C-914-13

           C-914-13             

Sentencia C-914/13    

INVESTIGACIONES EN CONTRA DE MIEMBROS DE JUNTAS DE CALIFICACION DE INVALIDEZ EN   LEY 1562 DE 2012-No pueden   adelantarse dos investigaciones, de ser el caso, la investigación de la   Procuraduría General de la Nación desplaza la que lleve a cabo el Ministerio del   Trabajo    

FORMA DE DESIGNACION DE MIEMBROS DE JUNTAS DE   CALIFICACION DE INVALIDEZ EN LEY 1562 DE 2012-Tiene reserva legal, por lo que no puede diferirse al   Ministerio del Trabajo    

DEMANDA DE   INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos/ACCION PUBLICA DE   INCONSTITUCIONALIDAD-Necesidad de un mínimo de argumentación/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y   suficientes    

Esta Corporación ha explicado que según el artículo 2º   del Decreto 2067 de 1992, las demandas de inconstitucionalidad deben cumplir   mínimos requisitos formales, los cuales se concretan en (i) señalar las normas   acusadas y las que se consideren infringidas, (ii) referirse a la competencia de   la Corte para conocer del acto demandado, (iii) explicar el trámite desconocido   en la expedición del acto, de ser necesario; y (iv) presentar las razones de la   violación. El cuarto de los requisitos citados exige a los demandantes asumir   cargas argumentativas mínimas, con el propósito de evitar que, de una parte, la   Corporación establezca por su cuenta las razones de inconstitucionalidad,   convirtiéndose entonces en juez y parte del trámite, y generando una intromisión   desproporcionada del Tribunal Constitucional en las funciones propias del   Congreso de la República; y, de otra parte, que ante la ausencia de razones   comprensibles, que cuestionen seriamente la presunción de corrección de las   decisiones adoptadas en el foro democrático deba proferirse un fallo   inhibitorio, que frustre el objetivo final de la acción pública de   inconstitucionalidad. Esas cargas se concretan en que las razones de   inconstitucionalidad sean (i) claras, es decir, que la demanda siga un curso de   exposición y presente un razonamiento inteligible sobre la presunta   inconformidad entre la ley y la Constitución; (ii) ciertas, lo que significa que   no se basen en interpretaciones puramente subjetivas, caprichosas o irrazonables   de los textos demandados, sino que expongan un contenido normativo que   razonablemente pueda atribuírseles; (iii) específicas, desechándose por tanto   los argumentos genéricos o excesivamente vagos; (iv) pertinentes, en tanto   planteen un problema de constitucionalidad y no de conveniencia o corrección de   las decisiones legislativas, observadas desde parámetros diversos a los mandatos   del Texto Superior; y (v) suficientes, lo que denota su capacidad para generar   una duda inicial sobre la constitucionalidad del enunciado o disposición   demandada.    

PRINCIPIO PRO ACTIONE-Aplicación    

PRINCIPIO DE RESERVA LEGAL-Jurisprudencia constitucional    

PRINCIPIO DE RESERVA LEGAL-Alcance    

CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA LEGISLATIVA-Concepto    

Es una característica de un Estado democrático   que el Congreso de la República, órgano de representación democrática, tenga a   su cargo la elaboración general de las leyes, desarrollando así las diversas   materias susceptibles de discusión política. La Corte Constitucional colombiana   se ha referido a esa facultad como la cláusula general de competencia, y la ha   concebido como un principio que orienta la tarea del juez constitucional, basada   en el respeto por las opciones valorativas, políticas y de conveniencia que   adopta el Legislador, al momento de desarrollar el contenido de las cláusulas   constitucionales.    

CONGRESO DE LA REPUBLICA-Potestad de hacer las leyes    

FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Significado    

JUNTA DE CALIFICACION DE INVALIDEZ-Naturaleza jurídica    

JUNTAS DE CALIFICACION DE INVALIDEZ-Organos del sistema nacional de riesgos profesionales y   no entes privados    

Reserva de ley en regulaciOn   de estructura orgAnica DE   JUNTAS DE CALIFICACION DE INVALIDEZ-Jurisprudencia constitucional    

JUNTAS DE CALIFICACION DE INVALIDEZ-Órganos públicos pertenecientes al sector de seguridad   social    

ESTRUCTURA ORGANICA DE ENTIDAD PUBLICA-Elementos   que comprende    

Dichos elementos son (i) la denominación, (ii)   la naturaleza jurídica y el consiguiente régimen jurídico, (iii) la sede, (iv)   la integración de su patrimonio, (v) el señalamiento de los órganos superiores   de dirección y administración y la forma de integración y de designación de sus   titulares, y (vi) el ministerio o departamento administrativo al cual estarán   adscritos o vinculados.    

PRINCIPIO NON BIS IN IDEM-Jurisprudencia constitucional/PRINCIPIO NON BIS IN   IDEM-Alcance/PRINCIPIO NON BIS IN IDEM-Triple identidad    

El principio non bis in ídem es un derecho fundamental,   y hace parte del conjunto de garantías que componen el derecho fundamental del   debido proceso. De acuerdo con el literal 4º del artículo 29, el principio tiene   como contenido el derecho del sindicado a no ser juzgado dos veces por el mismo   hecho. La jurisprudencia constitucional ha señalado que el fundamento del non   bis in ídem se encuentra en la defensa de la seguridad jurídica y la justicia   material. De acuerdo con la sentencia C-537 de 2002, este principio implica que   el Estado se halla legitimado para imponer, luego de los procedimientos legales   respectivos, sanciones penales o disciplinarias cuando demuestre la ocurrencia   de delitos o de faltas y concurra prueba que acredite la responsabilidad de   quienes en ellos intervinieron pero que una vez tomada una decisión definitiva   sobre el hecho constitutivo del delito o de la falta y sobre la responsabilidad   o inocencia del implicado, no puede retomar nuevamente ese hecho para someterlo   a una nueva valoración y decisión. En virtud de ese principio, cualquier persona   cuenta con la seguridad de que las decisiones definitivas que se han proferido   en los procesos tramitados en su contra, con miras a establecer su   responsabilidad penal o disciplinaria, realizan la justicia en cada caso   particular e impiden que los mismos hechos puedan ser objeto de posteriores   debates. En la sentencia C-870 de 2002, la Corte Constitucional efectuó un   amplio estudio del principio y de la interpretación de cada uno de los aspectos   contenidos en la disposición jurídica que lo consagra (artículo 29, inciso 4º).   Así, concluyó que es una garantía que cobija a toda persona involucrada en un   procedimiento o juicio de carácter penal, disciplinario y administrativo, dando   una interpretación amplia de la expresión sindicado, utilizada por el   constituyente en su definición. También aclaró este Tribunal que el non bis in   ídem hace parte del debido proceso, pero opera como un derecho fundamental   autónomo y de aplicación inmediata, que se concreta en la prohibición de   adelantar más de un juicio o imponer más de una sanción a una persona, con base   en los mismos hechos. El principio citado, como límite del poder público, se   proyecta en dos direcciones. De una parte, vincula a las autoridades   administrativas y judiciales competentes para adelantar los procedimientos,   impidiéndoles iniciar más de una investigación, adelantar más de un proceso, o   imponer más de una sanción por los mismos hechos. Pero, además de ello, como   derecho fundamental, su contenido vincula al Legislador en la definición de las   normas sancionatorias. Desde esta segunda perspectiva, la Corte ha manifestado   que una norma legal viola este derecho cuando permite que una persona sea objeto   de múltiples sanciones, o juicios sucesivos, por los mismos hechos, ante una   misma jurisdicción. La seguridad jurídica y la justicia material se verían   afectadas, no sólo en razón de una doble sanción, sino por el hecho de someter a   una persona a juicios sucesivos por el mismo hecho. . Ahora bien, la Corte   Constitucional ha explicado que el principio no prohíbe de manera absoluta la   existencia de juzgamientos diversos por el mismo hecho, por ejemplo, cuando una   conducta es objeto de reproche penal y disciplinario. La evaluación sobre el   respeto por este derecho supone determinar si se presenta una triple identidad   de persona, causa y objeto en las sanciones supuestamente concurrentes. Para que   tal derecho se consolide se requiere mucho más que la simple identidad en la   situación de hecho que sirve de punto de partida a esas diversas actuaciones,   circunstancia que explica por qué la jurisprudencia y la doctrina, recogiendo   decantadas elaboraciones, exijan la triple identidad de objeto, causa y persona   entre dos actuaciones para afirmar la vulneración del principio non bis in idem.   La identidad en la persona significa que el sujeto incriminado debe ser la misma   persona física en dos procesos de la misma índole.La identidad del objeto está   construida por la del hecho respecto del  cual  se  solicita    la  aplicación  del  correctivo penal. Se exige entonces la   correspondencia en la especie fáctica de la conducta en dos procesos de igual   naturaleza. La identidad en la causa se refiere a que el motivo de la iniciación   del proceso sea el mismo en ambos casos. También ha manifestado la Corte que la   prohibición de doble enjuiciamiento es compatible con diversas investigaciones y   sanciones, cuando estas tengan distintos fundamentos normativos, finalidades, y   alcances de la sanción. Esta consideración constituye un desarrollo más amplio   de la identidad de causa, a la vez que plantea la necesidad de revisar la   naturaleza de la sanción como presupuesto para evaluar si una medida legislativa   desconoce el principio non bis in ídem.    

COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Definición    

COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Tipos    

COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL MATERIAL-Alcance    

COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL MATERIAL-Inexistencia en relación con la sentencia C-1002 de   2004    

Ref.: Expediente  D-9573    

Demanda de   inconstitucionalidad contra  los artículos 16 (incisos 1º y 2º, parágrafos   1º y 3º), 17 (inciso 2º), 19 (inciso 1º y parágrafo 2) y 20 (inciso 2º) de la   Ley 1562 de 2012 “Por la cual se modifica el Sistema de Riesgos Laborales y   se dictan otras disposiciones en materia de Salud Ocupacional”, todos   demandados de manera parcial.    

Demandante: Carlos Alberto López Cadena.    

Magistrado Ponente:    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Bogotá, D.C., cuatro (4) de diciembre de dos mil trece  (2013)    

La   Sala Plena de la Corte Constitucional, en   ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las   previstas en el artículo 241, numeral 4º, de la Constitución Política, y   cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de   1991, ha proferido la siguiente    

SENTENCIA    

I.             ANTECEDENTES    

En ejercicio de la acción pública establecida en el   artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano Carlos Alberto López   Cadena presentó demanda de inconstitucionalidad contra diversos fragmentos de   los artículos 16 (incisos 1º y 2º, parágrafos 1º y 3º), 17 (inciso 2º), 19   (inciso 1º y parágrafo 2) y 20 (inciso 2º) de la Ley 1562 de 2012, “por la   cual se modifica el Sistema de Riesgos Laborales y se dictan otras disposiciones   en materia de Salud Ocupacional”, al estimar que son incompatibles con los   artículos 13, 25, 26, 29, 53, 83, 113 y 150 numeral 7º de la Constitución   Política.    

Mediante providencia de dieciocho (18) de marzo de dos mil trece (2013), el   Magistrado Luis Ernesto Vargas Silva dispuso admitir la demanda, por considerar   que reunía los requisitos exigidos por el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991.   Invitó a participar en el presente juicio a las Universidades Externado de   Colombia, Nacional de Colombia, de la Sabana, Libre, Eafit de Medellín, del   Atlántico, Industrial de Santander, de Ibagué, de Antioquia y del Rosario; a la   Academia Colombiana de Jurisprudencia, la Confederación General del Trabajo de   Colombia y la Federación de Aseguradores Colombianos (Fasecolda), solicitándoles   concepto técnico sobre la norma demandada, de conformidad con lo previsto en el   artículo 13 del Decreto 2067 de 1991.    

En la misma providencia dispuso comunicar   la iniciación del presente proceso al Presidente de la República y al Presidente   del Congreso de la República, para los fines previstos en el artículo 244 de la   Constitución, así como al Ministerio del Interior, al Ministerio de Justicia y   del Derecho, al Ministerio del Trabajo, al Ministerio de Salud y Protección   Social, al Director del Departamento Nacional de Planeación, a la Directora del   Departamento Administrativo de la Función Pública y al Superintendente   Financiero de Colombia.    

Cumplidos los trámites constitucionales y   legales propios de esta clase de procesos, entra la Corte a decidir sobre la   demanda de la referencia.    

II.  LA NORMA DEMANDADA    

A   continuación se transcribe el texto de la disposición demandada, de    conformidad con su publicación en el Diario Oficial No. 48.102 del 16 de junio   de 2011, subrayando los apartes demandados.    

Ley 1562 de 2012    

(11 de julio de 2012)    

“Por la cual se modifica el Sistema de Riesgos   Laborales y se dictan otras disposiciones en materia de Salud Ocupacional”.    

Diario Oficial No. 48488 del 11 de julio de 2012.    

Artículo 16. El artículo 42 de la Ley 100 de 1993   quedará así: Artículo 42. Naturaleza, administración  y funcionamiento de   las Juntas Regionales y Nacional de Calificación de Invalidez. Las Juntas   Regionales y Nacional de Calificación de invalidez son organismos del Sistema de   Seguridad Social del orden nacional, de creación legal, adscritas al   Ministerio del Trabajo con personería jurídica, de derecho   privado, sin ánimo de lucro, de carácter interdisciplinario, sujetas a revisoría   fiscal, con autonomía técnica y científica en los dictámenes periciales, cuyas   decisiones son de carácter obligatorio, sin perjuicio de la segunda instancia   que corresponde a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, respecto de   las regionales y conforme a la reglamentación que determine el Ministerio del   Trabajo.    

Será conforme a la reglamentación que determine el   Ministerio del Trabajo, la integración, administración operativa y financiera, los términos en tiempo y procedimiento   para la expedición de dictámenes, funcionamiento y la inspección, vigilancia y   control de estos aspectos, así como la regionalización del país para los efectos   de funcionamiento de las juntas, escala de honorarios a sus   integrantes, procedimientos operativos y recursos de reposición y apelación.    

(…)    

Parágrafo 3º. El Ministerio del Trabajo deberá   organizar dentro de los seis (6) meses siguientes a la entrada en vigencia de la   presente ley, la estructura y funcionamiento de las Juntas de Calificación de   Invalidez como parte de la estructura del Ministerio del Trabajo.    

Artículo 17. Honorarios Juntas Nacional y   Regionales. (…) El Ministerio de Trabajo dentro de los seis (6) meses siguientes   a la promulgación de la presente ley, reglamentará la materia y fijará los   honorarios de los integrantes de las juntas.    

(…)    

Artículo 19. El artículo 43 de la Ley 100 de   1993, quedará así: Artículo 43. Impedimentos, recusaciones y sanciones.   Los integrantes principales y suplentes de las Juntas Regionales y Nacional, en   número impar serán designados, de acuerdo a la reglamentación que expida el   Ministerio del Trabajo. Los integrantes serán particulares que ejercen   una función pública en la prestación de dicho servicio y mientras sean parte de   las Juntas de Calificación de Invalidez, no podrán tener vinculación alguna, ni   realizar actividades relacionadas con la calificación del origen y grado de   pérdida de la capacidad laboral o labores administrativas o comerciales en las   Entidades Administradoras del Sistema de Seguridad Social Integral, ni con sus   entidades de dirección, vigilancia y control.    

(…)    

Parágrafo 2º. Los integrantes de la Junta   Nacional y los de las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez no podrán   permanecer más de dos (2) períodos continuos.    

(…)    

Artículo 20. Supervisión, inspección y control de las   Juntas de Calificación de Invalidez. (…) El Ministerio de Trabajo (…)   implementará un sistema de información sobre el estado de cada proceso en   trámite y podrá imponer multas en forma particular a cada integrante de   las juntas hasta por cien (100) salarios mínimos legales mensuales, graduales   según la gravedad de la falta, por violación de las normas, procedimientos y   reglamentación del Sistema General de Riesgos Laborales. (…)”    

III.            LA DEMANDA       

Dada la extensión de la demanda, a continuación se   presenta una síntesis de los siete cargos que el actor pretende elevar contra   los enunciados normativos demandadas.    

Cargo primero.  En concepto del actor, el inciso 2º, el parágrafo 1º del artículo 16, y el   inciso 1º del artículo 18 de la Ley 1562 son contrarios al principio de reserva   de ley que opera en la determinación de la estructura orgánica de las juntas de   calificación de invalidez, como entidades del orden nacional de la   administración, de conformidad con lo prescrito por el artículo 150 (numeral 7º)   de la Constitución Política.    

Afirma que el principio de reserva de ley se refiere a   la existencia de una disposición constitucional que ordena la regulación de una   materia exclusivamente por vía legal, como ocurre con la definición de la   estructura de las entidades de la administración nacional, por mandato expreso   del artículo 150 (numeral 7º) de la Carta.    

En virtud de ese mandato, corresponde al Congreso de la   República señalar la estructura orgánica y objetivos de las entidades del orden   nacional, incluyendo los siguientes elementos: “(i) la denominación, (ii) la   naturaleza jurídica y el consiguiente régimen jurídico, (iii) la sede, (iv) la   integración de su patrimonio, (v) el señalamiento de los órganos superiores de   dirección y administración y la forma de integración y de designación de sus   titulares, y (vi) el ministerio o departamento administrativo al cual estarán   adscritos o vinculados” (C-306/04). De igual manera, el Legislador debe   definir los órganos superiores de dirección y administración de las juntas, y la   forma de integración y de designación de sus titulares (Cita la sentencia   C-1002/04).    

Las juntas de calificación de invalidez son entidades   del orden nacional. A pesar de ello, en las normas demandadas, el Legislador no   determinó los órganos superiores de dirección y administración, ni la forma de   integración y designación de los titulares de las juntas. Por el contrario,   delegó esa tarea al desarrollo reglamentario, según se desprende de la lectura   del artículo 16 de la Ley 1562 de 2012, en los apartes demandados.    

De igual manera, el artículo 19 de la ley 1562 viola el   mandato de reserva de ley y la prohibición de delegar la designación de los   miembros de las juntas, al prever que se integren en número impar, según la   reglamentación del Ministerio del Trabajo.    

Cargo segundo.   El inciso 1º y el parágrafo 3º del artículo 16 de la ley 1562 de 2012 violan el   principio de autonomía, establecido en el artículo 113 de la Constitución   Política.    

Afirma el actor que, de acuerdo con la doctrina de la   división de poderes, las ramas legislativa y ejecutiva deben tener funciones   separadas y diferenciarse a su vez de la rama judicial; menciona que el artículo   16 de la Declaración Francesa de los Derechos del Hombre y el Ciudadano   prescribe que una sociedad en la que no se establezca la garantía de los   derechos y la separación de poderes carece de constitución, tesis que se   mantiene vigente, aunque con el tiempo se ha considerado que esa separación   “no es tripartita, sino múltiple”, pues aparte de los “tres poderes   clásicos” se han creado órganos autónomos e independientes que acogen nuevas   necesidades sociales de los estados. Esos órganos consolidan el principio   citado, limitando y equilibrando el poder más allá de la tesis tripartita: “…   estos órganos autónomos han sido creados con el fin de lograr la neutralidad y   la imparcialidad en las funciones que les han sido encomendadas, y que por   [su naturaleza] deben estar bajo custodia y cuidado de otros órganos   diferentes del ejecutivo, legislativo y judicial”.    

El principio de autonomía comprende tanto la   independencia en el manejo de los asuntos propios, como la prohibición de   interferencia externa en estos. El artículo 113 de la Carta propone la idea de   un Estado con una estructura renovada, en el cual la autonomía de los órganos   del poder público es un mandato dirigido al Legislador  “para que la ponga en marcha y la haga cada vez más efectiva o extensiva, y   no regresiva”. (Cita, Gaceta Constitucional 59 de 1991 y C-1230 de 2005; ver   Fls 7 y 8).    

Las juntas de calificación de invalidez cumplen   funciones que no corresponden a la rama ejecutiva ni a la judicial. Su función   principal consiste en realizar dictámenes para certificar la pérdida de   capacidad laboral, destinados al reconocimiento de las prestaciones sociales   respectivas. Sus decisiones no son jurisdiccionales, pues no resuelven   definitivamente el grado de invalidez ni hacen tránsito a cosa juzgada. En   consecuencia, se trata de órganos autónomos, que no pueden depender de otros   órganos ni ramas del poder (Cita las sentencias C-1002/04 de la Corte   Constitucional y la providencia de radicado 11910 de la Sala de Casación Laboral   de la Corte Suprema de Justicia).    

El Legislador debe consolidar esa autonomía, como se   hizo en los artículos 42 y 43 de la Ley 100 de 1993, donde las juntas citadas no   fueron adscritas o vinculadas a ningún ministerio, al igual que ocurrió con el   Decreto 2463 de 2001. Sin embargo, la situación fue modificada por la Ley 1562   de 2012, rompiendo el núcleo esencial de esas juntas al adscribirlas, o   “configurarlas” dentro de la estructura del Ministerio de Trabajo, en el   inciso primero de su artículo 16, objeto de censura. La competencia del   Legislador para adscribir organismos del orden nacional a un Ministerio hace   parte de su libertad de configuración, pero no es una competencia absoluta.   Tiene límites derivados del respeto por los principios de separación de   funciones de los órganos del Estado y la colaboración armónica entre ellos (Cita   C-046/2004).    

Ni en la ley 1562 de 2012, ni en su exposición de   motivos existe justificación o demostración de que esa adscripción sea el   resultado de una interpretación razonable del artículo 113 constitucional.   Dichas juntas funcionan adecuadamente desde hace años, así que tal adscripción   obedece a un capricho del Legislador. Añade que  las juntas de calificación   de invalidez fueron conformadas mediante la realización de concursos de méritos,   en los que se comprobó el conocimiento técnico y el mérito de sus integrantes.   “El objetivo del legislador fue el de blindar a las juntas de calificación de   influencias extrañas a su labora (sic) técnica y jurídica”. (Se elimina la   mayúscula sostenida).    

Cargo tercero.   El inciso segundo del artículo 16, el parágrafo primero del artículo 16 y el   inciso 2º del artículo 17 de la Ley 1562 de 2012 son contrarios al principio   constitucional de la confianza legítima, el cual se desprende del artículo 83 de   la Constitución Política.    

Ningún artículo constitucional hace alusión explícita   al principio de confianza legítima. Sin embargo, la jurisprudencia   constitucional ha establecido que la confianza legítima “se introduce en el   ámbito constitucional (…) y cobra tal relevancia que su perturbación o   modificación implica un cambio sustancial a su estructura, por ser parte   esencial de la misma”. (Cita T-123-95, C-083-95, C-037-00, C-634-11,   C-131-04 y C-432-10). Además, aunque la Corte no ha señalado directamente que   sea un principio definitorio de la Constitución, sí lo ha hecho indirectamente   al dar esa calidad a sus fundamentos: la buena fe y la seguridad jurídica, y al   adscribirlo al artículo 83 de la Constitución.    

Aclara que el principio de confianza legítima “no   busca limitar la potestad configurativa del legislador (…) en el sentido de   impedir que modifique las disposiciones jurídicas existentes, sino en el   entendido que debe prever en determinadas circunstancias, el impacto que una   nueva regulación puede conllevar y tomar las medidas necesarias para mitigarlo,   creando posibilidades transitorias que permitan a los destinatarios de la misma   adecuarse a ella”, y precisa que la confianza “debe predicarse”  también de las relaciones “entre la misma administración, puesto que al ser   nuestro sistema normativo jerarquizado, implica que algunas decisiones pueden de   manera abrupta e intempestiva alterar la estabilidad de ciertas situaciones”.   (Se conserva la redacción original).      

La confianza legítima –explica el actor- ampara   expectativas válidas que los particulares han creado con base en acciones y   omisiones estatales prolongadas en el tiempo. En tal sentido, para que se   presente una infracción del mismo se requiere “no solo la acción u omisión   del Estado por medio de ‘comportamientos activos o pasivos (…), regulaciones   legales o interpretaciones de normas jurídicas’ sino también una ‘prolongación   en el tiempo’”.    

El inciso segundo del artículo 16 de la Ley 1562 de   2012 ordena que la integración, administración operativa y financiera de las   juntas sea conforme a la reglamentación que establezca el Ministerio del   Trabajo; el parágrafo 1º del artículo 16 prescribe que los integrantes de las   juntas se regirán por esta ley y su reglamentación; y el inciso segundo del   artículo 17, ibídem,  determina que en esa reglamentación se fijarán los   honorarios de los integrantes de las juntas, regulación que se opone   “claramente al principio definitorio de la confianza legítima, y a los   principios esenciales de la buena fe y la seguridad jurídica”. Esos apartes   normativos deben por lo tanto ser declarados inexequibles, en tanto no existe   ningún precepto que exponga las herramientas transitorias que permitan a los   integrantes de las actuales juntas soportar los cambios legales, desde el punto   de vista de su estabilidad laboral.    

Cargo cuarto.   El inciso 2º del artículo 16, el parágrafo 1º del artículo 16 y el inciso 2º del   artículo 17 de la Ley 1562 de 2012 violan el derecho fundamental al trabajo y la   estabilidad laboral, contenido en los artículos 25 y 53 de la Constitución   Política.    

La estabilidad en el trabajo, explica, se establece en   los artículos 53 y 125 de la Constitución. Según el actor, el primero constituye   un factor primordial de protección de los trabajadores; y el segundo se aplica a   servidores públicos, como instrumento para garantizar las funciones del Estado.   En su concepto, la estabilidad laboral se concreta en la certeza que tiene el   empleado de no ser removido del cargo, siempre que cumpla las obligaciones que   le corresponden. En ese sentido, no es un derecho absoluto; sin embargo, las   restricciones constitucionalmente permitidas del principio se limitan a la   eventual remoción del empleo por bajo rendimiento o incumplimiento de la ley,   mas no por capricho del empleador o del Legislador.    

El inciso 2º del artículo 16 de la ley 1562 de 2012   ordena que la integración de las juntas de calificación de invalidez se efectúe   por reglamentación del Ministerio del Trabajo, al igual que su escala de   honorarios; el parágrafo primero, dispone que las juntas mencionadas se regirán   por esa reglamentación; y el inciso 2º del artículo 17, ibídem, prevé que sus   honorarios sean señalados por el mismo medio, violando el artículo 53 de la   Constitución Política y, concretamente, el principio de estabilidad laboral;   “lo anterior puede evidenciarse fácilmente de la lectura de las normas citadas,   en la medida en que no respeta la estabilidad en el empleo y los honorarios de   los miembros actuales de las juntas. Las normas descritas ordenan al Ministerio   de Trabajo regular nuevas condiciones laborales y de honorarios para los   miembros actuales de las Juntas, por lo que deben ser declaradas   inconstitucionales”.    

Cargo quinto.   El parágrafo segundo del artículo 19 de la Ley 1562 es contrario a la libertad   de escoger ocupación u oficio, contenido en el artículo 26 de la Constitución   Política.    

Comienza el demandante por indicar que el derecho al   trabajo se concreta en diversos derechos fundamentales, como la libertad de   trabajo, entendida como una expresión voluntaria de la personalidad, no sometida   al dominio o imposición del Estado o los particulares y que se traduce en la   libertad de escoger profesión, arte, ocupación u oficio, consagrada en el   artículo 26 de la Constitución.     

De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, es un   derecho que guarda relación directa con la dignidad humana, debido a que prevé   la posibilidad de que la persona desarrolle un plan de vida propio. Por ese   motivo el legislador debe respetar unos límites al regular la materia, los   cuales se centran en los principios de razonabilidad y proporcionalidad. En ese   sentido, puede restringir el derecho, pero una decisión de ese tipo debe ser   evaluada por el juez constitucional. La potestad de regulación no debe   confundirse con arbitrariedad.    

El parágrafo 2º del artículo 19, al prever que los   miembros de las juntas de calificación de invalidez no podrán permanecer más de   dos períodos continuos en ejercicio de esa función, restringe el derecho a   escoger libremente la profesión u el oficio de manera inconstitucional, pues tal   regulación no es razonable ni proporcional, sino arbitraria. Ni la ley ni la   exposición de motivos hace la más mínima referencia a la justificación de tal   restricción. Por tanto “es fruto de su arbitrio y no de un conjunto de   razones sustentadas en un proceso de proporcionalidad”, razón por la cual “rompe”   el núcleo esencial de dicho derecho.    

Cargo sexto.   El parágrafo 2º del artículo 19 de la ley 1562 de 2012 es contrario al derecho   fundamental a la igualdad, definido en el artículo 13 de la Constitución   Política.    

Después de algunas reflexiones sobre la importancia del   derecho a la igualdad en el orden constitucional, y su origen histórico, plantea   el demandante que la igualdad “comporta tres vías, la igualdad como valor,   como principio y como derecho”.    

El principio de igualdad exige a los poderes públicos   tratar igual a todas las personas, reconocerles los mismos derechos y aplicar a   todos y todas las mismas leyes, a la vez que plantea importantes implicaciones   en reglas de distribución: “partes iguales para los iguales y partes   desiguales para los desiguales”. La igualdad formal hace referencia a que   “la ley debe tratar de manera igual al conjunto de la ciudadanía”, mientras   que la igualdad material, real o sustancial, justifica establecer excepciones a   la igualdad formal para eliminar discriminaciones del pasado, sus efectos, o las   desigualdades de hecho, tomando en cuenta la diversidad y las diferencias   relevantes.    

El parágrafo segundo del artículo 19 de la ley 1562 de   2012 establece que los integrantes de la junta nacional y las juntas regionales   de calificación de invalidez no podrán permanecer más de dos períodos continuos   en ejercicio de esa función. Esa prescripción es inconstitucional porque   restringe la posibilidad de que los actuales miembros de las juntas permanezcan   en su cargo por más tiempo, sin que exista un conjunto de razones sustentadas en   un proceso de proporcionalidad en el que se haya demostrado la necesidad,   idoneidad y proporcionalidad en sentido estricto de semejante determinación. No   existen razones en la ley ni su justificación de motivos que justifiquen la   afectación de la igualdad formal, por lo que también se “rompe el   núcleo esencial” de ese derecho.    

De otra parte, afirma el demandante que existe una   conexión entre el artículo 13 y el 53 de la Constitución, pues debe existir una   igualdad de oportunidades para los trabajadores. Por ello, el Legislador no   puede discriminar a los miembros de las juntas, “impidiéndoles participar en   igualdad de condiciones” en el acceso al cargo, lo que ocurre al restringir   el ejercicio de funciones a dos períodos continuos.    

Cargo séptimo.   El inciso 2º del artículo 20 de la ley 1562 de 2012 es contrario al non bis   in ídem, contenido en el artículo 29 de la Constitución Política.    

El principio non bis in ídem, previsto en el   inciso 4º del artículo 20 constitucional encuentra fundamento en la justicia   material y la seguridad jurídica, de acuerdo con los cuales una vez tomada una   decisión sancionatoria definitiva no puede retomarse ese hecho para una nueva   valoración y decisión (Cita T-537 de 2002). Este principio resguarda a   “cualquier persona mediante la prohibición de la ejecución de dos o más juicios   o sanciones por un mismo hecho. Esa prohibición no se dirige únicamente a las   autoridades judiciales, sino que vincula también al legislador, quien debe   garantizarlo al cumplir su tarea, impidiendo que una persona sea objeto de   múltiples sanciones por el mismo hecho” (Cita, la sentencia C-121/12).    

Para que se produzca una violación del principio debe   darse identidad de persona, de objeto y de causa (C-244/96). Resulta pertinente   recordar que este principio se extiende a todo el derecho sancionador. El inciso   2º del artículo 20 de la Ley 1562 de 2012 dispone que el Ministerio del Trabajo   podrá imponer multas a cada integrante de las juntas hasta por cien salarios   mínimos legales mensuales por la violación a las normas, procedimientos y   reglamentación del sistema general de riegos laborales. El Código Único   Disciplinario, en su artículo 34, numeral 1º, establece los deberes de los   servidores públicos, mientras que en el artículo 35 numeral 1º, se refiere a las   prohibiciones, y el numeral 4º del artículo 44 define las sanciones aplicables a   los servidores públicos, entre las que se encuentra la multa para las faltas   leves dolosas.    

La concurrencia de sanciones recién descrita presenta   identidad de persona, de objeto y de causa, así que es inconstitucional por   violación del principio non bis in ídem, previsto en el artículo 29 de la   Constitución. De acuerdo con las normas del Código Disciplinario Único, dicha   conducta puede dar inicio a un proceso ante la Procuraduría General de la Nación   y a la imposición de sanciones por el Ministerio de Trabajo, abriendo así la   posibilidad de que los miembros de las juntas de calificación de invalidez sean   juzgados en dos oportunidades por el mismo hecho.    

IV.             INTERVENCIONES    

1.         De entidades públicas    

1.1.           Departamento Nacional de   Planeación.    

Luís Carlos Vergel Hernández, apoderado de este Departamento Administrativo   presentó escrito de intervención, solicitando a la Corte declararse inhibida   para pronunciarse sobre la constitucionalidad de las normas demandadas; o en   subsidio, declarar la exequibilidad de las normas acusadas. Sobre los   distintos cargos, presentó las siguientes reflexiones:    

Cargo primero. Violación del principio   de reserva legal, en tanto el Congreso de la República delegó a la   reglamentación del Gobierno la determinación de la estructura de las juntas de   calificación de invalidez, que son órganos de la administración pública, tal   como se observa en el parágrafo del artículo 16 y el artículo 19 de la Ley 1562   de 2012,    

El   actor ha construido la demanda pretendiendo establecer una aparente omisión   legislativa y una vulneración de la reserva legal, pues considera que   el Congreso de la República no señalo los órganos superiores de dirección y   administración, la forma de integración y el modo de designación de los   titulares de la juntas de calificación de invalidez.    

Sobre el alcance de la reserva de ley en materia de estructura y funcionamiento   de la Administración Nacional, la Corte se pronunció en sentencia C-1002 de   2004, al analizar la constitucionalidad de los artículos 42 y 43 de la Ley 100   de 1993, precisamente las disposiciones que fueron modificadas por la Ley 1562   de 2012, objeto de censura en este trámite. La sentencia declaró exequibles   dichos artículos, explicando las competencias exclusivas del Legislador y las   que válidamente puede ejercer el Gobierno Nacional. Tras una amplia trascripción   de la sentencia citada, concluyó:    

“Los cargos que el actor esgrime contra los artículos   indicados no tienen pues asidero constitucional, puesto que contra lo que él   afirma, una parte de la forma como se organizan y funcionan entidades como estas   Juntas, son efectivamente privativas del Legislador, pero otras como las que la   sentencia señala se determinan por vía reglamentaria. Así era con los artículos   42 y 43 de la Ley 100 de 1993 y la misma validez tienen los artículos 16, 17, 19   y 20 de la Ley 1562 de 2012”.    

Cargo segundo. Desconocimiento del   principio de autonomía de los órganos independientes, como un elemento del   principio de separación de funciones entre los órganos del poder público,   previsto en el artículo 113 de la Constitución Política, por la adscripción de   las juntas al Ministerio del Trabajo efectuada mediante el inciso primero del   artículo 16 de la Ley 1562 de 2012; o bien, por ordenar que se reglamente su   funcionamiento como parte de la estructura del Ministerio, tal como se hizo en   el parágrafo 3º del mismo artículo.    

La   Corte Constitucional ha evaluado en varias   oportunidades las competencias para determinar la estructura, vinculación o   adscripción de las entidades públicas. De acuerdo con la sentencia C-046/04, el   Legislador tiene la competencia de modificar adscripciones o vinculaciones de   entidades, pues ello hace parte de su facultad de señalar, modificar y   determinar los objetivos y estructura orgánica de las entidades públicas. El   actor parte entonces de un presupuesto erróneo según el cual la adscripción   no hace parte de la facultad de organizar la estructura de una entidad.    

Cargo tercero. Vulneración al   principio de confianza legítima por la ausencia de un régimen de transición que   proteja los derechos de los actuales miembros de las juntas de calificación de   invalidez, ante la modificación de las reglas sobre el ejercicio de sus   funciones, producida por diversos enunciados normativos de la Ley 1562 de 2012   (fragmento del inciso primero del artículo 16, y fragmento del inciso 1º del   artículo 17, especialmente, en lo que hace referencia al pago de honorarios a   los miembros de las juntas)[1].    

Cargo cuarto. Trasgresión de los   artículos 25 y 53 de la Carta Política, derivada de la modificación de las   normas que regulan el ejercicio de las funciones de los miembros de las juntas   de calificación de invalidez; y por facultar al Gobierno Nacional para   reglamentar su régimen de honorarios. (Acusación dirigida contra el inciso 2º   del artículo 16, el parágrafo primero del artículo 16 y el inciso 2º del   artículo 17).    

Cargos quinto y sexto. Violación de la   libertad de escoger profesión u oficio y del principio de igualdad, en tanto la   prohibición o inhabilidad prevista para los miembros de la comisión que hayan   permanecido por dos periodos continuos en el cargo, establecida en el parágrafo   2º del artículo 19 de la Ley 1562 de 2012 restringe su derecho a volver a   ocuparlo, y constituye una discriminación contra estas personas.    

La   demanda parte de planteamientos puramente subjetivos que no permiten cotejar   este conjunto de cargos con la Constitución Política. Se trata de percepciones o   consideraciones que no concretan el sentido de la violación. “La acusación   es, por lo tanto, indirecta o mediada de tal forma que no es posible debatirla   en el marco constitucional así en la impugnación se utilicen referencias   constitucionales y con ello se pretenda persuadir acerca de la falta de   correspondencia de las normas demandadas con la Constitución”.     

Por   lo tanto, la Corte debe declararse inhibida para resolver tales cargos, por   ineptitud de la demanda y, concretamente, por ausencia de precisión,   suficiencia y claridad.    

Cargo séptimo. Violación al principio   non bis in ídem, pues la facultad otorgada por el artículo 20 de la Ley 1562   de 2012 al Ministerio del Trabajo para imponer multas a los miembros de las   juntas por violar las normas del sistema de riesgos profesionales, podría   generar un doble procesamiento y la imposición de sanciones concurrentes por   hechos previstos como faltas disciplinarias en el Código Disciplinario Único.    

1.2.           Ministerio de Hacienda y   Crédito Público.    

El   Ministerio de Hacienda y Crédito Público intervino en este juicio con el   propósito de solicitar a la Corte que se declare inhibida para   pronunciarse sobre los cargos presentados por violación de los principios de   reserva de ley, autonomía, derecho a escoger profesión u oficio y derecho a la   igualdad; y que se declare la exequibilidad de los demás artículos   acusados.    

Cargos primero y segundo. Violación   del principio de reserva legal, derivada del inciso primero y el parágrafo del   artículo 16 y el artículo 19 de la Ley 1562 de 2012, en tanto el Congreso de la   República habría delegado al reglamento del Gobierno la determinación de la   estructura de la administración pública; y desconocimiento del principio de   autonomía de los órganos independientes, como elemento del principio de   separación de funciones entre los órgano del poder público, previsto en el   artículo 113 de la Constitución Política, por adscripción de las juntas al   Ministerio del Trabajo (dirigido contra el inciso primero y el parágrafo 3º del   artículo 16, parciales, de la Ley 1562 de 2012).    

Existe cosa juzgada material en relación con (i) el cargo formulado contra el   inciso 2º, parágrafo 1º del artículo 16 de la Ley 1562 de 2012 por violación del   principio de reserva de Ley consagrado en el artículo 150-7, pues en sentencia   C-1002 de 2004 esta Corporación estudió cargos similares contra los artículos 42   y 43 de la Ley 100 de 1993.    

En   esa oportunidad la Corte analizó los artículos sustituidos a la luz del artículo   150-7 y, dada la identidad sustancial del contenido ahora acusado con esas   disposiciones, se presenta cosa juzgada material y, por tanto, la Corte debe   inhibirse para pronunciarse sobre el particular.    

Los integrantes de las Juntas Nacional y Regionales de   Calificación de Invalidez actuarán dentro del respectivo periodo y, en caso   necesario, permanecerán en sus cargos hasta tanto se realice la posesión de los   nuevos integrantes para el período correspondiente (…) Serán particulares que   ejercen una función pública en la prestación de dicho servicio y mientras sean   parte de las Juntas de Calificación de Invalidez, no podrán tener vinculación   alguna, ni realizar actividades relacionadas con la calificación del origen y   grado de pérdida de la capacidad laboral o labores administrativas o comerciales   en las Entidades Administrativas del Sistema de Seguridad Social Integral, ni   con sus entidades de dirección, vigilancia y control.     

De igual modo existe identidad de contenido en el otro   requisito legal que se aduce inexistente (…) el señalamiento de los órganos   superiores de dirección y administración, el cual se encuentra complementado con   el elemento exigido por la jurisprudencia constitucional, correspondiente a   (iii) la indicación del ministerio o departamento administrativo al cual estarán   adscritos o vinculados, el cual se encuentra cumplido en el artículo 16 de la   Ley 1562 de 2012 (…)”.    

En   la sentencia C-1002 de 2004, ya citada, la Corte abordó un cargo contra los   artículos 42 y 43 de la Ley 100 de 1993 según el cual la atribución de funciones   jurisdiccionales a las juntas de calificación de invalidez afectaba los   principios de imparcialidad e independencia, propios de los órganos judiciales.   La Corte concluyó que las juntas de calificación desempeñan funciones públicas y   que sus miembros son particulares en el ejercicio de esas funciones, posibilidad   permitida por los artículos 123 y 210 de la Constitución. Añadió este Tribunal   que esas funciones pueden ser ejercidas por particulares de manera permanente,   según sentencia C-702 de 1999.    

De   acuerdo con la jurisprudencia de la Corte respecto de las juntas de calificación   de invalidez, su autonomía debe entenderse comprendida bajo las categorías de   los órganos estatales que pertenecen a la rama ejecutiva, sin que pueda   entenderse que gozan de independencia, como supone el actor. En efecto, dependen   del  Gobierno Nacional, bajo la modalidad de incorporación legal de los   particulares a las entidades públicas.    

La   naturaleza jurídica de las juntas como organismos del sistema de seguridad   social, y su pertenencia a una entidad de carácter ministerial ya había sido   estudiada en la sentencia C-1002 de 2004, existiendo entonces cosa juzgada   material sobre el asunto. Tampoco puede alegarse su inconstitucionalidad a   partir de la consideración según la cual la normatividad sustituida guardaba   silencio sobre su adscripción a un ministerio, pues en aquella ocasión la Corte   infirió la inscripción de estos organismos al Ministerio de Protección Social.    

Cargo tercero. Vulneración al   principio de confianza legítima por la ausencia de un régimen de transición que   proteja los derechos de los actuales miembros de las juntas de calificación de   invalidez, ante la modificación de las reglas de prestación del servicio,   producida por diversos enunciados normativos de la Ley 1562 de 2012 (acusación   contra el inciso segundo del artículo 16, el parágrafo primero del artículo 16 y   el inciso segundo del artículo 17, parciales, y todos de la Ley 1562 de 2012).    

El   cargo no puede prosperar porque de las normas cuestionadas no se deriva ninguna   modificación de una situación jurídica. Así, el inciso 1º del artículo 16 se   refiere al régimen jurídico de las juntas de calificación de invalidez y difiere   la reglamentación de la segunda instancia al Ministerio del Trabajo. El   parágrafo 3º del artículo 16 impone al mismo Ministerio el deber de organizar en   un tiempo determinado la estructura y funcionamiento de las juntas de   calificación. El inciso 2º del artículo 17 dispone que el Ministerio   reglamentará y fijará los honorarios de los integrantes de las juntas y el pago   de los mismos por parte de los fondos de pensiones o las administradoras de   riesgos laborales, lo que no resulta novedoso en relación con los contenidos   normativos sustituidos.    

De   ello no se infiere que la ley incorpore una modificación a una situación   jurídica. Las normas se refieren a situaciones que coinciden con el contenido   reemplazado, como el régimen legal de las juntas de calificación y la calidad de   la contraprestación recibida por sus integrantes a título de honorarios, por lo   que solicita que los enunciados demandados sean declarados exequibles.    

Cargo cuarto. Trasgresión de los   artículos 25 y 53 de la Carta Política, derivada de la modificación de las   normas que regulan el ejercicio de funciones de los miembros de las juntas de   calificación de invalidez; y de atribuir al Gobierno Nacional la facultad de   reglamentar su régimen de honorarios. (contra el inciso 2º del artículo 16, el   parágrafo primero del artículo 16, y el inciso segundo del artículo 17,   parciales, y pertenecientes a la Ley 1562 de 2012).    

De   acuerdo con el actor, las disposiciones objeto de censura violan el derecho a la   estabilidad en el empleo, pues establecen nuevas condiciones laborales y de   honorarios para los miembros actuales de las juntas de calificación de   invalidez.    

Para el interviniente, los apartes normativos mencionados deben declararse   constitucionales, pues el actor les otorga un alcance que no se deriva del texto   legal. La ley no otorga nuevas condiciones laborales y de honorarios a los   miembros de las juntas. El inciso 2º y el parágrafo 1º del artículo 16   establecen que el Ministerio del Trabajo reglamentará la integración,   administración operativa y financiera de las juntas de calificación; el   procedimiento para la expedición de dictámenes, su funcionamiento, inspección,   vigilancia y control, así como la escala de honorarios, los procedimientos   operativos y los recursos de reposición y apelación.    

Consagra que los integrantes de las juntas se regirán por lo dispuesto en esa   ley y su reglamentación; que actuarán dentro del respectivo periodo y   permanecerán en sus cargos hasta que se realice la posesión de los nuevos   integrantes. Con anterioridad a la expedición de esta Ley, el Decreto 2463 de   2001 regulaba la materia y en su articulo 18 prescribía que los períodos “de   los miembros de estas juntas no son vitalicios, pues su designación ser[ía] por   periodos de tres (3) años, previo proceso de selección pública y objetiva”.    

La   ley acusada prevé que los miembros de las juntas de calificación de invalidez   permanecerán en sus cargos hasta que se realice la posesión de nuevos   integrantes para el período correspondiente, de manera que no existen cambios en   las condiciones laborales, ni muchos menos en sus honorarios. Además, el   demandante pretende aplicar a los miembros de las juntas las reglas de   permanencia y retiro de los empleados públicos, olvidando que no son servidores   públicos ni están sujetos a un régimen de carrera; o a uno contractual.    

Cargos quinto y sexto. Violación de la   libertad de escoger profesión u oficio y del principio de igualdad, en tanto la   prohibición o inhabilidad prevista para los miembros de la comisión que hayan   permanecido por dos períodos continuos, restringe su derecho a volver a   ocuparlo, y constituye una discriminación contra estas personas.    

La   demanda es insuficiente para demostrar la existencia de una violación al derecho   a la igualdad. El artículo 13 de la Constitución garantiza la igualdad de todas   las personas. Sin embargo, más allá de la prohibición de establecer diferencias   por sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o   filosófica, el principio no solo obliga a establecer un trato equitativo a   personas ubicadas en igual situación, sino que autoriza al legislador para   establecer un trato diverso en situaciones fácticas disímiles, en ejercicio de   la potestad de configuración del derecho. Por lo tanto, desde el punto de vista   de “la técnica de la demanda” no es posible que el cargo “se limite a   señalar que dos situaciones similares han sido reguladas de manera diversa por   el legislador. El principio básico es que el legislador tiene libertad de   configuración para establecer consecuencias jurídicas desiguales, incluso, en   situaciones de hecho pares, con ocasión de la igualdad promocional que consagra   el artículo 13 de la CP”.    

En   el caso objeto de estudio, el accionante solo manifiesta que el tiempo de   permanencia establecido para los integrantes de las juntas de calificación es   arbitrario, irracional y desproporcionado, sin esgrimir ningún argumento   constitucional que sustente su afirmación. No explica con relación a quiénes, o   entre quiénes se presenta un trato diferencial, ni a quiénes se les impide   participar en igualdad de condiciones.    

Cargo séptimo. Incompatibilidad con el   principio non bis in ídem, pues la facultad otorgada por el artículo 20   de la Ley 1562 de 2012 al Ministerio del Trabajo para imponer multas a los   miembros de las juntas por violar las normas del sistema de riesgos   profesionales podría generar un doble procesamiento y la imposición de sanciones   concurrentes por hechos previstos como faltas disciplinarias en el Código   Disciplinario Único.    

La   violación se originaría por la concurrencia de sanciones sobre un mismo hecho.   El non bis in ídem hace parte del debido proceso y su violación se   presenta cuando existe identidad de causa, de objeto y de persona en la   imposición de sanciones jurídicas. De acuerdo con el artículo 189-22 de la   Constitución Política, el Ejecutivo tiene la obligación de ejercer la inspección   y vigilancia sobre la prestación de los servicios públicos. El artículo 189,   numeral 4º, establece dentro de sus funciones conservar el orden público en todo   el territorio, de donde surge el poder de policía del Estado, asociado a la   potestad sancionatoria. El artículo 20 de la Ley 1562 de 2012 se refiere a las   multas que pueden imponerse a los integrantes de las juntas  de   calificación, cuya supervisión, inspección y control administrativo están a   cargo del Ministerio del Trabajo.    

El   cargo debe desestimarse toda vez que la ley demandada señala claramente todos   los aspectos que debe contener unan norma sancionatoria, “sin que el   accionante tenga razón frente a la violación del non bis in idem”.    

1.3. Ministerio del Trabajo    

Myriam Stella Ortiz Quintero, actuando como  Jefe de la Oficina Jurídica   del Ministerio del Trabajo, presentó escrito solicitando a la Corte “que se   rechace la demanda de inconstitucionalidad” de la referencia.    

Cargo primero. Violación del principio   de reserva legal, por el inciso 2º, el parágrafo 1º del artículo 16 y el inciso   primero del artículo 19 de la Ley 1562 de 2012, en tanto el Congreso de la   República habría delegado al reglamento del Gobierno la determinación de la   estructura de órganos de la administración pública.    

El   cargo no tiene fundamento jurídico, pues la reserva opera para la conformación   de ministerios o entidades del Estado y la Ley 1562 de 2012 no crea un organismo   de esa naturaleza. Establece, en cambio, que las juntas de calificación de   invalidez son organismos del sistema de seguridad del orden nacional, como lo   expresó la Corte en la sentencia C-1002 de 2004, de manera que son entes   adscritos al Ministerio del Trabajo. No se trata de la delegación de una   actividad estatal, sino de un órgano de derecho privado, Sus miembros no son   funcionarios públicos, no pertenecen a la carrera administrativa, ni se efectúan   erogaciones públicas para el funcionamiento de las juntas, de manera que la   reserva legal no es aplicable.    

Cargo segundo. Desconocimiento del   principio de autonomía de los órganos independientes, como un elemento del   principio de separación de funciones entre los órgano del poder público,   previsto en el artículo 113 de la Constitución Política, por adscripción de las   juntas al Ministerio del Trabajo (contra el inciso 1º y el parágrafo 3º,   parciales, del artículo artículo 16 de la Ley 1562 de 2012).    

Las   juntas de calificación de invalidez no son entes u organismos de Estado,   conforme al artículo 16 de la Ley 1562 de 2012; sus integrantes no son   funcionarios públicos; los dictámenes que emiten no son actos administrativos,   aunque tienen plena autonomía al realizarlos. La autonomía técnica y científica   se refiere al acto médico, mientras que de las controversias que surjan con   ocasión de esos dictámenes debe conocer la justicia laboral ordinaria, como se   prevé en los artículos 11 y 40 del Decreto 2463 de 2001.    

La Ley acusada   retoma parámetros señalados en la sentencia C-1002 de 2004 y les otorga a las   juntas personería jurídica como entidades de derecho privado, por lo que no   pertenecen a la estructura del Estado. Solo se les otorga el carácter de   entidades adscritas para establecer su vigilancia y control, sin restringir la   autonomía que tienen en  emisión de dictámenes sobre pérdida de capacidad   laboral. Por lo tanto, el demandante se equivoca al atribuirles naturaleza   pública.    

El   demandante pretende establecer una violación a los principios de buena fe y   seguridad jurídica, pero no la demuestra. No presenta prueba alguna de ello ni   argumentos que sustenten el cargo. Para el interviniente, es claro que los   fragmentos normativos demandados no vulneran el principio de confianza legítima,   pues no se percibe un enunciado semántico que permita afirmar la existencia de   mala fe en la determinación de la naturaleza de las juntas.    

No   existe tampoco retroceso en los derechos de los miembros de las juntas, como   alega el actor, pues el Estado tiene la potestad legal de regular, tasar o   determinar sus honorarios. En consecuencia, la censura es improcedente.    

Cargo cuarto. Trasgresión de los   artículos 25 y 53 de la Carta Política, derivada de la modificación de las   normas que regulan el ejercicio de las funciones de los miembros de las juntas   de calificación de invalidez; y por facultar al Gobierno Nacional para   reglamentar su régimen de honorarios. (contra el inciso 2º del artículo 16, el   parágrafo 1º del artículo 16 y el inciso 2º del artículo 17, parciales, y ambos   contenidos en la Ley 1562 de 2012)    

Resulta evidente la insuficiencia del cargo, pues los miembros de la junta de   calificación de invalidez no son funcionarios públicos ni trabajadores   independientes; son profesionales designados mediante concurso en las juntas de   calificación de invalidez; pero no tienen la condición de empleados públicos,   como se prevé en los artículo 11 y 40 del Decreto 2463 de 2001, razón por la   cual resulta improcedente “aplicar al caso una pretendida violación o   desconocimiento de los artículos 25 y 53 de la Constitución”.    

Cargos quinto y sexto. Violación de la   libertad de escoger profesión u oficio y del principio de igualdad, en tanto la   prohibición o inhabilidad prevista para los miembros de la comisión que hayan   permanecido por dos periodos continuos en el cargo, restringe su derecho a   volver a ocuparlo, y constituye una discriminación contra estas personas.   (Contra el parágrafo 2º del artículo 19 de la Ley 1562 de 2012).    

El   cargo se estructura sobre presupuestos erróneos, pues el artículo 19 de la Ley   1562 de 2012 habla sobre impedimentos, recusaciones y sanciones, y determina que   los miembros de las juntas no pueden permanecer en ellas por más de dos períodos   continuos, regulación que ya se encontraba establecida en el artículo 12   (parágrafo 2º) del Decreto 2463 de 2001.    

Por   lo tanto, “su vida jurídica es anterior, estable y no cuestionada, y lo único   que hace la norma demandada es retomarlo, dándole soporte y estabilidad”.  El accionante no explica su acusación, si se toma en cuenta que la Ley 1562 de   2012 no impone restricción alguna a las personas para ejercer una profesión,   arte u oficio. Tampoco puede afirmarse que viola el derecho al trabajo, pues los   miembros de las juntos no son trabajadores dependientes del Estado; no existe   violación a la libertad o escogencia de profesión y oficio porque no se   evidencia una restricción al derecho para ejercer cualquier clase de profesión,   ni una orientación sobre las decisiones que cada persona tome en el ejercicio de   este derecho.    

La   demanda afirma que la disposición citada viola el principio a la igualdad. Sin   embargo, según la Corte Constitucional este principio opera entre iguales. En la   situación que expone el demandante no hay distinción o favorecimiento para un   grupo de personas, ni la determinación de una preferencia de unas a favor de   otras. “El accionante considera que el impedimento contemplado en la norma   acusada frente a los dos períodos se aplica para los actuales miembros, pero la   ley en ningún momento señala tal alcance, ninguna de sus partes expresa que se   aplica para los actuales miembros, todo lo contrario, la Ley no prevé en su   aplicación un alcance retroactivo”.    

El   actor no demuestra la existencia de una desventaja o desproporción con un grupo   de personas en iguales circunstancias. Por el contrario, el artículo demandado   se aplica sin discriminación a todos los miembros de las juntas de calificación,   y es un impedimento que ya se encontraba en el artículo 12 del Decreto 2463 de   2000.    

Cargo séptimo. Incompatibilidad con el   principio non bis in ídem, pues la facultad otorgada por el artículo 20   de la Ley 1562 de 2012 al Ministerio del Trabajo para imponer multas a los   miembros de las juntas por violar las normas del sistema de riesgos   profesionales, podría generar un doble procesamiento y la imposición de   sanciones concurrentes por hechos previstos como faltas disciplinarias en el   Código Disciplinario Único.    

No   existe conflicto entre la sanción que en su momento pueda imponer la   Procuraduría y la que eventualmente imponga el Ministerio de Trabajo, ya que   ambas se derivan de conductas independientes y autónomas. La norma objeto de   censura se refiere a la violación de normas y procedimientos del sistema de   riesgos laborales; en tanto que las sanciones que impone la Procuraduría surgen   por violación del Código Disciplinario Único. Declarar inconstitucional la norma   “se traduciría en dejar [al Ministerio] sin la posibilidad […] de vigilar,   controlar, supervisar y sancionar las actuaciones de estos particulares frente   al ejercicio de las delicadas y especializadas funciones públicas que   desarrollan”.    

2.  De Instituciones Educativas.    

2.1. Universidad Libre.    

Jorge Keneth Burbano Villamaría, actuando como ciudadano y Coordinador del   Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional de la Facultad de Derecho   de la Universidad, y Hans Alexander Villalobos, ciudadano y estudiante de la   Facultad de Derecho de la Institución, presentaron escrito de intervención,   solicitando a la Corte declarar la inexequibilidad de los incisos   primero, segundo y parágrafo primero del artículo 16; inciso segundo del   artículo 17; y el inciso primero del artículo 19 de la ley demandada, así como   la exequibilidad  de las demás disposiciones demandadas.    

Cargo primero. Violación del principio   de reserva legal, derivada del inciso primero y el parágrafo del artículo 16 y   el artículo 19 de la Ley 1562 de 2012, en tanto el Congreso de la República   habría delegado al reglamento del Gobierno la determinación de la estructura de   órganos de la administración pública. La Corte Constitucional efectuó un amplio   estudio sobre el tema bajo examen en la sentencia C-1002 de 2004. El   interviniente apoya los argumentos de la demanda, en los siguientes términos:    

“Partiendo del precedente jurisprudencial   constitucional es válido afirmar que es verídica la integración de las juntas de   calificación de invalidez al orden nacional, y que estas hacen parte integra   (sic) de la administración nacional, motivo por el cual su estructura   organizacional y objetivos deben estar determinados exclusivamente por la ley,   tal y como lo predica el numeral séptimo del artículo 150 de nuestra norma   superior. Siendo así las cosas se deben declarar inexequibles los apartes   demandados por medio de la citada acción constitucional, debido a que esta   normatividad faculta al Gobierno Nacional para que expida la reglamentación   orgánica y operacional de las juntas de calificación de invalidez, lo cual va en   contra vía (sic) directa de la Constitución”.    

Cargo segundo. Desconocimiento del   principio de autonomía de los órganos independientes, como un elemento del   principio de separación de funciones entre los órgano del poder público,   previsto en el artículo 113 de la Constitución Política, por adscripción de las   juntas al Ministerio del Trabajo.    

La   Corte Constitucional  estableció en sentencia C-306 de 2004 que le compete al Legislador regular   minuciosamente las características de las entidades pertenecientes a la   estructura de la administración nacional; y que al hacerlo, debe precisar, entre   otros aspectos, “el ministerio o departamento administrativo al cual estarán   inscritos o vinculados”. Como las juntas de calificación de invalidez son   entidades del orden nacional, la ley debe reglamentar su organización y   objetivos.    

La   adscripción legal de las juntas al Ministerio del Trabajo constituye   precisamente el cumplimiento de uno de los parámetros establecidos por la   jurisprudencia constitucional. Ello no quiere decir que pertenezcan a la rama   ejecutiva, pues la adscripción no trasgrede su autonomía, sino que las agrega al   servicio de su cuerpo institucional. Su autonomía se encuentra reconocida por la   propia Constitución, en el artículo 150, numeral 7.    

Cargo tercero. Vulneración al   principio de confianza legítima por la ausencia de un régimen de transición que   proteja los derechos de los actuales miembros de las juntas de calificación de   invalidez, ante la modificación de las reglas de prestación del servicio,   producida por la Ley 1562 de 2012    

La   confianza legítima es un valor y principio de rango superior, a partir del cual   se establecen parámetros y limitantes “que permiten la adaptación escalonada   de nueva legislación que afecte derechos de los administrados”.  Sin   embargo, en la demanda se observa que su razonamiento no se refiere en realidad   a una violación al principio confianza legítima, sino que los enunciados   normativos demandados se consideran inconstitucionales por presentar una omisión   legislativa relativa, debido a que “la ley no establece el tiempo prudencial   y los medios necesarios y complementarios por medio de los cuales los   administrados, en este caso las juntas de calificación de invalidez, puedan   acoplarse y reequilibrar posiciones con respecto de la nueva reglamentación”.  Por lo tanto las normas acusadas deben ser declaradas inexequibles, no por   violación al principio de confianza legítima, sino por la omisión legislativa   que viola los preceptos superiores.    

Cargo cuarto. Trasgresión de los   artículos 25 y 53 de la Carta Política, derivada de la modificación de las   normas que regulan el ejercicio de las funciones de los miembros de las juntas   de calificación de invalidez; y por facultar al Gobierno Nacional para   reglamentar su régimen de honorarios.    

No   presenta argumentos, indicando que la posición de la Universidad fue “objeto   de pronunciamiento en acápites anteriores”.    

Cargos quinto y sexto. Violación de la   libertad de escoger profesión u oficio y del principio de igualdad, en tanto la   prohibición o inhabilidad prevista para los miembros de la comisión que hayan   permanecido por dos periodos continuos en el cargo, restringe su derecho a   volver a ocuparlo, y constituye una discriminación contra estas personas.    

La   Corte Constitucional ha señalado que   pueden existir inhabilidades “como requisito” para el ejercicio de una   función pública. Para el caso objeto de estudio, la inhabilidad es la   circunstancia que impide a una persona acceder a una dignidad, a un empleo   público, o que provoca su retiro, en atención a que la norma identifica como   destinatarios de esa prohibición a las personas que se hayan desempeñado como   integrantes de la Junta Nacional y las juntas regionales de calificación de   invalidez por más de dos periodos.    

El   interviniente señala que los artículos 123 y 210 de la Constitución permiten el   ejercicio de funciones públicas a particulares. Posteriormente, afirma que el   artículo 19 de la Ley 1562 de 2012, modificatorio del artículo 43 de la Ley 100   de 1993 estableció ese supuesto (permanencia continua durante dos períodos),   como inhabilidad para desempeñarse como miembros de las juntas. Acto seguido,   manifiesta que la sentencia C-619 de 2012 precisó que “los miembros de las   juntas de calificación de invalidez encargados de rendir los dictámenes   especializados son personas naturales vinculadas a esos órganos que no por ello   pierden su condición de particulares, pero en cuanto ejercen funciones públicas,   se encuentran sometidos a las inhabilidades e incompatibilidades que señale la   ley”, lo que, en concepto de interviniente es suficiente para concluir que   no existe violación de una supuesta reserva legal, pues lo que define la ley es   que sea el Congreso quien legisle en esto aspectos.    

Cargo séptimo. Incompatibilidad con el   principio non bis in ídem, pues la facultad otorgada por el artículo 20   de la Ley 1562 de 2012 al Ministerio del Trabajo para imponer multas a los   miembros de las juntas por violar las normas del sistema de riesgos   profesionales, podría generar un doble procesamiento y la imposición de   sanciones concurrentes por hechos previstos como faltas disciplinarias en el   Código Disciplinario Único.    

Nuevamente, el interviniente comienza por resaltar que la Constitución Política   permite el ejercicio de funciones públicas a particulares, en los artículos 123   y 210. Posteriormente, indica que si bien eso no los hace servidores públicos,   sí se presenta un incremento en la responsabilidad del particular que asume   tales funciones. En ese sentido se encuentran vinculados al principio de   legalidad en los términos de los artículos 6º, 21 y 22 de la Constitución y son   responsables por infringir la Constitución, la ley, y por omisión y   extralimitación en el ejercicio de sus funciones, aspectos definidos por la   Corte Constitucional en las sentencias C-181 de 2002, C-286 de 1997, C-563 de   1998 y C-819 de 2010.    

En   ese marco, el Legislador puede regular el ejercicio de la función pública, con   el fin de asegurar el interés del Estado por hacer efectivos los fines   constitucionales. Los particulares que deciden vincularse a la función pública   deben respetar las responsabilidades y exigencias que ello implica. Por lo   tanto, la norma es exequible.     

3. Intervenciones de ciudadanos.    

3.1. La ciudadana Mary Pachón Pachón presentó escrito de intervención con el   propósito de coadyuvar el cargo sexto de la demanda, considerando que a los   miembros de las juntas de calificación de invalidez debe aplicárseles el régimen   de concursos propio de los servidores públicos, y deben permanecer   indefinidamente en sus cargos, salvo si se presenta el retiro por calificación   no satisfactoria, violación al régimen disciplinario y las demás causales   previstas por la Constitución y la Ley.        

4. Extemporáneas.    

Vencido el término de fijación en lista, se recibieron diversas intervenciones   en la Secretaría de la Corte Constitucional. La Academia Colombiana de   Jurisprudencia, Fasecolda, la Universidad de Ibagué solicitaron la declaratoria   de exequibilidad de la totalidad de las normas demandadas.    

V.           CONCEPTO DEL PROCURADOR   GENERAL DE LA NACIÓN    

En cumplimiento de la competencia prevista en los   artículos 242.2 y 278.5 de la Constitución, el  Procurador General de la   Nación emitió el concepto No. 5569 de 9 de mayo de 2013. En su escrito solicita:    

(i) Estarse a lo resuelto en la sentencia C-1002 de   2004 en relación con el primer cargo, por violación del principio de reserva de   ley, y en consecuencia, señalar que las normas acusadas no vulneran el numeral   7º del artículo 150 de la Constitución, aspecto sobre el que existe cosa juzgada   material.    

(ii) Declarar exequible el artículo 16 por supuesta   violación al principio de autonomía, pues las juntas de calificación de   invalidez poseen autonomía técnica y científica, pero no se les confiere ese   atributo en otros aspectos. Se trata de organismos integrados por particulares   que cumplen funciones públicas y que, por esa razón, deben estar bajo control y   vigilancia del Gobierno Nacional.    

(iii) Declarar exequible el artículo 16, inciso segundo   y parágrafo 1º, así como el inciso 2º del artículo 17 de la Ley 1562 de 2012,   según los cuales el Ministerio de Trabajo debe reglamentar la integración,   funcionamiento y honorarios de las juntas de calificación de invalidez, pues en   ese aspecto no se presenta modificación de los artículos 42 y 43 de la Ley 100,   de manera que no es posible comprender cómo pudo violarse el principio de   confianza legítima.    

(iv) Declarar exequible el inciso segundo y el   parágrafo del artículo 16, así como el inciso segundo del artículo 17, en   relación con el cargo por supuesta violación del principio de estabilidad   laboral y el derecho al trabajo, porque la mera atribución de competencia al   Ministerio de Trabajo para reglamentar la integración, administración operativa   y escala de honorarios de las juntas no implica desconocimiento alguno de esos   principios.    

(v) Declarar exequible el parágrafo 2º del artículo 19   de la ley demandada, pues la fijación de un periodo para los integrantes de   tales juntas, en ejercicio de la facultad de configuración del Congreso no   vulnera el derecho  escoger profesión u oficio. Cita, al respecto la   sentencia C-722 de 1999.    

(vi) Declarar exequible el parágrafo segundo del   artículo 19 de la Ley 1562 de 2012 por eventual violación al principio de   igualdad, pues el Legislador puede válidamente determinar el periodo de los   integrantes de las juntas de calificación de invalidez sin violar ese principio.    

(vii) Declarar exequible el inciso segundo del artículo   20 de la Ley 1562 de 2012 que establece la facultad de imponer multas hasta de   100 salarios mínimos en cabeza del Ministerio del Interior y según la gravedad   de la falta, por violación de las normas, procedimientos y reglamentación del   Sistema General de Riesgos Laborales, pues la regulación del Código   Disciplinario único tiene como finalidad garantizar la buena marcha de la   administración pública, mientras que la disposición acusada hace referencia al   respeto por las normas del Sistema de Riesgos Laborales.    

Además, el Código Disciplinario Único solo permite   imponer sanciones por faltas gravísimas, limitación que no se encuentra en el   artículo 20 de la Ley 1562 de 2012, lo que desvirtúa la supuesta concurrencia de   sanciones o procedimientos disciplinarios.    

VI. FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN    

Competencia de la Corte    

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241,   numeral 4o. de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente   para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad   de la referencia, pues las disposiciones acusadas forman parte de una ley de la   República, en este caso, de la Ley 1562 de 2012,“Por la cual se modifica el   Sistema de Riesgos Laborales y se dictan otras disposiciones en materia de Salud   Ocupacional”.    

Cuestión previa. Aptitud sustantiva de la demanda.    

2. La demanda objeto de estudio cuestiona enunciados   normativos en los que se hace referencia a las juntas regionales y nacional de   calificación de invalidez, contenidos en la Ley 1562 de 2012, y por medio de los   cuales se efectuaron diversas modificaciones a los artículos 42 y 43 de la Ley   100.    

El Departamento Nacional de Planeación y el Ministerio   de Hacienda, en el trámite participativo de la acción de inconstitucionalidad   cuestionan la aptitud de ciertos cargos para crear una duda de   constitucionalidad y, por lo tanto, para permitir a la Corte abordar el estudio   del caso, sin afectar excesivamente el principio democrático, por el cual se   presume la constitucionalidad de las leyes.    

Por ese motivo, la Sala comenzará por despejar esas   dudas para, posteriormente, definir los problemas jurídicos a resolver y   analizar los cargos de la demanda que cumplan los requisitos argumentativos   mínimos establecidos por la Corte Constitucional para el efecto.    

3.   Esta Corporación ha explicado que según el artículo 2º del Decreto 2067 de 1992,   las demandas de inconstitucionalidad deben cumplir mínimos requisitos formales,   los cuales se concretan en (i) señalar las normas acusadas y las que se   consideren infringidas, (ii) referirse a la competencia de la Corte para conocer   del acto demandado, (iii) explicar el trámite desconocido en la expedición del   acto, de ser necesario; y (iv) presentar las razones de la violación.    

4.   El cuarto de los requisitos citados exige a los demandantes asumir cargas   argumentativas mínimas, con el propósito de evitar que, de una parte, la   Corporación establezca por su cuenta las razones de inconstitucionalidad,   convirtiéndose entonces en juez y parte del trámite, y generando una intromisión   desproporcionada del Tribunal Constitucional en las funciones propias del   Congreso de la República; y, de otra parte, que ante la ausencia de razones   comprensibles, que cuestionen seriamente la presunción de corrección de las   decisiones adoptadas en el foro democrático deba proferirse un fallo   inhibitorio, que frustre el objetivo final de la acción pública de   inconstitucionalidad.    

5.   Esas cargas se concretan en que las razones de inconstitucionalidad sean (i)   claras,  es decir, que la demanda siga un curso de exposición y presente un   razonamiento inteligible sobre la presunta inconformidad entre la ley y la   Constitución; (ii) ciertas, lo que significa que no se basen en   interpretaciones puramente subjetivas, caprichosas o irrazonables de los textos   demandados, sino que expongan un contenido normativo que razonablemente pueda   atribuírseles; (iii) específicas, desechándose por tanto los argumentos   genéricos o excesivamente vagos; (iv) pertinentes, en tanto planteen un   problema de constitucionalidad y no de conveniencia o corrección de las   decisiones legislativas, observadas desde parámetros diversos a los mandatos del   Texto Superior; y (v) suficientes, lo que denota su capacidad para   generar una duda inicial sobre la constitucionalidad del enunciado o disposición   demandada[2].    

6. De acuerdo con los antecedentes expuestos, el actor   propone siete cargos contra diversos enunciados normativos de la Ley 1562 de   2012, “Por la cual se modifica el Sistema de Riesgos Laborales y se dictan   otras disposiciones en materia de Salud Ocupacional”. Esos cargos se pueden   sintetizar así:    

(i) Eventual violación del principio de reserva legal   en la definición de la estructura de la administración pública, debido a la   amplitud de la reglamentación futura que prevé la citada Ley, en la   determinación de los órganos de dirección, la integración de las juntas y las   condiciones económicas en que ejercerán sus funciones.    

(ii) Vulneración al artículo 113 de la Constitución y,   concretamente al principio de autonomía, por la adscripción de las juntas a la   estructura del Ministerio de Trabajo.    

(iii) Desconocimiento del principio de confianza   legítima, debido a la ausencia de normas que prevean un régimen de transición   para los miembros de las juntas, una vez sus condiciones de desempeño sean   establecidas reglamentariamente.    

(iv, v y vi) Trasgresión a los derechos fundamentales   al trabajo, la libertad de escoger profesión u oficio y la igualdad, derivada de   la inhabilidad establecida por el Legislador a los  miembros de las juntas   de calificación de invalidez, para ejercer esa función por más de dos períodos   continuos.    

(vii) Incompatibilidad del artículo 20 de la Ley 1567   de 2012 con el principio non bis in ídem, en tanto se establece en cabeza   del Ministerio del Trabajo la facultad de imponer multas a los miembros de las   juntas por el incumplimiento de las normas del sistema de riesgos profesionales,   pasando por alto que el Código Disciplinario Único ya tiene establecido que los   particulares que ejerzan funciones públicas son sujetos disciplinables, aspecto   reiterado por la propia Ley 1567 de 2012. Para el demandante las sanciones que   imponga el Ministerio podrían concurrir con aquellas previstas en el numeral 10º   del artículo 55 del Código Disciplinario Único, el cual incorpora como falta   gravísima el “abusar de los derechos o extralimitarse en las funciones”.    

            

7.   En concepto de la Sala, los cargos primero y séptimo son aptos para iniciar una   discusión sobre la conformidad de las normas demandadas con la Carta Política.   En efecto, en el primero se plantea la posibilidad de efectuar un juicio sobre   el principio de reserva legal en la definición de la estructura de la   administración pública. El actor explica las razones que lo llevan a denunciar   esa inconformidad y se basa en argumentos de carácter constitucional y en un   precedente específico, la sentencia C-1002 de 2004, como elementos o premisas   normativas que pueden orientar el análisis de inconstitucionalidad.    

8.   El cargo séptimo presenta un problema de constitucionalidad sobre una de las   garantías básicas del debido proceso. Se trata de la eventual configuración de   dos faltas independientes por los mismos hechos, y de si esa situación podría   derivar en un doble juzgamiento, o en la imposición de más de una sanción a los   miembros de las juntas de calificación de invalidez, lo que para el actor   resultaría incompatible con los principios centrales del derecho sancionatorio.   El cargo, en este aspecto es claro; parte de supuestos razonables sobre el   alcance de las normas demandadas pues estas, en efecto, prevén la imposición de   multas por violación de las normas del sistema de riesgos profesionales, en   tanto el Código Disciplinario Único se refiere en su artículo 55 a las sanciones   imponibles a los particulares que cumplen funciones públicas.    

9.   Aclarando que esta evaluación sobre la aptitud de los cargos no condiciona el   análisis de fondo, sino que se dirige a confirmar la existencia de problemas de   constitucionalidad que permitan a la Corte cumplir su función de garantizar la   supremacía de la Carta, la Sala concluye que no existen dudas sobre la aptitud   de esos cargos para provocar un pronunciamiento de fondo, en sede de control   abstracto de inconstitucionalidad.    

Sin   embargo, al contrario de lo expuesto hasta este momento, los cargos segundo a   sexto no logran generar esa duda inicial sobre la constitucionalidad de las   normas demandadas, como se explica a continuación.    

10.   El segundo cargo parte de dos presupuestos erróneos, que afectan su certeza  y suficiencia. El más notorio de ellos consiste en señalar que el   Legislador decidió adscribir las juntas al Ministerio del Trabajo por medio de   la Ley 1562 de 2012, mientras que en la regulación original prevista en la ley   100 de 1993 (Artículos 42 y 43) respetaba su autonomía, haciéndolas   independientes y autónomas por no estar adscritas a ningún Ministerio. Para el   actor, esa modificación fue regresiva en materia de autonomía, pues en   los artículos citados de la Ley 100 se había respetado la independencia plena de   estos órganos, evitando la adscripción a los ministerios o los departamentos   administrativos.    

Esa   argumentación se enfrenta incluso con otro de los presupuestos de la demanda, y   es el alcance de la reserva de Ley en la definición de la estructura de la   Administración Pública. Precisamente, al analizar el alcance de ese principio en   este escenario, esta Corporación destacó que uno de los elementos que   corresponde determinar al Congreso de la República al momento de crear un   organismo del orden nacional es el Ministerio al cual se encuentra adscrito.    

Por   otra parte, en la sentencia C-1002 de 2004, la Corporación consideró que esa   adscripción sí se había efectuado, y que las juntas se hallaban adscritas al   Ministerio de la Protección Social (hoy del Trabajo). Para la Corte, ese aspecto   resultaba incontrovertible, al punto que se limitó a señalar: “El   ministerio o departamento administrativo al cual estarán adscritos o vinculados: según los artículos 42 y 43, dicho ministerio   es el Ministerio de Trabajo y Seguridad, hoy, Ministerio de la Protección   Social”.    

En adición a lo expuesto, el actor pasa por alto (o calla) que las   normas que demanda prevén la autonomía técnica y científica de las juntas, así   como el cumplimiento estricto de sus dictámenes, de manera que el Congreso no ha   negado –o dictado normas que nieguen- la importancia de la autonomía en el   ejercicio de la trascendental función pública que cumplen. Sencillamente,   precisó que esta autonomía se circunscribe al ámbito técnico y científico de los   dictámenes que les corresponde emitir.    

Así las cosas, no resulta cierto el cargo porque presenta una   interpretación del enunciado acusado ajena a la que se desprende de su lectura   objetiva o razonable. Porque supone que operó un cambio regresivo que no tuvo   lugar, pues la Corte Constitucional indicó en la sentencia C-1002 de 2004 que   esa adscripción se había efectuado desde la Ley 100 de 1993. Esa decisión es   conocida por el demandante, pues la invoca continuamente como fundamento de sus   cargos, aunque en este punto, lo hace apartándose de una lectura adecuada del   precedente. Y es demás insuficiente  porque uno de los aspectos que debe satisfacer la reserva de ley en la   definición de la estructura de organismos del orden nacional es el de indicar a   qué Ministerio o Departamento Administrativo se hallan adscritos, de modo que no   resulta explicable (sin argumentos adicionales y de mayor solidez que los   esgrimidos en la demanda) cómo pudo el Legislador violar la Constitución al   cumplir uno de sus deberes legales en la definición de la estructura de las   juntas de calificación de invalidez.    

11.   En el cargo tercero, el actor propone que la disposición demandada viola el   derecho al trabajo porque no prevé un régimen de transición para proteger los   derechos de quienes actualmente se desempeñan como miembros de las juntas de   calificación de invalidez.    

Ese   razonamiento carece del requisito de certeza porque el Legislador no creó   un régimen laboral, ni modificó las condiciones de quienes actualmente cumplen   la función señalada. Únicamente previó que algunos aspectos relacionados con el   ejercicio de esa función serán objeto de una regulación ulterior. Por ello, solo   cuando se presente una modificación en las normas que actualmente rigen el   ejercicio de funciones de los miembros de las juntas podría evaluarse si esta   afecta derechos adquiridos o expectativas legítimas en materia laboral. En ese   orden de ideas, también en la presentación de este cargo el demandante asume una   interpretación puramente subjetiva de la disposición cuestionada, y no una que   razonablemente se infiera del texto objeto de estudio.    

12.   De igual manera, en la demanda se alega que existe violación a la libertad de   escoger profesión u oficio y al derecho a la igualdad porque en virtud de la   inhabilidad incorporada en el parágrafo 20 del artículo 19 de la Ley 1562 de   2012, los integrantes de las juntas de calificación de invalidez no pueden   permanecer por más de dos períodos continuos, lo que supone a su vez, una   discriminación en su contra (cargos quinto y sexto).     

La   argumentación relacionada con la libertad de escoger profesión u oficio carece   de certeza, pues las normas demandadas no se dirigen a establecer los   requisitos o las condiciones para ejercer una profesión u obtener un título   profesional. Si bien el Legislador regula el acceso al ejercicio de una función   de carácter público al establecer una inhabilidad para quienes cumplen dos   períodos, ello no implica que les impida escoger una profesión o un oficio, ni   que defina los requisitos para su ejercicio, o para la obtención de un título.    

El   error argumentativo es entonces doble en este acápite. De una parte, el actor   considera que la participación en las juntas es una profesión, sin demostrar esa   afirmación desde el punto de vista de las normas legales y constitucionales   pertinentes; de otra, asume que las normas demandadas reglamentaron el ejercicio   de esa profesión, sin que ello se desprenda de su tenor literal y del alcance   general que esta Corte ha dado a la libertad establecida en el artículo 26   Superior.    

13.   La argumentación sobre el principio de igualdad, a su turno, no cumple con el   parámetro de suficiencia exigido por la Corte Constitucional, el cual   adquiere una entidad especial cuando se trata de analizar violaciones al   principio de igualdad. El mínimo argumentativo para un cargo de esta naturaleza   consiste en demostrar que existen dos grupos (personas, situaciones, etc) que se   encuentran en igual posición desde un punto de vista fáctico, y que esos grupos   reciben un trato distinto por parte del Legislador, sin que exista una razón   constitucionalmente legítima que justifique esa diferenciación.    

El   actor no explica en la demanda cuáles son esos dos grupos, ni presenta ningún   criterio de comparación para asumir el estudio de una eventual violación al   derecho a la igualdad.    

Ahora bien, podría interpretarse, aplicando el principio pro actione al   texto de la demanda, que cuando el demandante afirma que esa regla discrimina   a sus destinatarios, está sugiriendo que la comparación (el juicio de igualdad)   debe realizarse entre los destinatarios de la inhabilidad (miembros que hayan   ejercido por dos períodos continuos), de una parte, y las demás personas que   cumplan los requisitos para ejercer esa función, de otra.    

14.   Esa aplicación del principio pro actione tampoco satisfaría el requisito   de suficiencia, pues el demandante no explica por qué el Congreso de la   República, en ejercicio de su competencia general de expedir las leyes, tendría   vedado establecer diferencias de trato entre quienes ya han ejercido esa función   y quienes nunca lo han hecho, ni aporta el criterio de comparación en torno al   cual debería resolverse un problema de igualdad en el caso objeto de estudio.    

En   ese marco, entra la Sala a sintetizar los problemas que se desprenden de los   cargos primero y séptimo de la demanda.    

15. De acuerdo con los antecedentes   expuestos, y despejados los asuntos relativos a la aptitud sustantiva de la   demanda, la Sala considera que los problemas jurídicos que le corresponde   resolver son los siguientes:    

15.1. Si el Legislador desconoció el   principio de reserva legal en la definición de la estructura de la   administración pública (artículo 150, numeral 7º de la Constitución) al prever   en el inciso segundo y en el parágrafo primero del artículo 16 de la Ley 1562 de   2012, así como en el inciso primero del artículo 19, ibídem, la   designación de los miembros de las juntas, según la reglamentación que el   Ministerio del Trabajo expida para el efecto.    

15.2. Si el artículo 20 de la Ley 1562   de 2012 viola el principio non bis in ídem, en tanto permite que se   adelanten dos procesos disciplinarios contra los miembros de las juntas de   invalidez y, potencialmente, se apliquen dos sanciones por los mismos hechos.   Ese artículo faculta al Ministerio de Trabajo para imponer multas a los miembros   de las juntas de calificación de invalidez por el incumplimiento de las reglas   del sistema de riesgos profesionales. A juicio del demandante, esas sanciones   podrían resultar concurrentes con las que impone la Procuraduría General de la   Nación, con base en el artículo 55 del Código Disciplinario Único.    

16. Para resolver los problemas   jurídicos planteados, la Sala (i) reiterará su jurisprudencia sobre el alcance   del principio de reserva legal, en relación con la creación de entidades del   orden nacional; y se detendrá en el precedente sentado en la sentencia C-1002 de   2004, en la que se analizó un problema jurídico que guarda semejanzas relevantes   con el primero de los planteados por esta Sala; en segundo término, (ii)   efectuará una reiteración sobre el alcance del principio non bis in ídem   en el derecho disciplinario. En ese marco jurisprudencial, (iii) resolverá el   caso concreto.    

El principio de reserva legal en la definición de la estructura de la   administración pública. Precedente relevante en la sentencia C-1002 de 2004.    

17. Es una característica de un Estado democrático que el Congreso de la   República, órgano de representación democrática, tenga a su cargo la elaboración   general de las leyes, desarrollando así las diversas materias susceptibles de   discusión política. La Corte Constitucional colombiana se ha referido a esa   facultad como la cláusula general de competencia, y la ha concebido como   un principio que orienta la tarea del juez constitucional, basada en el respeto   por las opciones valorativas, políticas y de conveniencia que adopta el   Legislador, al momento de desarrollar el contenido de las cláusulas   constitucionales[3].    

En algunos aspectos, esta potestad alcanza mayor relevancia, por la   existencia de mandatos concretos de la Constitución Política en los que se   establece que una materia determinada debe ser desarrollada exclusivamente por   el Legislador, excluyendo así a otras autoridades públicas de asumir   competencias regulativas en el ámbito de sus funciones. Precisamente esta   situación se presenta en el artículo 150, numeral 7º de la Constitución   Política, como lo ha explicado la Corte en un amplio conjunto de decisiones.    

18. Con base en la disposición citada (artículo 150-7 CP), este Tribunal   ha destacado la importancia de la reserva de ley en la creación, supresión o   fusión de entidades de la administración pública, considerando que es una   manifestación del principio de independencia entra las distintas ramas que   componen el poder público; una concreción del principio democrático, y una   herramienta para la defensa de los derechos fundamentales. Ha concluido, en ese   marco, que la definición de la estructura estatal corresponde por regla general   al Congreso de la República; en tanto que es función propia del Ejecutivo   reglamentarlas sin exceder el marco fijado por el Legislador (C-953 de 2007).    

19. Por ese motivo, el Presidente de la República no puede proferir una   reglamentación sobre materias objeto de desarrollo legislativo, salvo en caso de   que el Congreso le haya conferido facultades extraordinarias, en ejercicio de la   atribución prevista en el numeral 10º del artículo 150 de la Carta Política. En   los demás casos, el alcance de la función del Ejecutivo debe limitarse al   ejercicio de la potestad reglamentaria, dentro del marco sentado por los   mandatos legislativos.    

Según la sentencia C-805 de 2001 (citada también en la sentencia C-953   de 2007) la potestad reglamentaria se concreta en la producción de actos   administrativos que encaucen los enunciados abstractos de la  Ley para   hacerla operativa “en la realidad”, es decir, se traduce en la expedición de las   normas generales necesarias para la ejecución de la ley:    

“Dentro del sistema de fuentes de nuestro ordenamiento   jurídico, la potestad reglamentaria tiene un lugar propio. Por virtud de ella,   el Presidente de la República expide normas de carácter general, subordinadas a   la ley y orientadas a permitir su cumplida aplicación. Tales normas revisten,   además, una forma especial, y se expiden con la firma del Presidente y el   Ministro o Director de Departamento Administrativo del ramo.    

(…)     

El Presidente de la República es, ciertamente, el   titular constitucional de la potestad reglamentaria, pero ello no quiere decir   que dentro de su ámbito de competencia y nivel de subordinación jerárquica y   normativa, las demás autoridades administrativas no pueda adoptar medidas de   carácter general a fin cumplir o hacer cumplir las disposiciones superiores   relativas a los asuntos a su cargo, de donde, como titulares de autoridad   administrativa, están investidas de las facultades o potestades propias de la   administración, dentro de las cuales está justamente la reglamentaria. De allí   que los actos administrativos generales pueden emanar de cualquier autoridad   administrativa, en lo que concierna a los asuntos a su cargo.”    

20. Descendiendo al asunto que debe analizarse en esta oportunidad, el   artículo 150, numeral 7º, establece que el Congreso de la República tiene la   facultad de crear, suprimir o fusionar entidades del orden nacional,   definiendo su estructura orgánica y sus objetivos. Esa potestad puede ser   conferida al Ejecutivo excepcionalmente, mediante la delegación expresa de   facultades legislativas extraordinarias[4] (artículo 150,   numeral 10º, CP), pero no puede ser materia directa de desarrollo reglamentario,   sin afectar gravemente el principio de separación de funciones entre las   entidades públicas. La primera situación permite que el Congreso ejerza   funciones legislativas, pero obedeciendo el alcance preciso de la delegación y   diversos límites temporales y materiales previstos en el numeral 10º de la   Constitución Política; la segunda, terminaría por vaciar el sentido de la   reserva legal y, por lo tanto, por violar abiertamente el principio democrático.    

21. En la sentencia C-1002 de 2004, la Corte Constitucional se pronunció   sobre el alcance de este principio en relación con la creación y definición de   la estructura y régimen jurídico de las juntas regionales y nacional de   calificación de invalidez. En aquella ocasión, la Corporación estudió un   conjunto de cargos dirigidos contra los artículos 42 y 43 de la Ley 100 de 1993,   en los que originalmente se previó la creación de las juntas y se estableció el   alcance de la potestad reglamentaria en la materia. Entre esos cargos, uno   proponía precisamente que se había presentado una violación al artículo 150,   numeral 7º de la Constitución, pues el Congreso habría delegado una atribución   indelegable a la potestad reglamentaria. Estos fueron los fundamentos centrales   de la decisión:    

“5. Cargos por violación de las normas sobre   ejercicio de la potestad reglamentaria    

Antes de estudiar la procedencia de los cargos   relativos a la asignación de funciones administrativas a particulares, la Corte   considera metodológicamente conveniente abordar primero el tema de la naturaleza   jurídica de las juntas de calificación de invalidez […] porque, dependiendo de   [su] naturaleza jurídica (…) es posible identificar con exactitud la función de   los particulares en su estructura.    

(…)    

a. Naturaleza jurídica de las juntas de   calificación de invalidez    

De acuerdo con el contenido de los artículos 42 y 43 de   la Ley 100 de 1993, las juntas de calificación de invalidez son organismos de   creación legal, conformados por particulares que tienen a su cargo la   calificación de la pérdida de la capacidad laboral de los usuarios del sistema   de seguridad social. A simple vista podría pensarse que como los miembros de las   juntas de calificación de invalidez son particulares, dichas juntas son   entidades privadas.    

Sin embargo, diferentes rasgos permiten a la Corte   llegar a una conclusión distinta, que obliga a considerar a las juntas de   calificación de invalidez como organismos del Sistema de Seguridad Social del   orden nacional. || El primer criterio […] es que las juntas de calificación de   invalidez son entes de creación legal; para su constitución no interviene la   voluntad privada. En segundo lugar, su estructura general está determinada por   la ley, lo que indica que no es la iniciativa privada la que señala su   composición interna. Adicionalmente, las juntas de calificación de invalidez   desempeñan funciones públicas, como son las relacionadas con la calificación de   la pérdida de la capacidad laboral de los usuarios del sistema general de la   seguridad social. || En otro sentido, la composición de las juntas de   calificación de invalidez está asignada a una autoridad del nivel central de la   administración pública: el Ministerio de la Protección Social, autoridad   encargada de la vigilancia y control de las juntas[5].    

(…)     

Adicionalmente, […] emiten decisiones que    constituyen el fundamento jurídico autorizado, de carácter técnico científico,   para proceder con el reconocimiento de las prestaciones sociales cuya base en   derecho es la pérdida de la capacidad laboral de los usuarios del sistema de   seguridad social […] Por demás, los dictámenes expedidos por las juntas de   calificación de invalidez se producen previo agotamiento de los procedimientos   de calificación de invalidez fijados por el Gobierno Nacional, elemento del cual   es posible inferir que no es la iniciativa privada la que determina la forma en   que debe verificarse la pérdida de la capacidad laboral, sino el Estado mismo, a   partir de la reglamentación que expida al efecto.    

De otro lado, la competencia de las juntas de   calificación de invalidez se encuentra expresamente delimitada por la ley, en   cuanto que dichos órganos no pueden realizar función distinta a la calificación   de la pérdida de la capacidad laboral de los usuarios del sistema. El hecho de   que su competencia exclusiva haya sido definida por el legislador y que los   particulares que se desempeñan en las juntas no puedan extenderla a otros   aspectos de la seguridad social, sin quebrantar con ello la finalidad   institucional del organismo, denota también que el objeto institucional del   mismo es de naturaleza pública y no privada.    

Como las competencias de las juntas de calificación de   invalidez se ejercen de conformidad con la ley, su competencia también se   encuentra definida y organizada por el legislador, no por los particulares. […]    

Como las competencias asignadas a las juntas de   calificación de invalidez son exclusivas, la calificación de la pérdida de la   capacidad laboral con efectos obligatorios no ha sido asignada por el legislador   a otro particular, lo cual da a entender que la función asignada es una función   pública, en donde no convergen las fuerzas de la iniciativa privada ni las   disposiciones sobre competencia comercial. […]    

Así pues, a manera de conclusión, esta Corte considera   que las juntas de calificación de invalidez son verdaderos órganos públicos   pertenecientes al sector de la seguridad social que ejercen una función pública   pese a que los miembros encargados de evaluar la pérdida de capacidad laboral   sean particulares”.    

23. Esa conclusión es presupuesto necesario para abordar el estudio de   fondo del cargo por violación del principio de reserva de ley, según se   manifestó en la sentencia C-1002 de 2004: si las juntas pudieran concebirse como   órganos de naturaleza privada, la definición de su estructura y objetivos no   estaría sometida a la reserva de ley del artículo 150 (numeral 7º) de la   Constitución Política. Ello explica las siguientes reflexiones presentadas por   la Corte en el precedente mencionado:    

“b- Reserva de ley en la regulación de la estructura   orgánica de las juntas de calificación de invalidez    

Teniendo en cuenta lo anterior y considerando que las   juntas de calificación de invalidez son organismos del Sistema de Seguridad   Social, esta Corte encuentra que las mismas hacen parte de la estructura general   de la administración pública[6].   (…) Ahora bien, al establecerse que las juntas de calificación de invalidez son   entidades del orden nacional que se incorporan a la estructura de la   administración pública, fuerza es concluir que su estructura orgánica debe estar   diseñada por el legislador.    

Tal consecuencia se impone a partir de la lectura del   numeral 7º del Artículo 150 constitucional, que señala que corresponde al   legislador establecer la estructura orgánica de dichas entidades. […]    

De conformidad con la jurisprudencia constitucional, la   estructura orgánica de las entidades públicas comprende los “elementos que   integran el órgano, debiendo considerarse allí incluido, tanto lo relacionado   con el elemento humano que lo conforma, es decir, los empleados y funcionarios   que ponen al servicio del ente público su voluntad, como lo relacionado con su   aspecto patrimonial, de conformidad con lo dispuesto por el respectivo   ordenamiento jurídico” [Sentencia C-306 de 2004].    

Más concretamente, la Sentencia C-306 de 2004 […]   indicó que la estructura orgánica de las entidades públicas comprendía ciertos   elementos particulares, inherentes al acto de creación de las mismas. Dichos   elementos son (i) la denominación, (ii) la naturaleza jurídica y el consiguiente   régimen jurídico, (iii) la sede, (iv) la integración de su patrimonio, (v) el   señalamiento de los órganos superiores de dirección y administración y la forma   de integración y de designación de sus titulares, y (vi) el ministerio o   departamento administrativo al cual estarán adscritos o vinculados.    

De lo anterior se sigue que si la Constitución Política   ha reservado a la ley la función de determinar la estructura orgánica de las   entidades públicas del orden nacional, no le corresponde al Gobierno, mediante   un decreto reglamentario, adelantar esa labor. Por tanto, de comprobarse que   alguno de los elementos que componen la estructura orgánica de las juntas de   calificación de invalidez se dejó a la voluntad del Gobierno, para que la haga   efectiva a través de un decreto reglamentario, la conclusión que habría que   imponer es que dicha delegación es inexequible.    

Para la Corte Constitucional, con la excepción que será   hecha en su momento, los artículos 42 y 43 contienen elementos de la estructura   orgánica de las juntas de calificación de invalidez, por lo que no puede   afirmarse, como lo hace el demandante que la ley delegó en el decreto   reglamentario la estructuración de dichas entidades”.    

24. Así pues, la Corte concluyó que siendo las juntas organismos del   sistema de riesgos profesionales del nivel nacional, resultaba aplicable la   reserva legal prevista en el artículo 150, numeral 7 de la Constitución   Política, y precisó los elementos que corresponde definir al Legislador y, por   lo tanto, no pueden ser delegados a la potestad reglamentaria, sin desconocer la   cláusula superior referida, el principio democrático, y la separación de   funciones entre las ramas del poder público. Con base en esos parámetros, inició   la evaluación de constitucionalidad de los artículos 42 y 43 de la Ley 100 de   1993, así:    

“La denominación: se denominarán Junta Nacional de Calificación de   Invalidez y Juntas Regionales de Calificación de Invalidez    

Naturaleza jurídica y régimen jurídico: los artículos 42 y 43 no hacen referencia   directa a estos elementos, pero de lo dicho al comienzo de este capítulo se   evidencia que estas juntas son órganos del sistema de seguridad social que   ejercen una función de peritaje, técnica y de tipo operativo y que incumbe el   ejercicio de una función pública consistente en la calificación de la pérdida de   la capacidad laboral. En este contexto, habría que decir que el legislador tiene   una amplia potestad de configuración para determinar la estructura de las   entidades de la administración pública, por lo que no existe prohibición   constitucional alguna para que aquél diseñe, según las conveniencias, el modelo   jurídico que habrá de seguir una entidad en particular.    

La sede: La Junta Nacional de Calificación tiene sede en   Bogotá. Las regionales en las capitales de departamento y en aquellas ciudades   en las cuales el volumen de afiliados así lo requiera.    

La integración de su patrimonio: Los artículos 42 y 43 establecen que los   miembros de las juntas de calificación de invalidez recibirán honorarios por sus   servicios, lo cual hace suponer que ésta es la fuente de financiamiento de las   juntas. En este aspecto, la Corte coincide con el concepto del señor Procurador   General en el sentido de que dichos organismos se financian con los pagos   efectuados por las entidades de previsión o seguridad social, la sociedad   administradora o la compañía de seguros a la que se encuentra vinculado el   afiliado.    

El señalamiento de los órganos superiores de   dirección y administración y la forma de integración y de designación de sus   titulares: Los artículos 42 y   43 indican que las comisiones serán encabezadas por un número impar de expertos   en diferentes disciplinas, que recibirán apoyo de una secretaría técnica, tal   como lo indica el inciso cuarto del artículo 43 demandado.    

El ministerio o departamento administrativo al   cual estarán adscritos o vinculados: según los artículos 42 y 43, dicho ministerio es el Ministerio de   Trabajo y Seguridad, hoy, Ministerio de la Protección Social”.    

25. Satisfechos para la Corte los parámetros mínimos que debe establecer   el Legislador en la creación de organismos del orden nacional, la definición de   su estructura y objetivos, decidió declarar la exequibilidad de los contenidos   normativos evaluados en esa oportunidad, salvo por una previsión excesivamente   abierta e indeterminada, que preveía una reglamentación posterior sobre aspectos   propios del funcionamiento de las juntas[7]. La amplitud de   esa previsión, en concepto de la Corte, sí podría llevar al desconocimiento de   la reserva de ley:    

c. Exequibilidad del inciso cuarto del artículo   43 de la Ley 100 de 1993.     

En efecto, del contenido de los artículos 42 y 43 de la   Ley 100 es posible comprobar que la ley señaló el marco de integración de las   juntas de calificación de invalidez, dejándole al Gobierno la regulación de   aspectos secundarios de la misma, como el número de miembros y la designación de   las dependencias de segundo orden de las juntas; el legislador estableció el   sistema de financiamiento de las juntas; indicó la sede, las competencias, el   marco general del procedimiento, los beneficiarios de los servicios prestados   por ellas; el legislador señaló la autoridad nacional encargada de la vigilancia   y control de las juntas y estableció las bases de la organización burocrática de   las mismas, al indicar que los miembros encargados de calificar la invalidez   estarán asesorados por una secretaría técnica.    

En consecuencia, cuando el legislador dispuso que el   Gobierno reglamentara la integración, financiación y funcionamiento de las   juntas de calificación de invalidez, esta Corte entiende que dicha   reglamentación está llamada a contener las disposiciones que permitan la puesta   en marcha de estos organismos, sin que en manera alguna pueda entenderse que la   misma modificará los parámetros estructurales generales indicados en los   artículos demandados.    

(…)    

No obstante lo anterior, la Corte sí encuentra que   existe una indeterminación evidente en el aparte que confiere al Gobierno la   facultad de regular “las demás normas necesarias para su adecuado   funcionamiento”, refiriéndose a las juntas de calificación de invalidez. La   indeterminación reside en el hecho de que, previamente, el legislador confirió   al Gobierno la facultad de regular el funcionamiento de las juntas de   calificación de invalidez, por lo que no se entiende cuál sea el verdadero   alcance de la expresión “Las demás normas necesarias para su adecuado   funcionamiento” (…)  Por la vaguedad de los términos y la falta de   precisión de su propósito, esta autorización no resulta clara y, por tanto, debe   ser retirada del ordenamiento jurídico, pues es indeterminada”.    

26. Para algunos intervinientes, esa decisión conlleva la existencia de   cosa juzgada material en relación con los cargos objeto de la demanda, debido a   que –afirman- la Corte declaró la exequibilidad de contenidos normativos   semánticamente idénticos a los que actualmente debe analizar la Sala. Ese   argumento será analizado al momento de abordar el estudio del primer cargo.    

La prohibición de doble incriminación o principio non   bis in ídem. Su alcance en  materia disciplinaria.    

27. El principio non bis in ídem es un derecho fundamental, y   hace parte del conjunto de garantías que componen el derecho fundamental del   debido proceso. De acuerdo con el literal 4º del artículo 29, el principio tiene   como contenido el derecho del sindicado a no ser juzgado dos veces por el mismo   hecho. La jurisprudencia constitucional ha señalado que el fundamento del  non bis in ídem se encuentra en la defensa de la seguridad jurídica y la   justicia material[8].    

28. De acuerdo con la sentencia C-537 de 2002, “Este principio   implica que el Estado se halla legitimado para imponer, luego de los   procedimientos legales respectivos, sanciones penales o disciplinarias cuando   demuestre la ocurrencia de delitos o de faltas y concurra prueba que acredite la   responsabilidad de quienes en ellos intervinieron pero que una vez tomada una   decisión definitiva sobre el hecho constitutivo del delito o de la falta y sobre   la responsabilidad o inocencia del implicado, no puede retomar nuevamente ese   hecho para someterlo a una nueva valoración y decisión. || En virtud de ese   principio, cualquier persona cuenta con la seguridad de que las decisiones   definitivas que se han proferido en los procesos tramitados en su contra, con   miras a establecer su responsabilidad penal o disciplinaria, realizan la   justicia en cada caso particular e impiden que los mismos hechos puedan ser   objeto de posteriores debates”.    

29. En la sentencia C-870 de 2002, la Corte Constitucional efectuó un   amplio estudio del principio y de la interpretación de cada uno de los aspectos   contenidos en la disposición jurídica que lo consagra (artículo 29, inciso 4º).   Así, concluyó que es una garantía que cobija a toda persona involucrada en un   procedimiento o juicio de carácter penal, disciplinario y administrativo, dando   una interpretación amplia de la expresión sindicado, utilizada por el   constituyente en su definición.    

También aclaró este Tribunal que el non bis in ídem hace parte   del debido proceso, pero opera como un derecho fundamental autónomo y de   aplicación inmediata, que se concreta en la prohibición de adelantar más de un   juicio o imponer más de una sanción a una persona, con base en los mismos   hechos.    

30. El principio citado, como límite del poder público, se proyecta en   dos direcciones. De una parte, vincula a las autoridades administrativas y   judiciales competentes para adelantar los procedimientos, impidiéndoles iniciar   más de una investigación, adelantar más de un proceso, o imponer más de una   sanción por los mismos hechos. Pero, además de ello, como derecho fundamental,   su contenido vincula al Legislador en la definición de las normas   sancionatorias. (C-870/02, C-121/12).    

Desde esta segunda perspectiva, la Corte ha manifestado que “una   norma legal viola este derecho cuando permite que una persona sea objeto de   múltiples sanciones, o juicios sucesivos, por los mismos hechos, ante una misma   jurisdicción. La seguridad jurídica y la justicia material se verían afectadas,   no sólo en razón de una doble sanción, sino por el hecho de someter a una   persona a juicios sucesivos por el mismo hecho”.    

31. Ahora bien, la Corte Constitucional ha explicado que el principio no   prohíbe de manera absoluta la existencia de juzgamientos diversos por el mismo   hecho, por ejemplo, cuando una conducta es objeto de reproche penal y   disciplinario. La evaluación sobre el respeto por este derecho supone determinar   si se presenta una “triple identidad” de persona, causa y objeto en las   sanciones supuestamente concurrentes. Así lo ha explicado la Corporación:    

“[P]ara que tal derecho se consolide se requiere mucho   más que la simple identidad en la situación de hecho que sirve de punto de   partida a esas diversas actuaciones, circunstancia que explica por qué la   jurisprudencia y la doctrina, recogiendo decantadas elaboraciones, exijan la   triple identidad de objeto, causa y persona entre dos actuaciones para afirmar   la vulneración del principio non bis in idem. (…)” [sentencia C-391 de   2002].    

32. Sobre esa triple identidad, la Corte presentó en la sentencia C-244   de 1996 las siguientes consideraciones, posteriormente reiteradas en   jurisprudencia constante:    

“La identidad en la persona significa que el sujeto   incriminado debe ser la misma persona física en dos procesos de la misma índole.    

La identidad del objeto está construida por la del   hecho respecto del  cual  se  solicita  la  aplicación    del  correctivo penal. Se exige entonces la correspondencia en la especie   fáctica de la conducta en dos procesos de igual naturaleza.    

La identidad en la causa se refiere a que el motivo de   la iniciación del proceso sea el mismo en ambos casos.”    

33. También ha manifestado la Corte que la prohibición de doble   enjuiciamiento es compatible con diversas investigaciones y sanciones, cuando   estas tengan distintos fundamentos normativos, finalidades, y alcances de la   sanción. Esta consideración constituye un desarrollo más amplio de la identidad   de causa, a la vez que plantea la necesidad de revisar la naturaleza de la   sanción como presupuesto para evaluar si una medida legislativa desconoce el   principio non bis in ídem.    

Ahora bien, como lo indicó la Corte en sentencia C-870 de 2002,   reiterada en la decisión C-121 de 2012, la identidad de causa puede desvirtuarse   desde diversas orientaciones; concretamente, “la causa de los juzgamientos   concurrentes es distinguible cuando difieren la naturaleza jurídica de las   sanciones, su finalidad, el bien jurídico tutelado, la norma que se confronta   con el comportamiento sancionable o la jurisdicción que impone la sanción”.    

34. Finalmente, en la reciente   sentencia C-434 de 2013, la Corporación estudió la creación de una inhabilidad   para contratar impuesta a los interventores, por omisión en el deber de informar   a la entidad contratante sobre el incumplimiento del contrato, o hechos   tipificados como conductas punibles, prevista en el artículo 84 del Estatuto   Anticorrupción (Ley 1441 de 2011).    

El cargo de la demandada planteaba una   eventual violación al non bis in ídem, considerando que el deber de   denuncia podría dar lugar a la imposición de sanciones disciplinarias a los   interventores (artículo 48, numeral 34, de la Ley 734 de 2001). La Corporación   no encontró que se configurara identidad de causa en aquella oportunidad, pues   el Código Disciplinario Único defiende el adecuado funcionamiento de la función   pública, mientras la disposición acusada se circunscribía al ámbito de la   contratación con el Estado, lo que hacía diferenciables sus fines y propósitos.    

35. Sin embargo, constató que las   disposiciones citadas sí preveían una circunstancia jurídica similar que podría   afectar a las mismas personas, por lo que decidió declarar la constitucionalidad   de la norma “en el entendido que, en caso de concurrencia de sanciones de   inhabilidad para contratar con el Estado, solo tendrá aplicación la más alta,   siempre y cuando se hayan impuesto por el mismo hecho”.    

Según explicó la Corporación en comunicado de prensa No. 27 de   2013, “aunque la finalidad es distinta en cada uno de estos regímenes de   responsabilidad, la Corte advirtió que la consecuencia jurídica es parcialmente   coincidente: la inhabilidad para contratar con el Estado. Por ello, la   aplicación independiente de cada una de las sanciones vulneraría el principio   non bis in ídem, toda vez que por la misma omisión del deber de información, la   persona podría ser inhabilitada para contratar con el Estado por cinco años y a   la vez, por el mismo hecho, ser inhabilitado para contratar con entidades   estatales de uno a diez años, como consecuencia de un proceso disciplinario. A   juicio de la Corporación, este resultado es contrario al principio de   proporcionalidad. Aunque encuentra que son adecuadas las dos sanciones para   proteger la actividad contractual del Estado –por cuanto impiden que la realice   quien se considera no tiene la aptitud para llevarla a cabo con condiciones de   eficiencia, transparencia y moralidad- resulta innecesario que el mismo bien   jurídico o la misma actividad se proteja dos veces, a través de dos sanciones   impuestas por el mismo hecho”.    

36. Un elemento central de esa   decisión se encuentra en la consideración según la cual si bien podría   establecerse una diferenciación entre la causa de ambas inhabilidades, estas sí   afectaban el principio non bis in ídem al permitir que se impusiera una   sanción de idéntica naturaleza jurídica a una sola persona, por hechos   idénticos, aspecto que fue determinante para el condicionamiento citado.     

37. A partir   de las subreglas y criterios de interpretación contenidos en la   jurisprudencia constitucional, y reiterados en los acápites precedentes, procede   la Sala al estudio de los cargos primero y séptimo de la demanda.    

Cargo primero:    

Ausencia de cosa juzgada material, en relación con el   cargo primero de la demanda.    

38.   Como se explicó en los fundamentos normativos de esta providencia, esta   Corporación tuvo oportunidad de pronunciarse sobre un problema jurídico   semejante al que plantea el demandante en esta ocasión. En efecto, en la   sentencia C-1002 de 2004 se abordó una acusación similar al cargo primero de    la demanda, dirigida contra los artículos 42 y 43 de la Ley 100 de 1992,   precisamente las disposiciones modificadas por las normas demandadas, es decir,   los artículos 16 y 19 de la Ley 1562 de 2012.    

39.   Por ese motivo, diversos intervinientes plantean que en este trámite existe cosa   juzgada constitucional de carácter material, y que la Corporación debe estarse a   lo resuelto en la sentencia C-1002 de 2004, en lo concerniente a la presunta   violación del principio de reserva de ley en la definición de la estructura de   las juntas de calificación de invalidez. Quienes defienden esa posición plantean   que si bien las normas demandadas modificaron los artículos citados, mantienen   los elementos generales sobre la estructura de las juntas, aspectos que fueron   considerados ajustados a la Constitución en la sentencia C-1002 de 2004.    

40. Esta Corporación ha explicado que los   artículos 243 de la Constitución Política; 46 y 48 de la Ley Estatutaria de   Administración de Justicia (Ley 270 de 1996), y 22 del Decreto 2067 de 1991   (régimen procedimental de los juicios de constitucionalidad), establecen que las   sentencias que dicta la Corte Constitucional hacen tránsito a cosa juzgada   constitucional, “una institución jurídico procesal mediante la cual se otorga   a las decisiones plasmadas en una sentencia de constitucionalidad, el carácter   de inmutables, vinculantes y definitivas.”[9]     

41. La cosa juzgada constitucional proyecta   sus efectos, al menos, en dos sentidos[10]: “En primer   lugar la decisión queda en firme, es decir, que no puede ser revocada ni por la   Corte ni por ninguna otra autoridad. En segundo lugar, se convierte en una   decisión obligatoria para todos los habitantes del territorio”.[11].   Además, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, lo cosa juzgada puede   ser formal, cuando “se predica del mismo texto normativo que ha sido   objeto de pronunciamiento anterior de la Corte”, o material,   “cuando a pesar de que no se está ante un texto normativo formalmente idéntico,   su contenido sustancial es igual”.    

42.   Este Tribunal ha explicado el alcance de la cosa juzgada material, destacando   los siguientes rasgos. Se trata de un supuesto en el que se presenta una demanda   contra disposiciones cuyo contenido normativo es idéntico a uno previamente   estudiado por esta Corporación. En tanto se hace referencia al contenido de   la disposición, la cosa juzgada material es un concepto que se desprende de   la distinción teórica entre disposición jurídica y norma jurídica.  Así, una disposición jurídica es un texto legal (un artículo, un inciso o   incluso un fragmento de los anteriores), mientras que la norma es su   significado: el mandato de prohibición, obligación o permisión que se desprende   por vía de interpretación del texto.    

43.   En ese orden de ideas, la Sala considera que en esta oportunidad no se configura   la cosa juzgada material porque las modificaciones que se introdujeron a los   artículos 42 y 43 de la Ley 100 a través de las normas demandadas no permiten   afirmar que su contenido normativo permanece inalterado.    

Especialmente, la Sala observa que en este cargo el actor cuestiona que la   designación de los miembros de las juntas (en el artículo 16, de manera   temporal, y en el 19 de manera definitiva) se efectúe a partir de la   reglamentación del Ministerio del Trabajo; en los artículos 42 y 43 de la   Ley 100, lo que previó el Legislador era que estos miembros serían designados  por el Ministerio. Y es lógicamente distinto que un órgano tenga la potestad   de designar un miembro de la junta, a que tenga la facultad de definir cómo será   su designación. Sobre este aspecto se volverá más adelante; sin embargo, la   reflexión recién presentada es suficiente para concluir que no existe la cosa   juzgada material que se ha defendido en diversas intervenciones.    

44. En otros términos, como no es de ningún modo evidente que la   regulación jurídica prevista en los artículos 16 a 20 de la Ley 1562 de 2012 sea   idéntica a la que originalmente previó el Legislador en los artículos 42 y 43 de   la Ley 100. Dado que la modificación efectuada por la nueva esta Ley (1562) es   compleja y, a primera vista incorpora diversos elementos ausentes en la   regulación inicial, la Sala no accederá a la solicitud de estarse a lo resuelto   sobre esos artículos en la sentencia C-1002 de 2004.    

45. Sin embargo, es notoria la cercanía entre uno de los problemas   jurídicos analizados en esa oportunidad y el primer cargo de la demanda que se   estudia. Tanto en ese entonces como ahora, se discutía la eventual violación del   principio de reserva legal en la definición de la administración pública, en la   configuración de las juntas regionales y nacional de invalidez como órganos de   la administración pública. Por lo tanto, la Corte se basará en ese análisis para   verificar la constitucionalidad de los fragmentos normativos actualmente   demandados.    

Violación al principio de reserva de ley en el caso   concreto.    

46. Antes de resolver este punto, es relevante indicar   que, en el primer cargo de la demanda, el actor no afirma que la totalidad de la   regulación legal cuestionada vulnere el principio de reserva de ley en la   definición de la estructura de los órganos del orden nacional. En su concepto,   el Legislador debió regular expresamente -y tenía a la vez prohibido delegar esa   obligación a la potestad reglamentaria del Gobierno- la designación de los   titulares de las juntas y de sus órganos superiores de dirección.    

47. En el precedente citado, la sentencia C-1002 de   2004, la Corte comenzó por indicar que las juntas de calificación de invalidez   sí son órganos del nivel nacional, pertenecientes al sistema de seguridad   social, cuya estructura y objetivos deben ser definidos por el Legislador, en   aplicación de lo prescrito por el numeral 7º del artículo 150 de la Constitución   Política.    

En la Ley 1562 de 2012, el Congreso de la República   acogió algunos de los aspectos sentados jurisprudencialmente en el fallo citado,   tales como la adscripción al Ministerio del Trabajo de las juntas, la definición   de sus funciones esenciales, y la referencia a estas como órganos de creación   legal,  integrantes del sistema de seguridad social y del orden nacional.    

48. Sin embargo, según se explicó en el capítulo   precedente, a diferencia de lo que plantean la mayoría de los intervinientes, y   tal como lo indica el demandante, el Congreso también efectuó modificaciones en   las normas que definían la integración y estructura de las juntas.   Concretamente, mientras en los artículos 42 y 43 de la Ley 100 de 1993 previó   que los miembros de las juntas serían designados por el Ministerio de Protección   Social[12],   la regulación actual, es decir, la prevista por la Ley 1562 de 2012 no se   plantea que esos miembros principales sean designados por el Ministerio del   Trabajo, sino que este órgano, por vía reglamentaria, definirá la forma en que   serán seleccionados[13].    

Esta diferencia es importante, porque en la sentencia   C-1002 de 2004 la Corte declaró ajustadas a la Constitución las normas   analizadas, señalando precisamente que el Congreso de la República satisfizo el   principio de reserva legal al establecer directamente quién sería el órgano   encargado de designar las juntas y escoger a sus integrantes principales que, en   el ámbito de las juntas, equivalen también a sus órganos de dirección superior.    

49. En las disposiciones ahora analizadas la situación   es distinta, porque el Ministerio del Trabajo puede, en virtud de la atribución   que el Congreso le confiere, escoger cualquier forma de designación de los   miembros o de integración de los órganos superiores de dirección de las juntas   de calificación de invalidez, aspectos que precisamente hacen parte de la   reserva de ley explicada previamente.    

50. Por ese motivo, los intervinientes en este trámite   incurren en un error argumentativo al defender la constitucionalidad de los   apartes normativos cuestionados en el primer cargo de la demanda, asumiendo que   eso es lo que ordena el precedente fijado en sentencia C-1002 de 2004.    

Debe recordarse que en aquella oportunidad lo primero   que afirmó la Corte es que por ser las juntas de calificación de invalidez   órganos del orden nacional, su estructuración (definición de objetivos, órganos   superiores de dirección y designación de sus miembros principales) sí debía ser   fijada por el Legislador, y que en caso de delegación al Ejecutivo, debía   declararse la inconstitucionalidad de las normas cuestionadas.    

51. Además, en ese pronunciamiento, la Corte estudió un   enunciado normativo del cual se desprendía un mandato directo al Ministerio para   designar a esos miembros, y concluyó que el Congreso cumplió con su obligación   constitucional, en tanto determinó el órgano que se encargaría de esa   designación. En esta ocasión se analiza un enunciado normativo cuyo contenido es   evidentemente distinto, en tanto delega en el Ministerio la reglamentación   integral sobre qué órgano y bajo qué procedimiento serán designados los miembros   de las juntas de calificación de invalidez.    

Y, al hacerlo, se constata que el Congreso de la   República difirió a la potestad reglamentaria la definición de elementos básicos   de la estructura de las juntas de calificación de invalidez, violando así el   mandato expreso del artículo 150-7, explicado en la sentencia C-1002 de 2004, y   el cual comprende el deber de definir el modo de designación de sus miembros y   órganos de dirección principales.    

En   contra de esta conclusión, podría pensarse que si la Corte consideró acorde con   la Constitución Política el modo de designación de los miembros de las juntas   previsto originalmente en los artículos 42 y 43 de la Ley 100 de 1993, de   acuerdo con el cual correspondía al Ministerio del Trabajo integrar estos   organismos, con mayor razón puede considerarse legítimo desde el punto de vista   constitucional que ese Ministerio defina el modo de designación.    

Ese   argumento plantearía que si el Ministerio puede ejercer una función de mayor   relevancia, como la designación directa de los miembros de las juntas, también   debe contar con la facultad de adelantar funciones de menor alcance en relación   con las juntas, como es la de definir su modo de funcionamiento. (Es por lo   tanto, un argumento a fortiori, según el cual ‘quien puede lo más puede   lo menos’).    

Al   respecto, la Sala considera, en primer término, que no resulta claro que la   facultad de designar sea más amplia que la de establecer el modo de designación   de los miembros de un órgano de la entidad pública y, en segundo lugar, que el   argumento a fortiori no resulta aceptable en el estudio de un cargo por   violación de la reserva de ley porque por medio de esta se establece una   prohibición expresa al Ejecutivo para definir determinados aspectos por vía   reglamentaria.    

En   ese sentido, la reserva legal define una competencia privativa del Congreso, sin   detenerse a indicar en qué grado debe ejercerse, o en qué grado algunos aspectos   podrían ser objeto de desarrollo reglamentario. El Constituyente eligió las   materias que, en su concepto, deben ser objeto de discusión democrática y entre   esos aspectos incluyó (según la interpretación constante de este Tribunal) el   modo de designación de los órganos de dirección de las entidades del orden   nacional, como las juntas de calificación de invalidez. Debe recordarse entonces   que la reserva de ley es una manifestación del principio democrático y del   principio de separación de funciones entre las distintas ramas del poder   público.    

Además de ello, el razonamiento según el cual quien   puede lo más puede lo menos no resulta aplicable en este escenario porque la   cláusula general de competencia de los órganos del poder público prevé que estos   solo pueden ejercer las funciones expresamente definidas en el orden jurídico,   tal como se desprende de los artículos 6º y 121 de la Carta Política. En ese   sentido, el adagio citado solo tendría validez en una versión restringida:   quien puede lo más puede lo menos, siempre que esté amparado por una norma que   le confiera competencia, o, contrario sensu, siempre que el asunto objeto   de desarrollo no haga parte de las facultades que privativamente el   Constituyente entregó a otro órgano, en este caso, al Congreso de la   República. En consecuencia, la Sala declarará la inexequibilidad de los   fragmentos cuestionados en el cargo primero del escrito de demanda.    

Ahora bien, la Sala constata que el Ministerio del Trabajo ya ha efectuado la   reglamentación prevista en la Ley 1562 de 2012 y que en ella se prevén diversas   etapas y requisitos para que el propio Ministerio designe a los miembros de las   juntas. Podría considerarse entonces superfluo un pronunciamiento sobre el   asunto, tomando en cuenta que la reglamentación ha seguido el camino previamente   previsto por el Legislador, en la Ley 100 de 1993.    

Sin   embargo, ello implicaría resolver un problema abstracto de constitucionalidad a   partir de un hecho concreto de carácter contingente, pues así como en esta   oportunidad el Ministerio siguió un camino inspirado en la legislación del año   1993, en otra eventual regulación podría apartarse por completo de ese esquema   y, como las juntas hacen parte de la estructura de la administración pública,   invadir la reserva de ley. Por ese motivo, debe recordarse que la discusión no   gira en torno a cuál es el mecanismo adecuado para acceder a las juntas, sino el   respeto por la reserva de ley. Es esa la ratio decidendi de la sentencia C-1002   de 2004, precedente relevante para la definición del cargo propuesto por el   actor. Y ese precedente indica que corresponde al Congreso y no al Gobierno, en   ejercicio de la potestad reglamentaria, determinar la estructura de las juntas y   el modo de designación de sus miembros.    

Al   declarar inexequibles los apartes demandados, debe entenderse que el modo de   elección será aquel previsto en los artículos 42 y 43 de la Ley 100 de 1942.   Pero nada obsta para que el Ministerio desarrolle el mecanismo que seguirá   internamente al momento de efectuar esas designaciones, siempre que no desborde   el marco legislativo correspondiente.    

Análisis del cargo por violación al principio non bis   in ídem.    

52.   El artículo 20 de la Ley 1562 de 2012 dispone que “el Ministerio de Trabajo   implementará un Plan Anual de Visitas para realizar la supervisión, inspección y   control administrativo, operativo y de gestión financiera de las Juntas de   Calificación de Invalidez y verificará, entre otros aspectos, los tiempos de   resolución de casos, la notificación y participación real de las partes   involucradas en los procesos, el cumplimiento del debido proceso y el respeto de   los derechos legales de todas las partes. || Así mismo implementará un sistema   de información sobre el estado de cada proceso en trámite y podrá imponer multas   en forma particular a cada integrante de las juntas hasta por cien (100)   salarios mínimos legales mensuales, graduales según la gravedad de la falta, por   violación a las normas, procedimientos y reglamentación del Sistema General de   Riesgos Laborales. Los recaudos por multas serán a favor del Fondo de Riesgos   Laborales”.    

53. En concepto del actor, esa   disposición resulta violatoria del principio non bis in ídem o   prohibición de doble incriminación, porque las sanciones que aplique el   Ministerio del Trabajo podrán ser también impuestas por la Procuraduría General   de la Nación en aplicación de las normas contenidas en el Código Disciplinario   Único y, concretamente, en el artículo 55 de ese ordenamiento sancionatorio.    

54. En los fundamentos normativos de esta decisión se   explicó que el respeto por el non bis in ídem se debe verificar mediante   un análisis de las normas acusadas en el que se constate si estas pueden dar   lugar a un doble juzgamiento, o a la imposición de dos sanciones múltiples por   los mismos hechos, aclarando que ello depende de la presencia de una triple   identidad, de sujeto (destinatario), objeto y causa de las sanciones. En   relación con la identidad de causa, se indicó que puede verse desvirtuada si los   procedimientos o las sanciones obedecen a fines y propósitos distintos, o si   persiguen la protección de diversos bienes jurídicos.    

Procede entonces la Sala a verificar esa triple   identidad en el asunto objeto de estudio.    

a. Identidad de sujeto.    

55. La norma objeto de censura en esta oportunidad -el   artículo 20 de la Ley 1562 de 2012- confiere al Ministerio de Trabajo la   posibilidad de imponer multas a los miembros de las juntas de calificación de   invalidez por el incumplimiento de las normas del sistema de riesgos   profesionales, en una cuantía máxima de 100 smlmv, de manera gradual, y según la   gravedad de la falta.    

56. Por otra parte, a partir del artículo 50 del Código   Disciplinario Único se establecen normas sobre el alcance de la potestad   disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación en relación con   particulares que ejercen funciones públicas. El artículo 55, ibídem,   determina que a estas personas solo pueden aplicárseles sanciones disciplinarias   por incurrir en faltas gravísimas, estando por tanto excluidas de la potestad   sancionatoria si incurren en faltas graves o leves.     

57. De la lectura de los artículos citados puede   concluirse que, en efecto, se presentaría identidad personal en la aplicación de   los artículos 20 de la Ley 1562 de 2012 y 55 del Código Disciplinario Único, en   tanto los miembros de las juntas de calificación de invalidez serían los   destinatarios de ambas disposiciones, de una parte, por expreso mandato del   artículo 20 de la Ley 1562 de 2012; y de otra, por cuanto son particulares que   cumplen funciones públicas, y por lo tanto se encuentran sometidos al poder   disciplinario del Estado, en los términos previstos en el Código Disciplinario   Único.    

b. Identidad de objeto    

58. La Corte ha definido la identidad de objeto en el   escenario del non bis in ídem, como la dimensión de análisis fáctico; es   decir, la indagación acerca de si las normas objeto de análisis prevén (o   permiten) que un solo hecho, o un solo conjunto de hechos, pueda provocar una   reacción sancionatoria del Estado.    

59. En el caso objeto de estudio, las faltas   disciplinarias que pueden dar lugar a sancionar a un particular que ejerce   funciones públicas se encuentran definidas en los once numerales que componen el   artículo 55 del Código Disciplinario Único (Ley 734 de 2002). Las faltas que en   ese artículo se mencionan hacen referencia, entre otros aspectos, a la   realización de conductas tipificadas en el Código Penal; al inadecuado manejo de   los recursos públicos; a la omisión de denuncia sobre conductas relacionadas con   corrupción, y -como indica el actor- al abuso de los derechos o   extralimitación en el ejercicio de las funciones, supuesto previsto en el   numeral 10º del artículo citado[14].    

60. El accionante argumenta que esa última formulación   puede llevar a adelantar más de un procedimiento, y a imponer más de una sanción   por los mismos hechos a los miembros de las juntas de calificación de invalidez,   en tanto lo particulares que ejerzan esa función podrán ser sancionados con   multa por el Ministerio de la Protección Social por el incumplimiento de las   normas del sistema de riesgos profesionales; y con multa y sanciones   concurrentes en caso de comisión de faltas gravísimas, en el marco competencial   de la Procuraduría General de la Nación.    

61. Algunos de los intervinientes omitieron señalar su   posición sobre la norma demandada, en tanto que otros defendieron su   exequibilidad, sin aportar mayores elementos de juicio para adelantar el examen   de inconstitucionalidad que este proceso exige. Sin embargo, la Procuraduría   General de la Nación sí sentó su posición al respecto, la cual resulta de   especial importancia, no solo por el papel que juega el Ministerio Público en   los procesos de inconstitucionalidad, sino porque sus competencias legales y   constitucionales conllevan un amplio conocimiento del derecho disciplinario.    

62. El señor Procurador General de la Nación defiende   la constitucionalidad de la norma con base en dos argumentos, uno de los cuales   toma en consideración el objeto de la sanción, mientras que el segundo se   refiere a la causa, como elementos que permiten desvirtuar la   concurrencia de sanciones. En relación con la supuesta concurrencia de objeto,   aduce que esta no se presenta, pues las multas que puede imponer el Ministerio   de Trabajo en ejercicio de la facultad que le confiere el artículo 20 de la Ley   1562 de 2012 obedecen al incumplimiento de las reglas del sistema de riesgos   profesionales, mientras que las que impone la Procuraduría tienen como   fundamento las previsiones del Código Disciplinario Único.    

63. Como un argumento especial, derivado del anterior,   indica que según el artículo 55 del CDU, los particulares que ejercen funciones   públicas solo pueden ser sancionados por faltas gravísimas, limitación   que no se prevé en la norma demandada, lo que desvirtúa la concurrencia de   circunstancias fácticas idénticas, como fundamento de la iniciación de   procedimientos o la imposición de sanciones concurrentes por la Procuraduría y   el Ministerio de Trabajo.    

64. En concepto de la Corte Constitucional, es posible   que la comisión de un hecho punible o la incursión en conductas de corrupción   similares a las que castiga el Código Disciplinario Único en cada uno de los   numerales del artículo 55, mencionado, podría dar lugar al incumplimiento de   normas propias del sistema de riesgos profesionales. En efecto, la comisión de   conductas típicas, la incursión en diversos actos de corrupción, el   incumplimiento de deberes de denuncia, el abuso de los derechos y la   extralimitación en el ejercicio de funciones pueden ser consideradas, prima   facie, incompatibles con las reglas del sistema de riesgos profesionales,   aspecto que debería verificarse en cada caso concreto.    

65. Pero, más allá de la eventual identidad de hechos   que se puede dar en distintos casos, la Sala observa que el carácter amplio e   indeterminado de los supuestos en que se podrían imponer esas sanciones (v.gr.   el incumplimiento de las reglas del sistema de riesgos profesionales; o   la extralimitación de funciones, previstos en los artículos 20 de la Ley   1562 de 2012 y 55.10 del Código Disciplinario Único), hace posible que la   identidad de objeto se puede materializarse en un amplio conjunto de casos.    

66. Además, las sanciones son, al menos en parte, de la   misma naturaleza, pues en ambos casos sería procedente la imposición de multas,   bajo parámetros de proporcionalidad, aunque en el caso de las sanciones   impuestas por la Procuraduría habría lugar a otras sanciones concurrentes.    

Por ello, resulta imprescindible avanzar al escaño   final del análisis, referente a la potencial identidad de causa entre las dos   regulaciones entre las que se propone el cargo por violación a la prohibición de   doble incriminación.    

c. Identidad de causa.    

67. También en este acápite, la Sala partirá de la   argumentación presentada por el Ministerio Público, como eje de análisis.    

Como se indicó, el Procurador General de la Nación   presentó dos argumentos para desvirtuar la violación del non bis in ídem.   En lo que hace a la identidad de causa, sostuvo que la finalidad de las dos   sanciones estudiadas es distinta, pues las sanciones previstas en el Código   Disciplinario Único se dirigen exclusivamente a la protección de los principios   de la función pública, establecidos en el artículo 219 de la Carta Política,   mientras la finalidad de las normas acusadas es defender el sistema de riesgos   profesionales, debido a su trascendencia dentro de la prestación de servicios   públicos y la satisfacción de derechos propios de la seguridad social. Esa forma   de defender el sistema debe respetarse, además, como un ejercicio legítimo de la   potestad general de configurar el derecho, atribuida al Congreso de la República   en el artículo 150 de la Carta Política.    

68. La Sala observa que la diferencia entre las   finalidades de las normas disciplinarias y la potestad que la disposición   demandada le confiere al Ministerio del Trabajo, explicada por el Jefe del   Ministerio Público como un motivo constitucional para declarar la exequibilidad   de la norma acusada es apenas parcial y, en alguna medida, aparente.    

Es parcial porque las normas del sistema de riesgos   profesionales se dirigen al cumplimiento de una función pública, así que su   imbricación con el ejercicio de los fines del Estado asociados a la prestación   de los servicios públicos y la satisfacción de determinados derechos   constitucionales es clara. Y resultas en cierta medida aparente, porque el   respeto por las reglas y principios que rigen la función pública y las reglas   del sistema de riesgos profesionales presentan una comunidad de finalidades que   no puede escindirse claramente, aunque eventualmente y en cada caso concreto, sí   sea posible identificar la diferencia de finalidades entre uno y otro ámbito   normativo.    

A continuación, se presentan las conclusiones del   análisis efectuado en relación con la presunta violación del non bis in ídem,   y se determina el alcance de la decisión.    

d. Conclusión.    

69. El análisis del segundo cargo lleva a la Corte a   concluir que entre la potestad prevista en el artículo 20 de la Ley 1562 de 2012   y la potestad disciplinaria general de la Procuraduría frente a particulares   existe identidad personal, y concurrencia parcial de objeto y causa.    

Dada la estructura indeterminada de algunas de las   causales que podrían dar lugar a la imposición de sanciones a los miembros de   las juntas de calificación de invalidez (aspecto que no es objeto de   enjuiciamiento en esta oportunidad), es claro que en diversos casos concretos   podría provocarse una reacción simultánea del Ministerio de Trabajo y la   Procuraduría General de la Nación, de carácter sancionatorio, y dirigida contra   quienes ejercen como miembros de las citadas juntas. Además, en determinados   escenarios, esa reacción obedecerá a fines comunes, siendo además imposible por   la naturaleza relativamente indeterminada del fragmento normativo demandado (e   improcedente dada la naturaleza del control de constitucionalidad) determinar   en abstracto, cuándo esa situación se presentará.    

70. Ahora bien, en este juicio no se plantea un   cuestionamiento sobre la constitucionalidad de la potestad atribuida al   Ministerio de Trabajo para imponer multas a los miembros de las juntas de   calificación de invalidez, como una medida propia del control de su   funcionamiento, por lo que se impone presumir su constitucionalidad. En ese   marco, tomando en cuenta que según el Procurador General de la Nación en la   aplicación del artículo 20 de la Ley 15612 de 2012 no se presentaría una   limitación a la facultad de imponer multas por violación de las reglas del   sistema de riesgos profesionales, atada a una calificación de la falta como   gravísima, puede presumirse que el Legislador tuvo la intención de   intensificar el control sobre estos organismos, en atención a la trascendencia   de sus funciones.    

70.1. De una parte, podría declararse la exequibilidad   de la disposición, en el entendido de que si se adelantan dos investigaciones   por los mismos hechos, una a cargo del Ministerio del Trabajo y otra a cargo de   la Procuraduría General de la Nación, se descontará el monto que la persona haya   pagado primero, interpretación similar a la que se acogió en la reciente   sentencia C-434 de 2012, sobre la concurrencia de multas por desconocimiento del   deber de denuncia por parte de los interventores en contratos de obra pública,   reiterada en los fundamentos normativos de esta providencia.    

70.2. De otra, podría indicarse que, en la aplicación   del artículo 20 de la Ley 1562 de 2012, el Ministerio del Trabajo podrá   adelantar las investigaciones correspondientes, siempre y cuando estas no hayan   sido asumidas previamente por la Procuraduría, o sean requeridas por el órgano   de control, en ejercicio del poder disciplinario preferente, que le confiere la   Constitución Política.    

71. En concepto de la Sala, la segunda decisión es la   que responde de manera más adecuada al análisis recién efectuado, en el que se   constató que por la amplitud de algunos de los supuestos en que el Ministerio   del Trabajo y la Procuraduría General de la Nación podrían iniciar de forma   concurrente un trámite sancionatorio, es imposible determinar en abstracto en   cuáles casos se presentará una afectación evidente del non bis in ídem, y en   cuáles será posible diferenciar los propósitos y fines de la regulación.    

72. En ese contexto, y en aplicación del principio   pro hómine, o de mayor rango de eficacia de los derechos humanos, la Sala   estima que no responde satisfactoriamente a la vigencia del non bis in ídem   una respuesta normativa que lleve al ciudadano que se encuentre bajo control de   un órgano estatal en el ejercicio de sus funciones, y bajo el control   disciplinario de la Procuraduría General de la Nación, a continuas   investigaciones y sanciones, en un conjunto de supuestos fácticos que no puede   ser determinado a priori, por la textura semántica de los enunciados   normativos analizados.    

73. Cabe aclarar que en la sentencia C-434 de 2013,   esta Corporación no constató esa relativa indeterminación semántica, y concluyó   que no se presentaba identidad de propósitos, dado que resultaba posible   diferenciar entre el ámbito de la celebración de contratos del Estado y el   ejercicio de la función pública, por lo que rechazó la identidad de causa,   aunque constató las identidades de persona y objeto, aspectos que consideró   esenciales para adoptar una decisión que permitiera la iniciación de dos   trámites, dada la diferencia de objeto; pero que, a la vez, evitara la   concurrencia de sanciones.    

75. En esta oportunidad, en cambio, la Corte ha   evidenciado esa relativa indeterminación, y ha concluido que ella ocasiona que   puedan presentarse supuestos -no previsibles en el juicio de control abstracto-,   en los que se constate la identidad de causa y objeto, lo que justifica el   camino decisional asumido por la Sala Plena.    

VII. DECISIÓN    

En   mérito de lo expuesto la Corte Constitucional de la República de Colombia,   administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE:    

Primero.- Declararse inhibida para pronunciarse sobre la   exequibilidad de las expresiones (i) “adscrita al Ministerio del Trabajo”   contenida en el artículo 16 de la Ley 1562 de 2012; (ii) “será conforme a la   reglamentación que determine el Ministerio del Trabajo, la integración,   administración operativa” y “escala de honorarios”, contenidas en el inciso   segundo del artículo 16 de la Ley 1562 de 2012; (iii) “Los integrantes de las   Juntas Nacional y Regionales de calificación de invalidez se regirán por la   presente ley y su reglamento” contenida en el parágrafo 1º del artículo 16 de la   Ley 1562 de 2012; (iv) “como parte de la estructura del Ministerio del Trabajo”,   contenida en el parágrafo tercero del artículo 16 de la Ley 1592 de 2012; (v) “y   fijará los honorarios de los integrantes de las juntas” contenida en el inciso   primero del artículo 17 de la Ley 1562 de 2012; (vi) “los integrantes de la   Junta Nacional y los de las juntas regionales de calificación de invalidez no   podrán permanecer más de dos (2) períodos continuos”, contenida en el parágrafo   2º del artículo 19 de la Ley 1562 de 2012.    

Segundo.-  declarar exequible el aparte   normativo “y podrá imponer multas en forma particular a cada integrante de las   juntas hasta por cien (100) salarios mínimos legales mensuales, graduales según   la gravedad de la falta, por violación de las normas,  procedimientos y   reglamentación del sistema general de riesgos laborales”, contenida en el   artículo 20 de la Ley 1562 de 2012, en el entendido de que esta potestad solo   puede ejercerse si (i) la Procuraduría no ha iniciado una investigación   previamente por los mismos hechos, o (ii) la Procuraduría General de la Nación   no reclama su poder preferente para llevarla a término, a pesar de haber sido   iniciada por el Ministerio del Trabajo.    

Tercero.-  declarar inexequibles las   expresiones (i) “serán designados de acuerdo a la reglamentación que para el   efecto expida el Ministerio del Trabajo”, contenida en el parágrafo primero del   artículo 16 de la Ley 1562 de 2012, y (ii) “los integrantes principales y   suplentes de las juntas regionales de invalidez, en número impar serán   designados, de acuerdo a la reglamentación que expida el Ministerio del   Trabajo”, contenida en el inciso 1º del artículo 19 de la Ley 1562 de 2012.    

Notifíquese, comuníquese, publíquese,   insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.    

JORGE IVAN PALACIO PALACIO    

Presidente    

Con salvamento de voto    

        

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

Magistrada    

Con salvamento de voto    

                     

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO    

Magistrado    

Con salvamento de voto    

    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado     

Con salvamento parcial de voto    

                     

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado   

 GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

Magistrado    

                     

NILSON PINILLA PINILLA    

Magistrado   

Magistrado    

No intervino en votación inicial    

                     

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

Magistrado    

    

ALEJANDRO VENEGAS FRANCO    

Conjuez    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria           General    

      

SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO  DE LOS MAGISTRADOS   MARÍA VICTORIA CALLE CORREA Y     

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

A LA SENTENCIA C-914/13    

Referencia:   Expediente D-9573    

Demanda contra los artículos 16 (inc. 1º y 2º, par. 1º   y 3º), 17 (inc. 2º), 19 (inc. 1º y par. 2º) y 20 (inc. 2º) de la Ley 1562 de   2012, “por la cual se modifica el Sistema de Riesgos Laborales y se dictan   otras disposiciones en materia de Salud Ocupacional”.    

Magistrado Ponente:    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Estamos de acuerdo con la decisión adoptada en esta sentencia respecto de los   apartes demandados de los artículos 16, 17 y 19 de la Ley 1562 de 2012, “por   la cual se modifica el Sistema de Riesgos Laborales y se dictan otras   disposiciones en materia de Salud Ocupacional”. En cambio, y con el   acostumbrado respeto por las determinaciones de la Sala, salvamos parcialmente   nuestro voto respecto de la declaratoria   de exequibilidad condicionada de la expresión demandada del artículo 20, inciso   2º de la Ley 1562 de 2012, en la cual se   faculta al Ministerio del Trabajo para “imponer multas en forma particular a cada   integrante de las juntas hasta por cien (100) salarios mínimos legales   mensuales, graduales según la gravedad de la falta, por violación a las normas,   procedimientos y reglamentación del Sistema General de Riesgos Laborales. Los   recaudos por multas serán a favor del Fondo de Riesgos Laborales”.    

En   relación con esta norma, compartimos el análisis efectuado en la sentencia sobre   la identidad de sujeto, objeto y causa de la potestad sancionadora prevista en   la norma demandada y en el art. 55 (num. 9) del Código Disciplinario Único, más   no la solución adoptada por la Sala para salvar su constitucionalidad pues, en   nuestra opinión, la única alternativa constitucionalmente admisible consistía en   declarar la inexequibilidad de la expresión demandada.     

Con   el condicionamiento adoptado en la sentencia se trata de corregir la violación   del non bis in ídem con un remedio que, a su vez, implica una violación   de los principios de legalidad de las faltas y de proporcionalidad de las   sanciones. Se desconoce el principio de legalidad de las faltas, debido a la   ausencia de criterios previstos en la ley para graduar el carácter leve o grave   de un “incumplimiento a las reglas del sistema de riesgos profesionales”.   A su vez, se vulnera la exigencia de proporcionalidad de las sanciones, en tanto   la norma faculta imponer multas que pueden alcanzar los 100 salarios mínimos   legales mensuales, sin ningún criterio para su aplicación, que además sólo   opera, según la mayoría, para los casos de faltas leves o graves, mas no   gravísimas. Aunque la vulneración  a estos principios no fue planteada como   cargo en la demanda, y no pudo serlo porque el demandante no tenía en mente la   interpretación que a la postre adoptaría la Corte para salvar la   constitucionalidad de la expresión demandada, la Sala debió tener en cuenta que,   debido a las consecuencias contrarias a la Carta que se derivaban de tal   entendimiento, la única alternativa constitucionalmente admisible era declarar   la inexequibilidad del precepto acusado.    

Fecha ut supra,    

MARIA VICTORIA CALLE CORREA    

Magistrada    

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

Magistrado    

      

SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO  DEL MAGISTRADO    

MAURICIO GONZALEZ CUERVO    

A LA SENTENCIA C-914/13    

Referencia: Expediente 9573.    

Actor: Carlos Alberto López Cadena.     

Demanda de inconstitucionalidad contra: algunos incisos de los artículos16, 17, 19 y 20 de la Ley 1562 de 2012 “Por   la cual se modifica el Sistema de Riesgos Laborales y se dictan otras   disposiciones en materia de salud ocupacional”    

Magistrado Ponente: LUIS ERNESTO VARGAS SILVA.    

En el resolutivo tercero de la sentencia C-914 de 2013   la Corte declaró INEXEQUIBLES las expresiones “serán designados de acuerdo a   la reglamentación que para el efecto expida el Ministerio del Trabajo”,   contenida en el parágrafo primero del artículo 16 de la Ley 1562 de 2012, y   “los integrantes principales y suplentes de las juntas regionales de invalidez,   en número impar serán designados, de acuerdo a la reglamentación que expida el   Ministerio del Trabajo”, del inciso primero del artículo 19 de la Ley 1562   de 2012, al entender que el Congreso confirió al reglamento la definición de   elementos básicos de la estructura de las juntas de calificación de invalidez y   con ello vulneró el artículo 150-7 de la Constitución, que establece una reserva   legal que comprende el deber de definir el modo de designación de sus miembros y   órganos de dirección principales.    

Me aparto de la anterior decisión, en tanto que los   segmentos normativos acusados cabían perfectamente en el ámbito de la potestad   reglamentaria del Ejecutivo prevista en el artículo 189-11 de la Constitución.   Máxime cuando en un caso similar la Corte en la sentencia C-1002 de 2004   advirtió con respecto de la naturaleza jurídica de las juntas de calificación de   invalidez que el legislador no tiene el deber de regular en detalle todos y cada   uno de los aspectos funcionales y operativos de dicha entidad y que bien podía   deferir al Gobierno la reglamentación de aspectos tales como la forma de   designación de los miembros de las juntas de calificación de invalidez.    

Es así como el artículo 43 de la Ley 100 de 1993 fue   encontrado constitucional al disponer que no se violentaba el principio de   reserva de ley al permitir la integración de la Junta Nacional para la   Calificación de los Riesgos de Invalidez “por un número impar de miembros   designados por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.”[15]  La Corte en ésa ocasión indicó:    

“El artículo 43 de la Ley   100, al conferirle al Gobierno Nacional la potestad de reglamentar los aspectos   concretos que desarrolló en relación con las juntas de calificación de   invalidez, respetó el texto   constitucional que consagra la reserva de ley para la determinación de la   estructura orgánica de las entidades del orden nacional de la administración.   Para la Corte, el legislador estableció los principios funcionales,   organizacionales y de competencia de las juntas de calificación de invalidez,   asignándole al Gobierno Nacional la regulación de los aspectos vinculados con la   ejecución y funcionamiento de la función de calificación de la invalidez.   Cuando el legislador dispuso que el Gobierno reglamentara la integración,  financiación y funcionamiento de las juntas de calificación de invalidez,   esta Corte entiende que dicha reglamentación está llamada a contener las   disposiciones que permitan la puesta en marcha de estos organismos, sin que en   manera alguna pueda entenderse que la misma modificará los parámetros   estructurales generales indicados en los artículos demandados.” (subrayas   fuera de texto).    

De lo anterior, no se explica como en el caso del   artículo 43 de la Ley de la Ley 100 de 1993 fue constitucional que el legislador   delegara al ejecutivo la designación de los miembros de la junta a través del   Ministerio de Trabajo, y en esta ocasión, la Ley 1562 de 2012 empleando una   fórmula similar al permitir que el Ministerio a través de un reglamento   efectuara la referida designación es hallada inconstitucional.    

De esta manera, me aparto totalmente de la decisión de   inexequibilidad adoptada al no existir reserva de ley sobre la forma de   integración de las juntas de calificación, en tanto que la ley define sus   elementos básicos y delega apenas el proceso de elección de los miembros.    

MAURICIO GONZALEZ CUERVO    

Magistrado    

[1]  En este aparte, el interviniente hace una defensa de la potestad de   configuración del derecho propia del Legislador, pero no arriba a una conclusión   que haga frente al cargo. Por lealtad argumentativa, se presentan acá sus   consideraciones, las cuales se asumirán como una defensa de la   constitucionalidad de las disposiciones demandadas, basada, de manera general,   en el ejercicio de la potestad de configuración del derecho por parte del   Congreso de la República.    

[2]  Se sigue de cerca la exposición de la reciente sentencia C-330 de 2013. Estas   condiciones fueron ampliamente desarrolladas en la sentencia C-1052 de 2001 y,   desde entonces, han sido reiteradas de manera constante por este Tribunal.    

[3]  En este capítulo, la Sala basa su exposición en las sentencias C-753/2007,   C-856/06, C-784/04, C-306/04 y C-1002/04. Particularmente, se plantea un esquema   de exposición cercano al de la sentencia C-753 de 2007, en tanto que la   sentencia C-1002/04 es reiterada de manera extensa, debido a su importancia   directa para la solución de los cargos propuestos en la demanda.    

[4]  C-306 de 2004 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), expuso esa posibilidad   de la siguiente forma:     

“[L]a atribución para crear, suprimir y   fusionar entidades públicas del orden nacional y para señalar sus objetivos y   estructura orgánica, se radica en cabeza del Congreso de la República, el cual a   su vez puede delegarlas en el Ejecutivo a través del otorgamiento de facultades   extraordinarias, pues la delegación en tales materias no se encuentra dentro de   las prohibiciones previstas en el numeral 10° del artículo 150 de la   Constitución Política”.    

[5]  En este sentido, la Sentencia C-482 de 2002, por la cual la Corte   Constitucional estudió la exequibilidad del Consejo Profesional Nacional de   Bacteriología, dejó sentado que dicha entidad hacía parte de la estructura   administrativa como ente del orden nacional porque “además de tratarse de la   creación de un órgano del orden nacional (se reitera, por expresa decisión   legislativa) la existencia del Consejo está llamada a afectar la estructura de   la Administración Nacional. Para el efecto bastaría con reparar que mediante el   artículo 12 del proyecto, se asigna una función  a órganos de la   Administración como son los Ministros, pues se señala que ellos integrarán   conjuntamente con representantes de organizaciones de origen y base privada, el   Consejo Profesional Nacional de Bacteriología”.    

[6]  Aclaró en ese punto la Corte que tanto la junta nacional,   como las juntas regionales son órganos del nivel nacional, en los siguientes   términos: “Antes de proseguir es indispensable aclarar que   incluso las juntas territoriales de calificación de invalidez hacen parte de la   estructura de la administración pública del orden nacional pues, estas dependen   del Ministerio de la Seguridad Social y no de las entidades territoriales.   Ciertamente, a pesar de que las juntas de calificación de invalidez   departamentales y regionales tienen jurisdicción en la respectiva entidad   territorial, no son dependencias de la estructura administrativa de la misma.   Las juntas regionales y territoriales de calificación de invalidez, al ser   organismos de creación legal y designación por parte de una autoridad del orden   nacional, son dependencias del orden nacional que ejercen funciones   territorialmente. Su estructura, organización y funcionamiento están designados   por la ley, no por las asambleas departamentales. En este sentido, los artículos   42 y 43 de la Ley 100 de 1993 no contrarían el artículo 300-7 de la Carta, que   le asigna a las Asambleas la función de determinar la estructura de la   Administración Departamental, pues aquellas no se incorporan a dicha   estructura”.    

[7]  Continuo la Corte: “Del análisis precedente se deduce   que el artículo 43 de la Ley 100, al conferirle al Gobierno Nacional la potestad   de reglamentar los aspectos concretos que desarrolló en relación con las juntas   de calificación de invalidez, respetó el texto constitucional que consagra la   reserva de ley para la determinación de la estructura orgánica de las entidades   del orden nacional de la administración. Para la Corte, el legislador estableció   los principios funcionales, organizacionales y de competencia de las juntas de   calificación de invalidez, asignándole al Gobierno Nacional la regulación de los   aspectos vinculados con la ejecución y funcionamiento de la función de   calificación de la invalidez”. (C-1002 de 2004)    

[8]   La Corte se ha referido al alcance   del principio en jurisprudencia constante y reiterada. En esta oportunidad, la   Sala seguirá la exposición presentada en la reciente sentencia C-121 de 2012,   sobre los aspectos centrales del principio. Además, se hará una referencia   puntual a la sentencia C-434 de 2013, por tratarse del pronunciamiento más   reciente en materia de non bis in ídem.      

[9]  Sentencia C-397 de 1995 (MP. José Gregorio Hernández Galindo);   Auto 289A de 2001 (MP. Eduardo Montealegre Lynett) y sentencias C-774 de 2001   (MP. Rodrigo Escobar Gil. AV. Manuel José Espinosa); C-394 de 2002 (MP. Álvaro   Tafur Galvis); C-030 de 2003 (MP. Álvaro Tafur Galvis) y C-181 de 2010 (MP.   Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), todas citadas por la C-014 de 2013.    

[10]  C-720 de 2007.    

[11]  C-153 de 2002, C-720 de 2007 y C-014 de 2013.    

[12]  ARTICULO 42. Juntas Regionales de Calificación de Invalidez. En   las capitales de departamento y en aquellas ciudades en las cuales el volumen de   afiliados así lo requiera, se conformará una comisión interdisciplinaria que   calificará en primera instancia la invalidez y determinará su origen.    

Las comisiones   estarán compuestas por un número impar de expertos, designados por el Ministerio   de Trabajo y Seguridad Social, quienes actuarán de conformidad con la   reglamentación que para tal efecto expida el Gobierno Nacional.    

Los honorarios de   los miembros de la comisión serán pagados por la entidad de previsión o   seguridad social o la sociedad administradora a la que esté afiliado el   solicitante.    

ARTICULO 43.   Junta Nacional de Calificación de Invalidez. Créase la Junta Nacional para la   Calificación de los Riesgos de Invalidez con sede en la capital de la República,   integrada por un número impar de miembros designados por el Ministerio de   Trabajo y Seguridad Social.    

Esta Junta, que   será interdisciplinaria, tiene a su cargo la resolución de las controversias que   en segunda instancia sean sometidas para su decisión por las juntas regionales o   seccionales respectivas.    

Los honorarios de   los miembros de la Junta serán pagados, en todo caso por la entidad de previsión   o seguridad social correspondiente.    

El Gobierno   Nacional reglamentará la integración, financiación y funcionamiento de la Junta   Nacional de Calificación de Invalidez, de su secretaria técnica y de las juntas   regionales o seccionales, el procedimiento de apelación, el manual único para la   calificación de la invalidez y demás normas necesarias para su adecuado   funcionamiento.    

PARAGRAFO. Los   miembros de la Junta Nacional y los de las Juntas Regionales de Calificación de   Invalidez de que trata el artículo anterior, no tienen el carácter de servidores   públicos    

[13]  ARTÍCULO 16. El artículo 42 de la Ley 100 de 1993, quedará así:    

Artículo 42. Naturaleza, administración y funcionamiento de las Juntas   Regionales y Nacional de Calificación de Invalidez. Las Juntas Regionales y   Nacional de Calificación de invalidez son organismos del Sistema de la Seguridad   Social del orden nacional, de creación legal, adscritas al Ministerio de Trabajo   con personería jurídica, de derecho privado, sin ánimo de lucro, de carácter   interdisciplinario, sujetas a revisoría fiscal, con autonomía técnica y   científica en los dictámenes periciales, cuyas decisiones son de carácter   obligatorio, sin perjuicio de la segunda instancia que corresponde a la Junta   Nacional de Calificación de Invalidez, respecto de las regionales y conforme a   la reglamentación que determine el Ministerio de Trabajo.    

Será conforme a la   reglamentación que determine el Ministerio de Trabajo, la integración,   administración operativa y financiera, los términos en tiempo y procedimiento   para la expedición de dictámenes, funcionamiento y la inspección, vigilancia y   control de estos aspectos, así como la regionalización del país para los efectos   de funcionamiento de las Juntas, escala de honorarios a sus integrantes,   procedimientos operativos y recursos de reposición y apelación.    

PARÁGRAFO 1o. Los   integrantes de las Juntas Nacional y Regionales de Calificación de Invalidez se   regirán por la presente ley y su reglamentación, actuarán dentro del respectivo   período y, en caso necesario, permanecerán en sus cargos hasta tanto se realice   la posesión de los nuevos integrantes para el período correspondiente, serán   designados de acuerdo a la reglamentación que para el efecto expida el   Ministerio del Trabajo.    

PARÁGRAFO 2o. Las   entidades de seguridad social y los integrantes de las Juntas Regionales y   Nacionales de Invalidez y los profesionales que califiquen, serán responsables   solidariamente por los dictámenes que produzcan perjuicios a los afiliados o a   los Administradores del Sistema de Seguridad Social Integral, cuando este hecho   esté plenamente probado.    

Es obligación de los   diferentes actores de los Sistemas de Seguridad Social en Salud y Riesgos   Laborales la entrega oportuna de la información requerida y de la cual se   disponga para fundamentar la calificación del origen, entre las entidades   competentes para calificar al trabajador.    

PARÁGRAFO 3o. El   Ministerio de Trabajo deberá organizar dentro de los seis (6) meses siguientes a   la entrada en vigencia de la presente ley, la estructura y funcionamiento de las   Juntas de Calificación de Invalidez como parte de la estructura del Ministerio   de Trabajo.    

ARTÍCULO 17.   HONORARIOS JUNTAS NACIONAL Y REGIONALES. Los honorarios que se deben   cancelar a las Juntas Regionales y Nacional de Calificación de Invalidez, de   manera anticipada, serán pagados por la Administradora del Fondo de Pensiones en   caso de que la calificación de origen en primera oportunidad sea común; en caso   de que la calificación de origen sea laboral en primera oportunidad el pago debe   ser cubierto por la Administradora de Riesgos Laborales, conforme a la   reglamentación que expida el Ministerio de Trabajo.    

El Ministerio de   Trabajo dentro de los seis (6) meses siguientes a la promulgación de la presente   ley, reglamentará la materia y fijará los honorarios de los integrantes de las   juntas.    

PARÁGRAFO. Las   juntas de calificación percibirán los recursos de manera anticipada, pero los   honorarios de los integrantes sólo serán pagados hasta que el respectivo   dictamen haya sido expedido y entregado, recursos que deben ser diferenciados y   plenamente identificables en la contabilidad.    

ARTÍCULO 18.   Adiciónese un inciso al artículo 142 del Decreto número 19 de 2012. Sin perjuicio de lo establecido en este   artículo, respecto de la calificación en primera oportunidad, corresponde a las   Juntas Regionales calificar en primera instancia la pérdida de capacidad   laboral, el estado de invalidez y determinar su origen.    

A la Junta de   Calificación Nacional compete la resolución de las controversias que en segunda   instancia sean sometidas para su decisión por las Juntas Regionales.    

La calificación se   realizará con base en el manual único para la calificación de invalidez,   expedido por el Gobierno Nacional, vigente a la fecha de calificación, que   deberá contener los criterios técnicos-científicos de evaluación y calificación   de pérdida de capacidad laboral porcentual por sistemas ante una deficiencia,   discapacidad y minusvalía que hayan generado secuelas como consecuencia de una   enfermedad o accidente.    

ARTÍCULO 19. El   artículo 43 de la Ley 100 de 1993, quedará así:    

Artículo 43. Impedimentos, recusaciones y sanciones. Los integrantes   principales y suplentes de las Juntas Regionales y Nacional, en número impar   serán designados, de acuerdo a la reglamentación que expida el Ministerio de   Trabajo. Los integrantes serán particulares que ejercen una función pública en   la prestación de dicho servicio y mientras sean parte de las Juntas de   Calificación de Invalidez, no podrán tener vinculación alguna, ni realizar   actividades relacionadas con la calificación del origen y grado de pérdida de la   capacidad laboral o labores administrativas o comerciales en las Entidades   Administradoras del Sistema Seguridad Social Integral, ni con sus entidades de   dirección, vigilancia y control.    

Los integrantes de   las Juntas estarán sujetos al régimen de impedimentos y recusaciones aplicables   a los Jueces de la República, conforme a lo dispuesto en el Código de   Procedimiento Civil y su trámite será efectuado de acuerdo con el artículo 30 del Código Contencioso Administrativo y, como a particulares que   ejercen funciones públicas, les es aplicable el Código Disciplinario Único.    

PARÁGRAFO 1o. Los   integrantes de la Junta Nacional y los de las Juntas Regionales de Calificación   de invalidez no tienen el carácter de servidores públicos, no devengan salarios,   ni prestaciones sociales y sólo tienen derecho a los honorarios establecidos por   el Ministerio de Trabajo.    

PARÁGRAFO 2o. Los   integrantes de la Junta Nacional y los de las Juntas Regionales de Calificación   de Invalidez no podrán permanecer más de dos (2) periodos continuos.    

ARTÍCULO 20.   SUPERVISIÓN, INSPECCIÓN Y CONTROL DE LAS JUNTAS DE CALIFICACIÓN DE INVALIDEZ.   El Ministerio de Trabajo implementará un Plan Anual de Visitas para realizar la   supervisión, inspección y control administrativo, operativo y de gestión   financiera de las Juntas de Calificación de Invalidez y verificará, entre otros   aspectos, los tiempos de resolución de casos, la notificación y participación   real de las partes involucradas en los procesos, el cumplimiento del debido   proceso y el respeto de los derechos legales de todas las partes.    

Así mismo   implementará un sistema de información sobre el estado de cada proceso en   trámite y podrá imponer multas en forma particular a cada integrante de las   juntas hasta por cien (100) salarios mínimos legales mensuales, graduales según   la gravedad de la falta, por violación a las normas, procedimientos y   reglamentación del Sistema General de Riesgos Laborales. Los recaudos por multas   serán a favor del Fondo de Riesgos Laborales.    

PARÁGRAFO. La   Contraloría General de la República tendrá el control fiscal sobre los dineros   que ingresen a las Juntas de Calificación de Invalidez por ser dineros de   carácter público.    

[14]  “ARTÍCULO 55. SUJETOS Y FALTAS GRAVÍSIMAS. Los   sujetos disciplinables por este título sólo responderán de las faltas gravísimas   aquí descritas. Son faltas gravísimas las siguientes conductas:    

1.   Realizar una conducta tipificada objetivamente en la ley como delito sancionable   a título de dolo, por razón o con ocasión de las funciones.    

2. Actuar   u omitir, a pesar de la existencia de causales de incompatibilidad, inhabilidad,   impedimento o conflicto de intereses establecidos en la Constitución o en la   ley.    

3.   Desatender las instrucciones o directrices contenidas en los actos   administrativos de los organismos de regulación, control y vigilancia o de la   autoridad o entidad pública titular de la función.    

4.   Apropiarse, directa o indirectamente, en provecho propio o de un tercero, de   recursos públicos, o permitir que otro lo haga; o utilizarlos indebidamente.    

5. Cobrar   por los servicios derechos que no correspondan a las tarifas autorizadas en el   arancel vigente, o hacerlo por aquellos que no causen erogación.    

6. Ofrecer   u otorgar dádivas o prebendas a los servidores públicos o particulares para   obtener beneficios personales que desvíen la transparencia en el uso de los   recursos públicos.    

7.   Abstenerse de denunciar a los servidores públicos y particulares que soliciten   dádivas, prebendas o cualquier beneficio en perjuicio de la transparencia del   servicio público.    

8. Ejercer   las potestades que su empleo o función le concedan para una finalidad distinta a   la prevista en la norma otorgante.    

9. Ejercer   las funciones con el propósito de defraudar otra norma de carácter imperativo.    

10. Abusar   de los derechos o extralimitarse en las funciones.    

11.   <Artículo modificado por el artículo 45 de la Ley 1474 de 2011. El nuevo texto es el siguiente:> Las   consagradas en los numerales 2, 3, 14, 15, 16, 18, 19, 20, 26, 27, 28, 34, 40,   42, 43, 50, 51, 52, 55, 56, y 59, parágrafo 4o, del artículo 48 de esta ley cuando resulten compatibles con la función”.    

[15]  Artículo derogado por el ahora inexequible artículo 19 de la Ley 1562 de 2012.