T-429-13

           T-429-13             

Sentencia T-429/13    

ACCION DE TUTELA CONTRA   PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales y especiales de procedibilidad    

REVISION EVENTUAL DE LAS   SENTENCIAS DE ACCION POPULAR-No es requisito para la procedencia de la   acción de tutela contra las providencias judiciales de acción popular    

Debe tenerse en cuenta el   contexto normativo existente al momento en que el peticionario tomó la decisión   de interponer esta acción de tutela: (i) para la época en que se profirió la   sentencia objeto de controversia (10 de mayo de 2011), el mecanismo de la   revisión eventual contaba aún con pocos años de existencia y apenas comenzaba a   ser conocido y utilizado incluso por los profesionales del Derecho; (ii) la   Sentencia C-713 de 2008 declaró la constitucionalidad condicionada de este   mecanismo, bajo la advertencia de que “en   ningún caso impide interponer la acción de tutela contra la sentencia objeto de   revisión”; y (iii) la propia Corte Constitucional en sentencia T-315 de 2010   sostuvo, a manera de obiter dictum, que la interposición de la   revisión eventual de las sentencias de acción popular   no constituía un requisito para la procedencia de la acción de tutela   contra este tipo de providencias. Así las cosas, puede afirmarse que el actor   popular actúo con el mínimo de diligencia y conocimiento del derecho que le era   exigible al momento de decantarse por la tutela como mecanismo para obtener la   protección de los derechos fundamentales que estimó conculcados con la sentencia   del Tribunal Administrativo de Antioquia, sin que para entonces y bajo el   contexto normativo del que disponía para evaluar su procedencia, fuera razonable   exigirle que agotara previamente el mecanismo de revisión eventual establecido   en el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009.    

ACCION DE TUTELA PARA LA   PROTECCION DE DERECHOS COLECTIVOS CUANDO EXISTE VULNERACION DE DERECHOS   FUNDAMENTALES-Requisitos de procedencia excepcional    

ACCION DE TUTELA CONTRA   PROVIDENCIAS JUDICIALES-Defecto fáctico por la omisión del juez en hacer uso   de su facultad para decretar pruebas de oficio en acción popular    

La Corte Constitucional ha   decantado una doctrina sobre el defecto fáctico como causal específica de   procedibilidad de la acción de tutela, que parte de la distinción entre el   defecto fáctico omisivo y el defecto fáctico positivo. El primero se presenta   cuando el juez omite de manera arbitraria decretar pruebas que resultan   determinantes para realizar un juicio razonable, o bien cuando omite valorar una   prueba ya existente en el proceso. La segunda modalidad de defecto fáctico tiene   lugar cuando la decisión se fundamenta en pruebas que no se han debido admitir   ni valorar porque fueron obtenidas con violación del debido proceso o porque de   manera arbitraria se impidió controvertirlas. Para que se configure un defecto   fáctico, en cualquiera de sus modalidades, es preciso además que la omisión o   indebida valoración de las pruebas haya sido determinante para adoptar la   providencia contra la que se dirige la acción de tutela. El asunto controvertido   en esta ocasión se enmarca dentro de la modalidad omisiva del defecto fáctico,   específicamente la que tiene lugar cuando el juez no decreta pruebas que   resultan necesarias para realizar un juicio razonable que asegure a las partes   la tutela judicial efectiva de los derechos en litigio. Tal omisión, a su vez,   puede ser el resultado de negar el decreto y práctica de pruebas que han sido   solicitadas por las partes, o bien de no hacer uso de la facultad probatoria de   oficio de la que dispone el juez.  En relación con esta segunda modalidad,   la Corte Constitucional ha consolidado una extensa doctrina sobre las   condiciones bajo las cuales la omisión de decretar pruebas de oficio representa   un defecto fáctico que torna procedente la acción de tutela.    

ACCION POPULAR-Aunque la carga   de la prueba recae en el actor popular, no inhibe al juez del deber de emplear   su facultad probatoria de oficio    

Para el caso específico de las acciones populares, en la   sentencia C-215 de 1999, la Corte puntualizó que la carga de prueba que recae   sobre el actor popular, no inhibe al juez del deber de emplear su facultad   probatoria de oficio cuando, por razones económicas o técnicas, el demandante no   pueda aportar ciertas pruebas que resultan indispensables para adoptar un fallo   de mérito.    

ACCION DE TUTELA CONTRA   PROVIDENCIAS JUDICIALES PROFERIDAS EN EL CURSO DE UNA ACCION POPULAR-Defecto   fáctico por indebida valoración probatoria para determinar vulneración de   derechos de niños y adolescentes que deben emplear una vía que carece de andenes   para desplazarse desde y hacia su lugar de estudio    

ACCION DE TUTELA CONTRA   PROVIDENCIAS JUDICIALES PROFERIDAS EN EL CURSO DE UNA ACCION POPULAR-Inexistencia   de defecto material o sustantivo por la revocatoria del incentivo concedido al   actor popular en sentencia de primera instancia    

La Corte estima que en el   presente caso no se verifica  defecto sustantivo, con fundamento en las   siguientes consideraciones: Para que se configure esta modalidad de defecto   sustantivo es necesario que la norma que sirvió de sustento a la providencia   judicial impugnada resulte claramente inaplicable al caso concreto. En el   presente asunto, sin embargo, no resulta evidente la inaplicabilidad de la norma   que derogó el incentivo para los demandantes en acciones populares en procesos   iniciados con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 1425 de 2010, pero   que fueron fallados tras la entrada en vigor de esta última.  De hecho, el   Tribunal Administrativo citó en apoyo de su decisión una sentencia del Consejo   de Estado en la que se niega el incentivo al demandante de una acción popular   iniciada con anterioridad a la vigencia de esta ley. En cualquier caso, de   existir controversias sobre la aplicabilidad de la Ley 1425 de 2010, se trata de   una cuestión de mera legalidad que no corresponde decidir al juez de tutela sino   a la jurisdicción administrativa.      

ACCION DE TUTELA CONTRA   PROVIDENCIAS JUDICIALES PROFERIDAS EN EL CURSO DE UNA ACCION POPULAR-Procedencia   por vulneración del debido proceso, libertad de circulación, vida e integridad   física de estudiantes y demás habitantes por falta de andenes en algunos tramos   para el desplazamiento    

Referencia: Expediente T-3269699    

Acción de   tutela instaurada por Luis Fernando Gallego Holguín contra el Tribunal   Administrativo de Antioquia (Sala Primera de Decisión).    

Magistrada Ponente:    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

Bogotá, D.C., diez (10) de julio de dos mil trece (2013)    

La Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional,   integrada por los magistrados María Victoria Calle Correa, Mauricio González   Cuervo y Luis Guillermo Guerrero Pérez, en ejercicio de sus atribuciones   constitucionales, y previo el cumplimiento de los requisitos y trámites legales   y reglamen­tarios, ha proferido la siguiente    

SENTENCIA[1]    

I. ANTECEDENTES    

1. El 20 de junio de 2011, el señor Luis Fernando Gallego   Holguín interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de   Antioquia (Sala Primera de Decisión), por considerar que el fallo adoptado en un   proceso de acción popular, le violó sus derechos fundamentales a la dignidad   humana y al debido proceso.[2] Concretamente alegó que el   Tribunal en su sentencia incurrió en algunos defectos, en cuanto: (i) le exigió   cumplir una carga más exigente de la que era debida; (ii) valoró inadecuadamente   dos medios de prueba obrantes en el expediente (unas fotografías y la inspección   judicial llevada a cabo por el Juzgado de primera instancia); (iii) motivó de   manera indebida (‘anfibológica’) sus conclusiones probatorias; y (iv) lo privó   del incentivo que ya le había reconocido el Juzgado en primera instancia, sin   justificación. Su solicitud la fundamentó en los siguientes:    

Hechos    

2. Luis   Fernando Gallego Holguín interpuso acción popular contra el municipio de   Sabaneta, Antioquia, con el fin de proteger los derechos al espacio público, a   la locomoción y a la seguridad de quienes como él habitan los barrios María   Auxiliadora y Palenque de dicho municipio. Con la acción pretendía que se le   ordenara a la Alcaldía del citado ente construir unas aceras, a su juicio   indispensables para los habitantes de los barrios mencionados, quienes deben ir   a diario hasta la Institución Educativa Concejo de Sabaneta ‘José María Ceballos   Botero’ y necesariamente deben pasar “por la calle 56 Sur y la Carrera 39”   que carece de aceras.[3] Estas personas afectadas   son, según el actor popular, no solamente los niños y jóvenes que estudian en el   plantel sino también los familiares que los acompañan. El actor pedía tener como   prueba un CD con fotografías a color, en las cuales se mostraba la forma como   los estudiantes debían desplazarse de los referidos barrios a la citada   Institución Educativa; y además solicitaba que se practicara una inspección   judicial “en los sectores comprendidos entre la calle 56 Sur con carrera 42 y   anteriores en dirección a Palenque, incluida la Cra. 39 hasta Asdesillas”,   la cual creía que debía practicarse con la asistencia de peritos para determinar   el riesgo que suponía la ausencia de aceras para los peatones.    

3. De   la acción popular conoció en primera instancia el Juzgado Trece Administrativo   del Circuito de Medellín, autoridad que le dió traslado de la misma al municipio   de Sabaneta. El municipio contestó oportunamente, y expresó que en su concepto   eran ciertas casi todas las afirmaciones y manifestaciones hechas por el actor   popular en su demanda. No obstante, hizo las tres siguientes precisiones y   formuló una excepción de mérito: Primero adujo que aun cuando “las vías en   mención”; es decir, las que conducen a los habitantes de los barrios María   Auxiliadora y Palenque hasta la Institución Educativa Concejo de Sabaneta ‘José   María Ceballos Botero’, efectivamente carecen de aceras, esa circunstancia se   debe no a omisiones imputables al ente territorial sino a “razones de hecho,   incluso de carácter histórico, que la han generado”. Esas razones las expuso   del siguiente modo:    

“[l]a existencia de los barrios María Auxiliadora y Palenque se remonta en el   tiempo hasta la época en que Sabaneta era un corregimiento del Municipio de   Envigado, y su desarrollo se realizó desde entonces bajo la concepción de zona   rural. || Para la época en que Sabaneta se convirtió en un Municipio, los   barrios referidos estaban ya consolidados en la mayoría de su territorio con la   conformación que actualmente conservan, incluido el espacio público de que   disponen. Actualmente las vías de acceso con que cuentan, esto es, las   relacionadas por el actor en su demanda, y tal como el mismo lo afirma, cuentan   con una sección (ancho) en sus puntos más críticos de hasta 3.30 metros.    

El sector se caracteriza por la inexistente zona de retiro entre los predios   privados ubicados a lado y lado a todo lo largo de la vía, producto de un   desarrollo con criterio de zona rural realizado casi en su totalidad con   anterioridad a todas las normas que actualmente rigen el ordenamiento   territorial, tales como la Ley 9 de 1989, Ley 388 de 1997, el Decreto 1504 de   1998, entre otras. || El primer Plan de Desarrollo del Municipio de Sabaneta,   expedido en 1990 con fundamento en el acuerdo municipal 040 de 1989, contempló   la conformación de la sección vial de la calle 56 sur, razón por la cual,   actualmente cualquier desarrollo constructivo ejecutado en el sector debe prever   el retiro reglamentario de la vía pública al igual que los andenes para la   circulación peatonal, pues el actual plan básico de ordenamiento territorial,   acuerdo municipal 022 de 2009, así lo ratificó. Esta situación se corrobora con   la afirmación realizada por el actor en el hecho noveno de su demanda”.[4]    

Segundo, aclaró que no le   constaba si era cierto lo dicho en la acción popular en el sentido de que las   personas corrían peligro cuando debían dirigirse desde los barrios María   Auxiliadora y Palenque hacia la Institución Educativa ‘José María Ceballos   Botero’. Finalmente, manifestó que era cierto lo dicho en la demanda, en cuanto   a que las vías a las que se refiere carecen de aceras y de reductores de   velocidad.[5] Luego de ello, el   municipio invocó la excepción de “inexistencia de violación […] de los   derechos colectivos alegados en la demanda”. A su juicio, la acción no debía   prosperar porque si bien puede ser posible constatar una omisión, lo cierto es   que no se configura una vulneración de derechos colectivos toda vez que no se   debe a la intencionalidad de la administración de mantener las cosas como están.   Más bien, se debe a la “imposibilidad física notoria que se tiene hoy para la   construcción de las aceras solicitadas”. Por lo demás, asegura que sería   inviable “cualquier solución del problema” toda vez que supondría   impactar otros derechos fundamentales. Este fue su argumento, literalmente:    

“[d]ebe tenerse en cuenta además,   que el sector pertenece a estratos uno y dos, poblado por ciudadanos en su   mayoría de escasos recursos económicos, y que cualquier solución al problema   planteado en la demanda implicaría no sólo una multimillonaria inversión en   compra de predios privados de dichas personas, sino que generaría una grave   situación social que podría llevar a la pérdida de la vivienda digna de que hoy   gozan miles de familias Sabaneteñas en pos de la construcción de las aceras   solicitadas por el actor popular, generando así una colisión con los derechos   fundamentales de tales ciudadanos”.[6]    

4. Mediante auto de quince (15) de junio de dos   mil diez (2010), el Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Medellín abrió   a pruebas el proceso y decretó la práctica de una inspección judicial para el   quince (15) de julio de ese mismo año. Dicha diligencia de inspección se llevó a   cabo en la fecha programada, a la cual comparecieron tanto el actor popular (hoy   tutelante) como el apoderado del municipio de Sabaneta. El texto del acta dice   en lo pertinente:    

“[…] nos ubicamos sobre la calle 56   Sur con la carrera 40 (Esquina), donde se puede[n] apreciar claramente las   características de las vías. Posteriormente nos desplazamos un trayecto   aproximado de 200 metros sobre la carrera 40 en dirección al Colegio ‘Concejo de   Sabaneta’, observando que se trata de una calle bastante angosta pero en buenas   condiciones generales como trabajos recientes de parcheo, es una vía de doble   sentido con afluencia de todo tipo de vehículos particulares y de servicio   público, por la cual se desplazan peatones –especialmente niños que la utilizan   como camino obligatorio para dirigirse al centro educativo-, sin aceras, sin   reductores de velocidad, ni señalización y la cual limita a la izquierda con la   sede de Asdesilla Antioquia y por la derecha con un lote privado.    

Estando ubicados en este tramo,   tuvimos la oportunidad de observar el encuentro de dos colectivos en sentido   contrario, advirtiendo la dificultad inminente de los vehículos para continuar   su trayecto debido al espacio tan limitado de la vía, ante lo cual, manifiesta   el actor popular que esta situación se presenta con frecuencia poniendo en   riesgo la vida y el bienestar de quienes la transitan, especialmente los niños   que por su condición de infantes de ven más expuestos. ||  Luego, nos   desplazamos sentido norte sur desde la entrada a la sede de Asdesilla Antioquia,   hacia el ‘Concejo de Sabaneta’, observando una vía un poco más amplia y con   aceras discontinuas, construidas, según pudo advertirse, como consecuencia de   las construcciones urbanísticas realizadas alrededor de la vía.    

A continuación recorrimos la calle   56 sur, desde la carrera 40, hasta el Colegio ‘José María Ceballos Botero’’   ubicado a unos 400 metros aproximadamente en el barrio Palenque, sector habitado   por familias de escasos recursos económicos; constatando que es una vía   pendiente, estrecha y con flujo vehicular constante, con dos sitios críticos en   los cuales se presenta mayor embotellamiento. Se trata de un lugar poblado, con   predominio de residencias a lado y lado de la vía y sin aceras.    

Como constancia de lo expuesto, se   anexan fotografías tomadas en el momento de la diligencia”.[7]    

5. Luego de terminar el período   probatorio, y de haber recibido los alegatos de conclusión y el concepto del   Ministerio Público, el Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Medellín   concedió la acción popular mediante sentencia del primero (1°) de diciembre de   dos mil diez (2010). Además, en la parte resolutiva declaró responsable al   municipio de Sabaneta de la violación a los derechos colectivos al espacio   público y a la seguridad pública de los habitantes de los barrios María   Auxiliadora y Palenque de esa localidad, y por lo tanto le ordenó que en la   vigencia fiscal del año siguiente (2011) realizara la gestiones pertinentes para   conseguir los recursos necesarios con el fin de ejecutar las correspondientes   “obras de ejecución y mantenimiento de los andenes en la carrera 40 desde la   calle 56 Sur, en dirección a la Institución Educativa Concejo de Sabaneta ‘José   María Ceballos Botero’”. Finalmente, dispuso que al actor popular debía   concedérsele un incentivo “por la suma de diez (10) salarios mínimos legales   mensuales vigentes, pagaderos dentro de los tres (3) meses siguientes a la   ejecutoria de [l]a providencia”.    

6. En cuanto a los fundamentos   para tomar esa decisión, el Juzgado Trece Administrativo del Circuito de   Medellín manifestó en síntesis que eran los siguientes: Primero dijo que en la   inspección judicial se pudo verificar que “la dirección exacta” del sitio   afectado por la omisión era “la Carrera 40 desde la 56 Sur, en la que se   encuentra debidamente acreditada la ausencia de aceras o andenes”. Segundo   manifestó que la falta de andenes atentaba contra “la seguridad de los   peatones que transitan por dichas vías” y esa conclusión la extrajo a partir   de “las fotografías aportadas por el actor popular” y de “lo   verificado en la Inspección Judicial”, así como del “reconocimiento   expreso que en este sentido efectúa el apoderado de la parte accionada en la   contestación de la demanda”. Tercero aseguró que la excepción propuesta por   el municipio, de acuerdo con la cual no existía vulneración de derechos   fundamentales, no estaba llamada a prosperar por cuanto la Sección Primera del   Consejo de Estado, según su interpretación, ha dicho que “la disponibilidad   presupuestal no enerva la protección de derechos colectivos que están siendo   vulnerados o amenazados”. Las entidades públicas, en opinión del Juzgado, no   están exoneradas de garantizar los derechos colectivos bajo el pretexto de que   no hay montos presupuestales disponibles para ello, pues en esos casos les   corresponde entonces realizar o adelantar las gestiones necesarias e   indispensables para hacer cumplir los derechos colectivos violados o amenazados.   En respaldo de su aserto citó tres sentencias del Consejo de Estado: una del   veinticinco (25) de octubre de dos mil uno (2001),[8]    otra del veinticuatro (24) de octubre de dos mil dos (2002)[9]  y otra más del primero (1°) de marzo de dos mil siete (2007).[10]  Y luego concluyó lo siguiente:    

“[e]n consecuencia, para este   Despacho, la negligencia de la entidad demandada frente al cumplimiento de su   deber legal de garantizar el uso y goce de todos los componentes del espacio   público, entre ellos las aceras en las vías a su cargo, constituye, sin lugar a   duda alguna, una seria amenaza al derecho colectivo a la seguridad pública, pues   no es necesario demostrar el grado de accidentalidad para inferir que la falta   de aceras o andenes en la vía objeto de esta demanda comporta un riesgo para los   usuarios de la misma, con mayor razón, si se tiene en cuenta que quienes más la   utilizan son menores de edad, por lo tanto, en el caso examinado, basta con   demostrar la negligencia de la autoridad obligada al mantenimiento de la vía,   para concluir que tal conducta omisiva amenaza el citado derecho colectivo”.[11]    

7.   Impugnado el fallo, le correspondió conocer del mismo a la Sala Primera de   Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, autoridad que sin decretar la   práctica de pruebas resolvió revocar la decisión de primera instancia y denegar   las pretensiones del actor popular, mediante providencia del diez (10) de mayo   de dos mil once (2011). Para sustentar su resolución, el Tribunal Administrativo   primero formuló algunas consideraciones generales entorno a los derechos al   espacio público, a la locomoción y a la seguridad y salubridad públicas, y en   segundo lugar se refirió al caso concreto. En la parte motiva pertinente, el   Tribunal aseguró que la sentencia de primera instancia debía revocarse “ante   la ausencia de acervo probatorio que dé cuenta de los elementos fácticos y de   derecho que se afirman en la demanda”. Esta falta de fundamentos fácticos y   jurídicos la expuso así:    

7.1. En   primer término, aseguró que el Juzgado Trece Administrativo se había basado en   dos medios de prueba, en el “material fotográfico aportado con el escrito de   demanda” y en las manifestaciones que hizo “la accionada en el curso del   proceso”. No obstante, en criterio del Tribunal, la valoración probatoria de   estos elementos presentó dos errores, que explicó de la siguiente manera:    

(i)                 Para   empezar, adujo que las fotografías aportadas por el actor popular no eran   “conducentes para probar la vulneración a las normas que regulan la adecuación,   accesibilidad del espacio público y seguridad pública”. A su juicio, las   fotografías no son un medio idóneo para probar el tramo de la vía que requiere   intervención y adecuación, ni para definir la ubicación en concreto del espacio   público que se reclama sea intervenido. En ese sentido, manifestó que el   material fotográfico adjuntado a la demanda no cumplía con los requisitos   establecidos en el artículo 252 del Código de Procedimiento Civil. Y luego   sintetizó sus cuestionamientos sobre la idoneidad del medio probatorio con estas   palabras:    

“[e]s decir, de las fotografías aportada[s] en el escrito de demanda no es   posible determinar su origen, ni el lugar y la época en que fueron tomadas, dado   que no fue reconocida por testigos ni cotejada con otros medios de prueba dentro   del proceso; sólo es prueba del registro una imagen, y de que son puentes de   aquellos que se encuentran regulados por el Decreto 1538 de 2005 como espacio   público”.[12]    

Luego   el Tribunal dijo que esta misma postura la había sostenido el Consejo de Estado  “en diversas oportunidades”, y para sustentar su aserto citó un grupo de   sentencias y un par de párrafos en los que se hace alusión al modo de valorar   las fotografías en un procesos, pero no expuso a propósito de qué casos se   habían formulado esas consideraciones, ni cuál fue la decisión a la cual se   arribó en cada una de esas providencias.    

(ii)  Más adelante, el   Tribunal demandado expresó las razones por las cuales en su opinión no era   válido apoyarse en las declaraciones del municipio de Sabaneta como si fueran   una confesión de lo afirmado en la acción popular. Dijo que “el referido   medio probatorio se encuentra expresa y legalmente prohibido según el artículo   199 del Código de Procedimiento Civil, tratándose de entidades de carácter   público o estatal”. En respaldo de su interpretación, citó un fragmento de   una sentencia del doce (12) de octubre de dos mil seis (2006) expedida por la   Sección Tercera del Consejo de Estado, que se refiere a esa limitación   probatoria.[13]    

7.2. En   segundo término, la Sala Primera de Decisión del Tribunal accionado dijo que   tampoco había pruebas suficientes para determinar el lugar carente de aceras, y   sobre el cual se reclamaba la intervención. Así, por una parte, señaló si bien   el accionante se había referido a la falta de aceras en “las calles 56 sur   y/o la Carrera 40” del municipio de Sabaneta, lo cierto era que en ningún   momento había logrado expresar “con claridad la longitud o los límites   exactos del tramo vial que necesita adecuación”, y esa deficiencia en   concepto del Tribunal “no fue advertida ni subsanada por el a quo en   la apertura del proceso, ni por las partes durante el trámite de la acción”.   En ese contexto, manifestó su extrañeza frente al hecho de que Juzgado hubiera   ordenado la ejecución de obras de adecuación las vías en general “sin contar   con una identificación plena del espacio público al que se dirige la orden”.    

7.3.   Ahora  bien, el Tribunal dijo que aun cuando el Juzgado había practicado   una inspección judicial, esta “no puede ser valorada en el caso de autos,   teniendo en cuenta que no se realizó en la dirección demandada”. Así,   manifestó que en los hechos de la acción popular el demandante se había referido   a la ausencia de aceras en “las calles 56 sur y/o la Carrera 40”, y en   contraste la inspección judicial se adelantó “[s]obre la calle 56 sur   con la carrera 40 (esquina); sobre la Carrera 40 en dirección al Colegio ‘José   María Berrío’” (sic).  De modo que en criterio del Tribunal no   había claridad acerca de los “límites cardinales [en] que se realizó”  la inspección, ni tampoco evidencias de que se hubiera inspeccionado “el   lugar objeto de la controversia de acuerdo con la demanda del actor”. En   este entorno probatorio, la autoridad judicial demandada concluyó que no era   posible valorar la inspección judicial, pues en esta última no se identificaron   de manera pormenorizada los hechos percibidos por quien la practicó. En   síntesis, el Tribunal expuso la siguiente conclusión sobre este punto:    

“[e]n el presente asunto, se evidencia que en contravía a lo citado, infructuosa   y equivocadamente, en la diligencia de inspección judicial decretada y   practicada por la primera instancia, se trató de enmarcar el sector donde se   originaron los hechos origen de la vulneración de derechos colectivos; y se dice   que infructuosamente porque como se señaló en párrafos anteriores, la   descripción del trayecto que hace el a quo en el acta de la inspección   así como el plasmado en la orden de adecuación, describe el inicio, esto es, la   intersección de la carrera 40 con calle 56 sur, pero no hay claridad en la   extensión y límite carente de aceras, toda vez que lo que se señala es que las   obras de construcción y mantenimiento de andenes deben ejecutarse “en la   carrera 40 desde la calle 56 Sur, en dirección a la Institución Educativa   Consejo de Sabaneta ‘José María Ceballos Botero’. || Así las cosas, estima   la Sala que en el proceso no reposa prueba de la vulneración aducida por el   actor, toda vez que en el trámite de la acción no se practicaron las pruebas   decretadas y, las pruebas aportadas por las partes, no son conducentes para   acreditar violación a la ley, o posible vulneración de los derechos colectivos   invocados”.[14]    

7.4. Finalmente, y en vista de estas deficiencias probatorias, el Tribunal   resolvió negar la acción popular, toda vez que era carga del actor probar los   “hechos, acciones y omisiones que en su criterio, constituyen la amenaza o la   trasgresión de los derechos e intereses colectivos invocados”. Sin embargo,   en su opinión, lo que hizo el demandante en el caso bajo examen fue limitarse a   señalar la presunta vulneración de derechos e intereses colectivos, y a enunciar   determinados hechos sin probarlos. En consecuencia, formuló la siguiente   conclusión:    

“la Corporación no encuentra próspera la acción popular incoada, toda vez que el   actor no demostró la alegada amenaza o vulneración de los derechos e intereses   colectivos invocados, ni aportó elementos que permitieran evaluar las   condiciones del tráfico, índice de accidentalidad y número de personas afectadas   que transitan por el tramo vial demandado e incluso la peligrosidad de la misma,   que determinarían la necesidad y urgencia de ordenar las obras de adecuación que   pretendió el accionante, y adicionalmente la sentencia de primera instancia no   guarda congruencia con la demanda”.[15]    

8. Por   otra parte, el Tribunal revocó la concesión de incentivos al actor popular, en   vista de que habían sido derogados por la Ley 1425 de 2010. Y dijo: “si bien   esta última [Ley] fue promulgada con posterioridad al fallo impugnado, la   misma tiene el carácter de aplicación inmediata, razón por la cual se revocará   la orden de reconocimiento del mismo y en su lugar se negará el incentivo   solicitado por el actor, pese a la prosperidad de la protección de los derechos   colectivos invocados”. Dijo que en esto seguía una decisión del Consejo de   Estado, en la cual se le había negado a un actor popular  el incentivo   luego de la derogatoria del mismo mediante la Ley 1425 de 2010. Para soportar su   tesis citó un fragmento de una sentencia de la Sección Tercera del Consejo de   Estado, expedida del veinticuatro (24) de enero de dos mil once (2011), en la   cual parece haberse negado un incentivo como resultado de la derogación de las   normas que lo contemplaban.[16]    

Solicitud de tutela    

9. El   ciudadano considera que Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de   Antioquia le violó sus derechos a la dignidad humana (art. 1, C.P.) y al debido   proceso (art. 29, C.P.), como fruto de haber incurrido en “varios yerros   jurídicos y de interpretación probatoria”. Los defectos que le endilga a la   providencia de segunda instancia en el proceso por acción popular son en   síntesis los siguientes:    

9.1.   Por una parte el peticionario asegura que el Tribunal incurrió en un defecto   fáctico toda vez que “tergiversó la capacidad demostrativa y la fuerza   probatoria de la inspección judicial realizada por el a quo”. En ese sentido   dice que la autoridad judicial accionada cometió un error “[…], ya que   revocó la decisión argumentando la ausencia de acervo probatorio que dé cuenta   de los elementos fácticos y de derecho afirmados en la demanda”, a pesar de   que existía una inspección judicial con todas las condiciones de validez.    Así, desde su punto de vista la deficiencia consistió en desconocer que el   Juzgado de primera instancia efectivamente “se desplazó desde su despacho   hasta el lugar de los hechos y allí practicó inspección judicial que le sirvió   como prueba con la suficiente fuerza demostrativa para llevarlo más allá de duda   sobre el perjuicio demandado para la colectividad de habitantes de dos barrios   de Sabaneta Antioquia”.    

9.2.   Por otra parte el tutelante insinúa que Tribunal efectuó una inadecuada   distribución de la carga demostrativa, pues dice que en el contexto procesal de   las acciones populares “existen unos juicios de equidad que no pueden ser   empíricos respecto de la carga probatoria”, sino que deben tener en cuenta   que “las acciones populares pueden ser interpuestas por cualquier persona   natural”. En ese sentido, advierte que a su modo de ver la carga probatoria   debe ser diferencial en esta clase de controversias jurisdiccionales, y en   concreto suponen para el demandante una “menor exigencia que los demás   procesos que se ventilan frente a la jurisdicción de lo contencioso   administrativo”. No obstante, asevera que el Tribunal desconoció esa   distribución equitativa de la carga probatoria, al haber considerado que para   poder amparar los derechos colectivos invocados, el actor popular tenía la carga   de evidenciar “con claridad la longitud y los límites exactos del tramo vial   que necesita adecuación de las aceras”.  A su juicio, la definición de   ese punto tuvo lugar en la sentencia de primera instancia dentro del proceso por   acción popular, toda vez que el Juzgado Trece ordenó la ejecución de obras de   construcción y mantenimiento de andenes en la Carrera 40 desde la calle 56 sur   en dirección a la Institución Educativa Concejo de Sabaneta. Así, en su criterio   el Tribunal desestimó sin razones suficientes la acción popular.    

9.3.   Adicionalmente, el actor hace valer que en su fallo la autoridad judicial   demandada ignoró por completo el material fotográfico pues, como él mismo lo   dice, parece que “ni siquiera  abrieron el CD”. Y considera que esto   fue un error,  ya que según el Tribunal no era “posible determinar el   origen, ni el lugar ni la época en que fueron tomadas, ya que no fue reconocida   por testigos ni cotejada por otros medios probatorios”, pero en criterio del   tutelante bastaba con “mirar cada una de las fotografías para darse cuenta de   la fecha exacta, en que estas fueron tomadas y el recorrido realizado durante   cada una de las tomas fotográficas”. Además, asevera que a su juicio no   debía haber dudas acerca de la fiabilidad de las fotografías, toda vez que la   veracidad de las mismas se había ratificado con la inspección judicial   practicada por el Juzgado de primera instancia. Finalmente, manifiesta su   extrañeza ante el hecho de que el Tribunal hubiera dicho que ese material   fotográfico sólo demostraba “el registro de una imagen y de que son puentes   peatonales de aquellos que se encuentran regulados por el Decreto 1538 de 2005   como espacio público”, pues en ninguna de la fotografías se registra la   imagen de un puente peatonal.    

9.4.   Aparte de esas deficiencias el demandante dice que la providencia cuestionada   presenta otro defecto, en cuanto a la revocatoria del incentivo, el peticionario   expresó que con esa decisión se le dio una aplicación retroactiva a la Ley 1395   de 2010 que lo derogó, y de esa manera le desconoció un derecho ya reconocido.   Este cuestionamiento lo expuso de la siguiente manera:    

“[f]rente al reconocimiento y pago del incentivo patrimonial, reconocido por el   a quo es necesario manifestar que si bien es cierto que el Art. 39 de la Ley 472   de 1998 fue derogado en diciembre del 2010 con la Ley 1425, no hay que   desconocer que esta fue promulgada posteriormente a la expedición del fallo   impugnado y que el suscrito ya tenía un derecho reconocido de manera legal y   judicialmente y las normas procesales no son retroactivas, nótese que los   procesos civiles que iniciaron antes de la entrada en vigencia de la Ley 1395 de   2010, continúan con el trámite procesal que venían adelantando sin perjuicio de   la entrada en vigencia de la nueva norma procesal”.    

10. En consecuencia, el señor Luis Fernando Gallego Holguín pretende que se    deje sin efecto el fallo del Tribunal Administrativo de Antioquia, y que se   protejan los derechos invocados en su acción.    

Respuesta de la autoridad accionada    

11. El Tribunal Administrativo de Antioquia guardó silencio.    

Decisión sometida a revisión    

12. El veintidós (22) de septiembre de dos mil once (2011),   la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de   Estado[17] resolvió declarar   improcedente la acción de tutela interpuesta por el señor Luis Fernando Gallego   Holguín, pues en su criterio cuando la acción constitucional se interpone contra   providencias judiciales sólo procede para solicitar la protección del derecho a   acceder a la administración de justicia, y si no hay otros medios de defensa.   Como esos presupuestos no se daban en el caso concreto, la Sección Primera   resolvió declarar improcedente el amparo.[18]  Esta decisión no fue impugnada.    

Pruebas decretadas en sede de revisión    

Mediante auto del diez (10) de abril de dos mil doce (2012), esta Sala de   Revisión decretó la práctica de algunas pruebas en el trámite de la   acción de tutela instaurada por el señor Luis Fernando Gallego Holguín contra el   Tribunal Administrativo de Antioquia.    

En este   sentido, ordenó a la Secretaria General de la Corte Constitucional oficiar a la   Procuraduría Regional de Antioquia, para que en el término de los cinco (05)   días hábiles siguientes a la notificación del presente auto y en ejercicio de la   función que le asigna la Constitución (art. 118):    

(i) Se   sirviera adelantar una diligencia de reconocimiento en los barrios María   Auxiliadora y Palenque del Municipio de Sabaneta – Antioquia –, con el fin de   identificar si en la vía que comunica dichos barrios con la Institución   Educativa Concejo de Sabaneta “José María Ceballos Botero”, las zonas que   carecen de aceras o de conductos especiales para peatones pueden identificarse   con arreglo a la nomenclatura del lugar.    

(ii) En caso de ser afirmativa la   respuesta, se le solicitó a la Procuraduría Regional de Antioquia, que señalara   la nomenclatura correspondiente a dichos tramos.    

En   oficio del 23 de abril de 2012, suscrito por el señor Gabriel Jaime Aristizábal   Ramírez, Profesional Universitario de la Dirección Nacional de Investigaciones   Especiales de Antioquia y el señor Jesús Albeiro Restrepo, Técnico Investigador   de la Dirección Nacional de Investigaciones Especiales de Antioquia,   manifestaron que las vías que no cuentan con aceras, son: (i) la calle 56 Sur   entre las carreras 42 y 33 (tramo 4) y (ii) la carrera 40, entre calles 61 Sur y   56 Sur (tramo 5).    

La metodología empleada para la realización del apoyo técnico   solicitado por la Sala, consistió en:     

i.                   Consultar mapas satelitales de la zona objeto de estudio,   obtenidos de Google Earth y Google Maps.    

ii.                 Realizar una visita  al sitio señalado por la Sala, en   compañía del Ingeniero Civil, Francisco Javier López Carmona, Profesional   Universitario de la División de Planeamiento Físico del Municipio de Sabaneta,   quien aclaró a los funcionarios de la Procuraduría que “el barrio Palenque no   existe como tal”. Al respecto informó que existe el Barrio María Auxiliadora y   la Vereda María Auxiliadora, que limitan entre sí, tal y como lo muestra el mapa   entregado por la administración municipal correspondiente al 09 sectorización   PBOT – Sabaneta (f. 34 y 35). Según el referido funcionario,  Palenque es   el mismo barrio María Auxiliadora y la confusión radica en que anteriormente se   denominaban Palenqueros a quienes habitaban esta zona, razón por la cual los   habitantes denominan como Palenque esta área.    

iii.              Finalmente, los funcionarios de la Procuraduría Regional de   Antioquia filmaron el recorrido realizado, utilizando una cámara Sony Handycam   HDRCX550 de alta definición provista de GPS, que posteriormente les permitió   identificar en diversos mapas las coordenadas del recorrido realizado.    

iv.                    

Con respecto al análisis de los datos recopilados, la   metodología empleada por la Procuraduría, consistió en señalar el recorrido   realizado en un mapa satelital (folio 11), dividiéndolo posteriormente, en seis   (6) tramos, señalando en cada uno de ellos,  la nomenclatura   correspondiente y la existencia o no de aceras.    

         

De acuerdo con la información solicitada por la Sala, se   procedió a describir los resultados de la inspección realizada por los   funcionarios de la Procuraduría Regional de Antioquia:    

Tramo 1: Según el informe remitido por la Procuraduría, este   tramo,  identificado en la fotografía satelital del folio 13, corresponde a   la carrera 42 entre calles 61 Sur y 60 Sur, el cual está conformado por una   sección de vía con andenes a lado y lado bien definidos (ver fotografía folio   14)    

         

Tramo 2: Identificado en la fotografía satelital del folio   15, corresponde a un sendero peatonal construido mediante la técnica del   empedrado sobre un lote sin construir y sin la presencia de vía vehicular, tal y   como se puede apreciar en el registro fotográfico del folio 16, el cual parece   no contar con nomenclatura.        

Tramo 3: Identificado con la nomenclatura correspondiente a   la carrera 42 entre las calles 58 Sur y 56 Sur; corresponde a una sección de vía   bien definida con aceras pequeñas e irregulares, ubicado dentro de una   urbanización  sin cerramiento y con acceso peatonal permitido, tal y como   se puede apreciar en el registro fotográfico del folio 18.        

Tramo 4: Tramo que se encuentra ubicado en la calle 56 Sur   entre las carreras 42 y carrera 33; sirve al área urbana (barrio María   Auxiliadora) hasta la carrera 40 y a la parte rural (vereda María Auxiliadora),   desde la carrera 40 hasta la carrera 33. En el recorrido realizado, los   funcionarios comisionados pudieron observar que “este tramo en general no   posee aceras (solo se identifican algunos tramos pequeños, discontinuos), ni   estructuras especiales para peatones, siendo necesario que estos, utilicen la   vía vehicular”. Dicha afirmación puede ser corroborada en el registro   fotográfico adjunto en los folios 21 – 27.        

Tramo 5: Este tramo corresponde a la carrera 40 entre las   calles 61 Sur y 56 Sur y carece de aceras totalmente, tal y como se puede   apreciar en el registro fotográfico obrante en el folio 29.        

Tramo 6: Este tramo corresponde en la nomenclatura municipal   a la calle 61 Sur entre las carreras 42 y carrera 40. Este es el tramo final del   recorrido “y durante el mismo se observó una sección vial bien definida con   aceras que hacen parte de ésta, tal y como se puede apreciar en el registro   fotográfico de los folios 31 – 33”.    

         

II. Consideraciones y fundamentos[19]    

1.  Dado que esta acción de tutela   se dirige contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Antioquia (Sala   Primera de Decisión) que desestimó las pretensiones de la acción popular   instaurada por el señor Luis Fernando Gallego Holguín contra el Municipio de   Sabaneta, es preciso examinar, en primer lugar, la doctrina constitucional sobre   las condiciones de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales,   para a continuación, verificar si concurren en el presente caso.    

Condiciones de procedibilidad de la acción de tutela   contra providencias judiciales    

2.  A partir de la sentencia C-543 de 1992,[20]  la Corte Constitucional estableció que la acción de tutela contra providencias   judiciales sólo procedía, de manera excepcional, “en aquellos casos en que se   haya incurrido en una vía de hecho”. Tras más de una década de desarrollo   jurisprudencial, la Corte reconceptualizó su doctrina en la sentencia C-590 de   2005,[21] sustituyendo el concepto   de “vía de hecho” por el de “causales de procedibilidad de la acción de tutela   contra providencias judiciales”.     

3. De acuerdo con la sistematización allí propuesta, es   preciso distinguir entre los “requisitos generales de procedencia de   la acción de tutela contra decisiones judiciales”, los cuales determinan que   la providencia pueda ser objeto de control constitucional a través de la acción   de tutela, y otros “requisitos o causales especiales de procedibilidad”,   que constituyen los cauces argumentativos dentro de los que debe enmarcarse la   violación de derechos fundamentales que se atribuye a la decisión judicial   objeto de control.    

4.  Las causales generales de procedibilidad que   deben concurrir para que una providencia judicial pueda ser conocida por el juez   de tutela son las siguientes: (i) que la cuestión discutida sea de evidente   relevancia constitucional; (ii) que se hayan agotado todos los medios    -ordinarios y extraordinarios-  de defensa judicial al alcance de la   persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio   iusfundamental  irremediable; (iii) que se cumpla el requisito de la inmediatez; (iv) cuando   se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un   efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los   derechos fundamentales de la parte actora;[22] (v) que el peticionario   identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración   como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso   judicial siempre que esto hubiere sido posible y (vi) que no se trate de   sentencias de tutela.    

5.  Entretanto, para que   pueda declararse que una providencia judicial incurre en violación de derechos   fundamentales, es preciso que se verifique alguna de las siguientes causales   especiales de procedibilidad: (i) defecto orgánico; (ii) defecto   procedimental absoluto; (iii) defecto fáctico; (iv) defecto material o   sustantivo; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii)   desconocimiento del precedente o (viii) violación directa de la Constitución.    

Examen de las   causales genéricas de procedibilidad en el caso concreto    

6.  En el presente   caso se verifican todos los requisitos generales que habilitan al juez   constitucional para conocer de la acción de tutela interpuesta por el señor Luis   Fernando Gallego Holguín contra la sentencia del Tribunal Administrativo de   Antioquia que desestimó las pretensiones formuladas en la acción popular   interpuesta por el accionante contra el Municipio de Sabaneta. Se llega a esta   conclusión por cuanto:    

7.  La cuestión   debatida en el presente caso resulta de evidente relevancia constitucional, toda   vez que se discute si el Tribunal Administrativo de Antioquia vulneró el derecho   fundamental al debido proceso del actor popular (y accionante en la presente   tutela), así como el derecho a la igualdad en la aplicación de la ley por la   manera en que atribuyó la carga de prueba y la omisión de ejercer su facultad   probatoria de oficio al momento de resolver en segunda instancia la acción   popular interpuesta contra el Municipio de Sabaneta. Adicionalmente, la acción   popular que está en el origen de la presente controversia versa sobre asuntos   constitucionalmente relevantes, pues a través de ella se busca obtener un   pronunciamiento judicial que proteja no sólo los derechos colectivos al espacio   público y a la seguridad pública sino, a través de aquellos, también los   derechos fundamentales a la libertad de circulación y a la vida e integridad   física de las personas y, en particular, de los menores que deben transitar por   una vía que carece de andenes.    

8.  En este caso se   verifica el requisito de la inmediatez, dado que tan sólo transcurrió un mes   entre la fecha en que se profirió la sentencia del Tribunal Administrativo de   Antioquia (10 de mayo de 2011) y el momento en que se interpuso esta acción de   tutela (20 de junio de 2011).    

9.  En el caso concreto no   está en juego una irregularidad procesal, pues el objeto de controversia se   circunscribe a cuestiones sustanciales relacionadas con la fundamentación de la   premisa fáctica empleada por el Tribunal Administrativo de Antioquia como   respaldo de su decisión y la aplicabilidad o no de la norma que derogó el   incentivo económico que fue concedido al actor popular en la sentencia de   primera instancia. Tanto los hechos que presuntamente generaron la vulneración,   como los derechos presuntamente vulnerados – dignidad humana y debido proceso –   son identificados de manera razonable por el accionante, quien, por otra parte,   no tuvo ocasión de alegarlos durante el curso de la acción popular, pues se   originaron en la sentencia de segunda instancia que ponía fin al proceso.    Finalmente, la providencia que se controvierte no es una sentencia de tutela.    

Procedencia excepcional de la acción de tutela cuando   concurre el mecanismo de revisión eventual por el Consejo de Estado de   sentencias que resuelven acciones populares y de grupo.    

11.  La Corte advierte que,   en el presente caso, el demandante contaba con la posibilidad de solicitar ante   el Consejo de Estado la eventual revisión de la sentencia que desestimó las   pretensiones de la acción popular.  Tal mecanismo extraordinario de defensa   judicial fue establecido en el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009 con el   propósito de unificar la jurisprudencia proferida por los Tribunales   Administrativos que deciden acciones populares y de grupo.[23]    

12.  Sin embargo, el   demandante no agotó esta posibilidad, pese a que, en principio, contaba con   argumentos para solicitar la revisión de la sentencia contraria a sus   pretensiones.  En efecto, existen pronunciamientos en los que el Consejo de   Estado ha dispensado un tratamiento diferente a la principal cuestión   objeto de controversia en el presente caso,  a saber, la distribución de la   carga de la prueba en las acciones populares y, de manera correlativa, la   obligación del juez de ordenar la práctica oficiosa de pruebas cuando sea   necesario para establecer la verdad material.[24]    

13.  Esta Sala se pregunta   si tal omisión impide al juez constitucional conocer de la acción de   tutela que se plantea en el presente caso. La respuesta es negativa, por dos   razones, principalmente: (i) porque en decisiones anteriores la Corte ha   señalado que la existencia del mecanismo de revisión eventual no representa un   obstáculo para que proceda la acción de tutela y (ii)   porque en el caso concreto se advierte una vulneración evidente de derechos   fundamentales que da lugar a excepcionar la regla que condiciona la   procedibilidad de la acción de tutela a que el demandante haya agotado todos los   mecanismos ordinarios o extraordinarios de defensa judicial.    

14.  En relación con lo   primero cabe señalar que en la sentencia C-713 de 2008, al efectuar el control   previo de constitucionalidad del artículo 11 de la Ley 1285, la Corte declaró   inexequibles varios apartes del proyecto original y condicionó la   constitucionalidad del resto de este artículo en el sentido de entender que el   mecanismo de revisión eventual “en ningún caso   impide interponer la acción de tutela contra la sentencia objeto de revisión, la   decisión de no selección o la decisión que resuelva definitivamente la   revisión”. Con fundamento en lo anterior, en sentencia T-315 de   2010, la Corte sostuvo que la interposición de la revisión eventual  de las sentencias de acción popular no constituye  un requisito para que proceda la acción de tutela contra este tipo de decisiones   judiciales.    

15.   Sin embargo, esta Sala estima que el criterio   establecido en esta última sentencia no constituyó una razón determinante de la   decisión adoptada por la Corte en aquella ocasión.[25]  Por tal razón, considera necesario poner en relación lo dicho entonces con la   doctrina constitucional desarrollada por esta Corporación sobre la procedencia   excepcional de la acción de tutela en aquellos casos en los que en principio   existían otros mecanismos de defensa judicial.    

16.  De acuerdo con tal   doctrina, la regla que condiciona la procedibilidad de la acción de tutela a que   el demandante haya hecho uso de todos los medios ordinarios o extraordinarios de   defensa dispuestos en el ordenamiento jurídico admite dos excepciones: (i) que la tutela se interponga   por la necesidad de evitar un perjuicio irremediable; (ii) que se esté en   presencia de una evidente violación de derechos fundamentales que no pueda ser   corregida por otros medios.     

17.    El presente caso, se enmarca en la segunda   excepción, pues, como se expondrá en la parte de esta providencia donde se   analiza la existencia de un defecto fáctico, la omisión del Tribunal accionado   de decretar las pruebas de oficio que estimaba necesarias para emitir un   pronunciamiento de fondo, se produce en el marco de una controversia que   compromete no sólo la afectación de derechos colectivos, sino también de   derechos fundamentales que, eventualmente, podrían verse gravemente afectados en   caso de exigir el agotamiento de los recursos extraordinarios en el presente   caso. Además de la eventual vulneración del derecho fundamental al debido   proceso, en este caso está en juego la protección de los derechos a la libertad   de circulación y a la vida e integridad física de los estudiantes de la   Institución Educativa Concejo de Sabaneta y de los demás habitantes del barrio   María Auxiliadora de este municipio, ante la inexistencia de andenes que les   permitan transitar de manera segura por algunas de las vías del sector.    

18.  En casos como el presente, donde como se anunció,   está en juego una evidente vulneración o amenaza para los derechos   fundamentales, pero no se han agotado los mecanismos ordinarios o   extraordinarios de defensa judicial, se plantea una colisión entre principios   constitucionales que el juez de tutela debe entrar a resolver.  Por un   lado, el principio de respeto por las formas propias de cada juicio (art. 29   C.P.) suministra a la Corte una razón para desestimar esta acción de tutela, por   cuanto el accionante omitió hacer uso del mecanismo extraordinario de defensa   judicial previsto en el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009. Sin embargo, por   otra parte,  la afectación de derechos fundamentales   constituye una razón para que el juez de tutela intervenga en procura de   garantizar la efectividad de estos derechos (art. 2 C.P.), la supremacía   constitucional (art. 4 C.P.) y la prevalencia del derecho sustancial (art. 228);   máxime en casos como el presente, donde además de los derechos fundamentales   comprometidos por el desconocimiento de las normas legales y jurisprudenciales   que ordenan al juez que conoce de una acción popular practicar pruebas de oficio   cuando sea menester para la protección adecuada de los derechos colectivos,   también puede estar en juego una afectación colateral a derechos fundamentales   de sujetos merecedores de especial protección constitucional (arts. 44 y 45   C.P.), como es el caso de los niños y adolescentes estudiantes de la Institución   Educativa Concejo de Sabaneta “José María Ceballos Botero”, quienes deben   transitar por una vía que no ofrece condiciones adecuadas de seguridad para   desplazarse a su lugar de estudio.    

19. La Corte Constitucional estima que en el presente caso,   prevalecen las razones que aconsejan declarar la procedencia de la acción de   tutela.  Si bien, optar por la decisión contraria podría constituir un   medio idóneo y acaso necesario para contribuir a un fin legítimo, como es   respetar las formas propias de cada juicio (art. 29 C.P.), en tanto estimula que   en el futuro los actores populares agoten el mecanismo extraordinario de   revisión establecido en el artículo 11 de la Ley 1285 de 2011, antes de acudir a   la acción de tutela (salvo que lo hagan como mecanismo transitorio), declarar   improcedente esta acción de tutela haría nugatoria la protección de los derechos   fundamentales que se ven vulnerados o amenazados en este caso concreto.    Esto último por cuanto un pronunciamiento desestimatorio de esta acción de   tutela privaría al actor y a las personas que se ven en la necesidad de circular   por los tramos viales objeto de controversia, de la posibilidad de obtener una   tutela judicial pronta y efectiva de sus derechos, lo que representaría   un abierto desconocimiento de las normas que ordenan garantizar la efectividad y   primacía de los derechos inalienables de la persona (arts. 2 y 5 C.P.) y del   principio de prevalencia del derecho sustancial (art. 228 C.P.).[26] Por el contrario, el principio   que ordena el respeto de las formas propias de cada juicio (art. 29 C.P.) no se   vería menoscabado en forma considerable, toda vez que, la decisión de admitir   esta tutela no privaría al Tribunal accionado de su competencia para emitir un   nuevo pronunciamiento en el que, luego de corregir el defecto fáctico que   condujo a la afectación de derechos fundamentales, logre esclarecer si se   produjo la vulneración de derechos colectivos que alega el peticionario.     

20.   La anterior conclusión es   consistente con decisiones anteriores de la Corte Constitucional, en las que ha   admitido la procedencia excepcional de la acción de tutela cuando ha constatado evidentes violaciones a derechos fundamentales, pese a que   los interesados no agotaron todos los medios ordinarios[27]  o extraordinarios de defensa judicial. En relación con estos últimos, la Corte   ha sostenido en diversas ocasiones la procedencia excepcional de la acción de   tutela en casos en los que el interesado no interpuso el recurso extraordinario   de casación.     

En la   sentencia T-1031 de 2001 la Corte concluyó que cuando es evidente la violación   de derechos fundamentales (en este caso originada en una sentencia que negaba a   un condenado beneficios por colaboración con fundamento en una interpretación   manifiestamente contraria a la constitución) y el tutelante carece de recursos   económicos, resulta desproporcionado declarar improcedente la acción de tutela   contra providencia judicial bajo el argumento de que no fue interpuesto el   recurso de casación.    

En la sentencia   SU-813 de 2007, la Corte admitió la procedencia de tutela contra sentencias de   las personas involucradas en procesos hipotecarios, a pesar de que no se   hubieran agotado todos los medios de defensa (casación y revisión), pues lo que   se exigía en esas hipótesis era un mínimo de diligencia, dada la   complejidad de esos procesos.     

En la sentencia   T-084 de 2010, fue admitida una tutela contra sentencia pese a que no fue   interpuesto el recurso de casación, en un caso en el cual se discutía un asunto   laboral relacionado con la existencia de un contrato realidad. En esta ocasión,   la Corte siguió el precedente establecido en la T-1031 de 2001, al considerar   que se hallaba ante una evidente vulneración de derechos fundamentales.    

Para concluir   este recuento, en la sentencia T-888 de 2010, se concedió una tutela contra   sentencia, pese a que el peticionario no interpuso el recurso extraordinario de   casación, por considerar que lo sustancial, en ese caso el derecho a establecer   la verdadera filiación, debía prevalecer sobre el respeto por las formas del   juicio civil.    

29.  Además de las consideraciones expuestas, esta   Sala estima que la acción de tutela debe proceder, pues el accionante no faltó   al deber de diligencia que le era exigible al momento de valorar la existencia   de otro mecanismo de defensa judicial en el presente caso.     

30. Para justificar esta conclusión debe atenderse, en   primer lugar, a la condición de sujeto no cualificado del actor popular, en   tanto puede asumir tal calidad cualquier persona interesada en la protección de   derechos colectivos, sin que se exija actuar por intermedio de apoderado   judicial ni acreditar conocimiento profesional o título jurídico alguno   para proponer la acción ni para actuar en el proceso.  Tal circunstancia,   que en su momento fue tenida en cuenta por el Consejo de Estado para efectos de   establecer la necesidad de que el juez que conoce de este tipo de acciones   ejerza su facultad probatoria de oficio,[28] a juicio de la Corte,   también cobra relevancia cuando se trata de examinar la diligencia que es   exigible al actor popular al momento de valorar la posibilidad de acudir, antes   que a la tutela, al mecanismo de revisión extraordinaria de la sentencia que   desestimó las pretensiones de la acción popular.     

31.  En segundo lugar, debe tenerse en cuenta el contexto normativo   existente al momento en que el peticionario tomó la decisión de interponer esta   acción de tutela: (i) para la época en que se profirió la sentencia objeto de   controversia (10 de mayo de 2011), el mecanismo de la revisión eventual contaba   aún con pocos años de existencia y apenas comenzaba a ser conocido y utilizado   incluso por los profesionales del Derecho; (ii) la Sentencia C-713 de 2008   declaró la constitucionalidad condicionada de este mecanismo, bajo la   advertencia de que “en ningún caso impide   interponer la acción de tutela contra la sentencia objeto de revisión”; y (iii) la propia Corte Constitucional en sentencia T-315   de 2010 sostuvo, a manera de obiter dictum, que la interposición   de la revisión eventual de las sentencias de acción popular no constituía un requisito para la procedencia de   la acción de tutela contra este tipo de providencias.    

32.  Así las cosas, puede afirmarse que el actor popular actúo con el   mínimo de diligencia y conocimiento del derecho que le era exigible al momento   de decantarse por la tutela como mecanismo para obtener la protección de los   derechos fundamentales que estimó conculcados con la sentencia del Tribunal   Administrativo de Antioquia, sin que para entonces y bajo el contexto normativo   del que disponía para evaluar su procedencia, fuera razonable exigirle que   agotara previamente el mecanismo de revisión eventual establecido en el artículo   11 de la Ley 1285 de 2009.    

33.  Una vez   establecido que se dan las condiciones para que el juez de tutela pueda examinar   si la sentencia del Tribunal Administrativo de Antioquia conculcó los derechos   fundamentales del señor Luis Fernando Gallego Holguín, la Corte entrará a   examinar si en la providencia objeto de controversia se verifica algunas de las   causales especiales que lleven a la Corte a dictar una sentencia que resuelva de   manera favorable el amparo constitucional solicitado por el accionante.    

Examen de las causales especiales de procedibilidad de la   acción de tutela en el caso concreto    

Entretanto, el señor Gallego Holguín sostiene que con esta sentencia fueron   vulnerados sus derechos fundamentales a la dignidad humana y el debido proceso   por cuanto en ella: (i) se valoraron de manera inadecuada dos medios de prueba   obrantes en el expediente (unas fotografías y la inspección judicial llevada a   cabo por el Juzgado de primera instancia) y se motivaron de manera indebida las   conclusiones probatorias; (ii) se le exigió cumplir una carga de prueba más   exigente de la que era debido y (iii) se le privó, sin adecuada justificación,   del incentivo que ya le había reconocido el Juzgado en primera instancia.    

35. Con   fundamento en los hechos y en las alegaciones de las partes, la Sala considera   que en el presente caso se plantean los siguientes problemas jurídicos:    

(i)   Al resolver en segunda   instancia la acción popular interpuesta por el señor Luis Fernando Gallego   Holguín contra el Municipio de Sabaneta, ¿incurrió la sentencia del Tribunal   Administrativo de Antioquia en un defecto fáctico que condujera a la   vulneración o amenaza de derechos fundamentales, como resultado de la manera en   que el Tribunal valoró las pruebas, fundamentó sus conclusiones probatorias y   adjudicó la carga de la prueba el presente caso?    

(ii) ¿La decisión del Tribunal   Administrativo de Antioquia de revocar el incentivo concedido en primera   instancia al actor popular constituye un defecto material o sustantivo   que torne procedente la tutela en el presente caso?      

Sobre la existencia de un   defecto fáctico por la omisión del juez en hacer uso de su facultad para   decretar pruebas de oficio.    

36. La Corte Constitucional ha   decantado una doctrina sobre el defecto fáctico como causal específica de   procedibilidad de la acción de tutela, que parte de la distinción entre el   defecto fáctico omisivo y el defecto fáctico positivo. El primero se   presenta cuando el juez omite de manera arbitraria decretar pruebas que resultan   determinantes para realizar un juicio razonable, o bien cuando omite valorar una   prueba ya existente en el proceso. La segunda modalidad de defecto fáctico tiene   lugar cuando la decisión se fundamenta en pruebas que no se han debido admitir   ni valorar porque fueron obtenidas con violación del debido proceso o porque de   manera arbitraria se impidió controvertirlas. Para que se configure un defecto   fáctico, en cualquiera de sus modalidades, es preciso además que la omisión o   indebida valoración de las pruebas haya sido determinante para adoptar la   providencia contra la que se dirige la acción de tutela.[29]    

37.           El asunto controvertido en esta ocasión se enmarca dentro de la modalidad   omisiva del defecto fáctico, específicamente la que tiene lugar cuando el juez   no decreta pruebas que resultan necesarias para realizar un juicio razonable que   asegure a las partes la tutela judicial efectiva de los derechos en litigio. Tal   omisión, a su vez, puede ser el resultado de negar el decreto y práctica de   pruebas que han sido solicitadas por las partes, o bien de no hacer uso de la   facultad probatoria de oficio de la que dispone el juez.  En relación con   esta segunda modalidad, la Corte Constitucional ha consolidado una extensa   doctrina sobre las condiciones bajo las cuales la omisión de decretar pruebas de   oficio representa un defecto fáctico que torna procedente la acción de tutela.    

38.                

Así, en la sentencia T-417 de   2008[30] la Corte estableció que   en el caso examinado (una sentencia que resolvía una demanda civil contra el   Banco Popular) el juez pudo haber decretado de oficio la orden para que se   practicara un dictamen pericial que permitiera despejar las dudas respecto de   los hechos, pero como no lo hizo incurrió en un defecto fáctico  violatorio   del derecho a la verdad material en el proceso judicial.    

En la sentencia T-654 de 2009[31]  se resolvió de manera favorable una tutela interpuesta en contra de las   sentencias de la jurisdicción de lo contencioso administrativo que resolvieron   una acción electoral, por considerar que los jueces de instancia habían   incurrido en un defecto fáctico al no emplear su facultad probatoria de oficio   para obtener copias auténticas de unos documentos que el demandante había   aportado como copias simples.  En esta sentencia la Corte afirma que: “(…)   si bien el deber del juez de decretar pruebas de oficio no está enunciado   puntualmente y en abstracto en la Constitución o en la ley, en determinados   casos concretos es posible advertir que la Constitución obliga al juez a   decretar esas pruebas de oficio. La fuente específica de ese deber sería,   entonces, la fuerza normativa de los derechos fundamentales, que en ocasiones   demandan una participación activa del juez en su defensa y protección efectiva.   De allí, que además del contexto constitucional y legal, es necesario evaluar el   contexto fáctico para concretar el deber del juez de decretar pruebas de   oficio”.    

Adicionalmente se establece que:   “es cierto que el juez tiene una autonomía para decidir cuándo existen puntos   oscuros o dudosos. Sin embargo, si hay puntos oscuros o dudosos en un caso, él   está obligado a decretar pruebas de oficio. Pero, aún más, si está en duda que   determinado acto puede amenazar o violar derechos fundamentales, el juez está   obligado a decretarlas. En ese caso, no puede permanecer estático. Su libertad   se reduce a determinar cuáles y cuántas pruebas debe decretar, no a decidir si   debe decretarlas. Porque en definitiva no es en abstracto que puede hablarse de   los deberes del juez de decretar pruebas de forma oficiosa, sino sólo en el   contexto fáctico de cada caso concreto”.    

En la sentencia T-599 de 2009[32]  la Corte resolvió un caso similar, esta vez en un proceso de reparación directa,   en el que se omitió valorar un documento, por haber sido aportado al proceso en   copia simple, sin que el juez desplegara su facultad para decretar pruebas de   oficio en aras de establecer la verdad material sobre los hechos que dieron   lugar a la demanda.  En esta ocasión, la Corte determinó que “nada   impide al Juez suplir ciertos vacíos no cubiertos por la parte, en quien recae   en principio el impulso del proceso, cuando advierta que el ejercicio de su   facultad oficiosa se convierte en medio práctico y útil para recaudar un dato   sensible que aporte certeza a favor de la garantía del derecho sustancial. En   relación con la facultad oficiosa, el operador jurídico ostenta un poder-deber,   debido a que el interés que lo motiva como director del proceso, es público, y   es su deber garantizar una debida administración de justicia.”  Sin   embargo, precisó que si bien la facultad oficiosa del juez administrativo para   decretar pruebas sirve como medio de búsqueda de la verdad real y   esclarecimiento de los hechos, no es posible hacer uso de éste poder para suplir   una “exacerbada negligencia de los apoderados respecto de los medios   probatorios”. El ejercicio de tal facultad se justifica cuando sirve para   otorgar al juez certeza respecto de hechos que a pesar de estar insinuados a   través de otros medios de prueba no han ofrecido el grado de convicción   requerido.    

38.  Para el caso específico de las acciones populares, en la   sentencia C-215 de 1999,[33] la Corte puntualizó que   la carga de prueba que recae sobre el actor popular, no inhibe al juez del deber   de emplear su facultad probatoria de oficio cuando, por razones económicas o   técnicas, el demandante no pueda aportar ciertas pruebas que resultan   indispensables para adoptar un fallo de mérito. Además de ello, en la sentencia   T-010 de 2011[34] resolvió de manera   favorable la tutela interpuesta contra un fallo de la Sala Civil del Tribunal   Superior de Bogotá, que revocó una sentencia de primera instancia que había   fallado a favor del actor popular para, en su lugar, negar el amparo solicitado.   El proceso versaba sobre la vulneración de los derechos al espacio público y a   la movilidad de personas en situación de discapacidad, debido a la instalación   de mesas y sillas que impedían la utilización de la rampa de acceso a un hotel.    Para probar este hecho, el actor popular aportó material fotográfico que el   Tribunal accionado desestimó por considerar que no constituía prueba de la   ocupación del espacio público, al carecer de constancia de la fecha en que dicho   material había sido allegado, señalando además que, como ni la Defensoría del   Espacio Público ni la Secretaría Distrital de Planeación se habían pronunciado   sobre dicha ocupación, no existían elementos de juicio para que el Tribunal   pudiera adoptar una decisión al respecto.    

En esa ocasión  la Sala determinó que el Tribunal había   incurrido en una violación del debido proceso por defecto fáctico por considerar   que si bien las fotografías aportadas por el solicitante no arrojaban plena   certeza sobre la ocupación del espacio público:    

 “sí constituían un principio de   prueba que generaba una duda razonable sobre una eventual infracción que, en   aras de asegurar la protección efectiva de los derechos colectivos de las   personas con discapacidad y de la ciudadanía en general, obligaba al juez   constitucional que resuelve una acción popular, si la parte demandante no lo   solicitó, a decretar de oficio la práctica de una inspección judicial; a   requerir una certificación del uso del suelo a la Secretaría o Departamento de   Planeación del Distrito o quien haga sus veces, en relación con el   establecimiento comercial para el servicio de café, entre otros, ubicado en la   Calle 71A N° 5-47 de Bogotá; a solicitar a la sociedad demandada el   correspondiente certificado de registro de instrumentos públicos del inmueble,   el permiso de construcción de la curaduría y cualquier otra prueba que   considerara necesaria para determinar si se presentaba la vulneración del   derecho colectivo al espacio público alegada. Cuestión que no ocurrió en el   asunto bajo revisión, vulnerándose así el debido proceso, pues el juez que   conoce de una acción popular que involucra garantías fundamentales de sujetos de   especial protección constitucional, debe observar además un particular cuidado   en el análisis del caso que debe decidir.”     

Con fundamento en estas consideraciones, la Sala ordenó   proferir una nueva sentencia que corrigiera la omisión de un pronunciamiento de   fondo relativo a la ocupación o no del espacio público, para lo cual el Tribunal   accionado debía valorar todas las pruebas aportadas al proceso y ordenar la   práctica de otras, como las pruebas mencionadas anteriormente, con la finalidad   de determinar si se produjo la vulneración de los derechos colectivos en juego.    

39. El asunto que ocupa a esta   Sala guarda una estrecha analogía con los hechos de la sentencia T-010 de 2011   por las siguientes razones:     

(i)   Al igual que en el caso   decidido por la Corte en esa ocasión, también en el presente caso los jueces que   conocieron en primera y segunda instancia de la acción popular llegaron a   conclusiones manifiestamente discrepantes al valorar el material probatorio.    El Juzgado Trece Administrativo consideró probados los hechos alegados por el   actor popular, sin que fuera necesario demostrar los índices de accidentalidad   para inferir que la falta de andenes comporta un riesgo considerable para los   usuarios de la vía.  Por su parte, el Tribunal Administrativo de Antioquia   consideró que las pruebas existentes no permitían determinar con suficiente   claridad cuál era el tramo vial que carecía de andenes, como tampoco establecer   si en realidad se presentaba la vulneración de los derechos colectivos al   espacio público, locomoción y seguridad pública, alegados por el actor, dado que   éste no había aportado pruebas sobre las condiciones del tráfico, los índices de   accidentalidad, el número de personas afectadas y la peligrosidad de la vía.    Incluso, parte de la discrepancia en la valoración de las pruebas versa sobre la   admisibilidad del material fotográfico aportado por el accionante.    

(ii) También en el presente caso están   en juego los derechos de sujetos de especial protección constitucional: en   aquella ocasión se trataba de las personas en situación de discapacidad y, en la   presente controversia, de los niños y adolescentes que deben emplear una vía que   carece de andenes para desplazarse desde y hacia su lugar de estudio.    

40. Por lo anterior, y dando   aplicación al precedente establecido en la sentencia T-010 de 2011, esta Sala   estima que el Tribunal Administrativo de Antioquia incurrió en un defecto   fáctico al omitir la práctica oficiosa de las pruebas que estimó necesarias para   establecer con certeza cuáles son los tramos viales que carecen de andenes; así   mismo, para determinar las condiciones del tráfico, los índices de   accidentalidad, el número de personas afectadas, la peligrosidad de la vía y   demás elementos que el Tribunal accionado consideró relevantes para establecer   si en el caso sometido a su consideración en la acción popular se presenta la   vulneración de los derechos colectivos invocados por el accionante.    

41.   Tal defecto se traduce en vulneración evidente de derechos fundamentales, no   sólo del debido proceso (art. 29 C.P.), invocado por el accionante, sino de los   derechos fundamentales a la igualdad en la aplicación de la ley (art. 13 C.P.),   la protección de la confianza legítima (arts. 1,   2 y 83, C.P.) y el derecho a acceder a tutela judicial efectiva (art. 229),   afectados por una decisión judicial abiertamente contraria a la ley y a los   precedentes jurisprudenciales del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional   que establecen la obligación para los jueces que conocen de acciones populares   de desplegar su facultad probatoria de oficio en aras de brindar una tutela   judicial efectiva a los derechos colectivos.    

42.  En consecuencia, al igual que lo hiciera en la   sentencia T-010 de 2011, la Corte ordenará que en el presente caso el Tribunal   Administrativo de Antioquia profiera una nueva sentencia, en la que luego de   valorar todas las pruebas aportadas al proceso y ordenar la práctica de aquellas   que de manera razonable y fundamentada estime necesarias para sustentar su   decisión, emita un pronunciamiento de fondo relativo a si en el caso sometido a   su consideración se presenta o no vulneración de los derechos colectivos al   espacio público, locomoción y seguridad pública, invocados por el actor popular.    

43.  Dentro de las pruebas   que deberán ser consideradas por el Tribunal para fundamentar su decisión, se   tendrán en cuenta las conclusiones de la diligencia de reconocimiento ordenada   por esta Corte y practicada por la Procuraduría Regional de Antioquia, en la   cual se logró determinar con precisión, y con su respectiva nomenclatura, la   existencia de al menos dos tramos de vía (4 y 5) que carecen por completo de   aceras y en los cuales los peatones deben transitar por el espacio destinado a   los vehículos.    

Inexistencia de defecto material o sustantivo por la   revocatoria del incentivo concedido al actor popular en la sentencia de primera   instancia.    

44.  El señor Luis Fernando   Gallego sostiene que la sentencia del Tribunal Administrativo de Antioquia   incurre además en un defecto sustantivo, por cuanto la decisión de revocar el   incentivo que le fuera concedido en la sentencia de primera instancia, se basó   en la indebida aplicación (retroactiva) de la Ley 1425 de 2010 “Por medio de la cual se derogan artículos de la Ley 472 de   1998 Acciones Populares y Grupo”, mediante la cual se   derogaron los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia   en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan   otras disposiciones”, que regulaban el incentivo económico en   acciones populares.  La Corte estima que en el presente caso no se verifica   tal defecto, con fundamento en las siguientes consideraciones:    

45. Para que se configure esta   modalidad de defecto sustantivo es necesario que la norma que sirvió de sustento   a la providencia judicial impugnada resulte claramente  inaplicable al caso concreto. En el presente asunto, sin embargo, no resulta   evidente la inaplicabilidad de la norma que derogó el incentivo para los   demandantes en acciones populares en procesos iniciados con anterioridad a la   entrada en vigencia de la Ley 1425 de 2010, pero que fueron fallados tras la   entrada en vigor de esta última.  De hecho, el Tribunal Administrativo citó   en apoyo de su decisión una sentencia del Consejo de Estado en la que se niega   el incentivo al demandante de una acción popular iniciada con anterioridad a la   vigencia de esta ley. En cualquier caso, de existir controversias sobre la   aplicabilidad de la Ley 1425 de 2010, se trata de una cuestión de mera legalidad   que no corresponde decidir al juez de tutela sino a la jurisdicción   administrativa.[35]      

III. DECISION    

En mérito de lo expuesto, la Sala   Primera de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo   y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE    

Primero.- LEVANTAR la   suspensión del término decretada para decidir el presente asunto.    

Segundo.- REVOCAR la   sentencia proferida el veintidós (22) de septiembre de dos mil once (2011) por   la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de   Estado, mediante la cual se declara improcedente la acción de tutela interpuesta   por el señor Luis Fernando Gallego Holguín y, en su lugar, CONCEDER LA TUTELA   a los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad en la aplicación   de la ley del accionante, así como a la libertad de circulación, vida e   integridad física de los estudiantes y demás habitantes del barrio María   Auxiliadora del municipio de Sabaneta, cuyos derechos se encuentran amenazados   como consecuencia de la falta de andenes en algunos tramos viales que deben   emplear para efectuar sus desplazamientos en el sector.    

Tercero.- DEJAR SIN   EFECTOS la sentencia proferida por la Sala Primera de Decisión del Tribunal   Administrativo de Antioquia el diez (10) de mayo de dos mil once (2011), que   resuelve en segunda instancia la acción popular interpuesta por Luis Fernando   Gallego Holguín contra el Municipio de Sabaneta.    

Cuarto.- ORDENAR la   devolución del expediente al Tribunal Administrativo de Antioquia para que,   luego de valorar las pruebas existentes y ordenar la práctica oficiosa de   aquellas que considere necesarias para despejar las dudas existentes sobre los   hechos y la vulneración de derechos colectivos planteada por la acción popular,   profiera un nuevo fallo de segunda instancia en el que se abstenga de incurrir   en el defecto fáctico que determinó la resolución favorable de esta acción de   tutela, de acuerdo con los términos establecidos en los numerales 39 a 43 de   esta providencia.    

Notifíquese, comuníquese,   publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.    

MARIA VICTORIA CALLE   CORREA    

Magistrada    

MAURICIO GONZALEZ   CUERVO    

Magistrado    

LUIS GUILLERMO   GUERRERO PEREZ    

Magistrado    

MARTHA VICTORIA   SACHICA MENDEZ    

Secretaria General    

[1] En el   proceso de revisión del fallo proferido por la Sección Primera de la Sala de lo   Contencioso Administrativo del Consejo de Estado el 22 de junio de 2011, dentro   del proceso iniciado por la acción de tutela que instauró Luis Fernando Gallego   Holguín contra el Tribunal Administrativo de Antioquia (Sala Primera de   Decisión). El expediente de la referencia fue escogido para revisión por medio   de auto del treinta (30) de noviembre de dos mil once (2011), proferido por la   Sala de Selección Número Once.    

[2] La sentencia cuestionada fue expedida el 10 de mayo de   2011 por la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia.   Folios 154 y ss. del Cuaderno principal. En adelante se hará referencia a los   folios de este Cuaderno, a menos que se diga expresamente lo contrario.    

[3] Folio 41.    

[4] Folios 56 y 57.    

[5] “[e]s cierto lo relacionado con la ausencia de aceras   por las razones expuestas atrás y por la magnitud de la limitación física   actual, concretada en la inexistencia de terrenos que permitan la acción   administrativa en procura de solucionar el problema; también es cierto que no   existen reductores de velocidad en la vía, se cuenta en ella con algunos   resaltos debidamente demarcados y ubicados a lo largo de esta”. Folio 57.    

[6] Folio 58.    

[7] Folio 87 (anverso y reverso).    

[8] Consejo de Estado. Sentencia del veinticinco (25) de   octubre de dos mil uno (2001). Expediente Nro. 2000-0512-01. (CP. Gabriel   Eduardo Mendoza Martelo).    

[9] Consejo de Estado. Sentencia del veinticuatro (24) de   octubre de dos mil dos (2002). Expediente Nro. 2001-0904-01. (CP. Camilo   Arciniegas Andrade).    

[10] Consejo de Estado. Sentencia del primero (1°) de marzo   de dos mil siete (2007). Expediente Nro. 2002-00830. (MP. Antonio José Tibaduisa   Quijano).    

[11] Folio 126, reverso.    

[12] Folio 166.    

[13] Consejo   de Estado, Sección Tercera. Sentencia del doce (12) de octubre de dos mil seis   (2006). (CP. Ruth Stella Correa Palacio. Rdo: AP-15001-23-31-000-2004-00833-01-.   Los párrafos citados dicen lo siguiente: “[d]entro de los eventos en   que la ley prohíbe la confesión, se destaca el artículo 199 del Código de   Procedimiento Civil –aplicable a las acciones populares por expresa remisión del   artículo 29 de la ley 472- el cual dispone que no vale la confesión, sea   espontánea o provocada, de los representantes judiciales de la Nación, los   departamentos, los distritos especiales, los municipios y los establecimientos   públicos. Restricción que debe entenderse sólo respecto de estas personas de   derecho público, en tanto se trata de una enumeración ‘taxativa’. || De modo que   en tratándose de los representantes legales de las entidades estatales   indicadas, así como de sus apoderados judiciales respectivos, la confesión no   hace prueba, toda vez que la manifestación sobre un determinado hecho podría   perjudicar a la parte que representan. Dos son las motivaciones que se   encuentran tras esta prohibición: i) el interés público confiado a los agentes   del Estado (arts. 1 y 2 Constitucionales) y ii) el principio de legalidad que   gobierna las actuaciones de todas las autoridades de la República (artículos 1,   2, 3, 4, 6, 121 y 122 Constitución Nacional). En efecto, la confesión del   representante legal o judicial de la administración pública –en los eventos   indicados por la norma- podría comprometer seriamente el interés público con su   sola declaración y con ello ‘destruiría la base institucional de la competencia   de los órganos administrativos, y el valor y la eficacia de las formas   esenciales de los actos administrativos”.    

[14] Folio 170.    

[15] Folios 172 y s.    

[16] Dicen   los párrafos citados por el Tribunal: “[e]s así como la Sala, en vigencia de   los arts. 39 y 40 habría concedido el incentivo, sin embargo, no puede hacerlo   ahora, toda vez que a la fecha en que se dicta esta providencia están derogadas   las disposiciones que lo autorizaban. Ello supone, dado que se trata de normas   de contenido sustantivo, que se aplicación requiere de su vigencia, y por eso   debe regir la nueva normativa, no obstante que el proceso se tramitó en vigencia   de la ley 472, pero ocurre que no basta esta circunstancia para aplicar su   contenido al caso en estudio. || En efecto, en la ley 153 de 1887 se respalda   esta posición, como quiera que el art. 3 dispone: ‘Estimase insubsistente una   disposición legal por declaración expresa del legislador, o por incompatibilidad   con disposiciones especiales posteriores, o por existir una nueva ley que regula   íntegramente la materia a que la anterior disposición se refería’, de manera que   si perdió vigencia no se puede aplicar. Además, en el artículo 17 de la misma   Ley también se apoya esta conclusión, porque siendo el incentivo una expectativa   de derecho para el actor popular, no un derecho adquirido con la simple   presentación de la demanda, entonces aplica aquello que ordena que ‘las meras   expectativas no constituyen derecho contra la ley nueva que las anule o   cercene’”. Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del veinticuatro   (24) de enero de dos mil once (2011). (CP. Enrique Gil Botero). Rdo:   25000-23-24-000-2004-00917-01.     

[17] Consejero Ponente, Marco Antonio Velilla Moreno.    

[18] Dijo al respecto lo siguiente: “[…] Sólo   excepcionalmente en los casos en que una providencia judicial vulnera el derecho   constitucional de acceso a la Administración de Justicia, cuya condición de   derecho fundamental de primer orden resulta indiscutible, la Sala ha venido   admitiendo la acción de tutela contra la misma, siempre y cuando la parte   perjudicada con la providencia no cuente con otro mecanismo para obtener la   protección del derecho o derechos conculcados. || Como quiera que lo que se   impugna en el sub lite es la sentencia de 1° de mayo de 2011 proferida por el   Tribunal Administrativo de Antioquia dentro del proceso de acción popular […] la   Sala reitera en esta oportunidad su tesis de que no procede la acción de tutela   contra decisiones judiciales como las aquí controvertidas, dictadas en procesos   judiciales en el que se brindó a las partes la plena posibilidad de hacer valer   los derechos que les asisten. || Aunado a lo anterior, de las providencias   cuestionadas se infiere claramente que los argumentos fueron despachados de   conformidad con lo que dispone el ordenamiento jurídico sobre esa clase de   acciones, por lo que no se observa que se hubiera desconocido el derecho   fundamental al acceso a la administración de justicia. || En ese sentido y por   las razones antes señaladas, la sala negará por improcedente la tutela   impetrada, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta   providencia”. Folios 191 y s.    

[19] Esta Sala de Revisión de la Corte   Constitucional es competente para revisar el fallo de tutela proferido dentro   del trámite de la referencia, con fundamento en lo dispuesto por los artículos   86, inciso 3°, y 241, numeral 9°, de la Constitución Política, en concordancia   con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.    

[20] En   la que se declaró la exequibilidad del artículo 25 y inexequibilidad de los   artículos 11, 12 y 40 del Decreto 2591 de 1991. Las normas declaradas   inexequibles regulaban diversos aspectos relacionados con la acción de tutela   contra providencias judiciales.    

[21] En ella se declara inexequible la expresión “acción” contenida en   el artículo 185 de la Ley 906 de 2004, en tanto excluía toda posibilidad de   interponer acciones de tutela contra las sentencias de la Sala de Casación Penal   de la Corte Suprema de Justicia.    

[22] No   obstante, la Corte ha señalado que, de acuerdo con la doctrina fijada en la   sentencia C-591 de 2005, “si la irregularidad comporta una grave lesión de   derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas   susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de   tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el   litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio”.    

[23] El mecanismo de revisión eventual fue inicialmente previsto por   el legislador con tres propósitos: (i) unificar la jurisprudencia; (ii) asegurar la protección de los derechos   constitucionales fundamentales; (iii) ejercer control de legalidad respecto de   los fallos correspondientes.  Sin embargo, en la sentencia C-713 de 2008,   la Corte declaró inexequibles varios apartes de la redacción inicial del   artículo 11 de la Ley 1285, entre ellos los que consagraban estas dos últimas   finalidades, razón por la cual el mecanismo de revisión de acciones populares y   de grupo sólo procede para efectos de unificación jurisprudencial, más no   constituye una vía judicial idónea que pueda activarse de manera directa para   obtener la protección de derechos fundamentales.     

[24] Al respecto resultan relevantes las siguientes   decisiones del Consejo de Estado:    

En sentencia del 18 de marzo   de 2010 (expediente AP-01178-01, M.P. Marco Antonio Velilla Moreno), la Sección   Primera del Consejo de Estado examinó en segunda instancia una acción popular   interpuesta con el fin de obtener un pronunciamiento judicial que ordenara al   Concejo Municipal y la Alcaldía de Tenjo – Cundinamarca reglamentar y realizar   el cobro efectivo de la plusvalía.  La sentencia objeto de apelación había   negado las pretensiones de la demanda e impuesto a la actora una multa por   temeridad, bajo el argumento de que la carga de la prueba en las acciones   populares corresponde a la parte actora, quien no la había satisfecho en ese   caso. A propósito de este aspecto, el Consejo de Estado indicó que, aunque el   artículo 30 de la Ley 472 de 1998 atribuye al actor la carga de la prueba en las   acciones populares, “de   acuerdo con esa misma norma, dicha regla es atenuada tratándose de situaciones   en las que por razones de orden económico o técnico la carga de la prueba no   puede ser cumplida por el demandante, evento en el cual el juez debe impartir   las órdenes necesarias para suplir la deficiencia y obtener los elementos   probatorios indispensables para proferir un fallo de mérito; además, en el caso   de no existir la posibilidad de allegar la prueba respectiva en virtud de lo   antes establecido el juez podrá ordenar su práctica con cargo al Fondo para la   Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos.”  Sin embargo, precisó que “el decreto oficioso de pruebas lo que pretende es   complementar el acervo probatorio mas no producirlo en su integridad, pues… es   el actor quien debe soportar la carga de demostrar los hechos u omisiones que a   su juicio representan la amenaza o vulneración de los derechos colectivos cuya   protección se busca”.  Con   fundamento en estas consideraciones, el Alto Tribunal confirmó la sentencia   apelada, salvo el aparte en el que se sancionaba a la actora por incurrir en   temeridad.    

En sentencia del 14 de abril   de 2010 (expediente AP-01472-01, M.P. Mauricio Fajardo Gómez), la Sección   Tercera del Consejo de Estado conoció en segunda instancia de una acción popular   interpuesta en contra del Municipio de Barrancabermeja, debido al incumplimiento   de dos contratos de obra celebrados por esta entidad, como consecuencia del cual   se comprometían derechos colectivos de los usuarios de los espacios deportivos   objeto de contratación. Tanto el actor popular como la entidad accionada habían   aportado al expediente varias fotografías, cuyo valor probatorio suscitó una   controversia al interior del proceso, con ocasión de la cual el Consejo de   Estado precisó que cuando el actor popular “haya desplegado, una actividad   importante para dotar al juez de elementos –fotocopias de contratos y   fotografías– idóneos para decidir sobre el asunto y tales elementos adolezcan de   algunas formalidades legales específicas que impidan su apreciación judicial (…)   surge la necesidad de ejercer, ponderada pero activamente, por parte del juez,   la iniciativa u oficiosidad probatoria autorizada por el artículo 28 de la Ley   472 de 1998.”    

De acuerdo con el Alto   Tribunal, la necesidad de que el juez ejerza su facultad probatoria oficiosa se   sustenta (i) en la naturaleza y trascendencia de los derechos cuyo amparo se   suplica a través de las acciones populares, es decir los derechos colectivos que   interesan a la comunidad en su totalidad y que se encuentran protegidos en la   Constitución Política de Colombia, en los tratados internacionales y en la   legislación interna; y (ii) en segundo lugar, por la condición de sujeto no   cualificado del actor popular en cuanto que puede hacer las veces de tal   cualquier persona dentro del conglomerado social, motivo por el cual no se le   exige conocimiento o título jurídico o técnico alguno para proponer la acción ni   para actuar en el proceso.  En consecuencia, el Consejo de Estado revocó la   sentencia de primera instancia para, en su lugar, declarar responsable al   Municipio de Barrancabermeja por la vulneración a los derechos colectivos al   goce del espacio público y a la utilización y defensa de los bienes de uso   público.    

[25] En la sentencia T-315 de 2010 se resolvió la acción de   tutela interpuesta contra una sentencia del Tribunal Administrativo de Santander   que resolvió favorablemente una acción popular, ordenando a un establecimiento   educativo adecuar sus instalaciones de acuerdo con las normas de ordenamiento   territorial vigentes. La Corte desestimó la tutela por cuanto estaba pendiente   la resolución de un incidente de nulidad y de un recurso de reposición   interpuestos contra la sentencia objeto de controversia.    

[26] Si bien es cierto que, conforme a la sentencia C-622   de 2007 (que declara la exequibilidad condicionada del artículo 35 de la Ley 472   de 1998),  en este caso quedaría abierta la posibilidad de interponer de   nuevo la acción popular, cuando surjan nuevas pruebas trascendentes que pudieran   variar la decisión desestimatoria adoptada por el Tribunal accionado, esta   solución no permitiría una tutela pronta y efectiva de los derechos colectivos y   fundamentales que están en juego en la presente controversia.  Además,   sería contraria a los principios de eficiencia y economía procesal que deben   orientar la administración de justicia.    

[28] Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia del 14   de abril de 2010 (expediente AP-01472-01, M.P. Mauricio Fajardo Gómez).    

[29] Sobre esta clasificación y las sentencias que en un   principio sirvieron para consolidar esta doctrina, véase Botero Marino,   Catalina. La acción de tutela en el ordenamiento constitucional colombiano.  Bogotá, Escuela Judicial Rodrigo Lara Bonilla, 2006, p.p. 70 y s.    

[30] MP. Marco Gerardo Monroy Cabra.    

[31] MP. María Victoria Calle Correa.    

[32] MP. Juan Carlos Henao Pérez.    

[33] Declara exequible el artículo 30 de la Ley 472 de   1998, referido a la carga de la prueba en las acciones populares.    

[34] MP. María Victoria Calle Correa.    

[35] Al respecto la Sala Plena de lo Contencioso   Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia del 11 de septiembre   de 2012 (Proceso: (AP) 170013331003201000205 01. Consejero Ponente: Mauricio   Fajardo Gómez), excluyó la revisión de una sentencia de acción popular en la que   se debatía sobre el otorgamiento del incentivo, por cuanto ya había sido   seleccionada una providencia en la que se planteaba dicho problema, la cual,   para la fecha del mencionado pronunciamiento, se encontraba pendiente de   definición de fondo por parte de la Sala Plena.