C-088-14

           C-088-14             

Sentencia C-088/14    

CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE   LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Organización para el trámite interno y decisión de   peticiones    

CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE   LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SOBRE TRAMITE Y DECISION DE PETICION DE   INFORMACION ANALOGA POR MAS DE DIEZ “CIUDADANOS”-Cosa juzgada constitucional    

SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD DIFERIDA-Efectos    

La Corte ha sostenido dos tipos de argumentos. Por un   lado, se ha sostenido que como el fallo judicial se sustenta en vicios de orden   procedimental, en estricto sentido el cuerpo normativo declarado   inconstitucional nunca surgió a la vida jurídica, y sobre disposiciones   inexistentes no es viable el control abstracto de constitucionalidad. Dicho de   otro modo, en la medida en que la regularidad en el procedimiento de expedición   de una ley es una condición necesaria para que ésta se incorpore al orden   jurídico, cuando mediante una sentencia de inexequibilidad se ha determinado una   falencia procedimental insalvable, propiamente lo que se ha establecido es que   no existen ninguna ley que pueda ser controlada y retirada del ordenamiento. El   segundo argumento, en cambio, se apoya en la tesis sobre los efectos de cosa   juzgada del fallo que declara la inexequibilidad diferida de una ley o de una   disposición legal en particular. En este sentido, en la mayor parte de las   providencias señaladas anteriormente se ha descartado el examen de   constitucionalidad sobre la base de que el fenómeno aludido excluye   automáticamente un nuevo juicio de constitucionalidad. Aunque normalmente la   Corte se ha limitado a invocar genéricamente el principio de la cosa juzgada, y   a derivar de allí la imposibilidad de un nuevo pronunciamiento judicial, en   otras ocasiones ha proporcionado explicaciones adicionales, referidas   específicamente a la hipótesis propuesta.    

SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD DIFERIDA Y   PRINCIPIO DE COSA JUZGADA-Nueva   revisión podría amenazar la integridad del fallo inicial    

Se ha señalado que una nueva revisión podría amenazar   la integridad del fallo inicial, pues si declara la exequibilidad del precepto   que anteriormente fue considerado inconstitucional, se quebrantaría la   declaratoria de inexequibilidad; y si declara la inexequibilidad sin diferir los   efectos en los mismos términos de la providencia original, también desobedecería   la orden de aplazamiento. En otras palabras, como la decisión sobre la   inexequibilidad diferida de la ley o de un precepto legal es inamovible en   virtud del principio de cosa juzgada, no podría ser modificada posteriormente,   ni para declararla exequible, ni para ordenar su retiro inmediato del   ordenamiento jurídico, anticipando los efectos de la declaratoria de   inconstitucionalidad.    

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE SENTENCIA   DE INEXEQUIBILIDAD DIFERIDA POR VICIOS DE FORMA O PROCEDIMIENTO-Modificación del precedente por resultar   manifiestamente incompatible con valores y principios de la constitución    

PRINCIPIO DEMOCRATICO-Consecuencias por presunción de legitimidad   y validez de actos emanados del órgano legislativo    

En atención al principio democrático, existe una   presunción general de legitimidad y de validez de los actos normativos emanados   de los órganos de producción normativa que tienen un origen democrático, y en   particular, del órgano legislativo. De esta presunción se derivan varias   consecuencias: (i) por un lado, el desconocimiento de la validez de tales actos   es excepcional; (ii) como consecuencia de lo anterior, el juicio de   constitucionalidad debe estructurarse únicamente en relación con las acusaciones   que tengan la potencialidad de desvirtuar esta presunción, y que por este   motivo, pongan en evidencia una disconformidad insalvable entre el precepto   legal y el ordenamiento superior; (iii) finalmente, una vez verificada la   oposición entre la disposición objeto de control y las normas de rango   constitucional, por regla general la declaración judicial correspondiente tiene   efectos hacia el futuro, y en principio no afecta las situaciones consolidadas   al amparo de la ley, cuando ésta se presumía válida.    

SENTENCIA DE CONSTITUCIONALIDAD-Efectos de cosa juzgada    

SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD POR VICIOS DE   FONDO-Revisión no   compromete el principio de cosa juzgada    

SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD-Inviabilidad de nuevos procesos de   constitucionalidad cuando no se modulan los efectos o se retira la norma del   ordenamiento por sustracción de materia y no en función del principio de cosa   juzgada    

En las sentencias de inexequibilidad diferida lo que se   prescribe es que en un momento futuro, determinado o determinable, la norma se   encuentre retirada del ordenamiento, mas no que inexorablemente deba permanecer   vigente durante todo este lapso de tiempo. Si así se entendiesen estas órdenes,   el legislador tendría vedada la posibilidad de expedir una nueva normatividad en   la misma materia antes de que expire el plazo señalado por la Corte, situación   claramente inaceptable. Así entendida la orden de aplazamiento, si en nuevo   examen de constitucionalidad la Corte encuentra que la norma ya declarada   inexequible, es también incompatible con el ordenamiento superior por razones de   fondo, y determina la inconstitucionalidad correspondiente, la desaparición   inmediata del ordenamiento no entraría en conflicto con la orden judicial   anterior, pues en todo caso, cuando llegue el momento fijado por la Corporación,   la norma estará retirada del ordenamiento. Lo que ocurre entonces es que cuando   en una sentencia de inexequibilidad no se modulan los efectos temporales de la   declaratoria de inexequibilidad y la norma objeto del fallo es retirada   inmediatamente del ordenamiento una vez adoptada y comunicada la decisión de la   Corte, por sustracción de materia se hacen inviables nuevos procesos de   inconstitucionalidad respecto del mismo precepto ya retirado del ordenamiento,   pues justamente, la disposición ya no hace parte del mismo y carece de sentido   pronunciarse sobre una norma que ya no integra el sistema jurídico. Es esto, y   no el principio de cosa juzgada, el que explica y justifica la práctica   institucional de no adelantar procesos de constitucionalidad en contra de   disposiciones declaradas inexequibles previamente.    

Referencia: expediente D-9736    

Demanda de inconstitucionalidad contra el Artículo 2   (parcial) de la Ley 1437 de 2011, “por la cual se expide el Código de   Procedimiento Administrativo de los Contencioso Administrativo”    

Actor: Andrioli Cubides Fontecha    

Magistrado Ponente:    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

            

Bogotá D. C.,  diecinueve (19) de febrero de dos mil catorce (2014)    

I.                               ANTECEDENTES    

1.     Demanda de inconstitucionalidad    

En   ejercicio de la acción pública de constitucionalidad, el ciudadano Andrioli   Cubides Fontecha demandó parcialmente el Artículo 22 de la Ley 1437 de 2011.    

1.1.           Disposición demandada    

A   continuación se transcriben y subrayan los apartes demandados:    

LEY 1437 de 2011    

(enero 18)    

Por la cual se expide el Código de Procedimiento   Administrativo y de lo Contencioso Administrativo    

El Congreso de la República    

DECRETA:    

ARTÍCULO 22.ORGANIZACION PARA   EL TRÁMITE INTERNO Y DECISIÓN DE LAS PETICIONES. Las autoridades deberán   reglamentar la tramitación interna de las peticiones que les corresponda   resolver, y la manera de atender las quejas para garantizar el buen   funcionamiento de los servicios a su cargo.    

Cuando más de diez (10) ciudadanos formulen   peticiones de información análogas, la Administración podrá dar una única   respuesta que publicará en un diario de amplia circulación, la pondrá en su   página web y entregará copias de la misma a quienes las soliciten.    

1.2.     Solicitud    

El   accionante solicita la declaratoria de inconstitucionalidad de la expresión   “ciudadanos” contenida en el inciso 2º del Artículo 22 de la Ley 1437 de 2011,   por las razones que se indican a continuación.    

1.3.     Cargos    

El peticionario sostiene que la disposición impugnada   desconoce el derecho de petición y el derecho a la igualdad, previstos en los   artículos 23 y 13 de la Carta Política, respectivamente, en la medida en que   únicamente faculta a los ciudadanos, y no a todas las personas, para presentar   solicitudes respetuosas a las autoridades.    

En efecto, el primero de los preceptos constitucionales   radica el derecho de petición en todos los sujetos de derecho, sin establecer   ninguna limitación en función de criterios como la edad, la condición migratoria   o la ciudadanía, mientras que el aparte normativo impugnado que regula este   mismo derecho, habilita únicamente a quienes tienen la condición de ciudadano.    

Asimismo, en la medida en que la norma demandada   establece una diferenciación injustificada entre los ciudadanos y las demás   personas que no tienen esta condición, como ocurre con los niños y los   extranjeros, vulnera el derecho a la igualdad y la prohibición de   discriminación.    

2.         Trámite procesal.    

Mediante Auto del 15de julio de 2013, el magistrado   sustanciador admitió la demanda, y en consecuencia ordenó:    

–          Correr traslado de la misma al   Procurador General de la Nación, para la presentación del correspondiente   concepto.    

–          Fijar en lista la disposición   acusada, para las respectivas intervenciones ciudadanas.    

–          Comunicar de la iniciación del   proceso a la Presidencia y al Congreso de la República, así como a los   ministerios de Justicia y del Derecho, y del Interior.    

–          Invitar al Consejo de Estado, a la   red de Veedurías Ciudadanas de Colombia, a Dejusticia y a las facultades de   derecho de las universidades del Rosario, de los Andes, Externado de Colombia,   Javeriana, Nacional, del Norte, de Medellín, de Caldas, del Sinú y del Cauca,   para que participasen en el presente proceso, pronunciándose sobre las   pretensiones de la demanda de inconstitucionalidad.    

3.         Intervenciones    

3.1.    Ministerio del Interior    

Mediante escrito presentado a esta Corporación el día 2   de agosto de 2013, el Ministerio del Interior solicitó un fallo inhibitorio, por   la confluencia de tres circunstancias.    

En primer lugar, se afirma que la Corte debe estarse a   los resuelto en la Sentencia C-818 de 2011[1],   por cuanto en este fallo se declaró la inexequibilidad, con efectos diferidos,   de la disposición impugnada en esta oportunidad, por lo que, al haberse   configurado el fenómeno de la cosa juzgada, el juez constitucional carece de la   potestad para efectuar un nuevo control sobre el mismo precepto.    

Esta incompetencia sería aún más evidente de tenerse en   cuenta que actualmente se está tramitando una ley estatutaria que regula en su   integridad el derecho de petición, materia sobre la cual recae la norma   demandada.    

Finalmente, se advierte sobre la inviabilidad de un   pronunciamiento de fondo, toda vez que los cargos de la demanda se amparan en un   entendimiento erróneo de la disposición acusada. A juicio del actor la   inconstitucionalidad se produce porque el precepto legal cuestionado niega el   derecho de petición a las personas que no tienen la condición de ciudadano,   cuando de una somera lectura del texto corresponde se concluye, sin ningún   margen de duda, que éste no tiene una limitación semejante, sino que, por el   contrario, se limita a regular la forma en que la administración pública debe   dar respuesta a ciertas peticiones, medida que en todo caso se encuentra   justificada en el propósito de garantizar un gobierno eficiente, transparente y   participativa, a través de la utilización de nuevas tecnologías.    

De acuerdo con el planteamiento anterior, la entidad   concluye que la Corte carece de competencia para pronunciarse sobre la   constitucionalidad de la norma demandada en razón de la Sentencia C-818 de 2011,   y que además, la ineptitud sustantiva de la demanda impide cualquier   pronunciamiento de fondo.    

3.2.    Ministerio de Justicia.    

Mediante escrito presentado a esta Corporación el día   8de agosto de 2013, el Ministerio de Justicia y del Derecho solicita estarse a   lo resuelto en la Sentencia C-818 de 2011, en atención a que en dicha   providencia ya se declaró la inexequibilidad de la norma demandada, aunque con   efectos diferidos hasta el 31 de diciembre de 2014. Si bien es cierto que la   norma aún no ha sido retirada del ordenamiento en virtud del especial efecto   temporal de la sentencia de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional ha   establecido que en estas hipótesis ya se ha configurado el fenómeno de la cosa   juzgada, y que en tales circunstancias, no hay lugar a un nuevo pronunciamiento   de exequiblidad, incluso cuando la nueva demanda se estructure a partir de   cargos sustancialmente distintos[2].    

Adicionalmente, un nuevo fallo carecería de sentido,   cuando la presunta inconstitucionalidad que se puso de presente en el escrito de   acusación, relacionada con la regulación de los derechos de petición presentados   por los ciudadanos, y no por las personas en general, ya ha sido subsanada en el   proyecto de ley estatutaria actualmente se tramita en el Congreso, y en el que   se sustituye la expresión “ciudadanos” por “personas”.    

Finalmente, se aclara que por vía interpretativa es   posible solventar las dificultades señaladas por el demandante, pues la propia   Ley 1437 de 2011 señala que toda persona tiene derecho a presentar peticiones   respetuosas a las autoridades, y esta definición legislativa es la que debe   servir de referente para establecer el alcance del derecho de petición, más que   expresiones aisladas que se encuentran dispersas en el referido cuerpo   normativo.    

De acuerdo con las consideraciones anteriores, el   interviniente solicita a esta Corporación abstenerse de examinar la   constitucionalidad de la norma acusada, y en su lugar, atenerse a lo dispuesto   en el fallo de inexequibilidad, vale decir, en la Sentencia C-818 de 2011.    

3.3.    Centro de Estudios en Derecho Constitucional de la   Pontificia Universidad Javeriana    

Mediante escrito presentado a esta Corporación el día 8   de agosto de 2013, el interviniente solicita estarse a lo resuelto en la   Sentencia C-818 de 2011, con fundamento en los mismos argumentos esbozados por   el Ministerio del Interior y el Ministerio de Justicia y del Derecho.    

4.         Concepto de la Procuraduría   General de la Nación    

La Procuraduría General de la Nación   presentó el correspondiente concepto el día 30 de agosto de 2013, que se   estructura en torno a tres ejes temáticos: la pertinencia de la figura de la   declaratoria de inexequibilidad con efectos diferidos, la configuración del   fenómeno de la cosa juzgada en virtud de la Sentencia C-818 de 2011, y la   aptitud de la demanda.    

4.1.          En primer lugar, en la medida en   que en la Sentencia C-818 de 2011 se difirieron los efectos de la declaratoria   de inexequibilidad de la disposición impugnada en esta oportunidad, la Vista   Fiscal evalúa, desde la perspectiva constitucional, la validez de aquella   modalidad decisional. En tal sentido, la entidad advierte que la Corte   Constitucional carecía de la potestad para apelar a esta técnica de modulación   temporal de los fallos de constitucionalidad, por las siguientes razones:    

De una parte, porque en general este tipo de fallos   riñen con el principio de supremacía constitucional. A juicio de la entidad,   carece de todo sentido que el órgano encargado de velar por la integridad y   supremacía del texto constitucional, advierta que una norma es contraria al   ordenamiento superior  y deje constancia de esa circunstancia al declararla   inexequible, pero que a pesar de ello, ordene su aplicación, y obligue a los   ciudadanos a “acatar y cumplir normas abiertamente inconstitucionales”.    En otras palabras, cuando se difieren los efectos de la declaratoria de   inexequiblidad, el órgano cuya misión fundamental es preservar la integridad de   la Carta Política, paradójicamente, ordena y dispone su vulneración al permitir   la aplicación de las disposiciones jurídicas que él mismo ha considerado   incompatibles con el texto superior.    

Por otro lado, el Ministerio Público sostiene que en el   caso particular de la Sentencia C-818 de 2011, la decisión de diferir los   efectos del fallo carecía de fundamento. En efecto, el aplazamiento se decidió   sobre la base de un hipotético riesgo que no se había materializado en aquel   momento, como era el eventual vacío jurídico que se generaría en caso de que el   legislador no alcanzase a expedir una ley estatutaria que reglamentara   integralmente el derecho de petición, antes de que fuera derogado el Decreto 01   de 1984 y entrara en vigencia la Ley 1437 de 2011, es decir, antes del 31 de   diciembre de 2014; a juicio de la Procuraduría, este tipo de consideraciones   fácticas, hipotéticas, coyunturales y contingentes, no pueden servir como   justificación para suspender los efectos de los fallos de la Corte   Constitucional. Adicionalmente, aun suponiendo que el vacío advertido por este   tribunal hubiese podido concretarse, la solución habría consistido, no en   aplazar la exclusión del ordenamiento jurídico de la disposición declarada   inconstitucional, sino en condicionar el Artículo 309 de la Ley 1437 de 2011,   relativo a la derogatoria del Decreto 01 de 1984, exceptuando los artículos   vinculados al derecho de petición, medida que hubiese sido la adecuada desde la   perspectiva constitucional, porque en lugar de forzar la vigencia de normas   contrarias al ordenamiento superior, se habría extendido la vigencia de aquellas   otras que no adolecían de estos vicios.    

En estos términos, la Vista Fiscal concluye que la   solución contenida en el fallo aludido es constitucionalmente inadmisible.    

4.2.          Un segundo tipo de consideraciones   apunta a demostrar la procedencia de un pronunciamiento de constitucionalidad   respecto de disposiciones previamente declaradas inexequibles por defectos de   orden procedimental, pero vigentes en razón de una orden de diferimiento, por   vicios materiales no examinados en el fallo anterior, y en particular, la   viabilidad de una revisión del Artículo 22 de la Ley 1437 de 2011, pese a que ya   fue declarado inexequible, con efectos diferidos hasta el 31 de diciembre de   2014, en la Sentencia C-818 de 2011. El Ministerio Público apoya su concepto en   tres tipos de argumentos.    

En primer lugar, la entidad apela a una interpretación   textual del Artículo 241.4 de la Carta Política. En efecto, como según esta   disposición la Corte debe resolver las demandas de inconstitucionalidad que los   ciudadanos presenten contra las leyes que se encuentran vigentes, y como   justamente en la hipótesis planteada, el precepto impugnado, a pesar de ser   contrario al texto superior, se encuentra vigente, permanece dentro del   ordenamiento jurídico, y por tanto, es susceptible de un juicio de   constitucionalidad.    

En segundo lugar, la entidad apoya su planteamiento en   la distinción entre los vicios formales y los vicios formales que afectan la   validez de las disposiciones jurídicas. En este sentido, se precisa que la   declaratoria de inexequibilidad con efectos diferidos, ordenada con fundamento   en un defecto procedimental, no excluye una nueva evaluación a la luz de   defectos sustantivos, que una vez verificados, harían imperativo el retiro   inmediato de la respectiva norma. En otras palabras, la sentencia inicial de   inconstitucionalidad con efectos diferidos hace tránsito a cosa juzgada   relativa, de modo que los preceptos objeto del fallo pueden ser controvertidos   nuevamente, a partir de nuevos cargos, antes de ser eliminados definitivamente   del sistema jurídico[3].    

Finalmente, la entidad aclara que esta posibilidad no   genera ningún tipo de inconsistencia lógica o conceptual. Si una norma   inicialmente declarada inexequible, posteriormente es considerada   inconstitucional a la luz de una nueva acusación, “esto no implica problema   alguno, en tanto que una y otra decisión tendrían fundamentos y efectos   distintos (uno inmediato y el otro diferido). Y si a la inversa, una norma   es declarada inexequible, y luego lo contrario, ello no constituye ninguna   contradicción, en cuanto los pronunciamientos se refieren a vicios distintos y   únicamente “se está diciendo que una norma es exequible por algunas razones   pero que no lo es por otras”.    

4.3.          A partir de este planteamiento, la   Vista Fiscal concluye que en este caso particular, el Artículo 22 de la Ley 1437   de 2011, pese a haber sido declarado inexequible previamente en la sentencia   cuyos efectos fueron diferidos, puede ser objeto de un nuevo juicio de   constitucionalidad, en atención a que en esta oportunidad la demanda se sustenta   en vicios materiales que no fueron abordados en el pronunciamiento anterior, a   que aún se mantiene vigente porque el diferimiento opera hasta diciembre de   2014, y a que aunque el Congreso ya aprobó un nuevo Proyecto de Ley Estatutaria   sobre el derecho de petición, no se ha surtido el control previo de   constitucionalidad, y por tanto, no ha sido expedida la nueva ley.    

4.4.          Por último, una vez establecida la   viabilidad de un pronunciamiento de fondo, el Ministerio Público sostiene que en   todo caso, la Corte debe declararse inhibida por ineptitud sustantiva de la   demanda, en la medida en que los cargos planteados por el peticionario no   satisfacen las cargas de pertinencia, certeza y suficiencia    

En efecto, los cuestionamientos del escrito de   acusación parten de suponer que la distinción entre persona y ciudadanía es   constitucionalmente inadmisible en sí misma, cuando en realidad la   diferenciación normativa no supone necesariamente un acto discriminatorio, sino   únicamente en cuanto implique una afectación o un menoscabo de los derechos que   son propios e inajenables de las personas. No obstante, en este caso    concreto, la disposición acusada no desconoce en modo alguno el derecho de   petición de quienes no tienen la condición de ciudadanos; por el contrario, de   manera expresa el Artículo 13 de la Ley 1437 de 2011 consagra el derecho de toda   persona de presentar peticiones. Lo que ocurre es que la norma impugnada   confiere a la Administración Pública la facultad para responder de manera   conjunta las peticiones de información análogas que presenten más de diez   ciudadanos, cuestión esta no restringe ni limita el derecho fundamental de   petición.    

Así las cosas, aunque eventualmente podría ser más   conveniente, práctico o expedito que la facultad de la Administración Pública de   dar una respuesta conjunta se extendiese también a las peticiones presentadas   por quienes no tienen la condición de ciudadanos, se trata de consideraciones de   oportunidad que son ajenas y extrañas al control constitucional.    

II.     CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL    

1.       Competencia    

De acuerdo con el Artículo 241.4 de la Carta Política,   esta Corporación es competente para conocer y pronunciarse sobre la   constitucionalidad de la expresión demandada, como quiera la misma que se   encuentra contenida en una ley expedida por el Congreso de la República.    

2.       Cuestiones a resolver    

Teniendo en cuenta los antecedentes expuestos, la Corte   estima necesario abordar tres cuestiones:    

En primer lugar, dado que en la Sentencia C-818 de 2011[4] esta   Corporación declaró la inexequibilidad de los artículos 13 a 33 la Ley 1437 de   2011, en consideración a que tales disposiciones regularon el derecho de   petición de manera integral, estructural y completa sin seguir el procedimiento   estatutario exigido en la Carta Política, y en consideración a que en el mismo   fallo se ordenó aplazar los efectos de la declaratoria hasta el 31 de diciembre   de 2014 para no crear un vacío jurídico que anularía el ejercicio de tal derecho   fundamental, la Corte debe determinar si en esta oportunidad hay lugar a un   pronunciamiento de fondo, o si por el contrario, se debe estarse a lo resuelto   en aquella providencia.    

En segundo lugar, en caso de concluir que es viable un   nuevo examen de constitucionalidad, se debe establecer la aptitud de los cargos   planteados en el escrito de acusación.    

Finalmente, de concluirse la viabilidad del juicio de   constitucionalidad a partir de las acusaciones de la demanda, se debe definir si   el aparte normativo acusado es compatible con el principio de igualdad y con el   derecho de petición, previstos en los artículos 13 y 23 de la Carta Política,   respectivamente.    

3.       La configuración del fenómeno de la cosa juzgada    

3.1.          Tal como se señaló en los   acápites precedentes, en la Sentencia C-818 de 2011 se declaró la   inexequibilidad de los artículos 13 a 33 de la Ley 1437 de 2011, sobre la base   de que como tales disposiciones versaban sobre los elementos constitutivos del   derecho fundamental de petición, han debido ser expedidas a través del   procedimiento estatutario, y no a través del procedimiento legislativo   ordinario; no obstante, la  Corte postergó los efectos del fallo hasta el   día 31 de diciembre de 2014, en atención a que el retiro inmediato del sistema   jurídico de los mencionados preceptos legales provocaría una situación de   inconstitucionalidad inaceptable, por cuanto el vacío jurídico en esta materia   se traduciría en la imposibilidad de ejercer el derecho de petición, y en   consideración a que la naturaleza procedimental de las irregularidades que   sustentaron la anterior decisión, hacían imperativo aplazar los efectos del   fallo en un lapso en el que el órgano legislativo tuviese la oportunidad de   expedir la normatividad correspondiente, según el procedimiento requerido.    

Así las cosas, la hipótesis a la que se   enfrenta la Corte en esta oportunidad tiene los siguientes elementos   constitutivos: (i) Se demanda la inconstitucionalidad de un precepto legal por   presuntas irregularidades de orden sustantivo; (ii) la disposición cuestionada   ha sido declarada inexequible previamente en otro fallo de la Corte   Constitucional; (iii) la decisión judicial tuvo como fundamento la verificación   de falencias de tipo procedimental; (iv) pese a la declaratoria de   inexequibilidad, la disposición se encuentra vigente, por cuanto el fallo   original difirió los efectos de la declaratoria, y el precepto fue demandando   antes de que expirase el plazo previsto en la sentencia para su retiro   definitivo del ordenamiento.    

De acuerdo con esto, para definir si en   esta oportunidad la existencia de la Sentencia C-818 de 2011 excluye de plano un   pronunciamiento de fondo, se debe establecer si los fallos de esta Corporación   que declaran la inexequibilidad diferida de una disposición legal con fundamento   en falencias procedimentales, puede ser objeto de un nuevo juicio de   constitucionalidad mientras la misma se encuentra vigente, a partir de vicios   sustantivos.    

3.2.          Hasta el momento, este tribunal   ha resuelto negativamente el interrogante anterior. Es así como en las   sentencias C-957[5],   863[6], 1049[7], 1211 de 2001[8] y C-027 de   2012[9], así   como en el Auto 311 de 2001[10],   en las que esta Corporación se ha enfrentado a hipótesis análogas a la abordada   en esta oportunidad, se ha negado la posibilidad de estructurar un nuevo juicio   de constitucionalidad, y por el contrario, sistemáticamente ha ordenado estarse   a lo resuelto en las sentencias que declaran la inexequibilidad diferida de una   ley con fundamento en falencias de orden formal y procedimental, pese a que en   la nueva demanda se alegan vicios sustantivos de cuerpos normativos o de   preceptos legales que aún permanecen vigentes dentro del ordenamiento jurídico.   La Corte ha ido más allá, y ha establecido que esta prohibición opera incluso   cuando el fallo inicial que declara la inconstitucionalidad versa sobre un   cuerpo normativo como tal, y posteriormente se demanda una o más disposiciones   que la integran, en la medida en que lo que se predica del conjunto, también se   predica de sus elementos constitutivos[11].    

Así, en la Sentencia C-027 de 2012, la Corte ordenó   estarse a lo resuelto en la Sentencia C-366 de 2011, que declaró inexequible la   Ley 1382 de 2010 (que modificó el Código de Minas) con fundamento en que su   expedición no estuvo precedida de la consulta previa a las comunidades   indígenas, aunque en razón de la orden de diferimiento de dos años consagrado en   el mismo fallo, el referido cuerpo normativo se encontraba vigente al momento   del nuevo pronunciamiento judicial, y aunque en la nueva demanda se ponía de   presente una falencia distinta a la omisión de la consulta previa. Lo mismo   ocurrió en las sentencias C-957 C-853, C-1049 y C-1211 de 2001, así como en el   Auto 311 de 2001, cuando la Corte ordenó estarse a lo resuelto en la Sentencia   C-737 de 2011[12],   que a su vez había declarado la inexequibilidad diferida de la Ley 619 de 2000[13], por haber   vulnerado los principios de unidad de materia e identidad flexible.    

Para justificar esta solución, la Corte ha sostenido   dos tipos de argumentos. Por un lado, se ha sostenido que como el fallo judicial   se sustenta en vicios de orden procedimental, en estricto sentido el cuerpo   normativo declarado inconstitucional nunca surgió a la vida jurídica, y sobre   disposiciones inexistentes no es viable el control abstracto de   constitucionalidad. Dicho de otro modo, en la medida en que la regularidad en el   procedimiento de expedición de una ley es una condición necesaria para que ésta   se incorpore al orden jurídico, cuando mediante una sentencia de inexequibilidad   se ha determinado una falencia procedimental insalvable, propiamente lo que se   ha establecido es que no existen ninguna ley que pueda ser controlada y retirada   del ordenamiento[14].    

El segundo argumento, en cambio, se apoya en la tesis   sobre los efectos de cosa juzgada del fallo que declara la inexequibilidad   diferida de una ley o de una disposición legal en particular. En este sentido,   en la mayor parte de las providencias señaladas anteriormente se ha descartado   el examen de constitucionalidad sobre la base de que el fenómeno aludido excluye   automáticamente un nuevo juicio de constitucionalidad. Aunque normalmente la   Corte se ha limitado a invocar genéricamente el principio de la cosa juzgada, y   a derivar de allí la imposibilidad de un nuevo pronunciamiento judicial[15],   en otras ocasiones ha proporcionado explicaciones adicionales, referidas   específicamente a la hipótesis propuesta.    

En este sentido, se ha señalado que una nueva revisión   podría amenazar la integridad del fallo inicial, pues si declara la   exequibilidad del precepto que anteriormente fue considerado inconstitucional,   se quebrantaría la declaratoria de inexequibilidad; y si declara la   inexequibilidad sin diferir los efectos en los mismos términos de la providencia   original, también desobedecería la orden de aplazamiento. En otras palabras,   como la decisión sobre la inexequibilidad diferida de la ley o de un precepto   legal es inamovible en virtud del principio de cosa juzgada, no podría ser   modificada posteriormente, ni para declararla exequible, ni para ordenar su   retiro inmediato del ordenamiento jurídico, anticipando los efectos de la   declaratoria de inconstitucionalidad[16].    

3.3.          Coincidiendo con las   apreciaciones y el planteamiento de la Procuraduría General de la Nación, la   Corte encuentra que resulta imperioso modificar este precedente que descarta    el control constitucional respecto de disposiciones legales vigentes que han   sido declaradas inexequibles con efectos diferidos con fundamento en un vicio de   forma o procedimiento, cuando el nuevo cuestionamiento se refiere a deficiencias   de orden sustantivo. Esta necesidad se explica porque la regla jurisprudencial   anterior resulta manifiestamente incompatible con el sistema de valores y   principios que irradia la Carta Política, mientras que la solución propuesta, en   cambio, superaría esta deficiencia[17].    

3.3.1. En efecto, la regla jurisprudencial cuya revisión se propone ha tenido   un doble fundamento: por un lado, el fenómeno de la cosa juzgada, y por otro, la   tesis sobre la inexistencia de acto declarado inexequible por razones de orden   procedimental.    

Este último argumento resulta inadmisible.   Lo primero que debe advertirse es que la tesis referida no corresponde a ningún   precedente consolidado dentro de la jurisprudencia de este tribunal y, por el   contrario, se trata de una afirmación aislada, formulada únicamente en el   contexto del Auto 311 de 2001. En este escenario, como se trataba de una nueva   jurisprudencia sentada en la referida providencia, ha debido señalarse allí con   precisión, claridad y contundencia su fundamento jurídico, y en particular, las   razones por las que, de verificarse una deficiencia en el procedimiento de   expedición de una disposición, debe reputarse que nunca existió ni nació a la   vida jurídica; pese a lo anterior, en el Auto 311 de 2001 únicamente se afirma   que “cuando una ley es declarada inexequible, por vicio de procedimiento en   su formación, en realidad la voluntad del legislador no se ha formado nunca, o   no ha surgido válidamente a la vida jurídica y en consecuencia no es ni siquiera   examinar si es inexequible por razones de fondo; la inexequibilidad por razones   de fondo, presupone que la norma haya sido expedida de conformidad con el   procedimiento que la propia Constitución exige para que surja válidamente el   orden jurídico”.    

Por lo demás, este entendimiento de los   vicios procedimentales y de los efectos jurídicos de la declaratoria de   inexequibilidad, no se compadece plenamente con los principios que orientan el   control constitucional. En atención al principio democrático, existe una   presunción general de legitimidad y de validez de los actos normativos emanados   de los órganos de producción normativa que tienen un origen democrático, y en   particular, del órgano legislativo. De esta presunción se derivan varias   consecuencias: (i) por un lado, el desconocimiento de la validez de tales actos   es excepcional; (ii) como consecuencia de lo anterior, el juicio de   constitucionalidad debe estructurarse únicamente en relación con las acusaciones   que tengan la potencialidad de desvirtuar esta presunción, y que por este   motivo, pongan en evidencia una disconformidad insalvable entre el precepto   legal y el ordenamiento superior; (iii) finalmente, una vez verificada la   oposición entre la disposición objeto de control y las normas de rango   constitucional, por regla general la declaración judicial correspondiente tiene   efectos hacia el futuro, y en principio no afecta las situaciones consolidadas   al amparo de la ley, cuando ésta se presumía válida.    

En este contexto, afirmar que la   disposición o el cuerpo normativo declarado inexequible por razones   procedimentales nunca nació a la vida jurídica, y que por este motivo no podría   ser objeto de una nueva revisión por esta Corporación, desdibuja los elementos   estructurales del modelo de control constitucional.    

Finalmente, la tesis esbozada en el   referido fallo lleva aparejado un contrasentido. En efecto, la idea de que las   irregularidades procedimentales afectan de tal modo el acto normativo, que en   estricto sentido impiden su nacimiento a la vida jurídica, podría tener asidero   de manera excepcional, cuando el fallo de inexequibilidad tiene efectos   retroactivos, y cuando por esta vía se presume que el acto nunca existió. No   obstante, en la hipótesis propuesta ocurre justamente lo contrario, porque una   vez advertida la falencia procedimental se declara la inexequibilidad de la   disposición, pero se aplazan los efectos de tal fallo. En este escenario, la   tesis del actor constituye un imposible lógico, y conduce al resultado   paradójico de entender que las normas que nunca han nacido a la vida jurídica,   sin embargo, se encuentran incorporadas al ordenamiento, producen efectos   jurídicos y se mantienen en él incluso después de que por vía judicial se   declara su inexequibilidad.    

Por las razones expuestas, la regla que   descarta el control constitucional en la hipótesis examinada no podría ampararse   en el planteamiento propuesto.    

3.3.2. Por su parte, tampoco es admisible el argumento que justifica la   limitación procesal a partir de la necesidad de preservar el principio de cosa   juzgada, porque no se compadece con el entendimiento que ha tenido esta   Corporación de este fenómeno, y porque además, podría entrar en conflicto con la   misión básica de la Corte de preservar la supremacía e integridad del   ordenamiento superior, así como de las facultades que en desarrollo de tal   función, le fueron asignadas en la Constitución.    

En efecto, el Artículo 243 de la Carta   Política establece que “los fallos que la Corte dicte en ejercicio del   control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada. // Ninguna autoridad podrá   reproducir el contenido material del acto jurídico declarado inexequible por   razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron   para hacer la confrontación entre la norma ordinaria y la Constitución”. En   estos términos, la Constitución atribuye a las sentencias de constitucionalidad   los efectos de cosa juzgada, y en este entendido, no es posible revivir los   debates allí planteados, y las decisiones en ellas adoptadas son definitivas,   inmutables e irrevocables.    

En este contexto, incluso cuando se declara   la inexequibilidad de una disposición o de un cuerpo normativo, la determinación   judicial se establece en relación con la irregularidad o vicio en función del   cual se adoptó la decisión, por lo que, también en este tipo de sentencias, los   efectos de la cosa juzgada se predican del debate así estructurado, y de la   decisión así adoptada.    

Por este motivo, la revisión de una   disposición declarada inexequible previamente por un vicio de fondo, a la luz de   un presunto vicio sustancial, tampoco podría comprometer el principio de cosa   juzgada, pues en modo alguno  se revive el debate jurídico ya cerrado en el   otro fallo judicial, que contenía únicamente un pronunciamiento sobre la   constitucionalidad del mismo precepto, pero a la luz de otra falencia.    

Por este mismo motivo, una nueva   determinación judicial sobre el precepto legal tampoco tendría la potencialidad   de desconocer o de comprometer la parte resolutiva de la sentencia anterior que,   por un lado, ha declarado la inexequibilidad, y que por otro, ha dispuesto el   diferimiento de retiro del orden jurídico.    

Si se declara la inexequibilidad de la   norma, la determinación inicial de inconstitucionalidad queda incólume, y no se   presenta ningún tipo de inconsistencia u oposición, pues ambas declaratorias   apuntan a poner en evidencia la incompatibilidad entre el precepto legal objeto   de control y el ordenamiento superior; aún más, ni siquiera podría considerarse   que se trata de decisiones redundantes, porque cada una de ellas establece la   incompatibilidad en función de cargos distintos. Y a la inversa, si en la   segunda sentencia se declara la exequibilidad con respecto al cargo material   examinado, el nuevo pronunciamiento tampoco tendría vocación para afectar la   orden judicial previa, pues en todo caso la norma sería incompatible con el   ordenamiento superior, aunque no desde una perspectiva material, sino por las   irregularidades procedimentales detectadas en la sentencia anterior; en este   sentido, la Corte comparte la apreciación de la Vista Fiscal, en el sentido de   que en este caso “lo que se está diciendo es que una norma es exequible por   algunas razones pero que no lo es por otras”, porque lo que desde una de   estas perspectiva puede aparecer como ajustado a la Carta Política, puede no   serlo desde la otra perspectiva. En definitiva, en ninguno de los   escenarios posibles el nuevo pronunciamiento sobre la exequibilidad, tendría la   potencialidad de afectar el carácter definitivo, inmutable e irrevocable de la   decisión judicial de la Corte.    

Lo mismo acontece con la orden de   diferimiento. Cuando el aplazamiento se mantiene en la nueva sentencia, por   obvias razones no habría ninguna afectación del principio de cosa juzgada. Y   cuando ocurre lo contrario, es decir, cuando la Corte verifica la   inconstitucionalidad de la norma por un vicio material y ordena el retiro   inmediato de la disposición del orden jurídico, tampoco habría una afectación   del referido principio; en efecto, la inexequibilidad diferida se produce en   escenarios excepcionales en los que una vez ponderada la dimensión del vicio   procedimental frente a los perjuicios que provoca el retiro automático de la   norma del sistema jurídico, se concluye que, en términos constitucionales, el   daño provocado por el vacío legal sería muy superior a vigencia temporal del   precepto[19];   como esta ponderación que efectúa la Corte se produce en relación con el vicio   procedimental que fue identificado en el proceso, la determinación judicial debe   enmarcase dentro tal falencia, y por tanto, una nueva ponderación, efectuada a   la luz de otro vicio, tampoco lesionaría el principio de cosa juzgada.    

Pero además, en estricto sentido, en las sentencias de inexequibilidad   diferida lo que se prescribe es que en un momento futuro, determinado o   determinable, la norma se encuentre retirada del ordenamiento, mas no que   inexorablemente deba permanecer vigente durante todo este lapso de tiempo. Si   así se entendiesen estas órdenes, el legislador tendría vedada la posibilidad de   expedir una nueva normatividad en la misma materia antes de que expire el plazo   señalado por la Corte, situación claramente inaceptable. Así entendida la orden   de aplazamiento, si en nuevo examen de constitucionalidad la Corte encuentra que   la norma ya declarada inexequible, es también incompatible con el ordenamiento   superior por razones de fondo, y determina la inconstitucionalidad   correspondiente, la desaparición inmediata del ordenamiento no entraría en   conflicto con la orden judicial anterior, pues en todo caso, cuando llegue el   momento fijado por la Corporación, la norma estará retirada del ordenamiento.    

Lo que ocurre entonces es que cuando en una sentencia de inexequibilidad   no se modulan los efectos temporales de la declaratoria de inexequibilidad y la   norma objeto del fallo es retirada inmediatamente del ordenamiento una vez   adoptada y comunicada la decisión de la Corte, por sustracción de materia se   hacen inviables nuevos procesos de inconstitucionalidad respecto del mismo   precepto ya retirado del ordenamiento, pues justamente, la disposición ya no   hace parte del mismo y carece de sentido pronunciarse sobre una norma que ya no   integra el sistema jurídico. Es esto, y no el principio de cosa juzgada, el que   explica y justifica la práctica institucional de no adelantar procesos de   constitucionalidad en contra de disposiciones declaradas inexequibles   previamente.    

Hipótesis distinta se presenta cuando la   propia Corte ordena el aplazamiento de la declaratoria de inconstitucionalidad   establecida en función de un defecto procedimental, y posteriormente se presenta   una demanda en contra de la misma disposición cuando aún se encuentra vigente,   por un vicio sustancial no abordado en la sentencia anterior. Como en estos   casos ya no se presenta esta sustracción de materia porque la norma aún se   encuentra vigente y además puede producir efectos jurídicos, decae el fundamento   de la prohibición de control, y de este modo, y tal como se explicará a   continuación, es viable una nueva revisión a la luz de la nueva acusación   propuesta por el demandante, y un nuevo fallo en relación con esta.    

Por estas razones, la Corte concluye a la luz del supuesto fundamental   bajo el cual se estructuró el precedente constitucional hoy cuestionado,   relacionado con la necesidad de respetar el principio de cosa juzgada, no podría   justificarse la decisión de no efectuar el control constitucional de   disposiciones jurídicas vigentes, aunque sean declaradas inexequibles en virtud   de un fallo de constitucionalidad diferida.    

3.3.3. En los párrafos precedentes se sostuvo que la práctica institucional, a   la luz de la cual resultan improcedentes los fallos de inconstitucionalidad   respecto de disposiciones jurídicas declaradas inexequibles previamente, se   explica, no en función del principio de cosa juzgada, sino porque en general, la   declaratoria de inexequibilidad lleva aparejada la pérdida inmediata de vigencia   de la correspondiente disposición, y su eliminación automática del ordenamiento   jurídico.    

En la hipótesis propuesta, por el contrario, este   supuesto no se presenta porque justamente la Corte ha ordenado diferir los   efectos del fallo, por lo que en ausencia de tal premisa, queda abierta la   cuestión por la posibilidad de revisar la constitucionalidad a la luz de cargos   de tipo sustancial, de disposiciones vigentes pero declaradas inconstitucionales   por razones de tipo procedimental, en un fallo de inexequibilidad diferida.    

El referente para dar respuesta a este interrogante   debe ser el principio de la supremacía constitucional, y las funciones asignadas   a esta Corporación de velar por su integridad. En este sentido, la Corte   considera que existe una diferencia constitucionalmente relevante entre los   vicios de una y otra naturaleza, y que en la hipótesis examinada, la   verificación de una falencia procedimental no excluye, ni debe excluir, el   examen por vicios de orden sustantivo.    

En efecto, mientras las exigencias formales y   procedimentales para la validez de una disposición legal, se establecen en   función del principio democrático y del principio de publicidad, las segundas se   orientan a la protección y defensa de los principios y valores contenidos en el   texto constitucional que no tienen un vínculo directo con aquellos. Por ello, lo   que desde la primera perspectiva puede aparecer como ajustado al ordenamiento   superior, puedo no serlo desde la otra perspectiva.    

Es esto lo que explica que el mismo   Artículo 21 del decreto 2067 de 1991 establezca expresamente que “las   sentencias que profiera la Corte Constitucional tendrán el valor de cosa juzgada   constitucional y son de obligatorio cumplimiento para toda las autoridades y los   particulares. La declaratoria de constitucionalidad de una norma impugnada   por vicios de formales no obsta para que ésta sea demandada posteriormente por   razones de fondo” (subrayado por fuera de texto).  En estos términos, el propio ordenamiento jurídico reconoce la diferencia   constitucionalmente relevante entre los vicios de una y otra naturaleza, y   dispone que el control constitucional no se agota con la revisión formal y   procedimental.    

Esta distinción adquiere especial   relevancia en la hipótesis examinada, porque cuando el juez constitucional   imparte la orden de diferimiento de un fallo de inexequibilidad, lo hace sobre   la base de la irregularidad procedimental verificada, sin tener en cuenta, como   es obvio y natural, las posibles falencias de orden sustancial a la luz de las   cuales podría resultar imperativo retirar de inmediato la respectiva norma del   orden jurídico. Podría ocurrir, por ejemplo, que una ley cuyo trámite de   aprobación fue irregular, sea, además, claramente lesiva de un derecho   fundamental; si el referido cuerpo normativo es demandado por el primero de   estos vicios, y sobre esta base se declara su inexequiblidad, pero con efectos   diferidos, su aplicación temporal podría provocar una grave lesión de los   derechos fundamentales.    

Por este motivo, el juez constitucional no   podría ampararse en la presunta pero falsa afectación del principio de cosa   juzgada, para negar la posibilidad de emprender un nuevo análisis desde una   perspectiva material. Por el contrario, la supremacía constitucional, y el   cometido fundamental asignado a esta Corporación de preservar su integridad y   superioridad jerárquica, hace imperativo un nuevo examen del precepto. Si en   estos casos el juez constitucional, por vía de rechazar la revisión judicial,   tácitamente admite la aplicación de una disposición legal materialmente   incompatible con el ordenamiento superior, además de provocar la vulneración del   texto constitucional durante la vigencia de la disposición ya declarada   inexequible, desconocería su deber de garantizar la supremacía constitucional, y   las competencias que le fueron asignadas para logar este cometido.    

Así las cosas, cuando a la luz de un examen procedimental se concluye que   la norma cuestionada puede permanecer dentro del orden jurídico durante   determinado lapso de tiempo, al cabo del cual debe ser retirada, ello no obsta   para que se emprenda una revisión de tipo sustancial, y bien, o se declare su   exequibilidad, caso en el cual permanecerá vigente hasta que se agote el lapso   temporal fijado en el fallo inicial, o se declare inexequible, caso en el cual   deberá ser retirada del orden jurídico inmediatamente.    

3.4.          Por las razones expuestas, la Corte concluye que aunque el accionante   demandó parcialmente el Artículo 22 de la Ley 1437 de 2011, ya declarado   inexequible en la Sentencia C-818 de 2011 por haberse expedido pretermitiendo el   procedimiento para la expedición de leyes estatutarias, la circunstancia de que   se hayan diferido los efectos de la declaratoria hasta el 31 de diciembre de   2014, y la circunstancia de que en esta oportunidad la acusación se sustente en   cargos sustanciales no examinados en el fallo anterior, relacionados con la   afectación del derecho de petición y con el derecho a la igualdad, hace viable,   en principio, un nuevo juicio de constitucionalidad.    

4.                 Aptitud de la demanda    

4.1.          Una vez descartada la tesis de que   esta Corporación se encuentra impedida para efectuar la revisión del Artículo 22   de la Ley 1437 de 2011, se debe determinar si los cargos del escrito de   acusación permiten la estructuración de un juicio de constitucionalidad.    

4.2.          En este sentido, tanto la   Procuraduría General de la Nación, como la totalidad de los intervinientes   (Ministerio del Interior, Ministerio de Justicia y el Centro de Estudios en   Derecho Constitucional de la Pontificia Universidad Javeriana), advierten sobre   la ineptitud sustantiva de la demanda.    

4.2.1. La   primera falencia detectada, se refiere a que la acusación del actor se soporta   en una interpretación abiertamente inadecuada de la preceptiva legal demandada.   En este sentido, se advierte que los cargos parten del supuesto de que el   Artículo 22 de la Ley 1437 de 2011 niega el derecho de petición a todas las   personas que no tienen condición de ciudadanos, cuando el precepto legal versa   exclusivamente sobre un aspecto accesorio y operativo de tal derecho   fundamental, relacionado con la posibilidad de dar una respuesta y una   comunicación conjunta a peticiones análogas presentadas por diez o más   ciudadanos, y cuando además, una lectura sistemática y contextual del precepto,   permite disipar cualquier duda sobre los sujetos habilitados para presentar   peticiones, en el sentido de que también las personas que no tienen la condición   de ciudadanos, cuentan con este derecho fundamental.    

4.2.2.   Por otro lado, se advierte que la acusación del actor parte de un entendimiento   inadecuado e incorrecto de la preceptiva constitucional, en tanto presume que   todo trato diferenciado entre los ciudadanos y las demás personas que no tienen   esta condición es, por sí mismo, discriminatorio, cuando en realidad esto ocurre   únicamente cuando la diferenciación normativa se traduce en una lesión o un   menoscabo de los derechos. En este caso, sin embargo, como el precepto demandado   no establece ninguna limitación al derecho de petición de las personas que no   tienen la condición de ciudadanos, sino que habilita a la administración pública   para dar una respuesta colectiva a peticiones análogas presentadas por 10 o más   ciudadanos, no se configura ninguna forma de discriminación.    

4.3.          La Corte encuentra que la   apreciación de la Vista Fiscal y de los intervinientes tiene pleno asidero, en   la medida en que la acusación del peticionario se estructuró en función de un   contenido que carece de todo referente normativo.    

En efecto, el actor sostiene que como el   Artículo 22 de la Ley 1437 de 2011 solo habilita a los ciudadanos para presentar   peticiones a las autoridades públicas, se vulnera el derecho a la igualdad y el   derecho de petición de las personas que no tienen condición de ciudadanos, y que   por esta vía, desconoce los artículos13 y 23 del texto constitucional. No   obstante, el precepto demandado tiene un alcance sustancialmente distinto del   supuesto por el actor, en la medida en que se limita a establecer que “cuando   diez (10) o más ciudadanos formulen peticiones de información análogas, la   Administración podrá dar una única respuesta que publicará en un diario de   amplia circulación, la pondrá en su página web y entregará copias de la misma a   quienes la soliciten”.    

Como puede advertirse, el supuesto fundamental   sobre el cual se estructura la totalidad de la acusación no tiene ninguna   correspondencia con esta disposición, ya que allí, lejos de limitar el derecho   de petición para algunos sujetos, regula un aspecto adjetivo del mismo,   relacionado con la facultad de la administración para responder y comunicar   colectivamente las peticiones análogas presentadas por diez o más ciudadanos.     

Y a su turno, esta facultad de la   administración no representa ninguna restricción o limitación al derecho de   petición de las personas que no tienen la condición de ciudadanos, y mucho menos   confiere un privilegio en esta materia a los que sí la tienen. Por el contrario,   la medida legislativa cuestionada se estableció en beneficio de la   administración pública, para simplificar la labor de respuesta y de comunicación   de tales respuestas, a las peticiones presentadas por los ciudadanos, al   permitir una contestación y un aviso colectivo; de este modo, el efecto jurídico   de la disposición respecto de quienes no tienen la condición de ciudadanos, es   que respecto de ellos las respuestas y la comunicación de las mismas en   principio debe ser individualizada, circunstancia esta que, en principio,   resulta más benéfica para ellos.    

4.4.          Por este motivo, la Corte concluye   que no es viable un pronunciamiento de fondo, como quiera que, en estricto   sentido, no existe ningún cargo o acusación específica respecto de la cual se   puede determinar su prosperidad.    

Así las cosas, la Corte ordenará estarse a lo   resuelto en la Sentencia C-818 de 2011, que declaró la inexequibilidad del   Artículo 22 de la Ley 1437 de 2001 y que difirió los efectos de la declaratoria   hasta el 31 de diciembre de 2014, y además, se inhibirá de emitir un   pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad de la expresión demandada,   por ineptitud sustantiva de la demanda.    

5.        RECAPITULACIÓN    

5.1.          El ciudadano Andrioli Cubides   Fontecha demandó la expresión “ciudadanos” contenida en el Artículo 2 de la Ley   1437 de 2011, que habilita a la Administración Pública para dar una respuesta y   una comunicación conjunta a las peticiones de información análogas presentadas   por diez o más ciudadanos. A juicio del actor, en la medida en que la norma   únicamente faculta a los ciudadanos para presentar solicitudes a la   administración, y no a todas las personas, desconoce tanto el derecho de   petición como el derecho a la igualdad, en contravía de los artículos 23 y 13   del ordenamiento superior.    

5.2.          Aunque en la Sentencia C-818 de 2011   la Corte declaró la inexequibilidad del precepto acusado, en todo caso en   principio es viable un nuevo pronunciamiento sobre la disposición, en tanto que,   por un lado, el referido fallo difirió los efectos de la declaratoria hasta el   31 de diciembre de 2014, de modo que el precepto demandado se encuentra vigente,   y en tanto que, por otro lado, la declaratoria de inexequiblidad se sustentó en   vicios de orden procedimental, y ahora se propone un vicio de naturaleza   sustancial.    

Si bien en las sentencias C-957, 863, 1049 y   1211 de 2001, y C-027 de 2012, así como en el Auto 311 de 2001, la Corte se   abstuvo de pronunciarse sobre la constitucionalidad de normas declaradas   inexequibles previamente, pero que se encontraban vigentes en virtud de la orden   de diferimiento de la declaratoria, la Corte encuentra necesario revisar y   replantear este precedente, por las siguientes razones: (i) En primer lugar,   esta postura se sustentó en la tesis de que las disposiciones declaradas   inexequibles por razones de orden procedimental, en estricto sentido nunca   nacieron a la vida jurídica, y por tanto, no son susceptibles de revisión   judicial; esta tesis, sin embargo, es inadmisible porque contraviene el principio de presunción de validez del   sistema jurídico y las reglas sobre los efectos temporales de los fallos de   constitucionalidad; (ii) En segundo lugar, el precedente cuestionado otorga al   principio de cosa juzgad un alcance del que carece, al prescindir de la   consideración de que las sentencias que declaran la inexequibilidad de un   precepto legal o de un cuerpo normativo, hacen tránsito a cosa juzgada   únicamente respecto de los cargos por los cuales se han pronunciado; (iii)   Finalmente, abstenerse de ejercer el control constitucional de normas   actualmente vigentes, como ocurre en la hipótesis propuesta, podría afectar la   supremacía de la Carta Política dentro del orden jurídico, el deber de la Corte   de velar por su integridad, así como las competencias que le fueron asignadas en   función de este rol.    

5.3.          Aunque en principio la existencia de   la Sentencia C-818 de 2011 no descarta de plano un pronunciamiento de fondo, en   esta oportunidad no es viable un nuevo juicio de constitucionalidad, en la   medida en que los cargos de la demanda se amparan en un entendimiento   manifiestamente inadecuado de la disposición impugnada. En efecto, la presunta   afectación de los derechos de petición y a la igualdad se producen, a juicio del   peticionario, porque el Artículo 22 de la Ley 1437 de 2011 únicamente habilita a   los ciudadanos a presentar peticiones, y no a todas las personas; sin embargo,   como quiera que la norma impugnada no tiene un contenido semejante, y se limita   a regular un aspecto accesorio del derecho de petición, relacionado con la   posibilidad de dar una respuesta y una comunicación conjunta a las peticiones   análogas presentadas por diez o más ciudadanos, y como quiera que esta regla   opera, no en beneficio de tales ciudadanos, sino de la propia Administración   Pública, las acusaciones presentadas no permiten la estructuración de un juicio   de constitucionalidad.    

5.4.          En consecuencia con las   consideraciones anteriores, la Corte ordenará, por un lado, estarse a lo   resuelto en la Sentencia C-818 de 2011, y por otro, inhibirse de pronunciarse   sobre los cargos propuestos por el actor, por ineptitud sustantiva de la   demanda.    

VII.          DECISIÓN    

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte   Constitucional, administrando justicia y en nombre del pueblo y por mandato de   la Constitución    

RESUELVE    

PRIMERO.- ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-818 de 2011, que declaró inexequible   el artículo 22 de la Ley 1437 de 2011, “por la cual se expide el Código de   Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”, y que   difirió los efectos de la inexequibilidad declarada, hasta el 31 de diciembre de   2014.    

SEGUNDO.- INHIBIRSE de emitir un pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad de la   expresión “ciudadanos”, contenida en el Artículo 22 de la Ley 1437 de 2011, por   ineptitud sustantiva de la demanda.    

Notifíquese, comuníquese, cúmplase, publíquese,   insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.     

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Presidente    

Con salvamento de voto    

MARIA VICTORIA CALLE CORREA    

Magistrada    

MAURICIO GONZALEZ CUERVO    

Magistrado    

Con salvamento parcial de voto    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

Magistrado    

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

Magistrado    

Con salvamento parcial de voto    

NILSON PINILLA PINILLA    

Magistrado    

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Magistrado    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ    

Secretaria General    

      

SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

 A LA SENTENCIA C-088/14    

DEMANDA CONTRA CODIGO DE PROCEDIMIENTO   ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SOBRE TRAMITE Y DECISION DE   PETICIONES ANALOGAS POR MAS DE DIEZ “CIUDADANOS”-Cargos expuestos cumplían con los presupuestos de   claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia para decidir de   fondo (Salvamento parcial de voto)    

CORTE CONSTITUCIONAL-Puede pronunciarse sobre normas declaradas   inexequibles con efectos diferidos en caso que se presenten cargos de fondo   (Salvamento parcial de voto)/SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD CON EFECTOS   DIFERIDOS FRENTE AL DERECHO DE PETICION-Procedencia de nuevo pronunciamiento   siempre que se presenten cargos de fondo (Salvamento parcial de voto)    

Ref.: Expediente: D-9736    

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 2   (parcial) de la Ley 1437 de 2011, “Por la cual se expide el Código de   Procedimiento Administrativo de lo Contencioso Administrativo”    

Magistrado Ponente:    

Luis Guillermo Guerrero Pérez    

Con el debido respeto por las decisiones mayoritarias   de esta Corte, me permito salvar parcialmente mi voto a esta sentencia, mediante   la cual se decide estarse a lo resuelto en la Sentencia C-818 de 2011, que   declaró inexequible el artículo 22 de la Ley 1437 de 2011, “por la cual se   expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso   Administrativo”, y que difirió los efectos de la inexequibilidad declarada,   hasta el 31 de diciembre de 2014; e inhibirse de emitir un   pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad de la expresión “ciudadanos”,   contenida en el artículo 22 de la Ley 1437 de 2011, por ineptitud sustantiva de   la demanda.    

La razón de mi disenso se centra en la oposición    a la decisión inhibitoria, por cuanto si bien comparto la existencia de cosa   juzgada en relación con el artículo 22 de la Ley 1437 de 2011, considero que los   cargos expuestos en este caso por el demandante cumplían con los presupuestos   mínimos de claridad, certeza,  pertinencia y suficiencia que permitían a la   Corte entrar a dilucidar si la expresión demandada “ciudadanos” contenida   en el artículo 22 de la Ley 1437 de 2011 vulneraba o no los derechos de igualdad   y de petición invocados por el actor y por lo tanto, entrar a determinar en esta   oportunidad, la viabilidad de un pronunciamiento acerca de anticipar el efecto   de la inexequibilidad diferida declarada en la sentencia C-818 de 2011 por violación de la reserva de ley   estatutaria al tratarse de la regulación del derecho de petición.    

Por tanto, a juicio de este Magistrado, la Corporación ha debido   pronunciarse de fondo sobre la expresión “ciudadanos” por cargos de fondo, y los cargos   han debido prosperar, por cuanto la disposición es violatoria de los artículos   13 y 23 de la Constitución Política, al restringir la obligación de la   Administración Pública de dar contestación de manera unificada a las solicitudes   de información presentadas solo por ciudadanos, y dejar excluidas a las demás “personas”,   lo cual se encuentra en contravía del texto literal del artículo 23 Superior.    

En punto a este tema, considero que, si bien existe   cosa juzgada constitucional, en este caso, con efectos diferidos respecto de la   declaratoria de inexequibilidad, la cual es excepcional y solo se ha utilizado   por la Corte para dejar vigente una norma que es encontrada inconstitucional con   el fin de no generar vacíos normativos, o para no provocar una mayor afectación   de los derechos fundamentales que se pretenden garantizar; la Corte sí puede   volver a pronunciarse sobre normas declaradas inexequibles con efectos   diferidos, en el caso de que se presenten cargos de fondo, como en el presente   asunto, y así garantizar la aplicación  constitucional de la norma mientras   ésta se encuentre vigente, o la expulsión inmediata de la misma del ordenamiento   jurídico con el fin de garantizar el derecho fundamental vulnerado. Así, a   juicio de este Magistrado la Corte debió   entrar a estudiar de fondo y a declarar la inexequibilidad inmediata de la norma   declarada ya inexequible pero con efectos diferidos, por razones de fondo que no   se han estudiado, ya que la disposición se encuentra vigente y produciendo   efectos, de manera que en este punto, consideramos que es posible variar la   inexequibilidad diferida por una inexequibilidad con efectos inmediatos.    

Por consiguiente, en mi criterio la   sentencia ha debido entrar a analizar de fondo la expresión demandada “ciudadanos”   contenida en el artículo 22 de la ley 1437 de 2011, y declararla inexequible por   violación de los artículos 13 y 23 CP, en razón a que la restricción consagrada   en la norma solo para los ciudadanos es inconstitucional, en razón a que limita   la actuación de la Administración frente a respuestas unificadas a derechos de   petición, a que sean presentadas por ciudadanos, y no por cualquier   persona, tal y como lo consagra el artículo 23 CP.    

Con fundamento en los argumentos expuestos, salvo   parcialmente mi voto a la presente sentencia.    

Fecha ut supra,    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Magistrado    

      

SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO    

MAURICIO GONZALEZ CUERVO    

 A LA SENTENCIA C-088/14    

CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE   LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SOBRE TRAMITE Y DECISION DE PETICIONES ANALOGAS   POR MAS DE DIEZ “CIUDADANOS”-Prevé   modalidad de respuesta unificada que incide en alcance o efectividad del derecho   de petición y eventual diferenciación injustificada de la respuesta de las   autoridades a peticiones de personas que no son ciudadanos (Salvamento de voto)    

CORTE CONSTITUCIONAL-Posibilidad de retrasar la entrada en vigor   de fallos de inconstitucionalidad y evitar un vacío normativo (Salvamento de   voto)    

SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD DIFERIDA-Tipo de decisiones adoptadas por la Corte   Constitucional (Salvamento de voto)    

NORMA DEMANDADA-Posibilidad de volver a examinar no obstante   se haya reconocido la existencia de cosa juzgada constitucional formal   (Salvamento de voto)    

Demanda de inconstitucionalidad contra el   artículo 22 (parcial) de la Ley 1437 de 2011.    

A   continuación expongo los motivos que me llevan a apartarme de la decisión   mayoritaria tomada por la Sala.    

1.   No comparto la decisión de inhibición porque considero que la demanda plantea un   mínimo de duda. Reconozco que dicha duda no recae sobre la dimensión del derecho   de petición que se relaciona con la facultad de elevar peticiones a las   autoridades, ya que en todo caso las personas no ciudadanas pueden formularlas,   de acuerdo con las reglas establecidas en las normas correspondientes del   Código. La duda se sitúa más bien sobre el derecho a obtener una respuesta a las   peticiones, dado que el artículo 22 de la Ley 1437 de 2011, cuya expresión se   demanda, prevé una modalidad de respuesta unificada que podría incidir en el   alcance o efectividad del derecho de petición y así, en una eventual   diferenciación injustificada en cuanto al modo de repuesta de las autoridades a   las peticiones formuladas por las personas que no son ciudadanos.    

Es tal la duda que genera la demanda, que la decisión de la Corte en   Sala Plena fue dividida. No puede tampoco pasarse por alto que, tal y como lo   señaló el Ministerio de Justicia en su intervención, en el artículo 22 del   proyecto de ley estatutaria “Por medio de la cual   se regula el derecho fundamental de petición y se sustituye un título del Código de   Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo” [20], el cual  reproduce el   artículo 22 acusado, se cambió la palabra “ciudadanos” por la expresión   “personas”.    

Al   margen de lo anterior, cabe recordar que la Corte Constitucional debe evitar, en   lo posible, proferir decisiones inhibitorias.    

2.   Dicho esto, considero que al entrar a fallar de fondo el caso, la Corte debió   analizar lo siguiente:    

2.1. Las sentencias de inexequibilidad diferida representan una modalidad de   decisión que la Corte ha aceptado para   retrasar la entrada en vigor de los fallos de inconstitucionalidad y, de este   modo, evitar un vacío normativo o una situación peor que la misma   inconstitucionalidad en términos de los valores y principios constitucionales   protegidos.    

2.2. Al proferir una sentencia de inexequibilidad diferida la Corte adopta dos   tipos de decisiones: (1) sobre la incompatibilidad de la disposición o de las   normas acusadas con la Constitución Política; (2) sobre la vigencia de la norma   limitada a un término preciso.    

2.3. En el caso de inexequibilidades diferidas de ciertas normas o disposiciones   por razones formales, es válido preguntarse sobre la posibilidad de   reexaminarlas a través de un control material en guarda del principio de   supremacía de la Constitución.    

En   respuesta a lo anterior, considero que sí es posible volver a examinar una norma   no obstante se haya reconocido la existencia de una cosa juzgada constitucional   formal.    

En   primer lugar, porque al ser una decisión por vicios de forma, se excluye que   haya habido un control material. De otro lado, sería posible reexaminar la norma   con fundamento en el hecho mismo de la vigencia y la producción de efectos   temporales de la norma.    

2.4. No obstante lo anterior, la posibilidad de reexaminar normas ya declaradas   inexequibles diferidas por la Corte tiene algunos límites insuperables siendo el   principal la cosa juzgada respecto de la inexequibilidad de la norma, que impide   reexaminarla para declararla inexequible y menos aún para declararla exequible.   De igual manera, no sería posible revisar la decisión con respecto al término   del diferimiento.    

Respetuosamente,    

MAURICIO GONZALEZ CUERVO    

Magistrado    

      

SALVAMENTO DE VOTO DEL   MAGISTRADO    

 ALBERTO ROJAS RÍOS    

A LA SENTENCIA C-088/14    

DEMANDA CONTRA CODIGO DE PROCEDIMIENTO   ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SOBRE TRAMITE Y DECISION DE   PETICIONES ANALOGAS POR MAS DE DIEZ “CIUDADANOS”-Cargos expuestos cumplían con los   presupuestos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia para   decidir de fondo (Salvamento parcial de voto)    

Referencia: Expediente D-9736    

Demanda de inconstitucionalidad contra el   artículo 2 (parcial) de la Ley 1437 de 2011, “Por la cual se expide el Código   de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”    

Magistrado Ponente:    

Luis Guillermo Guerrero Pérez    

 Con el debido respeto, expongo a continuación las   razones por las cuales me separo de la decisión adoptada la Corte Constitucional   en la presente sentencia:    

1-   El demandante solicita a la Corte declare la inexequibilidad de la expresión “ciudadanos”   contenida en el inciso 2º del artículo 22 de la Ley 1437 de 2011, al considerar   que vulnera los artículos 4, 13 y 23 de la Constitución Política,   relacionados con la supremacía de la Constitución, el derecho a la igualdad y el   derecho de petición. Frente a estos cargos consideró la Sala que debía estarse a   lo resuelto en la sentencia C-818 de 2011, que declaró inexequible el artículo   22 de la Ley 1437 de 2011 e inhibirse por ineptitud de la demanda.    

2-   Mi desacuerdo con el numeral primero de la parte resolutiva de la sentencia   C-088 de 2014, se fundamenta en que si bien en las consideraciones se reconoce   que el artículo 22 de la Ley 1437 de 2011 fue   declarado inexequible por la Corte Constitucional en la sentencia  C-818 de 2011, con efectos diferidos al 31 de diciembre de 2014, lo cual implica   que continua vigente porque se aplaza su exclusión del ordenamiento jurídico, y   se plantea con acierto que en los eventos de inexequibilidad diferida es posible   que la Corte Constitucional aborde el estudio de fondo de las disposiciones   demandadas, no se expone ningún argumento para concluir que en éste asunto la   Sala debe estarse a lo dispuesto en la mencionada sentencia C-818 de 2011, es   decir, que por existir cosa juzgada constitucional la Corte debe estarse a lo   allí señalado.    

No   resulta coherente que se parta de señalar que en casos como el presente es   procedente adelantar un nuevo control de constitucionalidad sobre una norma   declarada inexequible en forma diferida, pero luego no se exponga ninguna razón   para afirmar que la Corte debe atenerse a lo resuelto en la sentencia C-818 de   2011, como si en éste fallo ya se hubiera pronunciado la Sala sobre el mismo   cargo ahora planteado, cuando el examen allí realizado fue sobre un aspecto   totalmente diverso relativo a la necesidad de trámite por ley estatutaria.    

Si   la decisión de inexequibilidad lo fue por un aspecto totalmente diverso, y se   parte del supuesto que la Corte puede examinar de nuevo la norma demandada no   viene a lugar la decisión de estarse a lo resuelto en la sentencia C-818 de   2011. Considero lo anterior como un yerro estructural que crea confusión sobre   el contenido y alcance de la sentencia.    

3-   Tampoco estoy de acuerdo con la decisión adoptada en el numeral segundo de la   parte resolutiva de la sentencia C-088 de 2014, relativa a “inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo sobre la   constitucionalidad de la expresión “ciudadanos”, contenida en el Artículo 22 de   la Ley 1437 de 2011, por ineptitud sustantiva de la demanda”, por cuanto   los cargos expuestos por el demandante cumplían con los presupuestos mínimos de   claridad, certeza y pertinencia que permitían a la Corte Constitucional entrar a   dilucidar si al calificar a los peticionarios mediante la expresión   ciudadanos  se vulneran los derechos de igualdad y de petición invocados por el actor.    

Considero que la Corte debió examinar la posibilidad de anticipar el efecto de   la inexequibilidad declarada en la sentencia C-818 de 2011, respecto de la   expresión acusada, para garantizar que mientras tenga aplicabilidad el artículo   22 acusado, no se desconozcan preceptos constitucionales.    

Lo   anterior por cuanto la expresión cuestionada constituye una restricción para la   efectividad del derecho de petición en la medida que la posibilidad de dar una   única respuesta a peticiones análogas, hasta el 31 de diciembre de 2014, no   podrá aplicarse a las peticiones elevadas por quienes carezcan de la condición   de ciudadanos, y era del caso examinar si existe una razón para limitar de esa   forma el campo de aplicabilidad del precepto demandado, y hacer un análisis de   la norma frente al derecho a la igualdad.    

Con fundamento en lo expuesto, salvo mi voto a la   presente decisión.    

Fecha  ut supra,    

ALBERTO ROJAS RIOS    

Magistrado    

      

SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO    

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

A LA SENTENCIA C-088/14    

Ref.: Expediente D-9736    

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 22   (parcial) de la Ley 1437 de 2011, “por la cual se expide el código de   procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo”.    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Respetuosamente expreso a continuación las razones que me llevan a apartarme de   la decisión mayoritaria, mediante la cual la Sala determinó estarse a lo   resuelto en la sentencia C-818 de 2011, que declaró inexequible el artículo 22   de la Ley 1437 de 2011, “por la cual se expide el código de procedimiento   administrativo y de lo contencioso administrativo”, defiriendo los efectos   de la inexequibilidad hasta el 31 de diciembre de 2014. Además de estarse a lo   resuelto, la Corporación decidió inhibirse para emitir un pronunciamiento de   fondo sobre la constitucionalidad de la expresión “ciudadanos”, contenida   en el artículo 22 de la citada Ley, argumentando ineptitud sustantiva de la   demanda.    

En   mi concepto la Corte debió abordar el estudio sobre la constitucionalidad de la   expresión “ciudadanos”, porque discrimina a otros titulares del derecho   de petición tales como las personas jurídicas y las naturales que no cumplen los   requisitos para ser ciudadanos, entre ellos los menores de edad, los sometidos a   restricciones que afectan sus derechos ciudadanos, los extranjeros y, en   general, a las personas que siendo titulares del derecho fundamental de petición   encuentran un límite desproporcionado que les impide actuar ante las   autoridades, más aún si se tiene en cuenta que desde el artículo 1º la   Constitución proclama el carácter democrático y participativo de nuestras   instituciones, a lo cual se suma que, según el artículo 2º superior, entre los   fines esenciales del Estado se cuenta el de facilitar la participación de   todos en las decisiones que los afectan.    

Afirmar, como lo hace el demandante, que la expresión “ciudadanos”   discrimina a quienes no gozan de esta condición, no requiere de mayores   esfuerzos argumentativos para adelantar el examen respecto de la violación del   artículo 13 superior. Por tanto, la demanda cumple con los presupuestos mínimos   de claridad, certeza, pertinencia y suficiencia. En esta medida, la Sala debió   abordar el estudio de fondo y declarar la inexequibilidad de la expresión   impugnada.    

Respecto de la decisión contenida en la sentencia C-818 de 2011, mediante la   cual el artículo 22 de la Ley 1437 de 2011 fue declarado inexequible con efectos   diferidos a partir del 31 de diciembre de 2014, es pertinente recordar que esta   determinación fue adoptada considerando que se presentó un vicio de   procedimiento en la formación del citado precepto, el cual requería de una ley   estatutaria por tratarse del derecho fundamental de petición. Es decir, mientras   el Congreso de la República expide el nuevo estatuto, con el fin evitar   traumatismos mayores al ordenamiento jurídico, la Corte decidió mantener el   artículo 22 vigente.    

Siendo la disposición demandada parte del sistema normativo vigente y aplicable   en el tiempo y en el espacio, bien pueden aparecer argumentos nuevos que pongan   en duda su constitucionalidad y que conduzcan a su expulsión inmediata del   sistema jurídico; por esta razón la Corte tiene la obligación de conocer de esta   clase de demanda, ya que de otra manera estará abdicando de su deber de   guardiana de la integridad y supremacía de la Constitución, auspiciando la   vigencia y aplicación de textos violatorios de la Carta, denegando a los   ciudadanos el derecho a acceder a la jurisdicción constitucional y privilegiando   la justicia formal frente al deber de hacer prevalecer la justicia material.    

A   pesar de la sentencia C-818 de 2011, el artículo 22 de la Ley 1437 de 2011 está   vigente y la demanda reúne los requisitos establecidos en el Decreto 2067 de   1991 (art. 2º), razón suficiente para que la Corte hubiera emitido una sentencia   de mérito y con ella declarado inexequible la expresión “ciudadanos”  por ser violatoria de los artículos 13 y 23 de la Constitución Política. Esta   decisión tendría efectos inmediatos porque la razón no está dada en un vicio de   procedimiento susceptible de llevar a una decisión diferida, sino que el   ciudadano Cubides Fontecha aportó motivos nuevos, claros y contundentes   demostrativos de la pretendida inconstitucionalidad.    

Fecha ut supra    

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

Magistrado    

[1]    M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[2] En este sentido, en el escrito de intervención se transcribe   parcialmente la Sentencia C-027 de 2012, M.P. Juan Carlos Henao Pérez.    

[3] Como apoyo de esta tesis, la Procuraduría reseña los argumentos   esbozados en la aclaración de voto de Rodrigo Uprimny Yepes al Auto 311 de 2011,   así como a la aclaración de voto a la sentencia C-027 de 2012, M.P. Juan Carlos   Henao Pérez, de los magistrados Jorge Iván Palacio, Luis Ernesto Vargas Silva y   Juan Carlos Henao.    

[4]    M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[5] M.P. Jaime Araujo Rentería.    

[6] M.P. Jaime Araujo Rentería.    

[7] M.P. Álvaro Tafur Galvis.    

[8]M.P. Rodrigo Escobar Gil.    

[9]M.P. Juan Carlos Henao Pérez.    

[10]  M.P. Jaime Araujo Rentería.    

[11]En este sentido, en el Auto A-311 de 2001 se indició lo   siguiente: “Si la Corte ya juzgó desde el punto de   vista constitucional la ley 619 de 2000 y la declaró inexequible en su integridad, mal podría   ahora admitir nuevas demandas contra cada una de las disposiciones que la   conforman, así el vicio hubiere sido de carácter formal, pues es apenas obvio   que la inconstitucionalidad, como lo señaló expresamente la Corte en   lasentencia C-737/01 cubrió todas las   disposiciones que conforman dicho ordenamiento. Pretender lo contrario sería no   sólo desconocer la naturaleza misma de la cosa juzgada constitucional, que   convierte la sentencia en intocable e inmutable, sino también infringir el   artículo 243 del Estatuto Superior que así lo dispone y el principio de   seguridad jurídica.”. (Resaltado por fuera   de texto).               

[12]    M.P. Eduardo Montealegre Lynett.    

[13]    Ley que estableció el régimen de regalías petroleras.    

[14] En el Auto A-311 de 2001   se recogió el referido argumento en los siguientes términos: “ Cuando una ley es declarada inexequible, por vicio de   procedimiento en su formación, en realidad la voluntad del legislador no se ha   formado nunca, o no ha surgido válidamente a la vida jurídica y en consecuencia   no es ni siquiera necesario examinar si es inexequible por razones de fondo; la   inexequibilidad por razones de fondo, presupone que la norma ha sido expedida de   conformidad con el procedimiento que la propia Constitución exige para que surja   válidamente al orden jurídico”.    

[16]  En la sentencia C-027 de 2012 se expresó este   argumento en los siguientes términos: “Se subraya que como la ley fue declarada   inexequible en aquella oportunidad, dicha declaratoria implica de manera   ineludible, que la Ley 1382 de 2010 desaparecerá de nuestro ordenamiento   jurídico, una vez transcurra el plazo fijado por la Corte, decisión que no puede   ser modificada en pronunciamiento posterior, bien sea para declararla exequible   o para disponer un efecto inmediato de inexequibilidad, revocando la decisión de   diferir los efectos de la sentencia”.    

[17] Sobre   las condiciones para los cambios de jurisprudencia y para apartarse del   precedente judicial, cfr. las siguientes sentencias: C-634 de 2011, M.P.   Luis Ernesto Vargas Silva (declarando la exequibilidad condicionada del Artículo   10 de la Ley 1437 de 2011, en el que, a partir del reconocimiento de la fuerza   vinculante del precedente judicial, ordena a las autoridades atender a las   reglas jurisprudenciales definidas por el Consejo de Estado en las sentencias de   unificación que definan el sentido y alcance de los actos normativos a ser   aplicados por los operadores jurídicos; la Corte aclara que tal vinculación   opera sin perjuicio del deber de acatar la interpretación del ordenamiento   superior definido por esa misma Corporación, y sin perjuicio de la fuerza   vinculante de las sentencias de constitucionalidad abstracta); Sentencia C-710   de 2005, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra (declarando la exequibilidad del   Artículo 172.7 de la Ley 100 de 1993, en la medida en que reproduce el contenido   normativo del Artículo 187 de la Ley 100 de 1993, declarado exequible   previamente en la Sentencia C-542 de 1998, en lo referente a las competencias   del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud para la definición del régimen   de pagos compartidos); C-1121 de 2005, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto   (ordenando estarse a lo resuelto en la Sentencia C-224 de 1996, que declaró la   exequibilidad del inciso final del Artículo 148 de la Ley 734 de 2002, que   asigna algunas funciones jurisdiccionales a la Procuraduría, para que se puedan   dictar  medidas tendientes a asegurar y practicar pruebas en el proceso   disciplinario); Sentencia C-795 de 2004, M.P. Rodrigo Uprimny Yepes (ordenando   estarse a lo resuelto en la Sentencia C-305 de 2004, que declaró la   inexequibilidad del Artículo 119 de la Ley 812 de 2003, sobre la integración de   Corpoamazonía); Sentencia C-311 de 2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa   (ordenando estarse a los resuelto en la Sentencia C-739 de 2000, y distinguiendo   entre la obligatoriedad del precedente judicial y los efectos del fenómeno de la   cosa juzgada).    

[18] Esto   ocurre incluso cuando el control constitucional es integral, pues en estos casos   se presume que la revisión ha operado respecto de todos los vicios posibles.    

[19] Sobre el   fundamento y las condiciones para diferir los efectos de una declaratoria de   inexequibilidad, cfr. las sentencias C-221 de 1997, M.P. Alejandro   Martínez Caballero; C-700 de 1999, M.P. José Gregorio Hernández Galindo; C-1541   de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz; C-141 de 2001, M.P. Alejandro Martínez   Caballero; C-442 de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-620 de 2001, M.P.   Jaime Araujo Rentería; C-852 de 2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-366 de 2011,   M.P. Luis Ernesto Vargas Silva;  C-737 de 2001, M.P. Eduardo Montealegre   Lynett; C-720 de 2007, M.P. Catalina Botero Marino; C-252 de 2010, M.P.    Jorge Iván Palacio; C-366 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; y C-818 de   2011, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[20]  Proyecto de Ley Estatutaria 65 de 2012 Senado-227 de   2013 Cámara “Por medio de la cual se regula rl derecho fundamental de   petición y se sustituye un título del   Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.