SU353-13

           SU353-13             

Sentencia   SU353/13    

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales y especiales de   procedibilidad    

ACCION DE TUTELA CONTRA SENTENCIA DE TRIBUNAL CONTENCIOSO   ADMINISTRATIVO-Caso en que   se declaró administrativamente responsable al Banco de la República    

CAMBIO DE INTERPRETACION DE LA SALA PLENA   EN RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL POR DAÑO ANTIJURIDICO IMPUTABLE AL BANCO DE LA   REPUBLICA-Interpretación difiere de la sentencia T-340/11 que resuelve mismo   problema jurídico pero en sentido adverso para el Banco    

RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR   DAÑO ANTIJURIDICO-Solo responde por los daños antijurídicos que le   sean imputables    

DEBIDO PROCESO Y AUTONOMIA DEL BANCO DE LA REPUBLICA-No se puede imponer la obligación de reparar daño antijurídico que no le   es imputable    

Para condenar   por ejemplo al Banco de la República por un daño antijurídico, no basta con que   lo haya causado, ni con que el daño le sea imputable al Estado. Es preciso que   además el daño antijurídico le sea imputable puntualmente al Banco de la   República, entidad organizada “como persona jurídica de derecho público, con   autonomía administrativa, patrimonial y técnica, sujeto a un régimen legal   propio” (art. 371, C.P.). Así lo exige el artículo 29 de la Carta, que   expresamente establece el derecho de toda persona (también de las personas   jurídicas de derecho público) a no ser juzgada sino conforme a leyes   preexistentes al hecho “que se le imputa”. De esa manera se garantiza no sólo el   derecho del Banco al debido proceso, sino también el principio constitucional de   autonomía de la Banca Central (art. 371, C.P.). En efecto, al Banco Emisor no   podría imponérsele la obligación de reparar un daño antijurídico que no le fuera   imputable sin afectar su autonomía administrativa, patrimonial y técnica, en   cuanto supondría conminarlo injustificadamente a desembolsar recursos que   requiere para ejercer las funciones Constitucionales y legales de acuerdo con   sus propias normas (art. 371, C.P.). En ese sentido, en el proceso resuelto por   el Tribunal Administrativo de Cundinamarca no bastaba sólo con mostrar que el   daño antijurídico fue causado por la Resolución No. 18 de 1995 “Por la cual se dictan medidas en relación con las   corporaciones de ahorro y vivienda”, ya que la   Constitución exige además de causalidad, imputabilidad. Por tanto en este caso   adicionalmente era imprescindible justificar por qué el daño antijurídico le era   imputable específicamente al Banco Central.    

DEBIDO PROCESO DEL BANCO DE LA REPUBLICA-No se puede imputar daño antijurídico por expedir un acto posteriormente   anulado, si se expidió en cumplimiento de norma legal que la Corte   Constitucional interpretó como obligatoria    

Para resolver si el Banco de la República incurrió   en una falla en la prestación del servicio por incumplimiento de un deber legal   a su cargo al expedir la Resolución No. 18 de 1995, era necesario pero   insuficiente tener en consideración la anulación judicial de la misma por parte   del Consejo de Estado. También era imperativo tomar en cuenta, y asignarles el   valor apropiado como normas relevantes para el caso, el artículo 16 literal f)   de la Ley 31 de 1992, y la sentencia C-383 de 1999. En conjunto, la Ley y la   sentencia de la Corte, indicaban que para la época en la cual se expidió la   Resolución Externa No. 18 de 1995, el Banco de la República tenía no sólo la   posibilidad sino la obligación legal vinculante de fijar la metodología de   cálculo de la UPAC con base en la DTF, y no con fundamento en el IPC.    

CORTE CONSTITUCIONAL-Como   garante de la supremacía e integridad de la constitución, le corresponde   intervenir en decisiones judiciales de procesos por reparación promovidos contra   el Estado    

La Corte   Constitucional no es la autoridad en principio   encargada de determinar cómo debe definirse si un daño puede imputársele a una   persona jurídica de derecho público. Esa función está radicada en la justicia   contencioso-administrativa sobre todo en casos como este, cuando el   pronunciamiento lo provocan las acciones de reparación directa (artículos 132-6,   133 y 134B-6, C.C.A). Lo que ocurre es que la Corte Constitucional tiene la   obligación de guardar “la integridad y supremacía de la Constitución”, y como   consecuencia de ese deber le corresponde intervenir  y controlar las   decisiones judiciales en procesos de reparación promovidos contra el Estado,   cuando juzgue razonablemente que infringen la Carta, por ejemplo por condenar a   alguna de sus entidades sin que estén dadas las condiciones establecidas por los   artículos 29 y 90 de la Constitución Política.    

La Corte   concluye que la Sección Tercera, Subsección A, del Tribunal Administrativo de   Cundinamarca incurrió en un defecto por desconocimiento de un pronunciamiento de   la Sala Plena de la Corte Constitucional que hizo tránsito a cosa juzgada, al   haberle imputado al Banco de la República el daño antijurídico que a su juicio   sufrió el señor a causa de la Resolución Externa No. 18 de 1995. Por   consiguiente, tutelará el derecho fundamental al debido proceso del Banco de la   República.    

Referencia:   expediente T-3331206    

Acción de tutela instaurada por el   Banco de la República contra la Sección Tercera, Subsección A, del Tribunal   Administrativo de Cundinamarca.    

Magistrada   Ponente:    

MARÍA VICTORIA   CALLE CORREA    

Bogotá, D.C., diecinueve (19) de junio de   dos mil trece (2013)    

La Sala   Plena de la Corte   Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha   proferido la siguiente    

SENTENCIA[1]    

En el proceso de revisión de los fallos   proferidos por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del   Consejo de Estado el cinco (5) de septiembre de dos mil once (2011), en primera   instancia, y por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo   del Consejo de Estado, el veinticuatro (24) de noviembre de dos mil once (2011),   en segunda instancia, dentro de la acción de tutela promovida por el Banco de la   República en contra de la Sección Tercera, Subsección A, del Tribunal   Administrativo de Cundinamarca.    

I. ANTECEDENTES    

1. El 4 de abril de 2011, el Banco de la   República instauró acción de tutela contra la Sección Tercera, Subsección A, del   Tribunal Administrativo de Cundinamarca por considerar que le violó sus derechos   al debido proceso y a la igualdad al condenarlo en sentencia del 5 de agosto de   2010 a reparar el daño que sostuvo había sufrido el señor Reynaldo Galindo   Hernández a causa de la Resolución Externa No. 18 de 1995, expedida por el Banco   Emisor, y por la cual fijó el valor monetario de la unidad de poder adquisitivo   (UPAC). En concreto, el Banco de la República aduce que el Tribunal demandado   incurrió en varios defectos, ya que desde su punto de vista (i) emitió un juicio   “arbitrario” sobre la presunta falla en el servicio;   (ii) no justificó la existencia de un daño; (iii) tampoco mostró   que hubiera un nexo causal entre la Resolución No. 18 de 1995 y el daño; (iv) y   por último cometió “graves errores en materia probatoria”. La tutela la   fundamenta en los siguientes:    

Hechos    

2. El señor   Reynaldo Galindo Hernández tomó un crédito hipotecario con Granahorrar en marzo de mil novecientos noventa y cuatro (1994), expresado en Unidades de Poder Adquisitivo Constante (UPAC).[2] Luego de eso,   y mientras estaba vigente la obligación hipotecaria, el Banco de la República   expidió la Resolución Externa No. 18 de 1995 por medio de la cual estableció el   valor en moneda legal del UPAC en un monto equivalente al “setenta y cuatro por ciento (74%) del promedio móvil de la tasa DTF   efectiva de que tratan las Resoluciones 42 de 1988 de la Junta Monetaria y   Externa No.17 de 1993 de la Junta Directiva de las cuatro (4) semanas anteriores   a la fecha de cálculo”.[3] Pero esta Resolución fue anulada por el Consejo de Estado mediante   fallo del veintiuno (21) de mayo de mil novecientos noventa y nueve (1999), tras   considerar que  infringió “en forma   directa los artículos 16, literal f) de la Ley 31 de 1992 y 134 del Decreto 663   de 1993, e indirectamente, los artículos 372 y 373 de la Carta, por no tener en   cuenta las disposiciones de rango legal a los que debía sujetarse para el   cálculo de las UPAC”.[4]  Las razones en las cuales se apoyó el Consejo de Estado para declarar la nulidad   de la Resolución, tenían que ver con que en ella se fijaba el valor en moneda   legal del UPAC sin tener en cuenta el IPC y dándole gran importancia a la DTF, a   pesar de que en su interpretación los   artículos 16, literal f) de la Ley 31 de 1992[5] y 134 del Decreto 663 de 1993[6] demandaban precisamente algo distinto.   En ese contexto dijo:    

“el literal f) del artículo 16 de la Ley 31 de 1992, al otorgar a la   Junta Directiva del Banco de la República la facultad de fijar la metodología de   cálculo de la UPAC, lo hace bajo la prevención de que se procure que “ésta (la   UPAC) también refleje los movimientos de la tasa de interés en la   economía”. || Esto significa, como es obvio, que las tasas de interés son apenas   un elemento de menor relevancia, prácticamente ni siquiera obligatorio, pues la   ley no lo impone, sino que recomienda que se ‘procure’ su inclusión en proceso   de cálculo de la UPAC. Por lo mismo, resulta claro que el componente principal y   prácticamente único de dicho cálculo, no podía ser otro que el señalado por el   antes citado artículo 134 del Decreto 663 de 1993, esto es, el IPC, ya que el   artículo en cita dice que con el objeto de preservar el valor constante de los   ahorros y los préstamos, ambos se deben reajustar periódicamente, “de acuerdo   con las fluctuaciones del poder adquisitivo de la moneda en el mercado interno”.    

El IPC o índice de precios al consumidor, como indicador económico, es   un indicador de corrección monetaria calculada periódicamente por el DANE y   comprende diversidad de precios, principalmente los de la llamada ‘canasta   familiar’. || Las UPAC, como fórmula indexada, se halla naturalmente ligada al   IPC y sólo en mínima proporción a otros indicadores económicos, por lo cual si   se toman exclusivamente los DTF como factor de cálculo, en la forma como lo   dispuso la Junta Directiva del Banco en el caso, necesariamente se desvirtúan la   índole y objetivos económicos de los UPAC.    

En este orden de ideas, es claro que para el cálculo de la UPAC el   artículo 134 del Decreto 663 de 1993 establece que debe tenerse en cuenta el   índice de precios al consumidor IPC y no únicamente un precio, como lo sería el   del dinero a que alude la DTF, con independencia de los elementos que la   conforman, pues se enfatiza, las tasas de interés constituyen un factor, sin   carácter obligatorio, dentro del cálculo de las UPAC, por lo que el acto   administrativo demando, al tomar únicamente dicho factor para el cálculo en   cuestión, vulneró la norma superior contenida en el citado artículo 134 del   Decreto 663 de 1993. || De conformidad con lo anterior la Sala concluye, en   consonancia con las apreciaciones de los actores y de la Procuraduría Delegada,   que la Junta Directiva del Banco de la República, al expedir la resolución   impugnada quebrantó en forma directa los artículos 16, literal f) de la Ley 31   de 1992 y 134 del Decreto 663 de 1993, e indirectamente, los artículos 372 y 373   de la Carta, por no tener en cuenta las disposiciones de rango legal a los que   debía sujetarse para el cálculo de las UPAC, como se precisó anteriormente,   razones suficientes para acceder a la nulidad solicitada”.    

3. Así las   cosas, y por considerar que esta Resolución anulada lo obligó a pagar más de lo   debido en la cancelación de su crédito hipotecario, el señor Reynaldo Galindo   Hernández presentó acción de reparación directa contra el Banco de la República.   En su demanda, el señor Galindo Hernández alegó que la autoridad monetaria le   causó un daño patrimonial antijurídico con la Resolución Externa No. 18 de 1995,[7] por cuanto este acto fue el que determinó que su crédito se   calculara sin tener en cuenta el Índice de Precios al Consumidor (IPC). De la acción conoció en primera instancia el Juzgado Treinta y   Cuatro Administrativo del Circuito de Bogotá, autoridad que mediante sentencia   del veintiséis (26) de mayo de dos mil nueve (2009) decidió negarla.[8]  Apelado el fallo, lo revocó la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal   Administrativo de Cundinamarca por sentencia expedida el cinco (5) de agosto de   dos mil diez (2010). En su lugar, declaró responsable al Banco de la República “por los perjuicios materiales causados a Reynaldo Galindo   Hernández, como consecuencia de la expedición de la Resolución Externa No. 18 de   1995, declarada nula por el Consejo de Estado el 21 de mayo de 1999”, y lo condenó a pagar a favor del demandante una indemnización por   la suma de once millones sesenta y seis mil ciento veintitrés pesos con cuarenta   y tres centavos ($11’066.123,43).[9] A continuación se expondrán los   fundamentos jurídicos del fallo.    

4. Para concluir que el Banco de la República era responsable, el Tribunal   hoy demandado se pronunció sobre varios puntos de derecho. Primero mostró por   qué a su juicio ambas partes (el señor Galindo y el Banco de la República)   estaban legitimadas en la causa. Segundo, expuso la razón por la cual no   prosperaba la excepción por supuesta falta de jurisdicción. Tercero, se refirió   a la excepción por inepta demanda y a la alegación de caducidad de la acción, y   argumentó por qué no prosperaban. Cuarto, aludió a la objeción que presentó el   Banco contra el dictamen pericial. Después entró a hacer el análisis de fondo, y   en este punto después de citar las normas legales y jurisprudenciales en su   criterio aplicables al caso, pasó a definir si concurrían los elementos de   responsabilidad del Estado. Por su relevancia en la controversia, la Sala   procederá a detallar su razonamiento en este punto en particular:    

4.1. “De la   falla en el servicio”. En el acápite que así tituló, el Tribunal sostuvo que   la falla en el servicio es un “título jurídico de imputación general”,   que se ha entendido “pacíficamente como el incumplimiento de un deber   jurídico a cargo del Estado”. Después de suministrar esa definición,   concluyó que en el caso el Banco de la República había incurrido en una falla en   el servicio al expedir la Resolución Externa No. 18 de 1995, lo cual desde su   perspectiva se “evidencia, en el presente caso, con la declaratoria de   nulidad de la mencionada Resolución mediante providencia del 21 de mayo de 1999   del H. Consejo de Estado”. Y luego de citar un aparte de la sentencia de   nulidad de la Resolución, le pareció importante destacar una frase del Consejo   de Estado en la cual se decía que el Banco de la República en su regulación no   había tenido “las disposiciones de rango legal a las que debía sujetarse,   para el cálculo de las UPAC”. Entonces concluyó:    

“[…] Por lo   anterior, cuando el Banco de la República ejerce las facultades otorgadas por la   ley, sin tener en cuenta ‘las disposiciones de rango legal a las que debía   sujetarse, para el cálculo de las UPAC’, tergiversa el principio de la legalidad   de los actos administrativos y desatiende el servicio público, aparte de cumplir   los fines del interés general a que está obligado en materia tan sensible como   el crédito para adquisición de vivienda para personas naturales que ofrecen las   entidades financieras. Lo anterior evidencia una falla en la prestación del   servicio encomendado al Emisor. || Por tanto, ante la presencia de la falla en   el servicio imputable al Banco de la República la Sala entrará a estudiar los   demás elementos que configurarán la responsabilidad”.[10]    

4.2. “El   daño antijurídico”. Uno de los apartados de la providencia del Tribunal   lleva ese título, y en él la autoridad judicial demanda define el daño   antijurídico como “el detrimento o menoscabo causado a una persona,   ocasionando una destrucción o desventaja de sus beneficios patrimoniales o extra   patrimoniales sin que sea de aquellos que el particular esté en la obligación de   soportar, además de ostentar las características de concreto, cierto y   determinable”. Tras formular esa estipulación, el Tribunal accionado   concluye que en el caso bajo estudio efectivamente hubo un daño demostrado, pues   el señor Galindo Hernández –según su opinión-:    

“[…] pagó un   crédito en UPAC calculado con base en la variación porcentual del promedio móvil   de las tasas de interés de la economía, concretamente de la DTF, en virtud de lo   dispuesto por la Resolución 18 de 1995 de la Junta Directiva del Banco de la   República, pese a que conforme a la normatividad constitucional y legal el   crédito debió ser calculado con fundamento en el IPC. Tal circunstancia aparejó   un detrimento patrimonial del demandante toda vez que el cálculo del monto y   cuotas de amortización del crédito calculado con base en la DTF excede el monto   que debía pagar si el cálculo del mismo se hubiera realizado tomando como base   el IPC”.[11]    

4.3. “El   nexo causal y el hecho dañoso”. En un fragmento que lleva ese encabezado, el   Tribunal explica por qué en su criterio “la conducta que desplegó la entidad   [demandada] fue la causa eficiente del daño sufrido por la demandante”.   En este punto dice que a su modo de ver sí hubo un nexo causal entre la   Resolución No. 18 de 1995 y el daño irrogado al entonces actor de reparación.   Esta conclusión la expone así:    

“[…] En criterio   de la Sala, es claro que el detrimento patrimonial del actor que se tradujo en   el mayor valor que debió pagar por su obligación hipotecaria tiene como causa   eficiente la aplicación por parte de la Corporación Financiera con la que el   demandante adquirió su crédito, de la resolución No. 18 de 1995 proferida por la   Junta Directiva del Banco de la República, a la postre declarada nula por el   Consejo de Estado. || En este orden de ideas, el detrimento patrimonial sufrido   por el actor resulta imputable al Banco de la República, como quiera que fue la   entidad que expidió el acto administrativo declarado nulo por el Consejo de   Estado por violación de la norma superior que, al causar perjuicios a los   administrados, obliga al Estado a resarcirlos”.    

5. Bajo este contexto la Sección Tercera,   Subsección A, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca juzgó demostrada la responsabilidad del Banco de la República, y   tras determinar los perjuicio a los que tenía derecho el señor Reynaldo Galindo   Hernández, libró la condena. Frente a lo decidido no procedía recurso alguno,   pero el Banco de la República solicitó una aclaración y corrección del fallo en   lo atinente a la metodología para liquidar el UPAC con base en el IPC. Tal   solicitud fue resuelta el cuatro (4) de noviembre de dos mil diez (2010), el   Tribunal consideró que no había lugar a aclarar o corregir la providencia toda   vez que en su concepto no contenía conceptos oscuros o poco claros.[12]    

Solicitud de tutela    

6. El Banco de la República se mostró   inconforme con las decisiones del Tribunal, y por medio de apoderado interpuso   acción en su contra. A juicio del Banco de la República, la autoridad judicial   demandada le vulneró sus derechos al debido proceso y a la igualdad al   condenarlo a reparar al señor Reynaldo Galindo Hérnandez, y luego al resolver   negativamente la solicitud de aclaración y corrección del fallo condenatorio. En   síntesis, el Banco Emisor señaló que dicho fallo incurrió en varios defectos, toda vez que desde su punto de vista (i) hizo un juicio   “arbitrario”  sobre la presunta falla del servicio; (ii) dejó de  justificar razonablemente la existencia de un daño; (iii) tampoco   mostró que hubiera un nexo causal entre la Resolución No. 18 de 1995 y el daño;   (iv) y por último cometió “graves errores en materia probatoria”. Los   detalles de cada uno de sus argumentos, se resumirán a continuación.    

6.1. “Arbitrariedad en el juicio sobre   la presunta falla en el servicio”. De acuerdo con el apoderado de la   tutelante, el juicio del Tribunal demandado sobre la supuesta falla del servicio   fue arbitrario. Ese cargo lo sustenta con los siguientes argumentos.    

a) Primero dice que la acción de   reparación se edificó sobre la base de que el demandante pagó más de lo debido   en las cuotas de amortización del crédito de vivienda tomado con Granahorrar, y   que el problema del pago en una relación contractual no puede derivar en una   condena a un tercero ajeno al vínculo creado por el contrato. En ese sentido   dice que resulta “absurdo y corresponde a una exigencia totalmente privada de   sustento jurídico que sea una entidad del Estado” la que deba con cargo a   fondos públicos asegurar que el deudor de una obligación contractual no pague   más de lo que debe.    

b) Segundo, el Banco sostiene que una   controversia por exceso de pago a una persona jurídica de derecho privado (Banco   Granahorrar) no podía ser decidida por la justicia contencioso-administrativa.    

c) Tercero, aduce que no es cierta una   premisa de la cual parte el Tribunal en su sentencia, y es que hubo falla en el   servicio por cuanto el Banco de la República desconoció los deberes que le   imponían los preceptos legales vinculantes. En este punto, el tutelante dice no   negar que la anulación de un acto revela el incumplimiento de un deber. Pero sí   reivindica que en el caso de la Resolución No. 18 de 1995 la Ley 31 de 1992 era   específicamente la que le ordenaba al Banco Emisor fijar la metodología para   determinar los valores en moneda legal de la UPAC “procurando que ésta   también refleje los movimientos de la tasa de interés en la economía” (art.   16, lit. f), y que fue precisamente por la obligación emanada de esta Ley que el   Banco expidió la Resolución anulada con ese contenido. En consecuencia, aduce su   apoderado que el Banco de la República no obró a su arbitrio sino de acuerdo con   la Ley 31 de 1992. De hecho, manifiesta que en la sentencia C-383 de 1999 la   Corte Constitucional declaró inexequible el artículo 16, literal f) de la Ley 31   de 1992, porque le imponía una orden al Banco de la República de regular de   determinada manera la metodología para el cálculo del UPAC y con ello afectaba   su autonomía. Este argumento lo expone así:    

“[…] No cabe la   menor duda de que por lo menos desde el 30 de junio de 1995 fecha en que se   expidió dicha resolución hasta el 27 de mayo de 1999m fecha en que se dictó la   sentencia C-383 de 1999, las unidades de poder adquisitivo constante se   determinaron conforme a la variación de las tasas de interés en la economía. No   podía ser de otra manera. A voces del artículo 371 de la Constitución Política,   la Junta Directiva del Banco de la República, sólo puede actuar conforme a las   funciones que le asigne la ley, lo que reitera el mismo artículo cuando señala   que el Congreso dictará la ley ‘a la cual deberá ceñirse el Banco de la   República para el ejercicio de sus funciones’. La Ley que el Congreso dictó (Ley   31 de 1992), ordenaba a la Junta Directiva precisamente fijar la metodología   para la determinación de los valores en moneda legal de la unidad de poder   adquisitivo –UPAC- procurando reflejar los movimientos de la tasa de interés de   la economía.    

La Corte   Constitucional en el fallo [C-383 de 1999] que hizo tránsito a cosa juzgada   constitucional, que el Tribunal cita pero desconoce, concluyó, ente otras cosas,   lo siguiente: (1) El fragmento legal acusado resultaba inconstitucional por   violar la autonomía del Banco de la República, para la cual resultaba no   potestativo sino forzoso ceñirse al criterio legal, esto es, determinar el valor   de la UPAC en moneda legal tomando en consideración no el IPC sino la variación   de las tasas en interés en la economía; (2) Por razones de seguridad jurídica,   el fallo de la Corte no tenía efectos retroactivos, lo que significaba que sólo   los nuevos créditos y las nuevas cuotas –no así los créditos contraídos con   anterioridad a la fecha de la sentencia y las cuotas derivadas de estos antiguos   créditos causadas con anterioridad a esa misma fecha-, quedaban excluidos de la   valoración de la UPAC conforme a la variación de las tasas de interés en la   economía. De la sentencia de la Corte Constitucional y de la cosa juzgada   constitucional se sigue que con anterioridad a la fecha, resultaba, no sólo   lícito y constitucional, sino obligatorio, determinar el valor en pesos de las   unidades de poder adquisitivo constante conforme a la variación de las tasas de   interés de la economía. Igualmente señala sentencia [de la Corte Constitucional]   que la Junta Directiva del Banco de la República hasta esa fecha no tenía   posibilidad de regular la materia de otra forma. Justamente para liberar a la   Junta de esa pérdida de libertad y autonomía, la Corte Constitucional se vio en   la necesidad de declarar la inexequibilidad de la norma legal demandada con   efectos para el futuro y no para el pasado”.[13]     

d) Cuarto, dice el actor que el Tribunal   violó la competencia de la Corte Constitucional al asignarle a la sentencia   C-383 de 1999 un efecto distinto del que le fijó esta Corporación. Para mostrar   esto, el Banco de la República empezó por señalar que había una “nota común”  en el “conjunto de sentencias de la Corte Constitucional que terminaron por   poner término al sistema de financiación de valor constante UPAC”, y es que   en todas se mantuvo la vigencia de las normas que lo integraban y de los efectos   que produjeran “ya sea hasta la fecha de las respectivas sentencias o hasta   que se dictara una nueva ley por el Congreso en el año 2000”. Con esta clase   de modulación, el accionante piensa que la Corte Constitucional trató de   responder a la imperiosa necesidad de respetar la distribución de competencias   previas establecidas las disposiciones que pretendía expulsar del ordenamiento.   Después de esto mostró por qué en su criterio cada sentencia había hecho una   modulación de efectos. Al final aseveró que el Tribunal, al haber concluido que   el Banco de la República desconoció la ley, ignoró    

“flagrantemente   que conformidad con lo el fallo C-383 de 1999, las cuotas ya pagadas hasta antes   de ese pronunciamiento judicial en las que en virtud del contrato y de las   normas en vigor la unidad UPAC estaba vinculada a las tasas de interés, por   razones de seguridad jurídica, derechos adquiridos y ejercicio regular y legal   de las competencias otorgadas a la Junta Directiva del banco de la República,   habrán de reputarse para todos los efectos ajustadas a derecho”.    

e) Quinto, el demandante en tutela asegura   que además el Tribunal dejó de considerar las normas sustantivas dictadas por el   Congreso como consecuencia de las sentencias C-383 de 1999, C-747 de 1999 y   C-700 de 1999. En particular, afirma que desconoció las disposiciones de la Ley   546 de 1999 dictadas “[…] con el objeto de resolver la situación de   los deudores de créditos contraídos con anterioridad a esa ley y cuyos deudores   hubieren tenido que cancelar en las respectivas cuotas de los préstamos   destinados a adquisición de vivienda bajo el eliminado sistema UPAC montos por   concepto de la metodología que asociaba la valoración en moneda legal de esa   unidad al movimiento en el mercado financiero de las tasas de interés”.[14]  Luego de esto, presenta el contenido de las normas a las que alude, y   termina su objeción contra el Tribunal por la supuesta “[a]rbitrariedad   en el juicio sobre la presunta falla en el servicio”.    

6.2. “Inexistencia del daño”. Un   acápite de su acción de tutela, el Banco de la República lo dedica a exponer los   argumentos por los cuales debería concluirse que no hubo un daño. La premisa de   la cual parte para hacer su exposición es que en su fallo la Sección Tercera, Subsección A, del Tribunal Administrativo de   Cundinamarca asumió que el señor Galindo Hernández tenía un derecho subjetivo a   que se le aplicara una fórmula de corrección monetaria distinta a la DTF, o   basada exclusivamente en el IPC, y que como ese derecho se le irrespetó sufrió   un daño. Pero el Banco de la República niega que el señor Galindo Hernández haya   tenido tal derecho, y por tanto considera que el juicio del Tribunal fue   “absolutamente arbitrario” en tanto se apoya en “premisas jurídicas   inexistentes”. Con el fin de sustentar esa conclusión, el apoderado del   actor arguyó que ni la Ley 31 de 1992, ni el Decreto 663 de 1993 reconocieron   ese derecho.  También mostró por qué desde su perspectiva la jurisprudencia   no había interpretado la ley o la Constitución en el sentido de que les   asignaran a los deudores de créditos hipotecarios un derecho de esa naturaleza.[15] Finalmente   sostuvo que el Tribunal sólo podía concluir que el demandante tenía ese derecho   subjetivo, si se arrogaba la facultad constitucional del Banco de la República   para “calcular la corrección monetaria”. Así, asume que la autoridad   judicial demandada usurpó además las funciones del Banco Emisor.    

6.3. “Inexistencia de nexo causal.   Desconocimiento de actos particulares”. Con este título, el Banco de la   República encabezó un argumento, por medio del cual pretendió mostrar que el   nexo “conforme a lo probado en el proceso contencioso, es inexistente y   […]  además, la omisión del tribunal de no analizar debidamente el punto, oculta   un protuberante defecto fáctico”. Para sustentar ese cuestionamiento, el   tutelante señala lo que a su juicio es una inconsistencia. En efecto, el   peticionario de amparo dice que el Tribunal demandado citó una sentencia del   Consejo de Estado del cinco (5) de julio de dos mil seis (2006), en la cual el   máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo sostuvo lo siguiente:    

“[…] La Sala ha   precisado que la responsabilidad extracontractual del Estado puede provenir de   un acto administrativo que ha sido declarado ilegal, en la medida en que dicha   declaratoria reconoce la anomalía administrativa presentada. Procedencia de la   acción, que sólo tiene lugar cuando quiera que entre el daño antijurídico   causado y el acto administrativo general no media acto administrativo particular   que pueda ser atacado e sede jurisdiccional. || Es claro que la acción de   reparación directa sólo procede si la antijuridicidad del daño deriva   directamente de la declaración de nulidad del acto administrativo general por   parte del juez del mismo”.    

En vista de esta cita, que el Tribunal   incorporó a su fallo de condena contra el Banco de la República, este último   consideró “inexplicable” que se hubiera resuelto declararlo responsable   de los daños supuestamente ocasionados al señor Galindo Hernández aun cuando en   su caso la alegada antijuridicidad del daño no se derivó directamente de la   Resolución No. 18 de 1995. De acuerdo con su interpretación, si algún daño   antijurídico se le irrogó al señor Galindo Hernández tuvo que haberse derivado   directamente, no de la Resolución No. 18 de 1995, sino de los informes   periódicos que emitiría el Banco Central en desarrollo de lo dispuesto por esta   última. Así expone su razonamiento el apoderado del Banco Emisor:    

“[…] Ahora bien,   de manera inexplicable el Tribunal no atiende la parte que cita y, mucho menos,   considera el caso analizado por el Consejo de Estado en dicha oportunidad. Si   bien es claro que en la providencia citada se reconoce que es posible que   proceda la acción de reparación directa cuando se declara la ilegalidad de un   acto administrativo de carácter general, en la misma decisión se precisa que tal   reparación únicamente procede si ‘la antijuridicidad del daño deriva   directamente de la declaración de nulidad del acto administrativo general’. Más   aún, en la parte no citada por el Tribunal, se lee que ‘si la causa directa del   perjuicio no es el acto administrativo anulado, sino un acto administrativo   particular expedido a su amparo, debe acudirse a la acción de nulidad y   restablecimiento del derecho debido a que sólo a través de ella pueda destruirse   la presunción de ilegalidad que lo caracteriza’. Es decir, no basta con que   exista un acto general que se declara nulo para imputar un perjuicio. Es   necesario, además, demostrar que el acto general es la fuente del mismo.    

[…] En la   providencia del Consejo de Estado citada por el Tribunal, se estudió si por vía   de reparación directa procedía condena contra la Nación-Ministerio de Minas y   Energía ‘por los perjuicios ocasionados con la expedición del Decreto 2319 de   1994, que varió la fórmula y porcentajes establecidos para la liquidación de la   regalías previstos en la ley 141 de 1994, sobre la base de que la horma fue   declarada nula por el Consejo de Estado en sentencia del 18 de junio de 1998,   Rad. 11.120, C.P. Daniel Suárez H’. Tales perjuicios se originaban en las   liquidaciones puntuales dictadas al amparo del citado decreto. En concepto del   Consejo de Estado las liquidaciones puntuales constituían actos administrativos   particulares, susceptibles de demanda autónoma, razón por la cual se concluyó   que ‘habrá de proferirse decisión inhibitoria, por no reunirse el presupuesto   de demanda en forma, habida cuenta que la acción interpuesta no es la idónea’.    

En el proceso de   reparación directa que culminó con la sentencia objeto de tutela, se presentaba   una situación similar en los elementos relevantes, que obligaban a analizar si   procedía o no demanda contra los actos individuales. En efecto, la sentencia que   declaró la nulidad del artículo 1 de la Resolución 18 de 1995 del Banco de la   República, anuló un acto general, conforme al cual ‘el Banco de la República   calculará mensualmente para cada uno de los días del mes siguiente  e informará con idéntica periodicidad a las corporaciones de ahorro y   vivienda, el valor en moneda legal de la Unidad de Poder Adquisitivo Constante   –UPAC-, equivalente al …’. La parte destacada, es decir, aquella que   establece que el Banco de la República informará con idéntica periodicidad   significa que la resolución anulada, por sí misma, no define la corrección   monetaria, sino que determina la manera en que en lo sucesivo, se ‘informará’   cuál es la corrección monetaria” (cursivas y resaltado del original).    

De estos párrafos, el apoderado del Banco   Central infiere que no existía una relación de conexidad directa entre la   Resolución Externa No. 18 de 1995 y los supuestos daños sufridos por quien   demandó en reparación directa.    

6.4. “Graves errores en materia   probatoria”. Con este nombre, el Banco Central inicia la exposición de un   cuestionamiento contra la sentencia del Tribunal que lo condenó a reparar al   señor Galindo Hernández, el cual se basa en la indebida apreciación de la prueba   pericial, que en su criterio presenta serias deficiencias. En concepto del   tutelante, el dictamen pericial fue objetado por cuanto llegaba a la conclusión   de que sí había existido un daño patrimonial para Reynaldo Galindo Hernández al   haberle liquidado su crédito en UPAC con base en el 74% del DTF, toda vez que si   se comparaba con una hipotética liquidación fundamentada en el 74% del IPC   resultaba una diferencia que tenía que ser indemnizada. Y a juicio del Banco de   la República dicha conclusión pericial sufría de un error grave y así lo puso de   manifiesto dentro del proceso, ya que ignoraba la normatividad vigente para   estimar los créditos hipotecarios y los calculaba sobre un porcentaje del IPC,   aun cuando ninguna normatividad exigía hacerlo de esa manera y desconociendo que   este índice debe tomarse integralmente (en un 100%) para que refleje por   completo el poder adquisitivo de las personas. Esta censura la formuló así:    

“[…] En este   momento no se cuestionan las operaciones matemáticas que hizo el perito. Se   cuestiona la metodología para arribar a las conclusiones. Punto que es   absolutamente determinante, puesto que debe tenerse presente que la corrección   monetaria no es algo observable al margen de los parámetros normativos que   indican en qué consiste, cómo se calcula, etc. En otras palabras, para calcular   la corrección monetaria, es absolutamente necesario aplicar normas jurídicas. ||   Según se observa, el Tribunal, acogiendo el dictamen del perito, realiza actos   cálculos arbitrarios y contrarios a cualquier parámetro o criterio aceptado   dentro de la comunidad jurídica. El primero de ellos, que expresamente fue   cuestionado por la apoderada del Banco de la República, consiste en tomar como   suya la interpretación que hace el perito, en el sentido de que se aplica la   Resolución Externa No. 26 de 1994 del Banco de la República, cuando se sustituye   DTF por IPC. La Resolución No. 26 de 1994 nunca se refirió a la IPC. El texto,   en lo pertinente, es el siguiente: ‘Artículo 1. (…) equivalente al setenta y   cuatro por ciento (74%) del promedio móvil de la tasa DTF efectiva… de las doce   (12) semanas anteriores a la fecha de cálculo’. Nótese, se insiste, que el texto   obliga a calcular la corrección monetaria aplicando la DTF. En ninguna parte se   indica que es el IPC. Nuevamente el Tribunal despoja al Banco de la República de   sus competencias y las asume para modificar la Resolución Externa No. 26 de 1994   del Banco de la República. A continuación se presentan los dos textos, el   original, expedido por el Banco de la República y, el segundo, dictado por el   Tribunal.    

[…] La sentencia   objeto de la tutela acoge la fórmula de liquidación de la UPAC presentada por el   perito Luis Germán Castro, la cual en lugar de fundamentarse como era de rigor   en las normas legales para determinar el valor de la UPAC y, en particular de la   unidad de cuenta (UPAC-IPC), arbitrariamente utiliza el 74% de la variación   mensual del IPC. El perito definitivamente ha diseñado una nueva UPAC, lo que no   puede ser más arbitrario. El perito, de manera discrecional, decidió adoptar la   metodología utilizada cuando el valor de la UPAC dependía de la tasa de interés   DTF y allí donde aparecía el factor DTF, simplemente lo sustituyó por el IPC;   adicionalmente, para incrementar sus errores, allí donde el porcentaje del 74%   se aplicaba a la DTF, este mismo porcentaje, decidió aplicarlo al IPC, sin   reparar en que éste es un índice que registra las variaciones mensuales desde un   periodo de referencia del costo de vida de los consumidores y, por ende, no es   susceptible de ser objeto de apreciación porcentual. No tiene sentido que si se   toma como patrón de referencia el IPC, no se tome el 100% del IPC”.    

7. Bajo estas consideraciones, el   apoderado del Emisor le endilgó a la sentencia los siguientes defectos:   sustantivo, por no aplicar las normas vigentes en la época; procedimental, por   anular dentro de un proceso de reparación directa actos administrativos no   demandados y decretar un restablecimiento del derecho; desconocimiento del   precedente del Consejo de Estado y de la cosa juzgada constitucional de un fallo   expedido por la Corte Constitucional; fáctico, por dar como probado “algo  inexistente”; orgánico, al usurpar las competencias del Banco de la   República para definir la manera de calcular la corrección monetaria. Estos   defectos, a su juicio, afectan la constitucionalidad de la sentencia, y esto lo   sintetiza así:    

“[…] Los   defectos anotados vician de inconstitucionalidad manifiesta la actuación del   Tribunal. El Banco de la República, no fue juzgado conforme a leyes   preexistentes. La forma de determinar la corrección monetaria y el cálculo del   perjuicio inexistente, según lo explicado, denota la máxima arbitrariedad que   pueda imputarse a un juez: la creación de una norma por la vía de la   suplantación de la única autoridad competente para hacerlo. El extravío del   Tribunal al asignar al Banco de la República, tercero respecto de la relación   contractual, la responsabilidad de un presunto exceso de pago de una obligación   pecuniaria civil, expresa la ausencia de toda aplicación recta del derecho   positivo vigente, que además tiene como consecuencia la desviada aplicación de   recursos públicos, amén de la sustitución de la jurisdicción ordinaria por el   contencioso de la reparación (defecto orgánico adicional). La mayúscula   violación del debido proceso llega hasta el punto de desconocer que el deudor   crediticio, en este caso, recibió un alivio que equivale al perjuicio alegado,   en el contexto de la aplicación de una norma de orden público, la que termina   por ignorarse con el fin arbitrario de legitimar un injusto doble pago. De este   modo, la actuación arbitraria que se reprocha se traduce en la violación del   debido proceso constitucional y en el derecho a la igualdad”.    

Respuesta de la autoridad judicial   accionada    

9. El Tribunal Administrativo de   Cundinamarca se opuso a las pretensiones del Banco de la República en tutela y   solicitó de manera principal que se declarara improcedente el amparo, o en su   defecto que se denegara. Para comenzar puso de presente que, como lo ha   sostenido el Consejo de Estado, la acción constitucional no procede para atacar   providencias judiciales, por lo que los jueces deben abstenerse de estudiar este   tipo de casos. Sin embargo señaló que aunque se acogiera la tesis contraria, la   que admite la tutela contra providencias judiciales, de todas formas debería   llegarse a la conclusión de que para este caso no se incurre en algún defecto   susceptible de romper la fuerza de la cosa juzgada que reviste su decisión. Y es   que en su concepto, la sentencia censurada está debidamente justificada en las   pruebas y en el derecho de la responsabilidad administrativa; en el sentido de   que hay claridad  sobre el hecho de que Reynaldo Galindo Hernández sufrió   un perjuicio patrimonial con ocasión de la Resolución No. 18 de 1995 emitida por   el Banco de la República, y no por la relación contractual que existía entre él   y Granahorrar.            

Decisiones de tutela sujetas a revisión    

10. En primera instancia conoció del   asunto la Sección Quinta de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado   que, mediante sentencia del cinco (5) de septiembre de dos mil once (2011),   resolvió rechazar por improcedente la acción de tutela objeto de revisión. Para   llegar a esta conclusión expuso que la procedibilidad del amparo constitucional   contra sentencias judiciales se restringe a los casos en que (i) la providencia   constituya una flagrante violación al debido proceso, y (ii) en los que se   desconozca el derecho de acceso a la administración de justicia. Condiciones que   a su juicio no se presentaban en la sentencia bajo examen. Por lo demás, adujo   que en la acción de tutela se presentaron cuestionamientos de fondo respecto la   responsabilidad administrativa del Banco de la República, y que tales aspectos   escapan el ámbito del juez constitucional y hacen parte de la autonomía judicial   que reviste a los jueces de la República. El Banco de la República impugnó la   providencia referenciada, y en segunda instancia conoció la Sección Primera de   la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. Allí, mediante   sentencia del veinticuatro (24) de noviembre de dos mil once (2011) se confirmó   el fallo impugnado, bajo el entendido de que en ningún caso procede la tutela   contra providencias judiciales.      

II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS[16]    

Reiteración de jurisprudencia. Aplicación   de las reglas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias en el   caso concreto    

1. La acción de   tutela es un medio de protección de derechos fundamentales cuando “resulten   vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad   pública” (art. 86, C.P.). La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha   interpretado que esta disposición autoriza promover el amparo también contra   todas las autoridades, incluidas judiciales, cuando violen o amenacen derechos   fundamentales. Así lo indicó desde la sentencia C-543 de 1992:[17]    

“(…) nada obsta para que por la vía de la tutela se ordene al juez que   ha incurrido en dilación injustificada en la adopción de decisiones a su cargo   que proceda a resolver o que observe con diligencia los térmi­nos judiciales, ni   riñe con los preceptos constitucionales la utilización de esta figura ante   actuaciones de hecho imputables al funcionario por medio de las cuales se   desconozcan o amenacen los derechos fundamentales, ni tampoco cuando la decisión   pueda causar un perjuicio irremediable, para lo cual sí está constitucionalmente   autorizada la tutela pero como mecanismo transitorio cuyo efecto, por expreso   mandato de la Carta es puramente temporal y queda supeditado a lo que se   resuelva de fondo por el juez ordinario competente (artículos 86 de la   Constitución Política y 8º del Decreto 2591 de 1991).”    

2. La misma regla ha sido reiterada por la   Sala Plena de la Corte Constitucional, por ejemplo, en las sentencias C-037 de   1996,[18]  SU-159 de 2002[19]  y más adelante en la sentencia C-590 de 2005.[20]  También la han reiterado las diversas Salas de Revisión de tutela, y desde el   comienzo, como se evidencia por ejemplo en las sentencias T-079[21] y T-158 de   1993.[22]  De modo que la jurisprudencia Constitucional ha sido coherente desde sus   inicios, al sostener que algunos actos judiciales en determinadas condiciones   pueden ser cuestionados mediante tutela si violan derechos fundamentales.   Aunque, debe anotarse, la magnitud del defecto judicial que amerita una   intervención del juez de tutela para proteger derechos fundamentales violados,   no ha sido valorada durante todo el tiempo de igual manera. Actualmente, y como   lo sostuvo la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005, la tutela   contra providencias procede siempre y cuando satisfaga dos grupos de causales:   por una parte, las denominadas ‘generales’ o ‘requisitos de   procedibilidad’, mediante las cuales se establece si la providencia judicial   acusada puede ser objeto de estudio por el juez de tutela; y por otra las   causales ‘especiales’, ‘específicas’, o ‘de procedibilidad   propiamente dichas’, mediante las cuales se establece si una providencia   judicial violó los derechos fundamentales de una persona.    

3. En cuanto a las causales de procedibilidad   generales  o requisitos de procedibilidad han sido presentadas en los siguientes   términos. Es preciso (a) Que el tema sujeto a discusión sea de evidente   relevancia constitucional.  (b) Que se hayan agotado todos los medios   ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona   afectada,[23]  salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio irremediable,[24]  o de proteger a un sujeto de especial protección constitucional que no fue bien   representado.[25]    (c) Que se cumpla el requisito de la inmediatez.[26] (d) En el   evento de hacer referencia a una irregularidad procesal, debe haber claridad en   que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se   impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.[27]  (e) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que   generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal   vulneración en el proceso judicial siempre y cuando hubiere sido posible.[28]  (f) Que no se trate de sentencias de tutela.[29]     

4. Las causales de   procedibilidad especiales, específicas o propiamente dichas  son, de acuerdo con la Sala Plena de la Corporación (C-590 de 2005), los   defectos en los que el funcionario judicial puede incurrir, y han sido   clasificados así: (i) defecto orgánico;[30]  (ii) defecto procedimental;[31]    (iii) defecto fáctico;[32]    (iv) defecto material y sustantivo;[33]  (v) error inducido;[34]  (vi) decisión sin motivación;[35]  (vii) desconocimiento del precedente;[36]  (viii) violación directa de la Constitución.     

5. Así las cosas, a continuación la Sala   determinará si en este caso se cumplen los requisitos generales de   procedibilidad, y en caso afirmativo estudiará si la autoridad demandada   incurrió en una causal especial de procedibilidad y violó uno o más derechos   fundamentales de la señora Patricia Elena Nanclares.    

Sobre el cumplimiento de los requisitos   generales de procedibilidad en este caso concreto    

6. A juicio de la Corte Constitucional en este caso se cumplen todos los requisitos   de procedibilidad general, por las siguientes razones. Primero, el asunto   debatido es de evidente relevancia constitucional. En efecto, los   cuestionamientos del Banco de la República están orientados a mostrar que el   Tribunal demandado lo condenó a indemnizar a la víctima de un daño que no le es   imputable, con lo cual plantea un problema relacionado con el ámbito de   aplicación del artículo 90 de la Carta, que precisamente fija las condiciones   para que el Estado pueda responder patrimonialmente.     

7. Segundo, el tutelante agotó todos los   medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial de sus derechos al   debido proceso y a la igualdad. De hecho, el acto que motivó la promoción del   amparo es una sentencia de segunda instancia en un proceso de reparación   directa, razón por la cual contra la misma no procedían los recursos ordinarios   de reposición (art. 180, C.C.A.), apelación (art. 181, ídem), queja (art. 182,   ídem) o súplica (art. 183, ídem). Ciertamente, el demandante no interpuso el   recurso extraordinario de revisión, pero esa omisión está justificada en tanto   el cuestionamiento de la tutela no se fundamenta en un hecho posterior a la   ejecutoria de la sentencia, de manera que no podrían invocarse las causales 2°,   3°, 5° y 7° del artículo 188 del Código Contencioso Administrativo. Por otra   parte, las providencias no aparecen censuradas por haberse fundamentado en un   documento falso o adulterado, y en consecuencia no cabe aplicar la causal 1°.   Tampoco se trata de una pensión, por lo que no hay lugar a aplicar la causal 4°.   Aparte, la sentencia del Tribunal, que pretendió ponerle fin al proceso   contencioso, no se controvierte por estar viciada de nulidad y de allí que no   sea aplicable el numeral 6°. No se fundamenta la acusación en que haya habido   una sentencia anterior sobre el mismo asunto que haya hecho tránsito a cosa   juzgada, de modo que no es aplicable el numeral 8°.  Por lo tanto, no le   era exigible al tutelante haber instaurado recurso de revisión.    

8. Tercero, la acción de tutela cumple con   el requisito de inmediatez. Efectivamente, la providencia cuestionada es   primordialmente la expedida el cinco (5) de agosto de dos mil diez (2010), pues   fue la que condenó al Banco a reparar el daño sufrido por el señor Reynaldo   Galindo Hernández,  y el amparo se instauró ocho meses después, el cuatro   (4) de abril de dos mil once (2011). Con todo, entre una fecha y otra el Banco   de la República había presentado una solicitud de aclaración, corrección y   adición el veinticinco (25) de agosto de dos mil diez (2010), que fue resuelta   el cuatro (4) de noviembre del mismo año. En otras palabras, entre el último   acto judicial asociado a la controversia que ahora se plantea y la presentación   del amparo corrió un término de cinco meses. La Corte considera que ese es el   término que debe tenerse en cuenta para determinar si la tutela cumple con el   requisito de inmediatez.[37]  Y a juzgar por la complejidad de los problemas jurídicos ventilados, los cuales   presentan puntos complejos de derecho constitucional, el transcurso de ese   término debe considerarse razonable.[38]  Por tanto, la tutela satisface también esta condición.    

10. En definitiva, la tutela supera todas   las exigencias generales de procedibilidad. Por tanto, a continuación la Sala   presentará el caso y el problema jurídico, para establecer si concurre alguna   causal de procedibilidad específica y es preciso proteger los derechos   fundamentales del actor.    

Presentación del caso y planteamiento   del problema jurídico    

11. La Sección   Tercera, Subsección A, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró   patrimonialmente responsable al Banco de la República por los daños   antijurídicos que a su juicio le ocasionó al señor Reynaldo Galindo Hernández   con la Resolución Externa No. 18 de 1995. Consideró que ese daño antijurídico   debía imputársele al Banco Emisor a título de falla del servicio, en vista de   que incumplió un deber legal al expedir la citada Resolución, como en su   criterio quedó claro luego de que el Consejo de Estado resolviera anularla   precisamente por ello mediante sentencia del veintiuno (21) de mayo de mil   novecientos noventa y nueve (1999). Inconforme con esta decisión, el Banco de la República interpuso acción de tutela contra el   Tribunal, porque a su modo de ver la decisión condenatoria le violó sus derechos   fundamentales al debido proceso y a la igualdad, en tanto incurrió, en defectos   de cuatro clases: primero, al declararlo responsable   luego de un juicio “arbitrario” sobre la presunta falla del servicio;   segundo al no justificar razonablemente que existió un daño imputable al   Banco; tercero al no demostrar un nexo causal entre la Resolución No. 18 de 1995   y el supuesto daño; y por último al cometer “graves errores en materia   probatoria”.    

12. La Corte   Constitucional considera, luego de analizar los cuestionamientos de la acción de   tutela, que los tres primeros cargos contra la sentencia del Tribunal   Administrativo de Cundinamarca pueden sintetizarse en un solo problema   constitucional, que en términos genéricos gira en torno al derecho fundamental   que tienen las entidades del Estado a que no se les condene patrimonialmente   sino por daños antijurídicos que les sean realmente imputables a ellas. El otro   cuestionamiento apunta en cambio a censurar el ejercicio probatorio del   Tribunal, y a plantear un problema que prima facie no compromete derechos   fundamentales del Banco, en la medida en que esta Corte no aprecia “graves   errores” en la admisión y valoración de las pruebas, como lo señala el   apoderado del demandante. En vista de estas circunstancias, y de la competencia   de la Corte Constitucional para delimitar el problema jurídico relevante (art. 241-9 C.P.; art. 33 Dcto 2591 de 1991),[39] la Sala Plena   se centrará en esta providencia en resolver la siguiente cuestión de derecho.       

13. El problema jurídico que plantea este   caso surge de la inconformidad del Banco de la República con la sentencia de la  Sección Tercera, Subsección A, del Tribunal   Administrativo de Cundinamarca. Según el apoderado del Emisor, el Tribunal   incurrió en un defecto sustantivo y en un desconocimiento de los efectos de un   fallo de la Corte que hizo tránsito a cosa juzgada constitucional (se refiere a   la sentencia C-383 de 1999).[40]  Su argumento tiene varias ramificaciones y detalles, pero hay una parte en   especial que es definitivamente amplia en la demanda, y que por eso puede   considerarse importante para el Banco, con la cual apunta a mostrar que si el   Tribunal hubiera analizado rigurosamente la normatividad aplicable para la época   en la cual se expidió la Resolución No. 18 de 1995, en concreto el artículo 16   literal f) de la Ley 31 de 1992, tal y como este precepto fue interpretado en la   sentencia C-383 de 1999, habría adoptado una resolución distinta de la que   finalmente profirió. Esto lo sustenta de la siguiente forma.    

14. El Banco de la República no cuestiona   que esté obligado a responder por los daños antijurídicos causados por un acto   suyo que resulte anulado, siempre y cuando se den ciertas condiciones. Pero al   mismo tiempo expone que no debe hacerlo en este caso, pues el acto anulado lo   adoptó en cumplimiento de un deber legal así reconocido por la Corte   Constitucional en la sentencia C-383 de 1999.[41]  Ese deber legal fue declarado inexequible por la Corte Constitucional en dicho   fallo, aunque con efectos ex nunc (hacia el futuro). Y en opinión del   apoderado, ese deber jurídico vinculante para la época en que se expidió la   Resolución No. 18 de 1995 “Por la   cual se dictan medidas en relación con las corporaciones de ahorro y vivienda”,   fue precisamente el que cumplió el Banco al expedir esta última. En un caso así,   el Banco sostiene que no puede concluirse que la institución hubiese incumplido   un deber legal. La Banca Central obró conforme a la ley. Por ende la justicia   debía darle una respuesta distinta a la acción de reparación y no atribuirle el   daño al Banco.     

15. En este contexto, la Sala Plena de la   Corte Constitucional estima que debe resolver el siguiente problema jurídico:   ¿viola una autoridad judicial contencioso-administrativa el derecho al debido   proceso de un organismo estatal al imputarle un daño antijurídico únicamente con   base en que fue causado por un acto suyo declarado nulo por la justicia   contenciosa debido a que lo juzgó ilegal, aun cuando haya un fallo de la Corte   Constitucional con efectos ex nunc (desde ahora, hacia el futuro)   que hizo tránsito a cosa juzgada, a partir del cual es razonable inferir que el   acto anulado se expidió en cumplimiento de un deber legal? La Sala considera   que en un caso con esas características, al organismo declarado responsable se   le viola su derecho al debido proceso si le se imputa el daño. A continuación   expondrá las razones en las que se apoya para llegar a esa conclusión.    

La sentencia T-340 de 2011 resuelve este   mismo problema en sentido adverso al Banco. Esta sentencia rectificará el   entendimiento de las normas constitucionales involucradas en la controversia    

16. En la sentencia T-340 de 2011, la Sala   Octava de Revisión resolvió una acción de tutela punto por punto igual a esta, y   la negó por unanimidad. [42]  En efecto, en esa oportunidad el Banco de la República interpuso una acción de   tutela contra la Sección Tercera, Subsección A, del Tribunal Administrativo de   Cundinamarca, por considerar que le había violado sus derechos fundamentales al   debido proceso y a la igualdad al condenarlo a responder patrimonialmente por   los daños que había sufrido una persona a consecuencia de la Resolución Externa   No. 18 de 1995. Entonces cuestionaba la decisión de condena con base en   similares argumentos que expuso en esta ocasión. Y la Sala no le dio la razón.   Es decir, consideró que el Tribunal no incurrió en un defecto sustantivo, ni en   un desconocimiento de la jurisprudencia constitucional, al atribuirle al Banco   el daño irrogado al entonces beneficiado por la reparación. Al abordar   exactamente el mismo problema que ahora plantea la Sala Plena de la Corte, lo   resolvió negativamente:    

“[…] Defecto sustantivo. En la tutela incoada se afirma   que la sentencia atacada también incurre en un defecto sustantivo, pues “el Tribunal se desvía por completo del orden jurídico e   impone su capricho, al derivar de la nulidad de la Resolución Externa No. 18 de   1995 del Banco de la República una falla del servicio, apoyándose en una   supuesta ilegalidad consistente en haber considerado la variación de las tasas   de interés en la economía, expresadas en la DTF, para el cálculo de la   corrección monetaria. Al hacer esto, el Tribunal abandona por completo el orden   jurídico colombiano, en tanto que dejó de aplicar normas imperativas para   el Banco de la República -literal f, del artículo 16 de la Ley 31 de 1992-, que   exigía al Banco aplicar ese criterio y desconoció las sentencias que, con   fuerza de cosa juzgada y con efectos erga omnes, había dictado la Corte   Constitucional, en las que se precisó que (i) efectivamente el Legislador impuso   al Banco de la República la obligación de considerar la variación de las tasas   de interés en la economía para calcular la corrección monetaria y (ii) que su   inexequibilidad (derivado de imponer tal obligación y limitar la autonomía   técnica del Banco de la República) tendría efectos ex nunc,   consolidándose las situaciones anteriores” (negrillas en el original).    

[…]  Ahora   bien, lo que realmente pretende el apoderado del Banco en la acción de tutela   impetrada es que el juez constitucional revise la sentencia proferida el   veintiuno (21) de mayo de 1999, y que haga una relectura de esta decisión a la   luz de las sentencias C-383 y C-[7]00 de 1999, decisiones que, en todo caso,   fueron posteriores  a la mentada declaratoria de nulidad de la regulación emitida por el Banco.    

Esta pretensión   excede por completo los alcances de la acción de tutela contra providencias   judiciales. No puede por esta vía reabrirse un debate que fue zanjado hace más   de diez años por una providencia que en su momento no fue atacada por el Banco   en sede de tutela o por otros medios judiciales.[43] A pesar de   que los argumentos defendidos por la Sección Cuarta del Consejo de Estado en la   sentencia mediante la cual se declaró la nulidad de la Resolución Externa No. 18   de 1995 difieren sustancialmente de los expuestos por la Corte Constitucional en   la sentencias C-383 y C-[7]00 de 1999, sobre tal extremo hay cosa juzgada y la   susodicha regulación fue efectivamente declarada nula  y de tal declaratoria de nulidad es posible deducir una falla del servicio   imputable al Emisor, como lo hizo la Subsección A de la Sección Tercera del   Tribunal.    

En efecto, en la sentencia mediante la cual se declaró la nulidad del   artículo 1º  de la Resolución Externa N.º 18 de 1995 de la Junta Directiva   del Banco de la República, se consigna textualmente: “De conformidad con lo   anterior la Sala concluye, en consonancia con las apreciaciones de los actores y   de la Procuraduría Delegada, que la Junta Directiva del Banco de la República,   al expedir la resolución impugnada quebrantó en forma directa los   artículos 16, literal f) de la Ley 31 de 1992 y 134 del Decreto 663 de 1993, e   indirectamente, los artículos 372 y 373 de la Carta, por no tener en cuenta las   disposiciones de rango legal a los que debía sujetarse para el cálculo de las   UPAC, como se precisó anteriormente, razones suficientes para acceder a la   nulidad solicitada.” El quebrantamiento de la ley constituye, sin duda, el   ejercicio del poder regulador con violación de las disposiciones que rigen tal   función, esto es, constituye una falla del servicio.    

En esa medida los fallos que posteriormente emitió la Corte   Constitucional no resultan relevantes para excluir la responsabilidad del Banco   sobre la regulación que dicha entidad emitió, y en definitiva lo que se propone   mediante la acción de tutela impetrada es un debate completamente diferente,   sobre si el daño causado al Sr. Hernández Galindo tiene origen en el hecho del   regulador o en el hecho el legislador, cuestión que no corresponde dilucidar a   la Corte Constitucional, sino a los jueces competentes en cada caso concreto”.    

17. En esta oportunidad, y como se   desarrollará más adelante, la Sala Plena de la Corte Constitucional considera   que el Tribunal Administrativo sí cometió dos defectos interrelacionados   (sustantivo y desconocimiento del precedente) con los cuales le violó al Banco   de la República su derecho fundamental al debido proceso. Con lo cual surge un   cambio de criterio, de modo que en la jurisprudencia de la Corte habrá dos casos   iguales resueltos en sentido distinto. Y eso prima facie significa una   interferencia en los derechos de los concernidos por los efectos de las   sentencias de la Corte a la igualdad de trato (art. 13, C.P.) y a la confianza   legítima (art. 83, C.P.). Además, un cambio de postura decisoria entra en   tensión con el deber que tiene una Corte en un Estado de Derecho de elaborar un   discurso constitucional coherente, capaz de asegurar el mayor nivel posible de   predictibilidad, regularidad y estabilidad en la adjudicación de derechos   constitucionales. Como esas son las consecuencias del cambio, la Sala Plena debe   ofrecer razones para justificarlo.    

18. Lo primero que debe destacarse es que en   este caso es la Sala Plena de la Corte Constitucional la que introduce el cambio   (art. 34, Decreto 2591 “por el   cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”). Esto es importante porque se pretende modificar una interpretación   constitucional anterior adoptada por una Sala de Revisión. Si bien esto no   indica que el cambio pueda efectuarse sin cierta exigencia, sí es pertinente   para acentuar que se requiere satisfacer una carga de argumentación menor que la   reclamada para casos en que pretende modificarse un precedente sentado por todas   las Salas de Revisión en pronunciamientos consecutivos, o por la Sala Plena de   la Corte Constitucional. Es necesario entonces que existan buenas razones para   contradecir la interpretación constitucional acogida en la sentencia T-340 de   2011, pero no tienen que ser de la entidad de las que se exigirían en casos de   cambio o desmonte de jurisprudencia sobre un problema resuelto por toda la Corte   Constitucional, pacíficamente.    

19. Teniendo eso en cuenta, la Sala estima   que en este caso hay una buena razón para oponerse a la ratio decidendi   de la sentencia T-340 de 2011, y es que estipuló un entendimiento de los   artículos 29 y 90 de la Carta, que debe reconsiderarse.[44]  Se requiere corregir una interpretación de la Constitución, según la cual esta   sería indiferente o permitiría una decisión judicial que le imputa un daño a una   autoridad del Estado, sobre la base de una sentencia de nulidad de un acto suyo   que revela una falla en el servicio por incumplimiento de un deber legal, en un   caso en el cual existe una sentencia de la Corte Constitucional que hizo   tránsito a cosa juzgada con efectos ex nunc y a partir de cuya ratio   decidendi es obligado inferir que la autoridad no incumplió ningún deber   legal, sino que por el contrario cumplió con sus obligaciones. Hay entonces   razones suficientes para concluir que a la Constitución no le es indiferente una   situación así, sino que la prohíbe. Pasa a mostrar por qué.    

Las autoridades estatales sólo deben   responder patrimonialmente por los daños antijurídicos que les sean imputables    

20. En Colombia la propia Constitución   define los elementos necesarios para condenar al Estado a responder   patrimonialmente (art. 90, C.P.). Dice, en concreto, que “[e]l Estado   responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables,   causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas”. Así, como   cada uno de los términos empleados en la Constitución debe tener un efecto útil,[45] es preciso concluir que de acuerdo con la Carta el Estado sólo   debe responder patrimonialmente (i) “por los daños antijurídicos”,   (ii) “que le sean imputables”, cuando además hayan sido (iii) “causados   por la acción o la omisión de las autoridades públicas”.  Esta   interpretación la ha reconocido como vinculante no sólo la Corte Constitucional   en su jurisprudencia, sino también la Sección Tercera del Consejo de Estado. De   hecho, esta última autoridad  sintetizó recientemente, con acierto, que los   siguientes son los elementos constitucionales de la responsabilidad patrimonial   del Estado:    

“[…] Con la Carta Política de 1991 se produjo la   “constitucionalización”  de la responsabilidad del Estado y se erigió como garantía de los derechos e   intereses de los administrados, sin distinguir su condición, situación e   interés. […]  Según lo prescrito en el artículo 90 de la Constitución, la   responsabilidad extracontractual del Estado tiene como fundamento la   determinación de un daño antijurídico causado a un administrado, y la imputación   del mismo a la administración pública tanto por la acción, como por la omisión”.[46]    

21. Ahora bien, cuando el artículo 90 de   la Constitución se interpreta en contexto con el derecho fundamental al debido   proceso (art. 29, C.P.) lo que se obtiene razonablemente es que si bien el   Estado debe responder por los daños antijurídicos que le sean imputables, lo   cierto es que cada persona jurídica de derecho público debe responder   patrimonialmente sólo por el daño antijurídico que le sea imputable a ella. En   consecuencia, para condenar por ejemplo al Banco de la República por un daño   antijurídico, no basta con que lo haya causado, ni con que el daño le sea   imputable al Estado. Es preciso que además el daño antijurídico le sea imputable   puntualmente al Banco de la República, entidad organizada “como persona   jurídica de derecho público, con autonomía administrativa, patrimonial y   técnica, sujeto a un régimen legal propio” (art. 371, C.P.). Así lo exige el   artículo 29 de la Carta, que expresamente establece el derecho de toda persona   (también de las personas jurídicas de derecho público) a no ser juzgada sino   conforme a leyes preexistentes al hecho “que se le imputa”.    

22. Por cierto, de esa manera se garantiza   no sólo el derecho del Banco al debido proceso, sino también el principio   constitucional de autonomía de la Banca Central (art. 371, C.P.). En efecto, al   Banco Emisor no podría imponérsele la obligación de reparar un daño antijurídico   que no le fuera imputable sin afectar su autonomía administrativa, patrimonial y   técnica, en cuanto supondría conminarlo injustificadamente a desembolsar   recursos que requiere para ejercer las funciones Constitucionales y legales de   acuerdo con sus propias normas (art. 371, C.P.). En ese sentido, en el proceso   resuelto por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca no bastaba sólo con   mostrar que el daño antijurídico fue causado por la Resolución No. 18 de 1995   “Por la cual   se dictan medidas en relación con las corporaciones de ahorro y vivienda”,   ya que la Constitución exige además de causalidad, imputabilidad. Por tanto en   este caso adicionalmente era imprescindible justificar por qué el daño   antijurídico le era imputable específicamente al Banco Central. La pregunta es   si el Tribunal aportó esa justificación de un modo aceptable.    

Ningún daño puede imputársele a una   persona de derecho público por expedir un acto posteriormente anulado, si se   expidió en cumplimiento de una norma legal que la Corte Constitucional   interpretó como obligatoria    

23. Con el fin de resolver este   interrogante, conviene no perder de vista que la Corte Constitucional no es la   autoridad en principio encargada de determinar cómo debe definirse si un daño   puede imputársele a una persona jurídica de derecho público. Esa función está   radicada en la justicia contencioso-administrativa sobre todo en casos como   este, cuando el pronunciamiento lo provocan las acciones de reparación directa   (artículos 132-6, 133 y 134B-6, C.C.A).[47]  Lo que ocurre es que la Corte Constitucional tiene la obligación de guardar   “la integridad y supremacía de la Constitución”, y como consecuencia de ese   deber le corresponde intervenir  y controlar las decisiones judiciales en   procesos de reparación promovidos contra el Estado, cuando juzgue razonablemente   que infringen la Carta, por ejemplo por condenar a alguna de sus entidades sin   que estén dadas las condiciones establecidas por los artículos 29 y 90 de la   Constitución Política.    

24. Ahora bien, al examinar si una   declaración judicial de condena por responsabilidad patrimonial a entidades del   Estado viola la Constitución, el juez de tutela está en la obligación de   reconocerle a la autoridad judicial que la emitió un margen de apreciación   jurídica y fáctica suficiente. Los jueces contencioso-administrativos, y más que   ellos los Tribunales contencioso-administrativos por ser colegiados, cuentan con   un margen de interpretación autónomo no sólo de los hechos y de la ley   aplicable, sino también de la Constitución y de la jurisprudencia vinculante.   Reconocerles ese ámbito es respetar lo que dispone la misma Constitución cuando   establece que el funcionamiento de la administración de justicia debe ser   “autónomo”  (art. 228, C.P.). Por consiguiente, al momento de evaluar la constitucionalidad   de una condena al Estado el juez constitucional debe controlar únicamente los   excesos o los defectos que impacten desproporcionadamente el goce efectivo de   los derechos fundamentales de las partes, y la vigencia del orden   constitucional. De esta forma el juez de tutela respeta la autonomía de la   justicia contenciosa sin desproteger el derecho al debido proceso de las partes.    

25. Así las cosas, y en cuanto se refiere   al caso concreto, lo primero que debe resaltarse es que para la Corte hay una   decisión relacionada con la imputación del daño al Banco de la República que no   es susceptible de control constitucional en este proceso, a saber: la escogencia   jurídica del título de imputación. Esa elección es fruto del ejercicio razonable   de la autonomía judicial, y en virtud suya el Tribunal Administrativo juzgó   aplicable al caso bajo examen el título de imputación por falla en el   servicio, que como se sabe en abstracto es un título válido entre otros de   imputabilidad de un daño al Estado.[48]  Con todo, y luego de aceptar que era válido seleccionar ese título, la cuestión   que enseguida se suscita es la de establecer si resultaba razonable aplicarlo en   el sentido en el cual el Tribunal demandado lo aplicó.    

26. En principio parece que sí era   razonable. Por tanto podría decirse que prima facie había suficientes   motivos para concluir que el Banco incurrió en una falla en el servicio.   Efectivamente, el Tribunal sostuvo en su providencia condenatoria que el Banco   de la República falló en el servicio como resultado del “incumplimiento de un deber jurídico” a su cargo, al haber   expedido la Resolución Externa No. 18 de 1995. Como evidencia de su aserto, el   Tribunal  presentó el fallo de la Sección Cuarta del Consejo de Estado,   expedido el veintiuno (21) de mayo de mil novecientos   noventa y nueve (1999), que anuló la mencionada   Resolución precisamente por considerar que violaba un deber legal a cargo del   Banco Central (establecido, según el Consejo de   Estado, en el artículo 134   del Decreto ley 663 de 1993)[49] de fijar la metodología de cálculo de la UPAC con fundamento en el   IPC. Así las cosas, la Corte Constitucional piensa que al menos en principio el   Tribunal no cometió ningún defecto, porque el Consejo de Estado ha sostenido,   por ejemplo en auto del quince (15) de mayo de dos mil tres (2003), que la   anulación judicial de un acto administrativo por ilegalidad “deja a la vista una falla en el   ejercicio de la función pública”,[50] y en este caso un acto había sido declarado nulo por el Consejo de   Estado (la Resolución Externa No. 18 de 1995). En principio podía   concluirse que esa anulación dejaba a la vista una falla en el servicio.    

27. No obstante, el examen de la   providencia demandada empieza a adquirir un cariz distinto y a evidenciar   problemas de constitucionalidad cuando se observa lo siguiente. En el caso bajo   examen del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, era desde luego relevante la   decisión de nulidad de la Resolución Externa N° 18 de 1995 por parte del Consejo   de Estado. Pero había otros elementos normativos también relevantes que sin   embargo no fueron tenidos en cuenta como era debido. De hecho, eran elementos de   juicio tan importantes como la anulación de la Resolución Externa No. 18 de 1995.   Se trata del artículo 16 literal f) de la Ley   31 de 1992, y de la sentencia C-383 de 1999[51] que lo   declaró inexequible.   Ninguna de estas normas fue ignorada por completo en el razonamiento jurídico   del Tribunal accionado, ya que en su providencia las mencionó. Pero lo cierto es   que no les reconoció todos los efectos que debían tener en el juicio de   responsabilidad. Precisamente debido a ello la Corte estima que el Tribunal   incurrió en al menos dos causales de procedibilidad específica de la tutela   contra providencias, y por esa vía violó el derecho al debido proceso del Banco   Central. A continuación la Sala desarrollará este punto.    

28.   Efectivamente, luego de observar el contexto normativo del proceso de   responsabilidad patrimonial contra el Banco de la República, puede concluirse   sin dificultades que además de la sentencia de nulidad de la Resolución No. 18   de 1995, también era relevante en primer término el artículo 16 literal f) de la   Ley 31 de 1992.[52] Esta norma fue la que le   asignó al Banco Emisor la función específica de fijar la metodología de cálculo   de la UPAC  “procurando que ésta también refleje los movimientos de la   tasa de interés en la economía”. Fue justamente en virtud de esa   disposición, que el Banco expidió la Resolución No. 18 de 1995. Esta última   Resolución no fue dictada en ejercicio de una competencia general del Banco,   sino en desarrollo concreto de la función específica y puntual que le atribuyó   el artículo 16 literal f) de la Ley 31 de 1992. Ello puede colegirse por una   parte del encabezamiento mismo de la Resolución No. 18 de 1995, en tanto decía: “LA   JUNTA DIRECTIVA DEL BANCO DE LA REPÚBLICA, en ejercicio de sus facultades   constitucionales y legales, en especial de las que le confieren los   artículos 16, literal f) y 18 de la Ley 31 de 1992, RESUELVE […]” (énfasis añadido). Y por otra parte puede inferirse de la   fórmula finalmente adoptada en la Resolución misma para calcular la UPAC: así,   la Resolución hizo depender el cálculo de la UPAC de la DTF,[53]  y la DTF refleja –tal como lo pedía el artículo 16, literal f), de la Ley 31 de 1992- los movimientos de la tasa de interés en la economía, en cuanto es   una tasa que “se calcula como el promedio   ponderado de las diferentes tasas de interés de captación utilizadas por los   bancos, corporaciones financieras, corporaciones de ahorro y vivienda y   compañías de financiamiento comercial para calcular los intereses que   reconocerán a los certificados de depósito a término (CDT) con duración de 90   días”. [54]    

29. Pero aparte del   artículo 16 literal f) de la Ley 31 de 1992,   era asimismo relevante en el análisis sobre la pretendida responsabilidad del   Banco  la sentencia C-383 de   1999. Esta última interpretó el  artículo 16 literal f) de   la Ley 31 de 1992 y lo declaró inexequible. La relevancia de esta decisión de la   Corte Constitucional estriba en que le reconoció al precepto demandado el   carácter de una orden (obligación, mandato). Es decir, su importancia   reside en que interpretó esa disposición como impositiva de una obligación  jurídica vinculante para el Banco de la República. En ese sentido, lo que   sostuvo esta Corporación en la sentencia C-383 de 1999 fue entre otras cosas que   cuando el artículo 16 literal f) de la Ley 31 de 1992 disponía que el Banco   Emisor tenía la función de fijar la metodología para calcular la UPAC “procurando” que reflejara los   movimientos de la tasa de interés en la economía, lo que hacía en términos   normativos era ordenarle que procurara hacerlo; es decir, obligarlo  a, o mandarle que fijara una metodología con esa especificación. De   manera que el Banco no simplemente tenía la libertad de procurar que la   metodología reflejara los movimientos de la tasa de interés, sino que estaba   conminado a hacerlo. La Corte consideró que el legislador, al impartirle una   orden de ese género al Banco Emisor, violó el artículo 371 de la Constitución,   el cual le garantiza a la Banca Central “autonomía administrativa,   patrimonial y técnica”. La conclusión de la Corte fue:    

“[…] 3.3.10.  De esta suerte, analizados los antecedentes   legislativos de la Ley 31 de 1992 y, más concretamente, de lo que fue el texto   definitivo del artículo 16, literal f) de la misma, surge como conclusión   obligada que al Congreso le estaba vedado ordenar a la Junta Directiva del Banco   de la República que al ejercer la función de “fijar la metodología para la   determinación de los valores en moneda legal de la Unidad de Poder Adquisitivo   Constante -UPAC-“,  lo haga “procurando que ésta también refleje los   movimientos de la tasa de interés en la economía”,  pues de esa manera   resulta invadida por el legislador la órbita de las funciones que de manea   autónoma y para velar por la estabilidad de la moneda le asigna a la Junta   Directiva del Banco de la República la Constitución Nacional. (Artículo 372),    como autoridad monetaria y crediticia. Es decir, puede la ley asignarle a la   Junta Directiva del Banco la función aludida, pero a éste corresponde, con   independencia técnica diseñar y utilizar los instrumentos que para ese efecto de   fijar los valores en moneda legal de la UPAC resulten apropiados según su   criterio, para lo cual no resulta siempre que ha de atarse esa determinación a   la variación de las tasas de interés, máxime si se tiene en cuenta que podrían   además influir factores diferentes, tales como la política salarial, o la     política fiscal, por ejemplo.    

3.3.11.    Podría aducirse que la expresión “procurando que ésta también refleje los   movimientos de la tasa de interés en la economía”, no es de carácter imperativo   sino meramente facultativo, pero ello no es así.  En efecto, el mandato   contenido en la ley es el de fijar la metodología a que allí se alude   “procurando” lo que se indica.  Es decir, no existe libertad para la   fijación de la metodología con arreglo a la cual haya de determinarse el valor   en moneda legal de las Unidades de Poder Adquisitivo Constante UPAC,    porque el legislador le señaló a la Junta Directiva del Banco de la República,   de manera precisa, que ha de hacerlo, siempre en la forma que él le señala a tal   punto que  de no proceder así, podría acusarse de ilegalidad el acto   administrativo correspondiente.    

Agrégase   además que, aún si se acudiera a una interpretación gramatical la conclusión   sería la misma, toda vez que “procurar” tiene por significado “hacer diligencias   o esfuerzos para que suceda lo que se expresa” o “conseguir o adquirir algo”,   por lo que interpretada la norma acusada en el sentido natural y obvio que   corresponde a “procurando”, ello significa que a la Junta Directiva del Banco de   la República al fijar la metodología para determinar el valor de la UPAC, se le   ordena por el legislador que encamine su actividad a que se tenga en cuenta el   “movimiento de las tasas de interés en la economía”, o que consiga, de manera   precisa ese propósito”.[55]    

30. Ahora bien, la sentencia C-383 de 1999 también   era importante para el caso porque presentaba una versión cronológica de la   metodología para el cálculo de la UPAC, que justamente ponía en evidencia un   hecho decisivo a la hora de definir si el Banco de la República incumplió un   deber legal al expedir la Resolución No. 18 de 1995. De acuerdo con la   reconstrucción que hizo la Corte en la sentencia C-383 de 1999, para la época en   la cual el Banco Emisor expidió la Resolución No. 18 de 1995, la metodología  para calcular la UPAC estaba atada de manera   determinante a la DTF y no al IPC. El IPC era entonces un factor ya superado   para esa época. Puntualmente la Corte dijo, al respecto:    

“[…] 3.3.6.  Desde la creación de las   UPAC, para la corrección monetaria se ha acudido por el legislador a distintos   instrumentos, pues, como se sabe, inicialmente su cálculo se encontraba ligado   al índice de precios al consumidor y, a partir de la década de 1980 las fórmulas   para la corrección monetaria se desligaron de éste, para tener en cuenta,   entonces, la variación de las tasas de interés, que, correspondía a la de los   certificados de depósito a término en bancos y corporaciones (Decreto 1131 de   1984).  Posteriormente, conforme al Decreto 1319 de 1988, la   actualización del valor se calculó conforme al promedio ponderado de la   inflación y la DTF.  Más tarde, en 1993, la Junta Directiva del Banco de la   República adoptó como criterio para fijar el valor de la corrección monetaria el   costo ponderado de las captaciones de dinero del público (Resolución Externa No.   6 de 1993), sustituida luego por las Resoluciones Externas Nos. 26 de 1994 y 18   de 1995, conforme a las cuales la corrección monetaria se fija en un 74% de la   DTF” (énfasis añadido).[56]    

31. Así las   cosas, para resolver si el Banco de la República incurrió en una falla en la   prestación del servicio por incumplimiento de un deber legal a su cargo al   expedir la Resolución No. 18 de 1995, era necesario pero insuficiente tener en   consideración la anulación judicial de la misma por parte del Consejo de Estado.   También era imperativo tomar en cuenta, y asignarles el valor apropiado como   normas relevantes para el caso, el artículo 16 literal f) de la Ley 31 de 1992,   y la sentencia C-383 de 1999. En conjunto, la Ley y la sentencia de la Corte,   indicaban que para la época en la cual se expidió la Resolución Externa No. 18   de 1995, el Banco de la República tenía no sólo la posibilidad sino la   obligación legal vinculante de fijar la metodología de cálculo de la UPAC con   base en la DTF, y no con fundamento en el IPC. Es decir que resultaban   importantes precisamente porque contradecían, en por lo menos los dos siguientes   puntos, la decisión de nulidad del Consejo de Estado:    

31.1.  Por una parte implicaban interpretar el artículo 16 literal f) de   la Ley 31 de 1992 en un sentido distinto del que le atribuyó el Consejo de   Estado. En efecto, en la sentencia de nulidad, el Consejo de Estado pensaba que   ese precepto no enunciaba ninguna orden u obligación,   sino a lo sumo una   recomendación o un buen propósito. Por lo mismo, en el fallo que anuló la   Resolución No. 18 de 1995 el Consejo de Estado le reconoció al artículo 16,   literal f), de la Ley 31 de 1992 un carácter menos que vinculante, y consideró   que aportaba un “elemento de menor relevancia, prácticamente ni siquiera   obligatorio” para el modo como debía establecerse la metodología de cálculo   de la UPAC.[57] En cambio, y como quedó reseñado, la   Corte Constitucional interpretó ese mismo texto del artículo 16 literal f) de la   Ley 31 de 1992 en el sentido de que consagraba una orden jurídica   vinculante, y de hecho fue precisamente por eso que la juzgó inconstitucional.    

31.2. Pero por otra parte significaba cuestionar   una de las premisas usadas por el Consejo de Estado para anular la Resolución   No. 18 de 1995. De acuerdo con el Consejo de Estado, el Banco de la República   para la época en la cual se expidió la Resolución Externa No. 18 tenía la   obligación de fijar la metodología de cálculo de la UPAC únicamente con base en   el IPC, y no con fundamento en la DTF. Así, en la sentencia de nulidad, la   Sección Cuarta del Consejo de Estado sostuvo que el deber legal del Banco de la   República en la determinación de la metodología para calcular la UPAC, en vista   de que el artículo 16 literal f) de la Ley 31 de 1992 establecía que había de   tener en cuenta un elemento que “ni siquiera resultaba obligatorio”, era   el de hacerlo únicamente con base en Índice de Precios al Consumidor. Esta   conclusión interpretativa la sustentaba en su propio entendimiento del artículo   134 del Decreto ley 663 de 1993. En contraste, la Corte   Constitucional en la sentencia C-383 de 1999 consideró algo distinto. Dijo que el cálculo de la UPAC sólo   “[…] inicialmente […] se encontraba ligado al índice de precios al   consumidor”. Porque después “y, a partir de la década de 1980 las   fórmulas para la corrección monetaria se desligaron de éste, para tener en   cuenta, entonces, la variación de las tasas de interés, que, correspondía a la   de los certificados de depósito a término en bancos y corporaciones (Decreto   1131 de 1984)”. Y además, esta Corte dijo que   para la época de 1995, cuando el Banco Central expidió la Resolución No. 18   anulada, la obligación vinculante para el Emisor era fijar una metodología de   cálculo de la UPAC atándola, no al IPC, sino a la DTF.    

32. En   definitiva, existía una sentencia de nulidad de la Resolución No. 18 de 1995 que   prima facie podía fundar una imputación del daño al Banco de la República   con base en que incumplió un deber legal. Pero al mismo tiempo estaba la   sentencia C-383 de 1999, que le restaba fundamento a esa imputación. Se   presentaba, en otras palabras, un conflicto de razones autorizadas, y esta   tensión no le permitía aseverar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca que   el Banco de la República falló en el servicio por incumplir un deber legal. A   pesar de ello, el Tribunal manifestó que al expedir la Resolución Externa No. 18   de 1995 el Banco Central “tergivers[ó] el principio de la legalidad”. Una conclusión así sólo   podía enunciarse a consecuencia de ignorar el contenido del artículo 16 literal   f) de la Ley 31 de 1992, y el de la sentencia C-383 de 1999, o de no ignorarlos   pero neutralizar su efecto normativo. ¿Cuál era ese efecto? El de hacer inviable   una imputación con base en la idea de una falla en el servicio por   incumplimiento de un deber legal.    

33. En suma, el Tribunal extrajo una conclusión que   sólo era posible si se dejaban de considerar dos aspectos relevantes para el   caso, o si se consideraban pero se neutralizaba su efecto normativo. En este   caso la Corte cree que el Tribunal demandado no las ignoró, sino que suprimió su   efecto normativo.  Al extraer una conclusión así, pasando sobre las   consecuencias que debían acarrear  el artículo 16 literal f) de la Ley 31   de 1992 y la sentencia C-383 de 1999, el Tribunal accionado incurrió en dos   defectos: en uno sustantivo, y en otro por desconocimiento de los efectos de un   pronunciamiento que hizo tránsito a cosa juzgada constitucional. En una idea,   esto puede entenderse como que el Tribunal desconoció el sentido en el cual fue   interpretado el artículo 16 literal f) de la Ley 31 de 1992 por la Corte   Constitucional, en la ratio decidendi de una sentencia de control   abstracto que hizo tránsito a cosa juzgada constitucional (C-383 de 1999).[58] La interpretación que hizo la Corte en tal   sentencia, del artículo16 literal f de la Ley 31 de 1992, si bien no fue por sí   sola toda la ratio decidendi del fallo de constitucionalidad, sí hizo   parte esencial e inescindible de la misma, toda vez que fue precisamente por   interpretarla como impositiva de una obligación jurídica (la de fijar la   metodología para el cálculo de la UPAC con arreglo a los movimientos de la tasa   de interés en la economía),  que la juzgó contraria a la Constitución (a la   autonomía de la Banca Central).    

34. Ahora bien, es importante hacer algunas   precisiones. Contra esta conclusión podría argumentarse que en realidad el Banco   de la República no estaba obligado a cumplir el artículo 16 literal f) de la Ley   31 de 1992, en cuanto este precepto impartía una orden espuria y viciada de   inconstitucionalidad. En ese sentido, y si esa hipotética réplica fuera   correcta, entonces parecería necesario concluir que el Banco Central estaba   obligado era a desobedecer la orden del artículo 16 literal f) de la Ley 31 de   1992, en vista de la incompatibilidad de la misma con la Constitución, como   luego la Corte lo declaró en la sentencia C-383 de 1999. Sin embargo, esta   objeción es poco convincente sobre todo porque la sentencia C-383 de 1999 tuvo   efectos ex nunc (desde ahora); es decir, hacia el futuro, y no declaró la   inexequibilidad de la norma ex tunc (desde entonces), con lo cual le   habría conferido efectos retroactivos. Por eso previó expresamente que la orden   inconstitucional del artículo 16, literal f), de la Ley 31 de 1992, en virtud de   la declaratoria de inexequibilidad, no podía tener aplicación alguna respecto de   nuevas cuotas causadas por créditos adquiridos antes de la declaratoria de   inexequibilidad, ni respecto de cuotas generadas por créditos futuros. Los   efectos entonces se surtirían, en palabras de la Corte, respecto de las   situaciones que tuvieran lugar “a partir de este fallo”:    

“[…] De esta suerte, ha de concluirse entonces por la   Corte que por las razones ya expuestas, la determinación del  valor en   pesos de la Unidad de Poder Adquisitivo Constante “procurando que ésta también   refleje los movimientos de la tasa de interés en la economía”, como lo establece   el artículo 16, literal f) de la Ley 31 de 1992 en la parte acusada, es   inexequible por ser contraria materialmente a la Constitución, lo que significa   que no puede tener aplicación alguna, tanto en lo que respecta a la liquidación,   a partir de este fallo, de nuevas cuotas causadas por créditos adquiridos con   anterioridad y en lo que respecta a los créditos futuros, pues esta sentencia es   “de obligatorio cumplimiento para todas las autoridades y los particulares”, de   acuerdo con lo dispuesto por el artículo 21 del Decreto 2067 de 1991”.    

35. En   consecuencia, y por precisión expresa de la Corte Constitucional, la   declaratoria de inexequibilidad del artículo 16, literal f), de la Ley 31 de   1992 no produjo efectos ex tunc; es decir, desde el momento de la   expedición de la misma. Pero es que aparte de eso, sería infundado afirmar que   el Banco nunca tuvo la obligación de cumplir lo dispuesto por esa norma legal,   debido a su inconstitucionalidad, pues de un lado no hay decisiones anteriores a   la tomada en la sentencia C-383 de 1999 que hubieran inaplicado directamente u   ordenado inaplicar esa obligación por juzgarla incompatible con la Constitución.[59] Y de otro lado, es algo que   se tiene por cierto que las leyes se presumen constitucionales a menos que haya   una declaración judicial de inconstitucionalidad, o que presenten una   incompatibilidad manifiesta con la Carta, y mientras se presuman válidas deben   acatarse (art. 4, inc. 2, C.P.). Por lo demás, resulta preciso destacar que la   inconstitucionalidad del artículo 16 literal f) de la Ley 31 de 1992 no era   evidente e incontrovertible. [60]    

36. Pero contra   esta decisión podría alegarse también que su sentido, de algún modo, le confiere   una primacía a la interpretación de la ley que hizo la Corte Constitucional,   sobre el entendimiento jurídico que le dio el Consejo de Estado al artículo 16   literal f) de la Ley 31 de 1992; y además que deja desprotegidos a los deudores   de créditos hipotecarios afectados con la UPAC. No obstante, estas posibles   réplicas son poco convincentes. Nada de lo enunciado hasta ahora indica que la   Corte pretenda darles prelación jurídica a sus pronunciamientos, o a sus propios   entendimientos de la ley. Cuanto se ha sostenido en esta providencia es que si   en un caso concreto hay conflicto entre razones institucionales autorizadas,   suscritas en providencias parcialmente incompatibles por el Consejo de Estado y   la Corte Constitucional, en torno a si una entidad tenía o no un deber legal, y   si lo cumplió o no, en un juicio de responsabilidad no podría imputársele a ese   ente el hipotético daño sobre la base de una falla en el servicio por   incumplimiento de una obligación legal a su cargo, pues eso sería desconocer el   conflicto. Esto indica, además, que la presente providencia no desprotege por   completo a los deudores afectados con la UPAC. Una réplica que sostenga esto   último no sólo desconoce los alivios que prevé la misma ley sobre la materia,[61]  sino que además invita a variar el sentido de este fallo. El hecho de que no   pueda imputársele al Banco el daño aludido en la providencia demandada, sobre la   base de una falla en el servicio, no significa que no pueda imputársele a una   autoridad distinta del Estado.    

37. En   definitiva, con esta decisión la Corte Constitucional no busca erosionar la cosa   juzgada a la cual hizo tránsito el fallo de nulidad de la Resolución Externa No.   18 de 1995, expedido por el Consejo de Estado. La nulidad está entonces en   firme. De otro lado, la Resolución no ha revivido, ni su contenido pretende   reproducirse. La Resolución anulada por el Tribunal Supremo de lo Contencioso   Administrativo (art. 237-1, C.P.) no tiene efectos, ni debe tenerlos, en   contravía de lo que la Corporación resolvió. Lo que ocurre es que además de esa   decisión, que no ha perdido autoridad ni firmeza, hay una sentencia de la Corte   Constitucional que hizo tránsito a cosa juzgada y tiene efectos ex nunc,   en la cual se planteó una interpretación diferente de la Ley en virtud de la   cual se expidió la Resolución No. 18 de 1995. A la luz de esta sentencia de   control constitucional de la Ley, lo razonable era inferir algo distinto de lo   que concluyó el Consejo de Estado. Eso no cambia lo decidido por este último,   pero sí tiene incidencia al momento de definir si un daño debe serle imputable   al Banco sobre la base de que incumplió un deber legal a su cargo al expedir la   Resolución No. 18 de 1995. Ese daño no puede imputársele con el argumento de que   incumplió un deber legal, porque hay una discrepancia seria, relevante, entre   razones institucionales autorizadas suscritas por dos órganos judiciales de   cierre, en ese aspecto.    

38. La Corte   considera constitucionalmente inadmisible, de acuerdo con los artículo 29 y 90   de la Carta, que se le hubiera imputado el daño al Banco Central sobre la base   de que incumplió un deber legal, por cuanto si bien había una evidencia de ello   en la decisión de nulidad de esa Resolución adoptada por el Consejo de Estado,   también existía una decisión de esta Corte a partir de la cual necesariamente   debía concluirse que el Banco obró de un modo ajustado a la obligación jurídica   que le imponía el artículo 16, literal f), de la Ley 31 de 1992. La Corte no   discute que en la generalidad de los casos la anulación de un acto en sede   judicial deje a la vista una falla en el servicio, y que con fundamento en ella   se le impute un daño a entidades estatales. Pero sí cuestiona que esa regla   pueda tener carácter absoluto, y no admitir excepciones en un caso como este, en   el cual hay un pronunciamiento de la Sala Plena de la Corte Constitucional, a   partir de  cuya ratio decidendi es razonable inferir que la   autoridad que expidió el acto anulado no incumplió una obligación legal, sino   que por el contrario la cumplió cabalmente. Eso sería admitir como válido el   desconocimiento de partes esenciales de un fallo de la Corte que hizo tránsito a   cosa juzgada constitucional. Y la Sala Plena no está de acuerdo con que eso sea   aceptable.    

Conclusión    

39. La Corte   concluye que la Sección Tercera, Subsección A, del Tribunal Administrativo de   Cundinamarca incurrió en un defecto por desconocimiento de un pronunciamiento de   la Sala Plena de la Corte Constitucional que hizo tránsito a cosa juzgada, al   haberle imputado al Banco de la República el daño antijurídico que a su juicio   sufrió el señor Reynaldo Galindo Hernández a causa de la Resolución Externa No.   18 de 1995. Por consiguiente, tutelará el derecho fundamental al debido proceso   del Banco de la República.    

Órdenes a   impartir    

40. La Corte Constitucional dejará sin efectos la sentencia expedida   por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Tercera, Subsección A, el cinco (5) de agosto de dos   mil diez (2010). En esta ocasión, la Sala Plena opta por remitir el asunto a la   Sección Tercera, Subsección A, del Tribunal mencionado, para que construya el precedente con   fuerza vinculante conforme a las consideraciones sustanciales expuestas en esta   sentencia, no sólo respecto del Tribunal demandado, sino también respecto de los   jueces administrativos del ámbito de su jurisdicción.    

III. DECISION    

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,   administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,    

      

RESUELVE    

Primero.- REVOCAR por las razones expuestas, el fallo expedido por la Sección Primera de la Sala de lo   Contencioso Administrativo del Consejo de Estado el veinticuatro (24) de   noviembre de dos mil once (2011), por medio de la cual confirmó la sentencia   expedida por la Sección Quinta de lo Contencioso Administrativo del Consejo de   Estado el cinco (5) de septiembre de dos mil once (2011), que resolvió rechazar   por improcedente la acción de tutela objeto de revisión.   En su lugar, CONCEDER LA TUTELA del derecho al debido proceso del Banco   de la República.    

Tercero.- ORDENAR a la Sección Tercera, Subsección A, Tribunal   Administrativo de Cundinamarca que en el término máximo   de los treinta (30) días siguientes a la notificación   de esta providencia, vuelva a fallar la acción de reparación directa instaurada   por el señor Reynaldo Galindo Hernández contra el Banco de la República,   conforme a las consideraciones sustanciales expuestas en esta sentencia.    

Cuarto.- Por Secretaría General, líbrense las   comunicaciones previstas en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.    

Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y   cúmplase.    

JORGE IVAN PALACIO PALACIO    

Presidente    

Con salvamento de voto    

MARIA VICTORIA CALLE CORREA    

Magistrada    

LUIS   GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

Ausente en comisión    

MAURICIO GONZALEZ CUERVO    

Magistrado    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

Magistrado    

Ausente en comisión    

NILSON PINILLA PINILLA    

Magistrado    

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Magistrado    

ALBERTO ROJAS RIOS    

Magistrado    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ    

Secretaria General    

      

SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO    

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

A LA SENTENCIA SU353/13    

AUTONOMIA DEL BANCO DE LA REPUBLICA-Dentro de los objetivos está el diseño de   sistemas de financiación a largo plazo más adecuados para garantizar acceso a la   vivienda digna (Salvamento de voto)    

CAMBIO DE INTERPRETACION   DE LA SALA PLENA EN RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL POR DAÑO ANTIJURIDICO IMPUTABLE   AL BANCO DE LA REPUBLICA-Decisión compromete seriamente el derecho a la   justa indemnización de las víctimas del sistema UPAC (Salvamento de voto)    

INTERVENCION DEL ESTADO   EN LA ECONOMIA-Finalidad (Salvamento de voto)    

Referencia:   Expediente T-3.331.206    

Acción de   tutela instaurada por el Banco de la República contra la Sección Tercera,   Subsección A, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.    

Magistrada   Ponente:    

María Victoria   Calle Correa    

Con el respeto   acostumbrado por las decisiones que toma esta Corporación, me aparto del fallo   adoptado por la mayoría dentro del expediente de la referencia.    

La sentencia   dejó sin efectos la providencia proferida el 5 de agosto de 2010 por la sección   tercera, subsección A, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del   proceso de reparación directa iniciado por el señor Reynaldo Galindo Hernández   contra el Banco de la República. La posición mayoritaria se fundamentó en tres   argumentos centrales:    

ii)    Ante el conflicto de interpretaciones, producto de la “sería   discrepancia” de criterios entre la Corte Constitucional y el Consejo de   Estado sobre la materia, no era razonable condenar administrativamente al Banco   de la República.    

iii)   En todo caso esta decisión no “desprotege por completo” a   los deudores del sistema UPAC quienes podrán acudir nuevamente a la jurisdicción   contencioso administrativa para imputar la responsabilidad a otra entidad del   Estado.    

Considero, sin   embargo, que la argumentación expuesta (i) no fue convincente para justificar la   procedencia excepcional de la acción de tutela contra una providencia judicial   fundamentada de forma razonable; (ii) no integró armónicamente los precedentes   fijados por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado sobre la materia; y   (iii) llegó a una conclusión que perjudica los derechos de los cientos de miles   de víctimas del sistema UPAC a acceder a una justa reparación.    

1. La   posición mayoritaria se apartó de la doctrina consolidada sobre la procedencia   excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, al dejar sin   efectos una sentencia administrativa fundamentada de forma razonable.    

1.1 Pese   al esfuerzo argumentativo desarrollado en la sentencia SU-353 de 2013, la   posición mayoritaria no pudo desvirtuar como irrazonable y desproporcionada la   postura por la cual optó el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con base en   la providencia del Consejo de Estado adoptada dentro del proceso de nulidad   contra la Resolución Externa 18 de 1995. Lo que señala el fallo en su párrafo 37   es que existe “una discrepancia seria, relevante, entre razones   institucionales autorizadas suscritas por dos órganos judiciales de cierre, en   este aspecto”.    

De este modo, la sentencia de la que me   aparto no pretendió “erosionar la cosa juzgada a la cual hizo tránsito el   fallo de nulidad”, ni catalogar como irrazonable la postura del Consejo de   Estado que sirvió de fundamento al Tribunal Administrativo de Cundinamarca para   condenar al Banco de la República. El argumento cardinal radica en que, habiendo   en el caso concreto un “conflicto entre razones institucionales autorizadas,   suscritas en providencias parcialmente incompatibles por el Consejo de Estado y   la Corte Constitucional, en torno a si una entidad tenía o no un deber legal”,   no podía el juez administrativo imputar responsabilidad a dicho ente sobre la   base de una falla en el servicio “pues eso sería desconocer el conflicto”.    

Lo que no logra justificar la Corte   Constitucional es por qué el Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en   una causal específica de procedibilidad de la acción de tutela contra   providencias judiciales al haber elegido la interpretación realizada por el   Consejo de Estado en vez de la expuesta por esta Corporación.    

Por el contrario, la jurisprudencia   constitucional ha reiterado de forma pacífica que “la acción de tutela no   puede ser un mecanismo que sirva para que el juez constitucional pueda desplazar   al juez ordinario en la decisión de la respectiva causa”[62];   y en este sentido, “si se trata de una interpretación jurídica razonable, el   juez de tutela no puede interferir la decisión judicial, so pretexto de estar   defendiendo la Constitución”[63].   Más aún, tratándose de los máximos órganos de las jurisdicciones ordinaria y   contencioso administrativa, la jurisprudencia constitucional ha indicado que los   eventos de procedencia del amparo resultan más restrictivos y excepcionales[64].    

Dado que la posición mayoritaria de la   Corte en ningún momento descalificó como irrazonable -ni tenía argumentos para   hacerlo, como se explicará en el siguiente acápite- la postura del Consejo de   Estado plasmada dentro del fallo de anulación de la Resolución 18 de 1995, la   presente decisión contrarió la doctrina consolidada de la procedencia   excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales. No debió   tenerse como una vulneración grave al debido proceso que el Tribunal   Administrativo de Cundinamarca haya fundamentado la condena al Banco de la   República con base en la falla en el servicio advertida por el Consejo de   Estado, antes que adoptar la postura de la Corte Constitucional en un   pronunciamiento de control abstracto.    

1.2  Ahora bien, analizando la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca   se encuentra que la condena al Banco de la República se sostuvo sobre   consideraciones jurídicas legítimas que además reiteraron un precedente ya   fijado por el Consejo de Estado, en relación con la conducta reprochable de la   entidad bancaria al determinar los parámetros de cálculo de la UPAC.    

El Tribunal   concluyó que la entidad bancaria era responsable administrativamente del   detrimento causado al señor Reynaldo Galindo Hernández por haber expedido la   Resolución Externa No. 18 de 1995, en la medida que con ella “tergivers[ó] el   principio de la legalidad de los actos administrativos y [desatendió] el   servicio público, aparte de cumplir los fines del interés general a que está   obligado en materia tan sensible como el crédito para adquisición de vivienda   para personas naturales que ofrecen las entidades financieras”. La anterior   irregularidad se comprobó “con la declaratoria de nulidad de la mencionada   Resolución mediante providencia del 21 de mayo de 1999 del H. Consejo de Estado”.    

Asimismo, el Tribunal estableció que la   expedición de la Resolución Externa 18 fue la causa eficiente del daño sufrido   por el accionante, es decir, del detrimento patrimonial ocasionado por una   elevada deuda que excedía ampliamente lo que debía pagar si el cálculo del mismo   se hubiera realizado tomando como base el IPC.    

No obstante lo anterior, la sentencia   SU-353 de 2013 asegura que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca solo   valoró la decisión de anulación proferida por el Consejo de Estado, pero “no   le reconoció todos los efectos que debían tener en el juicio de responsabilidad”   al artículo 16 literal f) de la Ley 32 de 1992 y a la sentencia C-383 de 1999.   Al respecto, se hace necesario aclarar que la decisión   del juez administrativo resulta razonable al haber valorado el conjunto de   normas relevantes y posteriormente establecer que la Resolución Externa 18 de   1995 contravino múltiples disposiciones jurídicas, ocasionando con ello una   grave afectación al deudor hipotecario. A continuación, se resumen los   principales argumentos que explican la responsabilidad de la Junta Directiva.    

En primer lugar, la resolución proferida por   la Junta Directiva ni siquiera se ajustó a lo dispuesto por la Ley 31 de 1992   que, en su artículo 16 literal f) señalaba, antes de ser declarado inexequible[65], que a la Junta Directiva le correspondía fijar la metodología para   la determinación de los valores en moneda legal de la Unidad de Poder   Adquisitivo Constante – UPAC -, “procurando que ésta también refleje   los movimientos de la tasa de interés en la economía”. En este sentido, la   norma fue clara en señalar como uno de los elementos, no el único, a las tasas   de interés. Fue entonces la Junta Directiva quien decidió, por su propia cuenta   y en contravía al mandato del legislador, basar el valor de la UPAC   exclusivamente en las tasas de interés.    

Admitiendo, en gracia de discusión, que el   enunciado de la Ley 31 puede ocasionar problemas de interpretación en torno a   las expresiones “procurar” y “también”, lo cierto es que el Banco   de la República no debía limitarse a una lectura aislada del artículo 16 literal   f) de la Ley 31 de 1992.    

Una aproximación sistemática remite además   al texto constitucional que expresamente prescribe en sus artículos 51 y 335 el   mandato de fijar las condiciones necesarias para hacer efectivo el derecho que   todos los colombianos tienen a una vivienda digna, la promoción de planes de   vivienda de interés social, “sistemas adecuados de financiación a largo plazo”   y la “democratización del crédito”[66]. De igual manera, el artículo 372 resalta la autonomía de la Junta   Directiva en tanto “autoridad monetaria, cambiaria y crediticia” y el   artículo 373 ordena velar “por el mantenimiento de la capacidad adquisitiva   de la moneda”. Asimismo, la junta debió considerar el artículo 134 del   Decreto 663 de 1993[67] que ordenaba tenerse en cuenta el índice de precios al consumidor   -IPC- en el cálculo de la UPAC.    

Por último, una interpretación teleológica   del artículo 16 literal f) de la Ley 31 conduce a reconocer que las tasas de   interés eran apenas un elemento de menor relevancia, en la medida que el Banco   de la República, en ejercicio de su autonomía, debía diseñar el sistema más   adecuado de financiación a largo plazo y que su objetivo último era velar por   garantizar el acceso a la vivienda digna de los colombianos, al tiempo que   mantener el poder adquisitivo de la moneda; mas no promover un lucro   injustificado y exagerado en provecho de las entidades financieras. Fue por esto   que el Consejo de Estado al examinar la Resolución Externa No. 18 encontró que el documento diseñado por la Junta Directiva había   quebrantado un conjunto de disposiciones constitucionales, legales y   reglamentarias:    

1.     “De conformidad con lo anterior la Sala   concluye, en consonancia con las apreciaciones de los actores y de la   Procuraduría Delegada, que la Junta Directiva del Banco de la República, al   expedir la resolución impugnada quebrantó en forma directa los artículos 16,   literal f) de la Ley 31 de 1992 y 134 del Decreto 663 de 1993, e indirectamente,   los artículos 372 y 373 de la Carta, por no tener en cuenta las disposiciones de   rango legal a los que debía sujetarse para el cálculo de las UPAC, como se   precisó anteriormente, razones suficientes para acceder a la nulidad   solicitada”.    

Lo anterior permite concluir que los jueces   administrativos sí presentaron un examen razonable y sistemático de la   normatividad vigente, lo que los llevó a establecer la responsabilidad   específica del Banco de la República en la irregular, inadecuada e injusta   fijación de la metodología para la determinación de los valores de la UPAC, con   fundamento exclusivo de las tasas de interés.    

1.3 Pero   aceptemos ahora, para responder al argumento presentado por la posición   mayoritaria, que no había otra norma vinculante en relación con el sistema UPAC   sino el artículo 16, literal f), de la Ley 31 de 1992; y que ella contiene una “obligación   legal vinculante” de fijar la metodología de cálculo de la UPAC con base exclusiva   en el DTF. Aun admitiendo estos supuestos, ¿podría entonces establecerse que al   momento específico de proferir la Resolución Externa 18 de 1995 la Junta   Directiva actuó simplemente en cumplimiento de un deber trazado por el   legislador? La respuesta es no. La Junta Directiva del Banco de la República,   consciente de su gran autonomía institucional, fijó la metodología de cálculo de   la UPAC con base en las tasas de interés porque así lo consideró apropiado.    

La defensa esgrimida por el Banco de la   República ante el Consejo de Estado, en el marco de la acción de nulidad   promovida en contra de la Resolución Externa 18, respalda esta afirmación. En   efecto, la entidad, lejos de excusarse manifestando que actuó por simple   subordinación al legislador en el cálculo de la UPAC, comenzó por recordar que   el Banco fue erigido como órgano del Estado de rango constitucional,   estructurándose como persona jurídica de derecho público, con independencia   patrimonial, técnica y administrativa. Para profundizar en el alcance de su   autonomía, citó la sentencia C-050 de 1994, así como la C-489 de 1994, para   luego concluir que “en lo referente al manejo monetario y crediticio, es de   la exclusiva incumbencia de la Junta Directiva del Banco de la República, porque   el precepto no autorizó a compartir tal facultad con el Presidente de la   República u otra autoridad u organismo del Estado”.    

Aterrizando al caso concreto, el apoderado   judicial del Banco sostuvo que no hubo violación de la autonomía en tanto “que   el literal f) del artículo 16 de la Ley 31 de 1992, atribuyó ‘amplia   competencia’ a la Junta Directiva del Banco de la República para fijar un   conjunto de métodos de determinación del valor de las UPAC”. En este   sentido, la cláusula introducida por el legislador, en el sentido de procurar la   inclusión de las tasas de interés, no fue asumida por el ente bancario como una   obligación ineludible, sino más bien como una consideración a “tener en   cuenta” por parte de la entidad. Para descartar cualquier ambigüedad al   respecto, el propio Banco concluyó en su intervención que “la Junta Directiva   del Banco de la República podía fijar la metodología para el cálculo del   UPAC, como lo hizo”. En otras palabras, la decisión que tomó el Banco de   incluir a las tasas de interés como criterio determinante en la fijación de la   UPAC, no fue resultado de una obligación sino de una elección libre.    

Es más, la autoridad bancaria se esmeró en   defender técnica y jurídicamente por qué su metodología, basada en las tasas de   interés, era la más apropiada e idónea para el financiamiento de la vivienda a   largo plazo:    

2.     “Por lo que respecta a las presuntas   violaciones de las restantes normas constitucionales (arts. 1, 2, 13 y 51,   C.N.), dice, en síntesis, que (i) que la norma acusada no consagra privilegios o   beneficios exorbitantes para las corporaciones de ahorro y vivienda, pues la   metodología de cálculo del UPAC se aplica tanto para los recursos que capten las   corporaciones, como a los que éstas coloquen a través del crédito; (ii) el   sistema UPAC ha permitido la financiación de vivienda de un gran número de   colombianos, generándose las situaciones económicas críticas de los últimos   meses, no propiamente porque el sistema se funde en el DTF, sino por el nivel de   las tasas de interés registrado en el período, que no se circunscribe sólo al   sistema de vivienda, sino que se extiende al conjunto de la economía y obedece a   problemas macroeconómicos, a los cuales ha hecho frente la autoridad monetaria,   cambiaria y crediticia; (iii) un sistema adecuado de financiación de vivienda a   largo plazo, es el que permite obtener recursos para la construcción y   adquisición de esa vivienda; pero como dicha financiación hace parte del sistema   financiero en el cual se da la libre competencia garantizada por la   Constitución, es necesario tener en cuenta el efecto conjunto de la   intermediación financiera, para lograr recaudos efectivos que puedan canalizarse   a la financiación de vivienda; además, que últimamente se han autorizado   operaciones de crédito hipotecario para la financiación de vivienda a todos los   establecimientos de crédito, lo cual ha desarrollado los créditos en pesos, y se   han promulgado una serie de medidas de apoyo a los deudores de créditos   hipotecarios, principalmente con el establecimiento de tasas de interés blandas   (D. 2331/98); (iiii) el criterio adoptado por el acto acusado, no es arbitrario,   sino que desarrolla la Ley 31 de 1992 y fue y se aplicó tomando en cuenta las   circunstancias del sector financiero y la necesidad de un desarrollo adecuado   del sistema UPAC”.    

Una postura similar se evidenció ese mismo   año ante la Corte Constitucional, en donde el Banco de la República solicitó   declarar exequible el aparte demandado del literal f) del artículo 16 de la Ley   31 de 1992. En su opinión, dicha norma no comprometía su autonomía:    

3.     “Reitera [la apoderada del Banco de la   República] que, en ejercicio de sus funciones, la Junta Directiva del Banco de   la República tiene la facultad de evaluar, con libertad, “las circunstancias y   fenómenos económicos”, para “utilizar y seleccionar los instrumentos que a su   juicio estime convenientes con el propósito de lograr su objetivo de velar por   el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda”, es decir, para   actuar con plena autonomía técnica, como ya lo dijo la Corte Constitucional en   sentencia 050 de 10 de febrero de 1994, que cita parcialmente”.    

En el mismo sentido, el Banco aseveró que la   referencia a las tasas de interés dentro del cálculo de la UPAC era una decisión   técnica conveniente. Teniendo en consideración que el sistema de financiación de   vivienda por las corporaciones dedicadas a ella se desarrolla con sujeción a la   libre competencia, explicó que “resulta[ba] necesario para regular su   funcionamiento tomar en cuenta las tasas de interés del conjunto del sector   financiero”, por una parte; y, adicionalmente, por otra, ello también   resulta indispensable para proteger los intereses legítimos de los ahorradores y   para “asegurar la confianza del público” y “evitar poner en peligro la   estabilidad financiera de las corporaciones”.    

En suma, aunque la Corte Constitucional   encontró, en sentencia C-383 de 1999, que el aparte demandado del literal f) del   artículo 16 de la Ley 31 de 1992 configuraba en abstracto una intromisión   indebida del legislador en la autonomía técnica del Banco de la República, lo   cierto es que, en la práctica, la propia entidad bancaria reconoció que en la   expedición de la Resolución Externa 18 de 1995 no vio comprometida su   independencia. La elección de las tasas de interés como criterio exclusivo y   determinante dentro del cálculo de la metodología de fijación de la UPAC   obedeció a que la Junta Directiva así lo consideró adecuado para el   financiamiento de la vivienda en Colombia y el mantenimiento del poder   adquisitivo de la moneda.    

2. En este caso debió aplicarse   armónicamente la interpretación realizada por el Consejo de Estado en el marco   de un proceso de nulidad simple, en conjunto con la conclusión a la que llegó la   Corte Constitucional en ejercicio del control abstracto de constitucionalidad en   la sentencia C-383 de 1999.    

2.1 Si se   observa la naturaleza de los procesos en que surgieron las posiciones   encontradas de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, se encuentra que   esta Corte, en sentencia C-383 de 1999, realizó un control abstracto de   constitucionalidad del literal f) del artículo 16 de la Ley 31 de 1992, mientras   que el Consejo de Estado se pronunció en el marco de un proceso de nulidad,   directa y específicamente promovido contra una parte del artículo 1º de la   Resolución Externa 18 de 1995, de la Junta Directiva del Banco de la República.    

Visto lo anterior, se entiende que el   análisis abstracto presentado por la Corte Constitucional no tuvo por objeto   determinar si en la expedición de la citada resolución, el Banco de la República   efectivamente actuó en cumplimiento de una “obligación legal vinculante”   impuesta por el Congreso. Por su parte, el Consejo de Estado sí examinó   específicamente este aspecto y encontró que al momento de proferir dicho acto   administrativo la Junta Directiva actuó autónomamente, porque la referencia a   las tasas de interés era un elemento de menor importancia.    

De este modo, puede concluirse que si bien   esta Corporación expulsó del ordenamiento jurídico la expresión “procurando que ésta también refleje los movimientos   de la tasa de interés en la economía”, contenida en el literal f) del   artículo 16 de la Ley 31 de 1992 por violación general de la autonomía del Banco   de la República, el Consejo de Estado encontró probado que en el caso específico   de la Resolución No. 18 de 1995, la Junta del Banco actuó autónomamente en su   promulgación.    

Este análisis encuentra respaldo en una   sentencia posterior de la Corte Constitucional (C-1140 de 2000), en el que los   accionantes pretendían mediante la acción de constitucionalidad imputar   responsabilidad al Estado, en virtud del artículo 90 superior, frente a lo cual   la Sala Plena advirtió:    

4.     “Pero, en la normatividad abstracta de cuyo   examen se ocupa la Corte, no se ventila un juicio de responsabilidad pecuniaria   colectiva de los entes estatales ni tampoco de las instituciones financieras,   por los daños -ciertos y cuantiosos- causados por los excesos del sistema UPAC a   los deudores hipotecarios. Todo ello queda a consideración de los jueces   competentes, si son instauradas las correspondientes demandas, con apoyo en los   precedentes jurisprudenciales trazados por esta Corte”.    

Es por lo anterior, que la posición   mayoritaria no debió haber formulado como posturas irreconciliables las   decisiones presentadas por las altas Cortes, sino que debió armonizarlas   teniendo en cuenta que el fallo C-383 de 1999 no tuvo por objeto establecer o no   la responsabilidad del Banco de la República en el irregular cálculo de la UPAC.   Así, es razonable sostener que si bien el literal f) del   artículo 16 de la Ley 31 comprometía en abstracto la autonomía de la entidad,   para el caso específico de la Resolución No. 18 era posible que el Banco de la   República hubiese actuado de forma independiente y por lo mismo, sea objeto de   reproche por parte de la máxima autoridad de lo contencioso administrativo.    

2.2  Igualmente, debe advertirse que, en el fondo, la presente decisión controvierte   la providencia del Consejo de Estado adoptada el 21 de   mayo 1999 dentro de la demanda de nulidad contra una   parte del artículo 1º de la Resolución Externa 18 de 1995. En efecto, con esta   sentencia de unificación la Corte Constitucional señala que no es posible   condenar administrativamente al Banco de la República como responsable del daño   patrimonial que se ocasionó a miles de ciudadanos con el funcionamiento del   UPAC, en tanto que su Junta Directiva actuó simplemente en cumplimiento de un   deber fijado por el legislador. Por el contrario, el Consejo de Estado advirtió,   en su momento, una falla en el servicio de la entidad al fijar las tasas   crediticias de esa manera.    

Lo anterior tiene especial relevancia en   la medida que el Consejo de Estado no fue debidamente vinculado a este proceso   de tutela y por lo tanto se comprometió su derecho de defensa, en tanto se   controvirtió una decisión suya proferida hace más de una década y la cual en su   momento no fue objetada.    

3. La decisión de la Corte   Constitucional compromete seriamente el derecho a la justa indemnización de las   víctimas del sistema UPAC.    

3.1 Para   terminar, quisiera resaltar con preocupación como el fallo del que disiento se   excusa sosteniendo que, de cualquier manera, la providencia “no desprotege   por completo a los deudores afectados con la UPAC” en la medida que la Ley   546 de 1999 ya introdujo ciertos alivios. Es ciertamente desalentador que luego   de todas las consideraciones promovidas por la posición mayoritaria para   desvirtuar la interpretación del Consejo de Estado, esta Corporación deba   reconocer que la conclusión a la que se llega desprotege, aunque no por   completo, a una persona que acudió oportuna y justificadamente ante los estrados   competentes para obtener la reparación ante el descalabro que ocasionó el   sistema UPAC en nuestro país.    

Esta decisión compromete seriamente el   derecho a la justa indemnización de todas las víctimas de ese nefasto programa   de financiación. Y aunque podría alegarse que la propia sentencia no descarta   que pueda imputársele responsabilidad a una autoridad distinta del Estado, de   seguir este camino se llegaría al mismo “conflicto entre razones   institucionales autorizadas”. ¿Qué sucederá si el máximo órgano de lo   contencioso administrativo persiste en advertir una falla en el servicio por   parte de la Junta Directiva del Banco de la República al proferir la Resolución   18 de 1995? Sencillamente, y siguiendo lo expuesto por esta sentencia, ningún   juez administrativo podría condenar ni al Congreso ni al Banco de la República   –y de paso a cualquier otra autoridad del Estado- en tanto persiste una   discrepancia seria entre los órganos judiciales de cierre en torno a cuál fue la   entidad del Estado responsable de este descalabro financiero. La alternativa que   ofrece el fallo se convierte en últimas en un peregrinaje institucional de los   ciudadanos perjudicados por la UPAC, agravado por la incertidumbre jurídica que   ocasiona la discrepancia de criterios entre las altas cortes.    

3.2 De   este modo, la decisión adoptada por la posición mayoritaria se desvía de la   orientación constitucional trazada por la propia Corporación en providencias   anteriores en las que expresamente dispuso que:    

5.     “La Corte proclama una vez más que la   función del Banco Central y de su Junta Directiva está enmarcada por los   postulados del Estado Social de Derecho, a la luz de los cuales sólo se adecua a   la Constitución un sistema de financiación de vivienda en el que, bajo estricta   regulación e intervención estatal, se preserve el equilibrio económico entre los   contratantes, protegiendo especialmente a los deudores para que no pierdan sus   inmuebles por la imposibilidad   de pagar los créditos que les han sido otorgados” (resaltado fuera del   original).    

En materia económica, la Constitución de un   Estado social de derecho, fundado en las garantías sociales, debe ser entonces   abierta, pero no neutra[68]. Esto explica la existencia de normas dirigidas a ese propósito,   entre ellas, el artículo 51, en el cual se consagra el derecho a la adquisición   y conservación de una vivienda digna, por lo que imperativamente allí se señala   que corresponde al Estado fijar “las condiciones necesarias para hacer   efectivo este derecho”, así como se dispone que para el efecto promoverá   “sistemas adecuados de financiación a largo plazo”[69]. Lo anterior guarda relación además con   lo dispuesto en los artículos 334 y 335 de la Carta, que consagran la   intervención del Estado en la dirección general de la economía, tanto para   racionalizarla como para “conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de   los habitantes”.    

En la medida que   la adquisición y la conservación de la vivienda de las familias colombianas no   puede ser considerada como un asunto ajeno a las preocupaciones del Estado[70], no se entiende por qué la posición mayoritaria desdibujó una   oportunidad real y eficaz para los cientos de miles de usuarios afectados por la   UPAC a obtener una justa reparación. Más aún, cuando la propia Corporación había   advertido desde el año 1999 que se trataba de un régimen que promovía un   excedente adicional de ganancias para las entidades crediticias, que destruía el   equilibrio entre lo que se debía inicialmente y lo que se pagó efectivamente[71], un sistema que “permite la usura y el atropello por parte del   intermediario, dejando expósito al deudor, y hace impracticables un sistema   ´adecuado´”[72].    

En suma, bajo la nueva concepción del   Estado social de derecho que legitima importantes instrumentos de intervención,   tanto para la búsqueda de la eficacia como de la equidad, y mediante el   principio rector de la solidaridad las promueve las condiciones sociales y   económicas básicas para el desarrollo autónomo de la persona[73], es reprochable que las autoridades del Estado hayan auspiciado y   permitido la puesta en marcha de un sistema de financiamiento de vivienda, al   servicio de los intereses bancarios y en detrimento del derecho fundamental de   los ciudadanos a contar con un hogar. Resulta igualmente desalentador que la   Corte Constitucional haya terminado por exonerar de toda responsabilidad al   Banco de la República, yéndose en contra de una interpretación razonable de los   jueces administrativos y afectando con ello, en el futuro, el derecho a la justa   indemnización de las víctimas.    

3.3 Así   las cosas, presento mi salvamento de voto, apartándome respetuosamente de la   decisión plasmada en el fallo referido, teniendo en cuenta que el amparo en este   caso no era procedente debido a que no se configuró ninguna causal específica de   procedibilidad y que se llega a un resultado perjudicial, causando la   desprotección sustancial de las víctimas del sistema UPAC en nuestro país.    

Fecha ut supra,    

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

Magistrado    

[1] El expediente de   la referencia fue escogido para revisión por medio de auto del treinta y uno   (31) de enero de dos mil once (2012), proferido por la Sala de Selección Número   Uno.    

[2] En la sentencia cuestionada se informa   que el crédito lo tomó por la suma de siete millones ochocientos veinte mil   pesos moneda legal ($7.820.000 m/l), y que ofreció en garantía real el bien   inmueble adquirido con la escritura pública No. 1317 del treinta (30) de marzo   de mil novecientos noventa y cuatro (1994) de la Notaría Tercera de Neiva,   Huila. (Folio 182). En adelante, cuando se mencione un folio se entenderá   que hace parte del cuaderno principal, a menos que se exprese lo contrario.         

[3] Resolución Externa No.   18 de 1995 del Banco de la República, ‘por la cual se dictan medidas en   relación con las corporaciones de ahorro y vivienda’. El texto íntegro de la   Resolución era el siguiente: “LA JUNTA DIRECTIVA DEL BANCO DE LA   REPÚBLICA, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en   especial de las que le confieren los artículos 16, literal f) y 18 de la Ley 31   de 1992, RESUELVE: || Artículo 1.- El Banco de la República calculará   mensualmente para cada uno de los días del mes siguiente e informará con   idéntica periodicidad a las corporaciones de ahorro y vivienda, el valor en   moneda legal de la Unidad de Poder Adquisitivo Constante -UPAC-, equivalente al   setenta y cuatro por ciento (74%) del promedio móvil de la tasa DTF efectiva de   que tratan las Resoluciones 42 de 1988 de la Junta Monetaria y Externa No.17 de   1993 de la Junta Directiva de las cuatro (4) semanas anteriores a la fecha de   cálculo. || Artículo 2.- Lo previsto en el artículo anterior se aplicará para la   determinación de los valores en moneda legal de la Unidad de Poder Adquisitivo   Constante -UPAC- a partir del 1o. de agosto de 1995. || Artículo 3.- La presente   resolución rige a partir de su publicación y deroga la Resolución Externa No.26   de 1994 a partir del 1o. de agosto de 1995”.    

[4] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso   Administrativo, Sección Cuarta. Sentencia del veintiuno (21) de mayo de mil   novecientos noventa y nueve (1999). (CP.   Daniel Manrique Guzmán). Radicación número: 1001-03-27-000-1998-0127-00(9280).    

[5] Esa norma fue declarada en parte   inexequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-383 de 1999 (MP.   Alfredo Beltrán Sierra. SV. Eduardo Cifuentes Muñoz y Vladimiro Naranjo Mesa).   La parte resolutiva del fallo dice: “Declárese INEXEQUIBLE la expresión ‘procurando que ésta también   refleje los movimientos de la tasa de interés en la economía’, contenida en el literal f) del artículo 16 de la Ley 31 de   1992.”. El artículo 16 literal f) de la Ley 31 de 1992 quedó así:   “[…]”Artículo 16- Atribuciones. Al Banco de la República le corresponde estudiar y adoptar   las medidas monetarias, crediticias y cambiarias para regular la circulación   monetaria y en general la liquidez del mercado financiero y el normal   funcionamiento de los pagos internos y externos de la economía, velando por la   estabilidad del valor de la moneda.  Para tal efecto, la Junta Directiva   podrá: […] f) Fijar la metodología para la determinación de los valores en   moneda legal de la Unidad de Poder Adquisitivo Constante UPAC”.    

[6] Esta disposición también fue declarada   inexequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-700 de 1999 (MP.   José Gregorio Hernández Galindo. SV. Eduardo Cifuentes Muñoz, Vladimiro Naranjo   Mesa y Álvaro Tafur Galvis. AV. Alfredo Beltrán Sierra y José Gregorio Hernández   Galindo). En la parte resolutiva de esa providencia puede leerse: “[…] Decláranse INEXEQUIBLES en su totalidad los siguientes artículos del Decreto   663 de 1993 (Estatuto Orgánico del Sistema Financiero), que estructuraban el   sistema UPAC: 18, 19, 20, 21, 22, 23, 134, 135, 136, 137, 138, 139 y   140”.    

[7] Puntualmente señaló que el daño   patrimonial se presentó porque había “[…] venido cancelando su obligación   hipotecaria número 350500009037 de GRANAHORRAR por un mayor valor, todo en   virtud de la Resolución Externa No. 18 de junio 30 de 1995, proferida por el   Banco de la República a través de su Junta Directiva (…).”. Lo anterior se   extrajo del relato efectuado por la autoridad demandada en la providencia que   ahora se acusa de inconstitucional. (Folios 182 y 183).    

[8] El Juzgado Treinta y Cuatro   Administrativo del Circuito de Bogotá, para resolver en primera instancia,   consideró que la parte demandante no logró acreditar que estaba legitimada en la   causa para actuar. Ello porque acreditó su condición de damnificado con   documentos privados en copia simple, y esos medios documentales de prueba no   cumplían con los requisitos previstos en el artículo 268 del Código de   Procedimiento Civil. (Folios 188 y 189).    

[9] Sentencia del Tribunal Administrativo de   Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, del cinco (5) de agosto de dos mil   diez (2010), por medio de la cual se resolvió la acción de reparación directa   impetrada por Reynaldo Galindo Hernández contra el Banco de la República. En la   parte resolutiva de la misma se decidió “Condenar al Banco de la República a   pagar a Reynaldo Galindo Hernández la suma de once millones sesenta y seis mil ciento veintitrés pesos con   cuarenta y tres centavos ($11’066.123,43).”. (Folios 216 y s).    

[10] Folio 212.    

[12] En la providencia del cuatro (4) de   noviembre de dos mil diez (2010), mediante la cual se resolvió la solicitud de   aclaración, el Tribunal accionado afirmó que lo pretendido por el Banco de la   República en esa instancia no procedía. Y es que a su juicio, la aclaración iba   dirigida a cuestionar el dictamen pericial que sirvió de fundamento para   determinar el daño patrimonial de Reynaldo Galindo, lo cual no se podía aceptar   porque “vulneraría el debido proceso y desobedecería la prohibición prevista   en la norma procesal, pues la crítica, luego de agotado el ritual y el   contradictorio, a la fórmula empleada por el perito para liquidar los valores   que resultaran a favor de la demandante, resulta extemporánea como desconocida   por la parte actora.”. De esta forma, en la parte resolutiva de la sentencia   se dispuso “[n]egar la solicitud de aclaración y   corrección de la sentencia del cinco (5) de agosto de 2010”. (Folios 222, 223 y 224).      

[13] Folios 16-18.    

[14] Folio 33.    

[15] En este punto, el demandante afirma lo   siguiente: “[…] En cuanto hace a la primera sentencia –nulidad de la resolución   18 de 1995-, en ella el Consejo de Estado estableció que resultaba violatorio   del artículo 134 del decreto 633 de 1993 el que el Banco de la República   únicamente hubiese considerado la variación de la DTF para calcular la   corrección monetaria. […] Ahora bien, debe tenerse presente que el Consejo de   Estado señaló que ‘las tasas de interés constituyen un factor, sin carácter   obligatorio, dentro del cálculo de las UPAC’, lo que permitiría suponer que   existía un derecho a que no se aplicara dicho criterio para calcular la   corrección monetaria. Empero, tal interpretación se desvanece cuando se   considera la sentencia C-383 de 1999 de la Corte Constitucional, citada por el   mismo Tribunal, en la que la inexequibilidad parcial del literal f) del artículo   16 de la Ley 31 de 1992 se derivó el carácter obligatorio que para la Junta   Directiva del Banco de la República debía tener el hecho de considerar las   variaciones de la tasa de interés en la economía, al momento de calcular la   corrección monetaria […]. De lo anterior resulta claro que en ningún momento   podía el Tribunal deducir, con base en las sentencias mencionadas, la existencia   de un derecho a que la corrección monetaria se calculara aplicando el IPC. No   pudiendo el Tribunal hacerlo, es absolutamente evidente que no existe daño   alguno”. Folios 41-45.    

[16] La Sala Plena de la Corte Constitucional es   competente para revisar los fallos de tutela proferidos dentro del trámite de   referencia, de conformidad con lo   dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral 9o., de la Constitución Política,   en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991 y 54A del   Reglamento interno de la Corporación.      

[17] (MP José Gregorio Hernández Galindo, SV   Ciro Angarita Barón, Eduardo Cifuentes Muñoz y Alejandro Martínez Caballero).    

[18] (MP Vladimiro Naranjo Mesa, SPV.   Vladimiro Naranjo Mesa, José Gregorio Hernández Galindo, Alejandro Martínez   Caballero y Hernando Herrera Vergara, SV. José Gregorio Hernández Galindo, AV.   Vladimiro Naranjo Mesa, Hernando Herrera Vergara, José Gregorio Hernández   Galindo y Eduardo Cifuentes Muñoz). Al controlar el proyecto de ley estatutaria   de administración de justicia, la Corte evaluaba la constitucionalidad del   artículo 66, que contemplaba la posibilidad de condenar al Estado por ‘error   jurisdiccional’. La Corte señaló que no cabía predicar responsabilidad del   Estado por cualquier error jurisdiccional, sino sólo por el que constituyera una   actuación subjetiva, arbitraria, caprichosa y violatoria del derecho al debido   proceso. Y que frente de las decisiones de las altas Cortes o de los tribunales   supremos de cada jurisdicción no cabría predicar el ‘error jurisdiccional’. Pero   hizo énfasis en que la Corte Constitucional, por ser el intérprete máximo de los   derechos constitucionales fundamentales, podía controlar las decisiones   judiciales que se apartaran groseramente del Derecho.    

[19] (MP Manuel José Cepeda Espinosa, SV.   Jaime Araujo Rentería, Rodrigo Escobar Gil y Alfredo Beltrán Sierra). En esta   ocasión, si bien la Corte no revocó una sentencia adoptada por la Sala Penal de   la Corte Suprema de Justicia, reiteró la doctrina sobre la procedencia de la   acción de tutela contra providencias judiciales, en caso de que con ella se   infringieran derechos fundamentales, como consecuencia de una interpretación   caprichosa y arbitraria del Derecho objetivo aplicable.     

[20] (MP Jaime Córdoba Triviño). En ella,    la Corte  estudiaba la constitucionalidad de una norma del Código de   Procedimiento Penal, que aparentemente proscribía la acción de tutela contra los   fallos dictados por las Salas de Casación de la Corte Suprema de Justicia. La   Corte consideró que esa limitación contrariaba no sólo la Constitución, sino   además los precedentes de esta Corte, que nunca han deshecho completamente la   posibilidad de impetrar el amparo contra actuaciones ilegítimas de las   autoridades judiciales, así revistan el nombre de providencias.    

[21] (MP Eduardo Cifuentes Muñoz). En esa   ocasión, la Corte decidió confirmar el fallo proferido por la Sala de Casación   Civil de la Corte Suprema de Justicia dentro del proceso de acción de tutela   estudiado, mediante el cual confirmó la decisión que había adoptado el juez de   tutela de primera instancia (Sala Civil del Tribunal Superior de Cartagena).   Para la Sala de Casación Civil fue evidente la vulneración del derecho   fundamental al debido proceso de la accionante, ya que las declaraciones   allegadas al expediente del proceso acusado, no podían ser fundamento de la   decisión por haber sido rendidas como versiones libres y espontáneas y no bajo   la gravedad del juramento, según las exigencias de los artículos 175 C.P.C. y 55   del Código del Menor. La Corte Suprema había aducido, por lo demás, que las   pruebas testimoniales debían ser ordenadas mediante auto del funcionario   instructor, con el fin que contra ellas fuera posible ejercer el derecho de   contradicción.    

[22] (MP Vladimiro Naranjo Mesa). La Corte, en   esta oportunidad, consideró procedente confirmar la decisión de la Sala Civil   del Tribunal Superior de Popayán, de conceder el amparo solicitado contra una   providencia judicial, por haber sido quebrantado el derecho fundamental al   debido proceso al negar el recurso de apelación bajo el entendimiento de que   faltaba un requisito inexistente en el Código de Procedimiento Civil. En la   providencia, el Tribunal Superior de Popayán invocó una doctrina sobre   quebrantamiento del debido proceso por providencias judiciales, que aceptaba la   Corte Suprema de Justicia.    

[23] Sentencia T-202 de 2009 (MP Jorge Iván   Palacio Palacio). La Corte no concedió una tutela contra sentencias, porque el   peticionario no agotó todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa   judicial en el curso del proceso ordinario, sino que lo asumió con actitud de   abandono.    

[24] Corte Constitucional, sentencia T-504 de   2000 (MP Antonio Barrera Carbonell; AV Alfredo Beltrán Sierra).    

[25] Por ejemplo se han tutelado los derechos   de un menor en un proceso de filiación [T-329 de 1996 (MP. José Gregorio   Hernández Galindo)]; de personas privadas de la libertad representadas por   defensores de oficio [T-573 de 1997 (MP. Jorge Arango Mejía); T-068 de 2005 (MP.   Rodrigo Escobar Gil)]; de un pensionado en torno al reclamo de su pensión [T-289   de 2003 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa)]; o de trabajadores sindicalizados en   procesos disciplinarios [T-851 de 2006 (MP. Rodrigo Escobar Gil)].    

[26] Ver entre otras la sentencia T-315 de   2005 (MP Jaime Córdoba Triviño).    

[27] Sentencia T-008 de 1998 (MP. Eduardo   Cifuentes Muñoz).    

[28] Sentencia T-658 de 1998 (MP. Carlos   Gaviria Díaz).    

[29] Sentencia T-282 de 2009 (MP. Gabriel   Eduardo Mendoza Martelo). En ella la Corte recordó la improcedencia de la tutela   contra providencias de tutela.    

[30] Defecto orgánico: “Se presenta cuando el   funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece,   absolutamente, de competencia para ello”    

[31] Defecto procedimental: “Se origina cuando   el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido”. Sentencia   C-590 de 2005 (MP. Jaime Córdoba Triviño. Unánime).    

[32] Defecto fáctico: “Surge cuando el juez   carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el   que se sustenta la decisión”. Sentencia C-590 de 2005 (MP. Jaime Córdoba   Triviño. Unánime).    

[33] Defecto material y sustantivo: “Son los   casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales   [T-522 de 2001] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los   fundamentos y la decisión”. Sentencia C-590 de 2005 (MP. Jaime Córdoba Triviño.   Unánime).    

[34] Error inducido: “Se presenta cuando el   juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo   condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales”. Sentencia   C-590 de 2005 (MP. Jaime Córdoba Triviño).    

[35] Decisión sin motivación: “Implica el   incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos   fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa   motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional”. Sentencia C-590 de   2005 (MP. Jaime Córdoba Triviño).    

[36] Desconocimiento del precedente: “Esta   hipótesis se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el   alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando   sustancialmente dicho alcance. En estos casos, la tutela procede como mecanismo   para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente   vinculante del derecho fundamental vulnerado”. Sentencia C-590 de 2005 (MP.   Jaime Córdoba Triviño).    

[38] Sentencia SU-447 de 2011 (MP. Mauricio   González Cuervo. AV. Nilson Pinilla Pinilla). En ese caso, al resolver una   tutela contra sentencias, la Corte Constitucional consideró que un término de    “4 meses y 4 días” para la presentación de la tutela era “razonable y prudente, debido a   la complejidad del asunto”.    

[39] Auto 031A de 2002 (MP Eduardo Montealegre   Lynett).         

[40] MP. Alfredo Beltrán Sierra. (SV. Eduardo   Cifuentes Muñoz y Vladimiro Naranjo Mesa).    

[41] MP. Alfredo Beltrán Sierra. (SV. Eduardo   Cifuentes Muñoz y Vladimiro Naranjo Mesa).    

[42] Sentencia T-340 de 2011 (MP. Humberto   Sierra Porto).    

[43] En todo caso contra la sentencia mediante   la cual se declaraba la nulidad de la Resolución Externa No. 18 de 1995 habría   podido impetrarse el recurso extraordinario de súplica, el cual sólo fue drogado   por el artículo 2 de la Ley 954 de 2005.    

[44] En el Derecho constitucional comparado se   admite que hay buenas razones para cambiar el precedente constitucional no sólo   cuando la lectura constitucional anterior era correcta al momento de anunciarse   el precedente pero luego dejó de serlo, sino también cuando dicha lectura nunca   fue correcta, ni siquiera al momento expedirse el precedente. Tribe, Laurence H: American   Constitucional Law, Third edition, Volume One, New York, Foundation Press,   2000, pp. 79-80; Summers, Robert and Svein Eng: “Departures from precedent”,   MacCormick, Neil and Robert Summers (Eds): Interpreting precedents. A comparative study, Darmouth, 1997, p. 525.    

[45] El del ‘efecto útil’ es un principio de   interpretación de acuerdo con el cual los términos de un texto normativo deben   ser interpretados en el sentido de que produzcan efectos, o de que no produzcan   efectos absurdos. Ese canon lo ha usado esta Corte para interpretar la   Constitución, por ejemplo en la sentencia C-024 de 1994 (MP. Alejandro Martínez   Caballero. Unánime), al resolver una aparente antinomia entre las cláusulas   permanentes de la Constitución (art. 28 –reserva judicial para ordenar   privaciones de la libertad), y sus disposiciones transitorias (art. 28   transitorio –competencia provisional de las autoridades de policía para conocer   de los hechos punibles sancionables con arresto). La misma regla hermenéutica ha   sido usada por la Corte Interamericana   de Derechos Humanos para interpretar la Convención Americana sobre Derechos   Humanos, en el  Caso Velásquez Rodríguez vs. Honduras, sentencia del 29 de   julio de 1988, Serie C, No. 4. Consideración 64. También la ha utilizado esta   Corte para interpretar las normas infra constitucionales, por ejemplo en la   sentencia T-007 de 2009 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa). Del mismo modo, esa   regla es reconocida por la doctrina y la jurisprudencia extranjera,   especialmente al momento de interpretar la Constitución. Ver, Ezquiaga Ganuzas,   Francisco Javier: La argumentación en la justicia constitucional, Bogotá,   Diké, Pontificia Universidad Javeriana, 2008, pp. 349 y ss.    

[46] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso   Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del trece (13) de abril de dos mil   once (2011). (CP. Jaime Orlando Santofimio Gamboa). Radicación número:   66001-23-31-000-2000-00095-01(22679). En ese caso, el Consejo de Estado negó una   demanda de responsabilidad extracontractual del Estado por supuesta privación   injusta de la libertad porque faltaba un elemento necesario, a la luz de la   Constitución, para hacerlo responder patrimonialmente. El Consejo de Estado   sostuvo: “[…] pese a que el   daño antijurídico se estableció, se demostró que la entidad demandada adoptó la   decisión de imponer la medida de aseguramiento consistente en detención   preventiva a Nohelia Botero Ospina (de Villanueva), en ejercicio legítimo de los   poderes reconocidos al Estado, respecto de lo cual tanto la procesada, como toda   persona está obligada a asumirlo como una carga pública soportable”.    

[47] Se citan las normas del Decreto 01 de 1984,   Código Contencioso Administrativo vigente para ese momento, hoy derogado por la   Ley 1437 de 2011 “Por la cual se   expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso   Administrativo, que empezó   a regir el 2 de julio de 2012.    

[48] El Consejo de Estado ha señalado que los   títulos de imputación reconocidos en la jurisprudencia son la “falla o falta en   la prestación del servicio –simple, presunta y probada-; daño especial   –desequilibrio de las cargas públicas, daño anormal-; riesgo excepcional”.   Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.   Sentencia del trece (13) de abril de dos mil once (2011). (CP. Jaime Orlando   Santofimio Gamboa). Radicación número: 66001-23-31-000-2000-00095-01(22679).   Atrás referida.    

[49] El artículo 134 del Decreto ley 663 de   1993, que el Consejo de Estado consideró desatendido por la Resolución No. 18 de   1995, en la parte pertinente decía: “1. Aplicación. El fomento del ahorro para   la construcción se orientará sobre la base del valor constante de ahorros y   préstamos, determinado contractualmente. Para efectos de conservar el valor   constante de los ahorros y de los préstamos a que se refiere el presente   capítulo, unos y otros se reajustarán periódicamente de acuerdo con las   fluctuaciones del poder adquisitivo de la moneda en el mercado interno, y los   intereses pactados se liquidarán sobre el valor principal reajustado. || En   desarrollo del principio de valor constante de ahorros y préstamos consagrado en   el inciso anterior, establécese la Unidad de Poder Adquisitivo Constante (UPAC)   con base en el cual las corporaciones de ahorro y vivienda deberán llevar todas   las cuentas y registros del sistema, reducidos a moneda legal. || 2.   Estipulación en los contratos. Para los efectos previstos en el artículo 1518   del Código Civil, tanto en los contratos sobre constitución de depósitos de   ahorro entre los depositantes y las corporaciones de ahorro y vivienda como en   los contratos de mutuo que éstas celebren para el otorgamiento de préstamos, se   estipulará expresamente que las obligaciones en moneda legal se determinarán   mediante la aplicación de la equivalencia de la Unidad de Poder Adquisitivo   Constante (UPAC). || 3. Información al público. Las corporaciones de ahorro y   vivienda en todos los documentos que expidan para el público expresarán las   respectivas cantidades en Unidades de Poder Adquisitivo Constante (UPAC) lo   mismo que su correspondiente equivalencia en moneda legal a la fecha de   expedición del documento. || 4. Cálculo para la liquidación. En concordancia con   las normas sobre reajuste monetario de los ahorros manejados por las   corporaciones de ahorro y vivienda, éstas continuarán liquidando los retiros de   depósitos de las cuentas de ahorro de Valor Constante con el valor de la UPAC   calculado por el Banco de la República para el día inmediatamente anterior al de   la realización de la operación. || A los depósitos que se efectúen y retiren en   la misma fecha no se les reconocerá corrección monetaria”.    

[50] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso   Administrativo, Sección Tercera. Auto del quince (15) de mayo de dos mil tres   (2003). (MP. Alier Eduardo Hernández Enríquez). Radicación número: 13001-23-31-000-2001-2072-01(23205). En esa oportunidad resolvía el recurso interpuesto   contra un auto de rechazo de una acción de reparación directa, que se edificaba   sobre una supuesta falla en el servicio en la cual habría incurrido una entidad   estatal al expedir un acto posteriormente declarado judicialmente nulo por   ilegalidad. En ese contexto, el Consejo de Estado dijo que el recurso planteaba un problema jurídico específico:   “[…] En el caso bajo estudio,   el problema jurídico planteado consiste en determinar si procede la acción de   reparación directa cuando un particular aduce haber sufrido un perjuicio   derivado del pago de un determinado tributo impuesto por una norma cuya   ilegalidad fue declarada por el Consejo de Estado”. Y respecto del mismo   aseveró: “[…] la acción de   reparación directa es procedente para obtener la indemnización de perjuicios   causados por un acto administrativo ilegal cuando tal ilegalidad ha sido   declarada judicialmente, pues tal declaración deja a la vista una falla en el   ejercicio de la función pública” (Énfasis añadido).    

[51] MP. Alfredo Beltrán Sierra (SV. Eduardo   Cifuentes Muñoz y Vladimiro Naranjo Mesa).    

[52] El literal f) del artículo 16 de la Ley   31 de 1992, establece: “f) Fijar la metodología para la determinación de los   valores en moneda legal de la Unidad de Poder Adquisitivo Constante -UPAC-,   procurando que ésta también refleje los movimientos de la tasa de interés en la   economía”.    

[53] La Resolución Externa No. 18 de 1995 definió el valor en moneda legal de la   Unidad de Poder Adquisitivo Constante -UPAC-, en un monto “equivalente al   setenta y cuatro por ciento (74%) del promedio móvil de la tasa DTF efectiva de   que tratan las Resoluciones 42 de 1988 de la Junta Monetaria y Externa No.17 de   1993 de la Junta Directiva de las cuatro (4) semanas anteriores a la fecha de   cálculo”.    

[54] Definición tomada de la página web del   Banco de la República de Colombia:   http://www.banrepcultural.org/blaavirtual/ayudadetareas/economia/econo96.htm  Información adicional sobre DTF que   aparece en ese vínculo es esta: “[…] Para calcular   la DTF como un promedio ponderado se deben seguir los siguientes pasos: ||   Recolectar, para cada una de las entidades financieras descritas anteriormente   (bancos, corporaciones financieras, corporaciones de ahorro y vivienda y   compañías de financiamiento comercial), el valor de la tasa de interés que   reconocen por los CDT a 90 días y la cantidad de recursos (dinero) que la gente   tiene depositados en CDT a 90 días. || Multiplicar el valor de la tasa de   interés por la cantidad de recursos. Hacer esto para cada entidad financiera y   sumar todos los resultados obtenidos. || Dividir la suma obtenida en el punto   anterior entre el total de los recursos depositados en CDT a 90 días en todas   las entidades financieras. Este valor corresponde a la DTF que se utilizará en   la siguiente semana. Utilizar un promedio ponderado   para el cálculo de la DTF tiene las siguientes ventajas.|| El valor de   DTF calculado será cercano a la tasa de interés de la entidad financiera que   tenga mayor cantidad de recursos captados como CDT a 90 días. || Las tasas de   interés de entidades financieras con relativamente pocos recursos captados como   CDT a 90 días tendrán poca influencia en el valor obtenido de DTF. ||  Un CDT es un certificado de depósito a término. Este   certificado se recibe al realizar depósitos de dinero por un periodo de tiempo   fijo en bancos comerciales, corporaciones de ahorro y vivienda, corporaciones   financieras y compañías de financiamiento comercial. Los recursos depositados se   deben mantener en la entidad financiera por treinta días o más. Antes de ese   tiempo, el dinero no se puede retirar de la entidad en la cual se hizo el   depósito. Los CDT más comunes son a 30, 60, 90, 180 y 360 días. Los intereses   que este depósito recibe dependen de la cantidad de dinero depositada, del   tiempo del depósito y de las condiciones del mercado en el momento del depósito;   es decir, del nivel de las tasas de interés en el mercado. || La tasa DTF es   calculada por el Banco de la República semanalmente con información recolectada,   hasta el día anterior, por la Superintendencia Bancaria. La DTF tiene vigencia   de una semana”.    

[55] Sentencia C-383 de 1999 (MP. Alfredo   Beltrán Sierra. SV. Eduardo Cifuentes Muñoz y Vladimiro Naranjo Mesa).    

[56] Coincide con esa reconstrucción la que hizo   recientemente la Corte en la sentencia T-340 de 2011 (MP. Humberto Sierra   Porto). En esa oportunidad dijo que la metodología para calcular la UPAC había   pasado básicamente por tres etapas diferentes. Lo importante es que la última de   ellas se dio desde 1991 en adelante, y esta etapa estuvo marcada por una   metodología para el cálculo de la UPAC que no se basaba en el IPC sino en la   DTF: “[…] En este orden de ideas, es posible identificar un primer período desde   1972 hasta 1983, lapso de tiempo durante el cual, el componente exclusivo de la   UPAC fue el IPC. Un segundo período va de 1984 a 1991, cuando a pesar de   mantenerse la preponderancia del componente IPC, se adiciona a la fórmula de   cálculo un nuevo componente, un porcentaje de DTF. El tercer y último período   está comprendido entre 1992 y 1998, donde hubo una preponderancia casi exclusiva   de la DTF como componente de la UPAC”.    

[57] Decía puntualmente: “[…] Esto significa, como es obvio, que las tasas   de interés son apenas un elemento de menor relevancia, prácticamente ni siquiera   obligatorio, pues la ley no lo impone, sino que recomienda que se ‘procure’ su   inclusión en proceso de cálculo de la UPAC. Por lo mismo, resulta claro que el   componente principal y prácticamente único de dicho cálculo, no podía ser otro   que el señalado por el antes citado artículo 134 del Decreto 663 de 1993, esto   es, el IPC, ya que el artículo en cita dice que con el objeto de preservar el   valor constante de los ahorros y los préstamos, ambos se deben reajustar   periódicamente, “de acuerdo con las fluctuaciones del poder adquisitivo de la   moneda en el mercado interno”.” Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso   Administrativo, Sección Cuarta. Sentencia del veintiuno (21) de mayo de mil   novecientos noventa y nueve (1999). (CP. Daniel Manrique Guzmán). Radicación número:   1001-03-27-000-1998-0127-00(9280).    

[58] En su jurisprudencia, la Corte ha   concedido la tutela contra sentencias que desconocen fallos de   constitucionalidad con efectos erga omnes, y que han hecho tránsito a   cosa juzgada constitucional, por ejemplo en las sentencias T-378 de 2003 (MP.   Manuel José Cepeda Espinosa), T-285 de 2004 (MP. Alfredo Beltrán Sierra) y T-272   de 2005 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra). También lo ha hecho respecto de   tutelas contra sentencias que desconocen fallos de la Sala Plena, de otra   índole, por ejemplo en la sentencia SU-917 de 2010 (MP. Jorge Iván Palacio   Palacio. SPV. Nilson Pinilla Pinilla).    

[59] En algunos casos en los que la Corte ha   declarado inexequible un precepto después de su entrada en vigencia, ha   considerado que todos los actos dictados al amparo de esa norma en el tiempo   trascurrido entre esos dos extremos temporales deben juzgarse   inconstitucionales, en tanto ha tenido razones para concluir que esa norma nunca   tuvo fuerza obligatoria por haber sido desde siempre inconstitucional.  Ver   por ejemplo la sentencia T-730 de 2009 (MP. Humberto Sierra Porto. Unánime). En   esa oportunidad, la Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional tuteló el   derecho a la seguridad social de una persona a la cual le negaban la pensión de   sobrevivientes sobre la base de un requisito (el de fidelidad) que estaba   vigente cuando el causante falleció, pero que después fue declarado inexequible   por la Corte en la sentencia C-556 de 2009 (MP. Nilson Pinilla Pinilla.   Unánime). Consideró que aun cuando para la fecha de fallecimiento aún no se   había declarado inexequible el requisito legal de fidelidad, en todo caso    el acto dictado bajo su amparo era inconstitucional y debía ser dejado sin   efectos, por cuanto esa exigencia pensional “desde siempre fue contraria al derecho fundamental a la seguridad social   en pensiones”. Luego esa misma consideración ha sido  reiterada   en otras decisiones, como por ejemplo en la sentencia T-950 de 2010 (MP. Nilson   Pinilla Pinilla). Ahora bien, en ese caso eso era posible especialmente porque   en la sentencia de tutela T-1036 de 2008 (MP. Manuel José Cepeda Espinos.   Unánime), que era evidentemente anterior a la sentencia de inexequibilidad C-556   de 2009, una Sala de Revisión había inaplicado la norma por concluir que tenía   el mismo vicio de inconstitucionalidad que luego sirvió a la Corte para   declararla inexequible (regresividad).    

[60] Por eso   en la sentencia C-383 de 1999 dos magistrados de la Corte Constitucional   suscribieron un salvamento de voto, en el cual manifestaron las razones que los   llevaron a apartarse de la decisión, por qué a su juicio ese precepto no era   inconstitucional (Salvamento de voto Eduardo Cifuentes Muñoz y Vladimiro Naranjo   Mesa).    

[61] Los artículos 40 y 41 de la Ley 546 de   1999 ‘por   la cual se dictan normas en materia de vivienda, se señalan los objetivos y   criterios generales a los cuales deber sujetarse el Gobierno Nacional para   regular un sistema especializado para su financiación, se crean instrumentos de   ahorro destinado a dicha financiación, se dictan medidas relacionadas con los   impuestos y otros costos vinculados a la construcción y negociación de vivienda   y se expiden otras disposiciones’, en efecto prevén alivios, dentro de ciertas   condiciones, para los deudores de créditos de vivienda. Sobre la   constitucionalidad de estos preceptos, ver la sentencia C-955 de 2000 (MP. José   Gregorio Hernández Galindo. SV. Eduardo Cifuentes Muñoz y Vladimiro Naranjo   Mesa. SPV. José Gregorio Hernández Galindo y Álvaro Tafur Galvis).       

[62] Sentencia   C-590 de 2005.    

[63] Sentencias   T-146 de 2010 y SU-195 de 2012.    

[64] Sentencia   SU-195 de 2010.    

[65] Sentencia   C-383 de 1999.    

[66] Ver   sentencia C-700 de 1999.    

[68] Uprimny,   Rodrigo et al. “Derechos sociales en serio: hacia un diálogo entre   derechos y políticas públicas”. Bogotá: Dejusticia y el IDEP, 2007.    

[69] Ver   sentencia SU-846 de 2000.    

[70] Sentencia   C-383 de 1999.    

[71] Ibíd.    

[72] Sentencia   C-955 de 2000.    

[73] Sentencia   C-040 de 1993.