C-100-14

           C-100-14             

Sentencia C-100/14    

NORMA QUE   MODIFICA EL ESTATUTO TRIBUTARIO-No establece un nuevo gravamen sino que   se limita a establecer tarifas diferenciales para algunos productos de primera   necesidad sin que se vulnere el principio de progresividad    

El artículo 48 de la Ley 1607 de 2012 no incorpora al sistema tributario una   dosis de manifiesta regresividad, y no viola en consecuencia el principio de   progresividad, por los siguientes motivos: (i) la   norma no grava todos los bienes de primera necesidad, y el sistema tributario   deja exentos o excluidos del impuesto un grupo amplio de bienes con los cuales   puede conformarse una canasta suficiente para satisfacer las necesidades   básicas; (ii) se inserta en un régimen de IVA con tarifas diferenciales, dentro   del cual las más bajas -del 0 ó el 5%- se aplican a un amplio haz de bienes de   primera necesidad; (iii) reduce la eventual aportación de regresividad   preexistente en el sistema, al reformar el IVA sobre bienes que podrían   considerarse básicos, con una reducción de las tarifas del 16 o el 10% al 5%;   (iv) detalla los bienes gravados con la tarifa del 5% del IVA, con lo cual no   sólo aclara el contenido del ordenamiento tributario para los contribuyentes y   les garantiza certidumbre, sino que simplifica los instrumentos fiscales y de   ese modo presta una contribución positiva a la eficiencia del sistema   tributario; (v) finalmente, va acompañada de un instrumento de devolución   parcial del importe pagado en virtud del impuesto, que a su turno la convierte   en una herramienta razonable de mejoramiento de la eficiencia en el sistema.    

PRINCIPIO DE   PROGRESIVIDAD-Se   predica de todo el sistema tributario y no de un impuesto específico,   individualmente considerado.    

EQUIDAD Y   PROGRESIVIDAD DEL IMPUESTO AL VALOR AGREGADO SOBRE BIENES BASICOS-Sentido y alcance   de la sentencia C-776 de 2003    

IMPUESTO AL VALOR   AGREGADO-Prohibición   de regresividad al sistema tributario mediante instrumentos irrazonables o que   desconozcan el mínimo vital    

PRINCIPIO DE   PROGRESIVIDAD-Cualidad   sistémica y aplicación a los impuestos indirectos/PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD   EN MATERIA TRIBUTARIA-Complementa las exigencias de la equidad   horizontal, dentro del sistema tributario, con las que se derivan del principio   de equidad vertical/EQUIDAD HORIZONTAL EN MATERIA TRIBUTARIA-Implicaciones    

El principio de progresividad en materia tributaria apunta a complementar las   exigencias de la equidad horizontal, dentro del sistema tributario, con las que   se derivan del principio de equidad vertical. Ambas apuntan a una distribución   justa de las cargas fiscales y de la riqueza. La equidad horizontal prescribe que personas con capacidad   económica equiparable, o que se hallen bajo una situación fáctica similar,   contribuyan de igual manera al financiamiento de los gastos e inversiones del   Estado (CP art. 95-9). La equidad vertical demanda en cambio que las personas   con más capacidad económica contribuyan en mayor proporción, para que el   sacrificio fiscal sea similar incluso entre sujetos con capacidades de pago   desiguales. Por lo mismo, la Corte ha señalado que la Constitución exige gravar   “en mayor proporción a quienes tienen mayor capacidad contributiva -equidad   vertical-, a fin de que, a la postre, todos acaben haciendo un igual sacrificio   de cara a sus capacidades”.    

PRINCIPIO DE   PROGRESIVIDAD DEL TRIBUTO-Finalidad    

PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD-Está referido en   la Constitución expresamente al sistema tributario y no se refiere de forma   explícita a cada uno de los elementos que lo integran/SISTEMA TRIBUTARIO-Se   funda en los principios de equidad, eficiencia y progresividad/CONTROL DE   PROGRESIVIDAD SOBRE INGREDIENTES INDIVIDUALES DEL ORDENAMIENTO TRIBUTARIO-Alcance/IMPUESTOS   DIRECTOS E INDIRECTOS-Distinción/PROGRESIVIDAD EXIGIDA EN LA   CONSTITUCION-Recae expresamente en el sistema fiscal y no en cada uno   de los ingredientes singulares del mismo/TRIBUTOS INDIRECTOS-Limitantes/CONSTITUCION   POLITICA-Admite que los tributos directos se complementen   técnicamente con los indirectos, mientras el sistema sea progresivo, equitativo,   eficiente, justo y solidario    

La jurisprudencia ha establecido que la   progresividad es un principio exigible del sistema. No obstante, esto no implica   que dicho principio sea ajeno al control constitucional de determinados   impuestos individualmente considerados, o de elementos singulares integrantes   del ordenamiento tributario, ni que sea inaplicable a los tributos indirectos,   sino que al examinar la constitucionalidad de cada uno de estos componentes, a   la luz del principio de progresividad, las preguntas que debe hacerse el juez   deben apuntar a definir: (i) si el mencionado tributo o   elemento podría aportar al sistema   una dosis de manifiesta regresividad, (ii) si desconoce el derecho al mínimo   vital y (iii) si como instrumento fiscal incorpora una limitación irrazonable en   el principio de progresividad (CP art 363). En caso de que así sea, el   tributo o precepto tributario acarrearía consecuencias de regresividad para el   sistema, que lo harían inconstitucional.    

BIENES Y   SERVICIOS DE PRIMERA NECESIDAD-Naturaleza/BIENES Y SERVICIOS DE   PRIMERA NECESIDAD-Definición    

La Corte   Constitucional,   sin enumerarlos o definirlos específicamente, ha puesto ya de presente que los   bienes y servicios de primera necesidad son aquellos que consumen “sectores muy   amplios de la población” con el propósito de atender “aspectos vitales de sus   necesidades básicas”. Así, los bienes y servicios de primera necesidad son los   que se requieren para satisfacer el “derecho a la subsistencia”, es decir, para   contar con “las condiciones económicas y espirituales necesarias para la   dignificación de la persona humana y el libre desarrollo de su personalidad”.   Los bienes y servicios de primera necesidad, en fin, guardan una relación   estrecha con el derecho al mínimo vital.”    

BIENES Y   SERVICIOS DE PRIMERA NECESIDAD-Pertenecen a dicha categoría, aquellos   que guardan una relación estrecha con el derecho al mínimo vital/BIENES Y   SERVICIOS DE PRIMERA NECESIDAD-Clasificación puede variar con el tiempo y   las necesidades    

IMPUESTO AL VALOR AGREGADO A BIENES GRAVADOS DE CONSUMO   FRECUENTE POR SECTORES AMPLIOS DE LA POBLACION-Contenido    

IMPUESTO AL VALOR AGREGADO-Régimen de   tarifas más bajas sobre bienes de primera necesidad y más altas sobre bienes   suntuarios o lujosos, puede crear una situación aproximada a los ideales de   progresividad en el sistema tributario    

NORMA QUE MODIFICA EL ESTATUTO TRIBUTARIO SOBRE IMPUESTO AL VALOR AGREGADO A   BIENES DE PRIMERA NECESIDAD-No es objeto de   un nuevo gravamen, sino de una reforma a un gravamen preexistente    

Referencia: expediente D-9504    

Actor: Andrés de Zubiría Samper.    

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 48   de la Ley 1607 de 2012 ‘Por la cual se expiden normas en materia   tributaria y se dictan otras disposiciones’.    

Magistrada Ponente:    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de febrero de dos mil catorce (2014).    

La Sala Plena de la Corte   Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los   requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la   siguiente    

SENTENCIA    

I. ANTECEDENTES    

1. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los   artículos 40-6, 241-4 y 242-1 de la Constitución Política, el ciudadano Andrés   de Zubiría Samper demandó el artículo 48 de la Ley 1607 de 2012 ‘Por la cual se expiden normas en materia   tributaria y se dictan otras disposiciones’, al considerar que desconoce el artículo   363 de la Constitución Política. Mediante auto del veintiuno (21) de febrero de   dos mil trece (2013) se admitió la demanda en lo referente a este cargo, y se   ordenó comunicar la iniciación de este proceso al Presidente del Congreso de la   República, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a la Dirección de    Impuestos y Aduanas Nacionales, al Instituto Colombiano de Derecho Tributario,   y a las Facultades de Derecho de las Universidades Externado y Javeriana.   Igualmente ordenó correr traslado al señor Procurador General de la Nación, y   fijar en lista la norma acusada para efectos de intervenciones ciudadanas (CP   art 242 y Dcto 2067 de 1991 art 7).    

2. Cumplidos los trámites   constitucionales y legales, propios de los procesos de constitucionalidad, la   Sala Plena de la Corte Constitucional procede a decidir la demanda de la   referencia.    

II. NORMA DEMANDADA    

3. Se trascribe a continuación el texto   de la Ley   conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 48.655 de 26 de diciembre de 2012:    

“LEY 1607 DE 2012    

 (Diciembre 26)    

‘Por la cual se expiden normas en materia   tributaria y se dictan otras disposiciones’    

Artículo  48. Modifíquese el   artículo 468-1 del Estatuto Tributario,   el cual quedará así:    

Artículo 468-1. Bienes   gravados con la tarifa del cinco por ciento (5%). A partir del 1º de enero de   2013, los siguientes bienes quedan gravados con la tarifa del cinco por ciento   (5%):    

09.01                    

Café, incluso tostado o           descafeinado; cáscara y cascarilla de café; sucedáneos del café que           contengan café en cualquier proporción, excepto el de la subpartida 09.01.11   

10.01                    

Trigo y morcajo           (tranquillón), excepto el utilizado para la siembra.   

10.02.90.00.00                    

Centeno.   

10.04.90.00.00                    

Avena.   

10.05.90                    

Maíz para uso industrial.   

10.06                    

Arroz para uso industrial.   

10.07.90.00.00                    

Sorgo de grano.   

10.08                    

Alforfón, mijo y alpiste;           los demás cereales.   

11.01.00.00.00                    

Harina de trigo o de           morcajo (tranquillón)   

11.02                    

Harina de cereales, excepto           de trigo o de morcajo (tranquillón)   

11.04.12.00.00                    

Granos aplastados o en           copos de avena   

Habas de soya.   

12.07.10.90.00                    

Nuez y almendra de palma.   

12.07.29.00.00                    

Semillas de algodón.   

12.07.99.99.00                    

Fruto de palma de aceite   

12.08                    

Harina de semillas o de           frutos oleaginosos, excepto la harina de mostaza.   

15.07.10.00.00                    

Aceite en bruto de soya   

15.11.10.00.00                    

Aceite en bruto de palma   

15.12.11.10.00                    

Aceite en bruto de girasol   

15.12.21.00.00                    

Aceite en bruto de algodón   

15.13.21.10.00                    

Aceite en bruto de almendra           de palma   

15.14.11.00.00                    

Aceite en bruto de colza   

Aceite en bruto de maíz   

16.01                    

Únicamente el salchichón y           la butifarra   

16.02                    

Únicamente la mortadela   

17.01                    

Azúcar de caña o de           remolacha y sacarosa químicamente pura, en estado sólido, excepto la de           lasubpartida 17.01.13.00.00   

17.03                    

Melaza procedente de la           extracción o del refinado de la azúcar.   

18.06.32.00.90                    

Chocolate de mesa.   

19.02.11.00.00                    

Pastas alimenticias sin           cocer, rellenar ni preparar de otra forma que contengan huevo.   

19.02.19.00.00                    

Las demás pastas           alimenticias sin cocer, rellenar, ni preparar de otra forma.   

19.05                    

Los productos de panadería           a base de sagú, yuca y achira.   

21.01.11.00                    

Extractos, esencias y           concentrados de café.   

21.06.90.60.00                    

Preparaciones edulcorantes           a base de sustancias sintéticas o artificiales.   

Preparaciones edulcorantes           a base de estevia y otros de origen natural.   

23.01                    

Harina, polvo y pellets, de           carne, despojos, pescados o de crustáceos, moluscos o demás invertebrados           acuáticos, impropios para la alimentación humana; chicharrones.   

23.02                    

Salvados, moyuelos y demás           residuos del cernido, de la molienda o de otros tratamientos de los cereales           o de las leguminosas incluso en pellets.   

23.03                    

Residuos de la industria           del almidón y residuos similares, pulpa de remolacha, bagazo de caña de           azúcar y demás desperdicios de la industria azucarera, heces y desperdicios           de cervecería o de destilería, incluso en “pellets”.   

23.04                    

Tortas y demás residuos           sólidos de la extracción del aceite desoja (soya), incluso molidos o en           “pellets”.   

23.05                    

Tortas y demás residuos           sólidos de la extracción del aceite de maní (cacahuete, cacahuate), incluso           molidos o en “pellets”.   

23.06                    

Tortas y demás residuos           sólidos de la extracción de grasas o aceites vegetales, incluso molidos o en           “pellets”, excepto los de las partidas 23.04 o 23.05.   

23.08                    

Materias vegetales y           desperdicios vegetales, residuos y subproductos vegetales, incluso en           “pellets”, de los tipos utilizados para la alimentación de los animales, no           expresados ni comprendidos en otra parte.   

23.09                    

Preparaciones de los tipos           utilizados para la alimentación de los animales.   

52.01                    

Algodón sin cardar ni           peinar   

82.01                    

Layas, palas, azadas,           picos, binaderas, horcas de labranza, rastrillos y raederas; hachas, hocinos           y herramientas similares con filo; tijeras de podar de cualquier tipo; hoces           y guadañas, cuchillos para heno o para paja, cizallas para setos, cuñas y           demás.   

84.32                    

Máquinas, aparatos y           artefactos agrícolas, hortícolas o silvícolas, para la preparación o el           trabajo del suelo o para el cultivo.   

84.34                    

84.36.21.00.00                    

Incubadoras y criadoras.   

84.36.29                    

Las demás máquinas y           aparatos para la avicultura.   

84.36.91.00.00                    

Partes de máquinas o           aparatos para la avicultura.   

87.02                    

Vehículos automóviles           eléctricos, para transporte de 10 o más personas, incluido el conductor,           únicamente para transporte público.   

87.03                    

Los taxis automóviles           eléctricos, únicamente para transporte público.   

87.06                    

Chasis de vehículos           automotores eléctricos de las partidas 87.02 y 87.03, únicamente para los de           transporte público.   

87.07                    

Carrocerías de vehículos           automotores eléctricos de las partidas 87.02 y 87.03, incluidas las cabinas,           únicamente para los de transporte público.”    

III. LA DEMANDA    

4. El ciudadano Andrés de Zubiría Samper   estima que la norma demandada viola los principios de equidad y progresividad   tributarias, previstos en el artículo 363 de la Constitución, con base en los   siguientes argumentos.    

5. El demandante estima que el artículo   48 de la Ley 1607 de 2012 introduce una reforma al Impuesto al Valor Agregado   (IVA, en virtud de la cual quedaron gravados algunos bienes de la canasta   familiar. Sostiene que esto contraría los principios constitucionales de   progresividad y equidad en materia tributaria, debido justamente a que el IVA es   un impuesto “indirecto” en tanto “no consulta la capacidad económica   de las personas y se aplica sobre el consumo y las importaciones”, y a que   además es un impuesto “regresivo”, en el cual, por tanto, “a medida   que aumenta la capacidad de pago del contribuyente, disminuye la tarifa del   impuesto a pagar”. Una tarifa del IVA sobre bienes que, en concepto del   actor, son de la canasta familiar, impacta de una manera regresiva e   inconstitucional a los contribuyentes, pues “grava de la misma manera a las   personas con mayor capacidad de pago (los estratos altos) y los que tienen menor   capacidad (los estratos bajos”. Dice al respecto:    

6. En   su acción pública, el demandante sostiene que en este caso es pertinente la   decisión tomada por la Corte Constitucional en la sentencia C-776 de 2003, en la   cual se declaró -dice- inexequible “el artículo 116 de la Ley 488 de 2002 que   gravaba con una tarifa del 2 por ciento de IVA los bienes y servicios de la   canasta familiar”. Resalta en específico los siguientes párrafos de esa   sentencia, con los énfasis que hace el actor en su escrito:    

“En tercer lugar, al juzgar el artículo 116 en cuanto a sus implicaciones para   el sistema tributario, la Corte encuentra que se vulneran los principios de   progresividad y de equidad que rigen dicho sistema (artículo 363 C.P.). La   ampliación de la base del IVA cobija todos los bienes y servicios de primera   necesidad dentro de un contexto en el cual, del lado de los ingresos, los   componentes progresivos del sistema tributario registran grandes falencias   en el recaudo, como una evasión muy elevada y una significativa erosión de la   base tributaria (…). Y del lado de la destinación de los ingresos recaudados,   no hay evidencia de una compensación de la nueva carga impuesta por el   artículo 116 dentro del sistema. En efecto, el gasto público ha venido   disminuyendo en los últimos años y el producido del IVA del 2% proveniente de la   aplicación de la norma acusada habría de ser destinado a financiar el gasto en   seguridad y defensa, según la posición oficial de las autoridades responsables,   como se observa en el apartado 4.5.5.5. de esta sentencia.    

Finalmente, concurre otro factor que conduce a la inexequibilidad del artículo   116 y que informa a los demás anteriormente mencionados: el respeto al   derecho constitucional al mínimo vital (artículos 1 y 13 C.P.) protegido en   un Estado social de derecho conduce a que respecto de las personas que carecen   de lo básico para subsistir en condiciones dignas -las cuales han aumentado   considerablemente según la información sobre pobreza e indigencia no se pueda   equiparar automáticamente [a] capacidad para adquirir bienes y servicios, con   capacidad contributiva” (sentencia C-776 de 2003).    

7. La   conclusión que extrae el demandante de estos párrafos es que el Impuesto al   Valor Agregado, al ser un tributo regresivo en sus características, deviene   inconstitucional cuando grava la adquisición de algunos bienes y productos de la   canasta familiar, pues en ese hecho estribó la inconstitucionalidad del artículo   116 de la Ley 488 de 2002 “que establecía un IVA del 2 por ciento a toda la   canasta básica, el cual fue declarado inexequible por la Corte Constitucional en   el fallo trascrito y, por ello, lo mismo deberá suceder en el caso de la   referencia (Ley 1607 de 2012), al ser dos situaciones jurídicas semejantes”.   En definitiva dice que el artículo 48 demandado “viola los Principios de   Equidad y Progresividad Tributarios, al gravar con una tarifa del 5 por ciento   de IVA algunos productos y bienes de la canasta familiar”.    

IV. INTERVENCIONES    

Universidad Externado de Colombia –   Facultad de Derecho    

8. El Centro de Estudios Fiscales de la   Facultad de Derecho de la Universidad Externado de Colombia interviene para   pedir que se declare exequible el precepto acusado. Sostiene que la Constitución   exige el respeto de los principios de equidad y progresividad por parte del   sistema tributario como un todo, y no por cada uno de los instrumentos que lo   conforman. En esa medida estima que el accionante, al dirigir sus   cuestionamientos contra uno de los elementos del sistema y no contra este último   en su integridad, está incurriendo en un entendimiento equivocado del control   constitucional de las normas tributarias. Dice entonces que afirmar, como en su   concepto lo hace el ciudadano en su demanda, que una norma es inconstitucional   sólo porque contempla un impuesto indirecto, que en consecuencia grava con mayor   fuerza a quienes cuentan con mayores limitaciones, es privar al Estado de una de   las herramientas más eficientes para la gestión de ingresos tributarios, además   sin justificación pues la regresividad que en principio acarrean estos impuestos   “se ve neutralizada ´por el sistema tributario mediante la utilización de varios   mecanismos de redistribución, como sería el uso de tarifas diferenciales o   destinar mayor cantidad del recaudo tributario a la atención prioritaria de los   segmentos de la población con mayores necesidades (p.e. IVA Social)”. Una   violación al principio de progresividad, en concepto del interviniente, “debe   ser demostrada cuantitativamente y en consecuencia deberá ser el resultado de un   análisis de todos los instrumentos que componen dicho sistema”. En   consecuencia, a su juicio, mientras no se demuestre debidamente, debe admitirse   un margen de actuación al legislador.    

Secretaría Jurídica de la Presidencia de   la República    

9. Obrando mediante apoderado, la   Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República solicita a la Corte   inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo o, en subsidio, declarar   exequible el precepto acusado.    

10. En primer lugar, sostiene que los   cuestionamientos carecen de certeza. Dice que el actor cuestiona la totalidad   del artículo 48 de la Ley 1607 de 2012, sobre la base de que grava productos de   la canasta familiar, pero advierte que no todos los bienes indicados en dicho   precepto pertenecen a la canasta familiar, como ocurre por ejemplo con la   “harina, polvo y pellets, de carne, despojos, pescados o de crustáceos, moluscos   o demás invertebrados acuáticos, impropios para la alimentación humana”, y   con “los residuos de la industria del carbón y residuos similares, pulpa de   remolacha, bagazo de caña de azúcar y demás desperdicios de la industria   azucarera, heces y desperdicios de cervecería o de destilaría, incluso en   ‘pellets’”. Asegura el interviniente que “[e]stos, evidentemente,   no son los productos que alguien podría adquirir para subsistencia de una   familia”. Agrega entonces que el artículo atacado grava con la tarifa del 5%   “productos de diferente procedencia y destinación, y que, por tanto, resulta   incorrecto […]  que el demandante afirme que el artículo fija una tarifa regresiva para los   bienes de la canasta familiar”, siendo que también grava bienes que no   forman parte de esta última. El cuestionamiento carece entonces, a su juicio, de   certeza, pues no podría ser la Corte quien se ponga a la tarea de discriminar   cuáles productos forman parte de la canasta familiar y cuáles no.    

11. En segundo lugar, dice la Secretaría   Jurídica de la Presidencia de la República que no hay argumentos suficientes de   inconstitucionalidad, toda vez que el actor pasa por alto el hecho cierto de que   la norma censurada no buscó introducir un gravamen, sino reducir la tarifa   prexistente, “que previamente ascendía al 16% o al 10%, según el producto”.   Señala que el artículo 468 del Estatuto Tributario establecía, conforme la   modificación de la Ley 633 de 2000, “una tarifa general del impuesto sobre   las ventas del 16%, al tiempo que el artículo 468-1 fijaba, para bienes   específicos, una tarifa del 10%”. En esa medida, con la expedición de la Ley   1607 de 2012 lo que hizo el legislador fue incorporar en la lista del artículo   48 acusado, “bienes de acuerdo con los citados artículos del Estatuto   Tributario tenían tarifa general del 16%, o tarifa específica del 10%,   reduciéndoles la tarifa al 5%”.[1]  Reconoce que, en el listado que hizo el legislador en el artículo 48 demandado,   hay dos “categorías” que antes se encontraban excluidas del pago de IVA:  “[s]e trata de los bienes de la partida tributaria 82.01 (Layas,   palas, azadas, picos, binaderas, horcas de labranza, rastrillos y raederas;   hachas, hocinos y herramientas similares con filo; tijeras de podar de cualquier   tipo; hoces y guadañas, cuchillos para heno o para paja, cizallas para setos,   cuñas y demás), y los de la partida 12.07.29.00.00 (semillas de algodón)”.   No obstante, subraya que esta decisión fue deliberada y consciente, y tuvo como   fin estimular la producción “mediante la autorización al industrial de   descontar el IVA de los insumos y reducir el precio del bien”.    

12. Por otra parte, en lo que atañe a la   sentencia C-776 de 2003, invocada por el peticionario como pertinente para este   caso, se sostiene en la intervención que un entendimiento más integral de la   misma conduce a concluir que la acción presentada en este caso no debe   prosperar. Dice, al respecto, que en dicho fallo se declaró inexequible el   artículo 116 de la Ley 788 de 2002 porque “establecía un impuesto del 2%   sobre las ventas de la totalidad de productos de primera necesidad”,   mientras que a su turno se declaró exequible el artículo 34 de la misma Ley,   “que gravaba con impuesto del 7% algunos productos específicos, respecto de los   cuales, consideró, la carga impositiva ‘no conlleva a la necesaria afectación de   las personas de bajos ingresos pues la norma en cuestión no impide que ellas   obtengan otros artículos básicos para conservar la vida en condiciones dignas’”.   Y destaca en especial que en esa ocasión, aun cuando la Corte advirtió que el   artículo 34 entonces controlado gravaba con una tarifa del 7% bienes que en   principio pertenecían a la canasta familiar, consideró que esto en sí mismo no   resultaba inconstitucional, en cuanto el gravamen no perjudicaba la economía   familiar, debido a que se trataba de bienes sustituibles por otros, sin grave   afectación.[2] Cita, para   sustentar estas afirmaciones, el siguiente párrafo, tomado también de la   sentencia C-776 de 2003:    

“[…] 4.5.4.3. Los bienes que fueron incluidos en la base gravable del IVA con   una tarifa del 7% – del 10% a partir del 1° de enero de 2005- por el artículo 34   de la Ley 788 de 2002, no pueden ser ubicados dentro de la categoría de bienes   de primera necesidad. Ahora bien, para el caso de los alimentos, se tiene que,   en general, algunos pocos podrían ser de primera necesidad según la enunciación   expresa que hace la norma. Así pues, los alimentos que grava el artículo 34   acusado no son de primera necesidad porque no se requiere de su consumo   específico para poder conservar la vida en condiciones dignas. Además, pueden   ser sustituidos por otros más básicos aún exentos o excluidos, y gravados a   partir del 1° de enero de 2005 con la tarifa más baja. Igualmente, la decisión   de gravar tales bienes fue propuesta parcialmente en el proyecto original y fue   ampliamente debatida en el Congreso de la República. Así lo sugieren al menos   tres ponencias para primer debate en las comisiones económicas conjuntas de   Cámara y Senado. Todas versan sobre las implicaciones de la reforma en este   punto específico respecto del sistema y aceptan que estos bienes sean gravados   aunque con tarifas diferentes a lo largo del debate hasta llegar a la fórmula   del 7% y del 10% a partir del 1° de enero de 2005. De igual manera, hay   evidencia sobre la discusión que hubo en el primer debate -celebrado de manera   conjunta por las comisiones económicas de Cámara y Senado -sobre las   implicaciones sociales y económicas de la propuesta original del Gobierno”.    

13.   Con fundamento en las anteriores consideraciones, la Secretaría Jurídica de la   Presidencia de la República aduce que el establecimiento de una obligación   impositiva, respecto de los bienes de la canasta familiar, no es por sí mismo   inconstitucional, pues hay un cierto margen legislativo para gravarlos cuando se   trate de bienes que “pueden sustituirse por otros o que no son   imprescindibles para la supervivencia de una familia”. La intervención   sostiene entonces que esto indica que los argumentos de inconstitucionalidad   presentados por el ciudadano son insuficientes. Lo cual -a su juicio- se ve   ratificado por el hecho de que “muchos”  de los productos enlistados en el artículo 48 acusado, estaban a su turno en el   artículo 34 que la Corte declaró exequible en la sentencia C-776 de 2003. Dice   que en esta última sentencia “la Corte consideró legítimo que el legislador   gravara con tarifa del 7% la partida 10.05, correspondiente al maíz para uso   industrial y la partida, 10.06, del arroz para uso industrial, partidas que   también están ahora consignadas en el artículo 48 de la Ley 1607 de 2012”. Y   agrega que “[s]i dicho gravamen era constitucional en 2003, no se   entiende por qué no lo sea el que hoy fija la ley 1607 de 2012 para los mismos   productos”.    

14. En   definitiva, en esta intervención se termina por solicitarle a la Corte un   pronunciamiento inhibitorio o, en caso de que estime que debe emitir un fallo de   mérito declare exequible el precepto, por cuanto en este no se incrementa ningún   gravamen a productos de primera necesidad.    

Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN-    

15.   Por intermedio de apoderado, la DIAN interviene para pedir que se declare   exequible la norma cuestionada. El escrito mediante el cual se sustenta esta   solicitud se centra en mostrar por qué la sentencia C-776 de 2003, invocada por   el demandante en respaldo de su acción pública, antes que darle la razón a este   último se la quita. Dice la DIAN que en dicha sentencia se toman dos decisiones,   una de inexequibilidad respecto del artículo 116, y otra de exequibilidad en   relación con el artículo 34, y que para definir el sentido adecuado de ese fallo   es preciso tener en cuenta la relación entre ambas determinaciones. Luego de   sostener lo cual, la intervención trascribe varios párrafos de la sentencia   C-776 de 2003, que se refieren, a su juicio, precisamente a las razones que tuvo   la Corte para declarar, en esa ocasión, exequible una de las normas e   inexequible la otra. Con base en esa cita, el escrito concluye reiterando la   solicitud de exequibilidad de la disposición.    

Instituto Colombiano de Derecho   Tributario -ICDT-    

17. Lo anterior, dice el ICDT, no   significa que no sea importante procurar un ajuste del IVA a los mandatos del   principio de progresividad, sino que la vía no es declarar como exentos del   gravamen los productos de primera necesidad, pues esto no va a conducir a que   quienes tengan mayor capacidad económica experimenten una modificación en sus   rentas. El ICDT insinúa que es posible, sin embargo, explorar otras vías como,   por ejemplo, la definición de tarifas diferenciales “que no dejan de ser   proporcionales, pero tienden a captar una mayor proporción de quienes incurren   en ciertos consumos o transacciones gravadas que se consideran propias de los de   mayor capacidad”, o incluso como la devolución del IVA pagado en los   estratos 1 y 2 con un sistema de bancarización o formalización adecuado, similar   al que se estableció para la devolución del IVA en los pagos con tarjetas.     

18. En su intervención, el ICDT considera   que si se utiliza el método de evaluación de un tributo que consiste en   examinarlo en perspectiva, y en establecer qué había antes de su imposición y   qué se reformó puntualmente, la conclusión en este caso no sería tan definitiva   como la plantea el actor. Dice al respecto que aun cuando el accionante menciona   como inconstitucional el hecho de gravar con una tarifa del 5% bienes tales como   “el chocolate, café o las pastas alimenticias”, lo cierto es que estos   bienes antes de la Ley 1607 de 2012 estaban gravados con una tarifa de IVA del   10% y que la reforma no hizo entonces otra cosa que reducir el impuesto en esos   casos en específico. Por consiguiente, estima que la demanda no establece   convincentemente por qué la norma acusada es regresiva, si lo que hace es   reducir la tasa sobre determinados bienes, que el ciudadano considera   integrantes de la canasta familiar. Por lo demás, dice el ICDT, si lo que el   actor juzga inconstitucional es que se hubiese pasado, en determinados bienes   que no identifica, de una situación de exención a una de gravamen a una tarifa   del IVA del 5%, en ese caso tampoco sería esta reforma por ese solo hecho   inconstitucional, “ya que los bienes excluidos o exentos no siempre propenden   por el aumento del consumo en las clases menos favorecidas; por el contrario,   dicha situación puede generar un subsidio focalizado en las personas de mayores   ingresos que son las que al final de cuentas van a poder consumir los productos   en mayor cantidad y por ende son las que más ahorrarán impuestos”.    

19. En definitiva, el Instituto   Colombiano de Derecho Tributario considera que no existe una obligación   constitucional de exonerar los bienes que consumen masivamente las clases menos   favorecidas, aunque sí la de adoptar una política fiscal encaminada a enfrentar   los problemas preliminares de regresividad que se desprenden de establecer un   gravamen como el IVA en esas hipótesis. No obstante, los instrumentos de la   política fiscal con esa función son variados, y entre ellos menciona “los   mínimos exentos y los subsidios a los menos favorecidos, o la devolución de los   impuestos al consumo para los contribuyentes de menores ingresos […] como   el ‘demogrante’ o suma entregada a cada familia como restitución de los IVAS   pagados, al uso en otros países”. Estas políticas fiscales son de hecho   mejores instrumentos de redistribución de la renta y de protección de productos   y sectores agrícolas que la exención, pues esta última apunta a “desvertebrar   un impuesto tan general como el IVA, cuya perfección teórica está en cerrar   todos los círculos de producción y distribución a través del gravamen que   reporta como descontable el IVA involucrado en la compra de insumos y gastos,   eso sí, con tarifas diferenciales que materializan las distinciones entre los   consumos que merecen mayor protección”.    

Intervención ciudadana    

20. Los ciudadanos Yenny Paola Franco   Rocha, Dora Yamile Naged Mendoza, Juliana María Bernal Flautero, Luis Carlos   Quintero Peña y Mauro Alejandro Castro Cárdenas intervienen para coadyuvar la   demanda. Sostienen que los principios de equidad y progresividad tributarias   “se ven atacados al establecer una tarifa del 5% de IVA a productos que no   tenían este gravamen e incluso algunos hacen parte de la canasta familiar”.   Dicen que el principio de progresividad, en esta materia, exige que los   gravámenes sean pagados por quienes tienen la misma capacidad de pago “y   progresivamente aumentar dicho[s] grav[á]menes a quien[es]   tienen mejor capacidad, pero el artículo 48 de la Ley 1607 de 2012 presenta el   impuesto adicionado a una lista de productos como un impuesto de efecto no   progresivo sin regresivo pues cuando aumenta la capacidad de pago del   contribuyente se aminora la tarifa del impuesto lo cual es a todas luces   injusto”.    

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA   NACIÓN    

21. El señor Procurador General de la   Nación, mediante concepto Nº 5645 de 2013, solicita a esta Corporación inhibirse   o, en su defecto, declarar exequible la disposición demandada. En primer lugar,   dice que la demanda no es apta ya que el actor no hace la “correspondiente   demostración” de sus afirmaciones sobre la inconstitucionalidad. Además, a   su juicio tampoco son claras las razones por las cuales los productos enunciados   en la norma que demanda forman parte de la canasta familiar, o por qué no pueden   ser gravados con IVA del 5%. Tampoco son, en su criterio, ciertas las razones en   las cuales se sustenta la inexequibilidad del artículo 48 censurado, toda vez   que este último es un desarrollo ulterior del artículo 34 declarado exequible   por la Corte en la sentencia C-776 de 2003. Finalmente, considera que la acción   pública presenta problemas de falta de especificidad, en la medida en que hace   afirmaciones globales sin fundamento, y sin hacer distinciones mínimas que   permitan adelantar un juicio de fondo ante la Corte Constitucional.    

22.  En segundo lugar, y en el   supuesto de que la Corte resuelva fallar de fondo, sostiene que la Corporación   debe declarar la norma como ajustada a los principios de equidad y   progresividad. Para sustentar esta posición aduce que no es igual la canasta de   consumo de los estratos más bajos de la escala socioeconómica (1, 2 y 3), que la   de los más altos (4, 5 y 6). Los bienes que el actor en su demanda considera   como pertenecientes a la canasta familiar de los sectores de menos ingresos, en   concepto del Ministerio Público, no son sin embargo integrantes de la misma.   Dice que la canasta básica debe contener bienes que les permitan a las personas  “acceder a proteínas (carne, leche, huevos), carbohidratos (arroz, maíz),   azúcares (panela), sal y vitaminas (frutas, verduras, hortalizas, tubérculos,   raíces, etc.)”. Al examinar la lista que hizo el legislador en la norma   demandada, la Vista Fiscal hace conjeturas en torno a si algunos de esos bienes   forman parte de la canasta básica.[4]  En cuanto a los demás bienes enunciados en la norma que se acusa, el Procurador   simplemente afirma que no tienen relación con la canasta familiar.    

23. Respecto de la constitucionalidad de   la norma, señala el Ministerio Público que no hay violación de los principios de   progresividad y equidad, en tanto disminuyó la tarifa del IVA sobre los bienes   en ella enlistados del 7 al 5%. Por lo demás, indica que la disposición   demandada es una nueva versión de un artículo declarado exequible por la Corte,   por iguales cargos, en la sentencia C-776 de 2003, y que su contenido no puede   entenderse si no se tiene en cuenta que la misma Ley 1607 de 2012, en los   artículos 38 y 54, que algunos bienes están exentos de IVA.[5]  Con fundamento en estos motivos, pide a la Corte, si esta no se inhibe, declarar   exequible el precepto acusado.    

VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS    

Competencia    

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241 numeral 4 de la   Constitución Política, la Corte es competente para conocer de la presente   demanda.    

Asunto previo. La aptitud de la demanda    

2. En este proceso, el Ministerio Público y la Secretaría Jurídica de la   Presidencia de la República le piden a la Sala Plena de la Corte, de forma   principal, inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo sobre la demanda,   porque a su juicio esta carece de las condiciones necesarias y suficientes para   ello. En su concepto, el actor cuestiona el artículo 48 de la Ley 1607 de 2012   de violar el principio de progresividad tributaria en la medida en que grava   bienes de la canasta familiar susceptibles de considerarse como de primera   necesidad, pero sin exponer cuál es el fundamento para sostener que los bienes   mencionados en la norma hacen parte de la canasta familiar; sin tener en cuenta   la evidencia de que no todos ellos son de primera necesidad; sin considerar que   la reforma tributaria demandada no crea un nuevo gravamen sobre bienes antes   exentos, sino que reduce la tarifa del IVA sobre buena parte de los bienes   enlistados en la disposición, pasándola del 16 ó 10% al 5%; y en definitiva, sin   tener en cuenta que un antecedente muy similar de esta norma fue declarada   exequible por la Corte, en la sentencia C-776 de 2003, por encontrarla conforme   al principio de progresividad. La Sala debe entonces definir si la acción es   apta para provocar un juicio de fondo.    

3. En criterio de la Corte, la demanda ofrece al menos un sentido en el cual las   aserciones del ciudadano no son manifiestamente inciertas, y sus argumentos   resultan además claros, suficientes, pertinentes y específicos. En efecto,   obsérvese que el cuestionamiento presentado por el actor, sostiene que debe   juzgarse contraria al principio de progresividad fiscal una norma legal en la   cual se graven con impuesto al valor agregado, entre otros, bienes como el “café,   el trigo, la avena, los granos aplastados, el aceite en bruto, el salchichón y   la butifarra, el chocolate de mesa, las pastas alimenticias, los productos de   panadería a base de sagú, yuca y achira”. A juicio del   demandante, la adquisición de bienes gravados con el IVA implica, por las   propiedades esenciales de este impuesto, sacrificios muy desiguales entre   quienes tienen rentas con magnitudes distintas. En su opinión, quienes tienen   rentas exiguas o bajas deben hacer un sacrificio fiscal para pagar el IVA, que   comparativamente acaba siendo mayor al que tendrían que hacer quienes tienen   altas o medianas rentas. Por esta razón juzga que el IVA, cuando se impone sobre   bienes como el café, el trigo, la avena, los granos aplastados, el chocolate de   mesa, las pastas alimenticias, los productos de panadería a base de sagú, yuca y   achira, por ser bienes que forman parte de la canasta de las personas de escasos   recursos, resulta sumamente regresivo y, por lo tanto, contrario a la   Constitución (CP art. 363).    

5. Ciertamente, estas consideraciones no   convierten en suficiente cualquier  cuestionamiento de regresividad contra   una norma referida al IVA. En este caso, sin embargo, la acusación sí es   suficiente porque no se limita a presentar como cargo lo que es una propiedad   del impuesto al valor agregado, sino que se pregunta si dicha detracción resulta   inconstitucional en la medida en que se imponga respecto de bienes (de consumo   masivo) tales como el   “café,   el trigo, la avena, los granos aplastados, el aceite en bruto, el salchichón y   la butifarra, el chocolate de mesa, las pastas alimenticias, […]”.   Es posible, como lo sostienen la Procuraduría General de la Nación y la   Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, que un problema semejante   a este haya sido abordado por esta Corte en la sentencia C-776 de 2003, y que   tras una evaluación suficiente se hubiese sostenido que no había problemas de   inconstitucionalidad, desde la perspectiva de la progresividad, pero este no es   argumento contra la aptitud de la demanda, sino contra su vocación de   prosperidad, y en consecuencia es una oposición de fondo. Por lo mismo, la Corte   no cree que por esta razón pueda inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo   en el presente proceso. En consecuencia, la Sala procederá a presentar el   problema jurídico y a resolverlo.    

Presentación del caso y planteamiento del   problema jurídico    

6. Conforme lo anterior, la demanda   sostiene que el legislador violó el principio de progresividad al gravar con   impuesto al valor agregado (IVA) bienes como el café, el trigo, la avena, los   granos aplastados, el aceite en bruto, el salchichón y la butifarra, el   chocolate de mesa, las pastas alimenticias, los productos de panadería a base de   sagú, yuca y achira, por ser estos elementos de la canasta familiar de las   personas con menores recursos. Esta acusación se sustenta no sólo en la   naturaleza del IVA, impuesto que implica a su juicio “gravar de la misma   manera a las personas con mayor capacidad de pago […] y los que tienen   menor capacidad”, sino también en la decisión tomada por la Corte en   la sentencia C-776 de 2003, la cual en su criterio, aunque declaró   inconstitucional una norma que gravaba con un 2% del IVA “toda la canasta   básica”, es perfectamente aplicable a este caso, pues introduce una regla   conforme a la cual no se pueden gravar con el IVA “algunos bienes y productos   de la canasta familiar”.    

7. El Procurador General y los   intervinientes, salvo un grupo de ciudadanos que en conjunto coadyuva la   demanda,[7]  están en desacuerdo con el actor. Sostienen que la Constitución no obliga al   legislador a declarar como exentos todos los bienes de la canasta familiar.   Esgrimen, para oponerse a la acción pública, diversos argumentos. Por una parte,   que la reforma no introdujo un nuevo gravamen sobre bienes antes exentos o   excluidos, sino que al contrario lo que hizo fue continuar con un gravamen   prexistente y de hecho reducir la tarifa del mismo, que antes estaba en el 16 o   10%, para ponerla en el 5%. Por otra parte, que la norma acusada sólo gravaría   algunos de los bienes de consumo frecuente, pero no todos, pues la Ley   expresamente declara como exentos y excluidos otros bienes, con los cuales   podría conformarse una canasta de consumo suficiente para vivir dignamente, como   por ejemplo ciertos tipos de carne animal, leches, quesos y huevos, así como   determinadas frutas, verduras y productos minerales y de panadería.[8]  Finalmente, hacen énfasis en que un régimen de exención o tarifa cero (0%) en   IVA, sobre los bienes básicos o que son objeto de consumo masivo, no es por sí   mismo más progresivo que un régimen de tarifas diferenciales, o de tarifas   superiores a cero y con ciertos instrumentos complementarios de realización de   la equidad vertical como la devolución del importe pagado, ya que una exención   sobre bienes cuyos consumidores son personas de todas las clases puede acabar   convirtiéndose en un subsidio focalizado dirigido a los sectores más pudientes   de la población, por estos quienes más los consumen.    

8. La Sala estima, en concordancia con lo   anterior, que la demanda le plantea el siguiente problema jurídico: ¿Viola el   legislador el principio de progresividad tributaria al gravar con IVA del 5%   algunos bienes especificados de consumo frecuente entre la población colombiana   (como el café, el trigo, la avena, los granos aplastados, el aceite en bruto, el   salchichón y la butifarra, el chocolate de mesa, las pastas alimenticias, los   productos de panadería a base de sagú, yuca y achira)?    

9. La Corte considera que la respuesta a   esta pregunta, en el contexto del sistema tributario en el cual se inserta la   norma acusada, debe ser negativa. Para sustentar esta conclusión, la Sala en   primer lugar definirá su posición en torno a la pertinencia que tiene, para este   caso, la sentencia C-776 de 2003. En segundo lugar, concordancia con ello,   resolverá el problema jurídico.    

El sentido y alcance de la sentencia   C-776 de 2003, en materia de equidad y progresividad del IVA sobre bienes   básicos    

10. En el presente proceso está en   disputa la pertinencia y el alcance que tiene, para este caso, la sentencia   C-776 de 2003.[9]  El actor estima que esta sentencia refuerza su pretensión de   inconstitucionalidad, en la medida en que la Corte declaró inexequible en esa   oportunidad una norma que gravaba con IVA “toda la canasta básica” (el   artículo 116 de la Ley 788 de 2002). Considera que esa decisión es aplicable al   presente caso por tratarse de una norma que grava algunos de los bienes que   podrían formar parte de la misma canasta. Por su parte, el Ministerio Público,   la Secretaría Jurídica de Presidencia de la República y la DIAN, sostienen que   dicha sentencia no le da la razón al demandante, sino que deja sin sustento su   pretensión. Dice que en ella la Corte declaró ajustada al principio de   progresividad una norma similar a la ahora acusada (el artículo 34 de la Ley 788   de 2002), la cual reformaba precisamente el artículo 468-1 del Estatuto   Tributario; es decir, el mismo artículo que es objeto de reforma por la   disposición que se cuestiona en este proceso. El Procurador y los citados   intervinientes dicen, además, que en la sentencia C-776 de 2003 la Corte   ciertamente declaró inexequible una norma que introducía el gravamen de IVA   sobre un grupo amplio de bienes básicos (art. 116, Ley 788 de 2002), pero que   esa decisión no es pertinente para el presente caso, pues en esa ocasión la   norma fue declarada inconstitucional por instaurar el gravamen   indiscriminadamente, sobre una amplia cantidad de bienes básicos que estaban   antes exentos o excluidos, y sin deliberación democrática.    

La Sala Plena de la Corte, en   vista de esta diferencia de opiniones, procederá a definir si la sentencia C-776   de 2003 es pertinente para este caso, y cuál es su alcance. Para ello es   necesario previamente exponer lo siguiente:    

11. La sentencia C-776 de 2003 decidió   una acción pública contra varias normas pertenecientes a la Ley 788 de 2002 ‘Por la cual se expiden normas en materia tributaria y penal del orden   nacional y territorial; y se dictan otras disposiciones’. Dos   de las normas entonces cuestionadas eran los artículos 34 y 116, y ambas se   referían al IVA. La primera de ellas, el artículo 34, introducía una reforma al   artículo 468-1 del Estatuto Tributario (el mismo que es objeto de reforma por la   disposición demandada en el presente proceso), y establecía que a partir del 1°   de enero de 2003 quedaría gravado con IVA del 7% un grupo de bienes   específicamente detallado.[10]  La segunda norma, el artículo 116, decía que a partir del 1° de enero de 2005   quedaría gravado con IVA del 2% todo un haz amplio de bienes básicos, que no   aparecían debidamente detallados en una lista, sino que estaban en sendas   disposiciones a las cuales el artículo 116 hacía reenvío normativo.[11]  Las disposiciones a las cuales remitía este último precepto enunciaban clases de   bienes exentos o excluidos del IVA, o del impuesto a las ventas. El actor de ese   proceso consideraba que tanto el artículo 34 como el 116 de la Ley 788 de 2002   violaban entre otros los artículos 95 y 363 de la Constitución, en tanto   reformaban el régimen de IVA de una manera inequitativa, injusta y regresiva.    

12. La Corte Constitucional, en la   sentencia C-776 de 2003, le dio parcialmente la razón al demandante. Sostuvo que   mientras el artículo 34 de la Ley 788 de 2002 era exequible, el artículo 116 de   la misma Ley violaba “de manera manifiesta los principios de progresividad y de   equidad que rigen el sistema tributario interpretados armónicamente con el   derecho al mínimo vital en un Estado Social de Derecho”. La Sala Plena encontró algunas   diferencias relevantes entre el gravamen de IVA del artículo 34 y el del   artículo 116, y por eso dijo que “las   dos disposiciones son claramente distintas”. Las   diferencias que identificó fueron en esencia de tres tipos;    

12.1. Primero, mientras el artículo 34   “enumera[ba] los bienes   gravados y los identifica[ba] claramente”, el   artículo 116 “no enuncia[ba]  cuáles serían tales bienes y servicios [gravados] ni los identifica[ba]  por su nombre o mediante una categoría que indique cuáles son”.    

12.2. Segundo, el artículo 34 no gravaba   en general bienes de primera necesidad, y aunque algunos de estos bienes sí   resultaban gravados con dicha disposición, se trataba de cualquier forma de   alimentos sustituibles.[12]  En cambio, el artículo 116 -a juicio de la Corte- imponía un gravamen de IVA   sobre una amplia cantidad de productos de primera necesidad e impactaba, con la   configuración resultante del sistema tributario, el mínimo vital de las personas   de escasos recursos.[13]            

12.3.  Tercero, el artículo 34 introdujo   una reforma al gravamen sobre el valor agregado que -según constató la Corte-   “fue ampliamente debatida en el Congreso de la   República”.[14] En contraste,   la Corte encontró que “la   concepción de la norma indica que el artículo 116 fue una decisión indiscriminada de gravar bienes y servicios totalmente   diversos, la cual se tomó sin el mínimo   de deliberación pública en el seno del   Congreso  sobre las implicaciones que ello tendría a la luz de los   principios de progresividad y equidad, como lo exige el respeto al principio de   no tributación sin representación”.[15]    

13. Estas diferencias entre los artículos   34 y 116 de la Ley 788 de 2002 fueron entonces determinantes para la decisión   que adoptó la Corte, en la sentencia C-776 de 2003, de declarar exequible el   primero e inexequible el segundo. La primera de las normas mencionadas no   aportaba al sistema tributario una dosis manifiesta de injusticia, regresividad   e inequidad, mientras que la segunda sí lo hacía. Para llegar a la conclusión de   que el artículo 34 de la Ley 788 de 2002 se ajustaba a la Constitución, pero que   el 116 de la Ley 788 de 2002 violaba “de manera manifiesta los principios de progresividad y de   equidad que rigen el sistema tributario interpretados armónicamente con el   derecho al mínimo vital en un Estado Social de Derecho”, la Corte empleó diversos argumentos, que sintetizó de la   siguiente manera:    

“En primer lugar, la   concepción de la norma indica que el artículo 116 fue una decisión   indiscriminada de gravar bienes y servicios totalmente diversos, la cual se   tomó sin el mínimo de deliberación pública en el seno del Congreso    sobre las implicaciones que ello tendría a la luz de los principios de   progresividad y equidad, como lo exige el respeto al principio de no tributación   sin representación (ver apartado 4.5.6). En cambio, el artículo 34, que   identifica específicamente los bienes gravados, fue concebido de una manera   completamente diferente como se puede apreciar de la simple lectura y   descripción de las dos disposiciones, aspecto abordado en el apartado 4.5.1. de   esta sentencia.    

En segundo lugar, muchos de los bienes y   servicios gravados por el artículo 116 acusado habían sido excluidos o exentos   con la finalidad de promover la igualdad real y efectiva en un Estado Social de   Derecho (arts. 1° y 13 de la C.P.). De tal manera que la justificación de dichas   exclusiones o exenciones, que el Congreso puede suprimir en ejercicio de su   potestad impositiva, no tuvo que ver exclusivamente con propósitos de fomento o   estímulo a actividades o a sectores económicos, sino principalmente con una   decisión mantenida durante décadas por el propio legislador para no extender la   carga tributaria a las personas con baja capacidad contributiva. Esto se aprecia   en la evolución histórica del IVA en Colombia resumida en el apartado 4.5.2. de   esta sentencia. De dicha evolución se concluye que el sistema tributario en   su conjunto era uno distinto antes de la norma acusada y fue objeto de   una modificación, no puntual o accesoria, sino trascendental con la   expedición del artículo 116 de la Ley 788 de 2002. No sucede lo mismo con el   artículo 34 de dicha ley, que no tiene las mismas profundas implicaciones para   el sistema tributario.    

En tercer lugar, al juzgar el artículo   116 en cuanto a sus implicaciones para el sistema tributario, la Corte encuentra   que se vulneran los principios de progresividad y de equidad que rigen dicho   sistema (artículo 363 C.P.). La ampliación de la base del IVA cobija todos   los bienes y servicios de primera necesidad (ver apartado 4.5.4. de esta   sentencia) dentro de un contexto en el cual, del lado de los ingresos, los   componentes progresivos del sistema tributario registran grandes   falencias en el recaudo, como una evasión muy elevada y una significativa   erosión de la base tributaria, entre otros aspectos señalados en e los apartados   4.5.5.1. a 4.5.5.4. de esta sentencia. Y del lado de la destinación de los   ingresos recaudados, no hay evidencia de una compensación de la nueva carga   impuesta por el artículo 116 dentro del sistema. En efecto, el gasto público   social ha venido disminuyendo en los últimos años y el producido del IVA del 2%   proveniente de la aplicación de la norma acusada habría de ser destinado a   financiar el gasto en seguridad y defensa, según la posición oficial de las   autoridades responsables, como se observa en el apartado 4.5.5.5. de esta   sentencia.    

Finalmente, concurre otro factor que   conduce a la inexequibilidad del artículo 116 y que informa a los demás   anteriormente mencionados: el respeto al derecho constitucional al mínimo   vital (artículos 1 y 13 C.P.) protegido en un Estado social de derecho (ver   apartado 4.5.3.3.2. de esta sentencia) conduce a que respecto de las personas   que carecen de lo básico para subsistir en condiciones dignas –las cuales han   aumentado considerablemente según la información sobre pobreza e indigencia (ver   apartado 4.5.5.7. de esta sentencia)– no se pueda equiparar automáticamente   capacidad para adquirir bienes y servicios, con capacidad contributiva. No se   puede afirmar, en consonancia con la jurisprudencia de esta Corte sobre el IVA   sintetizada en el apartado 4.5.3.4 de esta sentencia, que quien agota todo su   ingreso en adquirir lo necesario para subsistir, tiene una capacidad   contributiva reflejada en su posibilidad de adquirir bienes y servicios que   ineludiblemente debe comprar para sobrevivir. Por ello, el deber general y   universal de toda persona de contribuir a financiar los gastos del Estado se   enmarca dentro de los conceptos de justicia y equidad (artículo 95 numeral 9   C.P.).”[16]    

14. Conclusiones. A partir de lo anterior   es entonces posible extraer los siguientes tres elementos de interpretación de   la sentencia C-776 de 2003, en lo que respecta a los límites del legislador al   momento de regular el impuesto al valor agregado sobre bienes de primera   necesidad.    

14.1. En primer lugar, en la sentencia C-776 de   2003 no se estableció una regla jurisprudencial conforme a la cual el legislador   esté inevitablemente obligado, por la Constitución, a excluir o a declarar   exentos del IVA todos los bienes de primera necesidad. Lo cual significa que el   Congreso no tiene una prohibición absoluta de gravar con IVA algunos bienes de   primera necesidad. La sentencia citada declaró por eso exequible el artículo 34   de la Ley 788 de 2002, a pesar de que en él se contemplara un gravamen de IVA   del 7%  sobre algunos bienes que la Corte estimó como de primera necesidad.   Además, obsérvese que en la sentencia se dice expresamente “[…] que no   hay en la Constitución prescripción alguna que proh[í]ba, de manera   general y absoluta, la imposición de cargas tributarias sobre bienes y servicios   de primera necesidad. El consumo de bienes y servicios de primera necesidad   puede ser objeto de cargas impositivas”.    

14.2. En segundo lugar, la sentencia C-776 de 2003   sostiene que la Constitución admite un gravamen sobre el consumo de bienes y   servicios de primera necesidad “siempre y cuando existan políticas efectivas   que compensen la afectación al mínimo vital de las personas que, debido a su   condición económica, enfrentarían dificultades o se verían en imposibilidad de   acceder a los mismos a causa del mayor valor que deben pagar por ellos a causa   del impuesto”. La Corte no define, por ser un asunto en principio del   resorte del legislador, cuáles son las políticas efectivas de compensación.  Una   forma de compensar esa afectación, fue tenida en cuenta sin embargo como   legítima en la sentencia ya mencionada. La Corte encontró suficiente mantener en   condiciones de accesibilidad económica bienes y servicios con los cuales puedan   sustituirse los bienes y servicios efectivamente gravados. Conforme lo anterior,   pese a que el artículo 34 gravaba con IVA del 7% algunos bienes de primera   necesidad, la Corte lo declaró exequible tras constatar que los mismos “p[odía]n ser sustituidos por otros más básicos   aún exentos o excluidos, y gravados a partir del 1° de enero de 2005 con la   tarifa más baja”.      

14.3. En tercer lugar, la sentencia C-776 de 2003    no puede interpretarse como una autorización para gravar la totalidad de los   bienes de primera necesidad, sino como una prohibición dirigida al legislador, de acuerdo con la cual este no puede gravar la   totalidad de los bienes de primera necesidad en el modo como lo hacía el   artículo 116 de la Ley 788 de 2002. Este último fue declarado inexequible en la   medida en que gravaba “todos los bienes y servicios   de primera necesidad” (C-776 de 2003), de un modo que resultaba manifiestamente   contrario a los principios de justicia, equidad y progresividad, y al mínimo   vital, en tanto (i) introducía el gravamen sobre bienes y servicios de primera   necesidad antes excluidos o exentos, (ii) lo hacía de manera indiscriminada;   (iii) sin el mínimo de deliberación pública en el seno   del Congreso, exigido por el respeto al principio de no tributación sin   representación; (iv) sin que hubiera “evidencia de una compensación de la nueva carga impuesta” en beneficio de las personas con menor capacidad contributiva; (v)   en un contexto socioeconómico con significativos niveles de pobreza e   indigencia, que fue debidamente probado en ese proceso.    

15. Con fundamento en   estas precisiones, la Corte observa que la sentencia C-776 de 2003 establece un   pronunciamiento pertinente para este caso sobre las implicaciones del principio   de progresividad en materia de IVA. Advierte que entre las normas controladas en   la sentencia C-776 de 2003 y la demandada en esta ocasión, hay algunas   diferencias: en las tarifas,[17] en el cambio escalonado de las mismas,[18] en el listado de bienes objeto del   gravamen[19] y en el contexto tributario en el cual   se presentan ambas decisiones.[20] Pero existen también significativas   similitudes, en lo tocante al artículo 34 de la Ley 788 de 2002 y al aquí   controlado.[21]  Estos elementos pueden incidir en el análisis de progresividad de un tributo,   como luego se mostrará. Por lo cual, la Sala considera que en esta ocasión es   necesario efectuar un juicio sobre la norma acusada, tomando debidamente en   cuenta los criterios y reglas de decisión seguidas por la Corte en la sentencia   C-776 de 2003, sin desconocer las diferencias que pueda haber entre los casos. La Sala   procede a adelantarlo.     

16. La Corte estima que el artículo 48 de   la Ley 1607 de 2012 no viola el principio de progresividad tributaria (CP art.   363), en la medida en que por su configuración misma, y por el contexto en el   cual se inserta, la norma acusada no aporta una dosis de manifiesta regresividad   al sistema. Las razones para llegar a esa conclusión son en síntesis las   siguientes. Primero, la norma no grava la totalidad de los bienes de   primera necesidad sino algunos pocos y, simultáneamente, el sistema tributario   considera como exentos o excluidos del impuesto grupos de bienes que resultan   suficientes para satisfacer las necesidades básicas. Segundo, esto muestra que   el ordenamiento prevé tarifas diferenciales, dentro de las cuales las más bajas   corresponden a una muestra grande de bienes de primera necesidad. Tercero, los   bienes enunciados en la disposición, que podrían juzgarse de primera necesidad,   no son objeto de un nuevo gravamen, sino de una reforma, a un gravamen   preexistente, enderezada a reducir las tarifas previas del 10 o el 16% al 5%.[22]  Cuarto, los bienes gravados se detallan de manera precisa. Quinto, la reforma   prevé instrumentos de devolución de parte del IVA pagado, que además promueven   la eficiencia del sistema tributario, lo que a su vez es adecuado para fomentar   la progresividad. La Sala Plena desarrollará a continuación estos motivos.    

a.                 El control constitucional de normas tributarias   individuales, a la luz del principio de progresividad. La cualidad sistémica del   principio de progresividad y su aplicación a los impuestos indirectos    

17. Para resolver el problema planteado   es necesario reiterar, en primer término, que el principio de progresividad en   materia tributaria apunta a complementar las exigencias de la equidad   horizontal, dentro del sistema tributario, con las que se derivan del   principio de equidad vertical. Ambas apuntan a una distribución justa de   las cargas fiscales y de la riqueza.[23]  La equidad horizontal prescribe que personas con capacidad económica   equiparable, o que se hallen bajo una situación fáctica similar, contribuyan de   igual manera al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado (CP art.   95-9).[24] La equidad vertical   demanda en cambio que las personas con más capacidad económica contribuyan en   mayor proporción, para que el sacrificio fiscal sea similar incluso entre   sujetos con capacidades de pago desiguales.[25]  Por lo mismo, la Corte ha señalado que la Constitución exige gravar “en mayor   proporción a quienes tienen mayor capacidad contributiva -equidad vertical-, a   fin de que, a la postre, todos acaben haciendo un igual sacrificio de cara a sus   capacidades”.[26] En la sentencia C-1060A de 2001, la Corte   caracterizó así el citado principio de progresividad:    

“[…] La   progresividad es una especificidad del principio de igualdad en lo tributario, y   del de equidad en el deber de contribuir, ya que la progresividad busca una   igualdad de hecho en supuestos de capacidades contributivas  superiores. La   progresividad busca igualar la situación de contribuyentes distintos ante el   fisco, determinando una escala de coeficientes que se incrementan más que   proporcionalmente en la medida en que suben sus disponibilidades de rentas o   consumos, para que el sacrificio fiscal sea similar. Así la progresividad   sustituye la simple proporcionalidad y con ésta última la igualdad formal, como   proporción idéntica, para incorporar de las distintas economías individuales una   parte similar de sus ganancias”.[27]    

18. Ahora bien, el principio de   progresividad está referido en la Constitución expresamente al “sistema   tributario”, y no se refiere de forma explícita a cada uno de los elementos   que integran dicho sistema. En efecto, el artículo 363 de la Carta establece que   “[e]l sistema tributario se funda en los principios de equidad,   eficiencia y progresividad”. Por lo mismo, es preciso entonces preguntarse   si resulta viable efectuar un ejercicio de control de constitucionalidad, a la   luz del principio de progresividad, de una norma tributaria individual, que   regula uno de los múltiples aspectos del IVA (el de los bienes gravables con   tarifa del 5%). La cuestión es relevante, no sólo por lo indicado, sino además   porque en este proceso la Universidad Externado sugiere que la Constitución   establece el principio de progresividad como un mandato exigible del sistema   tributario, y no de cada uno de sus elementos, razón por la cual un impuesto   podría ser regresivo sin que esto lo convierta en inconstitucional, mientras el   sistema tributario sea progresivo. En esa medida, es pertinente reiterar la   jurisprudencia de la Corte sobre este punto.    

19. Ciertamente, la Carta exige que el   sistema sea progresivo, y no que cada uno de los singulares elementos del   mismo tenga esa característica. No obstante, de acuerdo con la jurisprudencia,   esto no significa que sea inviable controlar la constitucionalidad de un tributo   o de alguno de sus elementos particulares a la luz del principio de   progresividad, sino que la eventual regresividad de un tributo o de un   específico precepto del ordenamiento tributario no debe considerarse por sí   misma como una razón suficiente para declararlo inconstitucional. En cada caso,   el juicio de progresividad sobre una norma tributaria consiste, no en establecer   si individualmente se compadece o no con el principio de progresividad, sino en   determinar si el tributo o elemento “podría aportar al sistema una dosis de manifiesta […] regresividad”.[28]  En caso de que así sea, el tributo o precepto tributario acarrearía   consecuencias para el sistema, que lo harían inconstitucional. Como dijo la   Corte en la sentencia C-333 de 1993, al examinar si un tributo resultaba   ajustado al principio de progresividad:    

“[…] Si bien la cualidad sistémica   de los principios de equidad, eficiencia y progresividad, no puede ser   aprehendida en una revisión de constitucionalidad de una ley singular, ello no   quiere decir que su examen no pueda llevarse a cabo frente al contenido concreto   de la norma acusada cuando la misma, de conservarse, podría aportar al sistema   una dosis de manifiesta inequidad, ineficiencia y regresividad. Finalmente, las   leyes singulares son los afluentes normativos del sistema que resulta de su   integración y, de otra parte, los principios, como se ha recordado, tienen un   cometido esencial de límites que, desprovistos de control constitucional,   quedarían inactuados”.[29]    

20. La Corte, en concordancia con ese   entendimiento del artículo 363 de la Constitución, ha decidido que determinadas   disposiciones del ordenamiento tributario deben declararse inconstitucionales   por introducir dosis manifiestas de regresividad en el sistema fiscal. Por   ejemplo, la sentencia C-776 de 2003,[30]  referenciada antes en este fallo, declaró inexequible una norma tributaria que   introducía reformas extensas al IVA, sobre la base de que incorporaba al sistema   tributario una manifiesta dosis de regresividad. La sentencia C-1060A de 2001[31] declaró   también inexequible una norma tributaria, en virtud de la cual se les adjudicaba la calidad de rentas de trabajo exentas del   gravamen a las rentas, a los gastos de representación de ciertos altos   funcionarios oficiales, y además se presumía que, a efectos tributarios, un   porcentaje fijo de sus salarios equivalía a gastos de ese tipo, con lo cual   dicho porcentaje se convertía a su vez en renta de trabajo exentas. La   inexequibilidad se fundó parcialmente, en ese caso, en que la norma aparejaba un   trato regresivo, en tanto terminaba “[g]ravando sobre una base más   amplia las rentas de trabajo menores, y rompiendo la escala de ingresos para   hallar la tarifa progresiva de los altos funcionarios”.[32]    

21. En virtud de lo anterior, es viable hacer un   control de progresividad sobre ingredientes individuales del ordenamiento   tributario. Pero cabe preguntarse si es posible un control de esta índole   incluso sobre impuestos que por su naturaleza son indirectos, como es el   caso del IVA.[33] Para contextualizar   esta cuestión conviene señalar que en los impuestos directos, de acuerdo   con una caracterización doctrinal acogida por la jurisprudencia, el gravamen   recae sobre manifestaciones inmediatas de la capacidad de pago del   contribuyente, como su renta o su riqueza. Ejemplos típicos de impuesto directo   son el de renta y patrimonio.[34] En contraste, los   impuestos indirectos introducen un gravamen sobre las manifestaciones   mediatas  de la capacidad contributiva de un sujeto, como es su propensión al consumo.   Ejemplos típicos de impuestos indirectos son los que gravan el consumo o las   ventas, pues el gravamen o su monto no dependen de la magnitud de la renta o el   patrimonio de quien se obliga económica o jurídicamente a pagarlo. Se discute   entonces, en este contexto, si puede exigirse progresividad tributaria en el   caso de impuestos indirectos, a pesar de que en estos el gravamen sea igual para   todo aquel que efectúe el hecho gravado, con independencia de su renta o su   patrimonio.    

22. La Corte ha sostenido al respecto, como antes   se dijo, que la progresividad exigida por la Constitución recae expresamente en   el sistema fiscal, y no en cada uno de los ingredientes singulares del mismo.   Esta configuración tiene entre otras consecuencias la de admitir la existencia   de tributos indirectos en el sistema, aunque estos tiendan a ser regresivos con   respecto a la renta o la riqueza del contribuyente (mas no con respecto al   consumo).[35]  No todos los tipos impositivos deben necesariamente ser progresivos. En el   sistema caben impuestos con dosis moderadas de regresividad, pues en ocasiones   aseguran niveles óptimos de eficiencia (CP art. 363), que a su vez sirven para   realizar otros principios como la justicia y la equidad (CP art. 95-9).[36]    

23. Pero lo anterior no quiere decir que los   tributos indirectos, aun cuando son en principios admisibles pese a su relativa   regresividad, carezcan de límites. Tienen, por el contrario, al menos tres   limitantes. Por una parte, no pueden desconocer el mínimo vital. Este último   impide que el legislador introduzca reformas tributarias cuyas consecuencias   impliquen afectar significativamente la satisfacción de necesidades básicas   (alimentarse, asearse, contar con educación, salud, vivienda y trabajo dignos).[37] Pero además, según se precisó atrás, “el   juez constitucional ha de examinar si el sistema tributario, una vez incluido el   impuesto indirecto en cuestión, resultará afectado en cuanto a su progresividad   sistémica”.[38] Y finalmente, debe   definirse si la norma, como instrumento fiscal, es razonable. Prohibir de forma   absoluta y sin excepciones los tributos indirectos, bajo la idea de que aportan   alguna dosis de regresividad, implicaría “reduc[ir] ostensiblemente el   repertorio de fuentes legítimas de exacción que aportan enormes recursos al   erario -tributación ‘indirecta’- generando déficit fiscal, amén de propiciar   ineficiencia en la administración y recaudo de los impuestos, con las conocidas   secuelas de evasión y elusión que son las principales responsables de la   inequidad en esta materia”.[39] La Constitución admite   entonces que los tributos directos se  complementen técnicamente con los   indirectos, mientras el sistema fiscal sea progresivo, equitativo, eficiente,   justo y solidario.    

24. La Carta prevé no sólo un   principio de progresividad en materia fiscal, sino también un principio de   equidad y un mandato de optimización de la eficiencia del sistema tributario. Es   legítimo que el legislador pondere entre estos principios, y que dentro de   límites razonables en determinados casos opte por introducir sacrificios   moderados en uno de ellos para alcanzar niveles cada vez mayores de satisfacción   del otro. Ha dicho la Corte, refiriéndose a limitaciones al principio de equidad   en materia tributaria – lo cual es aplicable también a los impuestos indirectos   analizados desde la óptica de la progresividad- que  determinados “sacrificios no violan la Carta, siempre que no sean   irrazonables y se justifiquen en la persecución de otros objetivos tributarios o   económicos constitucionalmente relevantes”.[40]    

25. En síntesis, la jurisprudencia ha   establecido que la progresividad es un principio exigible del sistema. No   obstante, esto no implica que dicho principio sea ajeno al control   constitucional de determinados impuestos individualmente considerados, o de   elementos singulares integrantes del ordenamiento tributario, ni que sea   inaplicable a los tributos indirectos, sino que al examinar la   constitucionalidad de cada uno de estos componentes, a la luz del principio de   progresividad, las preguntas que debe hacerse el juez deben apuntar a definir:   (i) si el mencionado tributo o elemento   podría aportar al sistema una dosis de manifiesta regresividad, (ii) si   desconoce el derecho al mínimo vital y (iii) si como instrumento fiscal   incorpora una limitación irrazonable en el principio de progresividad (CP art   363). En   caso de que así sea, el tributo o precepto tributario acarrearía consecuencias   de regresividad para el sistema, que lo harían inconstitucional.    

Con fundamento en estos criterios, la   Corte procederá a mostrar por qué la norma demandada no viola el principio de   progresividad (CP art. 363).    

26. Al menos cinco razones conducen a la   Corte a concluir que la norma acusada no aporta una dosis de manifiesta   regresividad al sistema tributario.    

26.1. La primera de ellas es que no grava   la totalidad de los bienes de primera necesidad, sino sólo algunos de   ellos, mientras que buena parte de los mismos se encuentra exenta (o sujeta a   tarifa del 0%) o excluida del impuesto.    

26.1.1. La Corte ha señalado que a la   categoría de bienes y servicios de primera necesidad pertenecen aquellos que   “guardan una relación estrecha con el derecho al mínimo vital”.[41]  La jurisprudencia ha aludido en diferentes ocasiones a esta clase de bienes y   servicios, pero en las ocasiones en las cuales lo ha hecho, ha procedido a   referirse a ellos “sin enumerarlos o definirlos específicamente”,[42]  lo cual tiene su justificación en que los bienes que tienen una relación   estrecha con el mínimo vital pueden variar con el tiempo y las circunstancias.[43]  No obstante, ha definido algunas notas o propiedades esenciales que deben tener   los bienes y servicios para incorporarlos en esa clase. Primero, deben ser de   aquellos   que consumen “sectores muy amplios de la población”, y segundo que además   cumplan la función de satisfacer “aspectos vitales de sus necesidades   básicas”.[44]  Este último requisito lo satisfacen todos aquellos bienes y servicios que   resulten indispensables para contar con “las condiciones económicas y   espirituales necesarias para la dignificación de la persona humana y el libre   desarrollo de su personalidad”.[45]  Como lo dijo la Corporación en la sentencia C-776 de 2003:    

“[…]  La   Corte Constitucional,  sin enumerarlos o definirlos específicamente, ha puesto ya de   presente que los bienes y servicios de primera necesidad son aquellos que   consumen “sectores muy amplios de la población” con el propósito de atender   “aspectos vitales de sus necesidades básicas”[46]. Así,   los bienes y servicios de primera necesidad son los que se requieren para   satisfacer el “derecho a la subsistencia”, es decir, para contar con “las   condiciones económicas y espirituales necesarias para la dignificación de la   persona humana y el libre desarrollo de su personalidad”[47].   Los bienes y servicios de primera necesidad, en fin, guardan una relación   estrecha con el derecho al mínimo vital.”    

26.1.2.  El artículo 48 de la Ley   1607 de 2012 menciona dentro de la lista de gravados con IVA del 5%, algunos   bienes que son de consumo frecuente por parte de sectores muy amplios de la   población.  Tal es el caso del “café, incluso tostado o   descafeinado; cáscara y cascarilla de café; sucedáneos del café que contengan   café en cualquier proporción”, el “trigo   y morcajo (tranquillón), excepto el utilizado para la siembra”, el “chocolate de   mesa”, el “centeno”, la “avena”, la “harina de trigo o   de morcajo (tranquillón)”, la “harina de cereales”, los “granos   aplastados o en copos de avena”, las “pastas alimenticias sin cocer,   rellenar ni preparar de otra forma que contengan huevo”, “las demás   pastas alimenticias sin cocer, rellenar, ni preparar de otra forma”, así   como “los productos de panadería a base de sagú, yuca y achira”.  Sin   embargo, este listado no agota el grupo de los bienes de primera necesidad. De   hecho, la Corte no advierte en el debate que incluya bienes insustituibles por   otros.  Muchos de los que podrían considerarse necesarios para asegurar una vida   digna aparecen en la Ley 1607 de 2012 como exentos del IVA – o sometidos a   tarifa cero – (art. 54), o como excluidos del impuesto (art. 38).  A partir de   la lectura de las normas citadas, artículos 54 y 34 de la Ley 1607 de 2012,   puede observarse que en el grupo de los bienes exentos o sujetos a tarifa del 0%   se encuentran alimentos que en sí mismos ya contribuyen a conformar una canasta   de bienes básicos apta para garantizar la dignidad humana (carnes, leches y   derivados lácteos).[48] Ese listado   de bienes exentos debe además complementarse con los que aparecen en la Ley como   excluidos, donde hay asimismo alimentos (agua, carnes, verduras, frutas,   tubérculos), pero igualmente bienes destinados al mejoramiento de la salud   (vitaminas, antibióticos y artículos médicos), al trabajo agropecuario   (artefactos para el trabajo agrícola y pecuario), al aseo (agua), a la vivienda   digna (materiales de construcción) y la educación (lápices).[49]  Con estos bienes se puede conformar una canasta amplia y suficiente, en virtud   de la cual los individuos y sus familias puedan satisfacer las necesidades   básicas indispensables para vivir con dignidad.    

26.1.4. Como ya se dijo, la norma no desconoce entonces el   principio de progresividad, porque no grava todos los bienes de primera   necesidad, y el sistema tributario deja exentos o excluidos del impuesto un   grupo amplio de los mismos, con los cuales puede conformarse una canasta   suficiente para satisfacer las necesidades básicas.    

26.2. Un segundo argumento de   constitucionalidad sería el siguiente. La regulación del IVA introducida por la   Ley 1607 de 2012 continúa con un régimen de tarifas diferenciales, donde   actualmente hay todo un haz de bienes de primera necesidad beneficiados con las   tarifas más bajas (0 ó 5%).    

26.2.1. Obsérvese, al respecto, que   conforme lo señalado anteriormente hay algunos bienes incluidos en la norma   acusada, y gravados por lo tanto con tarifa de IVA del 5%, que podrían   considerarse como de primera necesidad. Asimismo, hay otros de igual naturaleza   (como carnes, lácteos y derivados) que se incluyen en el listado de bienes   exentos, y por lo tanto sujetos a tarifa del 0%. Otros más se encuentran   excluidos del impuesto, y allí se ubican alimentos y bienes encaminados a la   satisfacción de otras necesidades básicas como la salud, la vivienda, la   educación y el trabajo.[50]  El alcohol etílico está sujeto a una tarifa del 35%. Y los que no se encuentran   dentro de ninguno de estos grupos de bienes (excluidos, exentos, o sometidos a   tarifas especiales del 0%, el 5% o del 35%) están sujetos a la tarifa general,   que es del 16%. De lo cual se puede inferir que en esta categoría están bienes   suntuarios o de lujo, mientras que en las categorías de bienes sujetos a tarifas   más bajas se ubicarían en general los bienes de primera necesidad.    

26.2.2. Ahora bien, esto es relevante   porque la creación de un régimen de tarifas diferenciales para el impuesto al   valor añadido, en donde las tarifas más bajas se aplican a los bienes de primera   necesidad, ha sido señalada como un mecanismo en principio adecuado para aliviar   las eventuales cantidades de regresividad que, desde cierto punto de vista,   puede aportar al sistema tributario un impuesto indirecto. La instauración de   tarifas más bajas sobre bienes que satisfacen necesidades básicas, y más altas   sobre bienes suntuarios o lujosos, puede crear una situación más aproximada a   los ideales de progresividad en el sistema tributario, pues acabaría gravando   más a quienes tienen mayor capacidad de pago (pues son quienes pueden consumir   los bienes de la segunda clase), y menos a quienes tienen menor capacidad.[51]    

26.2.3. En definitiva, la segunda razón   para considerar que la norma demandada no aporta al sistema tributario una   cantidad de manifiesta regresividad, y por tanto que no viola el principio de   progresividad (CP art. 363), es que el régimen del cual forma parte está   diseñado para aplicar tarifas diferenciales en función del tipo de bienes objeto   de gravamen. Conforme lo antes expuesto, en dicho régimen las tarifas más bajas   (del 0 ó el 5%) se aplican a una extensa variedad de bienes de primera   necesidad.    

26.3. Tercero, los bienes enunciados en   la disposición, que podrían juzgarse de primera necesidad, no son objeto de un   nuevo gravamen, sino de una reforma a un gravamen preexistente. La reforma no   introduce una manifiesta dosis de regresividad en el sistema, además porque   reduce la tarifa de IVA sobre bienes de consumo frecuente, que razonablemente   podrían considerarse de la canasta familiar.      

26.3.1. En efecto, cuando se hace una   comparación legislativa, con el fin de establecer si el artículo 48 de la Ley   1607 de 2012 introduce un nuevo gravamen -no existente antes- sobre los bienes   citados por el actor (el café, el trigo, la avena, los granos aplastados, el   aceite en bruto, el salchichón y la butifarra, el chocolate de mesa, las pastas   alimenticias, los productos de panadería a base de sagú, yuca y achira), se   advierte que antes de la Ley 1607 de 2012 los mismos se encontraban gravados,   incluso con tarifas superiores al 5%; es decir, con tarifas del 10 e incluso el   16%.[52]  Con lo cual la norma acusada no hace otra cosa que reducir las tarifas. En la   tabla que se adjunta como anexo al presente fallo, se evidencia cómo antes de la   Ley 1607 de 2012 los bienes referenciados por el demandante se encontraban   previamente gravados, con tarifas superiores al 5% (Ver ANEXO.   Cuadro comparativo).    

26.3.2. La tercera razón para declarar la   norma acusada como conforme al principio de progresividad es, por tanto, que no   introduce una dosis de manifiesta regresividad al sistema, sino al contrario   reduce la eventual aportación de regresividad preexistente, al reformar el IVA   sobre bienes que podrían considerarse básicos o de primera necesidad, con una   rebaja de las tarifas del 16 o el 10% al 5%.    

26.4. Hay un cuarto argumento para juzgar   exequible, por el cargo invocado, el artículo 38 de la Ley 1607 de 2012, y es   que discrimina de manera detallada los bienes que son objeto del IVA del 5%.    

26.4.1. La Corte, en la sentencia C-776   de 2003, como antes se anotó, declaró en su momento inexequible una reforma de   gran envergadura a este mismo tipo impositivo, sobre la base -entre otras- de   que introducía un gravamen indiscriminadamente; es decir, sin fijar un   listado en el cual se detallaran de manera precisa los bienes sujetos a la   detracción. Esta era una razón apropiada para juzgar si el tributo respetaba o   no los principios de regresividad, equidad y justicia, en la medida en que estos   últimos son a su vez derivados en el ámbito fiscal de otro principio   constitucional, como es el de igualdad (CP art. 13). Este principio de igualdad   se ve seriamente erosionado cuando el ordenamiento tributario no garantiza un   nivel mínimo de certeza, no sólo porque no todos los contribuyentes pueden   arreglar con la misma exactitud y orden sus negocios y asuntos, sino además   porque la falta de precisión puede aparejar como efecto una aplicación diferente   de las normas, por parte de la administración tributaria, en casos materialmente   semejantes. Una reforma que imponga gravámenes indiscriminados es contraria a   los principios de equidad, progresividad y justicia, precisamente por las   implicaciones que tiene para la materialización, en el ámbito tributario, del   derecho a la igualdad.    

26.4.2. A lo cual debe sumarse que la   discriminación o enunciación detallada de los bienes sujetos al gravamen   contribuye a la claridad y simplificación del ordenamiento tributario. Y estas a   su vez son dos herramientas útiles para fomentar la eficiencia de la   administración en el recaudo público. Con lo cual, la precisión sobre los bienes   que son objeto de un gravamen acaba por significar una mejora de otro de los   principios que promueven la igualdad, como es el de la eficiencia (CP art. 363)   por la vía del mejoramiento del recaudo fiscal, que equivale al fortalecimiento   del Estado Social de Derecho.     

26.4.3. En este caso, otra razón para no   declarar inexequible, por violación del principio de progresividad, el artículo   48 de la Ley 1607 de 2012, es entonces que no aporta al sistema tributario una   dosis de manifiesta regresividad, en la medida en que, al detallar los bienes   gravados con la tarifa del 5% del IVA, no sólo aclara el contenido del   ordenamiento tributario para los contribuyentes y les garantiza certidumbre,   sino que simplifica los instrumentos fiscales y de ese modo presta una   contribución positiva a la eficiencia del sistema tributario, que es a su vez   una condición de posibilidad de la igualdad que inspira los principios de   progresividad, equidad y justicia.    

      

26.5. El último motivo, por el cual la   norma demandada es constitucional, es porque se inserta en un contexto en el   cual está previsto un instrumento de devolución de parte del IVA pagado, que a   su vez persigue mejorar la eficiencia del sistema tributario mediante un   instrumento idóneo para ello, en tanto crea incentivos para la bancarización.    

26.5.1. Efectivamente, el artículo 48 de la Ley 1607 de 2012 es constitucional,   además, porque está previsto, en el artículo 67 de la propia Ley, un mecanismo   para la devolución de dos puntos del impuesto al valor agregado, en el caso de   personas naturales que adquieran bienes o servicios gravados a la tarifa general   “y del 5%” mediante tarjetas de crédito, débito o a través del servicio de   banca móvil,[53]  y este mecanismo apunta hacia mejorar la eficiencia del sistema tributario (CP.   art 363). En este caso, el legislador podía entonces incidir con limitaciones en   la progresividad del sistema, mientras no afectara con ello el mínimo vital, e   impusiera obstáculos a la dignificación de la persona humana; pero además   mientras no introdujera dosis de manifiesta regresividad al sistema, y en la   medida en que persiguiera un fin legítimo por medios adecuados para ello.    En esta ocasión, aparte de introducir una reforma que por sí misma no afecta el   mínimo vital, ni aporta una dosis de manifiesta regresividad al sistema, busca   -entre otros- un fin legítimo e imperioso, como es la optimización de la   eficiencia en el sistema tributario. Y el fomento de la bancarización, que fue   el medio escogido por el legislador tributario para alcanzar la satisfacción de   ese propósito (la eficiencia), ha sido considerado en la jurisprudencia de la   Corte Constitucional como adecuado para ello.[54] Por lo cual,   el instrumento elegido, y sometido en este caso a control, no es irrazonable o   desproporcionado.    

26.5.2. En suma, una quinta razón para   considerar que la norma acusada no es inconstitucional, es que va acompañada de   un instrumento fiscal razonable.    

Conclusión    

27. En definitiva, el artículo 48 de la   Ley 1607 de 2012 no incorpora al sistema tributario una dosis de manifiesta   regresividad, y no viola en consecuencia el principio de progresividad, por los   siguientes motivos: (i) la norma no grava todos los bienes de primera necesidad, y el   sistema tributario deja exentos o excluidos del impuesto un grupo amplio de   bienes con los cuales puede conformarse una canasta suficiente para satisfacer   las necesidades básicas; (ii) se inserta en un régimen de IVA con tarifas   diferenciales, dentro del cual las más bajas -del 0 ó el 5%- se aplican a un   amplio haz de bienes de primera necesidad; (iii) reduce la   eventual aportación de regresividad preexistente en el sistema, al   reformar el IVA sobre bienes que podrían considerarse básicos, con una reducción   de las tarifas del 16 o el 10% al 5%; (iv) detalla los   bienes gravados con la tarifa del 5% del IVA, con lo cual no   sólo aclara el contenido del ordenamiento tributario para los contribuyentes y   les  garantiza certidumbre, sino que simplifica los instrumentos fiscales y de ese   modo presta una contribución positiva a la eficiencia del sistema tributario; (v) finalmente,   va  acompañada de un instrumento de devolución parcial del importe pagado en virtud   del impuesto, que a su turno la convierte en una herramienta razonable de   mejoramiento de la eficiencia en el sistema.    

VII. DECISIÓN    

En mérito de lo expuesto, la Corte   Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del   pueblo y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE    

Declarar  EXEQUIBLE el artículo 48 de la Ley 1607 de 2012, únicamente por el cargo   examinado.    

Notifíquese, comuníquese, publíquese,   insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Presidente    

Magistrada    

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO    

Magistrado    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

Magistrado    

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

Magistrado    

Con aclaración de voto    

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Magistrado    

NILSON PINILLA PINILLA    

Magistrado    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

      

Tabla anexa a la sentencia   proferida por la Corte Constitucional en el expediente D-9504    

ANEXO. Cuadro comparativo   

Nomenclatura                    

Antes de la Reforma                    

Después de la Reforma    

Gravado: 5%    

Art, 48. L-1607/2012                    

Observaciones   

09.01                    

“Café tostado o descafeinado; cáscara y cascarilla de café; sucedáneos de           café que contengan café en cualquier proporción, incluido el café soluble.”    

Gravado: 10%    

Art, 33 Ley 1111/06                    

“Café, incluso tostado o descafeinado;           cáscara y cascarilla de café; sucedáneos del café que contengan café en           cualquier proporción, excepto el de la subpartida 09.01.11”                    

Con la reforma bajó la tarifa al 5%,           excepto la subpartida 09.01.11 (que hace referencia al Café en grano sin           tostar, cáscara y cascarilla de café), la cual se encuentra excluida según           el artículo 38 de la L-1607 de 2012.   

10.01                    

“Trigo y morcajo (tranquillón)”    

Gravado: 10%    

Art, 33 Ley 1111/06                    

“Trigo y morcajo (tranquillón), excepto           el utilizado para la siembra.”                    

10.02.90.00.00                    

Gravado: 16% No estaba excluido o           exento, ni tampoco tenía alguna tarifa especial.                     

Centeno.                    

Con la reforma bajó la tarifa al 5%   

10.04.90.00.00                    

Gravado: 16% No estaba excluido o           exento, ni tampoco tenía alguna tarifa especial.                    

Avena.                    

Con la reforma bajó la tarifa al 5%   

10.05.90                    

“Maíz para uso industrial”    

Gravado: 10%    

Art, 33 Ley 1111/06                    

“Maíz para uso industrial.”                    

Con la reforma bajó la tarifa al 5%.    

La nomenclatura cambió. Antes de la           reforma el código para Maíz industrial era 10.05   

10.06                    

“Arroz para uso industrial”    

Gravado: 10%    

Art, 33 Ley 1111/06                    

“Arroz para uso industrial.”                    

Con la reforma bajó la tarifa al 5%.   

10.07.90.00.00                    

Gravado: 16% No estaba excluido o           exento, ni tampoco tenía alguna tarifa especial.                    

“Sorgo de grano.”                    

Con la reforma bajó la tarifa al 5%   

10.08                    

Gravado: 16% No estaba excluido o           exento, ni tampoco tenía alguna tarifa especial.                    

“Alforfón, mijo y alpiste; los demás           cereales.”                    

Con la reforma bajó la tarifa al 5%   

11.01.00.00.00                    

“Harina de trigo o de morcajo (tranquillón)”    

Gravado: 10%    

Art, 33 Ley 1111/06                    

“Harina de trigo o de morcajo           (tranquillón)”                    

Con la reforma bajó la tarifa al 5%.   

11.02                    

“Las demás harinas de cereales”    

Gravado: 10%    

Art, 33 Ley 1111/06                    

“Harina de cereales, excepto de trigo o           de morcajo (tranquillón)”                    

Con la reforma bajó la tarifa al 5%, y           cambió la descripción del bien.   

11.04.12.00.00                    

Gravado: 16% No estaba excluido o           exento, ni tampoco tenía alguna tarifa especial.                    

Granos aplastados o en copos de avena                    

Con la reforma bajó la tarifa al 5%   

12.01.90.00.00                    

Gravado: 16%  No estaba excluido o           exento, ni tampoco tenía alguna tarifa especial.                    

Habas de soya.                    

Con la reforma bajó la tarifa al 5%   

12.07.10.90.00                    

Gravado: 16%  No estaba excluido o           exento, ni tampoco tenía alguna tarifa especial.                    

Nuez y almendra de palma.                    

Con la reforma bajó la tarifa al 5%   

12.07.29.00.00                    

Gravado: 16% No estaba excluido o           exento, ni tampoco tenía alguna tarifa especial.                    

Semillas de algodón.                    

Con la reforma bajó la tarifa al 5%   

12.07.99.99.00                    

Gravado: 16% No estaba excluido o           exento, ni tampoco tenía alguna tarifa especial.                    

Fruto de palma de aceite                    

Con la reforma bajó la tarifa al 5%   

12.08                    

Gravado: 16% No estaba excluido o           exento, ni tampoco tenía alguna tarifa especial.                    

Harina de semillas o de frutos           oleaginosos, excepto la harina de mostaza.                    

Con la reforma bajó la tarifa al 5%   

15.07.10.00.00                    

Gravado: 16% No estaba excluido o           exento, ni tampoco tenía alguna tarifa especial.                    

Aceite en bruto de soya                    

Con la reforma bajó la tarifa al 5%   

15.11.10.00.00                    

Gravado: 16% No estaba excluido o           exento, ni tampoco tenía alguna tarifa especial.                    

Aceite en bruto de palma                    

Con la reforma bajó la tarifa al 5%   

15.12.11.10.00                    

Gravado: 16% No estaba excluido o           exento, ni tampoco tenía alguna tarifa especial.                    

Aceite en bruto de girasol                    

Con la reforma bajó la tarifa al 5%   

15.12.21.00.00                    

Gravado: 16% No estaba excluido o           exento, ni tampoco tenía alguna tarifa especial.                    

Con la reforma bajó la tarifa al 5%   

15.13.21.10.00                    

Gravado: 16% No estaba excluido o           exento, ni tampoco tenía alguna tarifa especial.                    

Aceite en bruto de almendra de palma                    

Con la reforma bajó la tarifa al 5%   

15.14.11.00.00                    

Gravado: 16% No estaba excluido o           exento, ni tampoco tenía alguna tarifa especial.                    

Aceite en bruto de colza                    

Con la reforma bajó la tarifa al 5%   

15.15.21.00.00                    

Gravado: 16% No estaba excluido o           exento, ni tampoco tenía alguna tarifa especial.                    

Aceite en bruto de maíz                    

Con la reforma bajó la tarifa al 5%   

16.01                    

“Embutidos y productos similares, de carne, de despojos o de sangre,           preparaciones alimenticias a base de estos productos”    

Gravado: 10%    

Art, 33 Ley 1111/06                    

“Únicamente el salchichón y la           butifarra”                    

Antes estaban gravados con el 10% la           mayoría de los embutidos. Luego de la reforma, únicamente el salchichón y la           butifarra especificados por la norma quedaron con tarifa del 5%.   

16.02                    

Gravado: 10%    

Art, 33 Ley 1111/06                    

“Únicamente la mortadela”                    

Antes estaban gravadas con el 10% la           mayoría de las preparaciones y conservas de carne. Luego de la reforma           únicamente la mortadela.    

Se conserva la misma nomenclatura.   

17.01                    

Azúcar de caña o remolacha    

Gravado: 10%    

Art, 33 Ley 1111/06                    

Azúcar de caña o de remolacha y           sacarosa químicamente pura, en estado sólido, excepto la de la           subpartida 17.01.13.00.00                    

La subpartida 17.01.13.00.00 hace           referencia a la panela o raspadura obtenida de la extracción y de la           evaporización en forma artesanal de los jugos de caña de azúcar en trapiches           paneleros. Este bien se encuentra excluido, según el artículo 38 de la           L-1607/2012   

17.03                    

Melazas de la extracción o del refinado del azúcar    

Gravado: 10%    

Art, 33 Ley 1111/06                    

Melaza procedente de la extracción o           del refinado de la azúcar.                    

Con la reforma bajó la tarifa al 5%.   

18.06.32.00.90                    

Toda la partida 18.06 estaba gravada           con el 10%, de conformidad con el artículo 33 Ley 1111/06. Por tanto el           chocolate de mesa (subpartida 18.06.32.00.90) estaba gravado con esa tarifa           también.    

Chocolate y demás preparaciones alimenticias que contengan cacao, excepto           gomas de mascar, bombones, confites, caramelos y chocolatinas                    

Chocolate de mesa.                    

El chocolate de mesa está gravado con           el 5%. Los demás que hacen parte de la partida 18.06 no tienen esa misma           tarifa.    

    

19.02.11.00.00                    

Pastas alimenticias sin cocer, rellenar ni preparar de otra forma, que           contengan huevo    

Gravado: 10%    

Art, 33 Ley 1111/06                    

Pastas alimenticias sin cocer, rellenar           ni preparar de otra forma que contengan huevo.                    

Con la reforma bajó la tarifa al 5%.   

19.02.19.00.00                    

Las demás    

Gravado: 10%    

Art, 33 Ley 1111/06                    

Las demás pastas alimenticias sin           cocer, rellenar, ni preparar de otra forma.                    

Con la reforma bajó la tarifa al 5%, y           cambió la descripción del bien.   

19.05                    

Productos de panadería, pastelería o galletería, incluso con adición de           cacao, excepto el pan.    

Gravado: 10%    

Art, 33 Ley 1111/06                    

Los productos de panadería a base de           sagú, yuca y achira.                    

Antes estaban gravados con el 10% la           mayoría de los productos de panadería, con excepción del pan. Luego de la           reforma quedaron gravados con el 5% los producidos a base de sagú, yuca y           achira.    

Se conserva la misma nomenclatura, pero           cambia la descripción del bien.   

21.01.11.00                    

Gravado: 16% No estaba excluido o           exento, ni tampoco tenía alguna tarifa especial.                    

Extractos, esencias y concentrados de           café.                    

Con la reforma bajó la tarifa al 5%.   

21.06.90.60.00                    

Gravado: 16% No estaba excluido o           exento, ni tampoco tenía alguna tarifa especial.                    

Preparaciones edulcorantes a base de           sustancias sintéticas o artificiales.                    

Con la reforma bajó la tarifa al 5%.   

21.06.90.91.00                    

Gravado: 16% No estaba excluido o           exento, ni tampoco tenía alguna tarifa especial.                    

Preparaciones edulcorantes a base de           estevia y otros de origen natural.                    

Con la reforma bajó la tarifa al 5%.   

23.01                    

Gravado: 16% No estaba excluido o           exento, ni tampoco tenía alguna tarifa especial.                    

Harina, polvo y pellets, de carne,           despojos, pescados o de crustáceos, moluscos o demás invertebrados           acuáticos, impropios para la alimentación humana; chicharrones.                    

Con la reforma bajó la tarifa al 5%.   

23.02                    

Gravado: 16% No estaba excluido o           exento, ni tampoco tenía alguna tarifa especial.                    

Salvados, moyuelos y demás residuos del           cernido, de la molienda o de otros tratamientos de los cereales o de las           leguminosas incluso en pellets.                    

23.03                    

Gravado: 16% No estaba excluido o           exento, ni tampoco tenía alguna tarifa especial.                    

Residuos de la industria del almidón y           residuos similares, pulpa de remolacha, bagazo de caña de azúcar y demás           desperdicios de la industria azucarera, heces y desperdicios de cervecería o           de destilería, incluso en “pellets”.                    

Con la reforma bajó la tarifa al 5%.   

23.04                    

Gravado: 16% No estaba excluido o           exento, ni tampoco tenía alguna tarifa especial.                    

Tortas y demás residuos sólidos de la           extracción del aceite desoja (soya), incluso molidos o en “pellets”.                    

Con la reforma bajó la tarifa al 5%.   

23.05                    

Gravado: 16% No estaba excluido o           exento, ni tampoco tenía alguna tarifa especial.                    

Tortas y demás residuos sólidos de la           extracción del aceite de maní (cacahuete, cacahuate), incluso molidos o en           “pellets”.                    

Con la reforma bajó la tarifa al 5%.   

23.06                    

Gravado: 16% No estaba excluido o           exento, ni tampoco tenía alguna tarifa especial.                    

Tortas y demás residuos sólidos de la           extracción de grasas o aceites vegetales, incluso molidos o en “pellets”,           excepto los de las partidas 23.04 o 23.05.                    

Con la reforma bajó la tarifa al 5%.   

23.08                    

Gravado: 16% No estaba excluido o           exento, ni tampoco tenía alguna tarifa especial.                    

Materias vegetales y desperdicios           vegetales, residuos y subproductos vegetales, incluso en “pellets”, de los           tipos utilizados para la alimentación de los animales, no expresados ni           comprendidos en otra parte.                    

Con la reforma bajó la tarifa al 5%.   

23.09                    

Gravado: 16% No estaba excluido o           exento, ni tampoco tenía alguna tarifa especial.                    

Con la reforma bajó la tarifa al 5%.   

52.01                    

Fibras de algodón    

Gravado: 10%    

Art, 33 Ley 1111/06                    

Algodón sin cardar ni peinar                    

Con la reforma bajó la tarifa al 5%, y           cambió la descripción del bien   

82.01                    

Gravado: 16% No estaba excluido o           exento, ni tampoco tenía alguna tarifa especial.                    

Layas, palas, azadas, picos, binaderas,           horcas de labranza, rastrillos y raederas; hachas, hocinos y herramientas           similares con filo; tijeras de podar de cualquier tipo; hoces y guadañas,           cuchillos para heno o para paja, cizallas para setos, cuñas y demás.                    

Con la reforma bajó la tarifa al 5%.   

84.32                    

Gravado: 16% No estaba excluido o           exento, ni tampoco tenía alguna tarifa especial.                    

Máquinas, aparatos y artefactos           agrícolas, hortícolas o silvícolas, para la preparación o el trabajo del           suelo o para el cultivo.                    

Con la reforma bajó la tarifa al 5%.   

84.34                    

Gravado: 16% No estaba excluido o           exento, ni tampoco tenía alguna tarifa especial.    

La partida 84.34 dice lo siguiente:    

Reactores nucleares, calderas, maquinas           y artefactos mecánicos; partes de estas maquinas o aparatos.                    

Únicamente máquinas de ordeñar y sus           partes.                    

Con la reforma bajó la tarifa al 5%, pero únicamente para las maquinas de           ordeñar y sus partes.   

84.36.21.00.00                    

Excluido    

Toda la partida 84.36 estaba excluida           del IVA.    

Esa partida dice lo siguiente:    

“Demás maquinas y aparatos para la           agricultura, incluidos los germinadores con dispositivos mecánicos o           térmicos incorporados.”                    

Incubadoras y criadoras.                    

Antes de la reforma estaban excluidos           casi todos los bienes utilizados para la agricultura. Ahora se discriminó           más la partida y se decidió mantener algunos de esos aparatos excluidos,           otros con una tarifa del 5%, como las incubadoras y criadoras.    

84.36.29                    

Excluido    

Toda la partida 84.36 estaba excluida           del IVA.    

Esa partida dice lo siguiente:    

“Demás maquinas y aparatos para la           agricultura, incluidos los germinadores con dispositivos mecánicos o           térmicos incorporados.”                    

Las demás máquinas y aparatos para la           avicultura.                    

    

Excluido    

Toda la partida 84.36 estaba excluida           del IVA.    

Esa partida dice lo siguiente:    

“Demás maquinas y aparatos para la           agricultura, incluidos los germinadores con dispositivos mecánicos o           térmicos incorporados.”                    

Partes de máquinas o aparatos para la           avicultura.                    

    

87.02                    

Gravado: 16% No estaba excluido o           exento, ni tampoco tenía alguna tarifa especial.    

                     

Vehículos automóviles eléctricos, para           transporte de 10 o más personas, incluido el conductor, únicamente para           transporte público.                    

Con la reforma bajó la tarifa al 5%.   

87.03                    

Gravado: 16% No estaba excluido o           exento, ni tampoco tenía alguna tarifa especial.    

                     

Los taxis automóviles eléctricos,           únicamente para transporte público.                    

Con la reforma bajó la tarifa al 5%.   

87.06                    

Gravado: 16% No estaba excluido o           exento, ni tampoco tenía alguna tarifa especial.    

                     

Chasis de vehículos automotores           eléctricos de las partidas 87.02 y 87.03, únicamente para los de transporte           público.                    

Con la reforma bajó la tarifa al 5%.   

87.07                    

Gravado: 16% No estaba excluido o           exento, ni tampoco tenía alguna tarifa especial.    

                     

Carrocerías de vehículos automotores           eléctricos de las partidas 87.02 y 87.03, incluidas las cabinas, únicamente           para los de transporte público.                    

Con la reforma bajó la tarifa al 5%.      

ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO JORGE   IVÁN PALACIO PALACIO A LA SENTENCIA C-100/14    

NORMA   QUE MODIFICA EL ESTATUTO TRIBUTARIO SOBRE IMPUESTO AL VALOR AGREGADO A BIENES DE   PRIMERA NECESIDAD-Debió precisarse que la equidad   tributaria es un principio que pondera la distribución de cargas y beneficios o   la imposición de gravámenes entre contribuyentes para evitar cargas excesivas o   beneficios exagerados (Aclaración de voto)    

PRINCIPIO DE EQUIDAD-Exige gravar bienes o servicios de usuarios con   capacidad y exonerar a quienes no pueden soportar la carga como consecuencia del   pago de la obligación fiscal (Aclaración de voto)    

POTESTAD IMPOSITIVA DEL ESTADO FRENTE AL PRINCIPIO DE EQUIDAD-Legislador   debe gravar en igual forma a todos los sujetos que se hallen en la misma   condición (Aclaración de voto)/POTESTAD IMPOSITIVA DEL ESTADO-Establecimiento   de un impuesto injusto o inequitativo no entra en el ámbito constitucional   (Aclaración de voto)    

NORMA   QUE MODIFICA EL ESTATUTO TRIBUTARIO SOBRE IMPUESTO AL VALOR AGREGADO A BIENES DE   PRIMERA NECESIDAD-Falto   analizar si disposición de gravar con una tarifa del 5% se encontraba ajustada   al principio de equidad (Aclaración de voto)/IMPUESTO SOBRE LAS VENTAS IVA-Impuesto   indirecto que no consulta la capacidad económica de los consumidores (Aclaración   de voto)    

REGIMEN TRIBUTARIO COLOMBIANO-No resulta adecuado gravar con IVA   alimentos y mercancías de primera necesidad mientras no tenga un sistema de   impuestos directos y progresivos (Aclaración de voto)/DERECHO AL MINIMO VITAL    DE PERSONAS EN SITUACION DE VULNERABILIDAD POR RAZONES ECONOMICAS-Desconocimiento al gravar   con IVA alimentos y mercancías de primera necesidad (Aclaración de voto)/IMPUESTOS   INDIRECTOS Y REGRESIVOS-Deben ser la excepción en un Estado   Social de Derecho (Aclaración de voto)    

IMPUESTO SOBRE   LAS VENTAS IVA-Jurisprudencia constitucional   (Aclaración de voto)    

Referencia: Expediente D-9504    

Demanda de   inconstitucionalidad contra el artículo 48 de la Ley 1607 de 2012, “Por la cual se   expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones”.    

Magistrada Ponente:    

María Victoria Calle Correa    

Con el respeto que merecen las decisiones   de esta Corporación, a continuación expongo la razón que me llevó a aclarar el   voto en relación con lo decidido por la Sala Plena en el asunto de la   referencia.    

1. Sentencia C-100 de 2014    

1.1.  El ciudadano   Andrés de Zubiría Samper demandó el artículo 48 de la Ley 1607 de 2012 “por la cual se   expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones “[55]. Ajuicio del   actor, la norma demandada, al gravar con IVA del 5% algunos bienes de la canasta   familiar, infringió los principios de equidad y progresividad en materia   tributaria, reconocidos en el artículo 363 de la Constitución.    

1.2.  La mayoría de la   Sala declaró exequible la norma por cuanto la progresividad es una exigencia que   la Constitución hace al sistema fiscal como un todo y no de cada uno de sus   elementos específicos. Así, señaló que un impuesto puede ser regresivo sin que   ello lo convierta en inconstitucional mientras el sistema tributario sea   progresivo.    

1.3.  La Corte estimó   que la disposición no vulneró el principio de progresividad debido a que: (i) la   norma no grava todos los bienes de primera necesidad, además deja exentos o   excluidos del impuesto un grupo amplio de bienes con los cuales puede   conformarse una canasta suficiente para satisfacer las necesidades básicas; (ii)   se inserta en un régimen de IVA con tarifas diferenciales dentro del cual las   más bajas -del 0 o el 5%- se aplican a un amplio haz de bienes de primera   necesidad; (iii) reduce la eventual aportación de regresividad preexistente en   el sistema, al reformar el IVA sobre bienes que podrían considerarse básicos,   con una reducción de las tarifas del 16 o el 10% al 5%; (iv) detalla los bienes   gravados con la tarifa del 5% del IVA; y (v) establece una devolución parcial   del importe pagado en virtud del impuesto.    

2. Motivos de la aclaración de voto    

2.1.   En mi criterio, la   sentencia debió precisar que la equidad tributaria es un principio con base en   el cual se pondera la distribución de las cargas y beneficios o la imposición de   gravámenes entre los contribuyentes para evitar la existencia de cargas   excesivas o beneficios exagerados. Una carga es excesiva o un beneficio es   exagerado cuando no consulta la real capacidad económica de los sujetos pasivos   en razón de la naturaleza y fines del impuesto[56].    

En ese sentido, el principio de equidad   consagrado en el artículo 363 Superior exige que se graven, de conformidad con   la evaluación efectuada por el legislador, los bienes o servicios cuyos usuarios   tienen capacidad de soportar el impuesto, o aquellos que corresponden a sectores   de la economía que el Estado pretende estimular, mientras que se exonere del   deber tributario a quienes, por sus condiciones económicas, pueden sufrir una   carga insoportable y desproporcionada como consecuencia del pago de la   obligación fiscal[57].    

Conforme a ese principio, el legislador se   encuentra en la obligación de gravar en igual forma a todos los sujetos que se   hallen en la misma condición, de lo cual se deriva que el establecimiento de un   impuesto injusto o inequitativo no entra dentro del ámbito constitucional de la   potestad impositiva del Estado.    

2.2.   Si bien comparto   la declaratoria de exequibilidad, considero que la sentencia debió analizar si   la disposición que gravó con una tarifa del 5% algunos bienes de consumo   frecuente entre la población colombiana, como el café, el trigo, la avena, los   granos aplastados, el aceite en bruto, el chocolate de mesa, las pastas   alimenticias y los productos de panadería a base de sagú, yuca y achira, entre   otros, se encontraba ajustada al principio de equidad en materia tributaria;   máxime si se tiene en cuenta que por su naturaleza el IVA es un impuesto   indirecto que no consulta la capacidad económica de los consumidores.    

Mientras el régimen tributario colombiano   no tenga un sistema de impuestos directos y progresivos como regla general, no   resulta adecuado gravar con IVA los alimentos y otras mercancías de primera   necesidad que son vitales para los colombianos, ya que ello atenta contra el   concepto de Estado Social de Derecho y desconoce el derecho al mínimo vital de   las personas en situación de vulnerabilidad por razones económicas (pobreza).   Los impuestos indirectos y regresivos deben ser la excepción en un Estado Social   de Derecho.    

2.3. En este sentido hubiese sido deseable   que la Corte profundizara en el examen de su jurisprudencia en materia del IVA,   los principios que rigen el sistema tributario en relación con ese impuesto, las   implicaciones del mismo sobre los consumidores de menos ingresos y su incidencia   en el contexto económico y social. Al respecto por ejemplo, la sentencia C-776   de 2003 señaló lo siguiente:    

“El anterior   recuento jurisprudencial muestra que la Corte Constitucional se ha pronunciado   de manera específica sobre el amplio margen de configuración del que dispone el   Congreso de la República para diseño del IVA en tanto que impuesto de creación   lega[58], sin perjuicio de   la responsabilidad que recae sobre el legislador de configurar las cargas   inherentes a este tributo ‘de manera técnica, justa y equitativa”[59], respetando   plenamente los principios constitucionales de legalidad, equidad, eficiencia,   progresividad e igualdad, en el marco de un Estado Social de Derecho   caracterizado por proteger los derechos fundamentales, entre ellos el mínimo   vital. En esta medida, resulta indispensable que el Legislador, al momento de   adoptar una decisión sobre el alcance o las características de este impuesto,   delibere sobre las implicaciones que tal decisión tiene para la materialización   de tales principios, especialmente cuando tales decisiones se refieren a cargas   que podrían afectar a los sectores más desfavorecidos de la sociedad”.    

Espero que en futuras oportunidades la   Sala evalúe con mayor detenimiento cada uno de los gravámenes y no se limite a   un examen global de los mismos dadas las implicaciones socio-económicas que   tienen las reformas tributarias en Colombia, aspecto que cobra relevancia para   la ampliación o no de la base del IVA a bienes y servicios de primera necesidad.    

Fecha ut supra,    

JORGE IVAN PALACIO PALACIO    

Magistrado    

[1] Señala, como ejemplo, el siguiente: “[…] el maíz para uso industrial   estaba gravado con tarifa del 10% por el artículo 468-1 del Estatuto Tributario   y hoy, por disposición del artículo demandado, lo está con tarifa del 5% (esto,   sin contar con el hecho de que el maíz para uso industrial evidentemente no   forma parte de la canasta familiar). Reducción similar se da con la harina de   trigo o de morcajo, y con los extractos, esencias y concentrados de café, que   por disposición de la norma acusada pasaron de una tarifa del 10% a una del 5%.   Otros productos, como las máquina de ordeñar, las incubadoras y criadoras, el   aceite bruto de girasol, el aceite bruto de palma, que están en la lista del   artículo 48 demandado, estaban gravados con la tarifa general del 16%, y fueron   beneficiados por la reducción de la Ley 1607 de 2012, que les impuso tarifa del   5%”.    

[2] En el   memorial de intervención aparece referido este párrafo, correspondiente a la   sentencia C-776 de 2003 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa): “[…] El artículo 34   acusado tampoco supone la imposición de una carga excesiva para las personas de   bajos ingresos. Por el contrario, este artículo dispone el cobro del IVA sólo   sobre ciertos alimentos, que en algunos casos son sustituibles y que en otros   son de menor importancia nutricional en el contexto colombiano (como los   productos de pastelería), al tiempo que se abstiene de gravar con una tarifa del   7% -del 10% a partir del 1° de enero- otros alimentos a los cuales pueden   recurrir todos los consumidores para obtener los nutrientes necesarios para   conservar la vida en condiciones dignas”.    

[3] Cita las siguientes decisiones: “sentencia C-364 de 1993 (MP. Carlos   Gaviria Díaz), C-776 de 2003 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa), C-426 de 2005   (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra) [y] C-173 de 2010 (MP. Jorge Ignacio Pretel   Chaljub )”.    

[4] El   café, señala el Procurador General de la Nación, “en sí mismo, no es un   producto alimenticio que deba formar parte de la canasta básica de consumo”,   ya que “no aporta proteínas, carbohidratos, azúcares o vitaminas como para   criar y levantar niños y adolescentes, sino un bien de consumo suntuario que se   utiliza masivamente en Colombia por tradición”. A esto agrega que el café   acarrea problemas de salud “gástricos, emocionales o psiquiátricos”, lo   cual a su juicio “impacta negativamente los presupuestos dedicados a combatir   la enfermedad, fenómeno contrario a la eficiencia y justicia tributaria”. El   chocolate de mesa merece el mismo comentario que el café, aunque “además de   no ser un alimento esencial y tener muchas variedades de consumo suntuario   (chocolates ‘light’, entre otros), puede producir enfermedades relacionadas con   el aumento del colesterol y la migraña”. El trigo, la avena y los granos   aplastados, no son tampoco integrantes de la canasta básica, según el Ministerio   Público, porque “pueden ser sustituidos por otros de mayor ascendencia   cultural, con mayores componentes nutricionales y a más bajo precio, tales como   el arroz o el maíz”. Lo mismo dice de las “pastas alimenticias […]   con el agravante que su consumo, en algunos casos, está asociado a problemas de   obesidad y desnutrición”. El aceite en bruto no es un bien que tenga   relación directa con la canasta familiar, sino con las actividades de   importación y comercialización de tales aceites para el proceso de   transformación y comercialización de los mismos. El salchichón y la butifarra   -dice el Ministerio Público- “no tienen nada que ver con los artículos   alimenticios de la canasta familiar de las personas menos favorecidas, sino   productos de consumo suntuario”. Por último dice que “los estratos   socioeconómicos [más bajos] no desayunan con pan de yuca todos los días,   o con ‘bizcochos de achiras’ (en promedio, un paquete de achiras de seis   unidades puede costar tres mil pesos ($3.000.00), lo que equivale a diez panes   de trescientos pesos ($300.00) cada uno”.    

[5] Menciona los siguientes: “[…] entre otros, carnes de las   especies bovinas, porcinas, ovina, caprina, aves, pescado, leche, nata, queso   fresco, huevos frescos de todas las aves, fórmulas lácteas para niños de hasta   doce meses de edad, preparaciones infantiles a base de leche, productos   constituidos por los componentes naturales de la leche, cebollas, papas,   tomates, ajos, coles, lechugas, zanahorias, remolachas, pepinos, hortalizas,   raíces de yuca, cocos, bananas, plátanos, mangos, melones, sandías, papayas,   demás frutas, cebada, maíz -incluido el trillado- y arroz para consumo humano,   panela […], sal, agua, bienestarina, productos elaborados de manera artesanal a   base de leche, panes horneados -incluida la arepa de maíz-, productos   alimenticios elaborados de manera artesanal a base de guayaba, y los alimentos   de consumo humano que se importen para consumo local de países colindantes a los   departamentos de Vichada, Guajira, Guainía, Vaupés y Amazonas”.    

[6] Sentencia C-426 de 2005 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra. Unánime).   Dijo al respecto: “[…] el principio   de progresividad tributaria también persigue hacer efectiva la igualdad frente a   las cargas tributarias. Su proyección normativa exige que las leyes que   establecen tributos graven de igual manera a las personas que tienen una misma   capacidad de pago -equidad horizontal- y en mayor proporción a quienes tienen   mayor capacidad contributiva -equidad vertical-, a fin de que, a la postre,   todos acaben haciendo un igual sacrificio de cara a sus capacidades”.    

[7] Los ciudadanos Yenny Paola Franco Rocha, Dora Yamile Naged Mendoza,   Juliana María Bernal Flautero, Luis Carlos Quintero Peña y Mauro Alejandro   Castro Cárdenas.    

[8] El Ministerio Público hace énfasis en que los artículos 38 y 54 de   la Ley 1607 de 2012 introducen un grupo de bienes excluidos o exentos del IVA, y   dentro de ellos menciona: “carnes de las especies bovinas, porcinas, ovina,   caprina, aves, pescado, leche, nata, queso fresco, huevos frescos de todas las   aves, fórmulas lácteas para niños de hasta doce meses de edad, preparaciones   infantiles a base de leche, productos constituidos por los componentes naturales   de la leche, cebollas, papas, tomates, ajos, coles, lechugas, zanahorias,   remolachas, pepinos, hortalizas, raíces de yuca, cocos, bananas, plátanos,   mangos, melones, sandías, papayas, demás frutas, cebada, maíz -incluido el   trillado- y arroz para consumo humano, panela […], sal, agua, bienestarina,   productos elaborados de manera artesanal a base de leche, panes horneados   -incluida la arepa de maíz-, productos alimenticios elaborados de manera   artesanal a base de guayaba, y los alimentos de consumo humano que se importen   para consumo local de países colindantes a los departamentos de Vichada,   Guajira, Guainía, Vaupés y Amazonas”.    

[9] MP. Manuel José Cepeda Espinosa. SPV. Y AV. Jaime Araujo Rentería.    

[10] El artículo 34 de la Ley 788 de 2002 establecía: “Bienes gravados con la tarifa del 7%. Modifícase el   artículo 468-1 del Estatuto Tributario, el cual queda así: “Artículo 468-1. Bienes   gravados con la tarifa del 7%. A partir del 1° de enero de 2003, los   siguientes bienes quedan gravados con la tarifa del 7%: 01.01 Caballos, asnos,   mulos y burdéganos, vivos (excepto los caballos para equitación, polo, para   carreras y de paso fino); 06.02.20.00.00 Plántulas para siembra; 09.01 Café   tostado o descafeinado; cáscara y cascarilla de café; sucedáneos de café que   contengan café en cualquier proporción, incluido el café soluble; 10.02 Centeno;   10.04 Avena; 10.05 Maíz para uso industrial; 10.06 Arroz para uso industrial;   10.07 Sorgo; 10.08 Alforfón, mijo y alpiste; los demás cereales; 11.01 Harina de   trigo o de morcajo (tranquillón); 11.02 Las demás harinas de cereales; 11.07   Malta (de cebada u otros cereales), incluso tostado; 11.08 Almidón y   fécula;11.09 Gluten de trigo, incluso seco; 12.01.00.90 Habas de soya;   12.09.99.90.00 Semillas para caña de azúcar; 16.01 Embutidos y productos   similares, de carne, de despojos o de sangre, preparaciones alimenticias a base   de estos productos; 16.02 Las demás preparaciones y conservas de carne, de   despojos o de sangre; 16.04 Atún enlatado y sardinas enlatados; 17.01 Azúcar de   caña o de remolacha; 17.02.30.20.00 Jarabes de glucosa; 17.02.30.90.00 Las   demás; 17.02.40.20.00 Jarabes de glucosa; 17.02. 60.00.00 Las demás fructosas y   jarabe de fructosa, con un contenido de fructosa, en estado seco, superior al   50% en peso; 17.03 Melazas de la extracción o del refinado del azúcar; 18.03   Cacao en masa o en panes (pasta de cacao), incluso desgrasado; 18.05 Cacao en   polvo, sin azucarar; 18.06 Chocolate y demás preparaciones alimenticias que   contengan cacao excepto gomas de mascar, bombones, confites, caramelos y   chocolatinas; 19.01 Preparaciones alimenticias de harina, almidón y fécula;   19.02.11.00.00 Pastas alimenticias sin cocer, rellenar, ni preparar de otra   forma, que contengan huevo; 19.02.19.00.00 Las demás; 19.05 Productos de   panadería, pastelería o galletería, incluso con adición de cacao, excepto el   pan; 23.09 Preparaciones del tipo de las utilizadas para la alimentación de los   animales; 24.01 Tabaco en rama o sin elaborar: desperdicios de tabaco;   27.02 Lignitos, incluso aglomerados, con exclusión del azabache; 27.03 Turba   (incluido la turba para cama de animales) y sus aglomerados; 27.09.00.00.00   Aceites Crudos de Petróleo o de mineral bituminoso; 53.08.90.00.00 Los demás;   53.11.00.00.00 Tejidos de hilados de papel; 84.14.80.21.00 Bombas de aire o de   vacío, compresores de aire u otros gases y ventiladores; campanas aspirantes   para extracción o reciclado, con ventilador incorporado, incluso con filtro, de   potencia inferior a 30 kw (40 HP); 84.14.80.22.00 Bombas de aire o de vacío,   compresores de aire u otros gases y ventiladores; campanas aspirantes para   extracción o reciclado, con ventilador incorporado, incluso con filtro, de   potencia superior o igual a 30 kw (40 HP) e inferior a 262,5 kw (352 HP);   84.14.80.23.00 Bombas de aire o de vacío, compresores de aire u otros gases y   ventiladores; campanas aspirantes para extracción o reciclado, con ventilador   incorporado, incluso con filtro, de potencia superior o igual a 262,5 kw (352   HP); 84.18.69.11.00 Grupos frigoríficos de compresión (tanques de frío para   conservar leche); 84.19.39.10.00 Secadores por liofilización, criodesecación,   pulverización, esterilización, pasterización, evaporación, vaporización y   condensación; 84.19.50.10.00 Pasterizadores; 84.21.11.00.00 Desnatadoras   (descremadoras) centrifugas; 84.21.22.00.00 Aparatos para filtrar o depurar las   demás bebidas; 84.34 Máquinas de ordeñar y máquinas y aparatos para la industria   lechera; 84.36 Demás máquinas y aparatos para la avicultura, incluidas las   incubadoras y criadoras avícolas; 84.38 Máquinas y aparatos para la preparación   o fabricación de alimentos o bebidas, excepto las de la subpartida 84.38.10;   84.85.10.00.00 Hélices para barcos y sus paletas; Las obras de arte originales;   La semilla de algodón; El fruto de la palma africana; Fósforos o cerillas. ||   Parágrafo 1°. A partir del 1° de enero de 2005, los anteriores bienes quedarán   gravados con la tarifa del 10%””.    

[11] El   artículo 116 de la Ley 788 de 2002 decía: “Artículo 470. Bienes y servicios gravados a la tarifa   del 2%. A partir del 1° de enero de   2005, los bienes y servicios de que tratan los artículos 424; 424-2; 424-5   numeral 4; 424-6; 425; 427; 428-1; 476; 477; 478 y 481 literales c) y e) del   Estatuto Tributario, quedarán gravados a la tarifa del dos por ciento (2%). ||   “Parágrafo. A partir de la misma fecha, los responsables del impuesto sobre las   ventas por los bienes y servicios a que se refieren los artículos 477; 478 y 481   literales c) y e) del Estatuto Tributario, podrán tratar como descuento la   totalidad del impuesto sobre las ventas que conste en las respectivas facturas o   documento equivalente que constituya costo o gasto de los bienes gravados,   siempre y cuando cumplan con los requisitos establecidos en los artículos 617 y   771-2”.    

[12] Dijo la Corte, al respecto: “[…] Los bienes que fueron incluidos en la base gravable del IVA   con una tarifa del 7% – del 10% a partir del 1° de enero de 2005– por el   artículo 34 de la Ley 788 de 2002, no pueden ser ubicados dentro de la categoría   de bienes de primera necesidad. Ahora bien, para el caso de los alimentos, se   tiene que, en general, algunos pocos podrían ser de primera necesidad según la   enunciación expresa que hace la norma. Así pues, los alimentos que grava el   artículo 34 acusado no son de primera necesidad porque no se requiere de su   consumo específico para poder conservar la vida en condiciones dignas. Además,   pueden ser sustituidos por otros más básicos aún exentos o excluidos, y gravados   a partir del 1° de enero de 2005 con la tarifa más baja”. Fundamento   4.5.4.3. de la sentencia C-776 de 2003 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa. SPV. y   AV. Jaime Araújo Rentería).    

[13] La parte motiva de la providencia decía: “[en el artículo 116] se incorporan a la base del IVA, también   con el 2% e igualmente a partir del 1° de enero de 2005, no sólo bienes y   servicios relacionados con el sector de entretenimiento o con determinadas   actividades productivas, sino también artículos y servicios de primera   necesidad. Así pues, incorpora en la base del IVA los alimentos no sujetos a   otras tarifas, de manera que se dispone la inclusión a partir del 1° de enero de   2005 de la totalidad de los productos nutricionales para el consumo humano como   por ejemplo, agua, arroz, maíz, carne, pollo, pan, bienestarina, frutas,   hortalizas, verduras, tubérculos. Se incluyen también otros artículos de primera   necesidad relacionados con la salud (medicamentos) y la educación (cuadernos y   lápices). Respecto de los servicios, se gravan los servicios públicos   domiciliarios, los servicios médicos y odontológicos –incluso el plan   obligatorio de salud–, la educación en todos los niveles, el transporte público,   y el servicio de arrendamiento de inmuebles para vivienda, entre otros.”   Fundamento 4.5.4.4. de la sentencia C-776 de 2003 (MP. Manuel José Cepeda   Espinosa. SPV. y AV. Jaime Araújo Rentería).    

[14] Sobre este aspecto, la Corte dijo: “Así lo sugieren al menos tres ponencias para primer debate en   las comisiones económicas conjuntas de Cámara y Senado. Todas versan sobre las   implicaciones de la reforma en este punto específico respecto del sistema y   aceptan que estos bienes sean gravados aunque con tarifas diferentes a lo largo   del debate hasta llegar a la formula del 7% y del 10% a partir del 1° de enero   de 2005. De igual manera, hay evidencia sobre la discusión que hubo en el primer   debate – celebrado de manera conjunta por las comisiones económicas de Cámara y   Senado – sobre las implicaciones sociales y económicas de la propuesta original   del Gobierno”. Fundamento 4.5.4.3. de la sentencia C-776   de 2003 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa. SPV. y AV. Jaime Araújo Rentería).    

[15] En relación con este punto, la Corte advirtió: “[…] la   decisión de gravar todos los bienes y servicios de primera necesidad no obedeció   a consideraciones fundadas en una deliberación mínima en torno a la legitimidad   de los fines buscados por la ampliación de la base del IVA a toda una serie de   bienes y servicios, que en el proyecto original se mencionaban como excluidos   precisamente para justificar la razonabilidad y ecuanimidad de la reforma al IVA   según la exposición de motivos presentada por el propio Gobierno ya citada, ni a   la idoneidad constitucional de los medios escogidos para alcanzar tales fines   generando sobre los sectores de bajos ingresos una carga tributaria que antes no   tenían, exclusión que había sido justificada en el pasado con el argumento de   que ello era necesario para promover la igualdad real y efectiva y beneficiar a   los sectores de la población más necesitados, como ya se advirtió cuando se   resumió la jurisprudencia de la Corte sobre los temas tributarios relevantes. La   propuesta del Ministro del ramo obedeció, como el mismo lo dice, a   requerimientos fiscales evidenciados durante los momentos previos a la   finalización del procedimiento legislativo por medio del cual se adoptó la Ley   788 de 2002. El propio Ministro reconoce que ésta es “la decisión más compleja,   más difícil de esta Reforma Tributaria”. Su justificación no se basa en   consideraciones relativas a interpretación alguna de los principios   constitucionales que rigen el sistema tributario ni se analizan los medios   propuestos para alcanzar fines que sean también constitucionalmente legítimos.   Se sostiene que la ampliación de la base del IVA a los bienes y servicios que el   propio gobierno había excluido del proyecto original es fiscalmente necesaria   puesto que “estamos anticipando una situación fiscal de la Nación muy importante   hacia el año 2005” y, además, “les estamos dando el carácter estructural a la   solución del problema fiscal de la Nación”. Además, los costos que fueron objeto   de medición, según la alusión del Ministro, se refieren principalmente al   impacto inflacionario de gravar estos bienes y servicios, no a otras   consideraciones de suma trascendencia en el plano del goce real de los derechos   constitucionales y de la aplicación efectiva de los principios que rigen el   sistema tributario.” Fundamento 4.5.6. de la sentencia C-776 de 2003 (MP.   Manuel José Cepeda Espinosa. SPV. y AV. Jaime Araújo Rentería).    

[16] Fundamento 4.5.0. de la sentencia C-776 de 2003 (MP. Manuel José   Cepeda Espinosa. SPV. y AV. Jaime Araújo Rentería).    

[17] El artículo 34 de la Ley   788 de 2002, controlado en la sentencia C-776 de 2003, y el artículo 48 de la   Ley 1607 de 2012 revisado en esta ocasión, contemplan para empezar tarifas   diferentes: en el primero, la tarifa inicialmente prevista era del 7%; en   cambio, en este, la tarifa es del 5%.    

[18] El artículo 34 de la Ley   788 de 2002 incluía un plazo, a partir del advenimiento del cual la tarifa sobre   los bienes allí mencionados aumentaría al 10% a partir del 1° de enero de 2005;   el artículo 48 de la Ley 1607 no prevé un cambio semejante de tarifa.    

[19] Como se puede apreciar en el ANEXO a esta sentencia, la reforma del   IVA introducida por el artículo 48 de la Ley 1607 de 2012 prevé una modificación   en el listado de bienes y productos sometido a tarifa diferencial.  Los listados de productos o bienes   objeto del gravamen, en el artículo 34 de la Ley 788 de 2002 y en el artículo 48   de la Ley 1607 de 2012 son por otra parte diferentes.   Por ejemplo, en el listado del artículo 34, de la Ley 788 de 2002, se incluye el   “sorgo”, sin especificaciones, mientras en el del artículo 48 de la Ley 1607 de   2012 se incorpora el “sorgo de grano”. En el primero no estaban los “Granos   aplastados o en copos de avena”, mientras en el segundo sí están. En el primero   se incluye el “Gluten de trigo, incluso seco”; en el segundo no se incorpora   específicamente. Mientras el primer listado gravaba con dicha tarifa la “Malta   (de cebada u otros cereales), incluso tostado”, el segundo no lo hace. El primer   listado el “Almidón y fécula”; el segundo no. El primero incluía las “Semillas   para caña de azúcar”; el segundo no lo hace. El primero no se refería   específicamente a los siguientes bienes, que en cambio sí aparecen discriminados   en la lista de la norma ahora demandada: Nuez y almendra de palma, Semillas de   algodón, Fruto de palma de aceite, Harina de semillas o de frutos oleaginosos,   excepto la harina de mostaza, Aceite en bruto de soya, Aceite en bruto de palma,   Aceite en bruto de girasol, Aceite en bruto de algodón, Aceite en bruto de   almendra de palma, Aceite en bruto de colza, Aceite en bruto de maíz    

[20] Así, una de las diferencias más notorias es que mientras en el caso   de la sentencia C-776 de 2002 formaba parte del sistema tributario una norma   como el artículo 116 de la Ley 788 de 2002, que introducía un cambio radical y   profundo en el IVA, extendiéndolo hacia un grupo amplio y numeroso de bienes de   primera necesidad, en el contexto tributario en el cual se inserta el artículo   48 de la Ley 1607 de 2012 no hay un precepto con esas características, lo cual   se debe en parte a que la Corte declaró inexequible el artículo 116 de la ley   788 de 2002, precisamente, en la sentencia C-776 de 2003.    

[21] Las similitudes se encuentran en particular entre el artículo 34 de   la Ley 788 de 2002, y el 48 de la Ley 1607 de 2012: (i) en ambos se demanda una reforma al artículo 468-1 del   Estatuto Tributario; (ii) las reformas se introducen en términos semejantes, ya   que en cada una se fija una tarifa diferencial y específica del IVA, inferior a   la general, para un listado de bienes discriminados con detalle; (iii) en los   dos casos el grupo de bienes objeto de gravamen incluye distintos tipos de   bienes, algunos de los cuales pueden razonablemente considerarse de primera   necesidad; (iv) en ningún listado, ni en el del artículo 34 de la Ley 788 de   2002 ni en el del artículo 48 de la Ley 1607 de 2012, se grava la totalidad de   los bienes de primera necesidad, ni tampoco gran parte de ellos; (v) en ambos   procesos se cuestiona el listado de bienes gravados por una presunta violación   del principio de progresividad. Por el contrario, debe   decirse, sin embargo, que el artículo sometido a control en el presente proceso   dista de contenida en el artículo 116 de la Ley 788 de 2002, que la Corte declaró   inexequible en la sentencia C-776 de 2003: en el caso del artículo 48, de la Ley   1607 de 2012, no se introduce -como en el que dio lugar a la sentencia C-776 de   2003- un gravamen indiscriminado, sobre la totalidad de los bienes de primera   necesidad, que antes se encontraran exentos o excluidos.    

[22] Ver ANEXO, Ley 1111 de 2006.    

[23] Jonathan D, Ostry, Andrew Berg and   Charalambos G. Tsangarides. Redistribution, inequality and growth.   IMF Staff Discussion Note. Feb. 2014.    

[24] Un ejemplo de las implicaciones de la equidad horizontal en materia   tributaria se puede observar en la   sentencia C-748 de 2009 (Conjuez Ponente. Rodrigo Escobar Gil). En ese   caso, la Corporación declaró   exequible, pero condicionadamente, una norma que preveía una exención tributaria   para los magistrados de Tribunales, y no para los magistrados auxiliares de la   Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado y el   Consejo Superior de la Judicatura, ni tampoco para los magistrados de los   Consejos Seccionales de la Judicatura, a pesar de que todos estos estaban   históricamente en un mismo plano o situación fáctica. La Sala Plena de la Corte   Constitucional, integrada en esa oportunidad sólo por Conjueces, estableció que   dicha exención debía extenderse a los mencionados en último lugar, pues así lo   exigía el principio de equidad horizontal. Dijo la Corte: “[…]   La equidad horizontal se refiere a aquellos contribuyentes que se hallen bajo   una misma situación fáctica, los cuales deben contribuir de manera equivalente.   Por su parte, la equidad vertical, implica que el mayor peso en cuanto al deber   de contribuir debe recaer sobre aquellos que tienen más capacidad económica”.   En cuando al enjuiciamiento de la norma sostuvo: “[…] si bien el otorgamiento de beneficios tributarios es de recibo   en el ordenamiento jurídico nacional, mientras se orienten a la consecución de   propósitos directamente relacionados con los valores, principios y derechos   consagrados en la Constitución Política, lo que no resulta admisible es que su   aplicación se realice con exclusión de sujetos que se encuentren en una misma   situación fáctica que los destinatarios de la norma que los consagra”.    

[25] Una aproximación al enfoque de progresividad de los tributos, puede   obtenerse contraponiéndolo a otros (a los enfoques regresivos y proporcionales),   como lo hacen en la doctrina nacional, por ejemplo, Low Murtra, Enrique y Jorge   Gómez Ricardo. Teoría fiscal. 3ª edición. Bogotá. Externado. 1996, p.   230. Dicen: “[…] Los impuestos progresivos son aquellos en los cuales cuando   aumenta la capacidad de pago aumenta el impuesto, tanto en términos absolutos   como en términos relativos, esto es en relación con la razón entre el impuesto   pagado y la base. […] En el caso de los impuestos proporcionales, cuando aumenta   la capacidad de pago, se incrementa el gravamen en términos absolutos, pero se   mantiene constante en términos relativos. La tarifa del impuesto permanece   constante para todas las bases (a cualquier capacidad de pago la misma tarifa   impositiva) […]. Los impuestos regresivos son aquellos en los cuales la tasa   disminuye con el aumento del índice de capacidad de pago. A menor capacidad de   pago mayor tarifa impositiva (relación inversa)”.    

[26] Sentencia C-426 de 2005 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra). Antes   citada.    

[27] Sentencia de la Corte Constitucional C-1060A de 2001 (Conjuez   Ponente. Lucy Cruz de Quiñones. SV. Pedro Lafont Pianetta y Jairo Parra   Quijano). En ese caso, la Corte declaró inexequible una norma tributaria que les daba la calidad de rentas de trabajo exentas del gravamen   a las rentas, a los gastos de representación de ciertos altos funcionarios   oficiales, y además presumía que, a efectos tributarios, un porcentaje fijo de   sus salarios equivalía a gastos de ese tipo, con lo cual dicho porcentaje se   convertía a su vez en renta de trabajo exentas. La declaratoria de   inexequibilidad se fundó en parte en la violación del principio de   progresividad. En ese contexto se caracterizó como aparece en el cuerpo de esta   sentencia el citado principio.    

[29] Sentencia C-333 de 1993 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz. Unánime). Respecto del control de   constitucionalidad que debía hacer la Corte en ese caso, a la luz del principio   de progresividad, dijo: “[…]. En estas condiciones, el análisis se orientará a   precisar si el tributo especial demandado introduce al sistema un ingrediente de   manifiesta inequidad, ineficiencia o regresividad. Igualmente, se establecerá si   la división organizativa de las notarías en categorías, ordenada en una ley   ordinaria, debe obligatoriamente mantenerse por una ley tributaria imponiendo   tasas diferenciales de conformidad con el mismo factor alrededor del cual ellas   se han diferenciado funcionalmente”.    

[30](MP. Manuel José Cepeda Espinosa. SPV y AV. Jaime Araújo Rentería.    

[31]  Conjuez Ponente Lucy Cruz de Quiñones. SV  Pedro Lafon Pianetta y Jairo Parra Quijano.    

[32]   Sentencia de la Corte Constitucional C-1060A de 2001 (Conjuez Ponente. Lucy Cruz   de Quiñones. SV. Pedro Lafont Pianetta y Jairo Parra Quijano). La norma   controlada en esa ocasión era el artículo 206, sobre las rentas   de trabajo exentas, que decía: “Están gravados con el Impuesto sobre la renta y complementarios la   totalidad de los pagos o abonos en cuenta provenientes de la relación laboral o   legal y reglamentaria , con excepción de las siguientes: […] 7. Los gastos de representación que perciban en razón de la   naturaleza de las funciones que desempeñan el Presidente de la República, los   ministros del despacho, los senadores, representantes y diputados, los   magistrados de la rama jurisdiccional del poder  público y sus fiscales, el   Contralor General de la República, el Procurador General de la Nación, el   Registrador Nacional del Estado Civil, los jefes de departamento administrativo,   los superintendentes, los gobernadores y secretarios departamentales de   gobernaciones, los contralores departamentales, los alcaldes y secretarios de   alcaldía de ciudades capitales de departamento, y los rectores y profesores de   universidades oficiales”. El anterior inciso se controló con la adición que   le hizo el artículo 20 de la ley 488 de 1998: “Adiciónese al inciso primero   del numeral 7° del artículo 206 del Estatuto Tributario la siguiente expresión:   […] .secretarios generales, subsecretarios generales y secretarios generales   de las comisiones constitucionales y legales del Congreso de la República. || En   este caso se considera gastos de representación el cincuenta por ciento de sus   salarios”.    

[33] La Corte ha caracterizado el Impuesto al Valor Agregado como   indirecto, como puede verse en la sentencia C-776 de 2003 (MP. Manuel José   Cepeda Espinosa. SPV y AV. Jaime Araújo Rentería).    

[34] Sentencia C-1297 de 2001 (MP. Clara Inés Vargas Hernández. Unánime).   En esa oportunidad, la Corte decidía la acción de inconstitucionalidad   enderezada contra una norma que contemplaba exenciones al denominado ‘Gravamen a   los Movimientos Financieros’. Para resolverla, la Corporación caracterizó el   citado impuesto como indirecto, “por cuanto afecta la manifestación mediata   de la capacidad contributiva del contribuyente”. La sentencia C-776   de 2003 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa. SPV y AV. Jaime Araújo Rentería) dijo   por su parte que el IVA., al ser “[…]   impuesto indirecto, no permite determinar con certeza la capacidad contributiva   [en función de la renta o del patrimonio] de los diferentes aportantes.”    

[35] Los impuestos indirectos tienden a ser regresivos con   respecto a la renta (el gravamen es independiente de la renta del   contribuyente), pero -como en el caso del IVA aquí analizado- proporcionales  con respecto al consumo. Puede verse al respecto Musgrave, Richard. A y   Peggy B. Musgrave. Hacienda Pública teórica y aplicada. 5ª edición.   Madrid. McGrawHill.pp. 502 y s.    

[36] Posner, Richard. El análisis económico del derecho. México.   Fondo de Cultura Económica. 2007, pp. 748 y ss. Dice sobre este particular: “Los   impuestos al consumo tienden a ser regresivos; es decir, a tomar una fracción   mayor del ingreso de quienes no son ricos, que del ingreso de los ricos, porque   quienes no son ricos consumen una fracción mayor de su ingreso. Es cierto que la   naturaleza del producto -que sea comprado más probablemente por una persona rica   que por una no rica. Es también importante. Es probable que un impuesto a los   yates fuese progresivo […]- Pero los productos fuertemente demandados por los   ricos no son necesariamente (o generalmente) aquellos cuya demanda es   inelástica, de modo que un impuesto específico eficiente será a menudo   regresivo, y un impuesto progresivo será a menudo ineficiente”.    

[37] Sentencia C-776 de 2003 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa. SPV y AV.   Jaime Araújo Rentería). En ese caso, en el cual se controlaba justamente una   reforma a un impuesto indirecto (el IVA), la Corte sostuvo “[…]   El Estado no puede, al ejercer la potestad tributaria, pasar por alto si está   creando tributos que ineludible y manifiestamente impliquen traspasar el límite   inferior constitucionalmente establecido para garantizar la supervivencia digna   de la persona, dadas las políticas sociales existentes y los efectos de las   mismas. Esta limitante se ha expresado tradicionalmente en la prohibición de los   impuestos confiscatorios (art. 34 de la C.P.). Pero también es especialmente   relevante para el caso el derecho fundamental al mínimo vital, en particular el   de las personas que apenas cuentan con lo indispensable para sobrevivir (art. 13   de la C.P.). En cumplimiento de los fines que explican su existencia (art. 2° de   la C.P.), el Estado está obligado a propender por la creación y mantenimiento de   las condiciones materiales necesarias para que una persona pueda sobrevivir   dignamente; en determinadas circunstancias de urgencia, gran peligro o penuria   extrema, y en otras señaladas en las leyes, está a su vez obligado a garantizar   tales condiciones, usualmente de manera temporal, para evitar la degradación o   el aniquilamiento del ser humano”. Con fundamento en esta, y otras   consideraciones complementarias al respecto, la Corte declaró inexequible una de   las disposiciones que reformaba el impuesto al valor agregado.    

[38] Sentencia C-776 de 2003 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa. SPV y AV.   Jaime Araújo Rentería). Antes citada.    

[39] Sentencia C-364 de 1993 (MP. Carlos Gaviria Díaz. Unánime). Respecto   de la aplicación de este principio de progresividad a los impuestos indirectos   ha dicho la Corte: “[e]l deber de   contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado debe, en   principio, consultar la capacidad real de pago de los contribuyentes, a fin de   garantizar la justicia y equidad fiscales. La progresividad responde   precisamente a este mandato constitucional. El sistema tributario, en su   conjunto, ciertamente debe traducir esta exigencia constitucional. También cada   tributo, en particular, debe, en lo posible, y dependiendo de su estructura   técnica, orientarse en el mismo sentido. Es claro que algunos tributos   –particularmente los indirectos–, por la mencionada conformación técnica y la   necesidad de su administración eficiente, no son susceptibles de ser creados y   recaudados atendiendo el criterio de la progresividad, sin que por ello dejen de   tener fundamento constitucional y figurar entre las fuentes de ingresos fiscales”.    

[40] Sentencia C-409 de   1996 (MP. Alejandro Martínez Caballero. Unánime). En esa oportunidad la Corte   Constitucional debía examinar la conformidad con el principio de equidad   tributaria, de una norma que establecía límites a los costos deducibles en que   un agente económico hubiese incurrido en el exterior. La Corporación señaló   entonces que era cierto –como lo aseguraba el ciudadano demandante- que “[…]   estas limitaciones legales pueden también  implicar ciertos sacrificios en   términos de equidad tributaria concreta, pues el impuesto cobrado puede no   corresponder exactamente a la renta efectiva. Sin embargo, esta Corporación ya   había establecido que tales sacrificios no violan la Carta, siempre que no sean   irrazonables y se justifiquen en la persecución de otros objetivos tributarios o   económicos constitucionalmente relevantes, pues no sólo el Legislador puede   buscar conciliar principios en conflicto, como la eficiencia y la equidad sino   que, además, tales principios se predican del sistema tributario en su conjunto,   y no de un impuesto especifico. Así, ha dicho al respecto la Corte que “la ideal   coexistencia de equidad y eficiencia, no siempre se puede traducir con exactitud   en la realidad normativa y en la praxis, en las cuales una ganancia en equidad   puede tener un costo en eficiencia y un incremento de ésta derivar en pérdida en   aquélla”, por lo cual es posible favorecer un principio incluso afectando el   otro, sin que ello sea inconstitucional “hasta el punto en que, atendidas las   circunstancias históricas, un sacrificio mayor carezca de razonabilidad””.    

[41] Aunque puede haber coincidencias entre los bienes y servicios que   integran la ‘canasta familiar’, y los de primera necesidad, la canasta   familiar se integra ante todo con criterios estadísticos y económicos, mientras   los bienes y servicios de primera necesidad, a los cuales ha aludido la   jurisprudencia constitucional, se definen en función de un criterio   constitucional. Al respecto, el Departamento Administrativo Nacional de   Estadística (DANE)-   http://www.dane.gov.co/files/faqs/faq_ipc.pdf  -. Ha precisado que los bienes y servicios que conforman la canasta familiar se   determinan “aplicando sobre la información de gasto de los hogares, criterios   económicos y estadísticos que aseguren la inclusión de los artículos con las   siguientes características: – Los artículos que más pesan en el gasto de consumo   de los hogares, esto le brinda un carácter plutocrático al índice. – Los   artículos que demanda la mayoría de hogares del país esto le brinda un carácter   democrático al índice. – Los artículos cuya participación de gasto en los   últimos años presenten una tendencia creciente. – Los artículos donde la demanda   por los mismos puede crecer de manera importante en mediano y largo plazo, y   adquieran una importancia inusitada”. Esos criterios, “ofrecen la   posibilidad a los artículos de hacer parte de la canasta para seguimiento de   precios en el IPC, pero adicionalmente se consideran otros criterios   complementarios: – Que el gasto en los artículos resulte de una transacción de   mercado, es decir se paga y se recibe a cambio un bien o servicio. – Que los   artículos seleccionados tengan especificaciones para seguimiento de precios,   unidades físicas y precio por esa unidad”.    

[42] Sentencia C-776 de 2003 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa. SPV y AV.   Jaime Araújo Rentería). Antes citada.    

[43] Por ejemplo, puede haber bienes que se consideren de primera   necesidad en una época, en tanto en las condiciones técnicas, científicas y   sociales existentes al momento atienden necesidades humanas básicas, pero que   luego sean sustraídos de ese grupo, por evidencias científicas relacionadas con   los problemas de salud que acarrean su uso o consumo (como podría ser el caso de   determinados bienes usados para el aseo personal), o porque son sustituidos por   otros con mejor propiedades o condiciones (como podría acontecer con bienes   destinados a satisfacer las necesidad básicas de educación), o porque han sido   superados por otros en función de los cambios en las convenciones o hábitos   colectivos (como ocurriría con un cambio paulatino, pero global y radical en la   dieta humana).    

[44] Sentencia C-094 de 1993 (MP. José Gregorio Hernández Galindo.   Unánime). Reiterada en la sentencia C-776 de 2003 (MP. Manuel José Cepeda   Espinosa. SPV y AV. Jaime Araújo Rentería). Antes citada.    

[45] Sentencia T-426 de 1992 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz).    

[46] Sentencia C-094 de 1993 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo).    

[47] Sentencia T-426 de 1992 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).    

[48] En efecto, entre los bienes exentos se   encuentran, por ejemplo, “animales vivos de la especie bovina, excepto los de   lidia”, “carne de animales de la especie bovina, fresca o refrigerada”, “carne   de animales de la especie bovina, congelada”, “carne de animales de la especie   porcina, fresca, refrigerada o congelada”, “carne de animales de las especies   ovina o caprina, fresca, refrigerada o congelada”, “despojos comestibles de   animales de las especies bovina, porcina, ovina, caprina, caballar, asnal o   mular, frescos, refrigerados o congelados”, “carne y despojos comestibles, de   aves de la partida 01.05, frescos, refrigerados o congelados”, “carnes y   despojos comestibles de conejo o liebre, frescos, refrigerados o congelados”,   “pescado fresco o refrigerado, excepto los filetes y demás carne de pescado de   la partida 03.04”, el “pescado congelado, excepto los filetes y demás carne de   pescado de la partida 03.04. Excepto los atunes de las partidas 03.03.41.00.00,   03.03.42.00.00 y 03.03.45.00.00”, los “filetes y demás carne de pescado (incluso   picada), frescos, refrigerados o congelados”, “camarones y langostinos y demás   decápodos Natantia de agua fría, congelados”, “los demás camarones, langostinos   y demás decápodos Natantia, congelados”, “camarones y langostinos y demás   decápodos Natantia de agua fría, sin congelar”, “los demás camarones,   langostinos y demás decápodos Natantia, sin congelar”, “leche y nata (crema),   sin concentrar, sin adición de azúcar ni otro edulcorante”, “leche y nata   (crema), concentradas o con adición de azúcar u otro edulcorante”, “queso fresco   (sin madurar), incluido el del lactosuero, y requesón”, “huevos de gallina de la   especie Gallusdomesticus, fecundados para incubación”, “huevos fecundados para   incubación de las demás aves”, “huevos frescos de gallina”, “huevos frescos de   las demás aves”, “fórmulas lácteas para niños de hasta 12 meses de edad,   únicamente la leche maternizada o humanizada”, “únicamente preparaciones   infantiles a base de leche”.    

[49] Entre los bienes excluidos del tributo se encuentran   “animales vivos de la especie porcina”, “animales vivos de las especies ovina o   caprina”, “gallos, gallinas, patos, gansos, pavos (gallipavos) y pintadas, de   las especies domésticas, vivos”, “los demás animales vivos”, “Peces vivos,   excepto los peces ornamentales de las posiciones 03.01.11.00.00 y   03.01.19.00.00”, “Albacoras o atunes blancos”, “Atunes de aleta amarilla   (rabiles)”, “Atunes comunes o de aleta azul, del Atlántico y del Pacífico”,   “Pescado seco, salado o en salmuera; pescado ahumado, incluso cocido antes o   durante el ahumado; harina, polvo y “pellets” de pescado, aptos para la   alimentación humana”, “Productos constituidos por los componentes naturales de   la leche”, “Miel natural”, “Bulbos, cebollas, tubérculos, raíces y bulbos   tuberosos, turiones y rizomas, en reposo vegetativo, en vegetación o en flor;   plantas y raíces de achicoria, excepto las raíces de la partida 12.12.”,   “Plántulas para la siembra, incluso de especies forestales maderables”, “Papas   (patatas) frescas o refrigeradas”, “Tomates frescos o refrigerados”, “Cebollas,   chalotes, ajos, puerros y demás hortalizas aliáceas, frescos o refrigerados”,   “Coles, incluidos los repollos, coliflores, coles rizadas, colinabos y productos   comestibles similares del género Brassica, frescos o refrigerados”, “Lechugas   (Lactuca sativa) y achicorias, comprendidas la escarola y la endibia   (Cichoriumspp.), frescas o refrigeradas”, “Zanahorias, nabos, remolachas para   ensalada, salsifíes, apionabos, rábanos y raíces comestibles similares, frescos   o refrigerados”, “Cocos con la cáscara interna (endocarpio)”, “Los demás cocos   frescos”, “Bananas, incluidos los plátanos “plantains”, frescos o secos”,   “Dátiles, higos, piñas (ananás), aguacates (paltas), guayabas, mangos y   mangostanes, frescos o secos”, “Agrios (cítricos) frescos o secos”, “Uvas,   frescas o secas, incluidas las pasas”, “Melones, sandías y papayas, frescos”,   “Manzanas, peras y membrillos, frescos”, “Damascos (albaricoques, chabacanos),   cerezas, duraznos (melocotones) (incluidos los griñonesy nectarinas), ciruelas y   endrinas, frescos”, “Las demás frutas u otros frutos, frescos”, “Café en grano   sin tostar, cáscara y cascarilla de café”, “Maíz para consumo humano”, “Arroz   para consumo humano”, “Maíz trillado para consumo humano”, “Únicamente   la Bienestarina”, “Productos alimenticios elaborados de manera artesanal a base   de leche”, “Pan horneado o cocido y producido a base principalmente de harinas   de cereales, con o sin levadura, sal o dulce, sea integral o no, sin que para el   efecto importe la forma dada al pan, ni la proporción de las harinas de cereales   utilizadas en su preparación, ni el grado de cocción, incluida la arepa de   maíz”, “Productos alimenticios elaborados de manera artesanal a base de   guayaba”, “Agua, incluidas el agua mineral natural o artificial y la gaseada,   sin adición de azúcar u otro edulcorante ni aromatizada; hielo y nieve”, “Sal   (incluidas la de mesa y la desnaturalizada) y cloruro de sodio puro, incluso en   disolución acuosa o con adición de antiaglomerantes o de agentes que garanticen   una buena fluidez; agua de mar”, “Provitaminas y vitaminas, naturales o   reproducidas por síntesis (incluidos los concentrados naturales), y sus   derivados utilizados principalmente como vitaminas, mezclados o no entre sí o en   disoluciones de cualquier clase”, “Antibióticos”, “Glándulas y demás órganos   para usos opoterápicos, desecados, incluso pulverizados; extracto de glándulas o   de otros órganos o de sus secreciones, para usos opoterápicos; heparina y sus   sales; las demás sustancias humanas o animales preparadas para usos terapéuticos   o profilácticos, no expresadas ni comprendidos en otra parte”, “Sangre humana;   sangre animal preparada para usos terapéuticos, profilácticos o de diagnóstico;   antisueros (sueros con anticuerpos), demás fracciones de la sangre y productos   inmunológicos modificados, incluso obtenidos por proceso biotecnológico;   vacunas, toxinas, cultivos de microrganismos (excepto las levaduras) y productos   similares”, “Medicamentos (excepto los productos de las partidas 30.02, 30.05 o   30.06) constituidos por productos mezclados entre sí, preparados para usos   terapéuticos o profilácticos, sin dosificar ni acondicionar para la venta al por   menor”, “Medicamentos (excepto los productos de las partidas 30.02, 30.05 o   30.06) constituidos por productos mezclados o sin mezclar preparados para usos   terapéuticos o profilácticos, dosificados o acondicionados para la venta al por   menor”, “Guatas, gasas, vendas y artículos análogos (por ejemplo: apósitos,   esparadrapos, sinapismos), impregnados o recubiertos de sustancias farmacéuticas   o acondicionados para la venta al por menor con fines médicos, quirúrgicos,   odontológicos o veterinarios”, “Preparaciones y artículos farmacéuticos a que se   refiere la nota 4 de este capítulo”, “Abonos de origen animal o vegetal, incluso   mezclados entre sí o tratados químicamente; abonos procedentes de la mezcla o   del tratamiento químico de productos de origen animal o vegetal”,  “Redes   confeccionadas para la pesca”,  “Empaques de yute, cáñamo y fique”, “Sacos   (bolsas) y talegas, para envasar de yute”, “Sacos (bolsas) y talegas, para   envasar de pita (cabuya, fique)”, “Sacos (bolsas) y talegas, para envasar de   cáñamo”,  “Ladrillos de construcción y bloques de calicanto, de arcilla, y   con base en cemento, bloques de arcillasilvocalcárea”, “Máquinas de cosechar   raíces o tubérculos”.,  “Las demás máquinas y aparatos de cosechar;   máquinas y aparatos de trillar”, “Máquinas para limpieza o clasificación de   huevos, frutos o demás productos agrícolas”,  “Partes de máquinas, aparatos   y artefactos de cosechar o trillar, incluidas las prensas para paja o forraje;   cortadoras de césped y guadañadoras; máquinas para limpieza o clasificación de   huevos, frutos o demás productos agrícolas, excepto las de la partida 84.37”,    “Máquinas y aparatos para preparar alimentos o piensos para animales”,    “Las demás máquinas y aparatos para uso agropecuario”, “Partes de las demás   máquinas y aparatos para uso agropecuario”,  “Máquinas para limpieza,   clasificación o cribado de semillas, granos u hortalizas de vaina secas”,   “Tractores para uso agropecuario”.,  “Sillones de ruedas y demás vehículos   para inválidos, incluso con motor u otro mecanismo de propulsión”, “Partes y   accesorios de sillones de ruedas y demás vehículos para inválidos de la partida   87.13”, “Remolques y semirremolques, autocargadores o autodescargadores, para   uso agrícola”,  “Lentes de contacto”,  “Lentes de vidrio para gafas”,    “Lentes de otras materias para gafas”,  “Catéteres y catéteres peritoneales   y equipos para la infusión de líquidos y filtros para diálisis renal de esta   subpartida”, “Equipos para la infusión de sangre”,  “Artículos y aparatos   de ortopedia, incluidas las fajas y vendajes médico quirúrgicos y las muletas;   tablillas, férulas u otros artículos y aparatos para fracturas; artículos y   aparatos de prótesis; audífonos y demás aparatos que lleve la propia persona o   se le implanten para compensar un defecto o incapacidad. Las impresoras braille,   máquinas inteligentes de lectura para ciegos, software lector de pantalla para   ciegos, estereotipadoras braille, líneas braille, regletas braille, cajas   aritméticas y de dibujo braille, elementos manuales o mecánicos de escritura del   sistema braille, así como los bastones para ciegos aunque estén dotados de   tecnología, contenidos en esta partida arancelaria”,  “Lápices de escribir   y colorear”.    

[50] La exclusión de un bien quiere decir que está en una situación de   exoneración incompleta o parcial pues no habilitan al productor para reclamar   del Estado la devolución de impuestos repercutidos.    

[51] Al respecto puede verse, por ejemplo, Musgrave, Richard. A y Peggy   B. Musgrave. Hacienda Pública teórica y aplicada. 5ª edición. Madrid.   McGrawHill.pp. 502 y s; Low Murtra, Enrique y Jorge Gómez Ricardo. Teoría   fiscal. 3ª edición. Bogotá. Externado. 1996, p. 242. Dicen: “[…] el enfoque   más adecuado para asegurar cierta progresividad en el impuesto a las ventas se   fundamenta en establecer varias tarifas sobre los diferentes bienes afectos al   impuesto, según la importancia que cada bien tiene en la canasta de consumo de   los diferentes estratos económicos”. En sentido similar, Posner, Richard. El   análisis económico del derecho. México. Fondo de Cultura Económica. 2007,   pp. 748 y ss.    

[52] El café, especificado en la partida 09.01, estaba sujeto a una   tarifa del 10%; el trigo y morcajo, mencionados en la partida 10.01 , se   encontraba sometido antes a una tarifa del 10%; el centeno, que se referencia   con la subpartida 10.02.90.00.00, se encontraba anteriormente sometido a la   tarifa general del 16%; la avena, identificada con la subpartida 10.04.90.00.00,   estaba sujeta a la tarifa del 16%; los granos aplastados, que se identifican con   la subpartida 11.04.12.00.00, estaban gravados con una tarifa del 16%; el   salchichón y la butifarra, identificados con la partida 16.01, se encontraban   gravados con tarifa del 10%; el chocolate de mesa, al que se refiere la norma   con la subpartida 18.06.32.00.90, era gravado con tarifa del 10%; las pastas   alimenticias sin cocer, rellenar ni prepara de otra forma que contengan huevo,   así como las demás pastas alimenticias sin cocer, rellenera, ni preparar de otra   forma, correspondientes respectivamente a las subpartidas 19.02.11.00.00 y   19.02.19.00.00, se gravaban con tarifas del 10%; y, por último, los productos de   panadería a base de sagú, yuca y achira, se gravaban con tarifa del 10%.    

[54] Sentencia C-989 de 2004 (MP. Clara Inés   Vargas Hernández). Dijo, en referencia a una norma entonces demandada que   promovía la bancarización de la economía, que se trataba de un: “[…] Mecanismo que además resulta ser idóneo para   combatir la evasión fiscal, si se tiene en consideración que mientras que las   transacciones realizadas en efectivo resultan ser de difícil control, por cuanto   no todos los comerciantes cumplen con su deber legal de expedir la   correspondiente factura, las operaciones realizadas por medio de tarjetas débito   o crédito dejan un registro que permite hacer un seguimiento exacto de la   cuantía de las mismas, y así lograr verificar el valor correspondiente del   impuesto a las ventas, facilitándose de esta manera el control sobre dicho   impuesto a fin de lograr que éste realmente ingrese a las arcas del Estado. […]   Por lo tanto, la medida legislativa es eficaz por cuanto, como lo sostiene el   representante de la Universidad Nacional en su intervención ´’la devolución de los dos puntos del IVA encaja perfectamente   para controlar a contribuyentes o responsables personas naturales o sucesiones   ilíquidas en cuanto a la presentación de declaraciones tributarias y su   pertenencia al régimen común del IVA. Es una simple, pero al parecer eficaz,   estrategia de control, esto es, la Administración tiene la posibilidad de   conocer el monto de las compras de bienes o servicios que en un período efectúen   las personas naturales, puede hacer el seguimiento de la evasión de declarantes,   contribuyentes y pago de Impuesto de Renta y Complementarios y el control a los   regímenes del impuesto sobre las ventas (IVA), régimen común y régimen   simpli[fi]cado’”. Se hicieron consideraciones similares en la   sentencia C-249 de 2013 (MP. María Victoria Calle Correa. Unánime).    

[55] Artículo 48. Modifíquese el artículo 468-1 del Estatuto   Tributario, el cual quedará así:    

Artículo 468-1. Bienes gravados con la   tarifa del cinco por ciento (5%). A partir del 1º de enero de 2013, los   siguientes bienes gravados con la tarifa del cinco por ciento (5%):  (…)    

[56] Sentencia C-734 de   2002.    

[57] Cfr., Corte   Constitucional, sentencias C-094 de 1993 y C-296 de 1999.    

[58]  Ver:   Sentencias C-335 de 1994 y C-341 de 1998.    

[59] Ver: sentencia C-183 de 1998.