T-761-13

           T-761-13             

Sentencia   T-761/13    

DERECHO A LA VIVIENDA   DIGNA-Naturaleza   jurídica, alcance y contenido    

El concepto de vivienda digna implica contar con un   lugar, propio o ajeno, que le permita a la persona desarrollarse en unas mínimas   condiciones de dignidad y satisfacer su proyecto de vida. Igualmente, el artículo 51   de la Constitución Política consagra el acceso a una vivienda digna como un   derecho de todas las personas, y asigna al Estado la obligación de fijar las   condiciones necesarias para hacerlo efectivo a través de la promoción de planes   de vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo   y formas asociativas para la ejecución de dichos programas.    

DERECHO FUNDAMENTAL A LA VIVIENDA DIGNA-Protección en el ámbito interno e internacional    

DERECHO FUNDAMENTAL A LA VIVIENDA DIGNA DE POBLACION   DESPLAZADA-Procedencia de la acción de   tutela    

La jurisprudencia de esta Corporación ha perfilado una consolidada línea frente   a la garantía de los derechos fundamentales en cabeza de quienes, por sus   características particulares, son considerados sujetos de especial protección   constitucional. Es por ello que en reiterados fallos, a través del mecanismo   constitucional de la tutela, las personas en situación de desplazamiento han   sido objeto de especial protección debido a las condiciones de vulnerabilidad   que padecen y por ser sujetos pasivos de la masiva vulneración de sus derechos   constitucionales fundamentales. Es claro que la acción de tutela es procedente   como mecanismo constitucional de protección de los derechos fundamentales de la   población desplazada, lo cual, a su vez, visto desde el punto de vista de la   naturaleza y alcance de los derechos económicos, sociales y culturales, en   especial, la vivienda digna, contiene un matiz particular, en tanto la población   desplazada ha sufrido un evidente desarraigo. Por lo tanto, es válido concluir   que el amparo resulta necesario cuando se ejerce con el objetivo de proteger el   derecho a una vivienda digna de dicha población.    

SUBSIDIO DE VIVIENDA-Mecanismo para el desarrollo progresivo del derecho a   la vivienda digna    

SUBSIDIO FAMILIAR DE VIVIENDA-Finalidad    

DERECHO FUNDAMENTAL A LA VIVIENDA DIGNA O ADECUADA-Elementos de asequibilidad y habitabilidad    

DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA DE POBLACION DESPLAZADA-Marco legal    

OBLIGACIONES DEL ESTADO EN MATERIA DE   VIVIENDA DIGNA DE POBLACION DESPLAZADA-Debe ofrecer soluciones efectivas    

Las responsabilidades de   las autoridades públicas frente a la garantía del derecho a la vivienda de la   población desplazada, adquieren una mayor dimensión dado que ellos tuvieron que   abandonar sus lugares de residencia o actividades económicas habituales para   afrontar condiciones inapropiadas de alojamiento, alimentación y estadía, lo que   hace necesaria y ostensible la protección del Estado. Ahora bien, estas   obligaciones han sido desarrolladas a nivel normativo para garantizar que la   población en situación de desplazamiento tenga derecho a la obtención de   soluciones de vivienda definitivas, por ejemplo, a través de la adjudicación de   subsidios familiares de vivienda rural o urbana.    

POLITICA PUBLICA DE ATENCION A POBLACION DESPLAZADA EN   MATERIA DE VIVIENDA DIGNA-Garantía   debe ser realizada por las instituciones encargadas de desarrollar la política   pública en la materia    

DERECHO FUNDAMENTAL A LA VIVIENDA DIGNA DE POBLACION   DESPLAZADA-Vulneración por Fonvivienda   en demora para desembolso del subsidio de vivienda, convirtiéndose en una   barrera administrativa que le impidió al accionante la materialización del   derecho    

La Sala advierte que el problema generado con el   desembolso del subsidio asignado al accionante y la pérdida de vigencia por su   no aplicación, se deriva de un problema de carácter operativo, respecto a la   demora en el giro de los recursos. En ese sentido, es   evidente que la falla en el sistema se convirtió en una barrera administrativa   que le impidió al accionante la materialización de su derecho fundamental a la   vivienda digna, situación que no puede permitirse en un Estado Social de   Derecho, máxime cuando se trata de personas víctimas del desplazamiento forzado,   cuyo único sustento y amparo proviene de la ayuda económica que asigna el   Estado, en consideración a las condiciones de vulnerabilidad manifiesta que   enfrenta este grupo marginado de la sociedad. En efecto, en numerosas   ocasiones la jurisprudencia constitucional ha sostenido que en el marco de las   políticas encaminadas a garantizar el derecho a la vivienda digna de la   población más vulnerable, entre ellos las víctimas del desplazamiento forzado,   no basta con el cumplimiento formal de los procedimientos necesarios para su   desarrollo, pues para esta Corporación, la garantía real y efectiva solo se   consolida cuando la persona ha logrado materialmente acceder a una vivienda que   le permita desenvolverse plenamente en la sociedad. De   esta forma, es preciso recordar que la obligación del Estado consiste en evitar   que perpetúen las condiciones de vulnerabilidad a las que se ve sometida la   población desplazada, garantizando que las autoridades administrativas   responsables de asistir las necesidades de vivienda, actúen con diligencia, sin   injerencias arbitrarias y eficazmente conforme a los principios de la   Constitución  y las reglas fijadas por la jurisprudencia constitucional,   que ha reconocido el derecho a la vivienda, como un derecho fundamental cuando   la  persona que invoca su satisfacción y amparo, goza de especial   protección constitucional por encontrarse en situación de desplazamiento.    

POLITICA PUBLICA DE ATENCION A POBLACION DESPLAZADA EN   MATERIA DE VIVIENDA DIGNA-Se exhorta a   Fonvivienda diseñe lineamientos para seguimiento y asesoramiento de las familias   beneficiadas con los subsidios    

      

Referencia: expediente T-3.963.172    

Acción de tutela presentada por Alcides García Conde en contra de Fonvivienda, la Caja   de Compensación Familiar del Oriente –Comfaoriente Cúcuta-, la Caja de   Compensación Familiar Campesina    

Derechos fundamentales invocados: vivienda   y vida digna    

Magistrado Ponente:    

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Bogotá D.C., primero (1º) de noviembre de   dos mil trece (2013)    

La   Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Jorge Ignacio Pretelt   Chaljub -quien la preside – Alberto Rojas Ríos y Luis Ernesto Vargas Silva, en   ejercicio de sus competencias constitucionales y legales y, específicamente, las   previstas en los artículos 86 y 241, numeral 9°, de la Constitución Política, ha   proferido la siguiente    

SENTENCIA    

En la revisión del fallo proferido por el Tribunal Superior del   Distrito Judicial de Cúcuta, Sala Civil-Familia, que revocó la decisión del   Juzgado Segundo Civil de Ocaña y declaró improcedente el amparo solicitado   dentro de la acción de tutela incoada por Alcides García Conde contra Fonvivienda y otros.    

1. ANTECEDENTES    

En   nombre propio y de su núcleo familiar compuesto por cónyuge e hijos, el señor   Alcides García Conde interpuso acción de en contra las entidades arriba   mencionadas por considerar que estas vulneraron sus derechos fundamentales a la   vida, al mínimo vital y a la vivienda digna. La solicitud de amparo se basa en   los siguientes:    

1.1.   HECHOS    

1.1.1. Manifiesta que son un núcleo familiar víctima del   desplazamiento forzado y se encuentran incluidos en el RUV[1].    

1.1.2. Señala que en el año 2007 se postuló a la convocatoria   abierta por Fonvivienda para otorgar subsidios de vivienda familiar a la   población desplazada.    

1.1.3. Afirma que en el año 2011 Comfaoriente le notificó de   la Resolución No. 1470 del 30 de diciembre de 2010 “Por la cual se asignan   subsidios familiares de vivienda, correspondientes a recursos presupuestales   para población desplazada”.    

1.1.4. Indica que durante el año 2011 no le fue posible   conseguir una casa en la ciudad de Ocaña, debido a que aún no existía a su   nombre una cuenta en el Banco Agrario, razón por la cual, el 10 de agosto de ese   año envió un escrito a Fonvivienda solicitando la apertura de la cuenta,   petición a la que la entidad accedió.    

1.1.5. Relata que luego de obtener la carta de asignación   del subsidio, no logró hallar una vivienda usada en el municipio de Ocaña, pues   la mayoría de ellas superaban el valor del subsidio de vivienda familiar, hasta   que, según cuenta, “me di por vencido, pues la Alcaldía de Ocaña no tiene   ninguna línea que apoye ni siquiera para gastos notariales, aumentando así la   zozobra de perder tan anhelado subsidio que se esperaba lograr luego de diez   (10) años de desplazamiento forzado”.    

1.1.6. Aduce que como consecuencia de lo anterior solicitó un   préstamo a un particular para poder trasladarse a la ciudad de Cúcuta y allí   solicitar apoyo a la “oficina de Vivienda” de la Gobernación de Norte de   Santander.    

1.1.7. Comenta que finalmente logró “cerrar negocio con el   señor Juan Bautista Sandoval Sandoval y lo materializamos mediante Escritura   Pública número (…) -2348- de la Notaría Cuarta de Cúcuta” el 14 de   septiembre de 2012.    

1.1.8. Señala que tras largos meses de espera, en febrero de   2013 acudió a la Asociación de Desplazados de la Provincia de Ocaña (Asodepo)   para que le ayudaran a verificar el motivo por el cual aún no se había realizado   el desembolso de los recursos al vendedor de la vivienda, encontrando que en la   base de datos aparecía con el estado “Apto con subsidio vencido”.    

1.1.9. Ante tal noticia, llamó a Comfaoriente, a Comcaja y a   Fonvivienda, quienes le manifestaron que no era posible efectuar el cobro del   subsidio de vivienda porque se había vencido el plazo para hacerlo efectivo. En   tal sentido, señala que por su cuenta halló en la página web del Ministerio de   Ambiente que el 30 de diciembre de 2010 se le realizó la asignación del   subsidio, cuya fecha de vencimiento era el 31 de diciembre de 2011.  No   obstante, cuenta que allí aparece que solo hasta el 5 de diciembre de 2011 le   giraron los recursos a la cuenta bancaria. Para el actor, esto resulta   desproporcionado pues tan solo le concedieron dieciséis días para poder hacer   uso del subsidio, por lo cual, dice sentirse inconforme en tanto las cajas de   compensación nunca lo orientaron en la forma como debía hacer efectivo el   subsidio, “sino que me hicieron gastar unos recursos económicos con los que   no cuento y al final, simplemente me devolvieron la documentación sin posible   solución”    

1.1.10. El accionante pretende que a través de la acción de   tutela se amparen los derechos fundamentales invocados y, en consecuencia, se   ordene a Fonvivienda girar los recursos del subsidio a la cuenta del vendedor   del inmueble y, asimismo, se ordene a la Administración Municipal de Ocaña que   trate de manera especial a la población víctima del desplazamiento, brindándole   el apoyo y la orientación necesaria frente a los trámites para la obtención y   posterior legalización del subsidio de vivienda.    

      

1.2.   PRUEBAS DOCUMENTALES    

Obran en el expediente las siguientes pruebas   documentales:    

1.2.1. Copia de los documentos de identidad de su núcleo familiar.    

1.2.2. Copia del oficio   fechado el 20 de febrero de 2013, donde Comcaja hace devolución a Comfaoriente   de la documentación del subsidio familiar de vivienda otorgado al accionante por   estar vencido.    

1.2.3. Copia de un escrito suscrito por   el accionante y dirigido a Fonvivienda donde solicita el giro del subsidio y, a   su vez, que este sea consignado en la cuenta de ahorros del propietario del   inmueble.    

1.2.4. Copia de una certificación   fechada el 21 de enero de 2013, a través de la cual el accionante manifiesta   aceptar las condiciones de la vivienda usada a la cual pretende aplicar el   subsidio de vivienda.    

1.2.5. Copia del certificado de   tradición del inmueble sobre el cual el accionante pretende aplicar el subsidio,   fechado el 17 de enero de 2013.    

1.2.6. Copia de la escritura pública No.   2.348 otorgado en la Notaría Cuarta del Círculo de Cúcuta el 14 de septiembre de   2012.    

1.3.   ACTUACIONES PROCESALES    

El Juzgado 2 Civil del Circuito de Ocaña avocó el   conocimiento de la acción de tutela y, mediante auto calendado el 6 de marzo de   2013, ordenó correr traslado de la misma al Fondo Nacional de Vivienda, a   Comfaoriente, a Comcaja, a la Gobernación de Norte de Santander y a la Alcaldía   Municipal de Ocaña.    

1.3.1. Respuesta de la Caja de   Compensación Familiar Campesina -Comcaja-    

Solicita al juez de tutela abstenerse de emitir   cualquier decisión en contra de la entidad, toda vez que considera no haber   desconocido o conculcado derecho fundamental alguno del accionante.    

Manifiesta que en virtud del contrato de gestión   suscrito entre Fonvivienda y las cajas de compensación familiar del país,   reunidas en la Unión Temporal de Cajas Cavis U.T., en estas últimas se delegó   algunas labores logísticas y de trámite, por lo que, aclara, Comcaja ejerce una   labor de intermediación en el proceso de asignación de los subsidios,   consistente en brindar información a los ciudadanos, recibir la documentación y   realizar un proceso de depuración de la misma.    

En este sentido, afirma que Comcaja no es la entidad   encargada de asignar o desembolsar los dineros correspondientes al subsidio   familiar de vivienda, pues es el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo   Territorial quien debe velar por el cumplimiento y giro de los subsidios que   hayan sido otorgados por Fonvivienda.    

En cuanto a los datos del accionante, indica que su   postulación se realizó el 8 de junio de 2007. Ahora, sostiene que la persona   beneficiaria del subsidio cuenta con un término perentorio para ubicar un   proyecto de vivienda que llene sus expectativas.    

Informa que el accionante no presentó de manera   oportuna los documentos requeridos para realizar el respectivo desembolso del   subsidio, los cuales se allegaron a la Coordinación de Hábitat e Infraestructura   de Comcaja el día 11 de febrero de 2013. Por tal razón, los documentos fueron   devueltos, y la entidad se encuentra ante la imposibilidad de continuar con el   trámite para lograr el desembolso del subsidio.    

Adicional a lo anterior, informa que el accionante no   radicó ante esa entidad ningún escrito solicitando la prórroga del subsidio.    

Resalta que la información tanto para el accionante,   como para todos los beneficiarios del subsidio a quienes les ha sido asignado a   través de Comcaja, es oportuna y veraz. Sustenta esta afirmación en el hecho de   que una vez el actor se comunicó con la entidad, le indicaron el procedimiento a   seguir para el desembolso del dinero, así como el proceso correspondiente para   acceder a una nueva asignación.    

Respecto de la fecha en la cual debe ser desembolsado   el dinero, sostiene que una vez el beneficiario del subsidio radica ante la   entidad otorgante la solicitud de cobro con el lleno de los requisitos   establecidos en la norma, queda a discrecionalidad y competencia de Fonvivienda   la fijación de la fecha en la que se efectuará el desembolso respectivo. En tal   sentido, advierte que desconoce los motivos por los cuales Fonvivienda no   realizó con anterioridad la apertura de la cuenta de ahorro programado para el   beneficiario.    

1.3.2. Respuesta de la Caja de   Compensación Familiar del Oriente Colombiano -Comfaoriente-.    

Solicita al juez de tutela exonerar a la entidad de la   acción de tutela de la referencia, teniendo en cuenta las siguientes   consideraciones.    

Manifiesta que en virtud del Convenio de Cooperación   No. 003, celebrado entre Comcaja y Comfaoriente, firmado a partir del 1 de   febrero de 2010, es esta última quien continúa atendiendo a la población que se   haya postulado para subsidio familiar de vivienda.    

En general, informa que la entidad encargada de brindar   las razones por las cuales el 31 de diciembre de 2011 le fue retirado al   accionante el subsidio de vivienda y, asimismo, responder por qué solo hasta el   5 de diciembre de ese mismo año y mes le fue consignado, es Fonvivienda.    

Afirma que solo hasta el 21 de enero de 2013, el actor   presentó toda la documentación requerida para solicitar el desembolso del   subsidio familiar de vivienda. Los mismos fueron devueltos el 21 de febrero de   ese año, dado que el estado de su asignación era “apto con subsidio vencido”.    

Finalmente, indica que el accionante no solicitó   prórroga para materializar la ejecución del subsidio de vivienda del que era   beneficiario.    

1.3.3. Respuesta de la Alcaldía Municipal de Ocaña    

Considera que no ha vulnerado los derechos del   accionante o de su grupo familiar puesto que en ningún momento manifestó a esa   administración la intención de hacer efectivo el subsidio de vivienda; de haber   sido así, asegura, le hubiera prestado el debido acompañamiento y asesoría ante   la Caja de Compensación que corresponde.    

1.3.4. Respuesta del Fondo Nacional de Vivienda -Fonvivienda-    

Solicita decretar la improcedencia de la acción de   tutela por considerar que la entidad ha venido garantizando los derechos   fundamentales del accionante.    

Inicia su intervención citando las normas que   reglamentan el funcionamiento de la entidad, así como las que definen sus   obligaciones frente a la asignación de los subsidios familiares de vivienda.    

Al respecto, resalta que la vigencia del subsidio   familiar de vivienda, conforme al artículo 42 del Decreto 975 de 2004 es de seis   meses calendario contados a partir del primer día del mes siguiente a la fecha   de la publicación de la asignación. En este mismo punto sostiene que la entidad   competente para otorgar la prórroga es el actual Ministerio de Vivienda, Ciudad   y Territorio, no Fonvivienda.    

Comenta que se le asignó un subsidio en la modalidad de   “adquisición de vivienda nueva o usada para hogares propietarios”, por monto de   $15.450.000, y generó la orden de pago a la Cuenta de Ahorro Programado -CAP-   No. 400701787100 del Banco Agrario de Colombia, con una vigencia que se extendió   en varias oportunidades hasta el 31 de diciembre de 2011. En este punto, recalca   que el accionante no hizo efectivo el subsidio que le fue asignado dentro del   término de su vigencia, por lo que venció y quedó en estado “APTO CON SUBSIDIO   VENCIDO”.    

Ante lo dicho, indica que el subsidio del accionante   perdió vigencia y para la entidad no es posible reactivarlo.    

1.3.5. Respuesta del Ministerio de Vivienda    

El apoderado del Ministerio de Vivienda solicitó se   declarara improcedente la acción de tutela.    

Manifestó que esa entidad no tiene injerencia en los   hechos narrados por el accionante, toda vez que no es la encargada de coordinar,   asignar y/o rechazar los subsidios de vivienda de interés social, funciones que   corresponden al Fondo Nacional de Vivienda.    

Indicó que las funciones del Ministerio se   circunscriben a “formular, dirigir y coordinar las políticas, regulación,   planes y programas en materia habitacional integral pero NO tiene funciones de   coordinación, asignación y/o rechazo sobre postulaciones y adjudicaciones   referentes a los subsidios de vivienda de interés social, así como tampoco tiene   injerencia en la inspección, vigilancia y control de este tema”.    

Por tanto, aclaró que el Fondo Nacional de Vivienda es   una entidad diferente al Ministerio, pues tiene personería jurídica propia y   total autonomía presupuestal y financiera. En tal sentido, solicitó desvincular   a dicha Cartera por configurarse respecto de ella, falta de legitimación en la   causa por pasiva.    

2. DECISIONES JUDICIALES    

2.1.     SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA – JUZGADO 2 CIVIL DEL CIRCUITO DE OCAÑA    

En sentencia proferida el 13 de marzo de 2013, el   Juzgado 2 Civil del Circuito de Ocaña decidió amparar los derechos fundamentales   invocados por el accionante.    

El juez de tutela expuso consideraciones en torno al   derecho fundamental a la vivienda digna, con base en jurisprudencia de la Corte   Constitucional.    

En el caso concreto, encontró probado que el actor   realizó todas las gestiones que estaban dentro de sus posibilidades para hacer   efectivo el subsidio. Igualmente, comprobó que Comfaoriente no hizo ninguna   gestión de las que le compete, por lo que evidenció la desidia y falta de   colaboración de la entidad con el actor, para agotar oportunamente todas las   acciones a su cargo.    

En general, la labor estuvo dirigida a demostrar el   grado de diligencia con que actuaron tanto las entidades involucradas en el   proceso de asignación del subsidio, como el accionante. A partir de estos   aspectos concluyó que era procedente la tutela, toda vez que existe nexo causal   entre la conducta de algunos de los entes accionados y la vulneración de los   derechos del actor y su núcleo familiar; porque no se observa desidia o   negligencia por parte del demandante en el trámite del proceso de aplicación del   subsidio, que el juez considera poco claro y lento; porque Fonvivienda no   realizó ninguna gestión en orden a cerciorarse del estado en que se encontraba   el trámite del subsidio, aspecto igualmente reprochable frente a Comfaoriente y,   finalmente, porque son esas específicas acciones y gestiones  “lo que se   echa de menos en el presente caso y conduce a predicar la existencia de una   conducta omisiva que ha dado lugar a la vulneración de derechos fundamentales   (…)”.    

En razón a lo anterior ordenó:    

“A. Que el FONDO NACIONAL DE VIVIENDA reasigne   nuevamente el subsidio de vivienda al actor, que inicialmente le fue otorgado   mediante resolución 1470 del 30 de diciembre de 2010 y proceda a efectuar el   giro correspondiente para hacerlo efectivo, haciendo para ello todas las   gestiones administrativas necesarias de tal manera que en un plazo no mayor a   tres meses el actor pueda materializar el subsidio y adquirir la vivienda que   requiere.    

B. A LA CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR COMFAORIENTE que   proceda a recibir nuevamente al actor toda la documentación que le fuera   devuelta y proceda en forma ágil y sin ninguna dilación a realizar todos los   trámites y gestiones administrativas ante las autoridades o entidades   respectivas a fin de que se materialice el subsidio de vivienda que FONVIVIENDA   debe reasignar al actor.    

Igualmente, teniendo en cuenta el grado de instrucción   y condiciones del actor se les brinde todo el acompañamiento y asesoría que   requiera de tal manera que no haya más obstáculos para la entrega real y   efectiva del subsidio.    

C. A LA CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR CAMPESIAN COMCAJA   que proceda a tramitar y/o realizar en forma ágil y sin ninguna dilación todos   los trámites y gestiones administrativas ante las autoridades o entidades   respectivas a que haya lugar con base en toda la documentación que le fuera   devuelta al actor y proceda en consecuencia, a fin de que se materialice el   subsidio de vivienda que FONVIVIENDA debe reasignar al actor.”    

D. El actor por su parte deberá presentar nuevamente   ante la CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR COMFAORIENTE toda la documentación que le   fuera devuelta por esta entidad, actualizando la información que lo requiera, a   fin de que ésta actúe conforme a lo señalado en el literal C.    

Igualmente deberá estar pendiente de todo el trámite y   proceso y aportar oportunamente la documentación que se requiera”.    

2.2.   IMPUGNACIÓN    

2.2.1. Comcaja    

Comcaja manifestó su inconformidad con la decisión   proferida por el juez de tutela. Al respecto, consideró que la interpretación   dada por el fallador respecto de que no existe ninguna prueba que hubiera   advertido el actor sobre la fecha de vencimiento del subsidio y/o requiriéndolo   para agilizar el proceso, es errada. Adujo que el documento que demuestra todo   lo contrario es la carta de asignación que está en manos del actor, donde se le   señala que el subsidio puede ser utilizado para acceder a una solución de   vivienda de interés prioritario en cualquier parte del territorio nacional y en   un plazo de seis meses para su aplicación, contados a partir del primer día del   mes siguiente a la fecha de publicación de la asignación.    

Además de esto, Comcaja aclaró que solo puede dar   cumplimento a lo ordenado por el a quo una vez Fonvivienda “amplíe la   vigencia” del subsidio otorgado al actor.    

2.2.2. Fonvivienda    

La entidad manifestó su inconformidad poniendo de   presente al juez de alzada que no es la facultada para ampliar la vigencia de   los subsidios familiares de vivienda, sino que tal poder reside en el Ministerio   de Vivienda, Ciudad y Territorio, entidad encargada de dirigir las políticas de   vivienda de interés social.    

2.3    SEGUNDA   INSTANCIA – TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE CUCUTA, SALA CIVIL,   FAMILIA    

En fallo proferido el 9 de mayo de 2013, el Tribunal Superior del   Distrito Judicial de Cúcuta, Sala Civil, Familia, revocó la decisión tomada por   el a quo y, en su lugar, declaró improcedente el amparo solicitado por el   accionante.    

En sus consideraciones, el Tribunal adujo que el accionante no dispuso   de ninguna herramienta jurídica a su alcance para evitar el vencimiento del   subsidio, como por ejemplo la solicitud de prórroga. Por tal razón, señaló que   resultaba “inane acudir a este mecanismo para ordenar nuevamente la   consignación de dichos dineros que por su propia culpa no utilizó en término   oportuno”.    

En consecuencia, concluyó que i) el actor no se encuentra en una   circunstancia excepcional frente a otras personas en sus mismas condiciones,   pues debió estar atento a la pronta aplicación del subsidio;  ii) no   existen elementos probatorios que indiquen su incapacidad para auto sostenerse a   través de un proyecto de estabilización socio-económico; y iii) de los hechos de   la tutela no se deduce que sea padre cabeza de familia o que dedica su tiempo a   cuidar niños menores o adultos mayores.      

3. CONSIDERACIONES    

3.1.  COMPETENCIA Y OPORTUNIDAD    

La Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte   Constitucional, con base en las   facultades conferidas por los artículos 86 y 241, numeral 9° de la Constitución,   es competente para revisar el fallo de tutela adoptado en el proceso de la   referencia. Además, procede la revisión en virtud de la selección realizada por   la Sala correspondiente y del reparto verificado en la forma establecida por el   reglamento de la Corporación.    

3.2.   PROBLEMA JURÍDICO    

Conforme a los hechos narrados,   corresponde a esta Sala determinar si las entidades accionadas vulneraron los   derechos fundamentales a la vida, al mínimo vital y a la vivienda digna del   accionante, ante las supuestas demoras en el giro del subsidio familiar de   vivienda del que es beneficiario, a efectos de poderlo aplicar.    

Para resolver este problema, la Sala   primero  abordará la jurisprudencia relativa al derecho a la vivienda digna,   particularmente cuando se trata de personas desplazadas, y sobre el especial   trato que merecen por ser sujetos de especial protección constitucional. Como   segundo  aspecto, describirá la normativa sobre políticas de vivienda para dicho grupo   poblacional y, finalmente, resolverá el caso concreto.    

3.3.   EL DERECHO A LA   VIVIENDA DIGNA.    

3.3.1. Naturaleza Jurídica    

De conformidad con el Estado Social de Derecho como   modelo adoptado por la Constitución de 1991, su parte dogmática establece una   carta de derechos que el Estado debe garantizar. Entre ellos se encuentran los   derechos económicos, sociales y culturales, los cuales abarcan prerrogativas que   progresivamente deben tener la oportunidad de gozar y ejercer todos los   ciudadanos colombianos. En efecto, la garantía de estos derechos está en cabeza   del Estado, pero dado su carácter principalmente prestacional, en principio no   pueden ser garantizados de forma inmediata, sino que requieren de un desarrollo   progresivo.    

3.3.1.1. Por estas razones, el derecho a una vivienda digna   consagrado en el artículo 51 de la Constitución no fue inicialmente tratado por   la jurisprudencia como un derecho fundamental que pudiera ser exigido a través   de la acción de tutela, por encontrarse dentro de los denominados derechos de   segunda generación –económicos, sociales y culturales- que se caracterizan   principalmente por su contenido prestacional. Además, se señalaba que dicho   derecho requiere de un desarrollo legal previo que garantice su eficacia. Esta   postura fue adoptada en algunos de los primeros pronunciamientos de la Corte   Constitucional, como en la sentencia T-495 de 1995[2],   en la cual manifestó lo siguiente:    

“El derecho a la vivienda   digna es un derecho de carácter asistencial que requiere un desarrollo legal   previo y que debe ser prestado directamente por la administración o por las   entidades asociativas que sean creadas para tal fin, sin olvidar que su   aplicación exige cargas recíprocas para el Estado y para los asociados que   pretendan beneficiarse de los programas y subsidios. Así, las autoridades deben   facilitar la adquisición de vivienda, especialmente en los sectores inferiores y   medios de la sociedad, donde aparece detectado un déficit del servicio; para tal   efecto los particulares deben cumplir con los requisitos establecidos por la   ley.”[3]    

           En igual sentido, la sentencia T-258 de 1997[4]  reafirmó el carácter asistencial que la jurisprudencia le venía otorgando al   derecho a la vivienda digna:    

                                                                                                              “La Constitución señaló el derecho que   tienen toda persona para acceder a la vivienda en condiciones dignas. Dicho   derecho, que se cataloga como de segunda generación y que se sitúa junto con   otros derechos de carácter económico, no tiene la protección inmediata que le   puede brindar la acción de tutela, pues en su condición de derecho asistencial,   le corresponde al Estado la obligación de desarrollar planes de vivienda, ya sea   directamente o por medio de contratos con particulares, todo de acuerdo con la   ley. Por tal motivo, las condiciones jurídicas, económicas y materiales son las   que determinarán la efectiva materialización de tal derecho”.                                                                                                     

3.3.1.2. Sin embargo, la posición de la Corte no ha sido   unívoca en torno al tema de la naturaleza jurídica del derecho a la vivienda   digna y ha ido cambiando con el paso del tiempo. De este modo, la jurisprudencia   ha distinguido algunas situaciones bajo las cuales existe un derecho subjetivo   fundamental, sea por transmutación, por su conexidad con un derecho respecto del   cual no existe discusión sobre su naturaleza fundamental[5]  o por la afectación del mínimo vital[6],   casos en los cuales es posible que se brinde la protección a través de la acción   de tutela.    

En el caso de la transmutación, la Corte Constitucional   en la Sentencia T-304 de 1998[7] explicó que   dado el carácter programático de los derechos económicos, sociales y culturales,   éstos “tienden a transmutarse hacia un derecho subjetivo, en la medida en que   se creen los elementos que le permitan a la persona exigir del Estado la   obligación de ejecutar una prestación determinada, consolidándose, entonces, lo   asistencial en una realidad concreta en favor de un sujeto específico”. Así,   según esta tesis, el derecho a la vivienda digna se convierte en fundamental   cuando es dotado de contenido mediante la implementación de medidas legislativas   y administrativas dirigidas a hacerlo efectivo.    

Respecto de la exigibilidad de esta clase de derechos prestacionales a   través del criterio de conexidad, ésta Corporación ha indicado en el caso del   derecho a la vivienda digna que “en abstracto no haría   parte de los derechos fundamentales, pero en algunas circunstancias lo sería si   está en conexidad con otros derechos fundamentales. La efectividad de la tutela   respecto a la petición de una persona para que su vivienda sea digna dependerá   de las condiciones jurídico-materiales del caso concreto.”[8]    

En cuanto a la protección fundada en la hipótesis de la vulneración del   mínimo vital del accionante, ésta va dirigida a que el juez de tutela pueda   proteger el derecho a la vivienda digna, “cuando dadas las circunstancias   particulares de debilidad manifiesta en que se encuentra quien la posee, es o   puede ser injustamente despojado de ella y con ello se afecta su mínimo vital o   el de su familia, o cuando adquiere el rango de fundamental por el factor de   conexidad con otro derecho fundamental”[9]    

3.3.1.3. Ahora bien, más recientemente dentro de la amplia jurisprudencia   constitucional se puede encontrar un criterio más por el cual la protección de   los derechos económicos, sociales y culturales resulta exigible a través de un   mecanismo como la acción de tutela. Se trata de su concepción como derechos   fundamentales de forma autónoma. En este sentido, la Corte ha afirmado que el   carácter programático de dichos derechos y su necesaria dependencia de una   erogación presupuestaria no es suficiente para sustraerles  su carácter   fundamental:    

 “Al respecto, se dice, debe repararse en que todos los derechos constitucionales fundamentales   – con independencia de si son civiles, políticos, económicos, sociales,   culturales, de medio ambiente – poseen un matiz prestacional de modo que, si se   adopta esta tesis, de ninguno de los derechos, ni siquiera del derecho a la   vida, se podría predicar la fundamentalidad. Restarles el carácter de derechos   fundamentales a los derechos prestacionales, no armoniza, por lo demás, con las   exigencias derivadas de los pactos internacionales sobre derechos humanos   mediante los cuales se ha logrado superar esta diferenciación artificial que hoy   resulta obsoleta así sea explicable desde una perspectiva histórica”.[10]    

En este orden de ideas, no puede asumirse que por el hecho de estar   frente a la exigencia de un derecho económico, social o cultural, la tutela no   sea procedente.  Así por ejemplo, en el caso paradigmático del derecho a la   salud[11], a pesar de   que en un comienzo la jurisprudencia no fue unánime respecto a   su naturaleza, razón por la cual se valió de   caminos argumentativos como el de la conexidad y el de la transmutación en derecho fundamental en los casos de   sujetos de especial protección   constitucional, hoy la Corte acepta la naturaleza fundamental autónoma de tal derecho, atendiendo, entre   otros factores, a que por vía normativa y   jurisprudencial se han ido definiendo sus   contenidos, lo que ha permitido que se torne en una garantía subjetiva reclamable ante las instancias   judiciales.    

3.3.1.4. En el desarrollo jurisprudencial de la   tesis del carácter fundamental

  autónomo del derecho a la vivienda digna, la Corte   ha descartado el argumento de que su   contenido principalmente prestacional y de desarrollo progresivo impide su reconocimiento como fundamental.   Como bien lo ha precisado esta Corporación en numerosos fallos, todos los   derechos fundamentales tienen una faceta   prestacional y progresiva –incluso los   tradicionales derechos civiles y políticos- sin que ello tenga incidencia sobre su naturaleza constitucional[12]. Lo   determinante es su relación directa con el principio de dignidad humana.     

Así pues, la   Corte ha reconocido entonces que la vivienda digna es un derecho fundamental   autónomo, dada su relación intrínseca con la dignidad humana. Al respecto, la   sentencia T-986A de 2012[13] definió   claramente las razones principales de esta afirmación:    

“En primer lugar, la Corte ha reconocido   que, a la luz de las normas internacionales que consagran las obligaciones del   Estado colombiano en relación con la protección de los Derechos Humanos, todas   las prerrogativas agrupadas bajo esta categoría deben ser garantizadas, sin que   sea posible distinguir entre los denominados derechos civiles, políticos,   económicos, sociales o culturales. La Corte ha dejado claro que la distinción   entre derechos civiles y políticos, de un lado, y DESC, de otro, solamente   responde a razones históricas y metodológicas, y no a una diferencia de   importancia de los derechos    

En segundo lugar, la adopción del modelo de   Estado Social de Derecho, su nueva concepción del individuo y su preocupación   por la desigualdad material, conlleva el reconocimiento de los DESC como   derechos fundamentales. En este orden de ideas, [l]a consagración a nivel   constitucional de estos derechos ha estado además acompañada con la creación de   mecanismos para su justiciabilidad, bajo la premisa de que la realización   efectiva de los derechos –no solamente su reconocimiento legal- es un fin   primordial del Estado Social de Derecho.[14]    

Por ejemplo, bajo esa nueva concepción, la   Constitución impone un mandato al legislador de desarrollar este tipo de   derechos sujetándose (i) al contenido que de estos ha fijado la Constitución, el   bloque de constitucionalidad y el juez constitucional y, (ii) a los principios   de no discriminación y, progresividad y no regresividad.    

En tercer lugar, todos los derechos, sin   importar la generación a la cual se adscriba su reconocimiento, comprenden tanto   mandatos de abstención, como de prestación, y ello no es óbice para negar su   naturaleza fundamental[15].    

En cuarto lugar, si bien es cierto que el   derecho a la vivienda digna (…) se caracteriza por cierto grado de   indeterminación en relación con las prestaciones que su satisfacción requiere,   las cuales deben ser precisadas por las instancias del poder definidas con   fundamento en el principio democrático, tal connotación no puede conducir a   negar el carácter iusfundamental del mismo y tampoco a descartar de plano la   procedencia del amparo constitucional cuando se advierta su vulneración.[16] (Resaltado   fuera del texto) Lo anterior por cuanto es común a todos los derechos   constitucionales cierto grado de indeterminación, propio del lenguaje con que se   redactan las cartas políticas.    

3.3.2. Alcance y contenido del derecho a la vivienda digna.    

            El concepto de vivienda digna implica contar con un lugar, propio o   ajeno, que le permita a la persona desarrollarse en unas mínimas condiciones de   dignidad y satisfacer su proyecto de vida[17]. Igualmente,  el   artículo 51 de la Constitución Política consagra el acceso a una vivienda digna   como un derecho de todas las personas, y asigna al Estado la obligación de fijar   las condiciones necesarias para hacerlo efectivo a través de la promoción de   planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a largo   plazo y formas asociativas para la ejecución de dichos programas.    

Conforme con lo indicado por la Observación General No.   4 el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas[18],   para que una vivienda pueda considerarse adecuada en los términos del PIDESC   (Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales), es necesario   lo siguiente:    

“7.    En opinión del Comité, el derecho   a la vivienda no se debe interpretar en un sentido estricto o restrictivo que lo   equipare, por ejemplo, con el cobijo que resulta del mero hecho de tener un   tejado por encima de la cabeza o lo considere exclusivamente como una comodidad.    Debe considerarse más bien como el derecho a vivir en seguridad, paz y dignidad   en alguna parte.  Y así debe ser por lo menos por dos razones.  En   primer lugar, el derecho a la vivienda está vinculado por entero a otros   derechos humanos y a los principios fundamentales que sirven de premisas al   Pacto.  Así pues, “la dignidad inherente a la persona humana”, de la   que se dice que se derivan los derechos del Pacto, exige que el término   “vivienda” se interprete en un sentido que tenga en cuenta otras diversas   consideraciones, y principalmente que el derecho a la vivienda se debe   garantizar a todos, sean cuales fueren sus ingresos o su acceso a recursos   económicos.  En segundo lugar, la referencia que figura en el párrafo 1 del   artículo 11 no se debe entender en sentido de vivienda a secas, sino de vivienda   adecuada.  Como han reconocido la Comisión de Asentamientos Humanos y la   Estrategia Mundial de Vivienda hasta el Año 2000 en su párrafo 5:  “el   concepto de “vivienda adecuada”… significa disponer de un lugar donde   poderse aislar si se desea, espacio adecuado, seguridad adecuada,   iluminación y ventilación adecuadas, una infraestructura básica adecuada   y una situación adecuada en relación con el trabajo y los servicios básicos,   todo ello a un costo razonable.”    

Igualmente, esta Corporación, con fundamento en la   Observación General No. 4 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y   Culturales, fijó los requisitos para que una vivienda digna sea considerada como   tal. Al respecto, la Sentencia T-585 de 27 de julio de 2006, M.P Marco Gerardo   Monroy Cabra, expresó que:    

“En primer lugar, debe presentar condiciones adecuadas,   las cuales dependen de la satisfacción de los siguientes factores, entre otros:   (i) Habitabilidad, es decir, que la vivienda cumpla con los requisitos   mínimos de higiene, calidad y espacio necesarios para que una persona y su   familia puedan ocuparla sin peligro para su integridad física y su salud.   (ii) Facilidad de acceso a los servicios indispensables para la salud, la   seguridad, la comodidad y la nutrición de sus ocupantes. (iii) Ubicación que   permita el fácil acceso a opciones de empleo, centros de salud y educativos, y   otros servicios sociales, y en zonas que no pongan en riesgo la salud de los habitantes. (iv) Adecuación cultural a sus habitantes. En segundo   lugar, debe rodearse de garantías de seguridad en la tenencia, condición que   comprende, entre otros aspectos: (i) Asequibilidad, que consiste en la   existencia de una oferta suficiente de vivienda y de posibilidades de acceso a   los recursos requeridos para satisfacer alguna modalidad de tenencia, entre   otros. (…). (ii) Gastos soportables, que significa que los gastos de tenencia   –en cualquier modalidad- deben ser de un nivel tal que no comprometan la   satisfacción de otros bienes necesarios para la garantía de una vida digna de   los habitantes de la vivienda. Para satisfacer este componente, el Estado debe,   por ejemplo, crear subsidios para quienes no puedan sufragar el costo de la   tenencia y sistemas de financiación que permitan a las familias acceder a la   vivienda sin comprometer su vida en condiciones dignas, proteger a los   inquilinos contra aumentos desproporcionados en los cánones de arrendamiento y   facilitar el acceso a materiales de construcción. (iii) Seguridad jurídica en la   tenencia, que implica que las distintas formas de tenencia estén protegidas   jurídicamente, principalmente contra el desahucio, el hostigamiento, o cualquier   forma de interferencia arbitraria e ilegal”.   (Negrilla y subrayado fuera del texto).    

En el mismo sentido, en Sentencia C-444 de 8 de julio   de 2009, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, se   destacaron como importantes los siguientes conceptos sobre el derecho a la   vivienda digna, contenidos en la Observación General No. 4 del Comité de   Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas:    

“a) El   contenido del derecho a la vivienda digna abarca las condiciones de   habitabilidad de la vivienda, que consisten en que ella pueda “ofrecer espacio   adecuado a sus ocupantes y de protegerlos del frío, la humedad, el   calor, la lluvia, el viento u otras amenazas para la salud, de riesgos   estructurales y de vectores de enfermedad.  Debe garantizar también la   seguridad física de los ocupantes.[19]  (Negrillas fuera del texto original)    

b) En relación con la habitabilidad de la vivienda   digna, los Estados miembros del PIDESC (Pacto Internacional de Derechos   Económicos Sociales y Culturales) tienen la obligación de adoptar “medidas   apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho”, de conformidad con lo   que al respecto indica el artículo 11 de dicho Pacto.”    

Del contenido de las referidas sentencias se desprende   que el derecho a la vivienda digna está íntimamente relacionado con el derecho a   la vida en condiciones dignas y que de conformidad con la Observación General No   4 antes citada, debe procurarse que la materialización del derecho no adolezca   de a) la seguridad jurídica de la tenencia; b) disponibilidad de servicios,   materiales, facilidades e infraestructura; c) gastos soportables; d)   habitabilidad; e) asequibilidad; f) lugar y g) adecuación cultural.    

3.3.3.   El derecho fundamental a la   vivienda digna de la población desplazada por la violencia y su protección a   través de la acción de tutela. Reiteración de jurisprudencia.    

         La jurisprudencia de esta Corporación ha perfilado una   consolidada línea frente a la garantía de los derechos fundamentales en cabeza   de quienes, por sus características particulares, son considerados sujetos de   especial protección constitucional. Es por ello que en reiterados fallos, a   través del mecanismo constitucional de la tutela, las personas en situación de   desplazamiento han sido objeto de especial protección debido a las condiciones   de vulnerabilidad que padecen y por ser sujetos pasivos de la masiva vulneración   de sus derechos constitucionales fundamentales.    

           Fue precisamente por esta constante y masiva vulneración de derechos   fundamentales que la Corte Constitucional, en sentencia T-025 de 2004[20],   declaró el estado de cosas inconstitucional en materia de desplazamiento forzado   interno, fallo en el que igualmente explicó las razones por las cuales éste   fenómeno social debía ser tratado como un problema estructural por parte de las   autoridades encargadas de brindar la asistencia necesaria a esta parte de la   población:    

           “(…) por las circunstancias que   rodean el desplazamiento interno, las personas –en su mayor parte mujeres cabeza   de familia, niños y personas de la tercera edad – que se ven obligadas “a   abandonar intempestivamente su lugar de residencia y sus actividades económicas   habituales, debiendo migrar a otro lugar dentro de las fronteras del territorio   nacional”[21]  para huir de la   violencia generada por el conflicto armado interno y por el desconocimiento   sistemático de los derechos humanos o del derecho internacional humanitario, quedan   expuestas a un nivel mucho mayor de vulnerabilidad[22], que implica una   violación grave, masiva y sistemática de sus derechos fundamentales[23] y, por lo mismo,   amerita el otorgamiento de una especial atención por las autoridades: “Las   personas desplazadas por la violencia se encuentran en un estado de debilidad   que los hace merecedores de un tratamiento especial por parte del Estado”[24]. En ese mismo orden de   ideas, ha indicado la Corte “la necesidad de inclinar la agenda política del   Estado a la solución del desplazamiento interno y el deber de darle prioridad   sobre muchos otros tópicos de la agenda pública”[25], dada la   incidencia determinante que, por sus dimensiones y sus consecuencias   psicológicas, políticas y socioeconómicas, ejercerá este fenómeno sobre la vida   nacional.”    

Como se indicó, la caracterización de las personas en   situación de desplazamiento como sujetos de especial protección constitucional   abarca igualmente la obligación de que a través de mecanismos de protección   constitucional como la acción de tutela, se garantice el goce efectivo de sus   derechos fundamentales. Con base en dicho criterio es que el juez de tutela debe   observar los casos en que se perciba y constate la amenaza de los derechos de   esta población.    

De lo expuesto, es claro que la acción de tutela es   procedente como mecanismo constitucional de protección de los derechos   fundamentales de la población desplazada, lo cual, a su vez, visto desde el   punto de vista de la naturaleza y alcance de los derechos económicos, sociales y   culturales, en especial, la vivienda digna, contiene un matiz particular, en   tanto la población desplazada ha sufrido un evidente desarraigo. Por lo tanto,   es válido concluir que el amparo resulta necesario cuando se ejerce con el   objetivo de proteger el derecho a una vivienda digna de dicha población.    

Al respecto, en la sentencia   T-177 de 2010[26],   se afirmó lo siguiente:    

Entonces, si bien se ha aceptado por vía   jurisprudencial la protección del derecho a la vivienda digna en forma autónoma   y directa a través de la acción de tutela, no debe olvidarse que en desarrollo   de las disposiciones constitucionales, las políticas en materia habitacional se   deben ir implementando de manera progresiva. En este sentido, al observar las   especiales condiciones de la población desplazada, en tanto se encuentran   expuestos a un mayor número de factores exógenos que incrementan su grado de   vulnerabilidad, el Gobierno Nacional ha implementado progresivamente programas   de carácter asistencial como los subsidios de vivienda de interés social,   dirigidos especialmente a la población desplazada.    

Estos programas que tienen como objetivo la provisión   de vivienda en condiciones dignas a la población desplazada, son reforzados como   respuesta a las órdenes impartidas por la Corte Constitucional en la ya citada   sentencia T-025 de 2004, en la cual declaró el estado de cosas inconstitucional   en esta materia. Así, el Estado radicó en manos de varias entidades el   desarrollo de esta labor, como por ejemplo en FONVIVIENDA, la cual, por medio de   convocatorias abiertas dirigidas a la población desplazada, oferta subsidios de   vivienda, que mediante un proceso de selección y depuración, son posteriormente   otorgados a quienes cumplan con el lleno de los requisitos.    

En oportunidades previas, la Corte se ha pronunciado   acerca de situaciones en las cuales el derecho a la vivienda digna se ha visto   vulnerado por las entidades encargadas de implementar la política de vivienda,   más precisamente, Fonvivienda.    

En la sentencia T-573 de 2010[27],   esta Corporación conoció el caso de una familia que fue beneficiada con el   subsidio de vivienda por parte de Fonvivienda, y cuya aplicación la realizó   sobre un proyecto denominado urbanización “San Antonio”. El 28 de julio de 2006,   la accionante firmó el contrato con la Unión Temporal encargada de la   construcción, por lo que solicitó a Fonvivienda que desembolsara el subsidio   recibido en el encargo fiduciario, sin embargo, a pesar de ello, para el año   2008 aún no le habían hecho la entrega efectiva de la vivienda. Según la entidad   encargada de la construcción el retraso se debía a que Villavivienda,   propietaria del lote, no había hecho entrega del mismo.    

En aquélla ocasión, la Corte reiteró la jurisprudencia   acerca de la procedencia de la acción de tutela para proteger el derecho a la   vivienda digna, señalando que en el caso de la población desplazada, se   constituía en un derecho fundamental dada las condiciones de este grupo   poblacional. Allí, advirtió que el incumplimiento del contrato se debía a un   círculo vicioso de traslado de responsabilidades, lo que configuraba un grave   quebrantamiento del derecho a la vivienda digna de la accionante y su núcleo   familiar. Para que esto no siguiera sucediendo, ordenó a la Unión Temporal que   en un plazo máximo de 30 días, si aún no lo había hecho, entregara de manera   definitiva a la actora una casa con características superiores o iguales a las   pactadas en el contrato. De otro lado, debido a que el subsidio había perdido   vigencia como consecuencia de la dilación, ordenó a Fonvivienda que prorrogara   el mismo hasta que las entidades demandadas cumplieran la obligación de entregar   la vivienda.    

De otro lado, la Corte también ha resuelto situaciones   donde las inconsistencias se presentan es por inconvenientes en el desembolso   del subsidio asignado. Así pues, en la T-675 de 2011, revisó la situación   de varios accionantes que recibieron la comunicación de otorgamiento del   subsidio del 18 de septiembre de 2007 y, a partir de esa fecha, hasta los meses   de octubre y noviembre del mismo año, procedieron a firmar promesas de   compraventa. De acuerdo con ello, y al cronograma presentado por la   constructora, la escrituración y entrega de las casas no se cumplió en la fecha   pactada en la promesa. En septiembre de 2010, cuando se iba a proceder con la   escrituración, para que la caja de compensación respectiva (Comfenalco)   desembolsara el resto del dinero, esta no lo hizo alegando que la vigencia del   subsidio había vencido, a sabiendas de que las viviendas ya se hallaban   construidas.    

La Corte reiteró que el subsidio de vivienda es un   mecanismo para el logro progresivo de la efectividad del derecho a contar con   una vivienda digna.    

Con base en esto, indicó que las cajas de compensación   cuando actúan como administradoras de recursos parafiscales, están desarrollando   una actividad administrativa dirigida a ejecutar las políticas públicas de   vivienda, por lo que, con sus actuaciones, generan una expectativa legítima en   los afiliados. Al respecto, la Corte encontró que la decisión de Comfenalco   comprometía los derechos a la vivienda digna y al mínimo vital de los   accionantes, pues confiaron en su actuar. Además, indicó que si bien la decisión   de no desembolsar el resto del dinero estuvo acorde con las normas que   reglamentan el subsidio, ello no es consecuente con la finalidad de este   mecanismo, el cual consiste en hacer efectivo el derecho a la vivienda digna   de las personas de más bajos ingresos. En consecuencia, ordenó a Comfenalco   que en el término de 48 horas realizara los trámites administrativos necesarios   para continuar con la legalización del subsidio familiar de los accionantes.            

Finalmente, de manera reciente, esta misma Sala de   Revisión profirió la sentencia T-409 de 2013[28],  oportunidad en la cual resolvió varios casos en donde los accionantes   consideraban vulnerado su derecho fundamental a la vivienda digna, dado que la   constructora aún no les había dado una fecha cierta de construcción y entrega de   las viviendas de interés social, a pesar de que los dineros habían sido   desembolsados desde el año 2011, y a que la mayoría de las viviendas del   proyecto habían sido entregadas, menos 22 que correspondían a las de los   actores. Ellos fueron beneficiados con el subsidio de vivienda en junio de 2010,   el cual, fue posteriormente consignado en agosto de 2011 en la cuenta bancaria   del oferente del proyecto, acordándose que la fecha de entrega de la vivienda,   para cada uno, sería en noviembre del mismo año, fecha en la cual debía haberse   completado el pago. En septiembre de 2011, los accionantes solicitaron al   oferente informar por qué no se había iniciado la construcción; este, a su vez,   les indicó que a pesar de que ya se había realizado el desembolso, hasta ahora   se estaba realizando la programación de las obras. El 17 de agosto presentaron   la acción de tutela.    

Con fundamento en las obligaciones frente a la   población desplazada en casos donde se debe garantizar el derecho a la vivienda   digna, la Corte manifestó que este derecho se encontraba vulnerado en los casos   concretos, por cuanto “(i) la constructora recibió efectivamente el desembolso   del subsidio nacional de vivienda correspondiente al accionante; pese a lo   anterior, (ii) la constructora, si bien ha urbanizado el lote donde se   construyen las viviendas de interés social, no ha demostrado que haya llevado a   cabo las adecuaciones del terreno asignado al actor para hacerlo viable para la   construcción; (iii) mucho menos ha culminado la construcción de la   vivienda, pese a que se había comprometido a entregarla en el mes de   noviembre de 2011, y (iv) no ha fijado fecha cierta de entrega de la   solución habitacional.”[29]    

Igualmente, consideró más que suficiente el tiempo   transcurrido desde que se desembolsó el subsidio de vivienda (agosto de 2011)   hasta la fecha de proferido el fallo en sede de revisión (julio de 2013), para   que la constructora, en su calidad de garante de la protección del derecho a la   vivienda digna de los accionantes, hiciera efectiva la entrega. Expresó que lo   anterior, sumado a la falta de control por parte de la autoridad municipal,   generó en el accionante un detrimento socieconómico “que implica para el accionante y su familia, la   carencia de un hogar estable en condiciones dignas”[30].    

En suma, protegió el derecho fundamental a la vivienda   digna de los accionantes y, en consecuencia, ordenó a la constructora que en un   término de 6 meses entregara efectiva y realmente las casas. Además, le ordenó   pagar un subsidio de arrendamiento para garantizarles una solución temporal de   vivienda hasta que se realizara la entrega definitiva de la vivienda.    

De las anteriores sentencias, donde la Sala ha expuesto   la forma en que diferentes factores en el desarrollo e implementación de la   política de vivienda que han afectado la garantía del derecho a la vivienda   digna de las personas en situación de desplazamiento, se destaca que la acción   de tutela ha sido el mecanismo idóneo por excelencia para lograr tal fin, que no   es otro diferente a lograr la entrega material y efectiva de la vivienda.    

A partir de ello, la Sala llega a otra conclusión no   menos importante: dentro de la política pública en materia de vivienda, la   garantía efectiva del derecho a la vivienda digna se logra únicamente cuando la   persona beneficiada recibe efectivamente la vivienda y pueda disfrutar de ella,   la cual, según la Observación No. 4 del Comité DESC, debe contar con a) la seguridad jurídica de la tenencia; b)   disponibilidad de servicios, materiales, facilidades e infraestructura; c)   gastos soportables; d) habitabilidad; e) asequibilidad; f) lugar y g) adecuación   cultural.    

3.4.   Marco legal   del derecho a la vivienda digna de la población desplazada.    

3.4.1.    Obligaciones del Estado.    

Las responsabilidades de   las autoridades públicas frente a la garantía del derecho a la vivienda de la   población desplazada, adquieren una mayor dimensión dado que ellos tuvieron que   abandonar sus lugares de residencia o actividades económicas habituales para   afrontar condiciones inapropiadas de alojamiento, alimentación y estadía, lo que   hace necesaria y ostensible la protección del Estado[31].    

En tal sentido, la   sentencia T-585 de 2006[32], señaló que el contenido de este   derecho está dado por las siguientes obligaciones de las autoridades públicas en   la materia:    

“(i) reubicar a las personas desplazadas que, debido   al desplazamiento, se han visto obligadas a asentarse en terrenos de alto   riesgo; (ii) brindar a estas   personas  soluciones de vivienda de carácter temporal y, posteriormente,   facilitarles el acceso a otras de carácter permanente. En este sentido, la Corporación ha precisado   que no basta con ofrecer soluciones de vivienda a largo plazo si mientras tanto   no se provee a los desplazados alojamiento temporal en condiciones dignas; (iii) proporcionar   asesoría a las personas desplazadas sobre los procedimientos que deben seguir   para acceder a los programas; (iv)en   el diseño de los planes y programas de vivienda, tomar en consideración las   especiales necesidades de la población desplazada y de los subgrupos que existen   al interior de ésta –personas de la   tercera edad, madres cabeza de familia, niños, personas discapacitadas, etc.-; y   (v) eliminar las barreras que   impiden el acceso de las personas desplazadas a los programas de asistencia   social del Estado, entre otras.”(Negrilla   fuera del texto original).    

Ahora bien, estas   obligaciones han sido desarrolladas a nivel normativo para garantizar que la   población en situación de desplazamiento tenga derecho a la obtención de   soluciones de vivienda definitivas, por ejemplo, a través de la adjudicación de   subsidios familiares de vivienda rural o urbana.    

Estos subsidios fueron   creados mediante la Ley 3ª de 1991, norma que introdujo el Sistema Nacional de   Vivienda de Interés Social. Posteriormente, el artículo 2º del Decreto 951 de   2001, que reglamentó dicha ley, señalaba que la asignación de los subsidios   referidos en áreas rurales correspondía al Banco Agrario, y en áreas urbanas al   INURBE. Este último entró en liquidación por disposición del Decreto 554 de   2003, y por disposición del Decreto 555 del mismo año, sus funciones en materia   de vivienda fueron asumidas por el   Fondo Nacional de Vivienda –Fonvivienda– fondo con personería jurídica,   patrimonio propio y autonomía presupuestal y financiera adscrito al Ministerio   de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.    

Luego, vinieron   disposiciones reglamentarias que indicaban la forma en que habrían de otorgarse   dichos subsidios, estableciendo las modalidades de vivienda a las cuáles se   podía tener acceso, las entidades encargadas de ofrecerlas, los requisitos para   acceder a los mismos, entre otros. Hoy en día, es el Decreto 2190 de 2009 la   normatividad vigente en esta materia. Allí, se señaló como una finalidad de la   política de vivienda solventar el déficit cuantitativo y cualitativo   habitacional de la población más vulnerable, dentro la cual debían destinarse   planes de solución de vivienda para la población desplazada por la violencia.    

Acorde con lo anterior, la   Ley 1448 de 2011[33] señaló en su artículo 123 que   las víctimas del desplazamiento cuyas viviendas hayan sido afectadas por   despojo, abandono, pérdida o menoscabo, “tendrán prioridad y acceso   preferente a programas de subsidio de vivienda…”. En este sentido, también   indicó que las víctimas podrán acceder al Subsidio Familiar de Vivienda de   conformidad con la normatividad vigente que regula la materia, esto es, el   Decreto 2190 de 2009 y demás disposiciones, como se verá en seguida.    

4. CASO CONCRETO    

4.1.   RESUMEN DEL CASO    

El señor Alcides García Conde interpuso acción de   tutela en contra de Fonvivienda, Comfaoriente y Comcaja, por considerar que   estas entidades vulneraron sus derechos fundamentales a la vivienda digna, a la   igualdad y al debido proceso.    

El peticionario y su núcleo familiar son personas   víctimas del desplazamiento, y se encuentran debidamente inscritas en el RUV.    

En el año 2007, el señor García Conde participó en la   convocatoria abierta por Fonvivienda, dirigida al otorgamiento de subsidios   familiares de vivienda para la población desplazada. Como resultado, mediante   Resolución No. 1470 del 30 de diciembre de 2010[34],   dicha entidad asignó los subsidios a quienes cumplieron los requisitos exigidos   dentro de los cuales se encontraba como beneficiario el señor García Conde.    

De acuerdo con lo narrado por él, envió una petición a   Fonvivienda para efectos de que esta entidad abriera a su nombre la Cuenta de   Ahorros Programado (CAP) y, asimismo, se desembolsaran los recursos   correspondientes al subsidio, todo ello en el Banco Agrario.    

Una vez el subsidio fue consignado a su nombre en la   CAP del Banco Agrario y estando en sus manos la carta de asignación, relata el   actor que inició una ardua búsqueda para la compra del inmueble usado, dado que   esa fue la modalidad que escogió para la aplicación del subsidio de vivienda.    

Sostiene el señor Alcides que en la ciudad de Cúcuta   encontró una vivienda usada, por lo que el 14 de septiembre de 2012 suscribió la   Escritura Pública No. 2348 en la Notaría Cuarta de esa ciudad. El paso a seguir,   según el actor, era que el subsidio del cual fue beneficiario se desembolsara en   la cuenta bancaria del vendedor, pero no ocurrió así. Al indagar por las razones   de la demora, descubrió que el estado de su asignación era “apto con subsidio   vencido”, razón por la cual llamó a Comfaoriente, quien efectivamente le   confirmó que se había vencido el plazo para aplicar el subsidio.    

Cuando consultó a fondo las razones por las cuales se   venció el subsidio, encontró que el 30 de diciembre de 2010 le fue asignado, y   que su fecha de vencimiento era el 30 de diciembre de 2011, pero solo hasta el 5   de diciembre del mismo año le fue consignado. En razón a ello, el señor Alcides   considera que se han vulnerado sus derechos fundamentales a la vivienda digna   cuya protección invocó a través de la acción de tutela, toda vez que (i)   únicamente contó con 16 días para ejecutar el subsidio de vivienda y (ii) nunca   recibió apoyo y orientación por parte de alguna caja de compensación o de   Fonvivienda, para efectos de conocer cuáles son las pautas para la aplicación   del subsidio, pues de haber sido así no habría incurrido en errores que lo   llevaron a perder su asignación, debiendo ahora someterse a una nueva   postulación.    

En primera instancia, el Juzgado Segundo Civil del   Circuito de Ocaña concedió el amparo deprecado por el actor y, entre otras,   ordenó a Fonvivienda que emitiera una nueva resolución donde manifestara que   prorrogaba el subsidio del señor Alcides a efectos de que pudiera llevar a cabo   la compra del inmueble.    

El juez de alzada, Sala Civil-Familia del Tribunal   Superior de Cúcuta, revocó la anterior decisión y negó el amparo concedido, pues   consideró que el accionante no se encontraba en una circunstancia excepcional   que ameritara la protección por vía de tutela. Además, señaló que luego de   resultar favorecido por el subsidio, él debió estar atento a adelantar las   gestiones necesarias para adquirir con prontitud el bien, sin tener como excusa   las diligencias que en el escrito de tutela referenció, ya que contaba con la   posibilidad de solicitar la prórroga y no lo hizo.    

4.2.   Procedencia de la acción de tutela en el caso concreto    

Sea lo primero recordar que la jurisprudencia   constitucional ha venido sosteniendo de manera reiterada que la población   víctima del desplazamiento goza de una especial protección en razón a su   situación de vulnerabilidad.    

Teniendo en cuenta lo anterior, para la Sala está   probado que tanto el señor Alcides García como su núcleo familiar son víctimas   del desplazamiento forzado, pues de lo contrario no habrían podido postularse a   la convocatoria abierta por Fonvivienda para otorgar subsidios de vivienda en el   año 2007, toda vez que la misma estaba dirigida exclusivamente a la población   desplazada. Además, el actor aportó como prueba documental una carta suscrita el   8 de mayo de 2008 por un funcionario de Acción Social de la Unidad Territorial   Norte de Santander y dirigida al Hospital Emiro Quintero Cañizares de la ciudad   de Ocaña, solicitando los servicios médicos para él y su familia[35].    

Ahora bien, antes de que la Sala continúe con el   análisis del presente caso, debe abordar una cuestión previa, en torno a la   ausencia de uno de los requisitos de procedencia de la acción de tutela señalado   por el juez de segunda instancia. Para el ad quem, la acción de amparo   interpuesta por el accionante no era procedente en tanto olvidó solicitar la   prórroga del subsidio de vivienda ante la autoridad competente.    

En concreto, el Tribunal Superior del Distrito Judicial   de Cúcuta, como juez de segunda instancia señaló que:    

“Unido a lo anterior, tiénese que el señor Alcides   García Conde no interpuso medio de defensa alguno o al menos como lo dice la   Jefatura de División de Crédito, Vivienda y Fovis de Comfaoriente, no sólito (sic) ‘prórroga para materializar la ejecución del   subsidio de vivienda del que era beneficiario’, resultando entonces inane acudir   a este mecanismo para ordenar nuevamente la consignación de dichos dineros que   por su propia culpa no utilizó en término oportuno, máxime que como lo dice la   entidad quien se encargó de generar la orden de pago, esto es, Fonvivienda, que   ‘teniendo en cuenta que el Subsidio asignado al accionante perdió vigencia   presupuestal y administrativa’, es imposible a este momento reactivarlo”.    

Sobre el particular, la Sala discrepa de las   consideraciones del Tribunal respecto al agotamiento de la solicitud de prórroga   como requisito de procedencia de la acción de tutela. En primer lugar, la norma   vigente que señala la posibilidad de ser prorrogado el subsidio, esto es, el   artículo 51[36]  del Decreto 2190 de 2009, no contempla en ninguno de sus incisos que en caso de   perder vigencia el subsidio, sea el mismo beneficiario quien solicite su   prórroga. Por el contrario, allí se indica que son las entidades encargadas de   otorgar el subsidio quienes deben determinar esto, dejando tal labor en cabeza   de la Junta Directiva  para el caso de las cajas de compensación y, en lo   demás, en manos del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio. Es decir, la   posibilidad de una prórroga en el subsidio de vivienda no depende de la   solicitud que en ese sentido pueda presentar el beneficiario, sino que el   decreto citado consigna esta facultad en el ámbito de competencia de las   entidades, por tanto, para la Sala resulta desproporcionado exigir tal condición   al accionante cuando ello no está de esa forma en el ordenamiento.    

En segundo lugar, si hipotéticamente tal requisito   fuera exigible a aquellas personas que en situación desplazamiento acuden a la   acción de tutela solicitando la protección del derecho fundamental a la vivienda   digna, ante la acción u omisión de las entidades públicas para proteger   efectivamente este derecho, es preciso recordar que se trata de sujetos de   especial protección constitucional y, en esa medida, la jurisprudencia ha   considerado que someterlos a interminables trámites administrativos es igual a   la imposición de cargas desproporcionadas debido a su condición, eventos en los   cuales la acción de tutela constituye el medio más expedito e idóneo para   garantizar sus derechos fundamentales.    

Así las cosas, la Sala considera que las circunstancias   descritas hacen procedente el ejercicio de la acción de tutela como un medio   idóneo y eficaz para la protección de los derechos invocados por el accionante,   en especial el de la vivienda digna.    

4.3.   La garantía del derecho a la vivienda digna DE la población            desplazada debe SER REALIZADA POR las instituciones            encargadas de desarrollar la política pública en la materia    

4.3.1. La Sala debe entrar a determinar   si el vencimiento del subsidio de vivienda, por falta de aplicación, vulnera los   derechos fundamentales a la vivienda digna y al debido proceso del señor Alcides   García.    

Como consecuencia de lo anterior y tomando en   consideración el amplio desarrollo jurisprudencial de esta Corporación acerca de   la protección del derecho fundamental a la vivienda digna, puede concluirse que   éste tiene un carácter reforzado cuando la persona que reclama el amparo es   víctima del desplazamiento forzado, como el caso del accionante y su núcleo   familiar. Por tanto, la Sala procederá a revisar con fundamento en las pruebas   que obran en el expediente, el trámite relacionado con la asignación y   desembolso del subsidio. Esto, con el fin de determinar si las entidades   accionadas vulneraron el derecho fundamental a la vivienda digna invocado por el   tutelante.    

El accionante realizó la respectiva postulación para   ser beneficiario del subsidio de vivienda ante las cajas de compensación   regional, las cuales, en virtud del contrato de gestión celebrado con   Fonvivienda, son las responsables de atender de manera continua los trámites   para la asignación y desembolso del subsidio familiar de vivienda.    

–          30 de diciembre de 2010: Mediante Resolución No. 1470 de esta misma fecha,   Fonvivienda le asignó al accionante un subsidio por un valor de $15.450.000    

–          10 de agosto de 2011: El accionante señala que envió escrito de petición a   Fonvivienda para solicitar la apertura de la cuenta CAP en el Banco Agrario de   Ocaña. Dice que así lo hizo la entidad. Sin especificar el día en que sucedió,   más adelante manifestó que ya contaba con la carta de asignación y los recursos   girados a la cuenta de ahorros.    

–          5 de diciembre de 2011: Hacen giro de los recursos, según información   suministrada por la entidad.    

–          31 de diciembre de 2011: Retiran el subsidio por no haber hecho uso del mismo.    

–          14 de septiembre de 2012: Suscribió escritura pública No. 2378 en la Notaría   Cuarta de Cúcuta, a través de la cual realizó la compra de un inmueble usado   sobre el cual pretende aplicar el subsidio.    

–          6 de febrero de 2013: Comfaoriente le remite a Comcaja los documentos para la   legalización y cobro contra escritura, modalidad vivienda usada, del subsidio   familiar de vivienda del beneficiario Alcides García Conde.    

–          Febrero de 2013: El actor investiga por qué Fonvivienda aún no ha   desembolsado el dinero en la cuenta del vendedor y advierte que los recursos   fueron retirados del Banco Agrario por su no aplicación en el tiempo previsto   por la ley.    

4.3.2. Vista esta breve cronología del   caso, se tiene que el 10 de agosto de 2011, fecha en la cual todavía estaba   vigente el subsidio -30 de diciembre de 2010 hasta el 31 de diciembre de 2011-   el accionante se dirigió por escrito a Fonvivienda solicitando la apertura de la   Cuenta de Ahorro Programado (CAP) el Banco Agrario, lo cual quiere decir que   antes de esta fecha no contaba materialmente con el subsidio, pues, a partir de   dicho requerimiento fue que la entidad procedió a realizar las respectivas   diligencias para abrir a nombre del tutelante la referida cuenta bancaria. Por   tanto, aunque el actor hubiera logrado conseguir un promitente vendedor durante   los primeros meses de vigencia legal del subsidio, no le habría sido posible   llevar a cabo la compra venta de la vivienda, pues como se pude deducir de las   fechas, ni siquiera contaba con la disponibilidad material para su aplicabilidad   en agosto de 2011. Para la Sala, este primer análisis denota una falencia   administrativa por parte de Fonvivenda en lo que respecta al giro de los   recursos.    

Continuando, puede observarse que a pesar de que el   subsidio comenzó a tener vigencia el 30 de diciembre de 2010, fecha a partir de   la cual era aplicable, sólo hasta el 5 de diciembre de 2011 es que Fonvivienda    lo consigna en la CAP del Banco Agrario. Así, realmente el señor Alcides podía   aplicar el subsidio desde este último término, sin contar con el hecho de que   únicamente le restaban 16 días para hacerlo. Igual que antes, la Sala advierte   otra falla administrativa por parte de Fonvivienda.    

4.3.3. Los escenarios previamente   descritos fueron especialmente relevantes para que el subsidio del que fue   beneficiario el señor Alcides perdiera vigencia, y con ello la oportunidad de   acceder a una vivienda digna.    

En tal sentido, la Sala reprocha la omisión por parte   de Fonvivienda en informar acerca del estado del subsidio, más cuando el   accionante tuvo que acudir a la petición escrita para conocer las razones por   las cuales aún no se había hecho efectivo el desembolso. También es censurable   el hecho de que el giro de los recursos se haya producido a tan solo 16 días de   la fecha de vencimiento.    

4.3.4. Así, la Sala   advierte que el problema generado con el desembolso del subsidio asignado al   señor Alcides García y la pérdida de vigencia por su no aplicación, se deriva de   un problema de carácter operativo, respecto a la demora en el giro de los   recursos. En ese sentido, es evidente que la falla en   el sistema se convirtió en una barrera administrativa que le impidió al   accionante la materialización de su derecho fundamental a la vivienda digna,   situación que no puede permitirse en un Estado Social de Derecho, máxime cuando   se trata de personas víctimas del desplazamiento forzado, cuyo único sustento y   amparo proviene de la ayuda económica que asigna el Estado, en consideración a   las condiciones de vulnerabilidad manifiesta que enfrenta este grupo marginado   de la sociedad.    

En efecto, en numerosas ocasiones la jurisprudencia   constitucional ha sostenido que en el marco de las políticas encaminadas a   garantizar el derecho a la vivienda digna de la población más vulnerable, entre   ellos las víctimas del desplazamiento forzado, no basta con el cumplimiento   formal de los procedimientos necesarios para su desarrollo, pues para esta   Corporación, la garantía real y efectiva solo se consolida cuando la persona ha   logrado materialmente acceder a una vivienda que le permita desenvolverse   plenamente en la sociedad.    

De esta forma, es preciso recordar que la   obligación del Estado consiste en evitar que perpetúen las condiciones de   vulnerabilidad a las que se ve sometida la población desplazada, garantizando   que las autoridades administrativas responsables de asistir las necesidades de   vivienda, actúen con diligencia, sin injerencias arbitrarias y eficazmente   conforme a los principios de la Constitución  y las reglas fijadas por la   jurisprudencia constitucional, que ha reconocido el derecho a la vivienda, como   un derecho fundamental cuando la  persona que invoca su satisfacción y   amparo, goza de especial protección constitucional por encontrarse en situación   de desplazamiento.    

Como se señaló en la parte considerativa de   esta providencia, la Corte Constitucional ha establecido obligaciones en cabeza   de las autoridades estatales en materia de acceso a vivienda digna, reiterando   que en tratándose de personas víctimas del desplazamiento forzado, éste derecho   debía ser considerado como fundamental, razón por la cual tienen el deber de   “(…) eliminar las barreras que impiden el acceso de las personas   desplazadas a los programas de asistencia social del Estado(…)[37].     

Por las anteriores razones, la Sala no comparte las   razones que el Tribunal Superior de Cúcuta expuso para revocar la decisión del   a quo, pues como se ha visto, la responsabilidad por las fallas operativas   en el desembolso del subsidio de vivienda recayó en Fonvivienda; además, como se   indicó inicialmente, tampoco era necesario como requisito para la procedencia de   la acción de tutela, que el señor Alcides solicitara previamente la prórroga del   subsidio, en donde se dejó claro que ante los sujetos de especial protección   constitucional como los son las víctimas del desplazamiento, resulta   desproporcionado exigirles agotar recursos administrativos como un prerrequisito   para acudir al mecanismo de amparo.    

4.3.5. Ahora bien, en lo que tiene que   ver con la labor de la Corte Constitucional en la revisión de los fallos de   tutela, el Despacho del Magistrado sustanciador pudo constatar, mediante   comunicación telefónica sostenida con el señor Alcides García el 24 de octubre   del presente año, que Fonvivienda expidió la Resolución No. 0165 del 12 de abril   de 2013, “Por la cual se asigna un (1) Subsidio Familiar de Vivienda de   interés social urbano, al hogar del señor ALCIDES GARCÍA CONDE, en cumplimiento   de fallo (sic) de tutela de primera instancia proferido por el Juzgado   Segundo Civil del Circuito de Ocaña”. Tal como se aprecia, a pesar de que inicialmente la entidad demandada   vulneró los derechos fundamentales del accionante frente a la garantía del   derecho a la vivienda digna, actualmente él cuenta con un acto administrativo en   donde Fonvivienda le otorga nuevamente el subsidio.    

4.3.6. La situación descrita favorece   al accionante en su camino a obtener la vivienda que pretende comprar utilizando   dicho subsidio, no obstante, esta decisión se dio en el marco del   pronunciamiento del juez de tutela de primera instancia; decisión que fue   revocada en segunda instancia. Por lo anterior, esta Sala revocará éste último   fallo y, en su lugar, confirmará la providencia del Juzgado Civil del Circuito   de Ocaña que tuteló el derecho a la vivienda digna del accionante.    

4.3.7. Como último punto, la Sala llama   la atención sobre el importante papel que cumplen las entidades estatales como   Fonvivienda y, a su vez, las cajas de compensación familiar, en la realización   efectiva de la garantía del derecho fundamental a la vivienda digna de la   población víctima del desplazamiento. Así, para la Sala resulta necesario que   dentro del marco del desarrollo de la política de vivienda, se propicien planes   de acompañamiento continúo para la adecuada aplicación del subsidio de vivienda,   con el fin de evitar que por falta de información lleguen a presentarse casos   como el que se revisa, donde por múltiples falencias administrativas el subsidio   otorgado perdió vigencia, lo cual significó un límite en la garantía efectiva   del derecho a la vivienda dignad del actor.    

5.       DECISIÓN    

En mérito de lo expuesto, la Sala Séptima de   Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, administrando justicia en   nombre del pueblo, y por mandato de la Constitución Política,    

RESUELVE    

PRIMERO.- REVOCAR, por las razones expuestas en esta   providencia, el fallo proferido el 9 de mayo de 2013 por la Sala Civil-Familia   del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta. En su lugar, CONFIRMAR  la sentencia dictada por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Ocaña el 13 de   marzo de 2013, que concedió el amparo al señor Alcides García Conde.    

SEGUNDO.- EXHORTAR a Fonvivienda para   que, en el marco de la política pública de vivienda, especialmente en lo que   tiene que ver con su implementación regional a través de los contratos de   operatividad suscritos con las cajas de compensación familiar, para la   postulación, asignación y posterior desembolso de los subsidios de vivienda,   diseñe lineamientos dirigidos al seguimiento y asesoramiento de las familias   beneficiadas con los subsidios, con el objetivo de lograr un adecuado y eficaz   uso de los recursos para la real garantía y total materialización del derecho a   la vivienda digna de la población vulnerable, particularmente, de las víctimas   del desplazamiento forzado.    

TERCERO.- Por   Secretaría General de la Corte Constitucional, líbrese la comunicación de que   trata el  artículo 36 del decreto 2591 de 1991.    

Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese y   cúmplase.    

JORGE IGNACIO PRETELT CHLAJUB    

Magistrado    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Magistrado    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

[1]  Conforme a la copia de certificación  expedida por Acción Social (fl. 14   Cdno. principal), se encuentran incluidos en el Registro Único de Víctimas desde   el 8 de abril de 2008.    

[2]  M.P. Vladimiro Naranjo Mesa    

[3]  T-495 de 1995 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa    

[4]  M.P. Carlos Gaviria Díaz. Esta postura fue igualmente reiterada en las   sentencias T-499 de 1995 M.P. Fabio Morón Díaz, T-586 de 1999 M.P. Vladimiro   Naranjo Mesa, T-597 de 1993 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.    

[5]  Posición   planteada desde la sentencia T-406 de 1992.    

[6]    Particularmente las sentencias T-462 de 1992, SU-111 de 1997 y SU-995 de 1999.    

[7]  M.P. Fabio Morón Díaz    

[8]  Sentencia T-021 de 1995 M.P. Alejandro Martínez Caballero.    

[9]  Sentencia T-1091 de 2005 M.P. Clara Inés Vargas Hernández.    

[10]    Sentencia T-016 del 22 de enero de 2007, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.    

[11]  Sentencia T-760 de 2008 M.P. Manuel José Cepeda.    

[12]Al respecto, la Corte   explicó lo siguiente en la sentencia C-372 de 2011 M.P. Jorge Ignacio Pretelt   Chaljub: “La Corte Constitucional ha   entendido que todos los derechos fundamentales, tanto los derechos civiles y políticos   como los derechos económicos, sociales y   culturales, implican obligaciones de   carácter negativo y positivo. A diferencia de lo que solía afirmar parte de la doctrina, para la Corte no es cierto que   solamente los derechos económicos, sociales   y culturales tengan contenidos   prestacionales; los derechos civiles y políticos también requieren de la adopción de medidas, la destinación de recursos y la   creación de instituciones para hacerlos   efectivos”    

[13]  M.P Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[14]  “Sentencia C-372 de 2011, M.P. Jorge   Ignacio Pretelt Chaljub”    

[15]  “Al respecto, en sentencia   T-016 de 2007 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto) se estableció: la implementación práctica de los   derechos constitucionales fundamentales siempre dependerá de una mayor o    menor erogación presupuestaria, de forma tal, que despojar a los derechos   prestacionales – como el derecho a la salud, a la educación, a la vivienda, al   acceso al agua potable entre otros – de su carácter de derechos fundamentales   resultaría no sólo confuso sino contradictorio. Al respecto, se dice, debe   repararse en que todos los derechos constitucionales fundamentales   – con independencia de si son civiles, políticos, económicos, sociales,   culturales, de medio ambiente – poseen un matiz prestacional de modo que, si se   adopta esta tesis, de ninguno de los derechos, ni siquiera del derecho a la   vida, se podría predicar la fundamentalidad. Restarles el carácter de derechos   fundamentales a los derechos prestacionales, no armoniza, por lo demás, con las   exigencias derivadas de los pactos internacionales sobre derechos humanos   mediante los cuales se ha logrado superar esta diferenciación artificial que hoy   resulta obsoleta así sea explicable desde una perspectiva histórica. Ver también la sentencia C-372 de 2011, M.P. Jorge   Ignacio Pretelt Chaljub”.    

[16]   “Sentencia T-585 de 2008. M.P. Humberto   Antonio Sierra Porto.”    

[17] Ver sentencias T-079 de   31 de enero de 2008 M.P. Rodrigo Escobar Gil, T-894 de 26 de agosto de 2005 M.P.   Jaime Araújo Renteria, T-791 de 23 de agosto de 2004  M.P. Jaime Araújo   Rentería y T-958 de 6 de septiembre de 2001 M.P. Eduardo Montealegre Lynett.    

[18]  La   mencionada observación establece elementos que asisten a la interpretación del   artículo 51 constitucional. El parágrafo 7 de la observación contiene algunos   aspectos centrales del derecho a la vivienda adecuada que sirven de pauta de   interpretación de la disposición constitucional.    

[19]  Observación General N° 4. Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales   de las Naciones Unidas.    

[20]  M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.            

[21]  “T-1346 de 2001 (MP. Rodrigo Escobar Gil). En la sentencia T-268 de 2003 (MP. Marco   Gerardo Monroy Cabra) se acogió la definición de desplazados que consagran los   Principios Rectores del Desplazamiento Forzado Interno.”    

[22]  “Los   motivos y las manifestaciones de esta vulnerabilidad acentuada han sido   caracterizados por la Corte desde diversas perspectivas. Así, por ejemplo, en la   sentencia T-602 de 2003 se precisaron los efectos nocivos de los reasentamientos   que provoca el desplazamiento forzado interno dentro de los que se destacan    “(i) la pérdida de la tierra y de la   vivienda, (ii) el desempleo, (iii) la pérdida del hogar, (iv) la marginación,   (v) el incremento de la enfermedad y de la mortalidad, (vi) la inseguridad   alimentaria, (vii) la pérdida del acceso a la propiedad entre comuneros, y   (viii) la desarticulación social.”, así como el empobrecimiento y el   deterioro acelerado de las condiciones de vida.  Por otra parte, en la   sentencia T-721 de 2003 (i) se señaló que la vulnerabilidad de los desplazados   es reforzada por su proveniencia rural y (ii) se explicó el alcance de las   repercusiones psicológicas que surte el desplazamiento y se subrayó la necesidad   de incorporar una perspectiva de género en el tratamiento de este problema, por   la especial fuerza con la que afecta a las mujeres.”    

[23]  “Ver,   entre otras, las sentencias T-419 de 2003, SU-1150 de 2000.”    

[24]  “Corte   Constitucional, Sentencia SU-1150 de 2000, MP: Eduardo Cifuentes Muñoz. En esta   tutela se acumulan tres demandas. La primera corresponde a un grupo de   desplazados por la violencia estaba compuesto por 26 familias que habían ocupado   un predio de alto riesgo de propiedad de CORVIDE y que iban a   ser desalojados por las autoridades municipales de Medellín, sin que se les   hubiera ofrecido atención humanitaria y sin que existiera un plan de atención a   la población desplazada. El segundo grupo estaba compuesto por una familia de   desplazados que solicitaba ayuda a las autoridades de Cali para tener acceso a   los beneficios de vivienda que se otorgaban a personas ubicadas en zonas de alto   riesgo, pero a quienes se les niega dicho auxilio con el argumento de que no   estaba diseñado para atender población desplazada que sólo podían recibir ayuda   de carácter temporal. El tercer grupo, también unifamiliar, interpuso la acción   de tutela contra la Red de Solidaridad, pues a pesar de haber firmado un acuerdo   de reubicación voluntaria y haberse trasladado al municipio de Guayabal, la Red   no había cumplido con la ayuda acordada para adelantar proyectos productivos y   para obtener una solución de vivienda definitiva. La ayuda pactada para el   proyecto productivo fue finalmente entregada al actor por orden del juez de   tutela, pero la ayuda para vivienda no se le dio porque estaba sujeta al   cumplimiento de ciertos requisitos.”    

[25]  “Sentencia   T-215 de 2002, MP: Jaime Córdoba Triviño.”    

[26]  M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[27]  M.P. Juan Carlos Henao Pérez.    

[28]  M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[29]  Ibíd.    

[30]  Ibíd.    

[31]  Sentencia T-754 de 2006, M.P. Jaime   Araújo Renteria.    

[32]  M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.    

[33]  Por la cual se dictan medidas de atención, asistencia   y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan   otras disposiciones.    

[34]  “Por la cual se asignan subsidios familiares de vivienda, correspondientes a   recursos presupuestales para Población Desplazada”.    

[35]  Folio 14, cuaderno primera instancia.    

[36]  Artículo 51. Vigencia del subsidio. La vigencia de los subsidios de vivienda de   interés social otorgados con cargo a los recursos del Presupuesto Nacional, será   de seis (6) meses calendario contados desde el primer día del mes siguiente a la   fecha de la publicación de su asignación.    

En el caso de los subsidios de vivienda de   interés social asignados por las Cajas de Compensación Familiar, la vigencia   será de doce (12) meses calendario, contados desde el primer día del mes   siguiente a la fecha de la publicación de su asignación.    

Parágrafo l°. Para los subsidios otorgados con cargo a   los recursos del Presupuesto Nacional, cuyos beneficiarios a la fecha de su   vencimiento hayan suscrito promesa de compraventa de una vivienda ya construida,   en proceso de construcción, o un contrato de construcción de vivienda en los   casos de construcción en sitio propio, la vigencia del mismo tendrá una prórroga   automática de seis (6) meses adicionales, siempre y cuando el beneficiario del   subsidio remita a la entidad otorgante, antes del vencimiento del mismo, la   respectiva copia auténtica de la promesa de compraventa o del contrato de   construcción.    

La suscripción de promesas de compraventa o   contratos de construcción de vivienda se deberán realizar únicamente en   proyectos que cuenten con su respectiva elegibilidad o licencia de construcción   vigente, conforme a lo dispuesto en la normativa vigente sobre la materia.    

Parágrafo 2°. En todo caso, la vigencia de los   subsidios familiares de vivienda otorgados con cargo a los recursos del   Presupuesto Nacional podrá ser prorrogada mediante resolución expedida por el   Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.    

Parágrafo 3°. En el caso de subsidios otorgados con   cargo a recursos del Presupuesto Nacional, lo dispuesto en el presente artículo   operará siempre y cuando exista disponibilidad de recursos y se dé cumplimiento   a las normas del Estatuto Orgánico del Presupuesto.    

Parágrafo 4°. Las Cajas de Compensación Familiar   podrán prorrogar, mediante acuerdo expedido por su respectivo Consejo Directivo,   la vigencia de los subsidios familiares de vivienda asignados a sus afiliados   por un plazo no superior a doce (12) meses, prorrogable máximo por doce (12)   meses más. Para los casos en los que exista giro anticipado de subsidio, esta   ampliación estará condicionada a la entrega por parte del oferente de la   ampliación de las respectivas pólizas, antes de los vencimientos de los   subsidios.    

[37]  Ver Sentencia T-585 de 2006, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.