C-386-14

           C-386-14             

Sentencia C-386/14    

Como producto de   los análisis realizados, la Corte encontró que el artículo 15 de la Ley 1640 de   2013 fue introducido al texto del proyecto antecedente durante el trámite ante   la plenaria del Senado de la República, razón por la cual, teniendo en cuenta   que el primer debate adelantó en forma conjunta ante las comisiones económicas   de las dos cámaras, esta norma solo surtió dos de los cuatro debates que   conforme al artículo 157 superior son necesarios para la aprobación de un   proyecto de ley. En tal medida, se vulneraron los principios de consecutividad e   identidad flexible, lo que causa la inexequibilidad de dicha norma.   Paralelamente, esta corporación constató también la vulneración del principio de   unidad de materia previsto en el artículo 158 de la carta, en la medida que la   norma acusada y su contenido se apartan diametralmente de la temática prevalente   en todas las demás disposiciones que integran esta ley, lo que así mismo implica   contrariedad con el texto superior y justifica su expulsión del ordenamiento   jurídico    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos    

ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Necesidad de un mínimo de argumentación    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas,   pertinentes y suficientes    

PRINCIPIO PRO ACTIONE-Aplicación    

ACCION PUBLICA DE   INCONSTITUCIONALIDAD-Rigor en el juicio al examinar demanda no puede   convertirse en un método tan estricto que haga nugatorio el derecho de los   ciudadanos    

PRINCIPIO DE   INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS-Procedimientos no son un fin en sí mismos,   sino que se justifican en atención a la existencia de otros altos propósitos de   interés público    

PRINCIPIO DE   INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS-Aplicación en   la interpretación de reglas constitucionales que gobiernan la aprobación de las   leyes    

LEY-Vicios   de forma    

Vicios de forma, en cambio, son aquellas   irregularidades en que se incurre en el trámite que antecede a la promulgación   de la ley y que ha sido establecido por el constituyente. Ello es así por cuanto   la forma es el modo de proceder de una cosa, la manera como se hace. La forma es   un concepto que en el ámbito jurídico remite a los requisitos externos de   expresión de los actos jurídicos, a las cuestiones rituales que se contraponen a   su fondo o materia. Por ello, los vicios en la formación de la ley se   circunscriben a la manera como fueron debatidas, aprobadas y promulgadas las   disposiciones legales.    

PRINCIPIO DE   INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS EN DEBATE PARLAMENTARIO-Determinación   si vicio de procedimiento genera inconstitucionalidad o se trata de una   irregularidad irrelevante    

FORMACION DE   LA LEY-No toda vulneración de una regla acarrea   ineluctablemente la invalidez o inconstitucionalidad    

PRINCIPIO DE   CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE-Contenido y alcance/PRINCIPIO   DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE-Jurisprudencia constitucional    

PRINCIPIOS DE   CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-No se vulnera   con la introducción de modificaciones en tanto se preserve la unidad temática de   la iniciativa/PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD EN TRAMITE DE PROYECTO   DE LEY-No se incumplen por la inclusión de modificaciones o adiciones bajo   la forma de artículos nuevos sobre asuntos previamente debatidos    

PRINCIPIOS DE   CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD EN TRAMITE DE PROYECTO DE LEY-Criterios   para determinar en qué casos se está ante la inclusión de un tema nuevo    

La Corte ha fijado los   criterios materiales para determinar en qué casos se está ante la inclusión de   un tema nuevo.  Al respecto, la jurisprudencia prevé que: “(i) un artículo   nuevo no siempre corresponde a un asunto nuevo puesto que el artículo puede   versar sobre asuntos debatidos previamente; (ii) no es asunto nuevo la adición   que desarrolla o precisa aspectos de la materia central tratada en el proyecto   siempre que la adición este comprendida dentro de lo previamente debatido; (iii)   la novedad de un asunto se aprecia a la luz del proyecto de ley en su conjunto,   no de un artículo específico; (iv) no constituye asunto nuevo un artículo   propuesto por la Comisión de Conciliación que crea una fórmula original para   superar una discrepancia entre las Cámaras en torno a un tema    

PRINCIPIO DE UNIDAD DE   MATERIA EN TRAMITE LEGISLATIVO-Contenido y alcance/PRINCIPIO DE   CORRESPONDENCIA ENTRE TITULO DE LA LEY Y SU CONTENIDO-Contenido y alcance/TITULO   DE LAS LEYES-Debe corresponder al contenido    

Por virtud de tal principio, el Congreso   debe (i) definir con precisión, desde el mismo título del proyecto, cuáles   habrán de ser las materias de que se va a ocupar al expedir la ley, y,   simultáneamente, (ii) mantener una estricta relación interna, desde una   perspectiva sustancial, entre las normas que harán parte de la ley, de manera   que exista entre ellas coherencia temática y una clara correspondencia lógica   con la materia general de la misma, resultando inadmisibles las modificaciones   respecto de las cuales no sea posible establecer esa relación de conexidad    

PRINCIPIO DE   UNIDAD DE MATERIA-Violación constituye un vicio de carácter material   que no da lugar a la caducidad de la acción de inconstitucionalidad    

PRINCIPIO DE   UNIDAD DE MATERIA-Límite al ejercicio del poder de configuración   normativa de que es titular el Congreso de la República    

PRINCIPIO DE   UNIDAD DE MATERIA-Criterios de conexidad    

Ha indicado la Corte que (i)   la conexidad temática responde a la vinculación objetiva y razonable entre el   asunto sobre el que versa una ley y aquel de una disposición suya en particular,   sin que ello signifique “simplicidad temática”, toda vez que la ley puede   referirse a varias materias, siempre y cuando exista entre ellas ese modo de   vinculación; (ii) la conexidad teleológica tiene que ver con la identidad de los   objetivos de una ley y los contenidos de cada una de sus normas, de manera que   en conjunto se dirijan a un mismo propósito o destino; (iii) la conexidad causal   se traduce en la afinidad que la ley y sus disposiciones deben encontrar con los   motivos o las razones que dieron lugar a su expedición, y (iv) la conexidad   sistemática se refiere al enlace y la coherencia existente entre todas y cada   una de las normas de una ley, de tal forma que constituyan un cuerpo ordenado   que manifiesta e imprime una racionalidad interna.    

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN CONTROL   DE CONSTITUCIONALIDAD-Implicaciones/PRINCIPIO DE UNIDAD DE   MATERIA EN CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Intensidad    

Cuando los tribunales constitucionales entran a   determinar si una ley ha cumplido o no con el principio de unidad de materia   deben ponderar también el principio democrático que alienta la actividad   parlamentaria y en esa ponderación pueden optar por ejercer un control de   diversa intensidad. Esto es, el alcance que se le reconozca al principio de   unidad de materia tiene implicaciones en la intensidad del control   constitucional pues la percepción que se tenga de él permite inferir de qué   grado es el rigor de la Corte al momento del examen de las normas.  Así, si   se opta por un control rígido, violaría la Carta toda norma que no esté   directamente relacionada con la materia que es objeto de regulación y, por el   contrario, si se opta por un control de menor rigurosidad, sólo violarían la   Carta aquellas disposiciones que resulten ajenas a la materia regulada. La Corte   estima que un control rígido desconocería la vocación democrática del Congreso y   sería contrario a la cláusula general de competencia que le asiste en materia   legislativa. Ante ello, debe optarse por un control que no opte por un rigor   extremo pues lo que impone el principio de unidad de materia es que exista un   núcleo rector de los distintos contenidos de una Ley y que entre ese núcleo   temático y los otros diversos contenidos se presente una relación de conexidad   determinada con un criterio objetivo y razonable.     

Referencia: expediente D-9896    

Demanda de inconstitucionalidad contra   unos segmentos del artículo 15 de la Ley 1640 de 2013, “Por la cual se   efectúan unas modificaciones al Presupuesto General de la Nación para la   vigencia fiscal de 2013”.    

Demandante: George Zabaleta Tique    

Magistrado ponente:    

ANDRÉS MUTIS VANEGAS    

Bogotá, D. C., veinticinco (25) de junio   de dos mil catorce (2014).    

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus   atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el   Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente    

SENTENCIA    

I. ANTECEDENTES    

En ejercicio de la acción pública prevista en los   artículos 40-6 y 242-1 de la carta política, el ciudadano George Zabaleta Tique  presentó acción pública de   inconstitucionalidad contra unos segmentos del artículo 15 de la Ley 1640 de   2013, “Por la cual se efectúan unas modificaciones al Presupuesto General de   la Nación para la vigencia fiscal de 2013”,  norma que otorgó al Gobierno Nacional facultades extraordinarias para   realizar distintas modificaciones en la planta de personal de la Contraloría   General de la República, en relación con su Planta de Temporal de Regalías y con   cargos provenientes del Departamento Administrativo de Seguridad DAS (en   liquidación).      

Al decidir sobre la demanda inicial, el entonces   Magistrado sustanciador consideró que ésta no cumplía los requisitos formales   exigidos en el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991, razón por la cual mediante   auto de septiembre 26 de 2013 la inadmitió. Luego de analizar el escrito   subsiguiente, con el que el actor procuró corregir la demanda, por auto de octubre 21 de 2013 la admitió,   solicitándose a los Secretarios Generales del Senado de la República y de la   Cámara de Representantes que enviaran en ejemplares originales o copias   auténticas las Gacetas del Congreso en las que constara el trámite cumplido por   el proyecto que vino a convertirse en la Ley1640 de 2013, y particularmente su   artículo 15.    

Esas solicitudes fueron respondidas   mediante oficios de octubre 31 de 2013, del Secretario General de la Comisión   Tercera Constitucional Permanente del Senado de la República; S.G. 1220 de   noviembre 5 de 2013, del Secretario General de esa corporación legislativa y   S.G. 2-3305/2013 de noviembre 6 de 2013, suscrito por el Secretario General de   la Cámara de Representantes.    

Se ordenó comunicar la iniciación del presente proceso   al Presidente de la República y al Presidente del Congreso de la República. De   la misma manera, se informó a los Ministros del Interior, de Justicia y del   Derecho, de Hacienda y Crédito Público, y se invitó al Departamento Nacional de   Planeación, al Departamento Administrativo de la Función Pública, al   Departamento Administrativo de Seguridad en proceso de Supresión, a la   Contraloría General de la República, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia,   y a las facultades de derecho de las Universidades Externado de Colombia, del   Rosario, Pontificia Javeriana, de Los Andes, Nacional de Colombia, Sergio   Arboleda y de la Sabana, en Bogotá, al igual que a las de Antioquia, Industrial   de Santander y del Norte, para que emitieran su opinión sobre el asunto de la   referencia.    

Cumplidos los trámites constitucionales y legales   propios de esta clase de actuaciones y previo concepto del Procurador General de   la Nación, procede la Corte a decidir sobre la demanda en referencia.    

A continuación se transcribe el texto de la disposición   acusada, perteneciente a la Ley 1640 de julio 11 de 2013, publicada en el Diario   Oficial N° 48.848 de julio 11   de  2013, subrayando lo   impugnado:    

“ARTÍCULO   15. De conformidad con lo   establecido en el artículo 150  numeral 10 de la Constitución Política, revístese al Gobierno Nacional de   precisas facultades extraordinarias, por el término de seis (6) meses, contados   a partir de la fecha de publicación de la presente ley, para modificar la   Planta Temporal de Regalías de la Contraloría General de la República,   incorporar a la Planta de Personal de la Contraloría General de la República   cargos del DAS en liquidación y unificar la Planta de Regalías con la Planta   Ordinaria.    

Los costos de las modificaciones no superan las apropiaciones aprobadas con excepción de la incorporación de la Planta del DAS   en Liquidación, para lo cual el Ministerio de Hacienda y Crédito Público situará   los recursos correspondientes que se encuentran presupuestados en la Entidad en   Liquidación.”    

III. LA DEMANDA    

1. Considera el actor que los segmentos acusados del   artículo 15 de la Ley 1640 de 2013, por el cual se confirieron en este caso   facultades extraordinarias al Presidente de la República según lo previsto en el   artículo 150 numeral 10° de la carta política, desconocen (i) los regímenes   general de carrera administrativa y el especial de la Contraloría General de la   República; (ii) la competencia de configuración administrativa del Estado en   cabeza de legislador; (iii) el trámite adelantado en las respectivas cámaras   legislativas, y (iv) el principio de unidad de materia, vulnerando de esta   manera los artículos 4°, 125, 150, 157, 158, 189 y 268 de la Constitución   Política.       

Indica en este orden que las facultades conferidas al   Presidente de la República vulneran no solo la Constitución, sino también la Ley   4ª de 1992 y el Decreto 268 de 2000, pues se  “mezcla sin ningún fundamento tres regímenes de carreras que son la carrera   especial, la planta temporal de regalías y la planta del D.A.S.”, los cuales   tienen características diferentes y contradictorias “al punto que se   excluyen, porque la carrera administrativa está ligada a la permanencia del   control fiscal, a su turno la nómina temporal de regalías, es lo más opuesto a   la permanencia del control fiscal, así también la planta del D.A.S. fue   dispuesta para fines distintos, de la rama ejecutiva, la cual tenía a su vez   tres tipos de carreras”.      

Adicionalmente, manifiesta que tales facultades no   fueron precisas sino vagas, al carecer de parámetros claros para la fusión de   plantas que se regulan por diversos estatutos legales, es decir, no señaló  “cuál va ser la fusión que va a hacer el Presidente y de qué manera va a   realizar la fusión, si tiene facultad para suprimir, modificar o aumentar   cargos, si va a respetar la carrera especial”, lo que significa que el   Ejecutivo a su “real saber y entender” podrá cambiar las condiciones de   los cargos o realizar una restructuración total, violando las normas de la   carrera especial de la Contraloría General de la República (Decreto – Ley 268 de   2000) y la competencia legislativa (sentencias C-074 de 1993, C- 1316  y   C-1374 de 2000 y C-401 de 2001).    

Explica por otro lado que la norma demandada fue   incluida en la Plenaria de la Cámara de Representantes, siendo que como asunto   nuevo debió ser debatida en la Comisión Primera y de igual forma, “por   tratarse de las facultades extraordinarias como tema nuevo y adicionado, debió   nuevamente debatirse en la comisión respectiva de la Cámara y dicha deliberación   y análisis no debía posponerse o eliminarse” (sentencias C-539 de 2008 y   C-490 de 2011).    

Finalmente, alega la vulneración del principio de   unidad de materia puesto que el artículo demandado tiene un propósito distinto   al presupuestal, cual es la restructuración de la Contraloría General de la   República al incorporar cargos del D.A.S a dicha entidad, así formalmente se   haya establecido el traslado a su presupuesto de unos recursos de la entidad en   liquidación (sentencias C-490 de 2011, precitada y C-634 de 2012)            

2. En la corrección de su demanda, el actor profundiza   la argumentación inicial en torno a los principios de consecutividad, unidad de   materia y carrera administrativa, los que interrelaciona con las facultades   extraordinarias que se conceden al Presidente de la Republica, apoyado en   jurisprudencia de esta corporación.    

Advierte que la norma acusada eludió parte fundamental   del proceso legislativo por cuanto “se introdujeron las facultades   extraordinarias en el último debate cuando en los anteriores debates no se había   dado las mayorías exigidas por el artículo 150 de la C.P., se incluyen   facultades extraordinarias incluyendo un tema que nada tenía que ver con el tema   de la ley anual de apropiaciones, introduciendo lo que coloquialmente se conoce   como un mico en la ley demandada, entrando en un punto totalmente divergente”.    

Señala que pese a que la norma acusada advierta que el   presupuesto de la Contraloría General de la República no sufre afectación con el   traslado de servidores del D.A.S. en liquidación, es visible que ella tiene por   objeto la restructuración de su planta global, tema distinto al predominante   dentro de la Ley 1640 de 2013, que busca la obtención de recursos y disposición   de rentas públicas, los cuales por diferencias en la conexión sistemática y   teleológica, no  pueden ser tramitados en un mismo proyecto de ley.    

Por último, insiste en la imposibilidad de fusionar   cargos de carreras administrativas diferentes y de libre nombramiento y   remoción, cuando en virtud del principio del mérito, las funciones asignadas y   el régimen de la Contraloría General de la República, los empleos del D.A.S. y   de la Panta Temporal de Regalías, deben ser de carrera y de carácter permanente.    

IV. INTERVENCIONES    

Durante el término de fijación en lista se   recibieron estas intervenciones:    

4.1. Del Departamento Administrativo de   Seguridad DAS (en proceso de supresión)    

El director de esa entidad, solicitó declarar exequible   el artículo 15 de la Ley 1640 de 2013, precisando que por razones de   competencia, las consideraciones expuestas se refieren únicamente a los aspectos   relevantes para el D.A.S.    

Previa explicación detallada de los fundamentos y los   trámites que llevaron a la supresión de esa entidad en ejercicio de las   facultades conferidas por el artículo 18 de la Ley 1444 de 2011 para modificar   la estructura de la administración pública, estima que la norma acusada lejos de   vulnerar el principio general de carrera administrativa, consagrado en el   artículo 125 superior, se aviene a lo dispuesto en la sentencia C-098 de 2013,   según la cual “el proceso de supresión del D.A.S. se ajustó a los preceptos   constitucionales y legales, y procuró la protección de los derechos adquiridos,   la estabilidad laboral y el debido proceso de los servidores en carrera cuyos   cargos fueron suprimidos, a través de la incorporación a entidades afines en   cargos escalafonados y de la indemnización de perjuicios, según el caso”.    

Agrega que, por el contrario, la disposición que se   censura, fundada en la citada Ley 1444 de 201l, coadyuva la culminación del   proceso de supresión de la entidad, procurando minimizar el impacto que hubiera   generado la decisión de proceder al retiro masivo de funcionarios, aunado a que   la Comisión Nacional Servicio Civil, C.N.C., ha participado con la expedición de   los certificados de incorporación en carrera.    

Bajo este contexto, afirma que tampoco se vulnera la   carrera especial de la Contraloría General de la República, ya que “el hecho   que las funciones y el tipo de carrera del DAS y la Contraloría hayan sido   diferentes, no vuelve inconstitucional la norma acusada como lo pretende hacer   ver el demandante, por cuanto han sido los estudios técnicos los que han   soportado la necesidad de incorporar algunos funcionarios del DAS, de acuerdo a   las necesidades de la Contraloría”, situación que por consiguiente no   produce modificación que conculque los derechos de carrera de los funcionarios   de la entidad receptora.    

En conclusión, observa que la norma que ataca el actor   constituye una herramienta fundamental para que el Gobierno Nacional pueda   culminar el proceso de liquidación del DAS, próximo a expirar, la cual   contribuye a la aplicación de sus principios orientadores del derecho al trabajo   que goza de especial protección por parte del Estado.    

4.2. Departamento Administrativo de la Función Pública,   D.A.F.P        

Una abogada en representación de la entidad, pide a la   Corte se declare inhibida de emitir pronunciamiento de fondo en relación con la   violación del principio de consecutividad. En cuanto a la vulneración del   principio de unidad de materia e imprecisión de las facultades extraordinarias   otorgadas al Presidente de la República, solicita la exequibilidad de los   apartes demandados, con base en las siguientes consideraciones:    

(i) Tanto en su escrito inicial como en el de   corrección, el actor reduce su exposición a una transcripción de la sentencia   C-208 de 2005 a partir de la cual realiza afirmaciones y conclusiones que distan   mucho de las exigencias que conforme a la jurisprudencia deben cumplirse para   estructurar un verdadero cargo de inconstitucionalidad  y sin respaldo   documental alguno que permita generar siquiera una duda razonable.    

(ii) La regulación expresa contemplada en el artículo   demandado sobre   costos de apropiaciones y situación de recursos   presupuestados del D. A .S. en liquidación, guarda necesaria relación con las   facultades extraordinarias toda vez que el objeto de la ley que lo contiene es   de orden presupuestal.    

(iii) El precepto atacado es preciso en determinar y   delimitar las materias y los objetivos de las facultades extraordinarias del   Presidente de la República, al ser conferidas expresamente para “modificar la   Planta Temporal de Regalías de la Contraloría General de la República,   incorporar a la Planta de Personal de la Contraloría General de la República   cargos del DAS en liquidación y unificar la Planta de Regalías con la Planta   Ordinaria”, además de que para el desarrollo de las mismas se contemplan   aspectos de carácter presupuestal y, además, se establece un término para su   ejercicio.    

4.3. Contraloría General de la República    

Un abogado adscrito al Grupo de Defensa Judicial de la   Oficina Jurídica de ese organismo de control fiscal, solicita declarar exequible   el artículo 15 de la Ley 1640 de 2013 o, en su defecto, proferir decisión   inhibitoria por ineptitud sustantiva de la demanda.    

En relación con la vulneración del principio de   consecutividad, estima que a la Contraloría General de la Republica no le   corresponde analizar el trámite de la ley adelantado en el Congreso de la   República, el cual debe ser certificado por esa corporación legislativa.    

Seguidamente, con fundamento en el artículo 158   constitucional, expresa que los apartes demandados se refieren a apropiaciones y   situación de recursos presupuestados, que por sus fines guardan relación directa   con el tema principal desarrollado por la Ley 1640 de 2013, ajustándose de esta   manera al principio de unidad de materia.     

En cuanto a la supuesta imprecisión de las facultades   extraordinarias del Presidente de la República, observa que éstas fueron   solicitadas al Congreso para “facilitar trámites de depuración y   consolidación que implica primero la elaboración de la planta a incorporar de   cargos del DAS en tanto que el proceso conllevaba una homologación de cargos y   remuneraciones que permitiera garantizar los derechos adquiridos de los   funcionarios a vincular provenientes del DAS en liquidación”, y respecto a   la Planta Temporal de Regalías, para otorgar “la entrega de los mismos   derechos de remuneración que corresponden a la planta ordinaria y no como el   establecimiento de una sola planta que variara las características de cada una   de ellas”, por causa del establecimiento de presupuestos bianuales (Acto   Legislativo 5 de 2011),  de forma que se garantizara la fuente de   financiación.    

Para la Contraloría, el artículo acusado “no   modificó los derechos de carrera administrativa de la planta ordinaria ni le   estableció derechos de carrera a la planta temporal dada su naturaleza”,   además de que, conforme a los parámetros trazados por las sentencias C-830 de   2001 y C-366 de 2012, dicha ley determina y delimita los objetivos y fines de   las facultades conferidas. En otras palabras, considera que no se modifica el   régimen general de carrera administrativa ni el especial de la entidad, puesto   que “lo único que se hizo con las facultades fue precisar que dado el régimen   de temporalidad de la planta no le era dable aplicar el régimen de carrera   administrativa para la planta temporal de regalías”.    

Finalmente, con base en el artículo 2.3 del Decreto   2067 de 1991 y la sentencia C-831 de 2002, resalta que la demanda “no cumple   con los mínimos argumentativos requeridos” pues el actor se limita a   realizar apreciaciones en lugar de exponer las razones por las cuales se    infringe la carta política.     

4.4. Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario    

Dos profesores designados por el Decano de la Facultad   de Jurisprudencia de esa universidad, presentaron un concepto técnico en el que   solicitan que se declare la inexequibilidad de los segmentos acusados del   artículo 15 de la Ley 1640 de 2013. Previa verificación sobre la procedencia de   la acción pública y sobre el contenido de los principios de unidad de materia y   de consecutividad, encuentran que:    

(i) La  Ley citada es “inequívoca”, al   tratar asuntos del presupuesto general de la Nación, salvo lo acusado que “no   tiene relación alguna con el núcleo temático de la ley, ni con su objeto, ni con   alguna de sus disposiciones, no existiendo un punto siquiera accidental que   permita relacionarlos entre sí, pues se trata de una restructuración de planta   de personal”.    

(ii) El precepto reprochado carece de conexidad causal   y teleológica con el restante articulado de esta ley puesto que los temas   tratados por esta (programación, elaboración, aprobación, modificación y   ejecución del presupuesto y definición del gasto público) son ajenos a los fines   de este artículo, el cual tampoco forma parte del conjunto de normas que regulan   el presupuesto para la vigencia fiscal de 2013.     

(iii) Carece de validez que “la plenaria de alguna   de las cámaras en último debate introduzca al proyecto que es presentado a su   consideración, texto o artículos nuevos, que no hubiesen sido tratados en los   debates previamente adelantadas”, lo cual sucedió en el caso objeto de   estudio.    

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA   NACIÓN    

Mediante concepto N° 5717 de febrero 10 de   2014, el supremo director del Ministerio Público solicita a la Corte que   “declare INEXEQUIBLE el artículo 15 de la Ley 1640 de 2013, por el cargo   analizado”.    

Con indicación de su origen en el Proyecto   de Ley Número 304/2013 Cámara – 252/2013 Senado, estima que el precepto acusado   vulnera los principios de consecutividad y de unidad de materia, por cuanto esta   ley tiene por objeto adecuar disposiciones tributarias, dar cumplimiento a   acuerdos gremiales, asignar recursos a sectores de la economía e incluir   operaciones para la correcta ejecución del presupuesto en algunas entidades, que   no son los temas sobre los que trata el artículo demandado. De otro lado, señala   que esa norma no cumplió con el trámite requerido en ambas cámaras del Congreso.    

Observa que, se trata de un tema nuevo que   “no fue objeto del primer y el segundo debate en la Cámara de Representantes, es   decir, ni en la Comisión Constitucional Permanente ni en la Plenaria de esa   Corporación, tampoco en la Comisión Constitucional del Senado de la República, y   con tales omisiones se desconocieron los requisitos establecidos en el artículo   157 Superior, núm.2, sobre el trámite de una disposición en un proyecto de ley   de la República, con más exactitud el relativo al principio de consecutividad”.    

Considera entonces inaceptable que las   facultades extraordinarias del Presidente de la República hayan sido incluidas   en la ponencia para segundo debate y en el pliego de modificaciones del Senado   de la República, cuando es requisito que se produzcan en una y otra cámara   legislativa, de manera que su debate y aprobación se surta primero en la   Comisión Constitucional y posteriormente en la Plenaria de cada Cámara, conforme   a los parámetros establecidos en los artículos 157-2 y 150-10 de la Constitución   Política.     

Por último, destaca que la consagración de   las limitaciones de facultades presidenciales, “busca el fortalecimiento del   Congreso y del principio de separación de poderes; la ampliación y afirmación   del principio democrático y la expansión del principio de reserva de ley”   (Cfr. C-057 de 2003 y C-151 de 2004), lo que torna innecesario examinar el   principio de unidad de materia.    

VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL    

Primera. Competencia    

En virtud de lo dispuesto por el artículo 241, numeral   4°, de la carta política, la Corte Constitucional es competente para conocer   esta demanda, pues se trata de la acusación contra un precepto de una ley.    

Segunda. Lo que se debate    

2.1 El actor solicita a la Corte declarar la   inexequibilidad de unos apartes del artículo 15 de la Ley 1640 de 2013,   relacionados con la introducción de  ajustes en la estructura de la planta de   personal de la Contraloría General de la República, en ejercicio de facultades   extraordinarias concedidas al Presidente de la República, no obstante que los   fines de esa ley se encuentran encaminados únicamente a efectuar modificaciones   al Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2013.      

Advierte que el legislador se apartó del trámite   regular de la ley en el Congreso, al no respetar los principios de   consecutividad y de unidad de materia, desconociendo los límites de   configuración legislativa, y transgredió los regímenes general y especial de la   carrera administrativa, de origen constitucional, aplicables a la Contraloría   General de la República.         

2.2. Las entidades públicas intervinientes vinculadas   con dicha planta de personal,  abogaron por la exequibilidad de los apartes   demandados a partir de la procedencia de las facultades extraordinarias. No   obstante, la Contraloría General de la República y el D.A.F.P. estimaron también   la declaratoria de inhibición, por no cumplir la demanda los requisitos de   admisión que la ley y la jurisprudencia de la Corte han establecido.              

A su turno, la Universidad del Rosario y el Procurador   General de la Nación, consideraron inexequible el artículo 15 de la Ley 1640 de   2013, por quebrantar los principios de consecutividad y de unidad de materia.    

Tercera. Consideraciones previas. Aptitud   sustantiva de la demanda    

3.1. La Corte debe establecer si en la presente causa   debe o no proferirse decisión de fondo, a partir de lo expresado por el   Departamento Administrativo de la Función Pública y la Contraloría General de la   República en cuanto a la posible ineptitud sustantiva de la demanda.       

3.2. El artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 establece   los requisitos mínimos que razonablemente deben contener las demandas de   constitucionalidad, para su admisión[1].   Según lo allí indicado, es imperativo señalar con claridad las normas que son   censuradas como inconstitucionales, al igual que la preceptiva superior que se   tilda de infringida y explicar las razones por las cuales se estima que las   primeras violan o desconocen la segunda.    

Otra parte fundamental de los indicados requisitos es   la formulación de cargos de inconstitucionalidad contra las normas demandadas,   con la sustentación de las razones por las cuales el ciudadano demandante   advierte que aquéllas contrarían la Constitución. Al respecto, la jurisprudencia   de esta corporación ha sido constante[2]  en requerir que los argumentos de inconstitucionalidad que se prediquen de las   normas acusadas deben ser claros, esto es, que exista un hilo conductor   en la argumentación que permita comprender el contenido de la demanda y las   justificaciones que la sustentan; ciertos, en cuanto la demanda habrá de   recaer sobre una proposición jurídica real y existente; específicos, en   la medida que precisen la manera como la norma acusada vulnera un precepto o   preceptos de la Constitución, formulando al menos un cargo concreto;   pertinentes, ya que el reproche debe fundarse en la apreciación del   contenido de una norma superior que se explica y se enfrenta a la norma legal   acusada, más no en su aplicación práctica; y suficientes, por cuanto   deben ser expuestos todos los elementos de juicio necesarios para iniciar el   estudio, que despierten duda sobre la constitucionalidad de la disposición   acusada.    

La adecuada presentación del concepto de violación   permite a la Corte desarrollar su función de defensa de la Constitución en   debida forma, en tanto delimita el campo dentro del cual se efectuará el   respectivo análisis de constitucionalidad, sin que ello implique una restricción   de los derechos políticos del demandante, pero sí el establecimiento de unos   elementos que informen adecuadamente al juez constitucional para poder proferir   un pronunciamiento de fondo, evitando así un fallo inhibitorio[3].    

Esta carga mínima que debe exponer el ciudadano,   resulta indispensable para adelantar el juicio de constitucionalidad, no   obstante la naturaleza pública e informal que caracteriza a la acción de   inexequibilidad. De no atenderse dicho presupuesto podría generarse la   inadmisión de la demanda, su posterior rechazo de no subsanarse, o un fallo   inhibitorio por ineptitud sustancial del escrito con el que se pretende incoar   la acción, sin que ello implique una restricción de los derechos políticos del   demandante, pero sí el establecimiento de unos elementos que informen   adecuadamente al juez constitucional, para poder proferir un pronunciamiento de   fondo[4].    

Sobre este tema, ha expuesto la Corte[5] que “la   suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la   demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque no logren prima   facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, sí   despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de   tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción   de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un   pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional”.    

3.3. Con todo,   esta Corte también ha indicado que en observancia del principio pro actione,  la exigencia de los   requisitos formales para la presentación de una demanda, no debe tener tal   rigorismo que haga nugatorio ese derecho ciudadano, debiendo propender la   corporación hacia un fallo de fondo y no uno inhibitorio, por lo cual la duda   debe resolverse a favor del actor.    

A este   respecto, en la sentencia C-978 de diciembre 1° de 2010 (M. P. Luis Ernesto   Vargas Silva)[6], se explicó   (no está en negrilla en el texto original):    

“No   obstante, también ha resaltado, con base en el principio de pro actione que el   examen de los requisitos adjetivos de la demanda de constitucionalidad no debe   ser sometido a un escrutinio excesivamente riguroso y que debe preferirse una   decisión de fondo antes que una inhibitoria, de manera que se privilegie la   efectividad de los derechos de participación ciudadana y de acceso al recurso   judicial efectivo ante la Corte[7]. Este   principio tiene en cuenta que la acción de inconstitucionalidad es de carácter   público, es decir abierta a todos los ciudadanos, por lo que no exige acreditar   la condición de abogado[8];   en tal medida, ‘el rigor en el juicio que aplica la Corte al examinar la demanda   no puede convertirse en un método de apreciación tan estricto que haga nugatorio   el derecho reconocido al actor y que la duda habrá de interpretarse a favor del   demandante, es decir, admitiendo la demanda y fallando de fondo.’[9]”    

3.4. Sintetizado lo anterior, la Corte Constitucional   encuentra que contrario a lo afirmado por el D.A.F.P. y el ente de control   fiscal, la demanda bajo análisis sí es idónea para propiciar fallo de fondo, una   vez precisados los cargos de imputación con la corrección efectuada en término.    

Así aun cuando   el actor en el escrito inicial expresó de manera demasiado breve las razones de   inconstitucionalidad del precepto atacado, lo que condujo a la inadmisión y   posterior corrección de su demanda, se observa que los elementos de censura,   ampliados y especificados con la jurisprudencia sobre los principios   constitucionales que le sirven de apoyo, sustentan suficientemente las razones   de reparo y generan una duda razonable sobre la exequibilidad de los apartes   normativos acusados a partir de los fines de la Ley 1640 de 2013, expresados en   su título, “Por la cual se efectúan unas modificaciones al Presupuesto   General de la Nación para la vigencia de 2013”, lo que contrastado con los   propósitos del artículo 15, arroja como resultado la necesidad de realizar el   estudio de constitucionalidad propuesto en la demanda.    

En otras   palabras, el escrito modificatorio de la demanda no solo reúne los requisitos   formales y de fondo exigidos por el Decreto 2067 de 1991, sino también, de   manera explícita, los presupuestos desarrollados por la jurisprudencia,   planteamientos que satisfacen las exigencias para provocar un análisis por la   Corte, al identificar el texto acusado y esbozar los cargos, con potencialidad   de generar esa duda razonable sobre su exequibilidad.    

De otra parte,   resulta desproporcionado y gravoso trasladar al administrado la carga de aportar   toda la documentación que, para el caso concreto, sustente el imbricado trámite   legislativo, cuando las explicaciones y razones indicadas en sus escritos,   permiten propiciar de esta corporación un primer juicio, dando como resultado la   admisión de la demanda, y por contera, el ejercicio de la potestad judicial de   solicitar a las autoridades competentes el acervo que se requiere para el   ejercicio constitucional pedido.           

Por lo   anterior, en desarrollo del precitado principio pro actione, la Corte   emprenderá el estudio de esta demanda.    

Cuarta. Problema jurídico    

4.1. Encauzadas las objeciones formuladas por el actor,   corresponde a la Corte resolver lo siguiente: ¿Las facultades extraordinarias   conferidas en este caso  al Presidente de la República dentro de una ley cuyo   principal objeto es la  modificación del Presupuesto General de la Nación,   cumplieron el debate legislativo y reglamentario, y se ajustaron a la temática   allí dispuesta?        

Esta corporación debe determinar   entonces si el trámite legislativo del artículo 15 de la Ley 1640 de 2013,   resultado del Proyecto de ley número 304 de 2013 Cámara, 252 de 2013 Senado, “por el cual se   efectúan unas modificaciones al Presupuesto General de la Nación para la   vigencia fiscal de 2013”,    presentado por el Gobierno Nacional, satisfizo las exigencias de los artículos   157 y 158 constitucionales y del Reglamento del Congreso.    

4.2. Antes de proseguir, y teniendo en   cuenta que al menos uno de los cargos formulados, el atinente al presunto   desconocimiento del principio de consecutividad, tiene que ver con aspectos   relacionados con el proceso de formación de la ley, es necesario recordar que   conforme a lo previsto en el artículo 242 superior, numeral 3° “Las acciones   por vicios de forma caducan en el término de un año, contado desde la   publicación del respectivo acto”.    

Sin embargo, la Sala verifica que esta   acción sí fue ejercida en tiempo, toda vez que la Ley 1640 de 2013 fue publicada   en el Diario Oficial N° 48.848 de julio 11 de 2013 y esta demanda de   inconstitucionalidad se interpuso en septiembre 6 siguiente. En consecuencia,   resulta viable proceder al análisis solicitado.    

4.3. De otra parte, cabe anotar que en   caso de constatar la Corte la infracción de los preceptos de consecutividad y   unidad de materia a que se ha hecho referencia, no resultaría indispensable   abordar los otros cargos de la demanda, entre ellos el referente a la presunta   vulneración de las normas sobre carrera administrativa general y especial de la   Contraloría General de la República.    

Así las cosas,  esta Sala se concentrará   inicialmente en el estudio de estos temas: (i) el principio de instrumentalidad   de las formas; (ii) los principios de consecutividad e identidad flexible en el   debate legislativo, y (iii) la unidad de materia que debe existir en el   contenido de las leyes. Con esos criterios avocará el análisis de   constitucionalidad sobre el artículo 15 de la Ley 1640 de 2013.    

Quinta.   Importancia de las formas dentro de una sociedad democrática y principio de   instrumentalidad de las formas. Reiteración de jurisprudencia    

5.1. Desde sus inicios, la Corte   Constitucional ha reconocido que la observancia de los procedimientos y las   formas establecidas para la aprobación y entrada en vigencia de las normas   jurídicas es un valor y un elemento esencial del Estado democrático y social de   derecho, y consecuentemente ha velado por su recta aplicación y acatamiento. En   este sentido, es claro que una ley tendrá que ser declarada inexequible, y   cualquier otro acto normativo o dispositivo del Estado deberá ser excluido del   ordenamiento jurídico si, independientemente de su contenido, y aún en casos en   que fuere evidente la conformidad constitucional de aquél, esa norma o acto ha   sido expedido al margen de los procedimientos específicamente previstos para   ello, o pretermitiendo alguna de las etapas que conforme al mismo resulten   obligatorias.     

Naturalmente, lo dicho no implica que la   Constitución o esta corporación prohíjen un sistema estrictamente formalista,   pues por el contrario, es el mismo texto superior el que reconoce y establece a   todos los niveles la prevalencia del derecho sustancial sobre las formalidades   (art. 229), y contempla la posibilidad de subsanar, bajo determinadas   condiciones, algunos de los vicios de procedimiento en que podría haberse   incurrido durante el trámite de formación y aprobación de una norma (art. 242).    

Por su parte, este tribunal ha resaltado   en todo momento el llamado principio de instrumentalidad de las formas[10], a partir   del cual se entiende que los procedimientos no son un fin en sí mismos, sino que   se justifican en atención a la existencia de otros altos propósitos de interés   público (entre ellos la seguridad jurídica, el debido proceso, la transparencia,   la participación o el respeto a la voluntad de las mayorías, entre otros). En   esa misma línea, y más allá de la posibilidad de corregir o subsanar ciertos   defectos de trámite, ha señalado que no toda irregularidad procedimental   justifica la fulminante inexequibilidad de una norma jurídica, sino sólo   aquellos errores que afecten de manera importante alguno de los principios y   derechos que sustentan la existencia de tales reglas y procedimientos.     

5.2. Según la   jurisprudencia relacionada con la materia[11],   los vicios en la formación y aprobación de las leyes, originados en la   inobservancia de las ritualidades previstas en la Constitución y en la Ley   Orgánica del Congreso, contenida en la Ley 5ª de 1992, son aquellas   irregularidades en que se incurre durante el trámite legislativo, por omisión o   quebrantamiento de cualquiera de los requisitos extrínsecos impuestos por el   ordenamiento jurídico, afectándose parcial o definitivamente la eficacia y   validez de aquéllas.    

En la sentencia   C-501 de mayo 15 de 2001 (M. P. Jaime Córdoba Triviño)[12] la Corte Constitucional   explicó que los referidos yerros se relacionan con la inobservancia de   requisitos externos o ritualidades durante el trámite de aprobación de una ley,   indicando (no está en negrilla en el texto original):    

“Vicios   de forma, en cambio, son aquellas irregularidades en que se incurre en el   trámite que antecede a la promulgación de la ley y que ha sido establecido por   el constituyente. Ello es así por cuanto la forma es el modo de proceder de una   cosa, la manera como se hace. La forma es un concepto que en el ámbito   jurídico remite a los requisitos externos de expresión de los actos jurídicos, a   las cuestiones rituales que se contraponen a su fondo o materia. Por ello,   los vicios en la formación de la ley se circunscriben a la manera como fueron   debatidas, aprobadas y promulgadas las disposiciones legales. No se analiza,   en este caso, la regla de derecho contenida en la disposición acusada, pues el   examen que debe efectuar este Tribunal consiste sólo en verificar si se   cumplieron en debida forma todas las etapas del proceso legislativo.”    

5.3. La   relevancia constitucional de este tipo de irregularidades radica en que su   materialización constituye un verdadero desconocimiento del texto superior, pues   es este el que señala los requisitos que deben cumplirse en los debates   suscitados en el Congreso. Al respecto, en el fallo C-473 de 2004 (M. P. Manuel   José Cepeda Espinosa) se señalaron algunos de los requisitos cuya infracción   puede afectar la validez del trámite legislativo, destacándose:    

(i)                 la verificación del   número mínimo de congresistas que deben estar presentes para la deliberación y   la adopción de decisiones (art. 145 Const.);    

(ii)              las mayorías necesarias   para decidir, salvo que la propia Constitución consagre una diferente (art. 146   ib.);    

(iii)            el carácter imperativo   de los debates en las comisiones y en las plenarias (art. 157 ib.);    

(iv)            la publicidad de los   asuntos que serán sometidos a debate, para garantizar la participación efectiva   de los integrantes de cada célula legislativa (art. 157 ib.);    

(v)              el período mínimo que   debe mediar entre los debates para garantizar que las decisiones sean producto   de una “reflexión ponderada” (art. 160 ib.);    

(vi)            la votación como   conclusión del debate (art. 157 ib.).    

5.4. Este   tribunal también ha puntualizado[13]  que al realizar el análisis de la intensidad de una irregularidad, acaecida   durante el trámite de aprobación por el Congreso, debe considerarse:    

“(i) Si   el defecto es de suficiente entidad como para constituir un vicio susceptible de   afectar la validez de la ley.    

(ii) En   caso de que la irregularidad represente un vicio, si existió o no una   convalidación del mismo durante el trámite legislativo respectivo.    

(iii)   Si el trámite no fue convalidado, analizar si es posible devolver la ley al   Congreso y al Presidente para que subsane el defecto observado.    

Bajo esos   lineamientos la Corte debe verificar la transparencia en el proceso de   aprobación de las leyes, pues las formas y procedimientos establecidos para   ello, resultan ser esenciales para asegurar la voluntad democrática[15] en el trámite   legislativo, sin que ello pueda considerarse un indebido culto al ritualismo.    

5.5. Ahora bien,   es cierto que no toda falla procedimental constituye un vicio de   inconstitucionalidad en el trámite de un proyecto de ley, siendo posible su   convalidación en aplicación del principio de instrumentalidad de las formas,   que conlleva su interpretación teleológica al servicio de un fin sustantivo[16], claro está, sin pasar   por alto que las normas procesales establecidas buscan proteger importantes   valores sustantivos, como el principio democrático.    

Para determinar   la trascendencia de un vicio en el procedimiento legislativo se debe   contextualizar la situación en la cual se presentó el defecto, pues no toda   irregularidad conlleva la afectación de aspectos sustanciales, luego no da lugar   a la invalidez de una norma, tal como se explicó en la sentencia C-473 de 2004   ya referida (no está en negrilla en el texto original):    

“Es por   ello que al analizar la trascendencia de un vicio de forma es preciso tener en   cuenta tanto el contexto en el cual éste se presentó, como el conjunto integral   del trámite legislativo. Sobre este punto, esta corporación ha señalado que ‘lo   que debe ser objeto de análisis de constitucionalidad dentro de un Estado   democrático de derecho, es la verificación del cumplimiento de todas las   garantías constitucionales involucradas en el debate parlamentario,   independientemente de qué grupo esté siendo perjudicado con su pretermisión, y   en ese sentido, dicha función está encaminada a permitir que tanto minorías como   mayorías tengan la posibilidad de conocer y estudiar los textos sometidos a su   consideración y por lo tanto de discutirlos previamente a su aprobación.’[17]    

Por   ello, para determinar si un vicio de procedimiento relativo al debate   parlamentario genera la inconstitucionalidad del proyecto de ley o se trata de   una irregularidad irrelevante que no afecta valores sustantivos, es preciso   acudir al principio de la instrumentalidad de las formas.”    

Según la jurisprudencia, los vicios formales con   virtualidad suficiente para causar la inexequibilidad de una ley, definidos como   de carácter sustancial, se caracterizan porque: (i)   vulneran algún importante principio o valor de carácter constitucional; (ii)   afectan el proceso de formación de la voluntad democrática en las cámaras; o   (iii) desconocen las competencias y estructura básica institucional diseñada por   la carta política[18].    

Con todo, pueden   existir entonces irregularidades que no tengan la entidad para configurar un   verdadero vicio, bien porque (i) se cumplió con el objetivo protegido por la   norma procesal, o por cuanto (ii) fue convalidado dentro del mismo trámite en el   Congreso que conllevó la formación de la ley[19].    

Sexta. Los principios de consecutividad e identidad   flexible. Reiteración de Jurisprudencia      

6.1. De manera reiterada, la Corte ha enseñado que las   reglas previstas en el ordenamiento constitucional y orgánico para el debate en   las cámaras legislativas, constituyen el instrumento eficaz de deliberación   democrática que garantiza el principio de mayoría y la efectiva protección de   los derechos de las minorías políticas.    

A partir de la Constitución de 1991, los principios de   consecutividad e identidad flexible o relativa conforman las normas que rigen el   proceso de formación de las leyes. El primero “exige que los proyectos de ley   se tramiten en cuatro debates de manera sucesiva en las comisiones y en las   plenarias de las cámaras legislativas, salvo las excepciones constitucionales o   legales”[20].  El segundo “‘supone que el proyecto de ley que cursa en el Congreso sea el   mismo durante los cuatro debates parlamentarios’, bajo el entendido que las   comisiones y las plenarias de las cámaras pueden introducir modificaciones al   proyecto (artículo 160, CP), y que las discrepancias entre lo aprobado en una y   otra Cámara se puede superar mediante un trámite especial (conciliación mediante   Comisiones de Mediación), que no implica repetir todo el trámite.[21]”[22].    

En relación con estos dos parámetros, dado que existe   entre ellos una íntima relación, al punto que en ocasiones son fácilmente   confundidos, es pertinente recordar que mientras que el principio de   consecutividad  se refiere específicamente al hecho de que la materia o tema de la que tratan   las disposiciones aprobadas haya estado presente a lo largo de los cuatro   debates previstos en la norma superior, el de identidad flexible es el   que permite que dicha presencia permanente durante el tránsito legislativo se   tenga por cumplida no obstante el hecho de que los textos o contenidos   normativos no hayan sido exactamente los mismos a lo largo de tales debates, en   razón a la introducción de modificaciones parciales o la combinación de   distintas propuestas surgidas durante el decurso del trámite legislativo, en   desarrollo de la deliberación democrática. Así, mientras que el primero contiene   una exigencia, el segundo plantea en cambio una permisión, que atempera la   rigurosidad con que, de no ser por su presencia, debería observarse aquel.    

6.2. Ahora bien, aun cuando en vigencia de la   Constitución de 1886, no era posible que los textos discutidos y aprobados por   las comisiones parlamentarias sufrieran modificaciones durante su estudio en las   plenarias, la carta política vigente permite su inclusión. El artículo 160   superior establece que “durante el segundo debate cada cámara podrá   introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue   necesarias”, posibilidad que, sin embargo, no es ilimitada, pues es   necesario que el contenido temático de tales adiciones haya sido objeto de   análisis durante el primer debate de ese proyecto[23].      

A partir de los mandatos constitucionales mencionados,   la Corte ha indicado que el ámbito de validez de la actividad de proposición   normativa de las plenarias del Congreso se halla delimitado por las materias   objeto de deliberación en las comisiones respectivas. Sobre el tema, ha reseñado[24]  (las negrillas no hacen parte del texto original):    

“…el principio de identidad flexible   obliga a que si bien la iniciativa debe contar con los cuatro debates   reglamentarios, el texto no necesariamente debe ser idéntico en dicho trámite.[25]  Sin embargo, tal posibilidad de modificación de los proyectos durante el segundo   debate está sometida a límites, estrechamente relacionados con la preservación   de la unidad temática de la iniciativa. En términos de la Corte, el   ‘concepto de identidad[26]  comporta más bien que entre los distintos contenidos normativos que se propongan   respecto de un mismo artículo exista la debida unidad temática[27].   Tal entendimiento permite que durante el segundo debate los congresistas puedan   introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que   consideren necesarias (art. 160 C.P.), siempre que durante el primer debate   en la comisión constitucional permanente se haya discutido y  aprobado el   tema a que se refiera la adición o modificación[28]. Lo anterior   implica darle preponderancia al principio de consecutividad, en cuanto es   factible conciliar las diferencias surgidas en el debate parlamentario, sin   afectar la esencia misma del proceso legislativo[29].    

En efecto, la Carta autoriza la   introducción de modificaciones o adiciones al proyecto de ley durante el segundo   debate de cada Cámara. En este sentido es posible entonces que bajo la forma de   adición o modificación se incluya un artículo nuevo. La exigencia que el   ordenamiento impone es que el tema específico al que se refiera la modificación   o adición haya sido debatido y aprobado durante el primer debate.   En ese orden de ideas, es claro que la facultad de introducir modificaciones y   adiciones se encuentra limitada pues debe respetarse  el principio de   identidad, de forma tal que esos asuntos estén estrechamente ligados a lo   debatido y aprobado en comisiones[30]’[31]”.    

6.2.1. Paralelamente, la Corte ha definido las reglas   que permiten verificar la presencia de unidad temática entre lo inicialmente   debatido y las modificaciones luego introducidas (las negrillas no están en el   texto original) [32]:    

“…el límite para inclusión de   modificaciones por parte de las  plenarias es su unidad temática con los asuntos   previamente debatidos. Por ende, lo que recibe reproche constitucional es la   introducción de temas autónomos, nuevos y separables,[33]  que no guarden relación con las materias debatidas en instancias anteriores del   trámite. La Corte ha fijado los criterios materiales para determinar en qué   caso se está ante la inclusión de un tema nuevo. Al respecto, la jurisprudencia   prevé que ‘(i) un artículo nuevo no siempre corresponde a un asunto nuevo puesto   que el artículo puede versar sobre asuntos debatidos previamente[34];   (ii) no es asunto nuevo la adición que desarrolla o precisa aspectos de la   materia central tratada en el proyecto siempre que la adición este comprendida   dentro de lo previamente debatido;[35]  (iii) la novedad de un asunto se aprecia a la luz del proyecto de ley en su   conjunto, no de un artículo específico;[36] (iv) no constituye   asunto nuevo un artículo propuesto por la Comisión de Conciliación que crea una   fórmula original para superar una discrepancia entre las Cámaras en torno a un   tema.[37]’”    

De esta manera, los principios de consecutividad y de   identidad flexible, confluyen para crear un vínculo inescindible: (i) la   iniciativa de ley debe cumplir los debates exigidos en comisiones y plenarias   del Congreso; (ii) las materias que la conforman han de ser conocidas por esas   instancias legislativas, para que se satisfaga el requisito de deliberación   democrática; (iii) las enmiendas deben conservar la temática del proyecto de   ley, pues lo contrario conlleva el incumplimiento de los cuatro debates. Así, la   identidad temática “no responde a un criterio literal, sino a uno sustantivo,   que remite a la definición de los tópicos particulares que fueron objeto de   discusión en el primer debate, al margen del contenido particular de los textos   aprobados”[38].    

6.2.2. En suma, el principio de identidad flexible   requiere que en cada nuevo debate sólo se discutan asuntos que hubieren sido   considerados en los debates precedentes y que las modificaciones que se   introduzcan guarden relación con el contenido temático presente en las etapas   anteriores del trámite legislativo.    

La Corte ha expresado que aun cuando el Congreso ostenta la facultad de   configuración normativa, las enmiendas introducidas “deben respetar el   principio de (…) identidad de materia, de forma tal que esos asuntos estén   estrechamente ligados al contenido del proyecto debatido y aprobado en   comisiones[39].   Es decir, tales modificaciones o adiciones deben tener una conexidad clara y   específica[40],   estrecha[41],   necesaria según se desprende del propio artículo 160 Superior, y evidente[42]”  para que se pueda entender y establecer que respetan el principio de   identidad flexible[43].    

Por último, el principio de identidad flexible limita   además el margen de modificación de los proyectos de ley, al hallarse proscritos   cambios que concluyan en un “texto alternativo”. De ocurrir, las   iniciativas presentadas deben trasladarse a la respectiva comisión   constitucional permanente para que agote el trámite ordinario de aprobación   desde el primer debate, conforme lo dispone el artículo 179 de la Ley 5ª de 1992[44].    

Séptima. El   principio de unidad de materia en la configuración de las leyes. Reiteración de   jurisprudencia    

7.1. El artículo 158 superior establece   que  “todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles   las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella”.  Seguidamente, el artículo 169 ibídem determina que “el título de las leyes   deberá corresponder precisamente a su contenido”. Estas dos disposiciones configuran el “principio   de unidad de materia”, el cual explica y consolida el vínculo existente   entre el título de una ley y los asuntos que trata, y la conexidad interna de   las disposiciones que la integran[45].    

Como esta Corte lo ha explicado, este   criterio pretende asegurar que las leyes tengan un contenido sistemático e   integrado, referido a un solo tema, o eventualmente, a varios asuntos   relacionados entre sí.    

La importancia del principio de unidad de   materia radica en que a través de su aplicación se busca evitar que los   legisladores, y también los ciudadanos, sean sorprendidos con la aprobación   subrepticia de normas que nada tienen que ver con la(s) materia(s) que   constituye(n) el eje temático de la ley aprobada, y que por ese mismo motivo,   pudieran no haber sido objeto del necesario debate democrático al interior de   las cámaras legislativas. De igual manera, su debida observancia contribuye a la   coherencia interna de las normas y facilita el cumplimiento y aplicación de   estas últimas al evitar, o al menos reducir, las dificultades y discusiones   interpretativas que en el futuro pudieran surgir como consecuencia de la   existencia de disposiciones no relacionadas con la materia principal a la que la   ley se refiere.    

Así, por virtud de tal   principio, el Congreso debe   “(i) definir con precisión, desde el mismo título del proyecto, cuáles habrán de   ser las materias de que se va a ocupar al expedir la ley, y, simultáneamente,   (ii) mantener una estricta relación interna, desde una perspectiva sustancial,   entre las normas que harán parte de la ley, de manera que exista entre ellas   coherencia temática y una clara correspondencia lógica con la materia general de   la misma, resultando inadmisibles las modificaciones respecto de las cuales no   sea posible establecer esa relación de conexidad” [46].    

7.2. La jurisprudencia ha puntualizado que la infracción al principio de unidad   genera un vicio de carácter material, que en cuanto tal no está sujeto a la   regla de caducidad de un año desde la promulgación de la ley, y que por la misma   razón no resulta subsanable[47]. Esta calificación obedece a que “el juicio que debe hacer el juez   constitucional consiste esencialmente en examinar el contenido normativo de la   disposición acusada, con el fin de verificar que éste guarde coherente relación   con el estatuto legal del cual hace parte[48], y   no propiamente al trámite de su elaboración en el Congreso.     

El principio de unidad de materia actúa   entonces como un límite al ejercicio del poder de configuración del Congreso, en   cuanto impone al debate legislativo una medida de orden y se constituye en   parámetro de control de las leyes, pues  una vez surtido el proceso, las   normas aprobadas pueden ser sometidas al juicio de constitucionalidad con el fin   de verificar su cumplimiento.     

7.3. Sin embargo, este tribunal   también ha dispuesto que por respeto al principio democrático, el análisis de la   conexidad que requiere el principio de unidad de materia, ha de ser flexible y   menos restringido, considerándose satisfecho si existe relación temática,   teleológica, causal o sistemática entre la norma acusada y la ley que la   contiene[49].    

Así, de manera reiterada, ha   indicado la Corte[50]  que (i) la conexidad temática responde a la vinculación objetiva y razonable   entre el asunto sobre el que versa una ley y aquel de una disposición suya en   particular, sin que ello signifique “simplicidad temática”, toda vez que   la ley puede referirse a varias materias, siempre y cuando exista entre ellas   ese modo de vinculación; (ii) la conexidad teleológica tiene que ver con la   identidad de los objetivos de una ley y los contenidos de cada una de sus   normas, de manera que en conjunto se dirijan a un mismo propósito o destino;   (iii) la conexidad causal se traduce en la afinidad que la ley y sus   disposiciones deben encontrar con los motivos o las razones que dieron lugar a   su expedición, y (iv) la conexidad sistemática se refiere al enlace y la   coherencia existente entre todas y cada una de las normas de una ley, de tal   forma que constituyan un cuerpo ordenado que manifiesta e imprime una   racionalidad interna.    

7.4. En cuanto al nivel de escrutinio   aplicable, la Corte Constitucional también ha explicado que el principio de   unidad de materia no significa la imposibilidad de que una ley comprenda varios   asuntos, sino la necesidad de que exista entre ellos una conexidad objetiva y razonable[51], pues no se pretende   anular el principio democrático, “significativamente de mayor entidad como   valor fundante del Estado Colombiano”, de manera que solamente los segmentos   o proposiciones normativas que no se ajusten a la relaciones de conexidad   causal, teleológica, temática o sistémica “deben rechazarse como inadmisibles   si están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el   cuerpo de la ley”[52].   Sobre este tema esta Sala ha manifestado:      

 “(…) Cuando los tribunales constitucionales entran   a determinar si una ley ha cumplido o no con el principio de unidad de materia   deben ponderar también el principio democrático que alienta la actividad   parlamentaria y en esa ponderación pueden optar por ejercer un control de   diversa intensidad.  Esto es, el alcance que se le reconozca al principio   de unidad de materia tiene implicaciones en la intensidad del control   constitucional pues la percepción que se tenga de él permite inferir de qué   grado es el rigor de la Corte al momento del examen de las normas. Así, si se   opta por un control rígido, violaría la Carta toda norma que no esté   directamente relacionada con la materia que es objeto de regulación y, por el   contrario, si se opta por un control de menor rigurosidad, sólo violarían la   Carta aquellas disposi­ciones que resulten ajenas a la materia regulada. La   Corte estima que un control rígido desconocería la vocación democrática del   Congreso y sería contrario a la cláusula general de competencia que le asiste en   materia legislativa.  Ante ello, debe optarse por un control que no opte   por un rigor extremo pues lo que impone el principio de unidad de materia es que   exista un núcleo rector de los distintos contenidos de una Ley y que entre ese   núcleo temático y los otros diversos contenidos se presente una relación de   conexidad determinada con un criterio objetivo y razonable”[53].    

7.5. De otro lado, la jurisprudencia ha   establecido la distinción entre este principio y el de identidad relativa o   flexible, precisando, como se anotó en acápite anterior, que este último permite   las modificaciones o enmiendas  realizadas al inicial proyecto de ley   durante todo transcurso del trámite legislativo, prohibiendo sí la “creación”   de un proyecto radicalmente distinto. En otras palabras, mientras aquel   principio busca evitar que una o más partes del proyecto sean ajenas a su núcleo   temático principal, éste apunta a impedir la total transformación del proyecto,   tornándolo en uno diferente al inicialmente concebido.    

7.6. En conclusión, el principio de unidad de materia no puede ser   entendido de manera rígida, porque desconocería el principio democrático así   como la función legislativa en el marco de la libertad de configuración,   sometida sí a los parámetros que acaban de explicarse  Por  contrario, se   rompería en la medida que no exista congruencia entre los distintos aspectos que   regula la ley y la materia dominante de la misma[54].    

Octava. Análisis del artículo 15 de la Ley 1640 de   2013    

8.1. Como quedó dicho, este tribunal debe   determinar, en primer lugar, si los apartes demandados del artículo 15 de la Ley   1640 de 2013 vulneran el precepto  contenido en el artículo 157 de la   Constitución, relacionado con los pasos necesarios para su aprobación. Por ello,   siguiendo los planteamientos del actor, la Corte efectuará a continuación el   estudio de las situaciones que configurarían el vicio alegado con base en los   documentos allegados al proceso y su cotejo con la jurisprudencia   constitucional, a partir de lo cual decidirá lo pertinente.    

Adujo el demandante la presunta vulneración del trámite legislativo al no agotar   el primer debate en la respectiva comisión permanente de cada cámara, toda vez   que como precepto “nuevo”, fue incluido para segundo debate, en posible   transgresión de los principios de consecutividad e identidad flexible.    

8.2. Como primera medida observa la Corte que el proyecto de ley fue presentado   ante la Secretaría General de la Cámara de Representantes en mayo 8 de 2013 por   el Ministro de Hacienda y Crédito Público, con su correspondiente exposición de   motivos, destacando como objetivos del mismo:    

 “i) adecuar presupuestalmente algunas de las disposiciones   contempladas en la reciente reforma tributaria, Ley 1607 del 26 de diciembre de   2012;    

 ii) dar cumplimiento a los acuerdos establecidos con los   productores cafeteros a comienzos del mes de marzo;    

iii) asignar nuevos recursos a sectores de gran potencial de   impacto sobre el crecimiento económico y la generación de empleo, los cuales se   ejecutarán en el marco del Plan de Impulso a la Productividad y el Empleo, PIPE,   que el Gobierno Nacional ha puesto en marcha, y    

iv) incluir algunas operaciones que se consideran necesarias   para la correcta ejecución del presupuesto en algunas entidades”.    

Puesto a consideración del órgano legislativo, este proyecto de ley constó en   ese momento de solo ocho artículos, relacionados con:“Presupuesto de Rentas y   Recursos de Capital” (art. 1°), “Adiciones al Presupuesto de Gastos o Ley   de Apropiaciones” (art. 2°), “Reducciones al Presupuesto de Gastos o Ley   de Apropiaciones” (art. 3°), “Contracréditos  el Presupuesto de   Gastos o Ley de Apropiaciones” (art. 4°), “Créditos al Presupuesto   General de la Nación” (art. 5°), trasferencias de recursos tributarios al   FOSYGA para financiar el sistema de seguridad social (art. 6°), autorizaciones   de importación de combustibles para atenuar en el mercado interno las   fluctuaciones de los precios internacionales del crudo  (art.7°) y vigencia   de la ley (art.8°)[55].            

Según la estructura descrita, el proyecto recibió ponencia para primer debate en   las Comisiones Económicas Conjuntas de ambas cámaras del Congreso[56], siendo,   por solicitud del Ministro del ramo, adicionado con tres artículos nuevos,   encaminados a: (i) la destinación de recursos del presupuesto del Ministerio de   Defensa Nacional; (ii) la inversión de dineros para reposición de vehículos y el   respectivo reconocimiento económico; (iii) la destinación de recursos del   Proyecto de tarifas sector GLP. Incluyó también otras proposiciones de Senadores   y Representantes, una sobre la interpretación con autoridad por parte del   legislador en torno a la naturaleza de los recursos consignados en los fondos de   pensiones y cesantías y otra sobre la ampliación de la vigencia de restricción   sobre gastos de personal, dispuesta en el artículo 255 de la Ley 1450 de 2011   (“por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014”)[57].    

En  mayo 21 de 2013, reunidas las Comisiones   Conjuntas Terceras y Cuartas del Senado de la República y Cámara de   Representantes, este proyecto fue presentado a primer debate, previo llamado a   lista y verificación del quórum (Acta N° 033 de 2013), siendo discutido, votado   y aprobado el 30 de mayo siguiente, con la expresa mención de que “este   proyecto de ley consta de 8 artículos y en la ponencia se presentan 3 artículos   nuevos, el pliego de modificaciones, modificada (sic)  a los artículos 1°, 2°, 3° ,4° y 5° y la Proposición leída por el coordinador de   ponentes” (Acta N° 35 de 2013) [58].    

En igual sentido, tales comisiones económicas   conjuntas de ambas cámaras, “votaron afirmativamente el título y querer de   que el Proyecto de ley número 304 de 2013 Cámara, 252 de 2013 Senado, tenga   segundo [debate] de forma ordinaria de acuerdo a lo establecido en el   artículo 129 de la Ley 5ª de 1992, modificado por el artículo 1° de la Ley 1431   de 2011”.        

8.3. Conforme a lo anterior, para esta corporación es   claro que el artículo 15 acusado, inexistente al momento de la presentación del   proyecto, de las modificaciones y de la inclusión del articulado nuevo que   totalizaba once preceptos, no fue ni pudo haber sido objeto de primer debate en   las comisiones legislativas conjuntas. Empero, al menos en principio, este hecho   no supondría reparo constitucional alguno, puesto que el artículo 160 de la   carta política dispone que con ocasión de las discusiones legislativas, “en   segundo debate cada cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones,   adiciones y supresiones que juzgue necesarias”, pese a que el artículo 157   ibídem establece la exigencia regular de cuatro debates.    

Con todo, esta Corte advierte también que el primer   debate, por tener como eje de análisis y decisión los objetivos de la Ley   enunciados, fijó temas que guardan íntima y necesaria relación con la estructura   y el manejo del Presupuesto General de la Nación de 2013, a partir de las normas   iniciales y las adicionales, lo que confrontado con los apartes del artículo 15   acusado, daría como resultado la vulneración de los principios de consecutividad   y de identidad flexible. Estas circunstancias se abordarán seguidamente a partir   de los debates legislativos en el Congreso y la jurisprudencia conocida y   vigente sobre la materia.       

8.4. El 12 de junio de 2013, los   ponentes que en su momento fueron designados por las Mesas Directivas de las   Comisiones Tercera y Cuarta de la Cámara de Representantes, presentaron para   segundo debate la ponencia, con pliego de modificaciones anexo, previas   reuniones sostenidas con el Ministro de Hacienda y Crédito Público.    

Además de una serie de medidas   sobre recortes y traslados presupuestales, la ponencia incluía como artículo   nuevo el que ahora es objeto de demanda parcial, bajo el entendido de que   tal proposición “es necesaria para que el órgano de control fiscal pueda   desempeñar de manera más eficiente la misión constitucional que le ha sido   asignada”[59].   Esta nueva norma se habría introducido al amparo de lo previsto en el inciso 2°   del artículo 160 superior conforme al cual “durante el segundo debate cada   cámara podrá introducir al proyecto, las modificaciones, adiciones y supresiones   que juzgue necesarias”, bajo el entendido de que conforme a esa regla no se   tornaba imperativa la inclusión de ese nuevo artículo desde el primer debate.    

A su turno y con esa misma lógica, la ponencia para   segundo debate presentada en la plenaria del Senado de la República, incluyó   también el artículo nuevo ahora acusado[60]. En esta   cámara legislativa el segundo debate se abrió en la sesión de junio 17 de 2013   (Acta N° 67 de 2013) previo anuncio para su discusión y aprobación en junio 12   de 2013 (Acta N° 66 de 2013), con la siguiente manifestación y decisión: “La   Presidencia somete a consideración de la plenaria el bloque del articulado del   proyecto: 10 artículos originales, más cinco nuevos y 2 proposiciones que tienen   el consenso de los ponentes y el Ministerio de Hacienda, con la exclusión del   artículo nuevo que leyó el Senador Juan Carlos Restrepo y cerrada la discusión   pregunta: Adopta la plenaria el articulado con las modificaciones propuestas? Y   esta responde afirmativamente”. Adoptado el artículo excluido y cumplida la   votación del proyecto de ley y su título, (Por el Sí 67, Por el No 2), el bloque   del articulado fue aprobado con las modificaciones propuestas[61].    

Más adelante, al llegar el asunto para último debate   ante la plenaria de la  Cámara de Representantes, y en razón a las   importantes diferencias existentes entre lo aprobado en primer debate por las   comisiones conjuntas y la versión acogida por la plenaria del Senado, se decidió   conformar una Comisión Accidental al interior de la Cámara de Representantes,   que se encargaría de elaborar una versión final para la aprobación de ésta.    

Finalmente, en Sesión Plenaria del día 19 de junio de   2013 (Acta N° 215 de junio 18 de 2013) se ordenó dar segundo debate a este   proyecto, resultando aprobada la proposición existente sobre el mismo, con   registro final de votación (Por el Sí 109, Por el No 0) y el siguiente informe   del Secretario: “Señor Presidente inicialmente son 11 artículos, sin embargo   hay cuatro proposiciones que los Ponentes dicen que se dejen como constancia y   hay una proposición que propone con la firma de más de 70 honorables   Representantes, que pide que se acoja el texto aprobado en segundo debate del   Senado que son 16 artículos y hay un artículo nuevo, entonces si usted ordena   leemos las proposiciones”.    

Realizada su lectura y cerrado el registro de   votación (por el Si 117, Por el No 0 votos), la Cámara de Representantes acogió   un texto equivalente al del proyecto aprobado en segundo debate por la plenaria   del Senado (Acta N° 216 de junio 19 de 2013) y el título del mismo, previa   votación (Por el Si 106, Por el no 0)[62].    

Así las cosas, se observa que ambas cámaras   legislativas aprobaron en sus respectivas plenarias un mismo texto definitivo   sobre el Proyecto de ley 304 de 2013 Cámara / 252 de 2013 Senado, el cual   incluía el artículo ahora acusado[63].    

8.5. El trámite legislativo expuesto evidencia   entonces la inclusión, el estudio, la votación y la aprobación del artículo 15   de la Ley 640 de 2013 como artículo nuevo, el mismo que, según se   explicó, no hizo parte del proyecto radicado en la Secretaría General de la   Cámara de Representantes en mayo 8 de 2013 para primer debate legislativo. Esta   circunstancia demuestra entonces que el referido proyecto no surtió los cuatro   debates reglamentarios (numerales 2° y 3° del artículo 157 superior), al haber   estado ausente de los dos primeros[64] lo que   lesiona el principio de consecutividad.    

Para la Corte lo indicado en   precedencia no tendría ningún reparo constitucional, si no fuera porque el   entendimiento y la aplicación del ya citado principio de consecutividad, surge   conexo e inescindible con el de identidad flexible o relativa, de forma que no   pueden desligarse, en tanto los desarrollos incluidos durante el segundo debate,   siempre han de caber dentro de lo discutido y aprobado en el primero, en la   respectiva comisión constitucional permanente. En otras palabras, las adiciones   o modificaciones introducidas encuentran un límite de concreción en “el tema   del proyecto” desde el primer debate.     

Frente al caso concreto, constata   esta corporación que los asuntos estudiados en primer debate por las Comisiones   Conjuntas Terceras y Cuartas del Senado de la República y Cámara de   Representantes, según la ponencia y los motivos que sustentaron el proyecto de   ley número 304 de 2013 Cámara y 252 de   2013 Senado, se referían a aspectos estrictamente   presupuestales, vinculados a la composición y manejo de recursos fiscales   (créditos, contracréditos, reducciones, traslados, asignaciones, inversiones,   supresiones, transferencias, autorizaciones, vigencias).    

Se observa entonces que el   contenido del artículo 15 demandado, no guarda vínculo, relación o injerencia   alguna, ni siquiera indirecta, con tales asuntos, por lo que no podría   entenderse implícitamente incluido en ellos, única supuesto bajo el cual habría   de tenerse por cumplido el principio de identidad flexible, así como también el   de consecutividad.    

En suma, aun cuando es cierto que   en el segundo debate ante las plenarias pueden incluirse modificaciones o   adiciones frente a lo aprobado en comisiones, como se pretendió hacer con el   actual artículo 15 de la Ley 1640 de 2013, ello solo es posible en cuanto la   temática de tales inclusiones se refiera a lo discutido y aprobado en primer   debate, lo que, según verificación documental, no ocurrió en este caso.    

8.6. De otra parte, respecto al   otro vicio alegado, relativo a la posible vulneración del principio de unidad de   materia, observa la Sala que la norma acusada aparece estructurada en un plano   totalmente ajeno, ya no respecto del trámite legislativo, sino frente a la   temática prevalente en la ley en que aparece inserta, que como se explicó, se   refiere a asuntos estrictamente presupuestales, de contenido y propósitos   eminentemente técnicos. En tal medida, se aprecia que la disposición demandada   no guarda relación o conexidad alguna con tales temas, lo que prima facie   implica incumplimiento del principio de unidad de materia estipulado en el   artículo 158 superior.    

En efecto, según la jurisprudencia   desarrollada por la Corte Constitucional sobre este tópico, los segmentos   atacados del artículo 15 de la Ley 1640 de 2013, no guardan sintonía temática   con el resto de dicha preceptiva, toda vez que, según se explicó, esta norma se   refiere al otorgamiento de facultades extraordinarias al Presidente de la   República para realizar modificaciones en la estructura de la planta de personal   de la Contraloría General en diferentes aspectos, mientras que la ley a la que   pertenece está dirigida a realizar movimientos presupuestales, distantes por   esencia de lo que significan y generan los cambios en la planta de personal de   una específica entidad oficial a partir de modificaciones, incorporaciones y   unificaciones ordenadas por el Presidente de la República.    

Tampoco la norma converge en una   identidad teleológica con el restante articulado de esta ley, por cuanto los   objetivos de ésta son de carácter presupuestal, lo que sin dificultad permite   apreciar una temática y unos objetivos diferentes a los de la disposición   acusada, que apunta a introducir cambios en asuntos relativos a plantas de   personal.            

En ese mismo orden de ideas, no   aflora de los segmentos normativos censurados afinidad causal alguna con la ley   que la contiene, pues recordando que la exposición de motivos que inspiró dicha   ley se enfocó en la necesidad de realizar modificaciones al Presupuesto General   de la Nación con base en unas adecuaciones ligadas a una reciente reforma   tributaria y a determinados sectores de la economía de importante impacto, ello   resulta extraño frente al tema que fue acusado por el actor, vinculado como se   anotó, a la estructura y manejo de la planta de personal de la Contraloría   General de la República.         

Por último, a tono con lo   expuesto, es evidente que la norma acusada, aun cuando en sí misma, aislada   contempla un fin claro y definido, no guarda coherencia con los demás artículos   de esta ley, faltando así a la conexidad sistemática, lo que por consecuencia   lógica, le impide hacer parte de un cuerpo jurídico racional conforme a la   temática tratada, habida consideración de que su contenido y propósitos no   coinciden con el todo de la ley.       

8.7. Como resultado de lo antes   expuesto, para la Corte Constitucional los dos problemas analizados a partir de   los cargos de la demanda, resultan diáfanos y suficientes para invalidar la   constitucionalidad de los apartes demandados del precepto 15 de la Ley 1640 de   2013, pues como se dijo, esta norma fue incluida dentro del texto del proyecto   antecedente en violación de los principios de consecutividad e identidad   flexible, además de lo cual su contenido resulta extraño frente a la temática   prevalente en dicha norma, por lo que se desconoce también la regla sobre unidad   de materia.    

Ahora bien, recordando que en el   presente caso la demanda se dirigió solo contra algunos apartes del artículo 15   de la Ley 1640 de 2013, cuya exclusión por inconstitucionalidad dejaría vigentes   otros segmentos carentes de un claro e inteligible sentido normativo, esta   corporación encuentra necesario realizar una integración normativa[65] con los   restantes textos que conforman esa norma, como resultado de la cual se declarará   inexequible la totalidad de ese artículo, relacionado con el otorgamiento de   facultades extraordinarias al Presidente de la República para reestructurar las   plantas de personal de la Contraloría General de la República y del DAS (en   liquidación).    

9. Conclusión    

Como producto de los análisis   realizados, la Corte encontró que el artículo 15 de la Ley 1640 de 2013 fue   introducido al texto del proyecto antecedente durante el trámite ante la   plenaria del Senado de la República, razón por la cual, teniendo en cuenta que   el primer debate adelantó en forma conjunta ante las comisiones económicas de   las dos cámaras, esta norma solo surtió dos de los cuatro debates que conforme   al artículo 157 superior son necesarios para la aprobación de un proyecto de   ley. En tal medida, se vulneraron los principios de consecutividad e identidad   flexible, lo que causa la inexequibilidad de dicha norma.    

Paralelamente, esta corporación   constató también la vulneración del principio de unidad de materia previsto en   el artículo 158 de la carta, en la medida que la norma acusada y su contenido se   apartan diametralmente de la temática prevalente en todas las demás   disposiciones que integran esta ley, lo que así mismo implica contrariedad con   el texto superior y justifica su expulsión del ordenamiento jurídico.      

VII.   DECISION    

En mérito de lo expuesto,   la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por   mandato de la Constitución,    

RESUELVE:    

DECLARAR INEXEQUIBLE el artículo 15 de la Ley 1640 de 2013,   “Por la cual se efectúan unas modificaciones al Presupuesto General de la Nación   para la vigencia fiscal de 2013”.    

Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la   Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Presidente    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA         MAURICIO   GONZÁLEZ CUERVO    

                         Magistrada                                                       Magistrado    

                                                                                Con aclaración de voto    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ         GABRIEL E. MENDOZA MARTELO    

                       Magistrado                                                               Magistrado    

     ANDRÉS MUTIS VANEGAS             JORGE IVAN PALACIO PALACIO                                         

                      Magistrado                                                     Magistrado    

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB              ALBERTO ROJAS RIOS    

     Magistrado                                                      Magistrado    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

      

ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO    

MAURICIO GONZALEZ CUERVO    

A LA SENTENCIA C-386/14    

Demanda de   inconstitucionalidad contra unos segmentos del artículo 15 de la Ley 1640 de   2013, “Por la cual se efectúan unas   modificaciones al Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de   2013”    

1. Comparto la decisión de la   Sala Plena en declarar la inexequibilidad del artículo 15 de la Ley 1640 de   2013, “Por la cual se efectúan unas modificaciones al Presupuesto General de la   Nación para la vigencia fiscal de 2013”,  al constatarse el exceso en las   facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la República en el   artículo acusado, para reestructurar la planta de personal de la contraloría   general y el DAS en liquidación, el desconocimiento de los principios de   consecutividad, identidad flexible y de unidad de materia.    

2. No obstante, aclaro mi voto   respecto de la naturaleza del vicio por violación del principio de unidad de   materia, el cual, contrario a lo que ha establecido la jurisprudencia de esta   Corporación, considero es de naturaleza formal y por tanto, sujeto al plazo de   caducidad de la acción de inconstitucionalidad establecido en el artículo 242   Superior, por las siguientes razones:    

2.1. La confrontación que   realiza la Corte no es con un precepto constitucional, sino con la misma ley de   la cual hace parte la norma demandada para determinar su coherencia con la   materia regulada por el correspondiente estatuto legislativo. A partir de ello,   se examina si el Congreso de la República legisló sobre el tema general de la   ley tramitada o si, por no proceder de ese modo, trasgredió las condiciones bajo   las cuales debe ejercer su competencia.    

2.2. El examen que debería   realizar el juez del control abstracto para determinar la ocurrencia del   desconocimiento de la unidad de materia, no consiste entonces en determinar la   violación de un contenido material de la Carta, sino en un examen acerca del   adecuado ejercicio de la competencia del Congreso para introducir una norma en   un proyecto de ley, atendiendo su materia general.    

En conclusión, el hecho de que   la exigencia de cumplimiento de la unidad material derive de la Constitución, no   implica per se que el contenido de la norma analizada esté en contra del   ámbito material de la Carta Política, pues ello nunca se analiza cuando se   verifica si lo demandado concuerda con el tema general de la ley que lo   contiene. Así, el control constitucional material sólo existe como tal, en   cuanto el parámetro de cotejo de la norma legal acusada sea de contenido   Superior. Por lo cual, el vicio por falta de unidad de materia, al no emanar de   un juicio material -de la norma legal contra un contenido sustancial de la   Constitución- no es un vicio de tal naturaleza.    

Respetuosamente,    

MAURICIO GONZALEZ CUERVO    

Magistrado    

[1] C-131 de 1993, M. P. Alejandro Martínez Caballero, entre otras.    

[2] Ver, entre otros, Auto 288 de 2001 y sentencias C-1052 de 2001 y   C-568 de 2004 (M. P. Manuel José Cepeda Espinosa) y C-980 de 2005 (M. P. Rodrigo   Escobar Gil).    

[3] C-1052 de 2001, precitada.    

[4] C-1052 de 2001 y C-980 de 2005, precitadas.    

[5] C-1052 de 2001, precitada.    

[6] Reiterada en tiempo más reciente mediante la sentencia C-533 de 2012 (M. P. Nilson Pinilla Pinilla).    

[7] “Corte Constitucional, sentencia C-012 de 2010.”    

[8] “Corte Constitucional, sentencia C-814 de 2009.”    

[9] “Corte Constitucional, sentencia C-480 de 2003.”    

[10] Cfr. C-737 de 2001, C-1039 de 2004 y C-131   de 2009, entre muchas otras.    

[11] Cfr. C-865 de 2001 (M. P. Eduardo Montealegre Lynett) reiterada en   el fallo C-578 de 2002 (M. P. Manuel José Cepeda Espinosa), entre otros.    

[12] Reiterada, entre muchas otras, en la sentencia C-131 de 2009 ( M.   P. Nilson Pinilla Pinilla).    

[13] Sentencias C-473 de 2004 (M. P. Manuel José Cepeda Espinosa),   C-370 de 2004 (Ms. Ps. Jaime Córdoba Triviño y Álvaro Tafur Galvis) y auto A-170   de 2003 (M. P. Álvaro Tafur Galvis)    

[14] C-131 de 2009, precitada.    

[15] Cfr. C-816 de 2004 (Ms. Ps. Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo   Uprimny Yepes).    

[16] Cfr. sentencia C-737 de 2001 (M. P. Eduardo Montealegre Lynett).    

[17] “Corte Constitucional, C-760 de 2001, precitada.”    

[18] C-473 de 2004   precitada.    

[19] Cfr. C-737 de 2001, precitada.    

[20] Cfr. C-940 de 2003 M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra. Ver además   C-044 de 2002, M. P. Rodrigo Escobar Gil; C-801 de 2003, M. P. Jaime Córdoba   Triviño; C-1056 de 2003, M. P. Alfredo Beltrán Sierra; C-333 de 2010 y C-240 de   2012, M. P. Nilson Pinilla Pinilla; C-490 de 2011 y  C-537 de 2012, M. P.   Luis Ernesto Vargas Silva; C-894 de 2012, M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub;   C-015 de 2013, M. P. Mauricio González Cuervo; C-274 de 2013, M. P. María   Victoria Calle Correa, entre muchas otras.     

“ [21]  Corte Constitucional, Sentencia C-940 de 2003 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra).   En la sentencia, la Corte consideró que el principio de identidad ‘(…) adquiere   en la Constitución de 1991 una connotación distinta a la que tenía en el régimen   constitucional anterior, (…) si en la Carta de 1886 se exigía que el texto   aprobado en cada uno de los debates fuera exactamente el mismo, por lo cual   cualquier modificación aún menor implicaba repetir todo el trámite, hoy en día   se ha abandonado el principio de identidad rígido, para permitir que las   comisiones y las plenarias de las cámaras puedan introducir modificaciones al   proyecto (CP art. 160), y que las discrepancias entre lo aprobado en una y otra   Cámara no obliguen a repetir todo el trámite, sino que las comisiones   accidentales preparen un texto unificado que supere las diferencias, texto que   es entonces sometido a la aprobación de las plenarias.’”    

[22] Cfr. C-453 de 2006, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. Ver además   C-333 de 2010; C-490 de 2011; C-240, C-537 y C-894 de 2012; C-015  y C-274   de 2013 precitadas, entre muchas otras.    

[23] El artículo 148 de la Ley 5 de 1992, prescribe además que   “cuando un proyecto haya pasado al estudio de una Comisión permanente, el   Presidente de la misma deberá rechazar las disposiciones o modificaciones que no   se relacionen con una misma materia, decisiones que serán apelables ante la   Comisión”. Cfr. C-537 de 2012 y C-015 de 2013,   precitadas, entre otras.    

[24] Cfr.C-490 de 2011, precitada.    

[25] “Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-208/05.”    

[26] “Sentencia C-702 de 1999.”    

[27]  “Sentencia C-1190 de 2001. También se puede consultar la   Sentencia C-950 de 2001.”    

[28]  “Sentencia C-702 de 1999.”    

[29] “Ver Sentencia C-1108/01.”    

[30] “Sentencias C-008 de 1995 y C-809 de 2001.”    

[31] “Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-706/05.”    

[32] Cfr. C-490 de 2011, precitada.    

[33] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-453/06.    

[34] “Corte Constitucional, Sentencia C-801 de 2003, en este caso se   examinó los cambios sufridos por el artículo 51 de la Ley 789 de 2003 (jornada   laboral flexible), frente al cual el Congreso ensayó distintas fórmulas en todos   los debates. El artículo, tal y como fue finalmente aprobado, no hizo parte ni   del proyecto del gobierno, ni de la ponencia para primer debate en comisiones.   En la ponencia para segundo debate en plenaria de la Cámara fue incluido y   aprobado el artículo sobre jornada laboral flexible. En la ponencia para segundo   debate en plenaria del Senado, no existía el artículo sobre jornada laboral   flexible, pero sí el asunto de la jornada laboral. La comisión de conciliación   adopta el artículo sobre jornada laboral flexible y fórmula que es aprobada por   las Cámaras. Aun cuando el artículo como tal sólo es aprobado inicialmente en la   Plenaria de la Cámara,  el asunto sobre la regulación de la jornada laboral   sí fue aprobado en los 4 debates.”    

[35] “Corte Constitucional, sentencia C-1092 de 2003.”    

[36] “Corte Constitucional, sentencia C-920 de 2001. La Corte   declara la inexequi­bilidad de una disposición. Intro­ducida en el último   debate, que constituía un asunto nuevo, sin relación con la materia debatida   hasta ese momento.”    

[37] “Ver Corte Constitucional, sentencia C-198 de 2002.”    

[38] Cfr. C-537 de   2012, precitada. En armonía con los principios aludidos, el Reglamento del   Congreso (Ley 5ª. de1992) dispone: “Artículo 178.  MODIFICACIONES.   De conformidad con lo dispuesto en el artículo 160, inciso 2o., de la   Constitución Política, cuando a un proyecto de ley le sean introducidas   modificaciones, adiciones o supresiones durante el debate en Plenaria, éstas   podrán resolverse sin que el proyecto deba regresar a la respectiva Comisión   Permanente.//Sin embargo, cuando se observaren serias discrepancias con la   iniciativa aprobada en Comisión, o se presentaren razones de conveniencia, podrá   determinarse que regrese el proyecto a la misma Comisión para su reexamen   definitivo. Si éste persistiere en su posición, resolverá la Corporación en   pleno. //Las enmiendas que se presenten estarán sometidas a las condiciones   indicadas para el primer debate, en los artículos 160 y siguientes, con las   excepciones de los artículos 179 a 181”.    

[40] “Sentencia C-307 de 2004, (MPs. Rodrigo Escobar Gil, Manuel   José Cepeda Espinosa y Alfredo Beltrán Sierra.”    

[41] “Sentencia C-1147 de 2003 (MP. Rodrigo Escobar Gil, AV. Manuel   José Cepeda Espinosa y Rodrigo Escobar Gil. SV. Eduardo Montealegre Lynett).”    

[42] “Sentencia C-753 de 2004, (MP. Alfredo Beltrán Sierra, SV.   Jaime Araujo Rentería).”    

[43] Cfr. C-274 de 2013, precitada.    

[44] Ibídem. Ver además C-1056 de 2003 y C-312 de 2004 precitadas,   entre otras. El Artículo 179 de la Ley 5ª de 1992, reza: “ENMIENDA TOTAL O PARCIAL. Si el pleno aprobare una enmienda a la totalidad   de las que propongan un texto alternativo, se dará traslado del mismo a la   Comisión correspondiente para que sea acogido en primer debate. Si ésta lo   rechazare, se archivará el proyecto. // Si en cambio,   fuere una enmienda al articulado, que no implica cambio sustancial, continuará   su trámite constitucional”.    

[45] Cfr. C-133 de 2012 (M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo). Ver   además C-274 de 2013 (M. P. María Victoria Calle Correa).    

[46] Ibidem. Ver además C-390 de 1996 (M. P.  José Gregorio   Hernández  Galindo).    

[47] C-486 de 2009 (M. P. María Victoria Calle Correa). Ver   además C-025 de 1993 (M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz), C-531 de 1995 (M. P.   Alejandro Martínez Caballero), C-256 de 1998 (M. P. Fabio Morón Díaz),  C-006 de   2001 (M. P. Eduardo Montealegre Lynett), C-506 de 2006 (M. P. Clara Inés Vargas   Hernández), C-714 de 2008 (M. P. Nilson Pinilla Pinilla), entre otras. Ver además los fallos C-501 de 2001 (M. P. Jaime Córdoba Triviño),   C-230 de 2008 (M. P. Rodrigo Escobar Gil) y la precitada C-133 de 2012.    

[48] Cfr. C-501 de 2001, precitada.    

[49] C-786 de 2004 (M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra). Ver además las   precitadas sentencias C-714 de 2008 y C-133 de 2012.    

[50] C-025 de 1993 (M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz) y C-992 de 2001 (M.   P. Rodrigo Escobar Gil).    

[51]Ibídem.    

[52]Cfr. C-1067 de 2008 (M. P. Marco Gerardo   Monroy Cabra).    

[53] Cfr. C-501 de 2001, precitada.    

[54] C-352 de 1998 (Ms. Ps. Antonio Barrera Carbonell y Alfredo Beltrán   Sierra. Ver también C-133 de 2012.    

[55] Gaceta del Congreso N° 267 de mayo 9 de 2013, Cámara de   Representantes,  págs. 7 a 36.     

[56] En cumplimiento de la regla prevista en el inciso 3° del artículo   346 de la Constitución Política, conforme a la cual “Las comisiones de   asuntos económicos de las dos cámaras deliberarán en forma conjunta para dar   primer debate al proyecto de Presupuesto de rentas y Ley de Apropiaciones”,   regla que naturalmente aplica también al caso de eventuales reformas o adiciones   a una Ley anual de Presupuesto.    

[57] Gaceta del Congreso N°337 de mayo 29 de 2013, Cámara de   Representantes.    

[58] Gaceta del Congreso N°534 de julio 25 de 2013, Cámara de   Representantes, págs. 7 a 51. N° 343 de mayo 29 de 2013,  Senado de la   República, págs. 1 a 27.     

[59] Gaceta del Congreso  N° 409 de junio 12 de 2013, Cámara de   Representantes, págs. 13 a 37: N° 407 de junio 12 de 2013, Senado de la   República,  pág.1 a 37.    

[60] Gaceta N° 407 de junio 12 de 2013, Senado de la República, págs. 1   a  13.    

[61] Gaceta del Congreso N° 662 de agosto 30 de 2013, Senado de la   República, pág..95; N° 691 de septiembre 6 de 2013, págs. 1 a 62.    

[62] Gaceta del Congreso N° 751 de septiembre 20 de 2013, Cámara    de Representantes, págs.120 y 121; N° 757 de septiembre 23 de 2013, Cámara de   Representantes, págs. 148, 158 a 168.     

[63] Gaceta del Congreso N° 462 de julio 2 de 2013, Cámara  de   Representantes, pág. 1 a 38;  N° 878 de octubre 31 de 2013,  págs. 1 a   24.    

[64] Que en el presente caso, y según lo antes explicado, se realizaron   de manera conjunta y simultánea en cumplimiento de lo previsto en el inciso 3°   del artículo 346 superior.    

[65] Según el fallo C-463 de 2008 (M. P. Jaime Araújo Rentería), la   integración de unidad normativa con preceptos no acusados procede   excepcionalmente en tres hipótesis: “(i) en primer lugar, en el caso cuando se demanda una   disposición que no tiene un contenido normativo claro y unívoco, razón por la   cual resulta necesario integrar su contenido normativo con el de otra   disposición que no fue acusada, a fin de completar el enunciado normativo   demandado y evitar así una decisión inhibitoria; (ii) en segundo lugar,   cuando el enunciado normativo demandado se encuentra reproducido en otras normas   del ordenamiento que no fueron demandadas, a fin de evitar que el fallo de   constitucionalidad resulte inane; y (iii) cuando la disposición demandada   se encuentra íntima o intrínsecamente vinculada o relacionada con otra   disposición, respecto de la cual se yerguen serias sospechas de   constitucionalidad.. Ver además, C-320 de 1997 (M. P. Alejandro Martínez   Caballero), C-539 de 1999 (M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz) y C-624 de 2013 (M. P.   Jorge Ignacio Pretelt Chaljub).