C-794-14

           C-794-14             

Sentencia C-794/14    

(Bogotá D.C., 29 de octubre de 2014)    

UTILIZACION DE CARGO PUBLICO PARA PARTICIPAR DE MANERA ACTIVA EN CONTROVERSIAS   POLITICAS-Tipificación   como falta disciplinaria gravísima no vulnera libertad de expresión ni libre   ejercicio del derecho al sufragio y derechos políticos    

UTILIZACION DE CARGO PUBLICO PARA PARTICIPAR DE MANERA ACTIVA EN CONTROVERSIAS   POLITICAS-Aptitud   de la demanda    

UTILIZACION DE CARGO PUBLICO PARA PARTICIPAR DE MANERA ACTIVA EN CONTROVERSIAS   POLITICAS-Contenido   y alcance    

PARTICIPACION DE EMPLEADOS DEL ESTADO EN ACTIVIDADES O CONTROVERSIAS POLITICAS-Antecedentes   en asamblea constituyente    

PROHIBICION DE  PARTICIPACION DE EMPLEADOS DEL ESTADO EN ACTIVIDADES O CONTROVERSIAS   POLITICAS-Clases de empleados destinatarios de la medida conforme acto   legislativo 2 de 2004    

PROHIBICION DE  PARTICIPACION DE EMPLEADOS DEL ESTADO EN ACTIVIDADES O CONTROVERSIAS   POLITICAS-Objeto    

La   prohibición de participar en política dirigida a los empleados del Estado se   apoya en importantes razones constitucionales que se desprenden de una lectura   sistemática de la Carta. En efecto, dicha restricción tiene por objeto (i)   preservar el principio de imparcialidad de la función pública, de la apropiación   del Estado por uno o varios partidos; (ii) asegurar la prevalencia del interés   general sobre el interés particular, ya grupista, sectorial o partidista; (iii)   garantizar la igualdad de los ciudadanos y organizaciones políticas, del trato   privilegiado e injustificado que autoridades o funcionarios puedan dispensar a   personas, movimientos o partidos de su preferencia; (iv) proteger la libertad   política del elector y del ciudadano del clientelismo o la coacción por parte de   servidores del Estado, mediante el uso abusivo de la investidura oficial y la   utilización de los recursos del público; y (v) defender la moralidad pública de   la utilización o destinación abusiva de bienes y dineros públicos. En suma,   tales principios, valores y derechos constitucionales explican y justifican la   limitación de derechos de participación política de que son objeto los   servidores del Estado.    

PROHIBICION DE  PARTICIPACION DE EMPLEADOS DEL ESTADO EN ACTIVIDADES O CONTROVERSIAS   POLITICAS-Comprende la conducta dirigida a intervenir activa o pasivamente   en las diferentes disputas con incidencia electoral directa, apoyando o   rechazando, una causa, una organización política o un candidato    

ACTIVIDADES DE PARTIDOS Y MOVIMIENTOS Y   CONTROVERSIAS POLITICAS-No hace   parte del significado constitucional la emisión de una opinión o la presentación   de una postura respecto de un asunto de interés general    

SERVIDORES PUBLICOS-Poder-deber de comunicación con los ciudadanos    

La Corte ha reconocido que los servidores públicos   tienen no solo la facultad sino también el deber de comunicarse de forma   permanente con los ciudadanos a fin (i) de divulgar información relativa a   materias de interés general, (ii) de formular opiniones respecto de las   políticas gubernamentales emprendidas, (iii) de defender las gestiones   realizadas o (iv) de ofrecer respuestas a quienes cuestionan sus ejecutorias.   Según la Corte estas últimas actuaciones quedan comprendidas por el “natural   desarrollo de la democracia” y admiten “apreciaciones subjetivas formuladas a   partir de criterios personales.    

PARTICIPACION EN POLITICA-Límites    

PARTICIPACION EN POLITICA DE   SERVIDORES PUBLICOS-Jurisprudencia constitucional    

PARTICIPACION EN POLITICA DE   SERVIDORES PUBLICOS-Indeterminación de condiciones/PARTICIPACION EN POLITICA DE   SERVIDORES PUBLICOS-Carácter excepcional    

PARTICIPACION EN POLITICA DE   SERVIDORES PUBLICOS-Inscripción como miembro de partido político/PARTICIPACION EN POLITICA DE   SERVIDORES PUBLICOS-Indeterminación de la expresión “o militantes” referida a   la posibilidad de participar en campaña electoral    

PARTICIPACION EN POLITICA DE   SERVIDORES PUBLICOS-Vaguedad al definir participación en   simposios, conferencias, foros y congresos organizados por el partido    

PARTICIPACION EN POLITICA DE   SERVIDORES PUBLICOS-Vaguedad al definir participación como   miembros de organización de base de los centros de estudios o academias de   formación del partido    

PARTICIPACION EN POLITICA DE   SERVIDORES PUBLICOS-Contribución a fondos de partidos, movimientos o   candidatos    

PARTICIPACION EN POLITICA DE   SERVIDORES PUBLICOS-Solo procede con   la expedición de una ley estatutaria    

UTILIZACION DE CARGO PUBLICO PARA PARTICIPAR DE MANERA ACTIVA EN CONTROVERSIAS   POLITICAS-Juicio   de proporcionalidad    

        

Demanda de inconstitucionalidad en           contra del artículo 48, numeral 39 (parcial) de la ley 734 de 2002.    

Referencia: Expediente           D-10191.    

Actor: Nixon Torres Cárcamo.     

Magistrado Ponente: MAURICIO GONZÁLEZ           CUERVO.    

       

I.   ANTECEDENTES.    

1.   Norma acusada    

El   ciudadano Nixon Torres Cárcamo formula demanda en contra de   la expresión “y en las controversias políticas”, contenida en el numeral   39, del artículo 48, de la ley 734 de 2002. La expresión  demandada se   subraya a continuación:    

LEY 734 DE 2002    

(Febrero 05)    

por la cual se expide el Código   Disciplinario Único.    

LIBRO II    

PARTE ESPECIAL    

TITULO ÚNICO    

LA DESCRIPCION DE LAS FALTAS DISCIPLINARIAS   EN PARTICULAR    

CAPÍTULO I    

Faltas gravísimas    

Artículo 48. Faltas gravísimas. Son faltas gravísimas   las siguientes:    

(…)    

39. Utilizar el cargo para participar en las   actividades de los partidos y movimientos políticos y en las controversias   políticas, sin perjuicio de los derechos previstos en la Constitución y   la ley.    

      

2.   Pretensiones y cargos de la demanda.    

El   demandante   solicita se declare la inexequibilidad de la expresión “y en las   controversias políticas”, del numeral 39, del artículo 48, de la ley   734 de 2002. Para ello enuncia los siguientes cargos de inconstitucionalidad.    

2.1.   Cargo por violación del Preámbulo de la Constitución.    

Tipificar como falta gravísima la participación en las controversias políticas,   implica una limitación desproporcionada de las libertades y derechos vinculados   a la democracia. En efecto, con la expresión acusada se afecta seriamente el   derecho de los funcionarios públicos de participar en las “opiniones,   decisiones políticas, que emanen de las tres (3) Ramas del Poder Público y que   constituyen el ejercicio de otros derechos fundamentales, que el Estado debe   garantizar a todos los ciudadanos.”        

2.2.   Cargo por violación del artículo 9º de la Constitución.    

Dado   que el artículo 9º de la Carta establece que las relaciones del Estado   colombiano se fundamentan en los principios del derecho internacional, la   disposición acusada debe examinarse a partir de la Convención Americana de   Derechos Humanos en la que se desarrolla el derecho a la participación política   “sin limitaciones a partir de que se ejecuten funciones públicas en   cualesquiera de los cargos de las tres (3) Ramas del Poder Público.”    

2.3.   Cargo por violación del artículo 20 de la Constitución.    

La   prohibición que se deriva de la disposición demandada, afecta el contenido   esencial de la libertad de expresión protegida por el artículo 20 de la Carta.   En efecto, la disposición cuestionada restringe la posibilidad de que los   servidores públicos expresen sus opiniones y, en esa medida, desconoce que el   ejercicio de determinados cargos públicos “implica el conocimiento directo   sobre ciertos temas sociales que hacen parte de la política pública de las   instituciones democráticas (…)”. El aparte normativo también impone una   restricción del derecho de los ciudadanos a informarse respecto de determinados   asuntos que “pueden hacer parte de la política pública o de las controversias   políticas electorales.”      

2.4.   Cargo por violación del artículo 40 de la Constitución.    

La   disposición acusada establece una restricción inconstitucional de los derechos   políticos de quienes ocupan cargos públicos. Esta restricción resulta   especialmente problemática dado que no son claras las diferencias entre   participar en “política electoral” y participar en “temas políticos”.   Ello conduce a la sanción de todas las manifestaciones que el funcionario   público exprese en medio de una controversia política. Adicionalmente, la   prohibición limita la posibilidad de los servidores públicos de tener iniciativa   ante las Corporaciones Públicas en desarrollo de mecanismos de participación   ciudadana, dado que ello podría considerarse como la intervención en una   controversia política.      

2.5.   Cargo por violación del artículo 93 de la Constitución y de los artículos 1, 2,   23 y 29 de la “Convención Americana de Derechos Humanos” aprobada mediante la   Ley 16 de 1972.    

La   Convención Americana de Derechos Humanos, tal y como lo ha reconocido la   jurisprudencia de la Corte Constitucional –sentencia C-028 de 2006-, hace parte   del bloque de constitucionalidad. La disposición acusada vulnera los derechos   políticos protegidos en el artículo 23 de la Convención y, en esa medida, su   vigencia desconoce la obligación de las autoridades de respetar tales garantías.   El derecho a la participación se protege con independencia de la ocupación o no   de un cargo público y, en consecuencia, la expresión que se acusa desconoce la   forma en que debe interpretarse dicho tratado. La norma no tiene en cuenta la   prohibición de suprimir el goce y ejercicio de los derechos toda vez que   cualquier controversia relativa a un asunto público será, al mismo tiempo, un   asunto político.     

3.   Intervenciones.    

3.1.   Departamento Administrativo de la Función Pública: exequibilidad.    

El   artículo 127 de la Carta en su redacción original así como el texto vigente   después de la modificación que le introdujo el artículo 1º del Acto Legislativo   2 de 2004, ha previsto una incompatibilidad para algunos de los servidores   públicos que implica la prohibición de tomar parte en actividades políticas. De   conformidad con lo señalado por la Corte Constitucional en la sentencia C-454 de   1993, esa prohibición obedece a la necesidad de que la actuación del servidor   público sea imparcial y, en esa medida, pretende evitar que en desarrollo de su   cargo favorezca a los candidatos o grupos políticos. Si bien es cierto que el   servidor público tiene inclinaciones o preferencias políticas y por ello es   posible que ejerza el derecho al voto, tal circunstancia no impide establecer   restricciones que  aseguren “un manejo serio y responsable de la función   que cumple y que podría verse comprometido en el ejercicio de la actividad   política partidista.”        

3.2.   Universidad Libre – Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional:   exequibilidad condicionada.    

El   artículo 127 de la Carta estableció expresamente que no podrán tomar parte en   las controversias políticas ni en las actividades de los partidos y movimientos   políticos los empleados del Estado que se desempeñen en la Rama Judicial, en los   órganos electorales así como en los organismos de control y de seguridad. En   todo caso previó que los empleados no cubiertos por la anterior prohibición,   únicamente podrán participar en las actividades y controversias referidas en las   condiciones en que ello sea previsto en la ley estatutaria.     

La   disposición debe ser declarada exequible en el entendido de que la prohibición “se   refiere a tomar decisiones en los órganos de dirección de los partidos, y que la   participación de los empleados públicos, en las actividades políticas se ejerza   en los términos establecidos en la Constitución, respetando las prohibiciones   que la norma superior señala.”           

3.3.   Universidad del Rosario – Facultad de Jurisprudencia: exequibilidad   condicionada.    

Atendiendo el contenido actual del artículo 127 de la Carta, prever como falta   disciplinaria la participación en política coincide con lo allí dispuesto. La   coincidencia entre la prohibición prevista en la norma demandada y el texto   constitucional implica que las autoridades disciplinarias son competentes para   definir los eventos en que la participación en controversias políticas es   también una indebida participación en política.    

No   obstante lo anterior, dado que la disposición acusada remite a la ley   estatutaria que defina las condiciones bajo las cuales algunos servidores pueden   participar en política y ella no existe en la actualidad –la Corte declaró   inexequible algunos apartes de la Ley de Garantías Electorales que regulaban la   materia-, la Procuraduría General de la Nación ha indicado que hasta tanto no se   expida la regulación respectiva, se encuentra prohibido que los servidores   públicos ejerzan cualquier actividad política diferente al sufragio.    

Es   entonces necesario definir si la inexistencia de la ley estatutaria se traduce   en una prohibición absoluta de participación en política –con independencia del   régimen diferenciado que establece el artículo 127 entre algunos de los   servidores públicos- o si por el contrario se encuentra vigente una permisión   para hacerlo. Es indispensable que la Corte condicione la constitucionalidad del   artículo que prohíbe la participación en controversias políticas dado que, de no   proceder así, se negaría la distinción entre los servidores públicos respecto de   los cuales la Constitución previó una prohibición absoluta de participar en   política y aquellos que sí lo pueden hacer en las condiciones que establezca la   ley.    

Por lo   expuesto, la Corte debe declarar la exequibilidad de la expresión acusada en el   entendido de “que mientras se expide la ley estatutaria prevista en el   artículo 127 de la Constitución, dicha norma sea aplicada teniendo en cuenta los   criterios que la propia Corte establezca para distinguir la situación en que se   encuentran los empleados del Estado que se desempeñan en la rama judicial o en   los órganos electorales, de control o de seguridad, de aquellos que desempeñan   sus funciones en las demás ramas y órganos del Estado.”       

3.4.   Universidad Externado – Grupo de Investigación en Derecho Administrativo:   exequibilidad.    

La   disposición a la que se integra la expresión acusada fue adoptada debido a que   la corrupción administrativa en relación con la participación en política se   había incrementado. La validez constitucional de la norma acusada se evidencia   al constatar que ella supera el test de proporcionalidad. En efecto, la   limitación a los derechos políticos en estos casos resulta idónea para alcanzar   un propósito constitucional legítimo; es también necesaria puesto que la   limitación a la libre expresión y a la participación democrática es mínima   puesto que únicamente implica la prohibición de usar el cargo para participar en   controversias políticas; finalmente la medida es proporcionada en sentido   estricto dado que permite proteger la ética, la moralidad y la imparcialidad   restringiendo levemente los derechos a participar en política y a expresarse   libremente.    

De lo   señalado en la sentencia C-454 de 1993 al ocuparse de las discusiones en la   Asamblea Nacional Constituyente se concluye “que fue voluntad del   constituyente establecer un régimen de prohibición taxativa para ciertos   funcionarios públicos con la idea de la permisión regulada por la ley para otros.”   Lo que pretende la disposición es asegurar que el comportamiento de los   servidores públicos sea imparcial y evitar el favorecimiento de un específico   candidato o grupo político. Esas cuestiones serán definidas por la autoridad   disciplinaria. Así pues no se viola la Constitución.    

3.5.   Academia Colombiana de Jurisprudencia: exequibilidad condicionada.    

La   disposición que se ataca constituye un desarrollo del artículo 127 de la   Constitución. Es necesario precisar que la restricción a la participación en   política no comprende a la totalidad de empleados del Estado en tanto se refiere   solo a los empleados de la rama judicial, de los órganos electorales, de control   y de seguridad. En adición a ello las restricciones que se establecen a la   participación en política deben ser, conforme lo ha dispuesto la jurisprudencia   del Consejo de Estado, las estrictamente necesarias para proteger o preservar un   interés constitucional superior y, en particular, la imparcialidad.    

En el   caso de los empleados que según el inciso tercero del artículo 127 de la Carta   sí pueden participar en política en las condiciones fijadas por la ley   estatutaria, debe concluirse que la ausencia de expedición de tal ley no puede   suponer una restricción al ejercicio de sus derechos más allá de los límites   establecidos por la propia Constitución. De esta manera “los servidores   públicos no incluidos en la prohibición contemplada en el artículo 127 de la   Constitución Política, están autorizados expresamente por la Constitución para   participar en actividades de los partidos y movimientos políticos, y en   controversias políticas (…)”, dado que las omisiones legislativas no   pueden conducir a una limitación de los derechos fundamentales. Esta   interpretación encuentra apoyo en varios pronunciamientos del Consejo de Estado.   Naturalmente, la interpretación que favorece la participación en política no   implica que sea absoluto el derecho que la protege puesto que no será posible “usar   de manera indebida o con parcialidad el cargo o los elementos destinados al   servicio público.”    

Así   las cosas, el artículo acusado deberá declararse exequible siempre y cuando se   entienda “que la prohibición en la norma contenida, sólo se predicará   respecto de aquellos empleados a que se refiere el artículo 127 de la   Constitución Política, hasta tanto no se expida la ley estatutaria sobre la   materia.”    

3.6.   Clínica Socio Jurídica de Interés Público de la Universidad de Caldas:   exequibilidad condicionada.    

3.6.1.   Dos de los cargos planteados por el demandante no cumplen las condiciones   mínimas para propiciar un pronunciamiento de fondo por parte de la Corte   Constitucional. El cargo relativo a la violación del preámbulo constitucional no   cumple los requisitos de especificidad y suficiencia puesto que “su alegato   se redujo a hacer una afirmación sobre las implicaciones del poder legislativo   al momento de expedir leyes que comprometan derechos fundamentales de libertad y   de participación democrática” sin desarrollar un razonamiento que desvirtúe   la constitucionalidad de la disposición acusada o que demuestre las razones por   las cuales la medida adoptada resulta desproporcionada. El cargo por violación   del artículo 9º no satisface los requisitos de especificidad, claridad y   suficiencia al no demostrar en qué sentido la disposición desconoce la   Convención Americana de Derechos Humanos y, en particular, de qué forma se viola   el artículo 9º de la Carta que no prevé una consecuencia como la que presupone   el actor.    

Son   admisibles los cargos relativos a la infracción del artículo 20 –libertad de   expresión-, del artículo 40 –derechos de participación- y del artículo 93   –normas que regulan el derecho de participación y que hacen parte del bloque de   constitucionalidad-.               

3.6.2.   Examinada la disposición desde la perspectiva de los principios que gobiernan el   derecho disciplinario y de lo dispuesto en el artículo 127 de la Carta, puede   concluirse que resulta constitucional dado que persigue una finalidad legítima   consistente en desarrollar los principios que orientan la función   administrativa. Además de ello, la Constitución prohíbe absolutamente para   algunos casos la intervención en controversias políticas –sin perjuicio del   derecho al  voto- al paso que para los restantes funcionarios dispone que   lo podrán hacer de conformidad con lo que establezca la ley.    

No   obstante lo anterior es procedente examinar la constitucionalidad de la medida   aplicando para el efecto un juicio estricto de proporcionalidad. Dicha   intensidad obedece a que la medida, prima facie, afecta el goce de un   derecho constitucional fundamental. Así las cosas (i) la medida persigue una   finalidad constitucionalmente valiosa consistente en la realización de los   principios de la función administrativa y, adicionalmente, permite regular el   ejercicio de la libertad de expresión como deber-poder resultando, en este   último caso, un propósito imperioso. A su vez la norma es idónea y necesaria   puesto que, de una parte, el derecho disciplinario contribuye a corregir los   comportamientos de los servidores públicos y, de otra, la consecuencia prevista   en caso de cometer la falta disciplinaria responde adecuadamente al peligro que   respecto de los principios de la función pública puede asociarse a un   comportamiento tal. Finalmente, la medida es estrictamente proporcionada al   fijar una sanción disuasiva para contrarrestar no cualquier opinión sino solo   aquella que valiéndose del cargo pretenda incidir en controversias políticas.      

3.6.4.   El derecho fundamental a participar se encuentra asegurado en el orden interno e   internacional. Este reconocimiento se anuda al carácter universal y expansivo   del principio democrático e implica que solo son posibles restricciones que se   ajusten a los límites establecidos en la ley. En el caso del derecho a la   participación de los servidores públicos, el artículo 127 estableció un régimen   especial en el cual se establece un tratamiento diferenciado entre aquellos que   se encuentren vinculados a la rama judicial o a los organismos electorales, de   control y de seguridad y los que tienen otra condición. Para los primeros se   fijó una “regla prohibitiva absoluta” al paso que para los segundos una “regla   condicionada” conforme a la cual solo podrán participar en política en las   condiciones que disponga la Ley. En atención a que el artículo 23 de la   Convención Americana de Derechos Humanos prevé que la participación solo puede   restringirse por la ley, la ausencia de expedición –tal y como ha ocurrido hasta   el momento- no puede afectarse el ejercicio de los derechos políticos.    

La   Corte debe declarar la exequibilidad de la disposición acusada “en el   entendido que los servidores públicos destinatarios de este tipo disciplinario,   y eventualmente, objeto de sanción disciplinaria por hacer parte de   “controversias políticas” son exclusivamente los que se desempeñen en la Rama   judicial, en los órganos electorales, de control y de seguridad”; mientras para   los demás servidores públicos no comprendidos en la anterior clasificación les   está garantizado el ejercicio de sus derechos políticos de participación, como   regla general de conformidad con el estándar de protección de la Convención   Americana de Derechos Humanos, hasta tanto no sea expedida la ley estatutaria   que regule la materia.”    

3.6.   Edilberto Escobar Cortés: inexequibilidad    

La   disposición acusada no solo desconoce las disposiciones invocadas por el   ciudadano demandante, sino también los artículos 2º y 100, inciso segundo de la   Constitución. Hace parte de una omnímoda competencia asignada al Procurador   General de la Nación por la ley y vulnera las disposiciones constitucionales que   reconocen a todo ciudadano la posibilidad de participar en condiciones de   igualdad en la vida civil y política. Una controversia o disputa alude a una   discusión o debate y no puede confundirse, en ningún caso, con la actuación de   un servidor público consistente en imponer sus propios criterios. Así las cosas,   el legislador no se encuentra autorizado para establecer restricciones a los   derechos y libertades que protegen la facultad de los ciudadanos de participar,   sin restricción, en las discusiones y debates de todo orden     

4.   Procuraduría General de la Nación: inhibición y, subsidiariamente,   exequibilidad.    

4.1.   El cargo carece de certeza y especificidad. En efecto, la interpretación que   hace de la disposición demandada no se ajusta a los diferentes métodos de   interpretación y, adicionalmente, no coincide con la práctica judicial y   administrativa que ha suscitado su aplicación. Adicionalmente no es específica   si se considera que no permite constatar una oposición entre la Constitución y   la ley.    

Una   interpretación textual del numeral 39 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002   permite concluir que lo que allí se prohíbe es utilizar, esto es,   aprovecharse del cargo con el objetivo de intervenir en las disputas políticas.   En esa medida -salvo que el comportamiento sea desplegado por alguno de los   funcionarios que tienen absolutamente prohibido participar en controversias   políticas- la participación en una de ellas no implica, necesariamente, la   incursión en una falta disciplinaria. Es en esa dirección en que la Procuraduría   General de la Nación y el Consejo de Estado han entendido la disposición acusada   tal y como puede constatarse en sus pronunciamientos. En consecuencia “el   verbo rector de la falta disciplinaria no consiste en el mero hecho de   participar en controversias políticas, sino que, por el contrario, es   indispensable que el servidor utilice, se aproveche o instrumentalice su cargo   para efectuar dicha participación.”    

La   interpretación anterior es coincidente con los resultados de una aproximación   teleológica. Siguiendo la jurisprudencia del Consejo de Estado, el objetivo de   la norma consiste en impedir la “afectación grave de la buena marcha del   Estado, toda vez que los intereses generales, representados en las funciones que   debe desempeñar el servidor (art. 2º constitucional), se ven supeditados a los   intereses particulares  que se vislumbran al defender una causa privada en   una disputa electoral.” Esta interpretación es también coincidente con la   jurisprudencia de la Corte Constitucional y, en particular, con lo señalado en   la sentencia C-454 de 1993. Así pues, la utilización del cargo para los fines a   los que alude la norma “entorpece el desarrollo de la función pública, y con   esto, los principios constitucionales de la misma, especialmente la   imparcialidad, la moralidad y la igualdad (art. 209 constitucional).”    

En   adición a lo anterior, una lectura sistemática del artículo permite arribar a   idéntica conclusión. La falta disciplinaria se funda en el desconocimiento del   deber funcional y, en esa medida, debe afectar “la correcta marcha del Estado   (…).” Así entonces “la mera participación de los funcionarios en   controversias políticas, sin aprovecharse de su cargo, no resulta ser   determinante por si sola para concluir que se ha afectado el buen funcionamiento   de la actividad estatal (…)”. Igualmente la lectura de la disposición, a la   luz de la regla general de permisión de participación en política que se   desprende del artículo 127, hace posible concluir que ello solo está prohibido   cuando se ejerce indebidamente.                  

4.2.   En caso de que la Corte considere que no procede adoptar una decisión   inhibitoria, debe declararse la exequibilidad de la disposición acusada dado   que, correctamente entendida, no se quebranta la Constitución. En efecto (i)   constituye un desarrollo directo del inciso 4º del artículo 127 que prohíbe usar   el empleo con el objetivo de intervenir en asuntos políticos y (ii) tiene como   propósito las salvaguarda de algunos de los principios reconocidos en el   artículo 209 de la Carta, en particular, la imparcialidad, la igualdad y la   moralidad. Igualmente (iii) la disposición contribuye al correcto desarrollo de   las actividades a cargo del Estado tal y como ello lo exige el artículo 2º de la   Constitución. Finalmente (iv) la disposición no vulnera la libertad de expresión   dado que, de una parte, su correcta comprensión conduce a concluir que no impide   expresar “juicios sobre la realidad política e institucional” a un   porcentaje significativo de los servidores públicos y, de otra, no puede   afirmarse su violación fundándose para ello en un comportamiento ilegal o   injusto, tal y como ocurre con el abuso del cargo a fin de conseguir réditos   políticos o electorales.     

II.   FUNDAMENTOS.    

1. Competencia.    

En virtud de lo establecido en el numeral 4º del   artículo 241 de la Constitución, la Corte es competente para juzgar la   constitucionalidad de la expresión “y las controversias políticas” del   numeral 39, del artículo 48, de la Ley 734 de 2002.    

2. Aptitud de los cargos y síntesis del problema   jurídico.    

2.1. Los cargos se edifican a partir de una idea   común según la cual la expresión acusada restringe la posibilidad de los   empleados del Estado de formular opiniones sobre asuntos que revisten interés   para todos y que no se refieren, por ese solo hecho, a disputas partidistas.   Dada la apertura de la expresión que se acusa, las autoridades podrían imponer   sanciones que anulan la posibilidad de intervenir en discusiones de interés   general. Tal estado de cosas implicaría, a juicio del demandante, (i) la   violación del artículo 20 –desarrollo directo del carácter democrático del   Estado – que reconoce la libertad para expresar y difundir su pensamiento y   opinión así como el derecho a recibir información; (ii) la infracción del   artículo 40 de la Constitución al limitar la posibilidad de los empleados de   participar en discusiones o disputas sin distinguir entre la política electoral   y los temas políticos; y (iii) en la vulneración de los artículos 9º y 93 de la   Carta como consecuencia del desconocimiento de las normas de la Convención   Americana de Derechos Humanos que amparan la participación sin prever   diferencias por razón del cargo que se ocupe (art. 23).            

2.2. El cargo por violación del artículo 23 de la   Convención Americana de Derechos Humanos y, como consecuencia de ello, por   vulneración de los artículos 9º y 93 de la Constitución, no cumple las   condiciones requeridas para propiciar un pronunciamiento de fondo y, en   particular, no satisface la exigencia de especificidad, en virtud de la   cual la demanda debe demostrar de forma precisa la manera en que se produce la   violación. En este caso, se afirma –genéricamente- la afectación del derecho a   la participación previsto en el artículo 23 de la Convención Americana, sin   explicar la manera en que se restringen las garantías allí previstas encaminadas   a proteger (a) el derecho a participar en la dirección de los asuntos públicos,   (b) el derecho a elegir y ser elegido y (c) el derecho a tener acceso a los   cargos públicos. No puede identificarse en la demanda un argumento que evidencie   la manera en que tales derechos, cuyo objeto consiste en amparar la posibilidad   de integrar las instituciones del Estado o intervenir mediante el voto en su   conformación, puedan vulnerarse por la proscripción de que los empleados del   Estado hagan uso del cargo para participar en controversias políticas. En   consecuencia, la Corte se inhibirá de emitir un pronunciamiento de fondo   respecto del cargo por violación de los artículos 9 y 93 de la Constitución y 23   de la Convención Americana de Derechos Humanos.       

2.3. El examen de las otras acusaciones permite   identificar una argumentación cierta y clara edificada a partir de una   interpretación –prima facie posible- de la expresión “controversias políticas”.   Los planteamientos son también pertinentes al encontrar apoyo en    disposiciones constitucionales (arts. 20 y 40). Adicionalmente satisfacen la   exigencia de especificidad, al explicar la manera en que el carácter abierto de   la expresión “controversias políticas” puede conducir, en virtud de las   sanciones disciplinarias aplicables, a intervenciones graves en los derechos de   los empleados del Estado (i) a expresar libremente su opinión (art. 20) y (ii) a   acudir a algunos de los instrumentos de participación para la conformación,   ejercicio y control del poder político previstos en el artículo 40 de la Carta.   En esa dirección, se advierte que la expresión acusada reprocha la intervención   en cualquier discusión, debate o actuación relevante para la sociedad o el   Estado.    

3.   Problema de constitucionalidad.    

Con   base en lo anterior, la Corte Constitucional abocará el siguiente problema   jurídico:    

4.   Cuestión previa: alcance de la expresión demandada.    

4.1.   El texto que se acusa hace parte de un tipo disciplinario que configura una   conducta del servidor público como falta gravísima. La disposición prescribe:    

Artículo 48. Faltas gravísimas. Son faltas gravísimas las   siguientes:    

39. Utilizar el cargo para participar en las   actividades de los partidos y movimientos políticos y en las controversias   políticas, sin perjuicio de los derechos previstos en la Constitución y la   ley.    

4.2.   La ocurrencia de la falta se subordina a la verificación de tres condiciones en   el siguiente orden: (i) que el servidor público participó en las actividades de   los partidos y movimientos políticos, o en controversias políticas; (ii) que ha   utilizado el empleo o cargo en el acto de participación; y (iii) que aun   cumplidas esas dos condiciones, el comportamiento no está protegido por un   derecho reconocido en la ley o en la Constitución.    

4.3.   Su consideración como falta gravísima implica que dependiendo del título de   imputación subjetivo con el que se califique el comportamiento típico del   servidor público sometido al poder disciplinario, podrán imponerse sanciones   diferentes. Así, de acuerdo con el artículo 44 de la Ley 734 de 2002 en aquellos   eventos en los que la conducta se cometa con dolo o   culpa gravísima  procederá la sanción de destitución e inhabilidad   general y cuando la falta gravísima es   culposa esa misma disposición prevé la suspensión en el ejercicio del cargo e   inhabilidad especial.    

4.4. Con una orientación   similar, pero en el contexto de la regulación penal, el artículo 422 del Código   Penal vigente establece que incurre en intervención en política el   servidor público que ejerza jurisdicción, autoridad civil o política, cargo de   dirección administrativa, o se desempeñe en los órganos judicial, electoral, de   control, y forme parte de comités, juntas o directorios políticos, o utilice su   poder para favorecer o perjudicar electoralmente a un candidato, partido o   movimiento político. Se establece que en estos casos incurrirá en multa y   pérdida del empleo o cargo público. Esa sanción, según allí se dispone, no se   aplica a los miembros de las corporaciones públicas de elección popular.    

5. Cuestión previa: el   artículo 127 de la Constitución y la participación en política de los empleados   del Estado.     

El tipo disciplinario parcialmente demandado,   coincide en varios aspectos con la prohibición enunciada en el segundo inciso   del artículo 127 de la Carta, tal y como fuera modificado por el Acto   legislativo 2 de 2004. Debe por ello la Corte iniciar precisando el significado   de tal disposición y la forma en que se relaciona con el reconocimiento   constitucional de la libertad de expresión (art. 20 C.P.) y del derecho a la   participación (art. 40 C.P.).          

5.1.   Contenido general del artículo 127 de la Constitución.    

5.1.1.   El artículo 127 regula la posibilidad de los empleados del Estado de intervenir   en actividades políticas. En su redacción original su inciso segundo establecía   (i) que los empleados del Estado y de sus entidades descentralizadas que   ejercieran jurisdicción, autoridad civil o política, cargos de dirección   administrativa, o que se desempeñaran en los órganos judicial, electoral y de   control, no podrían tomar parte en las actividades de partidos y movimientos así   como tampoco en controversias políticas, sin perjuicio del libre ejercicio del   derecho al sufragio. Establecida esa prohibición, el inciso tercero disponía   (ii) que los empleados no cobijados por ella, se encontraban habilitados para   participar en dichas actividades y controversias en las condiciones fijadas por   la ley.      

5.1.2.   Con la aprobación del Acto legislativo 2 de 2004[1] se introducen   cambios muy importantes a la Constitución y, de manera particular,   modificaciones a los incisos segundo y tercero del artículo 127. Así, (i) se   autorizó la reelección del Presidente y Vicepresidente de la Republica, fijando   las condiciones bajo las cuales, con tal propósito, dichos funcionarios pueden   desarrollar actividades de proselitismo político. (ii) Se modificó la   prohibición de participación en política indicando que únicamente se aplicaría a   los empleados del Estado que se desempeñen en la Rama Judicial, en los órganos   electorales, de control y de seguridad; este ajuste implicó, de una parte,   excluir de la prohibición a quienes ejercieran jurisdicción, autoridad civil o   política o cargos de dirección administrativa y, de otra, incluir en esa regla a   los órganos de seguridad del Estado. Adicionalmente el acto legislativo referido   (iii) dispuso una nueva redacción del inciso tercero al prescribir que a los   miembros de la fuerza pública en servicio activo les son aplicables las   limitaciones del artículo 219 de la Constitución[2] y,  pese   a que conservó la regla de participación en política de los funcionarios   públicos no cubiertos por la prohibición, (iv) varió su texto al señalar que   solo  pueden participar en dichas actividades y controversias en las condiciones en   que lo disponga la ley estatutaria.                 

5.2.   La Asamblea Constituyente y la prohibición de participar en política.     

El   proceso constituyente de 1991 deja en evidencia la importancia que tuvo la   aprobación del régimen del servidor público y, en particular, los agudos debates   suscitados respecto de las reglas que gobernarían la participación de los   empleados del Estado en actividades o controversias políticas.    

5.2.1.   Alrededor de la cuestión, los proyectos de reforma tuvieron diferente   orientación. Un primer grupo, que comprendía propuestas como las contenidas en   los proyectos No. 2 del Gobierno Nacional,  No. 126 de Antonio Galán y No.   130 de Eduardo Espinosa, proponía que los funcionarios públicos pudieran   intervenir en las actividades políticas prescribiendo que, en cualquier caso, la   ley determinaría las condiciones bajo las cuales se haría. El texto de esas   propuestas indicaba que “[l]a ley determinará las condiciones en las   cuales los funcionarios públicos podrán intervenir en actividades políticas.”[3]    

Un segundo grupo sugería la consagración de   prohibiciones amplias a la participación. En esa dirección se encontraba, por   ejemplo, el proyecto No 67 presentado por Misael Pastrana y otros   constituyentes, conforme al cual “[a] los servidores públicos les está   prohibido tomar parte en las actividades de los partidos y en las controversias   políticas, sin perjuicio del que ejerza el derecho de sufragio. El   quebrantamiento de esta prohibición constituye causal de mala conducta.”[4]. También en ese grupo   estaba el proyecto   No. 66 de Raimundo Emiliani conforme al cual “[a] los empleados y   funcionarios públicos de la Carrera Administrativa les está prohibido tomar   parte en las actividades de los partidos y en las controversias políticas sin   perjuicio de ejercer el derecho de sufragio. El quebrantamiento de esta   prohibición constituye causal de mala conducta.”[5].   En igual sentido, aunque con un menor nivel de restricción se hallaba el proyecto No. 93 presentado por el   Constituyente Arturo Mejía Borda según el cual “[a] los empleados   públicos de la carrera administrativa les está prohibido tomar parte en las   controversias políticas, sin perjuicio de participar en las actividades   meramente organizativas de los partidos y de ejercer libremente el derecho al   sufragio”[6]    

Una tercera perspectiva planteaba reconocer una   permisión general de participación, exceptuada en algunos eventos previamente   señalados por la Constitución o la ley. Ellos se diferenciaban respecto del   alcance de las excepciones dado que (i) unos establecían que la prohibición   debía comprender a los funcionarios que tuvieran jurisdicción, mando o   responsabilidad política[7], (ii) otros planteaban   que abarcara a quienes ejercían jurisdicción o mando y los que definiera la ley[8] y (iii)  algunos más incluían a funcionarios de dirección y manejo así como a los que   estableciera expresamente la Constitución[9].    

       

5.2.2.  Los informes de ponencia evidenciaron   los desacuerdos. Así, en el presentado por los constituyentes Carlos Lleras de   la Fuente y Abel Rodríguez ante la Comisión Tercera se explicaban las opciones   contenidas en los proyectos de reforma. Fueron así agrupadas:    

“La primera propuesta constituye un significativo   avance frente al régimen vigente, en el sentido que permite el ejercicio pleno   de los derechos políticos de los ciudadanos, no obstante su vinculación al   Estado; conscientes eso sí que la autoridad de la cual puedan estar investidos   no puede constituirse en elemento al servicio de una causa o partido. En   consecuencia y con el ánimo de que pueda realizarse un desmonte parcial de la   prohibición actual se ha trasladado al legislador la fijación de condiciones y   requisitos para la participación de los servidores públicos en la actividad   política. // La segunda propuesta amplia sustancialmente, sin delegar las   competencias al legislador, la participación de los servidores públicos en la   actividad política. Eso sí, se excluye de este derecho a aquellos servidores   públicos que desempeñan cargos de jurisdicción y mando. Se recoge de esa manera   la aspiración expresada en varios de los proyectos y propuestas de reforma   constitucional, en el sentido de ampliar los derechos políticos de los   servidores públicos.”[10]    

Estas perspectivas dieron lugar a dos posibles   artículos conocidos como el 5ºa y el 5ºb[11].   El primero tenía el siguiente contenido:    

“La ley fijará las condiciones para la   participación de los servidores públicos en actividades políticas”[12]    

El segundo artículo fue redactado así:    

“A los servidores públicos, con excepción de los   que expresamente señala esta Constitución y los que desempeñan cargos de   dirección, jurisdicción y mando, no les está prohibido pertenecer a directorios   de partidos o movimientos, participar en actividades o intervenir en debates   políticos. Sin embargo, la utilización de las funciones del empleo para inducir   o presionar indebidamente  a los ciudadanos a respaldar una causa o campaña   política será causal de mala conducta e interdicción de derechos y nulidad del   cargo obtenido”[13]     

Luego, el informe Ponencia de la Comisión Tercera   a la Plenaria de la Asamblea, explicó que luego de evaluadas las alternativas   había sido acogida la propuesta del Constituyente Galán[14]. El texto era el siguiente:    

“La ley fijará las condiciones para la   participación de los Servidores Públicos en actividades políticas. Con todo, la   utilización de las funciones del empleo para inducir o presionar indebidamente a   los ciudadanos a respaldar una causa o campaña política será causal de mala   conducta e interdicción de derechos y nulidad del cargo obtenido.”[15]    

Diversas propuestas   sustitutivas en el debate en   Plenaria en la Asamblea Constituyente fueron presentadas. Así por ejemplo, el   constituyente Hernando Yepes formuló la No. 13 que sugería la adopción de un   texto según el cual “[a] los servidores públicos les está prohibido   tomar parte en las actividades de los partidos y en las controversias políticas,   sin perjuicio de que ejerzan el derecho de sufragio. El quebrantamiento de esta   prohibición constituye causal de mala conducta”[16]  Por su parte la Comisión Primera, en la propuesta No. 22, sugirió un artículo   que prescribía que “[a] los funcionarios públicos que ejerzan   jurisdicción y mando o cargo de dirección administrativa, así como todos los que   estén vinculados a la Rama Jurisdiccional, la electoral y los organismos de   control, les está prohibido tomar parte en las actividades de partidos o   movimiento políticos, en las controversias políticas e intervenir en debates de   carácter electoral, sin perjuicio de ejercer libremente el derecho al sufragio.   El quebrantamiento de esta prohibición constituye causal de mala conducta.”[17]  Finalmente la propuesta sustitutiva No. 23 formulada por el constituyente Carlos   Rodado Noriega indicaba, en lo pertinente para este análisis, que “[l]a   ley fijará las condiciones para la participación de los servidores públicos en   actividades políticas, salvo en los casos de funcionarios que detenten   jurisdicción o mando o de dirección administrativa o los de la rama   jurisdiccional, la electoral y los organismos de control (…)”[18]          

5.2.3. En el curso de las sesiones de la Comisión   Tercera y la Plenaria se desarrollaron agudos debates sobre la materia. Así por   ejemplo, en la sesión de fecha 15 de mayo de 1991 de la Comisión Tercera uno de   los constituyentes indicaba que no podía “resultar que aquel político que sea   más avispado en hacerse al botín burocrático, logre que incluso los   contribuyentes enemigos políticamente le estén financiando sus campañas a través   de pagar el salario del empleado público que está a su servicio”[19].    

En la reunión de fecha 22 de mayo de 1991 de la   Plenaria de la Asamblea, uno de los constituyentes destacó la importancia del   régimen del servidor público:    

“(…) Y en tercer lugar definir un exigente régimen   para los servidores públicos, parece que la comunidad está cansada de esos   servidores públicos que han hecho del Estado un patrimonio o partidista, o   grupista o personal o que utilizan el ejercicio de las funciones propias de su   cargo no para servir a la ciudadanía sino para someter a los ciudadanos, para   condicionar la actividad política de los ciudadanos y quiere el pueblo de   Colombia, con absoluta seguridad, que la Constitución le ponga freno a esta   situación (…)”[20](Subrayas no hacen   parte del texto)    

Posteriormente, otro de los constituyentes resumió   así las diferentes alternativas de regulación que habían sido consideradas:    

“Luego el artículo catorce que también fue objeto   de dos posiciones en la Asamblea busca resolver un viejo problema y es el   relacionado con la participación en actividades políticas por parte de los   funcionarios públicos. La comisión discutió sobre este particular dos   posiciones. Una, que plantea mantener la situación actual, la situación heredada   del Frente Nacional, en el sentido de establecer una prohibición general a todos   los servidores del Estado, a todos los funcionarios para que participen en   política y la otra posición, que proponía restringir esa prohibición solamente a   aquellos funcionarios que desempeñaran altos cargos, cargos de autoridad, de   jurisdicción, de mando, de dirección dentro del Estado, y que se eliminase la   prohibición para aquellos servidores públicos que no tienen responsabilidades o   que no ejercen responsabilidades fundamentales en el Estado. Finalmente surgió   esta fórmula que se plantea aquí en el artículo catorce y es la de señalar, no   negar, no prohibir la participación en política, sino establecer que la   ley fijará las condiciones para el ejercicio de esa participación, cuidándonos   eso si de que esa participación pueda dar origen a continuar en estos sistemas   clientelistas, politiqueros que tanto daño le han hecho al país, señalando que   no puede el servidor público utilizar el ejercicio de las funciones propias de   su cargo, para presionar indebidamente a los ciudadanos en favor de una causa   o campaña política y que de hacerlo incurrirá en causal de mala conducta.”[21] (Subrayas no hacen parte del texto)    

En esa misma sesión un interviniente se refirió a   la cuestión en los siguientes términos:    

“(…) yo creo que tenemos que diferenciar entre los   funcionarios o los servidores públicos que tienen jurisdicción y mando, en mi   opinión los que tienen jurisdicción y mando no deben participar en   actividades partidistas pero creo que los trabajadores del Estado, los   servidores públicos que no tienen ningún tipo de jurisdicción y mando pueden   participar en actividades partidistas, se les tiene que garantizar   constitucionalmente el derecho a participar en las actividades partidistas,  creo que la experiencia de la Asamblea Nacional Constituye en este sentido ha   sido extraordinariamente rica (…)”[22](Subrayas no hacen   parte del texto)    

Otro integrante de la Asamblea precisó el alcance   de la prohibición, resaltando que no implicaba la anulación de las otras   garantías que se derivaban del carácter participativo de la democracia:    

“(…) regreso un poco al 14 sobre la actividad   política y consideró y así votaré y propondré, que hay que hacerla absoluta, la   actividad política, para el servidor público representa un riesgo, una   tentación, ya admirablemente descrita por el Constituyente Emiliani, y   sintetizable en que en arca abierta el justo peca y por lo tanto a eso hay sí   que sumarle, a esa proyección general lo que ha sido origen de nuestro mandato   como es el fortalecimiento de la democracia participativa; o sea es un servidor   público que está teniendo no las puertas cerradas como las ha tenido hasta esta   constituyente, sino toda un área donde desenvolverse como ciudadano en términos   comunitarios, a participar en la inspección, vigilancia y control de las   actividades del Estado y en la planeación inclusive como lo hemos consagrado en   la Comisión Segunda para entidades territoriales y en el fortalecimiento que le   hemos hecho por ejemplo a las juntas administradoras locales y aquí vuelvo al   llamado y a la propuesta de Carlos Holmes Trujillo, en el sentido de que se debe   también consagrar el deber del servidor público en promover la participación   ciudadana y es precisamente por esa línea que el servidor podrá participar en   los asuntos del Estado, no por el de la contienda política y no por lo que se   está señalando aquí y dejando a la ley, por la actividad política sea por el   activismo político, tenemos que prohibírselo a los servidores del Estado   (…)”[23](Subrayas no hacen   parte del texto)    

5.2.4. La diversidad de   textos considerados y el contenido aprobado como artículo 127 de la   Constitución, evidencia la existencia de muy diversas posturas respecto de la   participación en política de los empleados del Estado. La tensión se suscitaba   entre dos posiciones básicas que planteaban, por un lado, la necesidad de   reconocer un derecho general de participación de tales empleados en las   actividades partidistas y en las controversias políticas y, por otro, la   importancia de negar absolutamente tal posibilidad. Entre ellas aparecían   alternativas de regulación que coincidían en reconocer tal derecho en algunos   casos y no conferirlo en otros. Al margen de eso los debates permiten   identificar una preocupación compartida respecto de los riesgos asociados a la   participación en política de los empleados del Estado y, en particular, del   relativo a que las instituciones y recursos del Estado fueran empleados con el   propósito de incidir en disputas partidistas o contiendas electorales. Eso   explica la ausencia de reconocimiento de un derecho absoluto o de aplicación   inmediata a participar en las actividades políticas.       

Además de ello, en los   textos examinados por la Asamblea se identifica un desacuerdo respecto de la   relación de la ley con el ejercicio del derecho. En ese sentido, algunas de las   propuestas sugerían que la concreción de este dependía de la adopción de una   ley. En otros casos, en los cuales se sugería  una prohibición para algunos   empleados, nada se dice acerca de los restantes ni se remite a la ley para   definir las condiciones de participación.     

5.3.   Interpretación de las restricciones constitucionales al derecho de participación   y límites al establecimiento de restricciones legales a tales derechos.    

Pese a   las diferencias existentes entre la redacción original del artículo 127 de la   Carta y la resultante de su modificación en el Acto Legislativo 2 de 2004, del   examen de su texto, de los antecedentes de su aprobación y de la jurisprudencia   constitucional pueden extraerse los elementos centrales de las reglas allí   previstas.    

5.3.1.   El artículo 127 de la Constitución prohíbe a los miembros activos de la fuerza   pública el ejercicio del derecho de sufragio y de intervención en actividades o   debates partidistas -CP 219-. Esa disposición, al mismo tiempo, prohíbe a los   empleados estatales en general, y específicamente a los de la rama judicial,   órganos electorales, de control y de seguridad, la participación “en las   actividades de los partidos y movimientos y en las controversias políticas”  -CP 127, inc 2-. En todo caso, la disposición admite la participación eventual   -en actividades partidistas y controversias políticas- de empleados estatales   diferentes a los especificados en el punto anterior, quienes “solo podrán”  hacerlo en virtud de decisión del Legislador estatutario y en las condiciones   que llegare a disponer -CP 127, inc 3-.    

5.3.2.   En la redacción original del artículo 127 se consagraron siete grupos de   empleados del Estado destinatarios de la prohibición específica de intervenir en   las actividades enunciadas. En efecto, se enunciaban los empleados que   ejercieran (i) jurisdicción, (ii) autoridad civil, (iii) autoridad política o   (iv) se desempeñaran en cargos de dirección administrativa. También se aplicaba   la prohibición a los empleados vinculados a los órganos (v) judiciales, (vi)   electorales o (vii) de control. Según lo explicó la jurisprudencia, al paso que   las cuatro primeras clases tenían en común el hecho de que los empleados   referidos se encargan de adoptar decisiones[24], en los   grupos restantes la restricción se explica por su vinculación a determinados   órganos[25],  obrando como una garantía reforzada o   adicional de imparcialidad e independencia.    

El acto legislativo 2 de 2004 estableció cuatro   clases de empleados respecto de los cuales la participación en actividades de   partidos y movimientos o en controversias políticas, se prohíbe específicamente.   Se trata de los empleados de (i) la rama judicial, (ii) los órganos electorales,   (iii) los órganos de control y (iv) los órganos de seguridad. Dicha reforma   dispuso, además, una autorización específica de participación en política para   el Presidente y el Vicepresidente de la Republica.  Ahora bien, tal y como   se señaló, para los miembros de la fuerza pública el artículo 219   constitucional, antes y después del Acto Legislativo   2 de 2004, consagró una prohibición total de deliberar, de ejercer el derecho al   sufragio y   de intervenir en actividades o debates de partidos y movimientos.    

5.3.3.   La prohibición de participar en política dirigida a los empleados del Estado se   apoya en importantes razones constitucionales que se desprenden de una lectura   sistemática de la Carta. En efecto, dicha restricción tiene por objeto (i)   preservar el principio de imparcialidad de la función pública, de la   apropiación del Estado por uno o varios partidos; (ii) asegurar la   prevalencia del interés general sobre el interés particular, ya grupista,   sectorial o partidista; (iii) garantizar la igualdad de los ciudadanos y   organizaciones políticas, del trato privilegiado e injustificado que   autoridades o funcionarios puedan dispensar a personas, movimientos o partidos   de su preferencia; (iv) proteger la libertad política del elector y del   ciudadano  del clientelismo o la coacción por parte de servidores del Estado, mediante el   uso abusivo de la investidura oficial y la utilización de los recursos del   público; y (v) defender la moralidad pública de la utilización o   destinación abusiva de bienes y dineros públicos. En suma, tales principios,   valores y derechos constitucionales explican y justifican la limitación de   derechos de participación política de que son objeto los servidores del Estado.    

5.3.4.  La prohibición del artículo 127 debe   delimitarse de manera que se armonicen las restricciones que de allí se   desprenden con las normas constitucionales e internacionales que protegen la   libertad de expresión y la participación. La interpretación de la prohibición no   puede resultar tan amplia que termine por vaciar de contenido garantías   constitucionales centrales en un Estado genuinamente democrático. Tampoco, por   otro lado, puede resultar tan estrecha que prive de significado el límite que el   constituyente fijó para asegurar que las funciones asignadas al Estado se   desarrollen con estricta sujeción a la primacía del interés general sobre el   particular y al principio de imparcialidad. En esa dirección es necesario tomar   en consideración que “la prohibición de participar en el debate político, es,   para quien detenta la calidad de funcionario público, como para quien ejerce una   función pública que atribuya autoridad, una condición necesaria de la   neutralidad en el desempeño de sus funciones.”[26]     

Para evitar una interpretación excesiva o   deficiente, la Corte considera que la  prohibición que enuncia el inciso   segundo del artículo 127 de la Carta comprende la conducta dirigida a intervenir   activa o pasivamente en las diferentes disputas con incidencia electoral   directa, apoyando o rechazando, una causa, una organización política o un   candidato. No hace parte del significado constitucional de las expresiones “actividades   de los partidos y movimientos” y “controversias políticas”,   comportamientos que al margen de un debate electoral o de una disputa   partidista, tienen como resultado o pueden ser interpretados como la emisión de   una opinión o la presentación de una postura respecto de un asunto de interés   general. Esta conclusión se fundamenta en varias razones.    

5.3.4.1.  De los debates que se adelantaron en   la Asamblea Constituyente respecto de la redacción del artículo 127 se desprende   que el eje fue la preocupación por los riesgos asociados a la actuación de   funcionarios para favorecer causas políticas partidistas, empleando los   privilegios o poderes que se ostentan al tener tal condición. Fue por tal razón   que durante las discusiones se hizo referencia permanente a la actividad   partidista y se plantearon diferencias entre esa participación y la   intervención en otro tipo de actuaciones relacionadas, por ejemplo, con el   control de la gestión pública.    

5.3.4.2.  Una interpretación sistemática de la   Carta permite concluir que la prohibición de participar en actividades de   partidos y movimientos así como en controversias políticas no se erige en un   impedimento para que los empleados del Estado -bajo la condición de no incidir   directamente en el debate partidista o en la contienda electoral- intervengan o   asuman posiciones respecto de materias de relevancia colectiva y, que por ello   tienen un significado político en el sentido más amplio del término. Semejante   postura haría inviable la armonización del artículo 127 de la Carta con las   disposiciones que permiten que los empleados del Estado promuevan procesos de   participación y deliberación tal y como ocurre con varios de los mecanismos   establecidos para controlar el poder político.    

Es claro que la Constitución en esta materia no se   opone a que los ciudadanos, incluso quienes sirven al Estado, intervengan en   controversias que reflejan disputas ciudadanas –sin propósitos electorales o   partidistas directos- alrededor de los propósitos que debe perseguir el Estado y   los medios para alcanzarlos. Los problemas de la comunidad conciernen a todos y,   en esa medida, el Estado debe facilitar la participación de todos en la vida    política (art. 2) y los ciudadanos cumplir ese deber (art. 95.5).             

Una interpretación extensiva de la prohibición   prevista en el artículo 127 afecta competencias o derechos de empleados cuyo   ejercicio se encuentra garantizado tal y como ocurre, por ejemplo, con el   denominado poder-deber de comunicación de algunos funcionarios. La Corte   ha reconocido que los servidores públicos tienen no solo la facultad sino   también el deber de comunicarse de forma permanente con los ciudadanos a fin (i)   de divulgar información relativa a materias de interés general, (ii) de formular   opiniones respecto de las políticas gubernamentales emprendidas, (iii) de   defender las gestiones realizadas o (iv) de ofrecer respuestas a quienes   cuestionan sus ejecutorias[27]. Según la Corte estas   últimas actuaciones quedan comprendidas por el “natural desarrollo de la   democracia” y admiten “apreciaciones subjetivas formuladas a partir de   criterios personales.”[28]    

En este punto cabe recordar que la Constitución   emplea el término “política” al referirse a una diversidad de materias cuyo   desarrollo se encuentra a cargo de diferentes funcionarios del Estado y que   exige su participación directa en la formulación, discusión, ejecución y   divulgación. Ello ocurre, entre otras, con la política exterior (art. 9), la   política de previsión, rehabilitación e integración social (art. 47), las   políticas para la prestación de servicios de salud por entidades privadas (art.   49), las políticas salariales y laborales (art. 56), la política en materia de   televisión (art. 77), la política comercial (150.19.c), las  políticas   ministeriales (art. 208), la política criminal (art. 250), la política para la   enseñanza de derechos humanos (art. 282) y la política económica, social y   ambiental (art. 339)    

Una interpretación moderada de la locución “controversias   políticas” se impone también dado que, de lo contrario, podría tornarse   imposible el ejercicio de determinadas competencias atribuidas a funcionarios   que hacen parte de los órganos a los que se refiere el segundo inciso del   artículo 127 y que por su naturaleza dan lugar a debates sobre asuntos generales   y, en un sentido más amplio, políticos. En efecto competencias relativas   (i) a la presentación de proyectos de ley por parte de órganos o funcionarios   como el Consejo de Estado (art. 237.4), el Consejo Superior de la Judicatura   (art. 257.4), el Contralor General de la República (art. 268.9), el Procurador   General de la Nación (art. 278.3) o el Defensor del Pueblo (art. 282.6), y (ii)   a la participación en la formulación de políticas como en el caso del Fiscal   General de la Nación (art. 251.4), no podrían desarrollarse válidamente si la   expresión “controversias políticas” fuese entendida en un sentido lato.    

Adicionalmente, a diferencia de lo que ocurre   respecto de los miembros de la fuerza pública según el artículo 219 de la Carta,   no existe una restricción, aplicable al resto de ciudadanos –incluyendo a los   empleados del Estado- para deliberar sobre los asuntos de interés general. Por   el contrario, la democracia participativa implica que, además de las   manifestaciones representativas, es necesario que los ciudadanos intervengan   activamente en las decisiones que los afectan (arts. 2, 40 y 95.5). Ello exige   una ciudadanía deliberante y la tutela de las libertades que son funcionales a   la discusión. Aceptar que el segundo inciso del artículo 127 impone una   limitación a la posibilidad de deliberar, amplía excesivamente una prohibición   que tiene como destinatarios exclusivos a los miembros de la fuerza pública. Se   trataría, en contra de su carácter especial, de una prohibición para todos,   incompatible con un régimen democrático.    

En síntesis, no puede desprenderse del artículo   127, sin anular la obligación de armonizar las diferentes disposiciones de la   Carta y preservar la unidad de la Constitución (arts. 2º, 4º y 241), una   interpretación que conduzca a la prohibición absoluta de intervenir en   controversias o debates de interés general. Ello (i) violaría libertades y   derechos que, como los invocados por el demandante, no contemplan una cláusula   que impida su ejercicio por parte de servidores públicos; (ii) vaciaría de   contenido competencias constitucionalmente reconocidas a órganos judiciales,   electorales y de control; (iii) desconocería el carácter central de la   deliberación en el concepto de democracia participativa reconocido en el   artículo 1º de la Constitución; y (iv) extendería, más allá de lo permitido, la   prohibición de deliberar prevista para los miembros de la fuerza pública en el   artículo 219.    

5.3.5.  La permisión legislativa del inciso 3   del artículo 127 constitucional dispuesta para la participación eventual de   determinados empleados estatales -distintos de los judiciales, de los órganos de   control o electorales, o de seguridad y fuerza pública-, se encuentra en todo   caso sometida a tres límites que se desprenden directamente de la Constitución.   En primer lugar, (i) su ejercicio no puede ser abusivo (art. 95.1); en segundo   lugar, (ii) no puede desconocer las reglas constitucionales específicas   aplicables a todos los empleados del Estado (arts. 110 y 127 inc. 4); en tercer   lugar, (iii) el ejercicio del derecho referido solamente procede con la   expedición de una ley estatutaria que la autorice y fije las condiciones de   ejercicio. No se trata de un imperativo constitucional para el Legislador   estatutario sino de la atribución de una potestad por el Constituyente, que le   permitiría ampliar las excepciones a la prohibición de participación política de   determinados servidores públicos, con arreglo a criterios de oportunidad y   conveniencia. Cabe destacar,   adicionalmente, que los límites que se impongan a la referida permisión deben   respetar el contenido esencial de los derechos y las exigencias vinculadas al   principio de proporcionalidad.    

5.3.5.1. El abuso del derecho acaece cuando el titular lo ejerce en contra de su   finalidad o función. La   jurisprudencia ha previsto que constituyen ejercicio abusivo del derecho de los   empleados del Estado a participar, toda actuación que suponga un incumplimiento   de sus deberes o que interfiera en la actividad política. Ha destacado que se   erige en ejercicio abusivo (i) la utilización de   “los elementos de su despacho para hacer proselitismo o para desempeñar en   cualquier sentido la actividad política”[29];   (ii) el empleo del “tiempo de servicio u horario de trabajo para gestionar   ese tipo de intereses”[30]; (iii) el uso de “información   reservada tomada de los archivos de la entidad pública a los cuales tiene acceso   por razón de su cargo”[31] para desarrollar actividades políticas;   y (iv) el ejercicio de las competencias de una forma que incline de forma   ilegítima la actuación de Estado “a favor de una determinada corriente o   movimiento político.”[32]    

5.3.5.2.  La naturaleza reglada de la actividad   de los servidores públicos (art. 6 y 123), implica que aún en el caso de una   autorización constitucional para participar, se hallan vinculados por normas que   disciplinan su conducta. De manera particular, el artículo 110 prohíbe que las   personas que desempeñen funciones públicas hagan contribuciones a los partidos,   movimientos o candidatos, o induzcan a que otros hagan tales contribuciones. A   su vez, el inciso cuarto del artículo 127 prevé la prohibición de utilizar el   empleo para presionar a los ciudadanos a respaldar una causa o campaña política.    

5.3.5.3.  El inciso tercero del artículo 127 de   la Carta prevé la permisión para la participación de ciertos empleados del   Estado en las actividades de los partidos y movimientos o en las controversias   políticas, únicamente por decisión del Legislador y en las condiciones que fije   la ley. A su vez, el Acto Legislativo 2 de 2004 estableció que los empleados no   cubiertos por la prohibición “solo” podrán hacerlo en las condiciones que   fije una ley estatutaria. La nueva disposición incluyó el referido adverbio –solo-   y dispuso que las condiciones para la participación se consagrarán no en una ley   ordinaria sino en una sometida a un procedimiento de aprobación y reforma   agravado (ley estatutaria).    

La jurisprudencia nacional se ha ocupado del   alcance de la remisión que a la ley hizo el artículo 127 de la Constitución. La   aproximación a la cuestión no ha sido uniforme y se mueve entre una   interpretación que sostiene que la expedición de la ley es condición necesaria   para la participación[33] y otra que asume que   su ausencia no constituye un obstáculo para ello[34]. La Corte, coincidiendo en eso con   los pronunciamientos adoptados en las sentencias C-454 de 1993 y C-1153 de 2005,   considera que la participación de los empleados del Estado en las actividades de   los partidos y movimientos o en las controversias políticas, se subordina a la   expedición de un régimen estatutario que la decrete y establezca las condiciones   para ello. Esta conclusión de fundamenta en las siguientes razones:    

5.3.5.3.1. Tanto el texto original del inciso tercero del artículo 127 como   aquel aprobado mediante el Acto Legislativo 2 de 2004, indican que la adopción   de la ley es un requisito indispensable para el ejercicio del derecho. No de   otra forma puede interpretarse que se hubiere establecido que la participación   se desplegaría en las condiciones previstas por la ley. Tales condiciones   se refieren a los contenidos particulares de tal derecho, a los contextos en los   cuales se puede ejercer y a los límites que debe respetar. La expresión “en   las condiciones” supone la vigencia de una regulación que  configure el   contenido del derecho.    

5.3.5.3.2. El carácter novedoso de tal permisión, inexistente en el ordenamiento   constitucional anterior a 1991, explica la necesidad de prever un régimen   legislativo que trate las tensiones que pueden suscitarse. Ciertamente no tiene   el mismo alcance ni los mismos efectos que se predican del derecho general de   los ciudadanos a intervenir en actividades políticas. Si bien en ambos casos la   adopción de una regulación legislativa es posible, los asuntos por regular no   son los mismos. En el caso de los empleados estatales debe considerarse su   régimen constitucional (art. 122 y ss.) y los principios que gobiernan el   funcionamiento de la administración pública (art. 209). Es necesario que el   legislador tome en consideración los problemas que pueden anudarse a tal   participación, como consecuencia del eventual rompimiento del deber de trato   igual de las organizaciones políticas –movimientos o partidos- que se reconoce   en el artículo 107 de la Constitución.          

5.3.5.3.3. La exigencia de una ley estatutaria encuentra apoyo directo en las   consideraciones de la sentencia C-1153 de 2005. En esa oportunidad se juzgaba la   constitucionalidad del proyecto de Ley Estatutaria “por medio de la cual se reglamenta la elección de Presidente   de la República, de conformidad con el artículo 152 literal f) de la   Constitución Política de Colombia, y de acuerdo con lo establecido en el Acto   Legislativo 02 de 2004, y se dictan otras disposiciones.” Incorporaba un título –el III- denominado   “Participación en política de los servidores públicos.” que contenía,   además de un artículo general sobre las posibilidades de intervención en   política (art. 37), un grupo de disposiciones relativas a las prohibiciones   aplicables a los servidores públicos en esta materia (art. 38), a sus   posibilidades de actuación (art. 39), al deber de sancionar el incumplimiento de   las reglas fijadas (art. 40) y a la improcedencia de aplicar las limitaciones   a los miembros de las corporaciones públicas de elección popular o a los   funcionarios de las mismas (art. 41).    

Sobre el artículo 37   señaló que de permitirse la participación de los funcionarios públicos en   actividades políticas ella “estará subordinada a la ley estatutaria” y, a continuación,   advirtió que el contenido del artículo examinado “no es claro ni específico   en la determinación de las condiciones de participación.” Explicó sobre el   particular:    

“La falta de determinación   hace insuficiente la regulación, puesto que no fija límites a una actuación que   si bien permitida por la Carta lo es en forma excepcional y no como regla   general. Tal apertura de la disposición deriva en la posibilidad de que la   participación en política termine yendo en detrimento del desarrollo de la   función pública  en virtud del olvido de las tareas encomendadas en la ley a los funcionarios en   razón de la dedicación a las actividades políticas. // El proyecto de ley   estatutaria debió fijar las condiciones para que los servidores públicos   diferentes al Presidente pudieran participar en política. Lo anterior con el fin   de promover el equilibrio entre los candidatos, velar porque el ejercicio de la   actividad política no opacara el desarrollo de las funciones públicas al   servicio del interés general y evitar abusos en cabeza de quienes ostentan   cargos públicos. La indeterminación de la manera en que, en el artículo 37, se   pretendió desarrollar la regulación necesaria para el ejercicio de la actividad   política permite toda forma de participación en tal área a favor o en contra   de cualquier candidato. Lo anterior, no importando la capacidad de   aprovechar la situación de poder del funcionario, por ejemplo, como ministro,   director de entidad, alcalde o gobernador. Esta amplitud, se repite, contraría   la Carta. // La Corte precisa no obstante, que la declaratoria de   inexequibilidad del artículo en estudio se da sin perjuicio de que una ley   estatutaria posterior desarrolle la materia.” (Subrayas no hacen parte del   texto original)    

En esa misma decisión, examinó el artículo 39 que establecía formas   de participación de los servidores públicos prescribiendo la facultad (a) de   participar en simposios, conferencias, foros o congresos organizados por el   partido; (b) de inscribirse como miembros o militantes del partido; (c) de ser   parte de los miembros permanentes de la organización de base de los centros de   estudio o academias de formación de los partidos; y (d) de contribuir a los   fondos de los partidos, movimientos y/o candidatos, sin que esto implique   autorizar libranzas a cargo de su remuneración como servidores públicos.    

Consideró la Corte que la autorización para la inscripción como   miembro de un partido no se oponía a la Carta. Sin embargo señaló “que la   posibilidad de participar activamente en una campaña electoral, implicada en la   acción de militar, es demasiado amplia e indeterminada, más aún cuando no se   prevé bajo qué circunstancias de modo, tiempo y lugar puede darse tal   militancia.”[35] Dicho eso aseveró que se encontraban   afectados por la misma vaguedad la segunda y tercera hipótesis de participación   dado que “no se define de qué manera, durante cuánto tiempo y en qué espacios   físicos el funcionario público que intervenga en política podrá participar en   simposios, conferencias, foros y congresos organizados por el partido; tampoco   se definen tales circunstancias para la participación como miembros permanentes   de la organización de base de los centros de estudios o academias del partido.”[36] Estimó también que “en lo atinente a   la contribución a los fondos de los partidos, movimientos y/o candidatos la ley   no regula siquiera de manera mínima el monto, el momento y la forma (en dinero,   en especie o con el servicio mismo del funcionario público) en que tales   contribuciones pueden darse.”[37] Finalmente,   al declarar la inexequibilidad parcial de la regla que permitía la participación   en política de los de los funcionarios vinculados a las Corporaciones Públicas   (art. 41) sostuvo que “sería contrario a la igualdad que, sin existir una   diferencia lo suficientemente relevante entre estos funcionarios y los demás   servidores públicos diferentes a los miembros de las corporaciones, a unos se   les permitiera ampliamente participar en política y a otros no.”[38]    

5.3.5.3.4. La necesidad de que exista una ley estatutaria previa, se pone   también de presente en los primeros debates del proyecto que finalmente se   convirtió en el Acto Legislativo 2 de 2004. Así en el acta No. 33 de la sesión   de fecha 4 de mayo de la Comisión Primera del Senado se da cuenta de ello:    

“(…)  Recobra el uso de la palabra el honorable Senador Mauricio Pimiento Barrera:    

Y creo que en el inciso tercero Senador   Uribe, con relación a este artículo primero valdría la pena agregarle antes   de podrán la palabra (…) solo (…), que diga: Los empleados no   contemplados en esta prohibición solo podrán participar en dichas actividades y   controversia en las condiciones que señale la Ley. (…)”. (Subrayas no hacen   parte del texto original)    

Más   adelante, al conferirle la palabra al entonces Ministro del Interior este   indicó:    

La Presidencia ofrece el uso de la palabra   al doctor Sabas Pretelt de la Vega, Ministro del Interior y de Justicia:    

Muchas gracias señor Presidente, sobre el artículo primero   concretamente, nosotros tenemos dos puntos de vista es lógico que no se   mantengan esas restricciones que a veces rayan en lo absurdo en la participación   en política de algunos funcionarios públicos, pero al mismo tiempo creemos que   tampoco se puede propiciar una participación masiva de los funcionarios públicos   en política, el espíritu del proyecto como nosotros le hemos entendido es que   haya reelección presidencial y una adecuada participación en política tanto del   Presidente y Vicepresidente si son candidatos y obviamente de un equipo, pero   que esto no permita que a lo largo y ancho de la Nación se dediquen a hacer   política abiertamente todos los funcionarios públicos, por eso me parece muy   importante la anotación que ha hecho el doctor  Mauricio   Pimiento y la respaldamos con entusiasmo, que los empleados no contemplados   en esta prohibición, solo podrán hacer política, o sea solo podrán participar en   dichas actividades y controversias en las condiciones que señale la ley, que   tenga que existir una ley previa que reglamente dicha participación y no   solamente con la expedición del acto legislativo, sé de la largada para que   empiecen a participar activamente los distintos empleados de la administración   pública en estas actividades. Esa es mi primera observación, de tal manera   que ese solo creo que nos deja tranquilos (…)” (Subrayas no hacen parte del   texto original)    

El   texto finalmente aprobado por la Comisión Primera de Senado incluía la expresión   “solo” acompañada de la remisión a la “ley estatutaria”[39]  y así se mantuvo hasta el final del trámite del acto legislativo[40].   Para la Corte es claro que la identificación de la intención legislativa no es   siempre sencilla y se enfrenta a una diversidad de problemas puestos de   presentes por la doctrina constitucional. Sin embargo no pueden desconocerse, al   menos con el propósito de servir de pauta de orientación, las explicaciones   dadas en el debate que da origen a la aprobación de una norma particular. Puede   concluirse entonces que la interpretación histórica del texto constitucional   señala que únicamente cuando se apruebe la ley estatutaria será posible para los   empleados del Estado, disponer de un derecho a participar en las actividades y   controversias referidas por el artículo 127 (inc. 3) constitucional.    

5.3.5.3.5. Además de las razones expuestas, los rasgos de la ley mediante la   cual deben ser fijadas las condiciones de participación de los empleados del   Estado refuerzan la conclusión. En efecto, la decisión del constituyente de   establecer el trámite estatutario se explica no solo por la materia objeto de   regulación sino también por la necesidad de que su entrada en vigencia, este   precedida del control de constitucionalidad a cargo de esta Corporación.   Condicionar el derecho a la aprobación de una ley estatutaria garantiza que las   normas aprobadas se ajustarán a la Carta. Para ello, la ley que se expida debe ser clara y específica “en la determinación de las condiciones de participación.”[41] Adicionalmente debe orientarse al menos   por tres propósitos a saber: promover el equilibrio entre los candidatos,   asegurar que el ejercicio de la actividad política no opaque el desarrollo de   las funciones públicas al servicio del interés general y evitar abusos en cabeza   de quienes ostentan cargos públicos[42]        

Cabe agregar que la ley no puede ampliar la   prohibición del segundo inciso del artículo 127 a otros empleados del Estado. En   efecto, desde la perspectiva de sus destinatarios existe una norma   constitucional definitiva –taxativa- que impide incluir o excluir supuestos. Por   tal razón este Tribunal ha dicho que la función del Congreso no comprende “la   potestad de extender la prohibición más allá de la previsión constitucional.”[43]    

5.3.5.3.6. La conclusión relativa al carácter indispensable de la ley   estatutaria tiene dos efectos. En primer lugar (i) hasta tanto no se expida la   ley que defina el contenido y alcance de la participación allí aludida, ningún   empleado del Estado[44]  puede alegar un derecho subjetivo para participar en actividades de partidos y   movimientos o en controversias políticas en los términos descritos en esta   sentencia; y en segundo lugar, (ii) esa imposibilidad autoriza a las autoridades   disciplinarias, en desarrollo de lo dispuesto en el artículo 48.39 de Ley 734 de   2002, iniciar las investigaciones que correspondan e imponer las sanciones.    

6. Cargo único: violación de los artículos 20   y 40 de la Constitución.       

6.1. Alcance del Cargo.     

El cargo señala que la prohibición de participar   en controversias políticas que se desprende de la expresión acusada desconoce   normas con valor constitucional que protegen la libertad de expresión y el   derecho a la participación. En efecto, es tal la apertura de la locución acusada   que quedaría, a juicio del demandante, aniquilada la posibilidad de los   empleados del Estado de expresar libremente su posición respecto de   controversias de interés para la ciudadanía o de ejercer los derechos que en   materia de participación reconoce la Constitución.    

6.2.   La remisión de la norma legal demandada a disposiciones constitucionales.    

6.2.1.  Diferentes son las funciones que   puede cumplir la remisión que a la Constitución hacen las disposiciones   legislativas. Dicha técnica, entre otras cosas, puede tener por objeto (a)   integrar directamente y como regulación aplicable normas constitucionales al   texto de la ley, (b) completar la regulación identificando una competencia   dispuesta en la Carta, (c) aludir a un evento previsto en la Constitución para,   seguidamente, definir la regulación aplicable, (d) indicar el fundamento de una   regla, (e) establecer una pauta de interpretación de uno o varios de sus   enunciados o (f) fijar un límite a la aplicación de determinada disposición. En   estos casos puede decirse que el legislador articula, relaciona o conecta los   contenidos legislativos con normas constitucionales que tienen una relevancia   específica y, por esa vía,  asegura que la interpretación y aplicación de   las normas legisladas tome en cuenta reglas y principios que, a juicio del   Congreso, son pertinentes para fijar su alcance concreto.     

6.2.2. Cada uno de tales supuestos plantea   cuestiones constitucionales diferentes en relación con el control de   constitucionalidad. Al margen de ello, en el caso que   examina la Corte, el tipo disciplinario, al que se integra la expresión acusada,   contiene una remisión a la   Constitución para fijar un límite a la autoridad disciplinaria -sin perjuicio   de los derechos constitucionales-. Se trata de una regla que impide   configurar la falta cuando la actuación del empleado estatal, a pesar de cumplir   las condiciones previstas en el supuesto de hecho, es expresión de un derecho   constitucional. La remisión a la Carta opera como una especie de salvaguarda   constitucional que exige al intérprete, precisar si la participación en la   controversia política está protegida por una norma que reconozca un derecho.    

6.2.3.   La acusación en contra de un enunciado con cláusula de salvaguarda   constitucional  no impide un pronunciamiento de fondo. En estos casos a la   Corte le corresponde –tal y como lo ha hecho en esta oportunidad- fijar el   alcance de dicha cláusula y establecer si es suficiente para asegurar la   supremacía de la Carta. Puede ocurrir por ejemplo, que la cláusula no ofrezca   total protección al aludir únicamente a algunas normas constitucionales y no a   todas aquellas relevantes para asegurar la concordancia.    

6.2.4. Según se afirmó, el tipo disciplinario   juzgado remite directamente a los derechos constitucionales con el propósito de   limitar su alcance.   A pesar de ello, el demandante afirma que se violan normas de derecho   fundamental. La Corte no identifica oposición alguna en tanto la cláusula de   salvaguarda permite integrar a la disposición acusada el contenido del artículo   127 de la Constitución en la forma en que ha sido interpretado en la presente   providencia. De acuerdo con tal interpretación es posible la armonización del   artículo 127 con las normas que amparan la libertad de expresión y los derechos   de participación.     

En   efecto, la expresión “controversias políticas”, consagrada en el artículo   127 de la Constitución como prohibición dirigida a empleados estatales, hace   referencia a las controversias políticas de tipo partidista o en el marco de   procesos electorales, y en modo alguno a la intervención de estos en   deliberaciones o discusiones sobre temas públicos de interés general ajenas a   los debates electorales o a las disputas partidistas -de partidos o movimientos   políticos-, pues supondría desconocer la importancia de la deliberación pública   entre todos los ciudadanos para el funcionamiento de la democracia   representativa y participativa. En esa medida, establecido así el alcance   constitucional de la propia expresión demandada, la disposición del artículo 48   -numeral 39- del CDU, ha de ser entendida en su alcance estrictamente partidista   o electoral, no pudiendo presentarse una incompatibilidad entre el precepto   legal y la norma superior.    

6.2.5.   Ahora bien, considerando que la calificación como falta disciplinaria gravísima   del comportamiento previsto en la norma demandada puede entenderse como una   forma de restricción de los derechos invocados por el demandante, su examen debe   ajustarse al principio de proporcionalidad. En efecto, dado que las   restricciones a los derechos constitucionales no pueden en ningún anular los   contenidos básicos del derecho ni tampoco imponer restricciones   desproporcionadas, debe establecer la Corte si la definición hecha por el   legislador supera o no el juicio de proporcionalidad.    

Para   la Corte, en este caso concurren tres razones que justifican adelantar un examen   de proporcionalidad de intensidad leve. En primer lugar (i) en materia de   regulación del régimen disciplinario y de establecimiento de faltas y sanciones,   el Congreso dispone de un amplio margen de configuración en virtud del principio   de legalidad que rige el derecho sancionatorio. En segundo lugar, (ii)   establecer como falta la realización del comportamiento descrito en la norma   acusada constituye un desarrollo posible del artículo 127 de la Constitución que   se apoya de manera directa en su texto. En tercer lugar, la limitación   establecida no afecta –prima facie- el goce o las manifestaciones más   importantes del derecho si se considera (a) que no impide el ejercicio del   derecho al sufragio, (b) que no imposibilita la afiliación de las personas a un   partido y (c) que no afecta, según ha quedado explicado, la posibilidad de todas   las personas de emitir sus opiniones en controversias de interés general y, en   esa medida, de participar en procesos de discusión pública.    

Procede entonces la Corte a identificar si la norma acusada persigue una   finalidad constitucional legítima y si, adicionalmente, resulta adecuada para   alcanzar tal propósito.    

La   calificación como falta gravísima del comportamiento previsto en la norma   demandada persigue propósitos constitucionales de notable importancia   constitucional los cuales, incluso, podrían ser calificados como imperativos en   tanto su consecución no puede aplazarse. En efecto, la restricción establecida    orientada a reprochar disciplinariamente el comportamiento del servidor público   consistente en utilizar el cargo a fin de incidir en debates partidistas o   contiendas electorales, tiene por objeto asegurar la imparcialidad, la   moralidad, la prevalencia del interés general sobre el particular, la igualdad   de los partidos y movimientos políticos así como también la libertad política.   Estos objetivos son centrales en la configuración del Estado Social y   Democrático  de Derecho dado que aseguran no solo la participación igual de las   personas sino que también fijan el deber de las autoridades de ajustar su   comportamiento a los intereses de todos y no de causas electorales o partidistas   específicas.     

En   adición a ello, la norma resulta adecuada para alcanzar tales propósitos en   tanto al calificar como falta gravísima el empleo del cargo para participar en   controversias políticas y, en consecuencia, establecer una sanción en caso de   hacerlo, previene comportamientos en esa dirección estableciendo, según el   título de imputación subjetiva o bien la sanción de destitución e inhabilidad general,   cuando se cometa con dolo o culpa   gravísima o bien la suspensión en el ejercicio del cargo e inhabilidad   especial cuando el comportamiento es culposo. En esa medida, la disposición que se acusa   contribuye claramente a alcanzar el propósito identificado.    

En atención a lo señalado, la   Corte concluye que la medida satisface las exigencias que se anudan al principio   de proporcionalidad.    

6.2.6.   Como se ha dejado dicho, el tipo disciplinario que contiene la expresión “y   las controversias políticas” tiene por finalidad castigar a los empleados   del Estado cuyas actuaciones, valiéndose del cargo, inciden directamente en las   disputas partidistas o contiendas electorales. Esa prohibición no solo se funda   en caros objetivos del texto constitucional referidos en esta providencia sino   que constituye un desarrollo posible del artículo 127 constitucional. No existe   entonces razón para afirmar la vulneración de la Carta.     

III. CONCLUSIONES.    

1. Demanda. La Corte se pronuncia respecto   de la demanda formulada en contra de la expresión “y las controversias   políticas” del numeral 39 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002 que señala,   en su conjunto, que será falta gravísima “[u]tilizar   el cargo para participar en las actividades de los partidos y movimientos   políticos y en las controversias políticas, sin perjuicio de los derechos   previstos en la Constitución y la ley.”    

2. Cargos de inconstitucionalidad. Se   edifican a partir de la premisa compartida según la cual, con base en la expresión “controversias políticas”, se   autorizan sanciones disciplinarias e intervenciones graves en los derechos   reconocidos por los artículos 20 y 40 de la Constitución y 23 de la Convención   Americana de Derechos Humanos: la prohibición de participar en “controversias   políticas” alcanzaría discusiones, debates o actuaciones relevantes para la   sociedad o el Estado, configurando con ello restricciones injustificadas a los   derechos de participación política y de libre expresión, protegidos en los   artículos 40 y 20 de la Constitución, respectivamente.    

3. Problema jurídico-constitucional resuelto.   ¿Establecer legalmente que la utilización del cargo para participar en   controversias políticas constituye falta disciplinaria gravísima, vulnera:   (i) el artículo 20 de la Constitución que protege la libertad de expresión de   los servidores públicos, al impedirles opinar sobre temas que   pueden hacer parte de la política pública de las instituciones democráticas y   ser de interés para la ciudadanía; y (ii) el artículo 40 de la Constitución, al   sancionar conductas de empleados estatales que pueden ser el ejercicio legítimo   de los derechos de participación consagrados en la Constitución, independiente   de su condición de servidores públicos?    

4. La norma y la expresión legal   demandada. El artículo 48, numeral 39, de la ley 734/02: (i) establece una   falta disciplinaria contra el deber funcional de los servidores públicos, en   grado de gravísima;  (ii) consiste la falta en la participación en actividades   de organizaciones políticas y en “controversias políticas” -expresión   demandada-, con utilización del cargo estatal; (iii) impone restricciones que implican sanciones   disciplinarias, sin perjuicio de los derechos constitucional y legalmente   establecidos -como el derecho de sufragio, el derecho de opción partidista y   demás derechos constitucionales y legales de participación consagrados en cabeza   de los servidores públicos-.    

5. La participación política de empleados   estatales y el artículo 127 constitucional. (i) La Constitución consagra el derecho de   participación política de todas las personas, incluidos los servidores del   Estado, apoyado en la facilitación de la participación como fin esencial del   Estado -CP 2- y en el deber constitucional de participación -CP 95.5-. (ii)   Prohíbe a los miembros activos de la fuerza pública el ejercicio del derecho de   sufragio y de intervención en actividades o debates partidistas -CP 219-. (iii)   Prohíbe a los empleados estatales en general, y específicamente a los de la rama   judicial, órganos electorales, de control y de seguridad, la participación  “en las actividades de los partidos y movimientos y en las controversias   políticas” -CP 127, inc 2-. (iv) Admite la participación eventual de los   empleados estatales diferentes a los especificados en el punto anterior, en   actividades partidistas y controversias políticas, sólo por autorización del   Legislador estatutario y en las condiciones que llegare a disponer -CP 127, inc   3-. (v) Establece como causal de mala conducta, para todo empleado estatal, la   utilización del empleo para presionar el respaldo ciudadano a una causa o   campaña política -CP, 127, inc 4-.     

6.   Fines constitucionales de las restricciones al derecho de participación política   de los empleados estatales. Las   prohibiciones y demás restricciones al derecho de participación y expresión   políticas de los servidores y empleados estatales, buscan: (i) preservar el   principio de imparcialidad de la función pública, de la apropiación del   Estado por uno o varios partidos; (ii) asegurar la prevalencia del interés   general sobre el interés particular, ya grupista, sectorial o partidista;   (iii) garantizar la igualdad de los ciudadanos y organizaciones políticas,   del trato privilegiado e injustificado que autoridades o funcionarios puedan   dispensar a personas, movimientos o partidos de su preferencia; (iv) proteger la   libertad política del elector y del ciudadano del clientelismo o la coacción   por parte de servidores del Estado, mediante el uso abusivo de la investidura   oficial y la utilización de los  recursos del público; (v) defender la   moralidad pública de la utilización o destinación abusiva de bienes y   dineros públicos. En suma, tales principios, valores y derechos constitucionales   explican y justifican la limitación de derechos de participación política de que   son objeto los servidores del Estado.    

7.   Interpretación de las restricciones constitucionales al derecho de participación   y límites al establecimiento de restricciones legales a tales derechos. (i) La interpretación de las prohibiciones de   participación política de los empleados estatales que realiza la Corte, debe   partir de la garantía de los derechos de que gozan en un Estado democrático,   contrayendo el alcance de las expresiones constitucionales relativas a tomar   parte “en las controversias políticas” -materia de la demanda- a las   conductas de intervención activa o pasiva en los debates públicos con incidencia   electoral directa, de apoyo o rechazo público a una causa, organización política   o candidato. (ii) No es aceptable una interpretación del artículo 127   constitucional que prohíba la intervención en discusiones o controversias   públicas de interés general que se desarrollen al margen de un debate electoral   o disputa partidista, pues desconocería la centralidad de la deliberación en el   funcionamiento de la democracia participativa. (iii) La permisión participativa   del inciso 3 del artículo 127 constitucional dispuesta para determinados   empleados estatales -distintos de los judiciales, de los órganos de control o   electorales, o de seguridad y fuerza pública- sólo procede con la expedición de   una ley estatutaria que la autorice y fije las condiciones de ejercicio: no se   trata de un imperativo constitucional para el Legislador estatutario sino de la   atribución de una potestad por el constituyente, que le permitiría ampliar las   excepciones a la prohibición de participación política de determinados   servidores públicos, con arreglo a criterios de oportunidad y conveniencia. (iv)   Las disposiciones legales que establecen prohibiciones y sanciones al ejercicio   de los derechos políticos y de expresión de los empleados estatales, deberán   observar los parámetros constitucionales y jurisprudenciales: obligación de   proteger el contenido esencial y respeto del principio de proporcionalidad.    

8.   Caso concreto: la inconstitucionalidad de la calificación legal de la   participación de servidores públicos en “controversias políticas” con   utilización del cargo oficial -art. 48, inc 39, de la Ley 734/02-, por la   posible vulneración de los derechos de participación y expresión políticos -CP,   arts. 40 y 20-. (i)   La expresión “controversias políticas”, consagrada en el artículo 127 de   la Constitución como prohibición dirigida a empleados estatales, hace referencia   a las controversias políticas de tipo partidista o en el marco de procesos   electorales, y en modo alguno a la intervención de éstos en deliberaciones o   discusiones sobre temas públicos de interés general ajenas a los debates   electorales o las disputas partidistas -de partidos o movimientos políticos-,   pues supondría desconocer la importancia de la deliberación pública entre todos   los ciudadanos para el funcionamiento de la democracia representativa y   participativa. (ii) Establecido así el significado constitucional de la propia   expresión demandada, la disposición del artículo 48 -inciso 39- del CDU, ha de   ser entendida en su alcance estrictamente partidista o electoral, no pudiendo   presentarse una incompatibilidad entre el precepto legal y la norma superior.   (iii) El mismo artículo que contiene la expresión demandada consagra una   salvaguarda de otros derechos de participación de los servidores públicos, al   consagrar las prohibiciones disciplinarias “sin perjuicio de los derechos   previstos en la Constitución y la ley”, esto es, de otros contenidos del   derecho de participación política como el derecho al sufragio, a la pertenencia   a una organización política, a la libre expresión y difusión de opiniones   políticas -no electorales ni partidistas- y los derechos de servidores públicos   diferentes de los empleados estatales, entre otros. (iv) Finalmente, la   calificación de la participación de los servidores públicos en controversias   políticas electorales o partidistas, con utilización de su cargo, como falta   gravísima sancionable disciplinariamente, no transgrede la regla de   proporcionalidad de este tipo de restricciones a los derechos. En efecto, tal   restricción apunta al cumplimiento de principios constitucionales que orientan   la actividad del Estado y el ejercicio de la función pública, como la   imparcialidad, la moralidad, la prevalencia del interés general, la igualdad y   la libertad política; constituye un medio idóneo para la consecución de estos   fines superiores; y no supone un vaciamiento de los derechos de participación de   los empleados estatales, cuyo contenido esencial permanece garantizado a través   de otros modos de ejercicio permitidos.    

9.   Intervención legislativa. El inciso 3º del artículo 127 de la   Constitución ha previsto como posible que los empleados del Estado -no   comprendidos por la prohibición absoluta establecida en el inciso 2º de tal   artículo- participen en las actividades de los partidos y movimientos y en las   controversias políticas, únicamente en las condiciones en que ello sea señalado   por una Ley Estatutaria. En atención a esa posibilidad de participación prevista   en la Carta, subordinada en todo caso a la decisión que en esa dirección adopte   el legislador estatutario, resulta  relevante que el Congreso de la República   propicie la deliberación democrática en relación con las condiciones y límites   de la participación pública de determinados empleados del Estado y adopte la   determinación que juzgue necesaria, al amparo del margen de configuración que se   le reconoce en esta materia.    

10.   Decisión.   La Corte declarará la exequibilidad de la expresión demandada “y en las   controversias políticas” -artículo 48.39 de la Ley 734/02-, frente a los   cargos de violación de los artículos 40 y 20 de la Constitución Política, y   consecuencialmente, del preámbulo de la Constitución y de sus artículos 2 y 9.    

11.   Razón de decisión. (i) La prohibición general a los   empleados del Estado de tomar parte “en las actividades de partidos o   movimientos y en las controversias políticas” es de raíz constitucional,   pudiendo el legislador estatutario reconocer tal derecho de participación   solamente a algunos de ellos en los términos del artículo 127 de la Constitución   -modificado por el AL 2/04-. (ii) La prohibición a los empleados del Estado de   tomar parte en “controversias políticas” prevista en el artículo 127   constitucional, hace referencia a controversias de tipo partidista o en el marco   de procesos electorales y no a deliberaciones o discusiones sobre temas públicos   de interés general. (iii) La calificación como “falta gravísima”   disciplinariamente sancionable, de la utilización del cargo por empleados del   Estado para participar “en las controversias políticas” de tipo partidista o   electoral, encuentra justificación constitucional en la necesidad de preservar   el principio de imparcialidad de la función pública, asegurar la prevalencia del   interés general sobre el particular, garantizar la igualdad de los ciudadanos y   organizaciones políticas, proteger la libertad política del elector y del   ciudadano y defender la moralidad pública -arts. 2, 13, 40, 107, 209 y 258 de la   Constitución-.    

IV. DECISIÓN.    

La Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando   justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE:      

Declarar EXEQUIBLE la expresión “y en las controversias   políticas” del numeral 39 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002.      

Notifíquese, comuníquese, publíquese y archívese el expediente. Cúmplase.    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Presidente    

Con salvamento de voto    

        

MARIA VICTORIA CALLE           CORREA    

Magistrada    

Con salvamento de voto                    

                     

MAURICIO GONZÁLEZ           CUERVO    

Magistrado   

                     

                     

    

LUIS GUILLERMO           GUERRERO PEREZ    

Magistrado                     

                     

GABRIEL EDUARDO           MENDOZA MARTELO    

Magistrado   

                     

    

GLORIA STELLA ORTIZ           DELGADO    

Magistrada                    

                     

JORGE IGNACIO PRETELT           CHALJUB    

Magistrado    

Con aclaración de voto   

                     

                     

    

MARTHA VICTORIA           SÁCHICA MÉNDEZ    

Magistrada                    

JORGE IVÁN PALACIO           PALACIO    

Magistrado   

                 

ANDRÉS MUTIS VANEGAS    

Secretario General                

    

      

      

SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

A LA SENTENCIA C-794/14    

FALTAS GRAVISIMAS PARA FUNCIONARIOS PUBLICOS EN CODIGO DISCIPLINARIO UNICO-Expresión   “controversias políticas” como elemento del tipo disciplinario resulta   inconstitucional (Salvamento de voto)    

TIPIFICACION COMO FALTA DISCIPLINARIA GRAVISIMA DE LA UTILIZACION DEL CARGO PARA   PARTICIPAR EN “CONTROVERSIAS POLITICAS”-Compatible con la   Constitución si se establecen de manera precisa, acorde con las exigencias del   principio de taxatividad cuáles son las modalidades específicas de participación   en este tipo de controversias que dan lugar a sanción disciplinaria (Salvamento   de voto)/TIPIFICACION COMO FALTA DISCIPLINARIA GRAVISIMA DE LA UTILIZACION   DEL CARGO PARA PARTICIPAR EN “CONTROVERSIAS POLITICAS”-Interpretación   restrictiva de la prohibición establecida en artículo 127 de la Constitución   Política acogida por la Corte, no subsana la vulneración de las libertades de   expresión y participación política (Salvamento de voto)/TIPIFICACION COMO   FALTA DISCIPLINARIA GRAVISIMA DE LA UTILIZACION DEL CARGO PARA PARTICIPAR EN   “CONTROVERSIAS POLITICAS”-Indeterminación incompatible con exigencia de   taxatividad que debe respetar el legislador al tipificar como faltas   disciplinarias conductas que, a la vez, quedan comprendidas dentro del ámbito   prima facie protegido por derechos fundamentales (Salvamento de voto)    

Ref:   Expediente: D-10191    

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 48 numeral 39 (parcial) de la   Ley 734 de 2002 “Por la cual se expide el Código Disciplinario Único”    

Magistrado Ponente:    

Mauricio González Cuervo       

Con el   debido respeto por las decisiones mayoritarias de esta Corte, me permito salvar   mi voto a la presente sentencia, en la que se decide declarar exequible la   expresión “y en las controversias políticas” del artículo 48 de la Ley   734 de 2002 del Código Disciplinario Único, que prevé las faltas gravísimas para   los funcionarios públicos, por los cargos de vulneración de los artículos 20 y   40 CP relativos al derecho de libertad de expresión y al derecho a la   participación de todo ciudadano en la conformación, ejercicio y control del   poder político. Lo anterior, por cuanto considero que contrario a lo decidido   por la mayoría de la Sala Plena de esta Corporación, es inconstitucional el   empleo de la expresión “controversias políticas” como elemento del tipo   disciplinario previsto en el artículo 48 numeral 39 de la Ley 734 de 2002, por   las siguientes razones:    

1. En primer lugar,   sostengo que la tipificación como falta disciplinaria gravísima de la   utilización del cargo para participar en “controversias políticas” sólo   es compatible con la Constitución si se establecen de manera precisa, acorde con   las exigencias del principio de taxatividad, cuáles son las modalidades   específicas de participación en este tipo de controversias que dan lugar a   sanción disciplinaria. Dado que el legislador no lo hace, y simplemente se   limita a replicar la misma expresión indeterminada que emplea el Constituyente   (a quien no le es exigible cumplir con la exigencia de taxatividad, por cuanto   en el art. 127 CP no está tipificando una falta), el contenido normativo   demandado constituye una afectación innecesaria y desproporcionada de los   artículos 20 y 40 CP.    

En este sentido, debo señalar que si bien   comparto la interpretación restrictiva de la prohibición establecida en el   artículo 127 de la Carta Política acogida por la Sala Plena, considero que con   ella no se subsana la vulneración de las libertades de expresión y participación   política. A juicio de este Magistrado, pese a que con tal interpretación se   cierra el ámbito de las conductas que podrían ser objeto de sanción, aún   persisten espacios de indeterminación incompatibles con la exigencia de   taxatividad que debe respetar el legislador al tipificar como faltas   disciplinarias conductas que, a la vez, quedan comprendidas dentro del ámbito   prima facie protegido por derechos fundamentales. Así, por ejemplo, no queda   claro (i) ¿qué conductas constituyen formas de intervención “pasiva” en las   disputas con incidencia electoral directa para efectos de ser sancionadas como   falta disciplinaria gravísima (susceptibles de generar destitución o suspensión   en el cargo e inhabilidad general o especial según el título de imputación)?;   (ii) ¿Si la expresión “controversias políticas” se refiere sólo a   aquellas controversias que tengan una incidencia electoral directa, en tanto   impliquen apoyo o rechazo de una causa, organización política o candidato, en   qué se distinguiría la participación en este tipo de controversias, así   definidas, de la participación en “las actividades de los partidos y   movimientos políticos”, también tipificada como falta gravísima en la   primera parte del artículo 48.39?    

Considero necesario precisar que la   interpretación sostenida por la mayoría de la Sala Plena, aunque animada por una   plausible intención limitadora, conduce ya sea (i) a privar de efecto útil a la   expresión acusada (al convertirla en una modalidad de “participación en   actividades de partidos y movimientos políticos”) y, por ende, convertirla   en redundante, o bien, para evitar lo anterior, (ii) al atribuirle a la “participación   en controversias políticas” un significado propio y distinto al de la “participación   en actividades de partidos y movimientos políticos”. En mi opinión, las dos   alternativas de este dilema interpretativo son insatisfactorias, pues mientras   la primera convierte a la expresión demandada en redundante (y, por tanto, en   una afectación innecesaria de las libertades consagradas en los artículos 20 y   40 Superiores), la segunda opción hace que la expresión “controversias   políticas” siga siendo indeterminada y, para darle algún efecto útil, se   corre el riesgo de que el órgano de aplicación le atribuya algún tipo de   contenido (no previsible) que termine por exceder el entendimiento limitado pero   redundante que le da la Corte en esta decisión.    

2. Adicionalmente,   debo señalar que la interpretación del inciso 3º del artículo 127 CP, en que se   funda la decisión de la cual se disiente, desconoce el régimen diferenciado de   participación en política de empleados estatales que estableció el   Constituyente. Según lo expresan los considerandos de la sentencia, hasta tanto   no se expida la correspondiente Ley Estatutaria, tampoco podrán participar en   actividades y controversias políticas los demás empleados del Estado, no   comprendidos por la prohibición expresa prevista en el inciso 2º del 127 CP, y   quienes incurran en tales conductas podrán ser sancionados en virtud de lo   dispuesto en el artículo 48.39 del Código Disciplinario Único.    

Estimo que tal entendimiento desconoce   que la Constitución Política en su artículo 127 CP estableció un régimen   diferenciado de participación política para los empleados del Estado: (i) la   prohíbe a los funcionarios comprendidos en el inciso 2º (Rama Judicial, órganos   electorales, de control y de seguridad); (ii) en su inciso 3º la permite a los   demás empleados estatales, en las condiciones previstas en la Ley Estatutaria.   Sin embargo, la interpretación planteada en la sentencia elimina esta   diferencia, que de manera expresa quiso marcar el Constituyente, pues en tanto   que no se expida la correspondiente Ley Estatutaria, los empleados a los que se   refiere el inciso 3º quedan sujetos a la misma prohibición absoluta que el   Constituyente reservó sólo para los funcionarios enumerados en el inciso 2º. Por   tanto, la lectura del fallo del cual se disiente se aparta de la interpretación   sostenida por la jurisprudencia de la Corte donde se ha entendido que la   prohibición de participación en política consagrada en la Constitución rige   únicamente para los funcionarios enunciados en el inciso 2º del artículo 127 CP,   mientras que para los demás empleados estatales se trata de una actividad   permitida, dentro de los márgenes que para el efecto señale el legislador. Esta   interpretación válida desde el punto constitucional se corrobora si se tiene en   cuenta que transcurridos más de 23 años luego de la expedición de la Carta   Política, el legislador persiste en la omisión de regular las condiciones bajo   las cuales los empleados estatales, no sujetos a la prohibición prevista en el   inciso 2º, pueden participar en política.    

Con fundamento en los argumentos   expuestos salvo mi voto a esta providencia judicial.    

Fecha ut supra,    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Magistrado     

      

SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

A LA SENTENCIA C-794/14    

TIPIFICACION COMO FALTA DISCIPLINARIA GRAVISIMA DE LA UTILIZACION DEL CARGO PARA   PARTICIPAR EN “CONTROVERSIAS POLITICAS”-Compatible con la   Constitución si se establecen de manera precisa, acorde con las exigencias del   principio de taxatividad cuáles son las modalidades específicas de participación   en este tipo de controversias que dan lugar a sanción disciplinaria (Salvamento   de voto)    

TIPIFICACION COMO FALTA DISCIPLINARIA GRAVISIMA DE LA UTILIZACION DEL CARGO PARA   PARTICIPAR EN “CONTROVERSIAS POLITICAS”-Contenido normativo   demandado constituye una afectación innecesaria y desproporcionada de los   artículos 20 y 40 de la Constitución Política (Salvamento de voto)    

TIPIFICACION COMO FALTA DISCIPLINARIA GRAVISIMA DE LA UTILIZACION DEL CARGO PARA   PARTICIPAR EN “CONTROVERSIAS POLITICAS”-Indeterminación de   expresión (Salvamento de voto)    

TIPIFICACION COMO FALTA DISCIPLINARIA GRAVISIMA DE LA UTILIZACION DEL CARGO PARA   PARTICIPAR EN “CONTROVERSIAS POLITICAS”-Desconocimiento del   régimen diferenciado de participación en política de empleados estatales que   estableció el constituyente (Salvamento de voto)/PARTICIPACION POLITICA PARA   EMPLEADOS DEL ESTADO-Régimen diferenciado (Salvamento de voto)    

TIPIFICACION COMO FALTA DISCIPLINARIA GRAVISIMA DE LA UTILIZACION DEL CARGO PARA   PARTICIPAR EN “CONTROVERSIAS POLITICAS”-Apartamiento de   jurisprudencia donde precisó que la prohibición de participación política   contenida en inciso 2 del artículo 127 de la Constitución rige para funcionarios   enunciados, mientras que para los demás empleados estatales se trata de   actividad permitida, dentro de márgenes que señale el legislador (Salvamento de   voto)    

Referencia: Expediente D-10191    

Demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 48, numeral 39 (parcial)   de la ley 734 de 2002.    

Magistrado   Ponente:    

Mauricio   González Cuervo    

Con el   acostumbrado respeto, presento las razones por las cuales me aparté de la   decisión mayoritaria de declarar exequible la expresión “controversias   políticas”, contenida en el tipo disciplinario previsto en el artículo 48   numeral 39 de la Ley 734 de 2002.  Considero, en cambio, que este contenido   normativo es contrario a la Constitución por cuanto:    

1.   Tipificar como falta disciplinaria gravísima de la utilización del cargo para   participar en “controversias políticas” sólo sería compatible con la   Constitución a condición de que la norma estableciera de manera expresa y   precisa, acorde con las exigencias del principio de taxatividad, cuáles son las   modalidades específicas de participación en este tipo de controversias que dan   lugar a sanción disciplinaria. Dado que el legislador no lo hace, y simplemente   se limita a replicar la misma expresión indeterminada que emplea el   constituyente, el contenido normativo demandado constituye una afectación   innecesaria y desproporcionada de los artículos 20 y 40 CP.    

Tal   conclusión no se invalida por el hecho de que la norma demandada se limite a   reproducir una expresión contenida en la Constitución, pues entre ambos casos   media una diferencia relevante: en el artículo 127 el constituyente se limitó a   establecer una prohibición general, sin derivar de ella consecuencias   sancionadoras, por lo cual no le era exigible cumplir con la exigencia de   taxatividad, que si rige en cambio para el legislador cuando emplea la misma   expresión para tipificar dicha conducta como falta disciplinaria gravísima.   Mientras que la indeterminación del lenguaje constitucional puede en algunos   casos ser virtuosa, en tanto facilita alcanzar consensos constitucionales y   puede ampliar el margen de configuración del legislador, en el lenguaje empleado   para describir los delitos y las faltas constituye en cambio una amenaza para   las libertades ciudadanas, en este caso las de expresión y participación, pues   deja en manos del órgano de aplicación determinar, con ayuda de las pautas no   suficientemente restrictivas previstas en esta sentencia, que tipo de conductas   constituyen intervención en “controversias políticas” merecedoras de sanción   disciplinaria.    

Si   bien comparto la intención que anima la interpretación restrictiva de la   prohibición establecida en el artículo 127 de la Carta efectuada en la   sentencia, con la misma no se subsana la vulneración de las libertades de   expresión y participación política que se produce en virtud del contenido   normativo que fue declarado exequible en esos términos. Pese a que con el   entendimiento propuesto en la sentencia se cierra el ámbito de las conductas que   podrían ser objeto de sanción, aún persisten espacios de indeterminación   incompatibles con la exigencia de taxatividad que debe respetar el legislador al   tipificar como faltas disciplinarias conductas que, a la vez, quedan   comprendidas dentro del ámbito prima facie protegido por derechos   fundamentales. Así, por ejemplo, no queda claro (i) ¿qué conductas constituyen   formas de intervención “pasiva” en las disputas con incidencia electoral   directa para efectos de ser sancionadas como falta disciplinaria gravísima   (susceptibles de generar destitución o suspensión en el cargo e inhabilidad   general o especial según el título de imputación)?;  (ii) ¿Si la expresión   “controversias políticas” se refiere sólo a aquellas controversias que tengan   una incidencia electoral directa, en tanto impliquen apoyo o rechazo de una   causa, organización política o candidato, en qué se distinguiría la   participación en este tipo de controversias, así definidas, de la participación   en “las actividades de los partidos y movimientos políticos”, también tipificada   como falta gravísima en la primera parte del artículo 48.39?     

El   entendimiento de la expresión “controversias políticas” dentro del tipo   disciplinario demandado, aunque está animado por una plausible intención   limitadora, conduce ya sea (1) a privar de efecto útil a la expresión acusada   (al convertirla en una modalidad de “participación en actividades de partidos y   movimientos políticos”) y, por ende, convertirla en redundante, o bien, para   evitar lo anterior, (2) a atribuirle a la “participación en controversias   políticas” un significado propio y distinto al de la “participación en   actividades de partidos y movimientos políticos”. Las dos alternativas de este   dilema son insatisfactorias, pues mientras la primera convierte a la expresión   demandada en redundante (y, por tanto, en una afectación innecesaria de las   libertades consagradas en los artículos 20 y 40 Superiores), la segunda opción   hace que la expresión “controversias políticas” siga siendo indeterminada y,   para darle algún efecto útil, se corre el riesgo de que el órgano de aplicación   le atribuya algún tipo de contenido (no previsible) que termine por exceder el   entendimiento limitado pero redundante que le da la Corte en esta decisión.    

2. De   otro lado, el sentido del inciso 3º del artículo 127 CP en que se funda la   decisión de la mayoría desconoce el régimen diferenciado de participación en   política de empleados estatales que estableció el constituyente. Según lo   expresan los considerandos de la sentencia, hasta tanto no se expida la   correspondiente Ley Estatutaria, tampoco podrán participar en actividades y   controversias políticas los demás empleados del Estado no comprendidos por la   prohibición expresa prevista en el inciso 2º del 127, y quienes incurran en   tales conductas podrán ser sancionados en virtud de lo dispuesto en el artículo   48.39 del Código Disciplinario Único.    

Tal   entendimiento desconoce que la Constitución en su artículo 127 estableció un   régimen diferenciado de participación política para los empleados del estado:   (i) la prohíbe a los funcionarios comprendidos en el inciso 2º   (Rama Judicial, órganos electorales, de control y de seguridad); (ii) en su   inciso 3º la permite a los demás empleados estatales, en las   condiciones previstas en la ley estatutaria. Sin embargo, la interpretación   planteada en la sentencia elimina esta diferencia, que de manera expresa quiso   marcar el constituyente, pues en tanto no se expida la correspondiente ley   estatutaria, los empleados a los que se refiere el inciso 3º quedan sujetos a la   misma prohibición absoluta que el constituyente reservó sólo para los   funcionarios enumerados en el inciso 2º.    

Lo   anterior se aparta de la interpretación sostenida por la Corte en la sentencia   T-438 de 1992[45]  y luego reiterada en la C-454 de 1993[46],   donde se entendió que la prohibición de participación en política consagrada en   la Constitución rige únicamente para los funcionarios enunciados en el inciso 2º   del artículo 127, mientras que para los demás empleados estatales se trata de   una actividad permitida, dentro de los márgenes que para el efecto señale el   legislador. Aunque en esta última sentencia la Corte se pronunció sobre un   régimen disciplinario específico para los empleados de la Dirección de Impuestos   y Aduanas Nacionales, y hoy, en cambio, rige una regulación unitaria establecida   en el Código Disciplinario Único, tal circunstancia no invalida la vigencia de   la interpretación sostenida por este Tribunal en aquellos pronunciamientos, que   acogían el entendimiento propuesto inicialmente por el magistrado Ciro Angarita   Barón. Máxime cuando, transcurridos más de 23 años luego de la expedición de la   Carta Política, el legislador persiste en la omisión de regular las condiciones   bajo las cuales los empleados estatales no sujetos a la prohibición prevista en   el inciso 2º pueden participar en política.    

Fecha ut supra,    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

Magistrada    

      

ACLARACIÓN DE VOTO   DEL MAGISTRADO    

JORGE IGNACIO   PRETELT CHALJUB    

A LA SENTENCIA   C-794/14    

DEL MAGISTRADO PONENTE MAURICIO GONZÁLEZ   CUERVO, EN LA QUE SE DECIDE LA DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD EN CONTRA DEL   ARTÍCULO 48, NUMERAL 39 (PARCIAL) DE LA LEY 734 DE 2002    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE   UTILIZACION DE CARGO PUBLICO PARA PARTICIPAR DE MANERA ACTIVA EN CONTROVERSIAS   POLITICAS-Para la imputación de la falta   disciplinaria no basta cualquier expresión política sino que se demuestre que se   han realizado actos concretos para el abuso de la función pública en una   controversia política (Aclaración de voto)    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE   UTILIZACION DE CARGO PUBLICO PARA PARTICIPAR DE MANERA ACTIVA EN CONTROVERSIAS   POLITICAS-Lo que sanciona la falta disciplinaria   no es la mera expresión o intervención en una controversia de carácter político,   es el abuso del cargo y la inclinación del aparato estatal a favor de una   posición determinada (Aclaración de voto)    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE   UTILIZACION DE CARGO PUBLICO PARA PARTICIPAR DE MANERA ACTIVA EN CONTROVERSIAS   POLITICAS-Se debe respetar el principio de   culpabilidad, derivado del artículo 29 de la Carta Política y cuyas   consecuencias se aplican no solo a los procesos penales sino también a los   disciplinarios (Aclaración de voto)    

PRINCIPIO DE CULPABILIDAD-Jurisprudencia constitucional   (Aclaración de voto)    

DERECHO PENAL DE AUTOR Y DERECHO PENAL   DEL ACTO-Distinción (Aclaración de voto)    

PRINCIPIO DE NO ACCION SIN CULPA (Aclaración de voto)    

DERECHO PENAL DEL ACTO-Criterios de   imposición de la pena (Aclaración de voto)    

Referencia:    Expediente D-10191.    

Problema Jurídico: ¿Establecer legalmente que la utilización del cargo   para participaren controversias políticas constituye falta   disciplinaria gravísima, vulnera: (i) el artículo 20 de la Constitución que   protege la libertad de expresión de los servidores públicos, al impedirles   opinar sobre temas que pueden hacer parte de la política pública de las   instituciones democráticas y ser de interés para la ciudadanía; y (ii) el   artículo 40 de la Constitución, al sancionar conductas de empleados estatales   que pueden ser el ejercicio legítimo de los derechos de participación   consagrados en la Constitución, independiente de su condición de servidores   públicos?    

Motivo de la   aclaración: Para la imputación de la falta no basta cualquier   expresión política sino que se demuestre que se han realizado actos concretos   para el abuso de la función pública en una controversia política.    

Aclaro el voto en la Sentencia C – 794 de 2014, pues aunque   comparto la decisión de declarar la exequibilidad de la norma demandada   considero necesario aclarar que para la imputación de la falta no basta   cualquier expresión política sino que se demuestre que se han realizado actos   concretos para el abuso de la función pública en una controversia política.    

1.           ANTECEDENTES DE LA SENTENCIA C – 794 DE 2014    

Considera el   demandante respecto de norma bajo reproche, que tipificar como falta gravísima   la participación en las controversias políticas, implica una limitación   desproporcionada de las libertades y derechos vinculados a la democracia. En   efecto, con la expresión acusada se afecta seriamente el derecho de los   funcionarios públicos de participar en las “opiniones, decisiones políticas, que   emanen de las tres (3) Ramas del Poder Público y que constituyen el ejercicio de   otros derechos fundamentales, que el Estado debe garantizar a todos los   ciudadanos” Además, indica que dado que el artículo 9o  de la Carta establece que las relaciones del Estado colombiano se fundamentan en   los principios del derecho internacional, la disposición acusada debe examinarse   a partir de la Convención Americana de Derechos Humanos en la que se desarrolla   el derecho a la participación política “sin limitaciones a partir de que se   ejecuten funciones públicas en cualesquiera de los cargos de las tres (3) Ramas   del Poder Público.”.    

2.    FUNDAMENTO DE LA   ACLARACIÓN    

Si bien comparto la decisión de la mayoría   de declarar la exequibilidad de la expresión demandada, considero necesario   aclarar que la expresión “controversias políticas ” es abierta, por lo   cual en cada caso concreto debe ser delimitada en la imputación de actuaciones   específicas a través de las cuales se haya abusado del cargo, pues de lo   contrario se podrían llegar a afectar las garantías constitucionales:    

2.1. En primer lugar,   lo que sanciona la falta disciplinaria no es la mera expresión o intervención en   una controversia de carácter político, es el abuso del cargo y la inclinación   del aparato estatal a favor de una posición determinada, tal como ha señalado la   Corte Constitucional en la Sentencia C-454 de 1993[47]:    

“Por ello, abusa de sus derechos el   empleado o funcionario que utiliza los elementos de su despacho para hacer   proselitismo o para desempeñar en cualquier sentido la actividad política; el   que dispone del tiempo de servicio u horario de trabajo para gestionar ese tipo   de intereses; el que usa con los mismos fines información reservada tomada de   los archivos de la entidad pública a los cuales tiene acceso por razón de su   cargo; el que ejerce sus competencias de modo tal que inclina la balanza del   aparato estatal a favor de una determinada corriente o movimiento político “.    

i    

De esta manera, es necesario que se   demuestre en concreto la utilización de prerrogativas del cargo en la   controversia política y no simplemente la mera intervención en la misma. En este   sentido, el abuso de funciones ha sido definido en el artículo 19 de la   Convención de Naciones Unidas contra la Corrupción de como: “la realización u   omisión de un acto, en violación de la ley, por parte de un funcionario público   en el ejercicio de sus funciones, con el fin de obtener un beneficio indebido   para sí mismo o para otra persona o entidad”.    

Por lo anterior, es esencial la imputación   de actos concretos que impliquen la utilización del poder público para que se   configure esta falta disciplinaria gravísima.    

2.2. En segundo lugar,   se debe respetar el principio de culpabilidad, derivado de artículo 29 de la   Carta Política y cuyas consecuencias se aplican no solo a los procesos penales   sino también a los disciplinarios:    

(i) El Derecho de   acto, por el cual “sólo se permite castigar al hombre por lo que hace,   por su conducta social, y no por lo que es, ni por lo que desea, piensa o   siente”[48]. Sobre este   principio la Corte Constitucional ha señalado:    

“La Constitución colombiana consagra el   Derecho Penal de acto, en cuanto erige un Estado Social de Derecho, que tiene   como uno de sus pilares el respeto de la dignidad humana (Art. 1 °), asigna el   carácter de valor fundamental a la libertad de las personas (preámbulo) en sus   diversas modalidades o manifestaciones, destaca que todas las personas nacen   libres (Art. 13) y que toda persona es libre (Art. 28) y preceptúa   específicamente en relación con la responsabilidad penal que nadie puede ser   reducido a prisión o arresto ni detenido sino por motivo previamente definido en   la ley (Art. 28) y que nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes   preexistentes al “acto que se le imputa “, como también que toda persona se   presume inocente mientras no se la haya declarado judicialmente “culpable “(Art.   29) “[49].    

“En la doctrina penal se distingue entre   el Derecho Penal de autor y el Derecho Penal de acto, i) En el primero, el   sujeto responde por su ser, por sus condiciones sicofísicas o su personalidad,   que se consideran peligrosos para la sociedad, por su supuesta inclinación   natural al delito, con un criterio determinista, de modo que el sujeto resulta   condenado por la naturaleza a sufrir las condenas penales, por obra del destino   y, por tanto, de modo fatal o inevitable. En este orden de ideas no es relevante   que aquel cometa infracciones, sino que tenga la potencialidad de cometerlas,   ii) En el segundo, el sujeto responde por sus actos conscientes y libres, es   decir por la comisión de conductas conocidas y queridas por el mismo, previstas   expresa y previamente en la ley como contrarias a bienes fundamentales de la   sociedad y de sus miembros y que hacen a aquel merecedor de una sanción. Esta   clase de Derecho, inspirado por la filosofía liberal y fundada en la dignidad   humana, ha sido acogido por los regímenes políticos democráticos y encuentra   fundamento en varios preceptos de la Constitución colombiana, entre ellos el   Art. 29. Por sus fundamentos filosóficos y políticos, la responsabilidad   derivada de esta última concepción del Derecho Penal es necesariamente   subjetiva, es decir, exige la existencia de la culpabilidad, en alguna de las   modalidades previstas en la ley, en la comisión de la conducta”[50].    

(ii)   El principio según   el cual no hay acción sin voluntad, que exige la configuración del elemento   subjetivo del delito. De acuerdo al mismo, ningún hecho o comportamiento humano   es valorado como acción, sino es el fruto de una decisión; por tanto, no puede   ser castigado si no es intencional, esto es, realizado con conciencia y voluntad   por una persona capaz de comprender y de querer[51].    

Por lo anterior, la responsabilidad del   servidor público en virtud de esta falta no puede ser objetiva, sino que debe   demostrarse el dolo en la comisión de esta conducta, es decir, la intención de   abusar de la función pública dentro de una controversia política.    

(iii) Finalmente, el   grado de culpabilidad debe ser un criterio básico de imposición de la sanción,   de tal manera que a su autor se le impone una sanción, mayor o menor, atendiendo   a la entidad del juicio de exigibilidad, es decir, la pena debe ser proporcional   al grado de culpabilidad[52].    

Fecha ut supra,    

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Magistrado    

[1]  Mediante este acto legislativo “se reforman algunos artículos de la Constitución   Política de Colombia y se dictan otras disposiciones.”    

[2] Prescribe esa disposición: “La Fuerza   Pública no es deliberante; no podrá reunirse sino por orden de autoridad   legítima, ni dirigir peticiones, excepto sobre asuntos que se relacionen con el   servicio y la moralidad del respectivo cuerpo y con arreglo a la ley. // Los   miembros de la Fuerza Pública no podrán ejercer la función del sufragio mientras   permanezcan en servicio activo, ni intervenir en actividades o debates de   partidos o movimientos políticos.”    

[3]  Gaceta Constitucional 70. Págs. 2 y 6.    

[4]  Gaceta Constitucional 70. Pág. 5.    

[5]  Gaceta Constitucional 70. Pág. 7.    

[6]  Gaceta Constitucional 70. Pág. 5.    

[7]  En esa dirección estaba la propuesta de Alfredo Vazquez y Aida   Abella (proyecto No. 113). Gaceta Constitucional 70. Pág. 5.    

[9] Con   ese sentido se encontraba la propuesta 125 del Constituyente Fernando Carrillo:   “A los funcionarios y empleados públicos, a excepción de los que desempeñan   responsabilidades de dirección y manejo, y a los que expresamente excluye esta   Constitución, no les está prohibido pertenecer a directorios de los partidos,   participar en actividades o intervenir en controversias políticas, siempre y   cuando estas actividades no sean un obstáculo para el adecuado desempeño de las   funciones propias de su cargo. La ley del servicio público reglamentará esta   disposición.” Gaceta Constitucional 70. Pág. 6.    

[10]  Gaceta Constitucional 68 Pág. 18.    

[11]  Sobre las propuestas planteadas puede consultarse también la   sentencia T-438 de 1992.     

[12]  Gaceta Constitucional 68 Pág. 18. En esa dirección se   encontraban otros proyectos presentados según lo deja de presente la   transcripción que de ellos se hizo en el informe ponencia.    

[13] Gaceta Constitucional 68 Pág. 18.         

[14]  Gaceta Constitucional 78. Pág. 10.    

[15] Gaceta Constitucional 78. Pág. 12. También en la  Gaceta   Constitucional 83 Pág. 18 y en la Gaceta Constitucional 105 Pág. 8    

[16]  Gaceta Constitucional 105 Pág. 14. La Constituyente María   Teresa Garcés en la propuesta sustitutiva No. 27 publicada en la Gaceta 105 Pág.   25 sugería el siguiente texto: “A los funcionarios públicos les está   prohibido tomar parte en actividades políticas partidistas”.       

[17]  Gaceta Constitucional 105 Pág. 15.    

[18]  Gaceta Constitucional 105 Pág. 15.    

[19]  Antecedentes Artículo 125 al 128. Presidencia de la República-Consejería para el   desarrollo de la Constitución. Pág. 4 de la Sesión correspondiente.    

[20]  Antecedentes Artículo 125 al 128. Presidencia de la República-Consejería para el   desarrollo de la Constitución. Pág. 1 de la Sesión correspondiente.    

[21]  Antecedentes Artículo 125 al 128. Presidencia de la República-Consejería para el   desarrollo de la Constitución. Pág. 3 de la Sesión correspondiente.    

[22]  Antecedentes Artículo 125 al 128. Presidencia de la República-Consejería para el   desarrollo de la Constitución. Pág. 8 de la Sesión correspondiente.    

[23]  Antecedentes Artículo 125 al 128. Presidencia de la República-Consejería para el   desarrollo de la Constitución. Págs.8 y 9 de la Sesión correspondiente.    

[24]  Sentencia C-454 de 1993.    

[25]  Sentencia C-454 de 1993.    

[26]  Sentencia C-1508 de 2000.    

[27]  Sentencia T-1191 de 2004.    

[28]  Sentencia T-1191 de 2004.    

[29]  Sentencia C-454 de 1993.    

[30]  Sentencia C-454 de 1993.    

[31]  Sentencia C-454 de 1993.    

[32]  Sentencia C-454 de 1993.    

[33]   Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. 18 de marzo de 1992.   Dijo en esa oportunidad: “Pero   si bien es cierto que el derecho a participar en actividades políticas fue   reconocido directamente por la Constitución, su efectividad quedó condicionada a   que el Congreso expida la ley que determina la forma de realizar las actividades   políticas. // De manera que la actividad política de los empleados solamente   puede cumplirse con fundamento en la nueva ley y mientras esta no se expida, los   mismos no pueden realizar ninguna actividad política distinta del sufragio.”   También en ese sentido la sentencia C-454 de 1993. “De allí se deduce que el   abuso en que incurra un servidor público en esta materia tenga que ser   drásticamente sancionado con arreglo a la ley (artículo 124 C.N.), la cual   también tiene a su cargo la fijación de los límites y forma en que habrá de   ejercitarse el derecho de participación concedido por el Constituyente (artículo   127, numeral 3º).”    

[34] Sala de Consulta y Servicio Civil del   Consejo de Estado. 3 de diciembre de 2013. En esa ocasión sostuvo: “El   hecho de que la ley estatutaria no se haya expedido no basta para aseverar que   esté suspendido o haya sufrido desmedro alguno el derecho político fundamental   para participar en las actividades partidistas y en las controversias políticas   de que son titulares los empleados del Estado no sujetos a las restricciones   constitucionales expresas antes anotadas. Mientras el Congreso de la República   no expida la ley estatutaria en mención deberá entenderse que los “empleados del   Estado” a que alude el inciso tercero del artículo 127 solo estarán limitados en   el ejercicio de sus derechos políticos en los términos prescritos por la propia   Constitución”    

[35]  Sentencia C-1153 de 2005.    

[36]  Sentencia C-1153 de 2005.    

[37]  Sentencia C-1153 de 2005.    

[39] En el   informe ponencia que se presentó a la Plenaria del Senado se explicó la   modificación introducida: “El Senador Mario Uribe   propuso adicionar el tercer inciso del artículo 127 constitucional para que   quede claro que las condiciones en que podrá darse la participación en política   de servidores públicos se regularán en la ley “estatutaria”, y el senador Mauricio Pimiento propuso   adicionar en este mismo inciso la palabra “sólo” para que quede claro que tal   participación sólo podrá darse de acuerdo con esas mismas condiciones   establecidas en la ley. Así el inciso 3º quedó aprobado en los siguientes   términos: “Los empleados no contemplados en esta prohibición sólo podrán   participar en dichas actividades y controversias en las condiciones que señale   la ley estatutaria”. (…)”[39]    

[40]  Al respecto pueden consultarse las Gacetas del Congreso Nos. 260, 414, 478, 617,   692 y 799 de 2004.        

[41]  En esa providencia la Corte examinó el proyecto de ley   estatutaria “por medio de la cual se   reglamenta la elección de Presidente de la República, de conformidad con el   artículo 152 literal f) de la Constitución Política de Colombia, y de acuerdo   con lo establecido en el Acto Legislativo 02 de 2004, y se dictan otras   disposiciones.”    

[42]  Sentencia C-1153 de 2005.    

[43]  Sentencia C-454 de 1993.    

[44]  Con excepción del Presidente de la República y el Vicepresidente de la República   en atención a lo dispuesto en el Acto legislativo 2 de 2004  y de los   miembros de las Corporaciones Públicas de elección popular según lo establecido   en el artículo 41 de la ley 996 de 2005. Adicionalmente respecto de los   Congresistas el artículo 283.9 de la ley 5 de 1992 los autoriza para participar en los organismos directivos de   los partidos o movimientos políticos que hayan obtenido personería jurídica de   acuerdo con la ley.    

[45]  MP. Eduardo Cifuentes Muñoz, SV. Ciro Angarita Barón   (“Palabras inútiles”).    

[46]  MP. José Gregorio Hernández Galindo. SV. Hernando Herrera   Vergara, Jorge Arango Mejía y Vladimiro Naranjo Mesa.    

[47] Sentencia de la   Corte Constitucional Sentencia C – 454 de 1993 MP Dr. José Gregorio Hernández   Galindo    

[48] Sentencia de la   Corte Constitucional C-239 de 1997. En igual sentido: Sentencia C-179 de 1997,   M.P. Clara    

Inés Vargas   Hernández; C-228 de 2003, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.    

[49]Sentencia de la   Corte Constitucional C-077 de 2006, M.P. Jaime Araujo Rentería,    

[50]  Sentencia de   la Corte Constitucional C-077 de 2006, M.P. Jaime Araujo Rentería    

[51]  Sentencia de   la Corte Constitucional C-239 de 1997.  En el mismo sentido:  C-616 de   2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; C-928 de 2005, M.P. Jaime Araujo   Rentería.    

[52]  Sentencia de   la Corte Constitucional C-239 de 1997, M.P. Carlos Gaviria Díaz.