T-499-13

           T-499-13             

Sentencia T-499/13     

ACCION DE TUTELA CONTRA ACTO DE TRAMITE EN PROCESO   DISCIPLINARIO-Procedencia excepcional    

Por regla general, esta   Corporación ha señalado que la acción de tutela es improcedente para cuestionar   actos de trámite dictados dentro de un proceso disciplinario que aún no ha   concluido, por cuanto el accionante tiene a su alcance otros medios de defensa   procesal como son pedir nulidades, interponer recursos o intervenir en el   trámite en procura de defender sus derechos, a la vez que puede cuestionar dicho   acto posteriormente por vía contencioso administrativa de forma conjunta con el   acto que ponga fin a la actuación administrativa. No obstante, excepcionalmente   ha admitido la procedencia de la acción tutelar contra actos de trámite, cuando   pueda observarse que esa decisión, que tiene la potencialidad de definir una   situación especial y sustancial dentro de la actuación, y a su vez de   proyectarse en la resolución final o acto definitivo, ha sido fruto de una   actuación abiertamente irrazonable o desproporcionada por parte del funcionario,   con lo cual vulnera al disciplinado las garantías establecidas en la   Constitución Política.    

ACTO DE   TRAMITE Y ACTO DEFINITIVO-Diferencias    

En el marco de las actuaciones   administrativas y disciplinarias, según la doctrina calificada sobre la materia,   los actos administrativos según el contenido de la decisión que en ellos se   articula y sus efectos, son de dos tipos. Los primeros denominados actos de   trámite o preparatorios, son los que se encargan de dar impulso a la actuación o   disponen organizar los elementos de juicio que se requieren para que la   administración pueda adoptar la decisión de fondo sobre el asunto mediante el   acto definitivo, y salvo contadas excepciones, no crean, modifican o extinguen   situación jurídicas concretas; y los segundos llamados actos definitivos, son   los que ponen fin a la actuación administrativa, es decir, los que deciden   directa o indirectamente el fondo del asunto.    

ACTO   DEFINITIVO-Concepto según ley 1437 de 2011    

El nuevo Código Contencioso   Administrativo (Ley 1437 de 2011), en su artículo 43, señala que los actos   definitivos son aquellos que resuelven directa o indirectamente el fondo del   asunto o que hacen imposible continuar la actuación; por ende, aquellos actos   que no refieran a ese contenido específico, se consideran como actos de trámite   dentro de actuaciones administrativas o disciplinarias por ser meramente   instrumentales.     

ACCION DE   TUTELA CONTRA ACTO DE TRAMITE EN PROCESO DISCIPLINARIO-Improcedencia general    

La jurisprudencia   constitucional ha acogido la improcedencia general de la acción de tutela contra   actos administrativos de trámite o preparatorios, atendiendo el requisito de   subsidiariedad previsto en el ordenamiento Superior, en la medida en que tienen   por objeto impulsar las actuaciones administrativas, lo cual tendrá reflejo en   el acto definitivo posterior. Empero, ha estimado que en aquellos eventos en los   que el acto administrativo de trámite resuelve un asunto de naturaleza   sustancial, en el que la actuación sea manifiestamente irrazonable o   desproporcionada y que amenace o vulnere derechos fundamentales, será procedente   el amparo tuitivo como mecanismo definitivo, para lo cual el juez de tutela   deberá valorar cada caso en concreto y analizarlo ceñido a los criterios   establecidos para habilitar excepcionalmente la protección constitucional.    

DEBIDO   PROCESO EN TRAMITE DISCIPLINARIO/DEBIDO PROCESO DISCIPLINARIO-Principios   sustanciales a los que está sometido    

La Corte ha   sostenido que en acatamiento al debido proceso y en ejercicio del derecho de   defensa, el disciplinado tiene derecho a que en el ámbito de cualquier proceso o   actuación judicial o administrativa, sea oído, pueda hacer valer sus propias   razones y argumentos, pueda controvertir y objetar las pruebas en su contra, así   como solicitar la práctica y evaluación de las que estiman favorables para la   resolución definitiva del caso. Por ende, mediante el respeto de tales derechos,   se busca “impedir la arbitrariedad de los agentes estatales y evitar la   condena injusta, mediante la búsqueda de la verdad, con la activa participación   o representación de quien puede ser afectado por las decisiones que se adopten   sobre la base de lo actuado. Acorde con ello, ha reconocido igualmente que el   derecho de defensa es una garantía del debido proceso de aplicación general y   universal, que “constituyen un presupuesto para la realización de la justicia   como valor superior del ordenamiento jurídico”.    

RESERVA DE   INVESTIGACION DISCIPLINARIA COMO GARANTIA DEL DEBIDO PROCESO DISCIPLINARIO-Hasta   cuando se formule el pliego de cargos o la providencia que ordene el archivo   definitivo    

La reserva   de la investigación disciplinaria que se fija “hasta cuando se formule el pliego   de cargos o la providencia que ordene el archivo definitivo”. Significa lo   anterior que la etapa probatoria propia de la investigación disciplinaria, se   encuentra sometida a reserva con fines constitucionalmente admisible, como son   garantizar la presunción de inocencia al investigado y resguardar la   imparcialidad del funcionario encargado de ejercer el control disciplinario.   Después que se formule pliego de cargos o se profiera acto de archivo   definitivo, la investigación se considera pública para proteger la pretensión   subjetiva de “ejercer el control del poder político” que le asiste a todos o a   cualquier ciudadano, ya que aquella pretensión integra el núcleo esencial del   derecho de participación política que establece el artículo 40 de la   Constitución Política. Precisamente, la reserva de la investigación   disciplinaria fue establecida por el legislador como una excepción al principio   de publicidad de las actuaciones administrativas, con la finalidad única de   amparar los derechos al buen nombre, a la intimidad e incluso al debido proceso   del investigado. Por consiguiente, dicha reserva se viola cuando, estando en   trámite la investigación disciplinaria, se ponen en conocimiento de personas que   no tienen reconocida la calidad de sujetos procesales, un hecho puntual, una   diligencia o una prueba recaudada en la fase de instrucción procesal. De allí   que se le exija a los sujetos intervinientes total hermetismo frente a las   actuaciones que se adelantan en esa fase, porque las pruebas que se acopian y   las averiguaciones que se realizan, al ser filtradas o de conocimiento público,   podrían llegar a fracasar.      

DERECHO AL   BUEN NOMBRE, A LA INTIMIDAD Y A LA PRESUNCION DE INOCENCIA DEL INVESTIGADO-Reserva   de investigación disciplinaria hasta cuando se formule el pliego de cargos o la   providencia que ordene el archivo definitivo    

ACCION DE TUTELA CONTRA ACTO DE TRAMITE   EN PROCESO DISCIPLINARIO-Improcedencia   por no existir vulneración del debido proceso disciplinario adelantado contra   cónsul de Colombia en Chile    

Referencia:   expediente T-3833999    

Acción de tutela instaurada por Fulvia Elvira Benavides Cotes contra el   Ministerio de Relaciones Exteriores – Oficina de Control Disciplinario Interno.        

Magistrado   Ponente:    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Bogotá D.C., veintiséis (26) de   julio de dos mil trece (2013).    

La Sala Novena de Revisión de la   Corte Constitucional, integrada por los magistrados LUIS ERNESTO VARGAS SILVA,   MARÍA VICTORIA CALLE CORREA y MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO, en ejercicio de   sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en   los artículos 86 y 241 numeral 9 de la Constitución Política y en el Decreto   2591 de 1991, profiere la siguiente:    

SENTENCIA    

Dentro del proceso de revisión de los fallos de   tutela dictados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca –Sección Primera   – Subsección B, el 11 de septiembre de 2012, y el Consejo de Estado –Sala de lo   Contencioso Administrativo- Sección Segunda – Subsección A, el 20 de noviembre   de 2012, que resolvieron la acción de tutela que presentó Fulvia Elvira   Benavides Cotes contra el Ministerio de Relaciones Exteriores – Oficina de   Control Disciplinario Interno.    

I. ANTECEDENTES    

1. Hechos y acción de   tutela interpuesta:    

El 13 de agosto de 2012, por medio de apoderado   judicial, la señora Fulvia Elvira Benavides Cotes instauró acción de tutela   contra el Ministerio de Relaciones Exteriores – Oficina de Control Disciplinario   Interno, por considerar que éste con sus omisiones le vulnera sus derechos   fundamentales al debido proceso, a la administración de justicia y a la igualdad   ante la Ley, atendiendo los siguientes hechos:      

1.1. Manifiesta la accionante que   estando en ejercicio del cargo de Cónsul General de Colombia ante el Gobierno de   la República de Chile[1],   el cual ocupó hasta el 30 de junio de 2008, presentó una afección   sintomatológica de salud, por lo cual acudió al médico especialista en urología   en la ciudad de Santiago de Chile, quien la atendió en diferentes citas y   controles durante el periodo comprendido entre el 12 de abril de 2007 hasta el   26 de noviembre de la misma anualidad[2].    

1.2. Cuenta que durante ese   periodo le fueron concedidas dos incapacidades: la primera, el 5 de septiembre   de 2007 por un tiempo de 3 días[3],   y la segunda, el 26 de noviembre de 2007 por un lapso de 5 días[4]; sin embargo, señala que   ninguna de dichas incapacidades las tomó para su recuperación, debido a la carga   de trabajo “que requería la presencia de la Cónsul para resolver los asuntos   urgentes que a diario se presentaban con los connacionales residentes en ese   país”.    

1.3. Narra que encontrándose en   los días de la segunda incapacidad no disfrutada, los síntomas de su enfermedad   se hicieron más gravosos, conllevando a realizar consultar con un médico   homeópata en Bogotá, quien posteriormente la atendió el 1° de diciembre de 2007   en esta ciudad y le otorgó 5 días de incapacidad comprendidos entre los días 3   al 7 de diciembre de 2007[5],   documentos médicos y de incapacidad que aduce fueron remitidos posteriormente al   Ministerio de Relaciones Exteriores.    

1.4. Señala la accionante que el   15 de mayo de 2008, Colmena Riesgos Profesionales dirigió memorial al   Coordinador de Nómina del Ministerio de Relaciones Exteriores, manifestándole   que una vez revisados los documentos y las incapacidades, se encuentra incluida   la correspondiente a Fulvia Benavides Cotes y recomendó realizar los trámites   del pago de acuerdo con la Ley 100 de 1993[6].    

1.5. Mediante memorando interno   CNP No. 27484 del 30 de mayo de 2008, el Coordinador de Nómina de dicho   Ministerio, certificó que de acuerdo con el desprendible de nómina de la señora   Fulvia Elvira Benavides Cotes, en el mes de enero de 2008 se le efectuó el   descuento por concepto de reintegro de licencia médica por valor de US$122.22.   De igual manera, certificó que el 26 de diciembre de 2007, el Ministerio   solicitó a Colmena ARP la convalidación de la incapacidad de la accionante[7]. Por ende, el   Ministerio de Relaciones Exteriores, por medio de la resolución No. 3322 del 7   de julio de 2008, resolvió validar a partir del 3 de diciembre de 2007, la   incapacidad médica por enfermedad a la Cónsul General de Colombia en Santiago de   Chile y señaló que debió reintegrarse el 10 de diciembre de 2007[8]. La actora   resalta que esta resolución se produjo 6 meses después de haber tomado los días   de incapacidad médica.    

1.6. Aduce la actora que el   desplazamiento urgente que debió realizar de Santiago de Chile a Bogotá con el   fin de atender su estado de salud, originó que una persona anónima enviara una   queja a la Cancillería denunciando un abandono del cargo por parte de la Cónsul   de Colombia en Chile, y supuestas irregularidades en el ejercicio de sus   funciones.    

1.7. Debido a lo anterior, la   Oficina de Control Disciplinario Interno del Ministerio de Relaciones   Exteriores, mediante auto del 28 de enero de 2008[9], ordenó declarar abierta   la indagación preliminar, etapa en la cual decretó como prueba escuchar en   versión libre a Fulvia Elvira Benavides Cotes[10]  y oír las declaraciones juramentadas de dos auxiliares administrativas del   Consulado de Colombia en Chile[11].    

1.8. Más de un años después, el 6   de marzo de 2009, esa misma oficina ordenó la apertura de la investigación   disciplinaria en contra de la actora, por cuanto (i) ésta había dejado   firmados documentos en blanco y etiquetas preimpresas con su firma para   adelantar trámites consulares, pese a estar incapacitada y fuera de su sede de   trabajo; y  (ii) porque no había seguido el proceso administrativo de informar de   inmediato a la Dirección del Talento Humano o a su superior, para que procediera   el encargo de las funciones del respectivo consulado. En ese auto además la   oficina accionada decretó otras pruebas que estimó pertinentes para el trámite   procesal[12].   A raíz de ello, la actora fue apartada de su cargo de Cónsul.      

1.9. Esgrime que el 14 de agosto   de 2009, el Jefe de Asuntos Disciplinarios del Ministerio accionado, decretó   varias pruebas[13],   entre ellas comisionar al Cónsul General de Colombia en Chile para escuchar la   ampliación de los testimonios de las señoras Lya Eunice Gutiérrez Parrales y   Anyely Caicedo de Castaño, funcionarias del consulado de Colombia en Chile. De   la práctica de esa prueba fue notificada la actora por el Cónsul General de   Colombia en Chile, quien finalmente, ante una solicitud de aplazamiento radicada   por aquella, fijó la fecha de práctica de la diligencia para el 14 y 15 de   septiembre de 2009, ambos días a las 2:30 pm[14].    

1.10. La actora indica que a pesar   de lo anterior, el 27 de agosto de 2009, el Jefe de la Oficina de Control   Disciplinario de Ministerio decretó la práctica directa de las declaraciones a   los funcionarios Lya Eunice Gutiérrez Parrales, Anyely Caicedo de Castañeda,   Lina Torres, Carlos Lazcano, Álvaro Perdomo y Juan Enrique Niño.    

1.11. Justo para esa época, la   actora señala que “surgió el supuesto anónimo, quien no es sujeto procesal   reconocido dentro del proceso”, quien mediante correo electrónico fechado el   3 de septiembre de 2009 y dirigido al Canciller de Colombia Jaime Bermúdez,   insistió en la figura de abandono del cargo por parte de la accionante entre el   1° y el 9 de diciembre de 2007, ya que había comprobado con la aerolínea Avianca   que el itinerario de la actora fue Santiago de Chile – Bogotá – Santa Marta –   Bogotá – Santiago de Chile, al igual que afirmó dicho anónimo que la excusa   médica por enfermedad era falsa, que la actora había dejado documentos firmados   en blanco (supervivencias, pasaportes, visas, poderes, etc) y que el esposo de   la accionante estaba presionando telefónicamente a los testigos para que   cambiarán la versión[15].    

1.12. Para la accionante, el   contenido de ese correo electrónico “deja entrever claramente el rompimiento   de la reserva de la información y el prejuzgamiento sobre la presunción de   inocencia, generando un desequilibrio procesal”, por cuanto sujetos que no   estaban reconocidos en el proceso tuvieron acceso a la información sobre la   prueba testimonial decretada, lo que la actora estima un detrimento a sus   derechos fundamentales y a tener un proceso claro, justo e imparcial. Incluso,   señaló que como un agravante de esa situación, la Jefe de Asuntos Disciplinarios   del Ministerio, Dra. Luz Marina Penagos, en el mes de abril de 2009 durante un   viaje que hizo a Chile, realizó comentarios sobre la investigación prejuzgando y   hablando de imposición de sanciones a Fulvia Elvira Benavides Cotes. De ello   tuvo conocimiento por una declaración juramentada de María Cecilia Ried[16],   quien se desempeñaba como Asesora Jurídica del Consulado de Colombia en Chile.         

1.13. Indica que después de ese   impase, el 19 de octubre de 2009, la Oficina de Asuntos Disciplinario del   Ministerio recepcionó la declaración del médico homeópata que la había atendido   Dr. Fredy Villarraga Franco, quien explicó todo lo relacionado con la   enfermedad, el tratamiento, los cuidados que se deben tener para la recuperación   de la actora, y la ratificación de la incapacidad médica que le otorgó entre los   días 3 al 7 de diciembre de 2007[17].    

1.14. La actora también señala   como importante la declaración rendida por el Dr. Álvaro Perdomo González el 5   de noviembre de 2009, funcionario de la Cancillería que ocupó el cargo de   Director de Talento Humano para la época en que ocurrieron los hechos de la   incapacidad médica, quien sostuvo que Fulvia Elvira Benavides le comentó su   situación personal relacionada con los problemas de salud y que tuvieron una   conversación fluida en cuento al traslado a Colombia por motivos determinantes   como eran el deterioro grave de salud de aquella[18].    

1.15. Arguye que el 7 de   septiembre de 2010, presentó un escrito solicitando la nulidad de la actuación   procesal a partir del auto de apertura de fecha 2 de marzo de 2009, por haber   omitido la notificación persona a la investigada como sujeto procesal dentro de   la investigación[19],   petición que fue negada por la Jefe de Control Interno del Ministerio accionada   en auto de 14 de septiembre de 2010[20]  y recurrida por la actora en reposición. Además, expone que recusó a la Dra. Luz   Marina Penagos, Jefe de Control Disciplinario, “porque había demostrado que   no era una funcionaria de fiar y menos había garantizado los derechos   constitucionales y legales, por su proceder como investigadora”[21];   dicha recusación fue despachada desfavorablemente el 30 de septiembre de 2010,   por la Secretaria General del Ministerio de Relaciones Exteriores[22].    

1.16. Indica la actora que sin   explicación alguna, la Dra. Luz Marina Penagos fue removida de su cargo y en su   reemplazo fue designado el Dr. Carlos Alberto Rodríguez, quien mediante auto del   10 de noviembre de 2010 ordenó continuar con el proceso disciplinario[23], y al día   siguiente decidió no reponer la decisión denegatoria de la nulidad procesal[24].    

1.17. El 29 de septiembre de 2011,   el Jefe de la Oficina de Control Disciplinario Interno del Ministerio accionado   formuló pliego de cargos contra la actora[25], y el 1° de noviembre de   2011 la accionante presentó descargos, según indica, “haciendo caer en cuenta   al investigador, que de las pruebas recaudadas, omitió estudiar y calificar la   declaración del Dr. Álvaro Perdomo, contentiva de todos los detalles previos al   traslado de la doctora Fulvia Elvira Benavides a Bogotá, con el fin de realizar   el chequeo médico y atender el tratamiento ordenado por el galeno de la   medicina”[26].   No obstante, la providencia del 29 de septiembre de 2011 y la actuación   subsiguiente fue declarada nula el 13 de enero de 2012, por no haberse ordenado   el cierre de la investigación disciplinaria[27].    

1.18. Por esa razón, el 14 de   febrero de 2012, la Oficina accionada nuevamente formuló pliego de cargos contra   la actora variando, según ésta, la falta disciplinaria de abandono del cargo y   el potencial daño causado a la Administración Pública, a la de presunta   extralimitación y omisión de funciones[28],  “omitiendo el análisis completo de todas las pruebas, transcribi[endo]   parcialmente las declaraciones de las funcionarias de Santiago de Chile de una   forma sesgada para sus propios intereses y olvid[ando] nuevamente el análisis de   la declaración del doctor Álvaro Perdomo, anterior Jefe de Talento Humano”.    

1.19. Derivado de ese nuevo pliego   de cargos, la actora fue escuchada en descargos el 8 de marzo de 2012[29], diligencia   en la cual dejó constancia de la “desviación en la investigación” porque   no hubo pronunciamiento por los hechos inicial que motivaron la queja, es decir,   por el abandono del cargo y potenciales daños a la Administración Pública, sino   que se cambió la adecuación de la falta disciplinaria.    

1.20. En esa diligencia la actora   solicitó varias pruebas para ejercer defensa frente a la  supuesta nueva falta   endilgada, pero por auto del 3 de abril de 2012, le fueron negadas por   inconducentes e impertinentes[30].   Esa decisión fue objeto de reposición y en subsidio apelación por parte de la   actora, insistiendo sobre la viabilidad de las pruebas por haber cambiado la   modalidad de la calificación de la falta en extralimitación de funciones, cuando   en un principio la queja se centraba en el supuesto abandono del cargo y daños   causados a la Administración Pública. La decisión denegatoria de pruebas fue   confirmada en ambas instancias[31].    

1.21. Ante tal situación, la   accionante recusó al Jefe de la Oficina de Control Disciplinario Interno del   Ministerio acusado, Dr. Carlos Alberto Rodríguez Córdoba, recusación que no fue   aceptada mediante resolución No. 4401 del 30 de julio de 2012[32].     

1.22. Con el anterior panorama   procesal, la accionante estima que la actuación disciplinaria adelantada en su   contra no respeta lo atinente a la reserva de la investigación, ni acata el   principio constitucional de presunción de inocencia al investigado, por cuanto   desde el auto del 6 de marzo de 2009 que ordenó la apertura de la investigación,   la información ha sido filtrada a personas que no son sujetos procesales, como   la persona anónima que presentó la queja.      

1.23. Indica que la jurisprudencia   constitucional ha reconocido la reserva de información en los procesos   disciplinarios hasta la etapa de práctica de pruebas, y en el presente caso   antes de esa etapa “se publicaron detalles que solo fueron acordados con el   Cónsul General de Colombia en Chile y con la Jefe de Asuntos Disciplinarios”,   última funcionaria a quien enrostró conductas indebidas por prejuzgamiento y   relevación de la información reservada durante un viaje que hizo a Chile.    

1.24. Además, la accionante señala   que el proceso disciplinario en su contra vulnera el debido proceso porque, de   un lado, cambió la calificación de los cargos iniciales constitutivos de falta   disciplinaria, y del otro, porque negó pruebas relevantes para la investigación   que fueron solicitadas por aquella en la diligencia de descargos que rindió el 8   de marzo de 2012, arguyendo que corresponden a la defensa que cimienta contra la   nueva calificación de la falta disciplinaria por extralimitación de funciones.   Agrega que tampoco fueron valoradas pruebas determinantes como la declaración   del Dr. Álvaro Perdomo.    

1.25. Así, estima que las   decisiones proferidas en dicho proceso son arbitrarias e irrazonables,   “porque cada una de ellas nacieron viciadas y no corrigieron los errores en su   tiempo, aún habiendo puesto en conocimiento tales situaciones, ratificando con   ese actuar funcional, la violación de normas constitucionales”.    

1.26. En virtud de lo antedicho,   la accionante invoca la tutela solicitando el amparo de los derechos al debido   proceso, a la administración de justicia y a la igualdad ante la Ley,   presuntamente vulnerados por el Ministerio accionado. En consecuencia, pide   dejar sin valor y efecto las actuaciones y decisiones administrativas   disciplinarias comprendidas desde el 6 de marzo de 2009, con el auto que ordenó   la apertura de la investigación disciplinaria en su contra, hasta la resolución   No. 4401 del 30 de julio de 2012, inclusive, la cual resuelve la recusación   formulada contra el Dr. Carlos Alberto Rodríguez Córdoba. Así mismo, solicitó   ordenar el cierre de la investigación de acuerdo con las pruebas aportadas,   “las cuales demostraron que no hubo ningún abandono del trabajo y menos ha   existido un daño probado causado a la Administración Pública, por los días que   estuv[e] enferma (…), por no constituir falta disciplinaria”.    

2. Respuesta del Ministerio   accionado:      

El Jefe de la Oficina Asesora   Jurídica Interna del Ministerio de Relaciones Exteriores solicita declarar    improcedente el amparo constitucional deprecado por la accionante, dado que no   se encuentra hecho alguno que permita inferir una acción u omisión generadora de   amenaza o de peligro a los derechos fundamentales de la investigada   disciplinariamente.    

Lo primero que pone de presente es   que con base en la queja anónima que recibió el Ministerio accionado, las   pruebas que fueron recaudadas en la fase preliminar de la investigación   disciplinaria evidenciaron que “la disciplinada viajó a la ciudad de Bogotá   el 1° de diciembre de 2007, con el fin de acudir a su médico de confianza debido   a que venía presentando quebrantos de salud, tal como se corroboró en las   incapacidades médicas allegadas al proceso (…), y que su ausencia de la Sede   Consular del 3 al 7 de diciembre de 2007 obedeció a la incapacidad médica   expedida el 3 de diciembre de 2007 concedida por el Dr. Fredy Orlando   Villarraga, por el término de cinco (5) días, certificación que fue allegada por   su esposo a la Dirección de Talento Humano el día 19 de diciembre de 2007, y   remitida posteriormente por el Ministerio (…) el 26 de diciembre de 2007 a la   Administradora de Riesgos Profesionales Colmena para la convalidación de la   incapacidad”.    

Así mismo, durante esa etapa la   Oficina de Control Disciplinario Interno del Ministerio advirtió que “la   doctora Benavides Cotes al parecer, dejó firmados documentos en blanco como   etiquetas pre-impresas de legalizaciones y de reconocimiento de firma (…), para   ser utilizados en su ausencia, lo cual evidenció que durante el periodo   comprendido entre el 3 al 7 de diciembre de 2007, se encontró documentación   tramitada por el Consulado en la cual aparecería su firma, pese a encontrarse   incapacitada y fuera de la Sede Consular”. También señaló que   “presuntamente la aludida Cónsul no siguió el procedimiento administrativo   establecido para las incapacidades, el cual era informar de inmediato a la   Dirección de Talento Humano del Ministerio o a su superior para que, mediante   acto administrativo se procediera a efectuar el encargo respectivo del   Consulado, pues sólo hasta el 18 de diciembre de 2007 remitió al Ministerio   dicha incapacidad”. De tal forma explica que por esas dos conductas se   ordenó la apertura de la investigación disciplinaria en contra de la accionante   y que no es cierto que se hubiese presentado un cambio de modalidad de la   calificación de la falta en extralimitación de funciones, ya que la misma estuvo   presente tanto en el auto del 29 de septiembre de 2011 declarado nulo, como en   el nuevo pliego de cargos de fecha 14 de febrero de 2012.  Así, esgrime que   “los factos de la indagación preliminar e investigación disciplinaria nunca se   iniciaron por presunto abandono del cargo”.    

En segundo lugar, el representante   del Ministerio aduce que el abogado de la investigada ya había intentado una   petición similar mediante escrito radicado      

ante la Procuraduría Primera   Delegada para la Vigilancia Administrativa el 10 de enero de 2010, solicitando   que ésta ejerciera el poder preferente y asumiera la investigación porque   estimaba violada la reserva del sumario y consideraba que existía un   prejuzgamiento en el caso. Señala que en esa oportunidad, la Procuraduría indicó   a la actora que de la copia de la declaración de la Dra. María Cecilia Ried   Valdebienito, no se derivaba conducta alguna que permitiera evidenciar la   violación de la reserva de las actuaciones disciplinarias, ya que no se hicieron   públicas piezas procesales del material probatorio.    

Agrega que de acuerdo con el   artículo 95 de la Ley 734 de 2002, la reserva legal de las diligencias   disciplinarias solo se guarda hasta el pliego de cargos y recae sobre el   expediente con los documentos y actuaciones que lo conforman, reserva que aduce   se mantuvo en el trámite disciplinario adelantado contra la actora.    

Indica que no ha existido   prejuzgamiento por parte de quienes han ejercido como Jefes de la Oficina de   Control Disciplinario Interno, y que la accionante siempre ha contado en el   proceso disciplinario con su apoderado, quien ha intervenido personalmente en la   práctica del abundante material probatorio y ha hecho uso de todos los   mecanismos de defensa que la ley le otorga como son: solicitar versiones libres   y ampliaciones, aportar pruebas, interponer recursos, interponer nulidades,   solicitar la práctica de pruebas, entre otras. Adicional a ello, informó que   “la Oficina de Control Disciplinario Interno de este Ministerio a la fecha no ha   proferido decisión de fondo sobre el asunto”.    

En tercer lugar, explica que las   pruebas que solicitó la accionante en la diligencia de descargos que rindió el 8   de marzo de 2012, fueron negadas por ser impertinentes e inconducentes en la   medida que algunas de ellas ya obraban en el acervo probatorio del proceso   disciplinario, y otras como la ampliación de la declaración del Dr. Álvaro   Alfonso Perdomo era irrelevante porque ya había dado su versión en el trámite   indicando que conoció el estado de salud de la disciplinada, pero nunca afirmó   haber recibido oportunamente la incapacidad expedida el 3 de diciembre de 2007 a   la actora, para que Talento Humano hiciera los trámites administrativos   correspondientes al encargo de funciones por ausencia de la Cónsul titular.    

En cuarto lugar, el representante   del Ministerio manifiesta que la recusación contra el Dr. Carlos Alberto   Rodríguez Córdoba no fue admitida porque, a pesar de mediar denuncia penal   presentada por la accionante contra aquel, no se ha dictado dentro del proceso   penal resolución de acusación notificada a quien funge como Jefe de la Oficina   de Control Disciplinario Interno del Ministerio, lo cual torna inviable   jurídicamente la configuración del impedimento o de la recusación alegada.    

Finaliza señalando que el   Ministerio accionado ha garantizado todos los derecho a la investigada y ha   respetado los procedimientos establecidos en la ley, de tal manera que no ha   quebrantado ninguno de los derechos fundamentales que ésta invoca en el amparo   tutelar, ni ha incurrido en irregularidades que afecten el debido proceso, como   tampoco las garantías de imparcialidad, transparencia y objetividad en el   trámite de la actuación disciplinaria.      

3. Sentencias objeto de   revisión:    

3.1. Primera instancia:    

El Tribunal Administrativo de   Cundinamarca – Sección Primera – Subsección B, mediante sentencia del 11 de   septiembre de 2012, negó el amparo solicitado por la actora al estimar que la   tutela es improcedente contra los actos de trámite proferidos dentro de un   proceso disciplinario, salvo que se cumpla con las siguientes exigencias: que la   actuación no haya concluido, que el acto defina una situación especial y   sustancial que se proyecte en la decisión final y que la actuación ocasione la   vulneración o amenaza real de un derecho. Indicó que el último requisito en   mención no se cumple, porque en el proceso disciplinario se le han garantizado   todos los derechos a la actora.    

Agregó que la reserva legal de la   investigación disciplinaria no fue quebrantada por la otrora Jefe de la oficina   de Control Disciplinario Interno del Ministerio acusado, por cuanto la   declaración juramentada que rindió María Cecilia Ried se cimienta en   apreciaciones subjetivas que no demuestran que aquella funcionaria haya revelado   alguna pieza procesal de la investigación. Consideró que contrario a una   conducta de prejuzgamiento, la accionante ha contado con todas las garantías   procesales al poder ejercer su derecho de contradicción, presentar recursos,   descargos y pedir la práctica de pruebas.    

En cuanto al supuesto cambio de   calificación de los cargos disciplinarios, el Tribunal señaló que el pliego de   cargos fijado en auto del 29 de septiembre de 2011 fue declarado nulo, por lo   cual el único pliego de cargos corresponde al auto dictado el 14 de febrero de   2012, es decir que técnicamente no se puede hablar de una variación de los   cargos porque el primer acto de imputación perdió existencia jurídica y fuerza   jurídica vinculante.    

Respecto a la supuesta violación   al debido proceso porque en el pliego de cargos no se tuvo en cuenta todas las   pruebas recaudadas, el Tribunal precisó que dicho pliego analizó las pruebas   practicadas en la indagación preliminar y en la investigación disciplinaria,   refiriendo a qué pruebas fueron utilizadas para la formulación de cada cargo   disciplinario, tal como lo dispone el numeral 5° del artículo 163 de la Ley 734   de 2002.    

Frente a la negativa de la   práctica de ampliación de la declaración del doctor Álvaro Alfonso Perdomo   solicitada por la actora en el escrito de descargos, el a-quo indicó que   el Jefe de la Oficina accionada señaló las razones por las cuales esa prueba era   inconducente para la investigación, ya que si bien el doctor Álvaro Alfonso   Perdomo se desempeñaba para la época de los hechos como Director de Talento   Humano (E) del Ministerio, en el expediente aparecían otros elementos de juicio   que permitían determinar cuál era el procedimiento de presentación de   incapacidades y de delegación de funciones consulares.    

Y finalmente, en tratándose de las   demás pruebas testimoniales que solicitó la actora en su escrito de descargos,   advirtió el Tribunal que ésta no controvirtió ese aspecto en la acción de   tutela, razón por la cual se abstuvo de emitir pronunciamiento alguno porque   estimó que no era punto de discusión constitucional.         

3.2. Impugnación presentada por   la parte actora:    

El abogado de la accionante   presentó impugnación contra la decisión del Tribunal a-quo, aduciendo que   en el caso de su prohijada la tutela es procedente porque (i) la   actuación administrativa de la cual hace parte el acto cuestionado no ha   concluido “por cuanto aún está pendiente la práctica de la única prueba   decretada con ocasión de la solicitud elevada en el escrito de descargos sobre   la versión libre de la doctora Fulvia Elvira Benavides Cotes”; (ii)  los actos acusados definen situaciones especiales y sustanciales dentro de la   actuación que se proyectan en la decisión final, pues existió violación a la   reserva del sumario y prejuzgamiento por parte de la doctora Luz Marina Penagos,   anterior Jefe de la Oficina de Control Disciplinario Interno del Ministerio, ya   que en una charla pública condenó a la disciplinada sin ser oída y vencida en   juicio “tal como lo demostró con sus actuaciones y confabulaciones con el   quejoso, entregando información y pruebas para publicarlas y hacerlas conocer de   terceras personas, hechos que no permitían la continuidad como titular de la   investigación”. Además de ello, lo mismo acontece respecto de la actuación   del doctor Carlos Alberto Rodríguez “por haber omitido el estudio de pruebas   legalmente recaudadas y por haber negado sin ninguna justificación el derecho a   decretar las pruebas solicitadas oportunamente, con el objeto de hacer la   defensa del pliego de cargos”; y, (iii)  las actuaciones cuestionadas ocasionan una vulneración y amenaza real por cuanto   cada uno de los trámites viciados de la investigación disciplinaria van a   influir directamente en la decisión final, lo cual causa un perjuicio   irremediable a la accionante.    

Siguiendo la narración realizada   en el escrito tutelar, la parte actora insistió en que la Oficina de Control   Disciplinario Interno quebrantó la reserva legal de la investigación   disciplinaria y que en el pliego de cargos valoró de forma parcializada el   material probatorio porque omitió tener en cuenta la declaración Álvaro Perdomo.   Además, estimó vulnerado el derecho de defensa porque las pruebas que obran en   el expediente están enderezadas a cuestionar la presunta falta disciplinaria de   abandono del cargo, y no la de extralimitación de funciones; por ende, al   negársele la práctica de nuevas pruebas que la disciplinada considera relevantes   para ejercer su defensa, se vulneran garantías constitucionales.    

3.3. Segunda instancia:    

El Consejo de Estado – Sección   Segunda – Subsección A, mediante sentencia del 20 de noviembre de 2012, revocó   la decisión del a-quo y concedió el amparo del derecho fundamental al debido   proceso que le asiste a la actora. En consecuencia, ordenó al Jefe de Control   Disciplinario Interno del Ministerio de Relaciones Exteriores dejar sin efectos   el auto del 3 de abril de 2012 por medio del cual negó la práctica de pruebas   solicitadas por el apoderado judicial de la investigada Fulvia Elvira Benavides   Cotes, para en su lugar, frente al cargo uno, ordenar la ampliación de la   versión libre de la investigada y la ampliación de las declaraciones de Lya   Eunice Gutiérrez Parrales, Anyel Caicedo de Castañeda y María Cecilia Ried, y   respecto del cargo dos, ordenar la ampliación de la versión libre de la   indagada, así como la ampliación de la declaración de Álvaro Perdomo González.    

Para cimentar su decisión, el   Consejo de Estado comenzó por afirmar que para ese momento no se había producido   el acto definitivo resolviendo la investigación disciplinaria, y que por ende,   los actos de trámite que se surten dentro de la investigación pueden ser objeto   de análisis por parte del juez de tutela cuando se encuentran comprometidas   garantías constitucionales del investigado, sobre todo si refieren al debido   proceso y al derecho de defensa.      

Con ese norte señaló que, frente a   la violación de la reserva y el prejuzgamiento, esos temas fueron objeto de   estudio por parte del Ministerio de Relaciones Exteriores y de la Procuraduría   General de la Nación, quienes no hallaron ninguna irregularidad y concluyeron   que se trata de un aspecto respecto del cual la actora hizo uso de los medios   procesales que tenía a su alcance y que fue suficiente dilucidado. Además,   específicamente frente a la declaración que rindió María Cecilia Ried frente a   la conducta de prejuzgamiento en que al parecer incurrió la doctora Luz Marina   Penagos, indicó que la funcionaria fue removida del cargo de Jefe de la Oficina   de Control Disciplinario Interno y que en la actualidad adelanta la   investigación disciplinaria una persona diferente a quien no se le acusa de   haber incurrido en esas conducta.    

Después el ad-quem centró   su estudio en la supuesta modificación de los cargos disciplinarios imputados a   la investigada, tema respecto del cual adujo que “examinados los hechos   puestos en conocimiento de la entidad en el anónimo, el auto de apertura a   investigación disciplinaria y el auto de formulación de cargos, se observa   coherencia en la actuación adelantada por la entidad, pues en ningún momento se   calificó la falta de alguna manera en las actuaciones previas, tal actuación   sólo se vino a hacer en el auto de formulación de cargos y los hechos son los   mismos. // En las anteriores condiciones, por este aspecto tampoco se observa   vulneración de ningún derecho fundamental”.    

Seguidamente, el Consejo de Estado   analizó el argumento que expuso la accionante sobre la violación al debido   proceso por negársele la práctica de las pruebas pedidas en los descargos que   rindió en la investigación disciplinaria que adelanta el Ministerio acusado.   Sobre el punto, con relación a la falta uno fijada en el pliego de cargos   (extralimitación de funciones y dejar firmados documentos en blanco), indicó que   a pesar de imputarse el mismo a título de culpa, “no encuentra la Sala   ninguna actividad probatoria oficiosa y la de la parte actora no fue atendida,   con el fin de determinar la gravedad que se le atribuye a la falta cometida por   la actora”. Así, precisó que la Ley 734 de 2002 proscribió toda forma de   responsabilidad objetiva y por lo mismo estableció unos criterios que además de   haber sido enlistados, no fueron examinados en cuanto a las modalidades y   circunstancias, los motivos, el grado de perturbación del servicio y, en fin,   todas aquellas circunstancias que rodearon los hechos y que pudieran llevar a   una conclusión diferente en relación con este aspecto. De ahí que consideró   relevante contar con la ampliación de la versión libre a la investigada, y con   la ampliación de las declaraciones de Lya Eunice Gutiérrez Parrales, Anyely   Caicedo de Castañeda y María Cecilia Ried.    

En cuanto a la falta dos (no   informar la actora en tiempo de su situación de incapacidad) que fue calificada   a título de dolo, indicó que la Oficina de Control Disciplinario Interno del   Ministerio “no tuvo en cuenta las pruebas que obraban en el expediente para   determinar una posible exclusión de la responsabilidad disciplinaria y   solicitadas en el auto de cargos, negó el decreto y práctica de aquellas que   podían llevar al esclarecimiento de la situación. // Lo anterior, por cuanto el   Director de Talento Humano de la época, emitió el memorando interno DTH No.   45872 del 25 de agosto de 2009, en el que deja constancia de que para diciembre   de 2007, los funcionarios de la planta externa debían remitir a la Dirección de   Talento Humano las incapacidades expedidas por el médico tratante ‘a la mayor   brevedad’ e inmediatamente eran remitidas a la Administradora de Riesgos   Profesionales para su validación”. Según el ad-quem, significa lo   anterior que no existía un término perentorio dentro del cual los empleados de   dicho Ministerio debieran remitir las incapacidades, término frente al cual ni   siquiera es clara una circular interna que refiere al reporte de incapacidades.    

Agregó que es importante tener en   cuenta el testimonio de Álvaro Perdomo porque dentro de su declaración afirma   que la investigada le manifestó la necesidad eventual de ausentarse de la ciudad   de Santiago de Chile para atender sus dolencias médicas, de lo cual se desprende   que le informó que se iba a ausentar por circunstancias médicas. De allí   consideró el ad-quem que la declaración de Álvaro Perdomo es una prueba   que se debe valorar y que la ampliación de tal declaración es conducente,   procedente y necesaria “por cuanto en sentir de la Sala con ellas podría   llegar a excluirse la responsabilidad que en la comisión de la falta se le ha   endilgado en el auto de cargos a la actora. // En efecto, es necesario   determinar con claridad si el Director de Talento Humano de la época,   funcionario competente para el efecto, dio la autorización que se extraña en el   proceso disciplinario, para que la actora se ausentara por razones de salud de   su cargo (…)”.       

Contra esa decisión, el Jefe de la   Oficina de Control Disciplinario Interno del Ministerio presentó solicitud de   aclaración, la cual fue rechazada por extemporánea mediante auto del 31 de enero   de 2013.    

II. TRÁMITE EN SEDE DE   REVISIÓN:    

1. Encontrándose el expediente en   sede de revisión, de los documentos que allegaron tanto la parte actora como el   accionado a la Corte, el Magistrado Sustanciador advierte la ocurrencia de las   siguientes circunstancias:    

(i) El 8 de noviembre de   2012, es decir, estando en trámite la acción de tutela de segunda instancia y   antes de proferirse decisión por el ad-quem, la Oficina de Control   Disciplinario Interno del Ministerio de Relaciones Exteriores dictó fallo de   primera instancia dentro del proceso disciplinario que se adelanta contra Fulvia   Elvira Benavides Cotes. En esa decisión la declaró responsable   disciplinariamente de haber incurrido en las faltas de extralimitación de   funciones a título de culpa y de omitir el conducto regular para reportar   oportunamente la incapacidad médica que tuvo en diciembre de 2007, conducta   última que calificó como dolosa. Debido a lo anterior, le impuso como sanción   disciplinaria la suspensión en el ejercicio de funciones e inhabilidad especial   por el término de 8 meses.     

(ii) Ese fallo fue   notificado al apoderado de la investigada[33],   quien el 26 de noviembre de 2012 interpuso el recurso de apelación contra el   mismo, el cual le fue concedido y, en consecuencia, el proceso fue remitido el   27 de noviembre de 2012 a la Oficina Jurídica que es la encargada de proyectar   las decisiones de segunda instancia que firma la Ministra.    

(iii) Una vez fue notificada la decisión tutelar del Consejo de Estado,   la Jefe Encargada de la Oficina accionada, doctora María del Pilar Enrique   Pacheco, profirió el auto del 3 de diciembre de 2012, en el cual ordenó escuchar   en ampliación de versión libre a Fulvia Elvira Benavides Cotes el día jueves 6   de diciembre de 2012 a las 9:00 am, escuchar en ampliación de declaración   juramentada a Lya Eunice Gutiérrez, Anyely Caicedo de Castañeda, María Cecilia   Ried, y escuchar la declaración juramentada del doctor Álvaro Alfonso Perdomo   González, para lo cual comisionó a funcionarios del Ministerio; además, dispuso   oficiar al apoderado de la investigada para que en el término de 3 días allegará   los respectivos cuestionarios.    

(iv) En escrito del 6 de   diciembre de 2012, el apoderado de la investigada presentó a la Oficina de   Control Disciplinario Interno solicitud de nulidad del auto del 3 de diciembre   de esa anualidad, porque en su sentir quien debía acatar el fallo de tutela no   era esa oficina sino la Oficina Jurídica del Ministerio porque el expediente se   encontraba allí surtiendo la segunda instancia disciplinaria.    

(v) El 30 de noviembre de   2012, el Jefe de la Oficina Jurídica Interna del Ministerio remite el expediente   disciplinario al Jefe de la Oficina de Control Disciplinario Interno, para que   éste último proceda a dar cumplimiento al fallo de tutela que profirió el   Consejo de Estado.    

(vi) El día de la práctica   de pruebas decretadas con ocasión de la tutela (6 de diciembre de 2012), ni la   accionante ni su apoderado se hicieron presentes para ampliar descargos[34], como tampoco   allegaron cuestionario alguno de preguntas para los deponentes.    

(vii) Después de varios   memoriales presentados por el abogado de la parte actora con diferentes informes   y pedimentos dirigidos a la Oficina accionada, la Sala resalta el que radicó el   13 de enero de 2013, en el cual solicitó decretar la prescripción de la acción   disciplinaria conforme lo establece el artículo 30 de la Ley 734 de 2002, porque   el trámite disciplinario adelantado en contra de Fulvia Elvira Benavides Cotes   prescribió el 7 de diciembre de 2012, esto es, un día después de la diligencia   de ampliación de versión libre a la disciplinada ordenada por tutela, a la cual   no asistió la actora por estar haciendo uso de un permiso laboral.    

Los anteriores ítems, por tener   relevancia, serán tenidos en cuenta para resolver el presente asunto.    

III. CONSIDERACIONES Y   FUNDAMENTOS DE LA CORTE    

1. Competencia.    

Esta Corte es competente para   revisar las decisiones judiciales antes descritas, de conformidad con lo   dispuesto en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política, y 31 a 36 del   Decreto 2591 de 1991, atendiendo a la selección y el reparto efectuado el 15 de   abril de 2013.    

2. Problema Jurídico.    

De acuerdo con los hechos   expuestos, en este caso se plantea el siguiente problema jurídico a resolver:   ¿Procede la acción de tutela contra actos de trámite proferidos en el marco de   un proceso disciplinario, cuando dentro del mismo durante el trámite   constitucional, se dictó fallo sancionatorio de primera instancia susceptible de   los recursos y de control jurisdiccional? En caso tal de habilitarse   excepcionalmente el amparo tutelar,  ¿desconoció el Jefe de la Oficina de   Control Disciplinario Interno accionado, los derechos fundamentales al debido   proceso y a la defensa que le asisten a la actora, al negar el decreto de unas   pruebas que aquella solicitó para ampliar su versión libre y escuchar en   ampliación de declaración a varios funcionarios del Ministerio de Relaciones   Exteriores que actualmente laboran en Chile y en España, y al supuestamente   prejuzgar y quebrantar la reserva de la investigación disciplinaria?      

Para resolver las cuestiones   planteadas, estima la Sala la necesidad de ocuparse de los siguientes temas:   (i) procedencia excepcional de la acción de tutela para controvertir actos   de trámite proferidos en el marco de un proceso disciplinario; (ii) el   derecho fundamental al debido proceso en trámites disciplinarios y la reserva de   la investigación disciplinaria como garantía hasta cuando se formula pliego de   cargos; y luego analizará (iii) el caso concreto.    

3. Procedencia excepcional de   la acción de tutela para controvertir actos de trámite proferidos en el marco de   un proceso disciplinario. Reiteración de jurisprudencia.    

No obstante, excepcionalmente ha   admitido la procedencia de la acción tutelar contra actos de trámite, cuando   pueda observarse que esa decisión, que tiene la potencialidad de definir una   situación especial y sustancial dentro de la actuación, y a su vez de   proyectarse en la resolución final o acto definitivo, ha sido fruto de una   actuación abiertamente irrazonable o desproporcionada por parte del funcionario,   con lo cual vulnera al disciplinado las garantías establecidas en la   Constitución Política.    

3.2. Y es que justamente para   entender lo anterior, cabe precisar que en el marco de las actuaciones   administrativas y disciplinarias, según la doctrina calificada sobre la materia[35], los actos   administrativos según el contenido de la decisión que en ellos se articula y sus   efectos, son de dos tipos. Los primeros denominados actos de trámite o   preparatorios, son los que se encargan de dar impulso a la actuación o   disponen organizar los elementos de juicio que se requieren para que la   administración pueda adoptar la decisión de fondo sobre el asunto mediante el   acto definitivo, y salvo contadas excepciones, no crean, modifican o extinguen   situación jurídicas concretas; y los segundos llamados actos definitivos,   son los que ponen fin a la actuación administrativa, es decir, los que deciden   directa o indirectamente el fondo del asunto.    

El nuevo Código Contencioso   Administrativo (Ley 1437 de 2011), en su artículo 43, señala que los actos   definitivos son aquellos que resuelven directa o indirectamente el fondo del   asunto o que hacen imposible continuar la actuación; por ende, aquellos actos   que no refieran a ese contenido específico, se consideran como actos de   trámite dentro de actuaciones administrativas o disciplinarias por ser   meramente instrumentales.      

3.3. Teniendo clara esa tipología   de actos administrativos, es importante señalar que el Pleno de esta Corporación   desde la sentencia SU-201 de 1994[36],   decantó que los actos de trámite no expresan en concreto la voluntad de la   administración, sino que simplemente constituyen el conjunto de actuaciones   intermedias que preceden a la formación de la decisión administrativa que se   plasma en el acto definitivo.    

Sin embargo, estableció que   excepcionalmente algunos actos de trámite pueden conculcar o amenazar los   derechos fundamentales de una persona cuando contienen definiciones sustanciales   para la construcción de la decisión final, en cuyo caso, sería procedente la   acción de tutela como mecanismo definitivo. Así, dijo que “[c]orresponde al   juez de tutela examinar en cada caso concreto y según las especiales   circunstancias que lo rodean, si un determinado acto de trámite o preparatorio   tiene la virtud de definir una situación especial y sustancial dentro de la   actuación administrativa, que de alguna manera se proyecte en la decisión   principal, y por consiguiente, sea susceptible de ocasionar la vulneración o   amenaza de violación de un derecho constitucional fundamental, en cuyo caso, la   tutela es procedente como mecanismo definitivo destinado a proteger un derecho   fundamental vulnerado o amenazado por la acción de la administración. La tutela   en este evento, además de lograr la protección de derechos constitucionales   conculcados o amenazados, tiene la misión de impedir que la administración   concluya la actuación administrativa con desconocimiento de dichos derechos”.    

Aun cuando la Corte admitió en esa   sentencia de unificación la procedencia excepcional de la tutela contra actos de   trámite, indicó que esta modalidad de protección de derechos fundamentales solo   puede ser utilizada antes de que se profiera el acto definitivo, pues en caso de   haberse expedido éste, el control jurisdiccional del acto de trámite se puede   surtir al mismo tiempo con el acto definitivo que puso fin a la actuación   administrativa.    

Varias años después, esta   Corporación en la sentencia T-418 de 2003[37],   reafirmó la idea general de que la acción de tutela no procede contra actos   proferidos en procesos disciplinarios que se encuentren en curso, por cuanto el   accionante cuenta con medios de defensa dentro del proceso mismo y, además,   posteriormente puede censurar la actuación de trámite acudiendo a la   jurisdicción contencioso administrativa.    

En esa oportunidad, ni siquiera   contempló la procedencia excepcional del amparo, lo cual fue retomado hasta la   sentencia T-961 de 2004[38],   en la cual la Corte precisó los distintos supuestos fácticos bajo los cuales   procede la acción de tutela cuando se alega la vulneración del debido proceso   dentro de un trámite disciplinario, y en donde el sujeto investigado es un   servidor público. Señaló la necesidad de establecer si en el proceso   disciplinario “(i) existe un acto administrativo definitivo del cual se pueda   predicar la vulneración de los derechos fundamentales, o (ii) si aun cuando no   existe un acto administrativo definitivo, han sido proferidos actos de trámite   dentro del proceso disciplinario, que afectan las garantías constitucionales”.    

Frente al primer evento,   estableció que un acto que pone fin a una actuación disciplinaria, puede   incurrir en una vía de hecho y, dependiendo de las circunstancias propias de   cada caso, posibilitar la interposición de la acción de tutela para evitar la   ocurrencia de un perjuicio irremediable, por lo cual, el amparo se puede   conceder de forma transitoria ante la existencia de un escenario natural de   control para ese acto definitivo.    

Y respecto al segundo evento,   esgrimió que la tutela procede contra actos de trámite que conculcan garantías   constitucionales, porque de forma manifiesta el funcionario competente para   adelantar el correspondiente proceso actúa de una manera irrazonable o   desproporcionada, con abuso de sus funciones, de modo que su actuación   desconozca los pilares en que se sustenta el derecho fundamental al debido   proceso.    

Ahora bien, en la sentencia T-088   de 2005[39]  la Corte, luego de reiterar el precedente sobre la procedencia excepcional de la   tutela contra actos administrativos de trámite, trajo a colación unos criterios   que el juez de tutela debe tener en cuenta para analizar si en determinado caso   concreto aquella procedencia se halla habilitada[40]. Tales   criterios se resumen en tres ítems, a saber: “(i) que la actuación   administrativa de la cual hace parte el acto cuestionado no haya concluido; (ii)   que el acto acusado defina una situación especial y sustancial dentro de la   actuación que se proyecte en la decisión final; y, (iii) que la actuación   cuestionada ocasione la vulneración o amenaza real de un derecho constitucional   fundamental”. Y en la sentencia T-423 de 2008[41], aclaró que no toda   irregularidad cometida dentro de un proceso disciplinario, constituye una vía de   hecho amparable a través de la tutela, pues para que ello opere la misma debe   ser de tal magnitud que comprometa de forma sustancial un derecho fundamental y   transcienda negativamente en el enfoque de la decisión final.    

Por último, es importante señalar   que esa línea jurisprudencial de procedencia excepcional de la acción de tutela   contra actos administrativos dictados en procesos disciplinarios que se   encuentran en curso y los criterios que debe tener en cuenta el juez   constitucional para estudiar dicha procedencia, fueron reiterados en las   sentencias T-105 de 2007[42]  y T-1012 de 2010[43].    

3.4. En suma, la jurisprudencia   constitucional ha acogido la improcedencia general de la acción de tutela contra   actos administrativos de trámite o preparatorios, atendiendo el requisito de   subsidiariedad previsto en el ordenamiento Superior, en la medida en que tienen   por objeto impulsar las actuaciones administrativas, lo cual tendrá reflejo en   el acto definitivo posterior. Empero, ha estimado que en aquellos eventos en los   que el acto administrativo de trámite resuelve un asunto de naturaleza   sustancial, en el que la actuación sea manifiestamente irrazonable o   desproporcionada y que amenace o vulnere derechos fundamentales, será procedente   el amparo tuitivo como mecanismo definitivo, para lo cual el juez de tutela   deberá valorar cada caso en concreto y analizarlo ceñido a los criterios   establecidos para habilitar excepcionalmente la protección constitucional.    

4. El derecho fundamental al   debido proceso en trámites disciplinarios y la reserva de la investigación   disciplinaria como garantía predicable hasta cuando se formula el pliego de   cargos. Reiteración de jurisprudencia.    

4.1. El artículo 29 de la   Constitución Política dispone que “el debido proceso se aplicará a toda clase   de actuaciones judiciales y administrativas. Nadie podrá ser juzgado sino   conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal   competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada   juicio”. Al respecto, esta Corporación en diferentes oportunidades ha   señalado que tanto las autoridades judiciales como las administrativas, están   obligadas a actuar respetando un “conjunto complejo de circunstancias de la   administración que le impone la ley para su ordenado funcionamiento, para la   seguridad jurídica de los administrados y para la validez de sus propias   actuaciones, ya que su inobservancia puede producir sanciones legales de   distinto género. Se trata del cumplimiento de la secuencia de los actos de la   autoridad administrativa, relacionados entre si de manera directa o indirecta, y   que tienden a un fin, todo de acuerdo con disposición que de ellos realice la   ley”[44].    

Así, manifestó en sentencia T-1263   de 2001[45]  lo siguiente: “El derecho fundamental al debido proceso se consagra   constitucionalmente como la garantía que tiene toda persona a un proceso justo y   adecuado, esto es, que en el momento en que el Estado pretenda comprometer o   privar a alguien de un bien jurídico no puede hacerlo sacrificando o   suspendiendo derechos fundamentales. El debido proceso constituye una garantía   infranqueable para todo acto en el que se pretenda -legítimamente- imponer   sanciones, cargas o castigos. Constituye un límite al abuso del poder de   sancionar y con mayor razón, se considera un principio rector de la actuación   administrativa del Estado y no sólo una obligación exigida a los juicios   criminales.”    

De igual forma, en sentencia C-818   de 2005[46],   la Sala Plena de la Corte señaló que:    

“… el Estado   puede ejercer el ius puniendi por medio de distintas modalidades jurídicas,   entre las cuales se cuenta el derecho disciplinario. Este último hace parte del   derecho administrativo sancionador, género que agrupa diversas especies –tales   como el derecho contravencional, el derecho correccional, y el propio derecho   disciplinario- y en general ‘pretende garantizar la preservación y restauración   del ordenamiento jurídico, mediante la imposición de una sanción que no sólo   repruebe sino que también prevenga la realización de todas aquellas conductas   contrarias al mismo. Se trata, en esencia, de un poder de sanción ejercido por   las autoridades administrativas que opera ante el incumplimiento de los   distintos mandatos que las normas jurídicas imponen a los administrados y aún a   las mismas autoridades públicas’.    

Ahora bien de   manera específica el derecho disciplinario se manifiesta en la potestad de los   entes públicos de imponer sanciones a sus propios funcionarios, con el propósito   de preservar los principios que guían la función administrativa señalados en el   artículo 209 constitucional (moralidad, eficiencia, celeridad, igualdad,   economía, imparcialidad y publicidad).    

El derecho   disciplinario que respalda este poder está compuesto por un conjunto de normas y   principios jurídicos que permiten imponer sanciones a los servidores públicos   cuando éstos violan sus deberes, obligaciones o incurren en vulneración de las   prohibiciones e incompatibilidades que para ellos ha establecido la ley, (…)   ha dado lugar a la formación de una rama del derecho administrativo llamada   ‘derecho administrativo disciplinario”.      

4.2. Pues bien, la jurisprudencia   constitucional ha estudiado en múltiples oportunidades la naturaleza y la   finalidad del derecho administrativo disciplinario y ha concluido que “éste   es consustancial a la organización política y necesario en un Estado de derecho   (art. 1, CP), pues a través de él se busca garantizar la marcha efectiva y el   buen nombre de la administración pública, así como asegurar que la función   pública sea ejercida en beneficio de la comunidad y para la protección de los   derechos y libertades de los asociados (arts. 2 y 209, CP)”[47]. Así,   lo ha entendido como un conjunto de principios y de normas jurídicas conforme a   las cuales se ejerce la potestad sancionadora del Estado respecto a los   servidores públicos no sólo por infracción de la Constitución, de las leyes o el   reglamento, sino también, por la omisión o extralimitación en el ejercicio de   sus funciones, en orden a hacer efectivos los mandatos que regulan el ejercicio   de la función pública.    

Justamente, el   diseño de un procedimiento reglado en materia sancionatoria se expresa como un   reconocimiento de garantías fundamentales, pues de esta forma el disciplinado   sabe a qué enfrentarse  y cuenta con protecciones mínimas previas y posteriores   al acto administrativo definitivo. De esta forma, en la sentencia C-315 de 2012[48],   la Sala Plena precisó que “las garantías mínimas previas tienen que ver con   aquellas garantías mínimas que necesariamente deben cobijar la expedición y   ejecución de cualquier acto o procedimiento administrativo, tales como   (i) el derecho de acceso a la administración de justicia con la presencia de un   juez natural; (ii) el derecho a ser informado de las actuaciones que conduzcan a   la creación, modificación o extinción de un derecho o a la imposición de una   obligación o sanción; (iii) el derecho de expresar libre y abiertamente sus   opiniones; (iv) el derecho de contradecir o debatir las pretensiones o   excepciones propuestas; (v) el derecho a que los procesos se desarrollen en un   término razonable y sin dilaciones injustificadas y, (vi) el derecho a presentar   pruebas y controvertir las que se alleguen en su contra. A su vez, las   garantías mínimas posteriores se refieren a la posibilidad de cuestionar la   validez jurídica de una decisión administrativa, mediante los recursos de la vía   gubernativa y la jurisdicción contenciosa administrativa”.    

Centrando   nuestro análisis en las garantías mínimas previas, la Corte ha sostenido que en   acatamiento al debido proceso y en ejercicio del derecho de defensa, el   disciplinado tiene derecho a que en el ámbito de cualquier proceso o actuación   judicial o administrativa, sea oído, pueda hacer valer sus propias razones y   argumentos, pueda controvertir y objetar las pruebas en su contra, así como   solicitar la práctica y evaluación de las que estiman favorables para la   resolución definitiva del caso[49].   Por ende, mediante el respeto de tales derechos, se busca “impedir la   arbitrariedad de los agentes estatales y evitar la condena injusta, mediante la   búsqueda de la verdad, con la activa participación o representación de quien   puede ser afectado por las decisiones que se adopten sobre la base de lo   actuado. Acorde con ello, ha reconocido igualmente que el derecho de defensa es   una garantía del debido proceso de aplicación general y universal, que   “constituyen un presupuesto para la realización de la justicia como valor   superior del ordenamiento jurídico”.[50]    

De allí que la   Corte haya definido en la sentencia C-762 de 2009[51], algunas garantías   enunciativas y exigibles del debido proceso disciplinario, a saber: “(i) [al]   principio de legalidad de la falta y de la sanción disciplinaria, (ii) del   principio de publicidad, (iii) del derecho de defensa y especialmente el derecho   de contradicción y de controversia de la prueba, (iv) del principio de la doble   instancia, (v) de la presunción de inocencia, (vi) del principio de   imparcialidad, (vii) el principio de non bis in idem, (viii) del   principio de cosa juzgada y (ix) de la prohibición de la reformatio in pejus”.    

Entonces, como   puede observarse, la jurisprudencia constitucional ha sido prolifera en afirmar   que la rama del derecho conocida como derecho administrativo disciplinario, que   lo ejerce el Estado respecto de quienes fungen como servidores públicos, debe   ceñirse en su trámite previo y posterior al acto definitivo, a unas garantías   mínimas que, además de respetar las propias formas de ese juicio, deben brindar   protección a los derechos de defensa y debido proceso que le asisten al   disciplinado.     

4.3. Otra de   las garantías mínimas previas que la ley y la jurisprudencia han reconocido en   el trámite de los procesos disciplinarios, es la que consagra el artículo 95 de   la Ley 734 de 2002, atinente a la reserva de la investigación disciplinaria que   se fija “hasta cuando se formule el pliego de cargos o la providencia que   ordene el archivo definitivo”. Significa lo anterior que la etapa probatoria   propia de la investigación disciplinaria, se encuentra sometida a reserva con   fines constitucionalmente admisible, como son garantizar la presunción de   inocencia al investigado y resguardar la imparcialidad del funcionario encargado   de ejercer el control disciplinario. Después que se formule pliego de cargos o   se profiera acto de archivo definitivo, la investigación se considera pública   para proteger la pretensión subjetiva de “ejercer el control del poder   político” que le asiste a todos o a cualquier ciudadano, ya que aquella   pretensión integra el núcleo esencial del derecho de participación política que   establece el artículo 40 de la Constitución Política.      

Precisamente,   la reserva de la investigación disciplinaria fue establecida por el legislador   como una excepción al principio de publicidad de las actuaciones   administrativas, con la finalidad única de amparar los derechos al buen nombre,   a la intimidad e incluso al debido proceso del investigado. Por consiguiente,   dicha reserva se viola cuando, estando en trámite la investigación   disciplinaria, se ponen en conocimiento de personas que no tienen reconocida la   calidad de sujetos procesales, un hecho puntual, una diligencia o una prueba   recaudada en la fase de instrucción procesal. De allí que se le exija a los   sujetos intervinientes total hermetismo frente a las actuaciones que se   adelantan en esa fase, porque las pruebas que se acopian y las averiguaciones   que se realizan, al ser filtradas o de conocimiento público, podrían llegar a   fracasar.       

Ahora, si   bien desde el año 2002 entró a regir el Código Disciplinario Único -CUD- como un   nuevo régimen para investigar y juzgar a los servidores públicos y a los   particulares que son destinatarios de la ley disciplinaria, cabe mencionar que   el artículo 33 de la Ley 190 de 1995 establecía que “[h]arán parte de la   reserva las investigaciones preliminares, los pliegos y autos de cargos que   formulen la Procuraduría General de la Nación y demás órganos de control dentro   de los procesos disciplinarios y de responsabilidad fiscal, lo mismo que los   respectivos descargos; los fallos serán públicos”. Ese artículo fue objeto   de una demanda de inconstitucionalidad que estudió la Corte en la sentencia   C-038 de 1996[52],   en la cual declaró la exequibilidad condicionada de esa norma, bajo el entendido   de que la reserva de la investigación disciplinaria se levanta tan pronto se   practiquen las pruebas decretadas en la oportunidad legal y, en todo caso, una   vez expire el término señalado en la ley para la investigación.    

En esa   oportunidad, esta Corporación indicó que “[s]e comprende que las   investigaciones preliminares, se sujeten a reserva. Sin existir un grado   razonable de certeza sobre la comisión y autoría de la falta, la publicidad,   puede afectar su desarrollo y anticipar sin justa causa imputaciones personales.   Inclusive, hasta que se reciban los descargos por parte de las personas   inculpadas y se practiquen las pruebas a que haya lugar, podría fundamentarse la   reserva en los aludidos principios de la eficiencia y de la presunción de   inocencia. Sin embargo, a partir de este punto, mantener el secreto, se estima   excesivo desde el punto de vista del necesario y legítimo derecho ciudadano al   control del ejercicio del poder público. Si bien no se ha impuesto una sanción,   se tiene ya un completo conocimiento de los hechos, funcionarios involucrados,   cargos elevados y defensas interpuestas. Si en este momento, se levanta la   reserva, no hay riesgo de que la información pueda no ser imparcial, objetiva y   plural. Si no se hace, se otorga, sin razón válida para ello, una   precedencia absoluta a la eficiencia de la actuación pública – cuando el   espectro de riesgo es inexistente – y a la presunción de inocencia – cuando ya   se puede ventilar públicamente la responsabilidad con base en los cargos y   descargos y en beneficio tanto de los encartados como de la comunidad -, sobre   el derecho fundamental a ejercitar el control al ejercicio del poder público,   que es necesario, útil e inalienable, pero imposible, si lo investigado se   mantiene en la clandestinidad. Pierde toda relevancia la vista pública, cuando   ella se contempla sólo después del fallo, vale decir, finiquitada ya la   actuación pública y rendidas las cuentas por los responsables. Se desconoce así   que los ciudadanos no son meros espectadores del ejercicio del poder; también,   como actores, concurren a conformarlo y a controlarlo”.     

De allí que   estimara que el artículo 33 de la Ley 190 de 1995 introdujo una restricción   desproporcionada para el ejercicio del derecho fundamental al ejercicio del   control político, pues indicó que el público puede libremente ser informado   sobre los cargos, los descargos y las pruebas que lo sustentan, y para tal   efecto, acceder al expediente inclusive antes de que se adopte la decisión de   primera instancia.    

Entonces, si   bien la Corte no se ha pronunciado específicamente sobre la reserva de la   investigación disciplinaria que establece el CUD el artículo 95 de la Ley 734 de   2002, lo hizo en el anterior sistema con el ánimo de resaltar el balance que   debe existir entre los derechos del investigado y el derecho que le asiste a los   ciudadanos de ejercer el control político mediante el conocimiento de   actuaciones que se tornan públicas. Esa misma idea es aplicable desde el punto   de vista constitucional a la norma que establece dicha reserva en el CUD, pues   se persigue el mismo balance de derechos fundamentales para no desconocer   garantías mínimas al investigado, pero también la intervención y el control ágil   de la ciudadanía que puede aportar pruebas relevantes para asumir una decisión   final.    

4.4. En ese   orden de ideas, la Sala concluye que las actuaciones administrativas adelantadas   en el marco de un proceso disciplinario deben respetar el derecho fundamental al   debido proceso que le asiste al investigado o disciplinado, por lo cual deben   ceñirse a las etapas propias del juicio justo y adecuado, brindando unas   garantías mínimas previas y posteriores a la expedición del acto definitivo,   tales como: permitir al disciplinado ser oído, que pueda hacer valer sus razones   y argumentos, que pueda controvertir y objetar las pruebas en su contra, que   pueda solicitar la práctica y evaluación de las pruebas que estime relevantes   para el caso y que cuente con la oportunidad para controvertir la decisión   final.    

De igual   forma, el debido proceso se aplica en la fase de instrucción salvaguardando la   reserva de la investigación disciplinaria para proteger los derechos al buen   nombre, a la intimidad y a la presunción de inocencia que cobijan al   investigado, reserva que opera por disposición legal, hasta cuando se formule el   pliego de cargos o la providencia que ordene el archivo definitivo de la   investigación. A partir de allí el proceso disciplinario se convierte en   público, con el fin de permitir a los ciudadanos que intervengan ejerciendo el   control del poder político como derecho que consagra el artículo 40 de la   Constitución Política.     

Con las   anteriores premisas trazadas, la Sala se ocupará del asunto sub-examine,   para lo cual tendrá en cuenta el precedente constitucional citado.    

5. El caso   concreto:    

5.1. Por medio   de apoderado judicial, la señora Fulvia Elvira Benavides Cotes presentó acción   de tutela contra el Jefe de la Oficina de Control Disciplinario Interno del   Ministerio de Relaciones Exteriores, alegando que dentro del proceso   disciplinario que se adelanta en su contra, el accionado ha desconocido los   derechos fundamentales al debido proceso, a la administración de justicia y a la   igualdad ante la Ley, por las siguientes razones concretas:    

(i) Que   la actuación adelantada en su contra no respeta lo atinente a la reserva de la   investigación disciplinaria, ni acata el principio constitucional de la   presunción de inocencia, por cuanto la información probatoria ha sido filtrada a   otras personas que no son sujetos procesales y porque según la declaración   extrajuicio que rindió María Cecilia Ried Valdebenito, la doctora Luz Marina   Penagos cuando fungía como Jefe de la Oficina de Control Disciplinario Interno   del Ministerio, hizo declaraciones públicas indicando que el comportamiento de   la actora merecía ser sancionado.    

(ii)  Que durante el auto de pliego de cargos se variaron las faltas disciplinarias   que fueron objeto del auto de apertura de la investigación, por ende, no se le   respetó el debido proceso ni se le dio oportunidad de ejercer defensa respecto a   la falta denominada extralimitación de funciones, ya que la señora Fulvia Elvira   enderezó su defensa a demostrar que no incurrió en la falta de abandono del   cargo como Cónsul de Colombia en Santiago de Chile, y    

(iii)  Que el Jefe de la Oficina acusada le negó la práctica de unas pruebas relevantes   que la disciplinada solicitó en la diligencia de descargos que rindió el 8 de   marzo de 2012, y que al momento de dictar el auto de pliego de cargos aquel dejó   de valorar la declaración de Álvaro Perdomo que, en sentir de la actora, es   determinante para cambiar la decisión.    

Puestas así   las cosas, la Sala en primer lugar se referirá a la procedencia de la acción de   tutela en el presente caso, y en un segundo momento, hará el análisis detallado   de los tres argumentos neurálgicos que aduce la actora.    

5.2. Como se   expuso en el fundamento jurídico 3 de esta sentencia, por regla general   la tutela es improcedente contra actos administrativos de trámite o   preparatorios, porque éstos buscan dar impulso a la actuación administrativa y,   en caso de no estar ajustados a derecho, pueden ser controvertidos ante la   jurisdicción contencioso administrativa al mismo tiempo que se demande el acto   definitivo que ponga fin a dicha actuación.    

Con el ánimo   de auscultar si en el presente caso la acción de tutela es procedente, la Sala   advierte que la accionante cuestiona unas actuaciones u omisiones surgidas   principalmente en dos actos de trámite proferidos en el marco del proceso   disciplinario: el que formuló pliego de cargos el 14 de febrero de 2012 y el que   resolvió sobre el decreto de unas pruebas que solicitó en la diligencia de   descargos, el cual data del 3 de abril de 2012. Esas dos actos de trámite   resuelven asuntos de naturaleza sustancial respecto de los cuales, para   determinar si fueron irrazonables o desproporcionales, es necesario emitir el   juicios sobre cada criterio referido.    

Así, en primer   lugar, la Sala observa que la actuación administrativa de la cual hacen parte   dichos actos de trámite, no ha concluido porque si bien es cierto, según se   reportó mediante las pruebas allegadas en sede de revisión, en el proceso   disciplinario adelantado contra la señora Fulvia Elvira Benavides Cotes se   profirió el 8 de noviembre de 2012, fallo de primera instancia que la declaró   responsable disciplinariamente por haber incurrido en las faltas de   extralimitación funciones a título de culpa y de omitir de forma dolosa el   conducto regular para reportar oportunamente la incapacidad médica que tuvo en   diciembre de 2007, no lo es menos que contra esa decisión se formuló recurso de   apelación que se encontraba en trámite ante la Oficina Jurídica del Ministerio   de Relaciones Exteriores, es decir, aún no se ha dictado fallo de segunda   instancia capaz de alcanzar ejecutoria y con el cual concluya definitivamente la   actuación disciplinaria. Entonces, en ese sentido queda claro que los actos   cuestionados hacen parte de una actuación administrativa que aún se encuentra en   curso, por cuanto no ha finalizado mediante acto administrativo definitivo   ejecutoriado, respecto del cual sea dable acudir a la jurisdicción contencioso   administrativa.    

En segundo   lugar, como se dijo en líneas precedentes, los dos actos de trámite cuestionados   definen situaciones especiales y sustanciales dentro del proceso disciplinario,   toda vez que refieren al pliego de cargos contra la actora y a la negativa al   decreto de unas pruebas que fueron solicitadas por la disciplinada en la   diligencia de descargos. Por consiguiente, este criterio también se encuentra   satisfecho.    

Y, en tercer   lugar, la Sala debe determinar con base en los argumentos que expuso la   accionante, si los actos de trámite cuestionados, vulneraron o amenazaron los   derechos fundamentales que invoca. Solo si alguna de las censuras triunfa,   estaría satisfecho este criterio haciendo procedente brindar el amparo   constitucional; de lo contrario, si este criterio no se encuentra estructurado,   la conclusión será la improcedencia de la tutela en el caso específico.    

Siendo ello   así, la Sala abordará a renglón seguido el estudio de cada argumento que   presenta la accionante.    

5.3. La   accionante expone que en la etapa de la investigación disciplinaria, el 14 de   agosto de 2009 se decretaron varias pruebas que incluyeron comisionar al Cónsul   General de Colombia en Chile para escuchar la ampliación de los testimonios de   las señoras Lya Eunice Gutiérrez y Anyely Caicedo de Castaño, funcionarias del   consulado de Colombia en Chile, y recibir la declaración de Lina Torres, Carlos   Lazcano, Álvaro Perdomo y Juan Enrique Niño. Las fechas para llevar a cabo las   diligencias fueron programadas para los días 14 y 15 de septiembre de 2009, a   las 2:30 pm.    

Sin embargo,   señala que mediante correo electrónico del 3 de septiembre de 2009 dirigido al   Canciller de Colombia Jaime Bermúdez, un anónimo que no es sujeto procesal,   insistió en que la actora había incurrido en abandono del cargo, para lo cual   aportó comprobantes del itinerario de viaje Santiago de Chile – Bogotá – Santa   Marta – Bogotá – Santiago de Chile, y adujo que la incapacidad médica que había   allegado la actora era falsa. Además, manifestó ese anónimo que la actora había   dejado documentos en blanco firmados para cumplir con los diferentes trámites   del consulado y que el esposo de Fulvia Elvira estaba hablando telefónicamente   con los testigos que fueron citados para que cambiaran su versión.    

Pues bien, a   folio 57 del cuaderno 1, la Sala observa la impresión del correo electrónico que   envío la persona anónima al Ministro Jaime Bermúdez el día 3 de septiembre de   2009, y de la lectura detallada del mismo no se desprende una situación   determinante que lleve a la Corte a inferir que se presentó una ruptura de la   reserva de la investigación disciplinaria. Luego de hacer referencia a la   presunta falta por abandono del cargo, al itinerario que se pudo confirmar con   la aerolínea Avianca y a la presunta falsedad de la incapacidad médica que había   aportado la señora Fulvia Elvira Benavides Cotes, el correo electrónico contiene   la siguiente solicitud: “Le pido Señor Canciller que usted personalmente   lleve las riendas de dicha investigación toda vez que se puede “torcer” en el   camino y una vez concluida se tomen las mas estrictitas medidas para castigar   delictivamente a la Embajadora lo que debería reflejarse en un claro mensaje y   ejemplo para los demás funcionarios de nuestra Carrera Diplomática así como los   de libre nombramiento”.    

De esa   petición y del contenido mismo del correo, no se advierte un quebranto del   derecho fundamental de debido proceso que le asiste a la actora, habida   consideración que el mismo no refiere a pruebas concretas recaudadas dentro de   la fase de instrucción disciplinaria, ni tampoco señala detalles relacionados   directamente con la investigación disciplinaria. Significa lo anterior que no   existe un hecho o parámetro a partir del cual se pueda inferir una violación a   la reserva del sumario, ni un grave compromiso de los derechos al buen nombre o   a la intimidad de la actora.    

Adicionalmente, el tema del presunto quebranto a la reserva de la investigación   disciplinaria ya fue objeto de estudio por el Ministerio de Relaciones   Exteriores y por la Procuraduría General de la Nación, entidades que concluyeron   que no se presentó tal quebranto.    

De otro lado,   la actora señala que la anterior Jefe de la Oficina de Control Disciplinario   Interno del Ministerio de Relaciones Exteriores, doctora Luz Marina Penagos, en   el mes de abril de 2009 durante un viaje que hizo a Chile, realizó comentarios   sobre la investigación prejuzgando y hablando de imposición de sanciones a   Fulvia Elvira Benavides Cotes. De ello tuvo conocimiento por una declaración   juramentada de rindió María Cecilia Ried, quien se desempeñaba como Asesora   Jurídica del Consulado de Colombia en Chile.      

Revisada esa   declaración extrajuicio que aparece a folio 58 del cuaderno principal, la   funcionaria María Cecilia Ried Valdebenito indicó que “[e]n el mes de abril   del presente año (2009), el día miércoles 29, se realizó una diligencia   por parte de la Dra. Luz Marina Penagos que hacía relación con una investigación   que afectaba al Cónsul en ejercicio don Richard Aguilar Villa. En dicha   oportunidad escuché a la Dra. Penagos señalar que había reabierto la   investigación en contra de la Dra. Benavidez, por considerar que su ausencia   –durante el periodo antes indicado- (3 al 7 de diciembre de 2007), ameritaba una   sanción y debía ser aplicada dado que no existía excusa válida para justificar   su ausencia. A mi parecer su comentario me pareció improcedente, tendencioso y   arbitrario, ya que incluso su visita obedecía a otras razones y en caso alguno a   la situación de la Dra. Fulvia Benavides”. De allí se desprende el que la   actora estime que la doctora Penagos incurrió en prejuzgamiento dentro de la   fase de investigación disciplinaria, ya que en público expresó que la actora   debía ser sancionada por su conducta.    

Así las cosas,   la Sala considera que este argumento, a su vez compuesto por dos temas   (violación a la reserva de la investigación y prejuzgamiento), no tiene éxito   para habilitar la procedencia excepcional del amparo constitucional.    

5.4. El   segundo de los planteamientos que expone la actora, se centra en que  durante el   auto de pliego de cargos se variaron las faltas disciplinarias que fueron objeto   del auto de apertura de la investigación, por ende, no se le respetó el debido   proceso ni se le dio oportunidad de ejercer defensa respecto a la falta   denominada extralimitación de funciones.    

Para avocar   conocimiento de este punto, la Sala estima prudente traer a colación brevemente   el contenido del auto de apertura de la investigación disciplinaria contra la   actora, de fecha 8 de marzo de 2009 y proferido por la entonces Jefe de la   Oficina de Control Disciplinario Interno del Ministerio accionado.    

En las   consideraciones que fundamentaron la decisión de apertura de la investigación   visible a folios 30 a 48 del cuaderno principal, se advierte por parte de la   oficina accionada que la señora Fulvia Elvira dejó firmados documentos en blanco   como son las etiquetas preimpresas de legalización y reconocimiento de firma,   para que fueran utilizados en su ausencia mientras solucionaba su problema   médico, “lo cual evidencia que durante el periodo comprendido entre el 3 y el   7 de diciembre de 2007, se encuentra documentación tramitada por el consulado en   la cual aparece su firma, pese a encontrarse incapacitada y fuera de su sede de   trabajo”. Así mismo, esa oficina señaló que la señora Fulvia Elvira si bien   estaba incapacitada médicamente desde el 3 hasta el 7 de diciembre de 2007, no   siguió el procedimiento administrativo de informar de inmediato a la Dirección   del Talento Humano o a su superior, para que procediera el encargo de las   funciones del respectivo consulado.    

De lo anterior   se desprende que, la apertura de la investigación de presuntas faltas   disciplinarias cometidas por la actora jamás se enfocó al abandono del cargo,   pues ese auto de trámite reconoció y dio crédito a la incapacidad médica que   allegó la Cónsul y a que ésta se encontraba cumpliendo su tiempo de incapacidad   en Colombia. Además, no refirió específicamente a la calificación o denominación   de una falta disciplinaria, ya que lo único que indicó era que se iba a   investigar la conducta de la actora.    

Ahora bien, en   el auto de formulación de pliego de cargos de fecha 14 de febrero de 2012, el   actual Jefe de la oficina de Control Disciplinario Interno del Ministerio de   Relaciones Exteriores le imputó a la actora dos cargos de la siguiente forma:   cargo primero, “usted se extralimitó en el ejercicio de sus funciones al dar   instrucciones y autorizar a las servidoras del Consulado de Colombia en Santiago   de Chile, señoras Anyeli Caicedo de Castañeda y Lya Eunice Gutiérrez, Auxiliares   Administrativo 6PA y 1PA, respectivamente, para que del 3 al 7 de diciembre de   2007, utilizaran documentos y etiquetas preimpresas en blanco con su firma,   mientras se encontraba fuera de la circunscripción consular y en situación   administrativa de incapacidad”. A ese cargo se le calificó con la   responsabilidad disciplinaria de culpa; y cargo segundo, “usted no remitió   oportunamente a la Dirección de Talento Humano del Ministerio de Relaciones   Exteriores la certificación del 3 de diciembre de 2007, emitida por el doctor   Fredy Orlando Villarraga Franco, quien la incapacitó del 3 al 7 de diciembre de   2007, conllevando con tal omisión a que la administración no encargara a   servidor público alguno de las funciones consulares en el Consulado de Colombia   en Santiago de Chile y por consiguiente, la Misión se quedara sin jefe facultado   para desempeñar las funciones de Cónsul y Notario por ese tiempo”.  A este cargo se le endilgó responsabilidad disciplinaria por vía omisiva a   título de dolo.     

Como se puede   observar, desde un primer momento se avaló la incapacidad médica que presentó la   Cónsul Fulvia Elvira Benavides Cotes, por ende, difícilmente la falta imputable   iba a ser el abandono del cargo como lo sugería la denuncia anónima, sino que de   lo hallado en la etapa preliminar quedaron consignados hechos relevantes en el   auto de apertura de la investigación con el fin de explorar si la conducta de la   actora de dejar documentos firmados encontrándose fuera de la sede consular por   incapacidad médica y de no reportar de forma oportuna y por el conducto regular   dicha incapacidad, constituían alguna falta disciplinaria. Surtida la   investigación correspondiente contando con un amplio caudal probatorio, la   Oficina accionada estimó que la conducta de la Cónsul si era constitutiva de   faltas disciplinarias y por ello le imputó cargos por extralimitación en las   funciones al dar instrucciones y por no cumplir el deber y el procedimiento de   reportar la incapacidad médica que tuvo entre el 3 y el 7 de diciembre de 2007,   la cual la obligó a ausentarse de la sede consular de Santiago de Chile para   viajar a Colombia.    

Así las cosas,   la Sala encuentra que no se variaron las faltas disciplinarias que fueron   expuestas como hechos presuntivos en el auto de apertura de la investigación, ya   que lo allí esgrimido guardan relación directa con las pruebas recaudadas y con   la decisión de trámite que fue consignada en el auto de pliego de cargos que dio   pie a la etapa de juicio disciplinario. De contera que, no existe sobre este   punto un menoscabo a los derechos fundamentales invocados por la actora que   habilite la procedencia excepcional del amparo constitucional.     

5.5. El tercer   y último argumento que expone la actora se centra en que el Jefe de la Oficina   acusada le negó la práctica de unas pruebas relevantes que la disciplinada   solicitó en la diligencia de descargos que rindió el 8 de marzo de 2012, las   cuales estima importantes para esclarecer si con su conducta incurrió en   responsabilidad disciplinaria por las faltas que se le imputan.    

Revisada la   totalidad del expediente, la Sala observa a folios 206 a 222 del cuaderno   principal, que en el escrito de descargos que rindió la señora Fulvia Elvira   Benavides Cotes el 8 de marzo de 2012, ésta por intermedio de su apoderado   judicial solicitaron el decreto de las siguientes pruebas: (i)  ampliación de la versión libre de la disciplinada; (ii) ampliación de las   declaraciones rendidas por las funcionarias del consulado de Chile, Lya Eunice   Gutiérrez Parrales y Anyely Caicedo de Castañeda; (iii) escuchar los   testimonios de María Cecilia Ried, Lina Torres y Carlos Lazcano, todos   residentes en Santiago de Chile; (iv) ampliación de la declaración   rendida por el doctor Álvaro Perdomo; (v) escuchar el testimonio del   señor Juan Enrique Niño Guarín, quien fue reportado como Notario 43 del Circulo   de Bogotá y residente en esta misma ciudad; y, (vi) realizar inspección   judicial a libros o registros electrónicos que lleven la inscripción de quejas o   denuncias de los usuarios del Consulado de Colombia en Chile, con el objeto de   verificar las situaciones ocurridas durante la ausencia de la actora en los días   comprendidos del 3 al 7 de diciembre de 2007.    

En dicha   solicitud se indicó que tales pruebas eran conducentes y pertinentes para   esclarecer los hechos investigados porque: “[p]ara el cargo número uno, es   necesario volver a deponer las declaraciones de las funcionarias del Consulado   de Chile, debido a que ellas, deben definir su posición funcional de si la   Doctora Fulvia Benavides utilizó medios para coaccionar el ejercicio de sus   funciones” y porque “[p]ara el cargo número dos. Es absolutamente   indispensable que el doctor Álvaro Perdomo nos aclare las informaciones   entregads (sic) en su declaración inicial relacionado con los procedimientos que   se deben agotar en caso de designar a un funcionario provisional para remplazar   por unos días, como ocurriría para el caso presente”.    

Dando trámite   a esa solicitud, el Jefe de la Oficina de Control Interno del Ministerio   accionado profirió el auto de trámite del 3 de abril de 2012, mediante el cual   negó la práctica de las pruebas solicitadas con base en las siguientes razones:    

(i)         Que según dispone el artículo 132 de la Ley 734 de 2002, los sujetos procesales   pueden aportar y solicitar la práctica de pruebas que estimen conducentes y   pertinentes, sin embargo, serán rechazadas las inconducentes, las impertinentes   y las superfluas. Así, luego de traer a colación la definición doctrinal de la   conducencia, la pertinencia y la utilidad, indicó que la petición de ampliación   de las declaraciones de Lya Eunice Gutiérrez Parrales y Anyely Caicedo de   Castañeda es inconducente e impertinente al proceso, pues las dos funcionarias   “fueron escuchadas en diligencia de declaración juramentada y ampliación de la   misma dentro del curso de la presente actuación, quienes explicaron de manera   clara y detallada las funciones desempeñadas por cada una de ellas, aspecto que   es claro dentro de la investigación disciplinaria y no es de interés para el   operador disciplinario determinar si fueron o no coaccionadas para el desarrollo   de sus funciones por parte de la disciplinada ya que dicha situación no es   objeto de reproche dentro de este asunto”.    

(ii) En   cuanto a la solicitud de las pruebas testimoniales de María Cecilia Ried, Lina   Torres y Carlos Lazcano, adujo la Oficina accionada que resultan impertinentes e   inútiles, por cuanto “(…) además de no haber sido esbozado por la defensa el   objeto de dicha prueba, analizadas la calidad de los testigos, no se observa que   estos guarden relación directa con los hechos o que del testimonio de los mismo   no puedan extraer nuevos elementos que permitan aclarar o desvirtuar los cargos   aquí endilgados contra la encartada, esto son, la presunta extralimitación en el   ejercicio de sus funciones al dar instrucciones (…) y no remitir oportunamente a   la Dirección del Talento Humano del Ministerio de Relaciones Exteriores la   certificación del 3 de diciembre de 2007, emitida por el doctor Freddy Orlando   Villarraga Franco, que la incapacitó del 3 al 7 de diciembre de 2007,   conllevando con tal omisión a que la administración no encargara a servidor   público alguno de las funciones consulares en el Consulado de Colombia en   Santiago de Chile y por consiguiente la Misión se quedara sin Jefe facultado   para desempeñar las funciones de Cónsul y Notario por este tiempo”.    

(iii)   Frente al testimonio de Juan Enrique Niño Guarín y a la inspección judicial   sobre libros y registros de quejas o denuncias contra la actividad del   consulado, estimó que eran inútiles al proceso porque no servían para aclarar o   desvirtuar el hecho de que la actora autorizara a las servidoras del consulado   para que utilizaran documentos en blanco con su firma mientras estuvo ausente de   la sede consular.    

(iv)   Respecto a la ampliación de la declaración de Álvaro Alfonso Perdomo, indicó que   era inconducente para la actuación disciplinaria “pues si bien, para la época   de los hechos se desempeñó como Director de Talento Humano Encargado, no lo es   menos que a folios 227, 228, 323 y 326 obran elementos de juicio que permiten   determinar cual era el procedimiento de presentación de incapacidades y de   delegación de funciones consulares”.    

(v) Y   respecto a la solicitud de ampliación de versión libre a la encartada, señaló   que se constituye en un derecho que se puede ejercer en cualquier etapa de la   actuación hasta antes del fallo de primera instancia, razón por la cual dispuso   oficiar al apoderado de la disciplinada indicándole la fecha y la hora en que   sería programada la diligencia.    

(i) En   el curso del proceso disciplinario se ha escuchado en dos oportunidades las   declaraciones de las funcionarias del consulado de Colombia en Chile, señoras   Lya Eunice Gutiérrez Parrales y Anyely Caicedo de Castañeda. La primera de ellas   el 4 de junio de 2008 en el marco de la indagación preliminar, y la segunda el   14 de septiembre de 2009 donde las testigos rindieron declaraciones extensas y   muy detalladas de los hechos materia de investigación, última oportunidad que   contó con la participación del abogado de la actora con el fin de garantizar los   derechos de defensa y de contradicción. Además de lo anterior, no existe   desproporción o irrazonabilidad en la decisión de negar esas pruebas por   impertinentes, pues en el proceso disciplinario ninguna de las faltas imputadas   a la disciplinada refieren a actos de coacción sobre sus funcionarios, es decir,   si el objeto de esa prueba era determinar la supuesta coacción, en verdad   desatiende la finalidad que persigue el trámite adelantado y, por tal motivo, la   ampliación de esos testimonios resulta inadecuada frente a los hechos que se   pretenden llevar al proceso.    

(ii) La   parte actora al solicitar como prueba los testimonios y la ampliación de las   declaraciones de María Cecilia Ried, Lina Torres y Carlos Lazcano, olvidó   exponer el objeto de esas pruebas, incumpliendo con la carga que impone el   artículo 219 del Código de Procedimiento Civil en cuanto a enunciar sucintamente   el objeto de la prueba. Además, la señora María Cecilia Ried rindió una amplia   declaración el 15 de septiembre de 2009, oportunidad en la que también estuvo   presente y tuvo la oportunidad de intervenir el apoderado de la investigada.    

(iii)   El testimonio de Juan Enrique Niño Guarín y la inspección judicial sobre los   libros y registros para revisar las quejas o denuncias que los usuarios del   consulado reportaron durante el periodo comprendido entre el 1° al 10 de   diciembre de 2007, en verdad resultan inútiles porque no prestan ningún servicio   al proceso disciplinario, es decir, no contribuyen a llevar al operador   disciplinario a una convicción cierta sobre la ocurrencia o no de las presuntas   faltas cometidas por la actora, pues directamente no se relacionan ni atacan las   mismas.    

(iv)  Respecto a la ampliación de la declaración de Álvaro Alfonso Perdomo que el Jefe   de la Oficina accionada estimó inconducente para la actuación disciplinaria, la   Sala considera que no se trata de una decisión desproporcional o irrazonable que   lesione derechos fundamentales de la encartada, en la medida que el señor   Perdomo ya había sido escuchado ampliamente en la etapa de investigación y en   esa oportunidad también intervino el apoderado de la actora. Además de ello, la   declaración inicial de Álvaro Perdomo contiene apartes relevantes que deben ser   objeto de valoración por el operador disciplinario al momento de emitir su   decisión, quedando su análisis en la órbita de la sana critica y apreciación   probatoria en donde la competencia del juez constitucional se encuentra   limitada.    

(v) Y   respecto a la solicitud de ampliación de versión libre a la encartada, ese   derecho le fue concedido sin reportar un quebranto a los derechos fundamentales   que le asisten, pues incluso, importa resaltar que ya había sido escuchada dos   veces. No obstante, como se trata de una garantía de intervención que puede   ejercer antes de dictarse el fallo de primera instancia disciplinario, la señora   Fulvia Elvira aún podía ser oída dentro del juicio disciplinario adelantado en   su contra.    

5.6. Visto lo   anterior,  a título de conclusión, la Sala observa que el presente caso incumple   con el último criterio establecido por la jurisprudencia constitucional para   habilitar excepcionalmente el amparo constitucional contra actos de trámite   proferidos en el marco de un proceso disciplinario, es decir, no cumple con que   la actuación cuestionada ocasione la vulneración o amenaza real de un derecho   constitucional fundamental. Lo anterior por cuanto, como se explicó en   líneas precedentes, no se demostró la ruptura de la reserva de la investigación   disciplinaria, no es posible predicar un prejuzgamiento por parte de una   funcionaria que ya no detenta el cargo de Jefe de la Oficina accionada, no se   presentó una variación en las faltas disciplinarias que lesione el derecho a la   defensa de la actora, y no fue irrazonable ni desproporcional la negativa de   decretar unas pruebas solicitadas por ésta que ya habían sido recaudadas en el   proceso o que resultaban inconducentes, impertinentes o inútiles a los hechos   materia del juicio disciplinario.       

Por esas   razones, la Sala considera que la tutela se torna improcedente, y en   consecuencia, se impone revocar la decisión de segunda instancia proferida por   el Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativa – Sección Segunda   A, de fecha 20 de noviembre de 2012, que concedió el amparo tutelar, y en su   lugar deberá confirmar el fallo dictado por el Tribunal Administrativo de   Cundinamarca – Sección Primera – Subsección B, el 11 de septiembre de 2011,   mediante el cual se negó la acción de tutela que presentó la señora Fulvia   Elvira Benavides Cotes contra la Oficina de Control Disciplinario Interno del   Ministerio de Relaciones Exteriores.    

Ahora bien, al   ser revocada la decisión del Consejo de Estado, el efecto consecuente será dejar   sin valor las actuaciones que se hayan surtido en el proceso disciplinario con   miras a dar cumplimiento a ese fallo tutelar, para entonces disponer que el   mismo regrese a la etapa en que se encontraba antes de esa decisión   constitucional, es decir, se devuelva al estado de trámite de la segunda   instancia disciplinaria ante la Oficina Jurídica Interna del Ministerio   accionado.    

IV. DECISIÓN    

En mérito de lo expuesto, la Sala   Novena de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre   del pueblo y por  mandato de la Constitución,    

RESUELVE    

Primero.- REVOCAR la   sentencia proferida por  el Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso   Administrativa – Sección Segunda A, de fecha 20 de noviembre de 2012, y en su   lugar CONFIRMAR el fallo dictado por el Tribunal Administrativo de   Cundinamarca – Sección Primera – Subsección B, el 11 de septiembre de 2011,   mediante el cual se negó por improcedente la acción de tutela que presentó la   señora Fulvia Elvira Benavides Cotes contra la Oficina de Control Disciplinario   Interno del Ministerio de Relaciones Exteriores, por las razones expuestas en   este proveído.        

Segundo.- ADVERTIR que las   actuaciones surtidas dentro del proceso disciplinario que adelanta dicha Oficina   contra la señora Fulvia Elvira Benavides Cotes, con ocasión del cumplimiento del   fallo de tutela que profirió el Consejo de Estado, quedan sin valor ni efecto.   Por lo cual, el proceso disciplinario deberá continuar el trámite respectivo de   segunda instancia que se estaba surtiendo ante la Oficina Jurídica Interna del   Ministerio de Relaciones Exteriores.       

Tercero.- Por Secretaría   General,  LÍBRESE la comunicación a que se refiere el artículo 36 del Decreto 2591   de 1991.    

Notifíquese,   comuníquese, publíquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.   Cúmplase.    

LUIS ERNESTO VARGAS   SILVA    

Magistrado Ponente    

MARIA VICTORIA CALLE   CORREA    

Magistrada    

Ausente en comisión    

MAURICIO GONZÁLEZ   CUERVO    

Magistrado    

MARTHA VICTORIA   SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

[1] Mediante Decreto 3810 del 1° de noviembre de 2006, fue nombrada en el   cargo de Cónsul General en el Consulado de Colombia en Santiago de Chile, y tomó   posesión del mismo el 16 de enero de 2007.    

[2] A folios 21 a 22 del cuaderno principal, se observa un resumen   de la historia clínica de la accionante emitida el 7 de marzo de 2008 por el   médico urólogo José Alberto Pabón Pérez, en la cual certifica que la paciente   acudió el 26 de noviembre de 2007 con cuadro febril y otros síntomas, que luego   de exámenes, fue compatible con infección urinaria. Debido a ello, le concedió   incapacidad médica de 5 días.    

[4] Cfr. folio 24 del cuaderno 1.    

[5] A folio 25 del cuaderno principal, se observa la certificación   médica emitida el 3 de diciembre de 2007 por el Dr. Fredy Orlando Villarraga   Franco, en la cual indica que la accionante fue atendida el 1° de diciembre de   2007 por presentar artralgias y mialgias inespecíficas, y cuadro de dengue con   importante compromiso energético de su hígado y bazo de páncreas. Por ello, le   dio medicamentos y la volvió a valorar el 3 de diciembre de 2007, día en el que   le concedió incapacidad médica desde el 3 al 7 de diciembre de esa anualidad.    

[6] Cfr. folios 26 y 27 del cuaderno 1.    

[7] Cfr. folio 28 del cuaderno 1.    

[8] Cfr. folio 29 del cuaderno 1.    

[9] A folios 30 a 33 del cuaderno principal, se observa copia   de este auto, en cuya parte considerativa se relata en detalle lo siguiente:   (i) que una persona anónima identificada como Diplomática Justa,   solicitó que se investigara si la accionante en su calidad de Cónsul de Colombia   en Santiago de Chile, estuvo ausente de su cargo durante la semana del 3 al 7 de   diciembre de 2007; (ii) que el embajador de Colombia en Chile, Dr.   Jesús Alberto Mejía, trató por esos días de comunicarse con la actora, pero no   la pudo ubicar. Informó que mediante un correo electrónico la accionante le   indicó que estaba de visita en la cárcel de Rancagua (Chile), lo cual le repitió   el 10 de diciembre de 2007, y certificó que la actora no solicitó permiso,   comisión, vacaciones o licencia durante ese periodo; (iii) que la   persona anónima renvió el record de viaje de la actora, indicando que estuvo por   fuera de Chile del 1 al 9 de diciembre de 2007 y que su itinerario fue Bogotá y   Santa Marta; y, (iv) que el Director de Talento Humano mediante   DTH 65919 del 21 de diciembre de 2007, remitió copia del certificado médico   expedido a nombre de la actora por el Dr. Fredy Villarraga Franco, en el cual   consta que le otorgó incapacidad del 3 al 7 de diciembre de 2007. // Esta   decisión fue notificada a la actora el 6 de febrero de 2008.    

[10] En esta diligencia de descargos, la accionante sostuvo que viajó   a Bogotá por temas médicos y que su médico le diagnosticó dengue, por lo cual   debía guardar reposo. El reposo lo cumplió en la ciudad de Santa Marta, a donde   reconoce que viajó. Agregó que durante la semana que estuvo ausente del   consulado, se adelantaron normalmente los trámites que no requerían de su   presencia, y en los que si la requerían, se hizo uso de unas etiquetas   preimpresas que se colocan al documento cuando el cónsul no puede atender en ese   momento.      

[11] Estas declaraciones fueron rendidas por Lya Eunice Gutiérrez   Parrales y Anyely Caicedo de Castañeda.    

[12] Cfr. folios 34 a 48 del cuaderno principal.    

[13] Según se observa a folios 49 y 50 del expediente, dentro de las   pruebas decretadas estuvieron: (i) oficiar al Director de Talento   Humano del Ministerio, para que informara si durante el 3 al 7 de diciembre de   2007, se efectuó encargo de funciones consulares, cuál era el procedimiento   interno que debía seguir un cónsul cuando era incapacitado; (ii) oficiar   a la Dirección de Asuntos Consulares y Comunidades Colombianas en el Exterior,   para que certificara si es factible que el cónsul utilice etiquetas adhesivas   preimpresas en las cuales ha estampado su firma y si es viable que deje firmados   documentos en blanco como pasaportes, visas, registros civiles, etc; (iii)  oficiar al consulado de Colombia en Chile para que certificara los documentos   tramitados entre el 3 al 7 de diciembre de 2007; y, (iv) solicitar a la   Superintendencia de Notariado y Registro certificación de si un cónsul puede   dejar firmados en blanco registro civiles de nacimiento, matrimonio, et, y si el   cónsul puede utilizar etiquetas adhesivas preimpresas con su firma.    

[14] Cfr. folios 55 a 56 del cuaderno 1.    

[15] Cfr. folio 57 del cuaderno 1.    

[16] Cfr. folio 58 del expediente.    

[17] Cfr. folios 60 y 61 del cuaderno 1.    

[18] Cfr. folios 62 a 65 del cuaderno 1.    

[19] Cfr. folios 77 a 80 del expediente.    

[20] Cfr. folios 93 s 97 del expediente.    

[21] Cfr. folios 81 a 90 del expediente.    

[22] Cfr. folios 98 a 106 del cuaderno 1.    

[23] Cfr. folio 111 del expediente.    

[24] Cfr. folios 112 a 117 del cuaderno 1.    

[25] A folios 118 a 146 del cuaderno 1, se observa el auto de   formulación de cargos en contra de la accionante. En el mismo se hace un   recuento del material probatorio, de la defensa de la investigada y un análisis   de las pruebas que fundamentan los cargos en contra de Fulvia Elvira Benavides   Cotes. De dicho análisis se concluyó, en cuanto al primer cargo (dejar   firmados documentos en blanco para trámites consulares), la Oficina de Control   Disciplinario indicó que la actora se extralimitó en sus funciones al autorizar   a otras funcionarias del Consulado de Colombia en Chile para que utilizaran y   tramitaran en blanco con su firma varios documentos encontrándose por fuera de   la circunscripción territorial. Frente al segundo cargo  (informar de su situación de incapacidad), señaló que la actora no remitió   oportunamente al Director de Talento Humano del Ministerio la incapacidad del 3   al 7 de diciembre de 2007, “conllevando con tal omisión a que la   administración no encargara a servidor público alguno de las funciones   consulares en el Consulado de Colombia en Santiago de Chile y por consiguiente,   la Misión se quedará sin Jefe facultado para desempeñar las funciones de Cónsul   y Notario por ese tiempo”. Al primer cargo se le endilgó responsabilidad   activa a título de culpa, y frente al segundo cargo una omisión a título   de dolo.    

[26] Cfr. folios 147 a 173 del expediente.    

[27] Cfr. folios 174 a 175 del cuaderno 1.    

[28] A folios 176 a 205 del expediente, se observa el nuevo auto de   formulación de pliego de cargos contra la actora. Allí se fija como primer   cargo que “usted se extralimitó en el ejercicio de sus funciones al dar   instrucciones y autorizar a las servidoras del Consulado de Colombia en Santiago   de Chile, señoras Anyeli Caicedo de Castañeda y Lya Eunice Gutiérrez, Auxiliares   Administrativo 6PA y 1PA, respectivamente, para que del 3 al 7 de diciembre de   2007, utilizaran documentos y etiquetas preimpresas en blanco con su firma,   mientras se encontraba fuera de la circunscripción consular y en situación   administrativa de incapacidad”. A este cargo se le imputó responsabilidad a   título de culpa. Y el segundo cargo se cimentó en que “usted no   remitió oportunamente a la Dirección de Talento Humano del Ministerio de   Relaciones Exteriores la certificación del 3 de diciembre de 2007, emitida por   el doctor Fredy Orlando Villarraga Franco, quien la incapacitó del 3 al 7 de   diciembre de 2007, conllevando con tal omisión a que la administración no   encargara a servidor público alguno de las funciones consulares en el Consulado   de Colombia en Santiago de Chile y por consiguiente, la Misión se quedara sin   jefe facultado para desempeñar las funciones de Cónsul y Notario por ese   tiempo”. A este cargo se le endilgó responsabilidad por vía omisiva a título   de dolo.     

[29] Cfr. folios 206 a 222 del expediente.    

[30] A folios 223 a 226 del expediente, se observa el auto por medio   del cual se decidió negar la solicitud de pruebas que elevó la investigada.   Pidió ser escuchada en ampliación de versión libre, oír de nuevo los testimonios   de Lya Eunice Gutiérrez Parrales y Anyely Caicedo de Castañeda, así como   decretar la declaración de María Cecilia Ried, Lina Torres y Carlos Lazcano.   Adicionalmente, realizar una inspección a libros y registro sobre quejas y   reclamos del Consulado de Colombia en Chile, decretar la ampliación de la   declaración del Dr Álvaro Perdomo y escuchar la declaración de Juan Enrique Niño   Guarín.      

[31] Cfr. folios 227 a 242 y 250 a 257 del cuaderno 1.     

[32] Cfr. folios 243 a 249 del expediente.    

[33] Respecto a la notificación del fallo de primera instancia   emitido en el trámite disciplinario, el abogado de Fulvia Elvira Benavides   expone que en su criterio se presentaron algunas irregularidades para surtir la   notificación del mismo, ya que el día 8 de noviembre de 2012 tuvo acceso al   expediente y no observó ninguna decisión de fondo, la cual al parecer solo se   adjunto hasta el 9 de noviembre de 2012. Indica que la alteración en las fechas   “permitió adulterar la contabilidad de los días para interponer el recurso de   apelación”. Sin embargo, la Sala de Revisión no emitirá pronunciamiento al   respecto, en primer lugar, por no ser punto de debate constitucional de la   presente tutela, y en segundo lugar, porque la disciplinada apeló el fallo   sancionatorio que le fue adverso.    

[34] El apoderado de la accionante manifiesta que su prohijada, con   un mes de anterioridad, había solicitado un permiso para ausentarse del 5 al 7   de diciembre de 2012; por ende, el día programado para la diligencias de   ampliación de versión libre, es decir, el 6 de diciembre de 2012, aquella no   pudo asistir. Aporta certificación emitida por la Oficina de Gestión de Talento   Humano del Ministerio de Relaciones Exteriores, en la cual consta el reporte del   permiso laboral concedido a la actora.    

[35] Entre otros: García de Enterría, Eduardo y Fernández,   Tomás-Ramón, Curso de derecho administrativo Tomo I. Editorial Civitas, Madrid,   1992; González Pérez, Jesús, Manual de derecho procesal administrativo.   Editorial Civitas, Madrid, 1992; y Gordillo, Agustín, Tratado de derecho   administrativo. Tomo III. Editorial Macchi, Buenos Aires, 1979.    

[36] (MP Antonio Barrera Carbonell). En esa oportunidad la Corte   estudio el cuestionamiento constitucional contra unos actos de trámite   (suspensión provisional del cargo y denegación de pruebas) expedidos por la   Personería del Distrito Capital de Bogotá dentro de un proceso disciplinario, y   determinó que la tutela era procedente porque se trataban de decisiones   sustanciales que influían en la decisión final.    

[37] (MP Alfredo Beltrán Sierra).    

[38] (MP Clara Inés Vargas Hernández). En esa ocasión, la otrora Sala   Novena de Revisión se ocupó del estudio de un acto de trámite (recusación),   proferido dentro de un proceso disciplinario que estaba adelantando la   Viceprocuraduría General de la Nación.    

[39] (MP Manuel José Cepeda Espinosa). Si bien esta sentencia en su   precedente fáctico refiere a actuaciones administrativas proferidas en el marco   de procesos de cobro coactivo ante la administración de impuestos, la ratio   decidendi centra su análisis en la procedencia de la tutela contra actos de   trámite y cita los criterios a los que mencionamos.     

[40] Esos criterios fueron originalmente expuesto en el Auto del 23   de noviembre de 2004 (MP Rodrigo Escobar Gil), mediante el cual la Sala Plena se   pronunció acerca de un incidente de nulidad interpuesto contra la sentencia   T-088 de 2004. La Corte decidió que la Sala Cuarta de Revisión no había   vulnerado el derecho al debido proceso de un accionante en tutela, al haber   declarado improcedente una acción de tutela interpuesta contra un acto   administrativo de trámite. Estimó la Corporación que el actor hubiere podido   controvertir judicialmente la actuación administrativa impugnando el acto   definitivo correspondiente.    

[41] (MP Nilson Pinilla Pinilla).    

[42] (MP Álvaro Tafur Galvis).    

[43] (MP María Victoria Calle Correa).    

[44] Sentencia T-484 de 2004 (MP Clara Inés Vargas Hernández).    

[45] (MP Jaime Córdoba Triviño).    

[46] (MP Rodrigo escobar Gil).    

[47] Sentencia C-315 de 2012 (MP María Victoria Calle Correa).    

[48] (MP María Victoria Calle Correa).    

[49] Así lo sostuvo las sentencias C-617 de 1996 (MP José Gregorio   Hernández Galindo), C-762 de 2009 (MP Juan Carlos Henao Pérez) y C-315 de 2012   (MP María Victoria Calle Correa).    

[51] (MP Juan Carlos Henao Pérez).    

[52] (MP Eduardo Cifuentes Muñoz).