inescindible con las que la preceden, sobre las cuales ya se   pronunció este tribunal en la Sentencia C-533 de 2012, pues tanto la suspensión   de los procesos como la audiencia de conciliación judicial son consecuencias de   que la conciliación sea una condición de procedibilidad de la acción. Por lo   tanto, lo que se diga de esta condición de procedibilidad tiene un efecto   directo sobre dicha suspensión y dicha conciliación judicial.    

5.3. El caso concreto.    

5.3.1. Si bien en la   Sentencia C-533 de 2013 este tribunal no se pronuncia sobre la exequibilidad del   inciso primero del parágrafo transitorio del artículo 47 de la Ley 1551 de 2012,   su decisión sí tiene efecto, merced a la mencionada relación entre esta norma y   las ya examinadas, en el caso sub judice, como pasa a verse.    

5.3.2. El   condicionamiento del decisum de la Sentencia C-533 de 2012, según el cual   las expresiones demandadas del artículo 47 de la Ley 1551 de 2012 son exequibles   “bajo el entendido de que el requisito de la conciliación prejudicial no puede   ser exigido, cuando los trabajadores tengan acreencias laborales a su favor,   susceptibles de ser reclamadas a los municipios mediante un proceso ejecutivo”,   implica que no procede la conciliación en materia de procesos ejecutivos   laborales. En efecto, la ratio que soporta esta decisión[40],   es la de que:    

[…] la conciliación no opera en los   procesos ejecutivos, porque en razón de su naturaleza la conciliación busca   crear una situación de certeza en cuanto a los derechos laborales que el   trabajador reclama al empleador, lo cual, por sustracción de materia no se   requiere cuando ya se posee un título ejecutivo del cual emana una obligación a   cargo de éste que para el trabajador configura un derecho cierto e indiscutible   que no se puede renunciar ni negociar, como lo prevé el art. 53 de la   Constitución Política[41].     

5.3.3. Así, pues, si la   conciliación no opera en los procesos ejecutivos promovidos con base en   acreencias laborales, incluso cuando se adelanten contra municipios, a   fortiori, por sustracción de materia, no puede operar la suspensión de los   procesos ejecutivos de este tipo que estén en curso, ni tampoco puede citarse a   audiencia de conciliación judicial en ellos. Por lo tanto, el condicionamiento   debe extenderse a la norma sub examine y, esto significa, la prosperidad   del cargo relacionado con la vulneración del artículo 53 de la Constitución.    

5.3.4. De otra parte, el  decisum de la referida sentencia también afecta la suerte del cargo   relacionado con la vulneración del debido proceso. Y es que en ella también se   estudia este cargo, que no prospera, como lo indica con claridad la   circunstancia de que las expresiones demandadas hayan sido declaradas   exequibles. La ratio de esta decisión, que constituye un precedente   relevante para este caso, es en síntesis la siguiente:    

6.2.5. En resumen, el legislador no viola el derecho de acceso a la   justicia al establecer la conciliación prejudicial como requisito de   procedibilidad en los procesos ejecutivos que se promuevan contra los   municipios, por cuanto es una herramienta razonable, en tanto busca fines   legítimos e imperiosos constitucionalmente, a través de un medio no prohibido,   que es conducente para alcanzarlos y que, prima facie, no sacrifica   desproporcionadamente otros valores, principios o derechos constitucionales.    

5.3.5. Por lo tanto, si   la conciliación como requisito de procedibilidad en los procesos ejecutivos que   se sigan ante municipios no vulnera el derecho a acceder a la justicia, que es   la ratio en la que se funda la declaración de exequibilidad de la   Sentencia C-533 de 2013, la norma que dispone la suspensión de los procesos   ejecutivos en curso, a efecto de convocar a una audiencia de conciliación   judicial, tampoco lo vulnera.    

5.3.6. Como ya se hizo en la Sentencia C-533 de   2013, para preservar “la mayor cantidad de derecho legislado posible, en   aplicación de los principios de democracia y participación”, este tribunal   declarará la exequibilidad de la expresión demandada del inciso primero del   parágrafo transitorio, por los cargos analizados en esta sentencia,   bajo el entendido de que dicha suspensión y convocatoria no procede cuando en el   proceso ejecutivo los trabajadores reclamen acreencias laborales a su favor.    

5. Razón   de la decisión.    

5.1.   Síntesis.    

5.1.2. En el   análisis del cargo relativo a la vulneración del artículo 158 de la   Constitución, se puso de presente, a modo de parámetros de juzgamiento, los   mandatos, las finalidades y las formas de relación de conexidad propias de la   unidad de materia y la metodología para examinar su posible vulneración;   conforme a esta metodología se estudiaron los antecedentes de la Ley 1551 de   2012, su título y su contexto y contenido básico; con base en estos elementos de   juicio se descendió al caso concreto, para señalar la materia dominante de la   ley, para precisar el sentido de la norma demandada y para verificar que entre   ambas existe una relación de conexidad causal, temática, sistemática y   teleológica. Por lo tanto, se concluyó que este cargo no estaba llamado a   prosperar.    

5.1.3. En el   análisis del cargo relativo a la vulneración de los artículos 53 y 229 de la   Constitución, se fijó el contenido y alcance de la norma demandada y, a partir   de la Sentencia C-533 de 2013, que contiene un precedente relevante, se   descendió al caso concreto para advertir que el condicionamiento contenido en su   decisum también debe hacerse respecto de la norma sub judice, pues su   ratio decidendi conduce a esta conclusión respecto del cargo relativo al   referido artículo 53, y para acoger esta misma ratio respecto del cargo   relativo al antedicho artículo 229.    

5.2.   Fundamento jurídico de la decisión.    

Establecer que la conciliación prejudicial como requisito de   procedibilidad de los procesos ejecutivos que se promuevan contra los   municipios, guarda una relación de conexidad causal, temática, sistemática y teleológica con la materia dominante de la   Ley 1551 de 2012, que es modernizar la organización y el funcionamiento de los   municipios. Esta misma regla, incluso cuando se aplica a los procesos en curso y   conlleva su suspensión y la citación a una audiencia judicial de conciliación,   con la excepción de los procesos que promuevan los   trabajadores para reclamar acreencias laborales, no vulnera ni los derechos de   los trabajadores ni el derecho a acceder a la administración de justicia.    

III. DECISIÓN    

En mérito de lo expuesto,   la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del   Pueblo y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE:    

Primero.- ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-533 de 2013, en la   cual se declaró EXEQUIBLES los tres primeros incisos y el primer inciso del   parágrafo 1 del artículo 47 de la Ley 1551 de 2012, “bajo el entendido de que   el requisito de la conciliación prejudicial no puede ser exigido, cuando los   trabajadores tengan acreencias laborales a su favor, susceptibles de ser   reclamadas a los municipios mediante un proceso ejecutivo”.    

Segundo.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 47 de la Ley 1551 de 2012,   por el cargo de vulnerar el artículo 158 de la Constitución, relativo a la   unidad de materia.    

Tercero.- Declarar EXEQUIBLE, por los cargos de vulnerar los artículos   53 y 229 de la Constitución, la expresión: “Los procesos ejecutivos   actualmente en curso que se sigan contra municipios, en cualquier jurisdicción,   cualquiera sea la etapa procesal en la que se encuentren, deberán suspenderse y   convocarse a una audiencia de conciliación a la que se citarán todos los   accionantes, con el fin de promover un acuerdo de pago que dé fin al proceso”,   contenida en el primer inciso del parágrafo transitorio del artículo 47 de la   Ley 1551 de 2012, bajo el entendido de que dicha suspensión y convocatoria no   procede cuando en el proceso ejecutivo los trabajadores reclamen acreencias   laborales a su favor.    

Cópiese, notifíquese,   comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el   expediente. Cúmplase.    

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

Presidente    

        

MARIA VICTORIA CALLE CORREA    

Magistrada    

Con aclaración de voto                    

                     

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO    

Magistrado   

                     

                     

    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado                    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

Magistrado   

                     

                     

    

NILSON ELÍAS PINILLA PINILLA    

Magistrado                    

                     

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Magistrado   

                     

                     

    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado                    

                     

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Magistrado    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

      

ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA    

MARIA VICTORIA CALLE CORREA    

 A LA SENTENCIA C-830/13    

INFRACCION DEL PRINCIPIO DE           UNIDAD DE MATERIA-Vicio de naturaleza material           conforme a jurisprudencia constitucional (Aclaración de voto)    

Referencia: Expedientes D-9633 y D-9659 (acumulados)    

Asunto: Demanda de           inconstitucionalidad contra el artículo 47 (parcial)           de la Ley 1551 de 2012, “por la cual se dictan normas para modernizar la           organización y el funcionamiento de los municipios”.    

Actores:    Jaime Campos Jácome y Silvio Elías Murillo Moreno    

Magistrado Ponente:    

Mauricio González Cuervo    

Con el debido respeto por las decisiones de la Corte,           formulo aclaración de voto a la sentencia C-830 de 2013 en lo atinente al           análisis que se plantea en la sentencia en torno al carácter del vicio por           infracción del principio de unidad de materia.    

En una nota al margen de la sentencia[42]    se sostiene que existen posiciones encontradas en la jurisprudencia           constitucional en torno al carácter material o formal del vicio consistente           en la infracción al principio de unidad de materia: de acuerdo con una           vertiente jurisprudencial, este constituye un vicio de carácter material, en           tanto exige examinar el contenido de la norma acusada; otra postura           sostiene, en cambio, que se trata de un vicio de carácter formal, en tanto           se verifica en el proceso de formación de la ley.    

Aclaro mi voto para precisar que, contrario a lo que           se sugiere en la sentencia, la jurisprudencia constitucional ha calificado           la infracción del principio de unidad de materia como un vicio de naturaleza           material    cuya verificación, por tanto, no está sometida a la regla de caducidad           prevista en el artículo 242 numeral 3º de la Constitución.    

En efecto, a partir de la sentencia C-025 de 1993,[43]    donde este Tribunal se ocupó por vez primera de examinar un cargo por           infracción al principio de unidad de materia, la jurisprudencia           constitucional ha sido constante en señalar que este vicio tiene un carácter           material y no formal. En tal sentido, se afirma en esta providencia que:    

“La ausencia de control interno por parte de la           respectiva célula legislativa, para evitar que un proyecto vulnere el           principio de unidad de materia, no tiene como consecuencia la subsanación           del defecto derivado de su incumplimiento, el cual por recaer sobre la           materia, tiene carácter sustancial y, por tanto, no es subsanable.”    

El carácter material y no formal de la infracción a           la regla prevista en el artículo 158 Superior ha sido reiterado de manera           constante en posteriores decisiones. Así, en la sentencia C-531 de 1995,[44]    la Corte examinó este punto en detalle y concluyó que:    

“Podría pensarse           que se trata de un vicio formal pues parece referirse al puro procedimiento           legislativo, esto es al trámite de aprobación y perfeccionamiento de las           leyes, pues la violación de la Constitución no ocurriría porque el contenido           particular de un determinado artículo hubiese desconocido mandatos           materiales de la Carta, o hubiese sido expedido por una autoridad a quien no           correspondía hacerlo, sino únicamente porque habría sido incluido en un           proyecto de ley con una temática totalmente diversa a la suya. Por           consiguiente, ese contenido normativo podría ser exequible si hubiera estado           en otro proyecto de ley aprobado por el Congreso, lo cual parecería           confirmar que el vicio es formal.    

Sin embargo, un análisis más detenido muestra que           no se trata de un vicio puramente formal, puesto que tiene que ver con el           contenido material de la norma acusada. Así, una ley puede haber surtido un           trámite intachable, por haber sido aprobadas todas sus disposiciones           conforme al procedimiento establecido por la Constitución y el Reglamento           del Congreso. La ley es pues formalmente inatacable; sin embargo, algunos de           sus artículos pueden ser declarados inexequibles por violar la regla de           unidad de materia, si su contenido normativo no tiene una conexidad           razonable con la temática general de la ley.  Y sin embargo, se repite,           la ley es formalmente inatacable, pues se surtió de manera regular todo el           proceso de aprobación, sanción y promulgación. Esto significa entonces que           el vicio de inconstitucionalidad de esos artículos, por desconocer la regla           de unidad de materia, no puede ser formal pues la forma no ha sido           cuestionada. El vicio deriva entonces de que el Congreso no tenía           competencia para verter esos contenidos normativos en esa forma particular,           esto es, en esa ley específica, y por ello son inconstitucionales, a pesar           de que el trámite formal de la ley fue ajustado a la Constitución.      

4- La violación de la regla de unidad de materia           puede además estar asociada a otros vicios que tampoco son de forma sino de           competencia. Así, el Congreso puede incorporar en un determinado proyecto           materias cuya iniciativa es privativa del Ejecutivo. Por ende, si la Corte           admite que en esos casos la acción puede caducar, por considerar           equivocadamente que se trata de un vicio de forma, la Corte estaría           permitiendo que se mantuviera en el ordenamiento una norma que el Congreso           no tenía competencia para expedir, por cuanto sólo podía dictarla si el           proyecto había sido presentado por el Gobierno Nacional. Ahora bien, en           anteriores decisiones, esta Corporación ha señalado que los vicios de           competencia no son vicios de forma, por cuanto la competencia es el           “presupuesto esencial que da, al funcionario o a la Corporación, legitimidad           para acceder a la forma (…)”.    

En similares términos, la consideración del carácter           material del vicio por infracción al principio de unidad de materia es           sostenida, entre otras, en las sentencias C-211 de 2007,[45]    C-214 de 2007,[46]    C-230 de 2008,[47]    C-486 de 2009,[48]    C-277 de 2011[49]    y C-133 de 2012.[50]    

Así las cosas, respetando las opiniones disidentes           que de manera episódica han sido expresadas por algunos Magistrados de este           Tribunal, no cabe señalar, sin embargo, que existan posiciones encontradas           en la jurisprudencia constitucional en torno al carácter material, y no           formal, del vicio derivado de la infracción del principio de unidad de           materia. La Corte no ha variado su posición mayoritaria al respecto, pues           considera, con razón, que los argumentos expuestos en la sentencia C-531 de           1995, antes citada, conservan plena vigencia.    

Fecha ut supra,    

Magistrada      

[1] Cfr. Sentencia C-901 de 2011.    

[2] Cfr. Sentencias C-025 de 1993 y C-901 de 2011.    

[3] La norma advierte que tampoco será necesario agotar el requisito de   procedibilidad ‘en los demás procesos en los que el demandante pida medidas   cautelares de carácter patrimonial o cuando quien demande sea una entidad   pública’ (art. 613, Ley 1564 de 2012).    

[4] Ley 153 de 1887 “Por la cual se adiciona y reforma los   códigos nacionales, la ley 61 de 1886 y la 57 de 1887”, artículo 2°.-   La ley posterior prevalece sobre la ley anterior. En caso de que una ley   posterior sea contraria á otra anterior, y ambas prexistentes al hecho que se   juzga, se aplicará la ley posterior.    

[5] La importancia de la regla del artículo 2° de la Ley 153 de 1887 es,   entre otras, que permitió dar prelación a las soluciones legislativas del orden   constitucional y legal creado desde 1886, sobre las soluciones hasta ahora   vigentes, bajo los proyectos federalistas liberales del siglo XIX.    

[6] Cfr. Sentencia C-1123 de 2008.    

[7] Esta norma se replica, aunque de manera   sintetizada, en el artículo 148 de la Ley 5 de 1992.    

[8] Si bien este tribunal ha dicho, entre otras sentencias en la C-133   de 2012, que la unidad de materia “constituye un vicio de carácter material y   no formal”, pues el juicio que requiere para verificarse exige examinar el   contenido de la norma acusada y no el procedimiento formal de su aprobación,   esta posición no es unánime, ya que existe otra corriente en el tribunal que   sostiene lo contrario, valga decir, que la unidad de materia es un vicio de   carácter formal, verificable en el proceso de formación de la ley. No obstante,   en este caso no es necesario entrar en esta controversia, que es relevante para   definir la posible caducidad de la acción, porque la demanda se presentó el 24   de abril de 2013, es decir, dentro del año siguiente a la publicación de la Ley   1551 de 2012 (art. 242.3 CP), que fue promulgada el 6 de julio de 2012.    

      

[9] Cfr. Sentencia C-390 de 1996.    

[10] Cfr. Sentencias C-390 de 1996, C-570 de   2003, C-188 de 2006, C-812 de 2009 y C-133 de 2012.    

[11] Sentencia C-077 de 2012.    

[12] Cfr. Sentencias C-501 de 2001 y C-714 de 2008.    

[13] Cfr. Sentencias C-886 de 2002, C-230 de 2008, C-077 y C-133 de 2012.        

[14] Cfr. Sentencias C-523 de 1995, C-657 de   2000, C-501 de 2001, C-570 de 2003, C-230 de 2008, C-802 de 2009 y C-077 de   2012.    

[15] Cfr. Sentencias C-796 de 2004, C-188 y C-832 de 2006, C-400 de 2010    y C-277 de 2011.    

[16] Cfr. Sentencias C-523 de 1995, C-992 de   2001, C-188 de 2006, C-400 de 2010  y C-077 de 2012.    

[17] Sentencia C-523 de 1995.    

[18] Sentencia C-188 de 2006 y C-432 de 2010.    

[19] Cfr. Sentencia C-812 de 2009.    

[20] Cfr. Sentencias C-025 de 1993, C-523 de 1995, C-1185 de 2000, C-714   de 2001, C-104 de 2004, C-188 de 2006, C-230 de 2008, C-486 de 2009, C-400 de   2010, C-077 y C-133 de 2012.    

[21] Cfr. Sentencias C-025 de 1993, C-778 de   2001, C-812 de 2009, C-432 de 2010 y C-077 de 2012.    

[22] Cfr. Sentencias C-025 de 1993, C-992 de 2001, C-400 de 2010 y C-133   de 2012.    

[23] Cfr. Sentencias C-188 de 2006 y C-133 de   2012.    

[24] Gaceta del Congreso 337 de 2011.    

[25] Gaceta del Congreso 723 de 2011.    

[26] Gaceta del Congreso 73 de 2012.    

[27] Gaceta del Congreso 308 de 2012.    

[28] Gaceta del Congreso 359 de 2012.    

[29] Supra 4.4.1.    

[30] Supra 4.4.4. y 4.4.5.    

[31] Ley 1551 de 2012, artículo 4° “[…] Sostenibilidad. El   municipio como entidad territorial, en concurso con la nación y el departamento,   buscará las adecuadas condiciones de vida de su población. Para ello adoptará   acciones tendientes a mejorar la sostenibilidad ambiental y la equidad social;   propiciando el acceso equitativo de los habitantes de su territorio a las   oportunidades y benéficos de desarrollo; buscando reducir los desequilibrios;   haciendo énfasis en lo rural y promover la conservación de la biodiversidad y   los servicios ecosistémicos.”    

[32] El artículo 34 de la Ley 550 de 1999   “Por la cual se establece un régimen que promueva y facilite la reactivación   empresarial y la restructuración de los entes territoriales para asegurar la   función social de las empresas y lograr el desarrollo armónico de las regiones y   se dictan disposiciones para armonizar el régimen legal vigente con las normas   de esta ley”, debe entenderse en   concordancia con los artículos 2494, 2495 y 2497 del Código Civil.    

[33] Supra 3.    

[34] Supra 4.4.    

[35] Supra 4.5.    

[36] Supra 4.6.    

[37] Supra 4.6.5.    

[38] Supra 4.6.1. a 4.6.4.    

[39] Supra 4.4.4. y 4.4.5.    

[40] Aparece en la Sección 8, bajo el título: “El   legislador viola los derechos laborales y el derecho a la igualdad de los   trabajadores que tienen deudas con municipios, susceptibles de ser reclamadas   mediante un proceso ejecutivo”.    

[41] Cfr. Sentencias C-160 de 1999, C-893 de 2001   y C-533 de 2013.    

[42] Nota al pie No. 8, página 17.    

[43] MP. Eduardo Cifuentes Muñoz. En esta   sentencia se resolvió la demanda de constitucionalidad formulada contra varios   artículos de las leyes 5ª y 6ª de 1992, algunos de los cuales fueron acusados   por infringir el principio de unidad de materia. En esta ocasión la Corte   desestimó el cargo, por considerar que las normas acusadas regulaban aspectos   concretos de la función electoral asignada al Congreso, razón por la cual   correspondían al ámbito de regulación propio de la ley orgánica que establecía   el reglamento de esta corporación.    

[45] MP. Álvaro Tafur Galvis, SPV. Humberto   Sierra Porto. En esta sentencia se examinan varias normas de la Ley 1033 de   2006, “por la cual se establece la Carrera   Administrativa Especial para los Empleados Públicos no uniformados al servicio   del Ministerio de Defensa Nacional, de las Fuerzas Militares, de la Policía   Nacional y de sus entidades descentralizadas, adscritas y vinculadas al sector   Defensa, se derogan y modifican unas disposiciones de la Ley 909 de 2004 y se   conceden unas facultades conforme al numeral 10 del artículo 150 de la   Constitución Política”, algunas de las cuales   fueron acusadas de infringir el principio de unidad de materia. El salvamento   parcial de voto del Magistrado Sierra Porto no versa sobre el carácter material   de la aludida infracción constitucional, sino sobre la declaratoria de   exequibilidad del artículo 4º de esta ley, que condiciona el acceso a cargos de   personal civil no uniformado en el Ministerio de Defensa y sus entidades descentralizadas, adscritas y vinculadas, así como en   las Fuerzas Militares y en la Policía Nacional, a que el candidato se someta a   un estudio de seguridad de carácter reservado y obtenga un resultado favorable.    

[46] MP. Álvaro Tafur Galvis,   AV. Humberto Sierra Porto. En esta sentencia se declara inexequible la expresión   ““la Ley   178 de 1959”, contenida en el artículo 13 de la Ley 1004 de 2005, “por la cual se   modifican un régimen especial para estimular la inversión y se dictan otras   disposiciones”, por considerar que infringe el principio de unidad de   materia. La aclaración de voto del magistrado Sierra versó sobre el alcance del   control constitucional de las cláusulas derogatorias.     

[47] MP. Rodrigo Escobar Gil. En ella se   declara exequible el artículo 64 (parcial) de la Ley 962   de 2005, “Por la cual se dictan disposiciones sobre racionalización de   trámites y procedimientos administrativos de los organismos y entidades del   Estado y de los particulares que ejercen funciones públicas o prestan servicios   públicos”, acusado, entre otros cargos, de infracción al principio de unidad   de materia.    

[48] MP. María Victoria Calle Correa. En esta   sentencia se declara inexequible la expresión “todas”  contenida en el artículo 8 de la Ley 1124 de 2007 – “por medio de la cual se   reglamenta el ejercicio de la profesión de Administrador Ambiental” – y se   declara exequible el resto de la disposición, por los cargos analizados, en el   entendido de que la obligatoriedad de crear un departamento de gestión ambiental   establecida en la norma examinada no se aplica a las micro y pequeñas empresas a   nivel industrial. Uno de los cargos formulados en contra de esta disposición   versaba sobre la infracción del principio de unidad de materia.    

[49] MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. AV.   Humberto Sierra Porto, AV. Luis Ernesto Vargas. En esta sentencia se resolvió   demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 8   (Parcial) de la Ley 1340 de 2009, acusado de infringir los principios de unidad   de materia y de consecutividad e identidad flexible. La Corte se declara   inhibida para pronunciarse respecto del primer cargo, por ineptitud de la   demanda, aunque dentro de los considerandos se aclara que el examen de este   vicio no está sometido al término de caducidad previsto para las acciones por   vicios de forma. Entretanto, declara exequible la norma en relación con el   segundo cargo planteado. La aclaración de voto formulada por el magistrado   Sierra Porto versa sobre los argumentos expuestos para fundamentar la decisión   inhibitoria respecto del primer cargo planteado. A su vez, el magistrado Vargas   Silva aclara su voto, entre otras razones, por considerar que la sentencia debió   precisar el carácter material del vicio por infracción del principio de unidad   de materia.    

[50] MP. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. SV.   Mauricio González Cuervo. En ella se declaran inexequibles los artículos   10 y 11 de la Ley 1393 de 2010, por infracción del principio de unidad de   materia. El magistrado González Cuervo salva su voto para apartarse del criterio   jurisprudencial dominante y proponer, en cambio, que la infracción del principio   de unidad de materia debe ser considerado como un vicio de competencia, que a su   juicio constituye una de las modalidades de vicios de forma sometidos a la regla   de caducidad establecida en el artículo 242 numeral 3º de la Constitución.