C-870-14

           C-870-14             

Sentencia C-870/14    

INCIDENTE DE   IMPACTO FISCAL-En virtud de la reserva de ley estatutaria en relación con   los mecanismos de protección de los derechos fundamentales, las disposiciones   resultan inaplicables en la acción de tutela/INCIDENTE DE IMPACTO FISCAL-Improcedencia   respecto de las providencias proferidas en el marco de la acción de tutela    

DEMANDA DE   INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos    

SOSTENIBILIDAD FISCAL-Jurisprudencia constitucional    

INCIDENTE DE   IMPACTO FISCAL-Jurisprudencia constitucional    

La Corte se pronunció sobre el   incidente de impacto fiscal (en adelante IIF) en las Sentencias C-288 de 2012 y   C-1052 de 2012. En ellas identificó los siguientes elementos que permiten   evidenciar su contenido y alcance, a partir del análisis sistemático del   artículo 334 del Texto Superior con las demás normas constitucionales. Para el   efecto, se hará un resumen de los principales tópicos descritos por esta   Corporación: (i) En primer lugar, la regulación sobre el incidente de impacto   fiscal le corresponde al Congreso de la República, en ejercicio de su amplia   potestad de configuración normativa. No obstante, como consecuencia de las   pautas previstas en la Constitución, a dicha corporación le corresponde   establecer un procedimiento judicial sui generis, que no puede ser subsumido por   otro trámite judicial preexistente, lo que conduce a la posibilidad de que se   prevean reglas particulares, específicas y concretas que determinen el alcance   de sus diferentes etapas procesales. Esta regla obviamente se soporta en el   principio de libertad de configuración normativa en materia procesal, cuyo   origen subyace en los artículos 29 y 150.1 del Texto Superior. (ii)  En   segundo lugar, la legitimación para promover el incidente corresponde   exclusivamente a los ministros de gobierno y al Procurador General de la Nación,   sin que se encuentren previstas cláusulas de delegación a otros servidores   públicos. (iii) En tercer lugar, en lo que atañe a su naturaleza jurídica, el   IIF es consagrado como un espacio de interlocución entre los servidores públicos   antes referidos y las Altas Cortes, en el que se les concede a los primeros la   facultad de expresar las razones por las cuales consideran que los efectos de   una sentencia omiten tener en cuenta el criterio de sostenibilidad fiscal, carga   argumentativa que en ningún caso puede trasladarse a los funcionarios   judiciales. Se trata básicamente de otorgarle al IFF un carácter netamente   instrumental, por medio del cual se pretende que las altas corporaciones de   justicia, dentro de la órbita de sus competencias, puedan considerar, luego de   adoptar su decisión, los efectos fiscales que pueda tener el cumplimiento de la   misma y las invita a reflexionar sobre cómo lograr su observancia, en un   contexto acorde con el criterio de SF. (iv) En cuarto lugar, en la medida en que   el incidente corresponde a un trámite instrumental de contenido procesal, se   encuentra sometido a los deberes que son exigibles para este tipo de actuaciones   judiciales, en particular, la obligación de motivar las decisiones que se   adopten, máxime si se opta por hacer uso de las opciones de modular, diferir o   modificar los efectos del fallo correspondiente. No sobra reiterar que el deber   de motivación no sólo tiene soporte en el artículo 29 del Texto Superior, sino   también en el artículo 209 que consagra el principio de publicidad que rige el   ejercicio de la función pública, una de cuyas manifestaciones es el desarrollo   de la función judicial. (v) En quinto lugar, a partir de lo expuesto en el   acápite anterior, es claro que bajo la regla de que la sostenibilidad fiscal es   un criterio orientador, las autoridades judiciales no están obligadas a realizar   un estudio detallado sobre el impacto fiscal de sus decisiones. En efecto, este   análisis que le corresponde a los ministros del gobierno o al Procurador General   de la Nación cuando decidan promover el incidente consagrado en el artículo 334   de la Constitución. (vi) En sexto lugar, el alcance del incidente de impacto   fiscal se encuentra restringido a los efectos de la sentencia y no al contenido   de la providencia en sí misma considerada, lo que implica que la decisión   adoptada está protegida por la garantía de la cosa juzgada constitucional.   En   virtud de lo anterior, el Acto Legislativo No. 03 de 2011 realiza una   diferenciación entre la decisión adoptada en una sentencia y sus efectos, esto   es, mientras “el primer momento está cobijado por los efectos estrictos de la   cosa juzgada constitucional, lo que significa la imposibilidad de reversar la   decisión de amparo, no sucede lo mismo con las órdenes de protección. En este   caso incluso resulta admisible que el juez, de manera excepcional, modifique el   sentido de las órdenes originalmente proferidas, cuando concurran razones de   primer orden, que así lo exijan en aras de proteger los derechos fundamentales   concernidos. A su vez, esa distinción se explica en que muchos de los fallos de   protección de derechos constitucionales no son simples, de ejecución inmediata y   de una sola actuación, sino que pueden involucrar órdenes complejas, las cuales   pueden extenderse por un período de tiempo, requerir varias actuaciones   administrativas para su cumplimiento o estar precedidas de importantes   operaciones presupuestales”. (vii) En séptimo lugar, la posibilidad de modular,   modificar o diferir en el tiempo los efectos de la sentencia tiene un carácter   potestativo, por cuanto (i) la obligatoriedad está circunscrita al trámite del   incidente, (ii) aunado al hecho de que la alta corporación puede decidir   autónomamente si opta por cualquiera de las opciones establecidas en la norma   constitucional, lo cual no implica adoptar una decisión particular en algún   sentido. Así las cosas, (iii) se pueden mantener las órdenes emitidas desde el   principio, en cuyo caso su decisión es de obligatorio cumplimiento. No de otra   forma puede interpretarse la expresión utilizada en el artículo 1 del Acto   Legislativo No. 03 de 2011, conforme a la cual le compete a la autoridad   judicial decidir “si procede” el incidente y, por ende, el uso de las   alternativas previstas en la Constitución. (viii) Finalmente, el incidente de   impacto fiscal no puede despojar a las Altas Cortes de su labor de adoptar las   decisiones a que haya lugar a la luz de la protección de los derechos de las   personas. Incluso el citado Acto Legislativo fijó un límite más estricto para el   uso del citado instrumento, el cual aparece consagrado en el parágrafo del   artículo 334 de la Constitución Política, en el que se dispone que dicho   procedimiento no puede aplicarse de manera tal que se menoscaben los derechos   fundamentales, se restringa su alcance o se niegue su protección efectiva. Se   trata de un imperativo que subordina toda decisión que se derive de la   interposición del IIF a la imposibilidad de afectar el goce efectivo de los   citados derechos constitucionales. Por ello, en forma categórica, el inciso 4   del artículo 1 del Acto Legislativo No. 03 de 2011, dispone que: “En ningún caso   se afectará el núcleo esencial de los derechos fundamentales”.    

SOSTENIBILIDAD FISCAL E INCIDENTE DE IMPACTO FISCAL-Debe ser compatible con   la protección de los derechos fundamentales, no solo a partir de la vigencia de   su núcleo esencial, sino desde una perspectiva integral referente a todo su   contenido normativo    

El incidente de impacto fiscal   es un procedimiento establecido para abrir un espacio de diálogo y deliberación   entre el Gobierno Nacional, el Procurador General de la Nación y las Altas   Cortes, con miras a determinar el impacto de los efectos de sus sentencias en la   sostenibilidad fiscal. Por su propia naturaleza, el incidente debe someterse a   un proceso sui generis, en el que el legislador puede establecer reglas   particulares y concretas que determinen el alcance de sus diferentes etapas   procesales. Con todo, en el desarrollo de dicha atribución, se deben respetar   los aspectos procedimentales expresamente definidos por el Constituyente, los   cuales fueron resumidos con anterioridad. Entre ellos se destacan los   siguientes: (i) la distinción existente entre decisión y efectos de una   sentencia, con miras a preservar la garantía de la cosa juzgada; (ii) la carga   de motivar toda decisión judicial, en especial cuando se hace uso de las   alternativas de modular, modificar o diferir los efectos de un fallo; y (iii) la   imposibilidad de que el trámite del incidente de impacto fiscal menoscabe los   derechos fundamentales, restringa su alcance o niegue su protección efectiva. En   el fondo esta última condición es una proyección de la cláusula prohibitiva   referente a la garantía de los citados derechos frente a la sostenibilidad   fiscal.    

INCIDENTE DE IMPACTO FISCAL-Reglas de procedencia    

INCIDENTE DE   IMPACTO FISCAL-Competencia    

INCIDENTE DE   IMPACTO FISCAL-Etapas procesales    

INCIDENTE DE   IMPACTO FISCAL CONTENIDO EN LEY 1695 DE 2013-Contenido    

INCIDENTE DE   IMPACTO FISCAL CONTENIDO EN LEY 1695 DE 2013-Reserva de ley estatutaria en   relación con los procedimientos y recursos para la protección de derechos   fundamentales    

LEY   ESTATUTARIA-Asuntos sujetos a su trámite/LEY ESTATUTARIA-Regulación de derechos fundamentales    

RESERVA DE   LEY ESTATUTARIA EN MATERIA DE DERECHOS FUNDAMENTALES-Jurisprudencia   constitucional    

INTEGRACION DE UNIDAD NORMATIVA-Reiteración de jurisprudencia    

INCIDENTE DE   IMPACTO FISCAL FRENTE A LOS AUTOS QUE SE PROFIERAN CON POSTERIORIDAD A LA   SENTENCIA-Condicionamientos    

La Corte encuentra que las   expresiones acusadas se ajustan a la Constitución, con los condicionamientos   previamente expuestos, dirigido a preservar la garantía del derecho   constitucional a obtener una decisión judicial en firme y a preservar la reserva   de ley estatutaria respecto de un régimen normativo que tiene la potencialidad   de incidir en los efectos de las decisiones adoptadas en el juicio de amparo.   Por esta razón, se declara su exequibilidad, en el entendido de que, por existir   reserva de ley estatutaria, dichas previsiones no se aplican a los autos que se   expidan en materia de tutela y que los autos a que se refieren son aquellos a   través de los cuales, sin importar su denominación, se ajustan o modifican las   órdenes de la sentencia, o se adicionan unas nuevas, con incidencia autónoma en   materia fiscal.    

LIBERTAD DE   CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA PROCESAL-Jurisprudencia constitucional    

LIBERTAD DE   CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA PROCESAL-Límites    

PRINCIPIO DE   SEPARACION FUNCIONAL DE PODERES-Modelos    

PRINCIPIO DE SEPARACION DE   PODERES-Objetivos diferenciados/AUTONOMIA E INDEPENDENCIA DE LA RAMA   JUDICIAL-Alcance    

PRINCIPIO DE AUTONOMIA JUDICIAL-Alcance    

PRINCIPIO DE INDEPENDENCIA JUDICIAL-Alcance    

PRINCIPIO DE COLABORACION   ARMONICA ENTRE RAMAS DEL PODER PUBLICO-Alcance    

La independencia y autonomía de   los jueces, como principio constitucional, se expresa a través del cumplimiento   estricto de la cláusula contenida en el artículo 230 de la Constitución,   conforme a la cual, en sus providencias, los jueces sólo están sometidos al   imperio de la ley. Para la jurisprudencia constitucional, esta cláusula implica   un límite para las actividades de los demás poderes públicos, que exige que los   jueces no sean condicionados, coaccionados o incididos, al momento de adoptar   sus decisiones, por ningún factor distinto de la aplicación del ordenamiento   jurídico y del análisis objetivo e imparcial de los hechos materia de debate   judicial.    

AUTONOMIA E   INDEPENDENCIA DEL PODER JUDICIAL-No se restringe a ser una expresión del   principio de separación de poderes, ya que representa la idea misma de justicia   dentro de un Estado democrático/JUECES DE LA REPUBLICA-En ejercicio de la   función jurisdiccional, están sometidos exclusivamente a la aplicación del   ordenamiento jurídico vigente y al análisis imparcial de los hechos materia de   debate judicial, como expresión del principio de imparcialidad judicial    

PRINCIPIO DE   IGUALDAD DE ARMAS-Jurisprudencia constitucional/PRINCIPIO DE IGUALDAD DE   ARMAS-Expresión del derecho al debido proceso/PRINCIPIO DE IGUALDAD DE   ARMAS-Premisa fundamental del proceso penal acusatorio    

INCIDENTES-Clasificación    

INCIDENTE DE   IMPACTO FISCAL-Notificaciones    

LIBERTAD DE   CONFIGURACION LEGISLATIVA-Atribución de estructurar los distintos   procedimientos judiciales a través de la definición del objeto, etapas,   términos, recursos y demás elementos propios de cada actuación/LIBERTAD DE CONFIGURACION   LEGISLATIVA EN PROCEDIMIENTO JUDICIAL-Recursos y medios de defensa/RECURSOS-Es   la ley, no la Constitución, la que señala si tiene o no cabida respecto de   cierta decisión, y es la ley, por tanto, la encargada de diseñar reglas dentro   de las cuales tal recurso puede ser interpuesto, ante quién, en qué oportunidad,   cuando no es procedente y cuáles son los requisitos que deben darse para su   ejercicio    

En reiteradas oportunidades,   este Tribunal ha señalado que, como expresión de la amplia potestad de   configuración normativa, el legislador tiene la atribución de estructurar los   distintos procedimientos judiciales, a través de la definición del objeto, etapas, términos, recursos y demás   elementos propios de cada actuación. Un aspecto esencial en el que se ejerce   dicho poder, se encuentra en la libre determinación de los recursos y medios de defensa que se pueden intentar   contra los actos que se profieren por las autoridades. Precisamente, en la   Sentencia C-1104 de 2001, la Corte señaló que: “Es la ley, no la Constitución,   la que señala si determinado recurso –reposición, apelación, u otro– tiene o no   cabida respecto de cierta decisión, y es la ley, por tanto, la encargada de   diseñar en todos sus pormenores las reglas dentro de las cuales tal recurso   puede ser interpuesto, ante quién, en qué oportunidad, cuándo no es procedente y   cuáles son los requisitos –positivos y negativos– que deben darse para su   ejercicio”. Incluso cuando el Texto   Superior se refiere a la garantía de la doble instancia, tampoco la consagra   como un contenido esencial del debido proceso y del derecho de defensa, “pues la   propia Constitución, en su artículo 31, establece que el legislador podrá   consagrar excepciones al principio general, según el cual, toda sentencia es   apelable o consultable”. Sin embargo, dicha exclusión no le otorga al   legislador una facultad absoluta para establecer indiscriminadamente excepciones   a la doble instancia en cualquier tipo de procesos. Así, por ejemplo, en esta   última hipótesis, además de sujetarse a los límites de la potestad de   configuración, se debe asegurar, por mandato constitucional, la existencia de la   citada garantía en materia penal y en los procesos de tutela (CP arts. 29 y 86).    

Referencia:   Expedientes D-10079, D-10093 y D-10096 (Acumulados)    

Asunto: Demanda   de inconstitucionalidad contra los artículos 1, 2, 3, 4, 5, 6, 8, 9, 11, 12, 13   y 14 de la Ley 1695 de 2013 “Por medio de la cual se desarrolla el artículo   334 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”    

Demandantes:   Luis Germán Ortega Ruiz, Rodolfo Arango Rivadeneira, Germán Navas Talero, María   del Pilar Arango Hernández, Miguel Ángel Espinoza González, Diego Alejandro   Hernández Rivera y Jaime Andrés Nieto Criado.    

Magistrado   Ponente:    

LUIS GUILLERMO   GUERRERO PÉREZ    

Bogotá DC, trece (13) de noviembre   de dos mil catorce (2014)    

La Sala Plena de la Corte   Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los   requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la   siguiente    

SENTENCIA    

I. ANTECEDENTES    

En virtud de lo previsto en los artículos 5 del Decreto 2067   de 1991 y 47 del Acuerdo No. 05 de 1992, en sesión llevada a cabo el día 29 de   enero del año en curso, la Sala Plena de esta Corporación decidió acumular las   demandas de inconstitucionalidad D-10093 y D-10096 al expediente D-10079, por   existir coincidencia total o parcial en las normas acusadas.    

Las demandas propuestas se traducen en el ejercicio de la   acción pública de inconstitucionalidad consagrada en el numeral 4 del artículo   241 de la Constitución Política, mediante las cuales los ciudadanos Luis Germán   Ortega Ruiz, Rodolfo Arango Rivadeneira, Germán Navas Talero, María del Pilar   Arango Hernández, Miguel Ángel Espinoza González, Diego Alejandro Hernández   Rivera y Jaime Andrés Nieto Criado pretenden controvertir la constitucionalidad   de varios preceptos incluidos en los artículos 1, 2, 3, 4, 5, 6, 8, 9, 11, 12,   13 y 14 de la Ley 1695 de 2013 “Por medio de la cual se desarrolla el   artículo 334 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”.    

En Auto del 14 de febrero de 2014, el Magistrado   Sustanciador resolvió admitir las demandas D-10079, D-10093 y D-10096, en   relación con las expresiones acusadas previstas en los artículos 1, 2, 3, 4, 5,   6, 8, 9, 11, 12, 13 y 14 de la ley en cita, frente a las cuales se dispuso su   fijación en lista, se invitó a conceptualizar respecto de su contenido y,   simultáneamente, se corrió traslado al señor Procurador General de la Nación   para que rindiera el concepto de su competencia. No obstante, en el mismo Auto,   se decidió inadmitir la demanda D-10096, en los siguientes aspectos: (i) en la   falta de acreditación de la condición de ciudadano del señor Miguel Ángel   Espinosa González y (ii) en el incumplimiento de las cargas de certeza y   suficiencia en lo que atañe a las acusaciones planteadas contra el artículo 2 de   la Ley 1695 de 2013, incluido su parágrafo.    

En el término dispuesto en el Decreto 2067 de 1991, el   citado señor Espinosa González acreditó su condición de ciudadano, más guardó   silencio respecto de las acusaciones planteadas en contra del citado artículo 2   de la Ley 1695 de 2013, lo que condujo a su rechazo mediante Auto del 10 de   marzo de 2014.    

Una vez agotada la práctica de pruebas relacionadas con el   trámite legislativo que se le dio al proyecto que concluyó con la expedición de   la Ley 1695 de 2013, se recibieron intervenciones por parte del Ministerio de   Justicia y del Derecho; la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la   República; el Ministerio del Interior; el Ministerio de Hacienda y Crédito   Público; la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado; la Sección Primera   de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado; el Instituto Colombiano   de Derecho Procesal; el Centro Colombiano de Derecho Procesal Constitucional; la   Academia Colombiana de Jurisprudencia; la Corporación Excelencia en la Justicia   (CEJ); la Asociación Colombiana de Administradoras de Fondos de Pensiones y   Cesantías (ASOFONDOS); la Facultad de Derecho de la Universidad Libre; la   Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Nacional de   Colombia y los ciudadanos Henrry Alejandro Bolívar Callejas, Daniel Roberto   Salcedo Ramírez, Andrés Felipe González Cetina, Sebastián Senior Serrano, Ana   Sofía Payán y Camila Villalobos.    

Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de   inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de las   demandas de la referencia.    

II. ACLARACIÓN EN RELACIÓN CON LA ORGANIZACIÓN Y EL MÉTODO   UTILIZADO PARA EL ANÁLISIS DE LOS CARGOS DE LAS DEMANDAS    

Debido a la diversidad tanto de las normas acusadas como de   las razones expuestas para solicitar su inconstitucionalidad, en la presente   sentencia se transcribirá cada aparte normativo demandado, señalando a   continuación los cargos impetrados, las intervenciones, el concepto del   Procurador General de la Nación y las respectivas consideraciones de este   Tribunal. Por esta razón, el alcance de este pronunciamiento es relativo y se   circunscribe al análisis de los cargos examinados.    

III. PRONUNCIAMIENTO DE LA CORTE    

3.1. PRIMER CARGO: Violación de la reserva de ley   estatutaria    

3.1.1. Normas demandadas    

“ARTÍCULO 2o. PROCEDENCIA. El   incidente de impacto fiscal procederá respecto de todas las sentencias o los   autos que se profieran con posterioridad a la misma, por las máximas   corporaciones judiciales, cuando se altere la sostenibilidad fiscal, con   independencia de la postura que haya adoptado dentro del proceso cualquier   entidad u organismo de naturaleza pública, aun cuando no haya participado dentro   del mismo.    

PARÁGRAFO. Cuando el incidente de impacto   fiscal se solicite respecto de una sentencia de revisión, procederá incluso si   en el trámite del respectivo proceso ya se había solicitado y tramitado.”    

“ARTÍCULO 9o. ADMISIÓN DEL INCIDENTE. Una   vez presentado y sustentado el incidente, la respectiva corporación lo admitirá,   siempre y cuando reúna los requisitos señalados en la presente ley, mediante   auto que no tendrá recursos.    

El auto que admita el incidente dispondrá:    

1. Que se notifique por estado al   solicitante.    

2. Que se notifique por estado al   Ministerio de Hacienda y Crédito Público.    

3. Que se notifique por estado a las partes   que hacían parte del proceso, sobre el cual se solicita la apertura del   incidente de impacto fiscal.    

4. Que se fije fecha para la audiencia de   impacto fiscal, la cual deberá celebrarse dentro de los tres (3) días siguientes   a la notificación por estado de todas las partes.    

La admisión del incidente de impacto fiscal   suspenderá los efectos de la sentencia o de los autos que se profieran con   posterioridad a la misma, hasta que la respectiva Corporación decida si procede   a modular, modificar o diferir sus efectos, salvo que se trate de una   acción de tutela.”    

“ARTÍCULO 11. AUDIENCIA DE IMPACTO   FISCAL. Durante la audiencia de impacto fiscal, el solicitante explicará las   consecuencias de la sentencia o del auto que se profiera con posterioridad a la   misma, en las finanzas públicas y el plan concreto para su cumplimiento. En   dicha audiencia participarán las partes del respectivo proceso, quienes podrán   presentar su posición respecto de la solicitud contenida en el incidente.    

El Ministro de Hacienda y Crédito Público   deberá participar en la audiencia de que trata el presente artículo, así la   solicitud de apertura del incidente de impacto fiscal haya sido presentada por   el Procurador General de la Nación o un Ministro de Gobierno diferente al de   Hacienda y Crédito Público.    

En los eventos en que el incidente se   presente respecto de una sentencia de tutela, en la audiencia participará el   pleno de la sala de la respectiva Corporación. Cuando se trate de una sentencia   de revisión de tutela participará el pleno de la Corte Constitucional.    

PARÁGRAFO. Las partes dentro del incidente de impacto   fiscal no pueden dejar de asistir a la audiencia de impacto fiscal.”    

“ARTÍCULO 12. DECISIÓN. En los diez   (10) días siguientes a la realización de la audiencia a la que se refiere el   artículo 11http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley_1695_2013.html   – 11 de la   presente ley, la Sala Plena de la Corte Constitucional, la Sala Plena de la   Corte Suprema de Justicia, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo   de Estado o la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la   Judicatura, según corresponda, decidirá por mayoría de sus miembros si procede a   modular, modificar o diferir los efectos de la misma, sin que puedan cambiar el   sentido del fallo, con el objeto de evitar alteraciones serias, de la   sostenibilidad fiscal. Los magistrados podrán en escrito separado aclarar su   voto o exponer las razones para salvarlo.    

En los eventos en que el incidente se   presente respecto de una sentencia de revisión de tutela, la decisión se tomará   por mayoría del pleno de la Corporación.”    

3.1.2.   Fundamentos de la demanda    

3.1.2.1. En la   demanda D-10079, se afirma que el artículo 152 del Texto Superior consagra la   figura de la reserva de ley estatutaria, entre cuyas materias deben regularse   los procedimientos y recursos para la protección de los derechos y deberes   fundamentales, los cuales, en la actualidad, son objeto de amparo judicial a   través de la acción de tutela.    

Uno de los   elementos estructurales y esenciales de la citada acción son los efectos   derivados de sus sentencias, los cuales se constituyen en el núcleo esencial de   este mecanismo de protección, cuyo alcance se ve afectado por una ley de   naturaleza ordinaria, como lo es la Ley 1695 de 2013, en los siguientes   aspectos: (i) en el artículo 9, al regular los efectos jurídicos de los fallos   de tutela; y (ii) en los artículos 11 y 12, al prever nuevas competencias para   la Sala Plena de la Corte Constitucional.     

3.1.2.2. En la   demanda D-10093, se sostiene que los apartes demandados de los artículos 2, 11 y   12 de la Ley 1695 de 2013, regulan parcialmente el procedimiento previsto para   la protección de los derechos fundamentales llamado acción de tutela, sin que   dicha regulación haya sido aprobada mediante ley estatutaria como expresamente   lo ordena la Constitución.    

3.1.3.    Intervenciones    

3.1.3.1.    Intervención del Ministerio de Justicia y del Derecho    

El Director de la   Dirección de Desarrollo del Derecho y del Ordenamiento Jurídico del Ministerio   de Justicia y del Derecho, solicita que se declare la exequibilidad de los   preceptos legales demandados. Para comenzar afirma que la Ley 1695 de 2013 no   altera en parte alguna los elementos de la sostenibilidad fiscal consagrados en   el artículo 334 de la Constitución, por lo que su contenido se limita a   establecer el procedimiento específico para tramitar el incidente de impacto   fiscal.    

A continuación   expresa que la citada ley no se refiere directamente al procedimiento de la   acción de tutela, sino al cumplimiento de las sentencias proferidas por las   altas cortes, razón por cual se descarta que su trámite haya debido realizarse   por vía de la ley estatutaria, en cuanto no afecta el citado mecanismo de   protección de los derechos fundamentales.    

En desarrollo de lo   expuesto, el interviniente resalta que el incidente de impacto fiscal no se   puede promover contra todas las sentencias de tutela, sino sólo sobre aquellas   que produzcan alteraciones serias de la sostenibilidad fiscal que tengan el   impacto necesario para afectar las finanzas públicas, como lo serían las   relacionadas con víctimas, desplazados y reclusos. Bajo esta interpretación, el   uso del incidente no puede contrariar la filosofía o razón de ser de la tutela,   pues su alcance se circunscribe a prever una herramienta que dentro de los   postulados de la colaboración armónica, permita asegurar que la decisión, una   vez analizado su impacto, se convierta en una realidad. En este contexto, afirma   que:    

“[No] puede aducirse   válidamente, como lo pretenden los accionantes, que las disposiciones de la Ley   1695 de 2013 conllevan a la afectación del núcleo esencial de la acción de   tutela, pues como se advierte ninguna de sus disposiciones implica la   modificación o alteración del procedimiento previsto para la protección de los   derechos fundamentales y, por el contrario, el incidente de impacto fiscal se   inscribe como un mecanismo para asegurar el cumplimiento del fallo de tutela,   generando un programa de cumplimiento para hacer efectiva la sentencia”.      

A partir de lo   anterior, el apoderado del Ministerio reitera que el propio Acto Legislativo No.   03 de 2011 establece que el principio de sostenibilidad fiscal y, por ende, el   incidente de impacto fiscal, bajo ninguna circunstancia puede menoscabar los   derechos fundamentales, restringir su alcance o negar su protección efectiva, lo   que conduce a entender que la regulación propuesta de forma alguna pretende   modificar o alterar el régimen procesal del amparo, sino tan sólo asegurar las   condiciones materiales esenciales para la realización efectiva de las   sentencias.    

3.1.3.2. Intervención de la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la   República    

La Secretaria   Jurídica de la Presidencia de la República solicita que se declare la   exequibilidad de los preceptos legales demandados. Al respecto, recuerda que el   incidente de impacto fiscal no puede afectar la protección de los derechos   fundamentales, como expresamente lo señala el Acto Legislativo No. 03 de 2011.   En efecto, la decisión adoptada se mantiene inalterable como consecuencia de la   cosa juzgada y lo único que cabe es la eventual modificación, modulación o   aplazamiento de sus efectos.    

Por lo anterior, no   puede considerarse que la regulación del incidente en los procesos de tutela   deba estar sometida a reserva de ley estatutaria, pues ello conduciría al   absurdo de aceptar que mediante dicho trámite se pueden menoscabar los derechos   fundamentales de los ciudadanos, en contravía del texto constitucional y legal   que lo desarrolla. En este contexto, se considera que los accionantes le dan al   fallo del incidente de impacto fiscal unas consecuencias que no tiene, para   justificar una reserva que no le es propia.     

3.1.3.3.   Intervención del Ministerio del Interior    

A través de   apoderado judicial, el Ministerio del Interior insta a que se declare la   exequibilidad de las normas demandadas, puesto que el trámite del incidente de   impacto fiscal no puede afectar ningún derecho fundamental amparado por una   sentencia de tutela, la cual, además, no pierde el atributo de estar protegida   por la garantía de la cosa juzgada.     

3.1.3.4.   Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público    

La apoderada del   Ministerio de Hacienda y Crédito Público pide que se declare la exequibilidad de   los apartes demandados. Para comenzar, luego de hacer referencia a varias   sentencias de esta Corporación, afirma que existen cuatro reglas o criterios   necesarios para determinar en qué casos los derechos fundamentales y los   mecanismos para su protección deben ser regulados a través de una ley   estatutaria. Ellos son: (i) el criterio de la integralidad, el cual   aplica cuando se pretende expedir una regulación integral, completa y   sistemática sobre un derecho; (ii) el criterio de objeto directo, cuya   exigibilidad se limita a aquellos casos en que se pretende regular un derecho   fundamental en sí mismo; (iii) el criterio de protección integral, según   el cual “solamente se requiere de este trámite especial cuando la ley regula de   manera integral un mecanismo de protección de derechos fundamentales”, siempre   que sea necesario e indispensable para la defensa y protección de uno de tales   derechos; y finalmente, (iv) el criterio estructural, frente al cual se   requiere el uso de esta tipología especial de ley, cuando se regulan los   elementos estructurales esenciales de los derechos fundamentales, de modo que no   cabe esta modalidad para reglar en detalle cada variante o manifestación de los   citados derechos o todos aquellos aspectos que tengan que ver con su ejercicio.    

A continuación   resalta que la Corte definió al incidente de impacto fiscal como un   procedimiento de orden constitucional, cuyos aspectos esenciales de trámite se   encuentran definidos directamente por el Constituyente, dejando la determinación   de los elementos accesorios a la amplía potestad de configuración normativa del   legislador[1].         

A partir de la   combinación de los argumentos expuestos y en especial del criterio de   protección integral, el apoderado del Ministerio concluye que cuando una ley   regula aspectos accesorios de tipo procedimental de los mecanismos de protección   de los derechos fundamentales, con el fin de facilitar su trámite y darle   aplicación práctica, sin modificar en modo alguno el alcance o núcleo   estructural del procedimiento, la regulación puede hacerse a través de la ley   ordinaria.    

Lo anterior, en   palabras del interviniente, conduce a entender que frente al caso concreto no se   presenta una violación de la reserva de la ley estatutaria, pues la Ley 1695 de   2013 corresponde básicamente a una transcripción de lo regulado en el artículo   334 de la Constitución, salvo algunas reglas accesorias de tipo procedimental,   que en modo alguno modifican los aspectos esenciales y vinculantes de dicho   proceso. Por lo demás, la regulación cuestionada no implica la definición   integral ni estructural de un mecanismo de protección de los derechos   fundamentales.      

3.1.3.5.   Intervención de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado    

La Directora de   Defensa Jurídica de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado solicita   que se declare la exequibilidad de los preceptos legales demandados. En términos   generales, en su intervención reitera los mismos criterios expuestos por el   Ministerio de Hacienda y Crédito Público, luego de lo cual concluye que ninguno   de ellos se presenta en el asunto bajo examen. Al respecto, afirma que:    

“(i) En primer lugar, las   normas acusadas no cumplen con el criterio de integralidad, en cuanto están   contenidas en una ley que no pretende regular integralmente un derecho   fundamental sino la aplicación, contenido y procedencia del incidente de impacto   fiscal, en desarrollo del Acto Legislativo No. 03 de 2011 (…).    

(ii) Tampoco se verifica que   las normas acusadas ni la ley que las contiene tengan por objeto directo el   desarrollo del régimen de los derechos fundamentales o de alguno en particular.    

(iii) No se observa presente   el criterio que advierte que [se está en presencia de una] regulación integral   de un mecanismo de protección de los derechos fundamentales (…), pues las   disposiciones acusadas se limitan a incluir reglas especiales en el trámite del   incidente de impacto fiscal cuando se trate de sentencias de tutela, sin   pretender regular de manera integral dicho mecanismo de protección (…). Se trata   entonces de una regulación tangencial, no exhaustiva.    

(iv) Por último, las normas   demandadas tampoco afectan elementos estructurales de los derechos fundamentales   o de alguno en particular. En efecto, desde el propio texto del Acto Legislativo   se dispuso que en el trámite del incidente no puede menoscabarse, restringirse o   negarse la protección [de los citados derechos].”    

3.1.3.6.   Intervención de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo   del Consejo de Estado    

El Presidente de la   Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de   Estado pide declarar la exequibilidad de las disposiciones acusadas.   Inicialmente recuerda que con el propósito de no vaciar la competencia del   legislador ordinario y no restringir innecesariamente la regla de la mayoría   simple inherente al funcionamiento del sistema democrático, la jurisprudencia   constitucional ha sentado como principio la necesidad de interpretar de forma   restrictiva cada una de las hipótesis que hacen referencia a la reserva de ley   estatutaria. En lo referente a los derechos fundamentales y a los recursos o   procedimientos previstos para su protección, la Corte tan sólo ha exigido la   citada tipología de ley, cuando se pretende regular en forma íntegra,   estructural o completa uno de tales derechos o una de las vías consagradas para   asegurar su defensa.    

Para el   interviniente, en el asunto bajo examen, como lo afirman los accionantes, si   bien es cierto que la Ley 1695 de 2013 contiene algunas reglas sobre la acción   de tutela, ellas están lejos de constituir una regulación íntegra, estructural o   completa de dicho mecanismo de protección. Por ende, en su opinión, es claro que   este vicio no se configura.     

3.1.3.7.   Intervención de la Corporación Excelencia en la Justicia (CEJ)    

En desarrollo de lo   anterior, considera que si bien en principio cabría la declaratoria de   inconstitucionalidad de los apartes demandados, ello sería perjudicial para la   acción de tutela, pues la sometería al mismo procedimiento de impacto fiscal que   tienen las demás decisiones de las Altas Cortes. Por ello, pide hacer uso de la   figura de la unidad normativa con el artículo 2 de la Ley 1695 de 2013, que hace   referencia a la procedencia del incidente de impacto fiscal[2], con el fin de declarar su   exequibilidad condicionada, en el entendido de excluir a la acción de tutela de   la regulación prevista en la ley en cita.    

3.1.3.8.   Intervención del Centro Colombiano de Derecho Procesal Constitucional    

El miembro   designado del Centro Colombiano de Derecho Procesal Constitucional considera que   la regulación objeto de demanda debió haber sido tramitada conforme a los   requisitos de la ley estatutaria, con base en razones que, en general, coinciden   con las que ya han sido señaladas.    

3.1.3.9.   Intervención de la Academia Colombiana de Jurisprudencia    

Quien actúa a   nombre de la Academia Colombiana de Jurisprudencia solicita a este Tribunal que   se declare la exequibilidad de los preceptos acusados. Por una parte, señala que   la reserva de ley estatutaria respecto de los derechos fundamentales y de los   mecanismos para asegurar su protección, se limita a aquellos casos en que exista   una regulación exhaustiva, lo cual no se predica de las disposiciones   demandadas. Y, por la otra, plantea que las consecuencias de una declaratoria de   inexequibilidad producirían un efecto contraproducente, en la medida en que   desaparecían las autoridades competentes para resolver el incidente de impacto   fiscal.    

3.1.3.10.   Intervención del Instituto Colombiano de Derecho Procesal    

Para el miembro   designado del Instituto Colombiano de Derecho Procesal los preceptos legales   demandados son contrarios a la Constitución. Para el efecto, expone que ellos   autorizan la proposición de un incidente de impacto fiscal que puede afectar una   sentencia proferida mediante acción de tutela, a través del uso de las   atribuciones de modulación, modificación o diferimiento de sus efectos. Esta   materia, en criterio del interviniente, cabe dentro de lo previsto en el literal   a) del artículo 152 del Texto Superior, el cual constituye una “elongación de la   propia Constitución Política”.    

3.1.3.11.   Intervención de la Asociación Colombiana de Administradoras de Fondos de   Pensiones y de Cesantía (ASOFONDOS)    

El Presidente de la   Asociación Colombiana de Administradoras de Fondos de Pensiones y de Cesantía   (ASOFONDOS), le solicita a la Corte inhibirse de fallar de fondo y, en subsidio,   declarar la exequibilidad de los preceptos acusados. En cuanto a la primera   pretensión, explica que la demanda incumple los requisitos de certeza y   pertinencia que se exigen para la formulación de un juicio de   inconstitucionalidad, básicamente porque no se cumple con la carga mínima de   sustentar las razones por las cuáles las normas demandadas se encuentran   amparadas por la reserva de ley estatutaria y tampoco se tiene en cuenta que su   contenido normativo expresamente excluye la producción de efectos sobre la   acción de tutela[3].    

En caso de que la   Corte estime que es procedente un fallo de fondo, luego de realizar un breve   recuento de varias sentencias sobre el alcance restringido de la reserva de ley   estatutaria, el interviniente concluye sólo están sometidos a dicha tipología de   ley, los desarrollos legales de los recursos judiciales o administrativos que   directamente se consagren para garantizar un derecho fundamental. De ahí que, no   toda reglamentación de un procedimiento judicial automáticamente tenga que ser   tramitada como estatutaria, incluso en aquellos casos en que se refiere a uno de   los mecanismos procesales consagrados para proteger tales derechos.    

En el asunto bajo   examen, ninguna de las disposiciones cuestionadas constituye una reglamentación   directa de la acción de tutela. Por el contrario, se trata de asuntos que tienen   un efecto indirecto, esto es, (i) excluir al amparo constitucional de cualquier   circunstancia que pueda reducir su efectividad y (ii) realizar una distribución   operativa de competencias para proceder al trámite del incidente de impacto   fiscal.    

A partir de lo   expuesto, el interviniente concluye que es importante mantener una visión   restrictiva de la reserva de ley estatutaria, en especial cuando se trata de la   acción de tutela, ya que al ser un mecanismo subsidiario de defensa judicial,   toda reglamentación procesal tiene un efecto indirecto sobre su alcance,   inclusive en aspectos de mero trámite, como lo es la asignación de competencias   entre distintas autoridades judiciales.    

3.1.3.12.   Intervención de la Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales de la   Universidad Nacional    

El Vicedecano   Académico de la Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales de la   Universidad Nacional coadyuva la pretensión de inconstitucionalidad planteada en   la demanda. En su opinión, en la medida en que las normas acusadas tienen la   posibilidad de afectar derechos fundamentales, están sometidas a la reserva de   ley estatutaria, en especial, cuando el control frente a la sostenibilidad   fiscal debe ser rígido, en la medida en que el propio Acto Legislativo No. 03 de   2011 ordena que bajo ninguna circunstancia se podrán menoscabar uno de tales   derechos.    

3.1.3.13.   Intervención de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre    

El Director del   Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional de la Facultad de Derecho   de la Universidad Libre le pide a la Corte declarar la inexequibilidad total de   la Ley 1695 de 2013, ya que considera que toda la regulación propuesta se   relaciona directa o indirectamente con un derecho fundamental, por lo que debe   estar sometida a la carga de ser tramitada bajo los requisitos de la reserva de   ley estatutaria.    

3.1.3.14.   Intervenciones ciudadanas    

El   ciudadano Andrés Felipe González Cetina presentó un escrito en el cual solicita   declarar la inexequibilidad de los preceptos legales acusados, por cuanto   modificaron la acción de tutela como recurso de protección de los derechos   fundamentales, a través de una ley de naturaleza ordinaria.       

3.1.4.  Concepto del Procurador General de la Nación    

El Procurador General de la Nación   solicita a la Corte declarar la exequibilidad de los preceptos legales   demandados. Para comenzar, sostiene que la reserva de ley estatutaria debe ser   interpretada de forma restrictiva, por lo que –como lo ha señalado la   jurisprudencia de esta Corporación– en lo referente a los mecanismos de   protección de los derechos fundamentales, sólo se deben someter a esta modalidad   especial de ley, aquellos “aspectos trascendentales de la estructura y   funcionamiento de la tutela”.    

Bajo este panorama, la Vista   Fiscal afirma que las materias demandadas no requieren reserva de ley   estatutaria, por las siguientes razones: (i) el incidente de impacto fiscal no   es un mecanismo de protección de derechos funda-mentales. Se trata de un   instrumento procesal para proteger las finanzas públicas, sin que, bajo ninguna   circunstancia, puedan menoscabar los citados derechos constitucionales, como   expresamente lo dispone el Acto Legislativo No. 03 de 2011.    

Aun cuando su regulación tiene   incidencia sobre (ii) los efectos de las sentencias de tutela proferidas por las   Altas Cortes, su campo de acción no encuadra dentro del supuesto de la reserva,   el cual aplica para la regulación de “los procedimientos y recursos para la   protección” de los derechos fundamentales. En este caso, el incidente no   está previsto para asegurar la vigencia de los citados derechos y tampoco   produce una afectación frente a su nivel de garantía, en la medida en que se   mantiene incólume la decisión judicial a la que se arribó en sede de tutela.   Incluso, si bien tiene la potencialidad de pronunciarse sus efectos, la decisión   que se adopte se encuentra sometida a una restricción insoslayable, conforme a   la cual: “en ningún caso la modificación, modulación o aplazamiento de los   efectos de la sentencia podrá afectar el núcleo esencial de los derechos   fundamentales”.    

De esta manera, en palabras del   agente del Ministerio Público, “el incidente de impacto fiscal tampoco afecta,   quebranta o vulnera la protección del derecho fundamental otorgada en la   sentencia de tutela, debido a que cualquier decisión en el sentido de modificar   los efectos, deberá tener inexorablemente como punto de referencia el núcleo   esencial de los derechos fundamentales involucrados en el respectivo proceso”.   Por lo anterior, existe una suerte de supremacía jerárquica de las normas   constitucionales que prevén los derechos fundamentales respecto al criterio de   sostenibilidad fiscal, en el entendido que en caso de que se presente alguna   tensión, en cualquier evento prevalecerán los derechos de las personas sin   recurrir a un juicio de ponderación.    

Finalmente, (iii) todas las   referencias a las acciones de tutela en las normas demandadas son absolutamente   tangenciales, vale decir, no se ocupan de sus aspectos esenciales. Así las   cosas, por una parte, los artículos 11 y 12 de la Ley 1695 de 2013, se limitan a   establecer las reglas de competencia para conocer del incidente de impacto   fiscal cuando éste se dirija contra una sentencia de tutela, sin alterar dichas   reglas en lo que respecta a la propia acción de amparo constitucional. Y, por la   otra, el inciso 3 del artículo 9, al prever que la admisión del incidente de   impacto fiscal no suspenderá los efectos de las sentencias de tutela, tampoco   afecta ningún elemento (principal o accidental) de la acción de amparo. Por el   contrario, se trata una prohibición que, a su turno, mantiene intacta la   regulación vigente sobre la materia contenida en el Decreto 2591 de 1991. Al no   haber cambio alguno en la regulación actualmente existente, la Vista Fiscal   concluye que por simple sustracción de materia no hay nada que deba regularse   por ley estatutaria.    

3.1.5.   CONSIDERACIONES DE LA CORTE    

3.1.5.1. Planteamiento del problema jurídico y   esquema de resolución    

3.1.5.1.1. De acuerdo con los   argumentos expuestos en las demandas, en las distintas intervenciones y teniendo   en cuenta el concepto de la Vista Fiscal, le corresponde a esta Corporación   establecer si los preceptos legales acusados debieron ser tramitados y aprobados   por medio de una ley estatutaria, conforme a lo previsto en el literal a) del   artículo 152 de la Constitución Política, en el medida en que establecen   diferentes reglas procesales de la acción de tutela, en concreto: (i) la   posibilidad de solicitar la apertura de un incidente de impacto fiscal sobre una   sentencia de revisión, a pesar de que dicha solicitud ya se haya realizado   anteriormente en el trámite del respectivo proceso (art. 2); (ii) la prohibición   de suspender los efectos de una sentencia de tutela o de los autos que se   profieran con posterioridad a la misma, en aquellos eventos en los cuales se   hubiese admitido la solicitud de apertura del citado incidente de impacto fiscal   (art. 9); y (iii) la competencia y mayorías requeridas para decidir sobre el   incidente en mención, cuando su objeto sean sentencias de amparo constitucional   o sentencias de revisión de tutela (arts. 11 y 12).        

3.1.5.1.2. Para resolver el   problema jurídico planteado, este Tribunal inicial-mente se pronunciará sobre la   aptitud del cargo; en seguida hará una breve exposición sobre el criterio de   sostenibilidad y el incidente de impacto fiscal; luego de lo cual se detendrá en   el análisis de la jurisprudencia constitucional sobre la reserva de ley   estatutaria, en relación con los procedimientos y recursos previstos para la   protección de los derechos fundamentales. Una vez expuestos los anteriores   elementos, se concluirá con la resolución del caso concreto.    

3.1.5.2. Cuestión previa:   examen sobre la aptitud del cargo    

3.1.5.2.1. La Corte ha establecido   de manera reiterada que aun cuando la acción de inconstitucionalidad es pública   e informal, los demandantes tienen unas cargas mínimas que deben satisfacer para   que se pueda promover el juicio dirigido a confrontar el texto de un precepto   legal frente a la Constitución. Precisamente, el artículo 2 del Decreto 2067 de   1991 establece los siguientes requisitos que deben contener las demandas de   inconstitucio-nalidad: (i) el señalamiento de las normas acusadas, bien sea a   través de su transcripción literal o de la inclusión de un ejemplar de una   publicación oficial de las mismas; (ii) la indicación de las normas   constitucionales que se consideren infringidas; (iii) la exposición de las   razones por las cuales dichos textos se estiman violados; (iv) cuando ello   resultare aplicable, el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución   para la expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y (v)   la razón por la cual esta Corporación es competente para conocer de la demanda.    

En lo referente a las razones de   inconstitucionalidad, este Tribunal ha insistido en que el demandante tiene la   carga de formular un cargo concreto de naturaleza constitucional contra la   disposición acusada[4].   En este contexto, en la Sentencia C-1052 de 2001[5],   esta Corporación señaló que las razones presentadas por los accionantes deben   ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes, pues de no ser así   la decisión que se adopte por la Corte necesariamente debe ser inhibitoria[6].    

3.1.5.2.2. En el asunto bajo   examen, uno de los intervinientes considera que se debe proferir una de tales   sentencias[7],   pues los demandantes incumplieron con las cargas de certeza y pertinencia que se   exigen para la formulación del juicio de inconstitucionalidad, en el entendido   que no expusieron las razones por las cuáles las normas demandadas se encuentran   amparadas por la reserva de ley estatutaria y tampoco tuvieron en cuenta que su   contenido normativo expresamente excluye la producción de efectos sobre la   acción de tutela[8].   En este último caso, en términos prácticos, se refiere a lo previsto en el   artículo 9 de la Ley 1695 de 2013, en el que se exceptúa de la suspensión que se   deriva de la apertura del incidente de impacto fiscal a las sentencias de tutela   y a los autos que se profieran con posterioridad a la misma.     

Lo mismo ocurre respecto del   artículo 9, en el que se bien se excluye su aplicación frente a las sentencias   de tutela y a los autos que se profieren con posterioridad a la misma, el hecho   de que en su regulación se incluya una referencia puntual al amparo   constitucional, a juicio de los accionantes, activa la obligación de someter su   trámite a las reglas especiales de la ley estatutaria, pues su contenido   normativo repercute sobre las reglas de procedimiento del mencionado instrumento   de protección constitucional.    

En consecuencia, en criterio de   este Tribunal, el argumento propuesto para solicitar la inhibición, se relaciona   directamente con aspectos referentes a la solución de fondo, la cual sólo se   puede concretar en una sentencia de mérito. En efecto, las demandas propuestas   no apelan a proposiciones jurídicas inexistentes, ni tampoco planten argumentos   alejados de lo dispuesto en el literal a) del artículo 152 de la Constitución   Política, razón por la cual no es posible invocar el supuesto incumplimiento de   las cargas de certeza y pertinencia en la formulación del cargo objeto de   examen. Para esta Corporación, más allá de la técnica utilizada para formular la   demanda, lo cierto es que tiene la entidad suficiente para provocar una duda   acerca de la constitucionalidad de las normas acusadas, como se infiere del   resto de las intervenciones realizadas y del concepto del Procurador General de   la Nación.    

3.1.5.3. Sobre el criterio de   sostenibilidad fiscal    

3.1.5.3.1. Antes de proceder al   examen del cargo propuesto y teniendo en cuenta que el resto de las acusaciones   formuladas se relacionan con el criterio de sostenibilidad fiscal introducido   por el Acto Legislativo No. 03 de 2011, esta Corporación estima necesario   realizar un acercamiento a la citada figura, a partir de lo dispuesto en los   artículos 334, 339 y 346 del Texto Superior y al examen que la jurisprudencia   constitucional ha realizado con anterioridad sobre la misma.    

Al respecto, es preciso recordar   que mediante el citado Acto Legislativo No. 03 de 2011, se introdujo el criterio   de sostenibilidad fiscal y el incidente de impacto fiscal, en los términos que a   continuación se resaltan:    

“Artículo  1°. El artículo 334 de la Constitución Política quedará así:    

La dirección   general de la economía estará a cargo del Estado. Este intervendrá, por mandato   de la ley, en la explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en   la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes, y en los   servicios públicos y privados, para racionalizar la economía con el fin de   conseguir en el plano nacional y territorial, en un marco de sostenibilidad   fiscal, el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la   distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y   la preservación de un ambiente sano. Dicho marco de sostenibilidad fiscal   deberá fungir como instrumento para alcanzar de manera progresiva los objetivos   del Estado Social de Derecho. En cualquier caso el gasto público social será   prioritario.    

El Estado, de   manera especial, intervendrá para dar pleno empleo a los recursos humanos y   asegurar, de manera progresiva, que todas las personas, en particular las   de menores ingresos, tengan acceso efectivo al conjunto de los bienes y   servicios básicos. También para promover la productividad y competitividad y el   desarrollo armónico de las regiones.    

La   sostenibilidad fiscal debe orientar a las Ramas y Órganos del Poder Público,   dentro de sus competencias, en un marco de colaboración armónica.    

El   Procurador General de la Nación o uno de los Ministros del Gobierno, una vez   proferida la sentencia por cualquiera de las máximas corporaciones judiciales,   podrán solicitar la apertura de un Incidente de Impacto Fiscal, cuyo trámite   será obligatorio. Se oirán las explicaciones de los proponentes sobre las   consecuencias de la sentencia en las finanzas públicas, así como el plan   concreto para su cumplimiento y se decidirá si procede modular, modificar o   diferir los efectos de la misma, con el objeto de evitar alteraciones serias de   la sostenibilidad fiscal. En ningún caso se afectará el núcleo esencial de los   derechos fundamentales.    

Parágrafo. Al   interpretar el presente artículo, bajo ninguna circunstancia, autoridad alguna   de naturaleza administrativa, legislativa o judicial, podrá invocar la   sostenibilidad fiscal para menoscabar los derechos fundamentales, restringir su   alcance o negar su protección efectiva.    

Artículo  2°. El primer inciso del artículo 339 de la Constitución Política   quedará así:    

Habrá un Plan   Nacional de Desarrollo conformado por una parte general y un plan de inversiones   de las entidades públicas del orden nacional. En la parte general se señalarán   los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de   la acción estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de   la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el Gobierno.   El plan de inversiones públicas contendrá los presupuestos plurianuales de los   principales programas y proyectos de inversión pública nacional y la   especificación de los recursos financieros requeridos para su ejecución,   dentro de un marco que garantice la sostenibilidad fiscal.    

Artículo  3°. El primer inciso del artículo 346 de la Constitución Política   quedará así:    

El Gobierno   formulará anualmente el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones, que será   presentado al Congreso dentro de los primeros diez días de cada legislatura. El   presupuesto de rentas y ley de apropiaciones deberá elaborarse, presentarse y   aprobarse dentro de un marco de sostenibilidad fiscal y corresponder al   Plan Nacional de Desarrollo.”    

3.1.5.3.2. Con posterioridad, en   la Sentencia C-288 de 2012[9],   la Sala Plena de esta Corporación declaró la exequibilidad del citado Acto   Legislativo, a partir de un juicio en el que se proponía que dicha reforma   constituía una sustitución de la Constitución, por desconocer el Estado Social   de Derecho y el principio de separación de funciones del poder público. En el   fallo de la referencia se identificó el contenido y alcance de la sostenibilidad   fiscal (en adelante SF), en los términos que a continuación se exponen:    

– En primer lugar, se resaltó que   la sostenibilidad carece de una definición expresa en la Constitución y en la   ley. No obstante lo anterior, las diferentes conceptualizaciones que se han   realizado la identifican como una herramienta necesaria para que los Estados   mantengan una disciplina económica que evite la configuración o extensión en el   tiempo de hipótesis de déficit fiscal, que pongan en riesgo la estabilidad de   las finanzas públicas. Se trata de un instrumento que busca regularizar la   brecha existente entre ingresos y gastos, cuando la misma pueda afectar la salud   financiera de un Estado y los compromisos que le asisten con miras a garantizar   la efectividad de los principios y derechos consagrados en la Constitución[10].    

– En segundo lugar, se identificó   a la SF como uno de los condicionamientos que rigen la intervención del Estado   en la economía, en tanto que su objetivo, esto es, mantener un equilibrio en la   relación ingreso y gasto público, se adicionó a otros propósitos existentes y no   reformados por el Acto Legislativo No. 03 de 2011, como lo son, el mejoramiento   de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las   oportunidades y la preservación de un ambiente sano.    

– En tercer lugar, se precisó que   el objetivo constitucional de la sostenibilidad es fungir como instrumento  para alcanzar de manera progresiva los objetivos del Estado Social de Derecho.   Para la Corte, la interpretación razonable de este mandato, supone admitir que   la intención unívoca de la citada reforma constitucional es el de consagrar a la   SF como una herramienta, que concurre con las demás existentes en la   Constitución y la ley, para el logro de fines esenciales del Estado. La SF no   tiene el alcance de un derecho colectivo y menos aún de un principio   constitucional, que deba ponderarse y optimizarse en relación con los demás   principios previstos en la Carta. Así se dijo que:    

“[La Corte]   advierte que la SF, en realidad no es un principio constitucional, sino una   herramienta para la consecución de los fines del ESDD. No es válido concluir, en   ese orden de ideas, que la SF redefina los objetivos esenciales del Estado, en   tanto un instrumento de ese carácter no impone un mandato particular. Puede ser   comprendida, a lo sumo, como una medida de racionalización de la actividad de   las autoridades, pero en todo caso sometida a la consecución de los fines para   el cual fue consagrada en la Constitución. Por ende, no es viable sostener que   la SF deba ponderarse con los principios constitucionales fundamentales, habida   consideración que un marco o guía para la actuación estatal carece de la   jerarquía normativa suficiente para desvirtuar la vigencia de dichos principios,   limitar su alcance o negar su protección por parte de las ramas y órganos del   Estado. En otros términos, no puede plantearse un conflicto normativo, ni menos   aún una antinomia constitucional, entre la sostenibilidad fiscal y los   principios fundamentales del ESDD, pues están en planos jerárquicos marcadamente   diferenciados.”[11]    

– En cuarto lugar, se puso de   presente que el Acto Legislativo No. 03 de 2011 le otorgó a la SF la calidad de  criterio orientador, por virtud del cual su exigibilidad debe guiar a   todas las ramas y órganos del poder público, en el ejercicio de sus   competencias, dentro de un marco de colaboración armónica.    

El reconocimiento del citado rol,   en palabras de la Corte, descarta la existencia de un carácter coactivo   en la aplicación de la SF, en relación con el cumplimiento de las funciones a   cargo de las autoridades estatales. Esta conclusión se refuerza por el hecho de   que el mismo acto de reforma acoge una fórmula de empleo de la SF basada en (i)   la plena vigencia de las competencias de las autoridades que integran el poder   público, en los términos previstos en el artículo 123 de la Constitución y (ii)   en la adopción del modelo de separación de poderes, el cual admite la presencia   de controles recíprocos, en un marco que le otorga un peso fundamental al   principio de colaboración armónica, como expresiones del sistema de frenos y   contrapesos. En todo caso, su papel como criterio orientador excluye   cualquier intervención que, por vía de la SF, (a) permita reemplazar a un poder   constituido en el ejercicio de sus competencias o (b) conduzca a incidir con un   grado tal de intensidad que anule su autonomía e independencia.    

– En quinto lugar, se resaltó que   la sostenibilidad fiscal se somete a una cláusula prohibitiva, conforme a la   cual: “en cualquier caso el gasto público social será prioritario”. Lo   anterior implica la existencia de una relación de dependencia jerárquica entre   la consecución de los fines propios del citado componente del presupuesto   nacional, el cual se concreta en la solución de las necesidades insatisfechas de   salud, educación, saneamiento ambiental y agua potable[12],   y la aplicación de la SF en la intervención del Estado en la economía.    

– Finalmente, la SF también opera   en el ámbito presupuestal y de planeación, con miras a exigir que en la   elaboración de los citados documentos que delimitan el quehacer de la hacienda   pública, se preserven los objetivos que lo identifican y se guarde coherencia en   el manejo de la política fiscal del Estado.    

3.1.5.3.3. A partir de lo   expuesto, no cabe duda de que la SF como criterio orientador, bajo ninguna   circunstancia puede ser utilizada para contrariar los postulados del Estado   Social de Derecho[13]  o para impedir la realización efectiva de los derechos fundamentales, los   cuales, como se ha expuesto de forma reiterada por este Tribunal, no se limitan   a los nominalmente previstos como tales en la Constitución, sino que también   incluyen todas aquellas prestaciones jurídicas que estén relacionadas   funcionalmente con la garantía de la dignidad humana, que puedan traducirse o   concretarse en derechos subjetivos y sobre cuya fundamentalidad existan   consensos dogmáticos o de derecho internacional, legal o jurisprudencial[14].    

Precisamente, el parágrafo del   artículo 1 del Acto Legislativo No. 03 de 2011, establece una cláusula   prohibitiva dirigida a limitar el campo de acción de la SF, conforme a la cual:  “Al interpretar el presente artículo, bajo ninguna circunstancia, autoridad   alguna de naturaleza administrativa, legislativa o judicial, podrá invocar la   sostenibilidad fiscal para menoscabar los derechos fundamentales, restringir su   alcance o negar su protección efectiva.” En criterio de la Corte, esta   cláusula tiene un alcance general referente a todo escenario en el que se   invoque la SF y su finalidad es ratificar el carácter instrumental de esta   figura, cuyo objeto consiste en asegurar la plena realización del Estado Social   de Derecho. Textualmente, en el fallo en cita, se manifestó que:    

“La cláusula   prohibitiva de mayor alcance está contenida en el parágrafo adicionado al   artículo 334 C.P., según el cual ninguna autoridad estatal podrá invocar la   sostenibilidad fiscal para menoscabar los derechos fundamentales, restringir su   alcance o negar su protección efectiva.  Aunque esta previsión inicia   señalando que su ámbito de aplicación refiere al ‘presente artículo’, lo que   incidiría en la aplicación de la SF en la intervención del Estado en la   economía, al igual que respecto del incidente de impacto fiscal, ello no implica   que la citada cláusula de prohibición no sea predicable de cualquier escenario   de uso o invocación de la SF.  Esto debido a que por expreso mandato del   Acto Legislativo, la SF es un instrumento para la consecución de los fines del   ESDD, lo cual quiere decir que no puede servir de base para la afectación de   aquellas posiciones jurídicas que adquieren condición de iusfundamentalidad,   en tanto aquellas se relacionan con dichos objetivos del Estado Constitucional.     

En otros   términos, bien sea en los escenarios de la intervención del Estado en la   economía, en el trámite del incidente de impacto fiscal o en la elaboración del   plan nacional de desarrollo y el presupuesto general de la Nación, la aplicación   de la sostenibilidad fiscal está sometida, en su condición instrumental, al   logro de los objetivos esenciales del ESDD, entre ellos la vigencia de los   derechos de los que se predica naturaleza fundamental (…). Esta conclusión a su   vez se obtiene de una interpretación sistemática de la Constitución, según la   cual en toda circunstancia debe privilegiarse la vigencia de los principios   fundamentales del Estado, que conforman el núcleo dogmático de la Carta.”    

        

3.1.5.4. Del incidente de   impacto fiscal en la Constitución Política    

3.1.5.4.1. La siguiente reforma   que el Acto Legislativo No. 03 de 2011 introdujo en relación con el artículo 334   de la Constitución Política, es el denominado incidente de impacto fiscal.   Como ya se dijo, se trata de un procedimiento de índole constitucional, que   faculta al Procurador General de la Nación o a los ministros de gobierno para   promover un espacio de deliberación, respecto de los efectos de las sentencias   proferidas por las Altas Cortes, en relación con la identificación de los   objetivos que explican el criterio de sostenibilidad fiscal. Como lo dispone el   propio Texto Superior, el incidente es un trámite judicial obligatorio, que   cuenta con dos etapas definidas, a saber: (i) la presentación de los argumentos   de quienes lo proponen, acerca de las consecuencias del fallo adoptado sobre las   finanzas públicas, así como la formulación de un plan concreto para asegurar su   cumplimiento; y (ii) la deliberación y decisión del tribunal correspondiente, a   fin de determinar si procede modular, modificar o diferir los efectos de la   sentencia, con el objeto de evitar alteraciones serias de la sostenibilidad   fiscal[15].          

3.1.5.4.2. La Corte se pronunció   sobre el incidente de impacto fiscal (en adelante IIF) en las Sentencias C-288   de 2012[16]  y C-1052 de 2012[17].   En ellas identificó los siguientes elementos que permiten evidenciar su   contenido y alcance, a partir del análisis sistemático del artículo 334 del   Texto Superior con las demás normas constitucionales. Para el efecto, se hará un   resumen de los principales tópicos descritos por esta Corporación:    

– En primer lugar, la regulación   sobre el incidente de impacto fiscal le corresponde al Congreso de la República,   en ejercicio de su amplia potestad de configuración normativa. No obstante, como   consecuencia de las pautas previstas en la Constitución, a dicha corporación le   corresponde establecer un procedimiento judicial sui generis, que no   puede ser subsumido por otro trámite judicial preexistente, lo que conduce a la   posibilidad de que se prevean reglas particulares, específicas y concretas que   determinen el alcance de sus diferentes etapas procesales. Esta regla obviamente   se soporta en el principio de libertad de configuración normativa en materia   procesal, cuyo origen subyace en los artículos 29 y 150.1 del Texto Superior.    

– En segundo lugar,  la legitimación para promover el incidente corresponde   exclusivamente a los ministros de gobierno y al Procurador General de la Nación,   sin que se encuentren previstas cláusulas de delegación a otros servidores   públicos[18].    

– En   tercer lugar, en lo que atañe a su naturaleza jurídica, el IIF es consagrado   como un espacio de interlocución entre los servidores públicos antes   referidos y las Altas Cortes, en el que se les concede a los primeros la   facultad de expresar las razones por las cuales consideran que los efectos de   una sentencia omiten tener en cuenta el criterio de sostenibilidad fiscal, carga   argumentativa que en ningún caso puede trasladarse a los funcionarios judiciales[19].   Se trata básicamente de otorgarle al IFF un carácter netamente instrumental, por   medio del cual se pretende que las altas corporaciones de justicia, dentro de la   órbita de sus competencias, puedan considerar, luego de adoptar su decisión, los   efectos fiscales que pueda tener el cumplimiento de la misma y las invita a   reflexionar sobre cómo lograr su observancia, en un contexto acorde con el   criterio de SF.    

– En   cuarto lugar, en la medida en que el incidente corresponde a un trámite   instrumental de contenido procesal, se encuentra sometido a los deberes que son   exigibles para este tipo de actuaciones judiciales, en particular, la obligación   de motivar las decisiones que se adopten, máxime si se opta por hacer uso de las   opciones de modular, diferir o modificar los efectos del fallo correspondiente.   No sobra reiterar que el deber de motivación no sólo tiene soporte en el   artículo 29 del Texto Superior, sino también en el artículo 209 que consagra el   principio de publicidad que rige el ejercicio de la función pública, una de   cuyas manifestaciones es el desarrollo de la función judicial.    

– En   quinto lugar, a partir de lo expuesto en el acápite anterior, es claro que bajo   la regla de que la sostenibilidad fiscal es un criterio orientador, las   autoridades judiciales no están obligadas a realizar un estudio detallado sobre   el impacto fiscal de sus decisiones. En efecto, este análisis que le corresponde   a los ministros del gobierno o al Procurador General de la Nación cuando decidan   promover el incidente consagrado en el artículo 334 de la Constitución.    

– En   sexto lugar, el alcance del incidente de impacto fiscal se encuentra restringido   a los efectos de la sentencia y no al contenido de la providencia en sí misma   considerada, lo que implica que la decisión adoptada está protegida por la   garantía de la cosa juzgada constitucional.   En virtud de lo anterior, el Acto   Legislativo No. 03 de 2011 realiza una diferenciación entre la decisión   adoptada en una sentencia y sus efectos, esto es, mientras “el   primer momento está cobijado por los efectos estrictos de la cosa juzgada   constitucional, lo que significa la imposibilidad de reversar la decisión de   amparo, no sucede lo mismo con las órdenes de protección. En este caso incluso   resulta admisible que el juez, de manera excepcional, modifique el sentido de   las órdenes originalmente proferidas, cuando concurran razones de primer orden,   que así lo exijan en aras de proteger los derechos fundamentales concernidos. A   su vez, esa distinción se explica en que muchos de los fallos de protección de   derechos constitucionales no son simples, de ejecución inmediata y de una sola   actuación, sino que pueden involucrar órdenes complejas, las cuales pueden   extenderse por un período de tiempo, requerir varias actuaciones administrativas   para su cumplimiento o estar precedidas de importantes operaciones   presupuestales”[20].    

– En   séptimo lugar, la posibilidad de modular, modificar o diferir en el tiempo los   efectos de la sentencia tiene un carácter potestativo, por cuanto (i) la   obligatoriedad está circunscrita al trámite del incidente[21],   (ii) aunado al hecho de que la alta corporación puede decidir autónomamente si   opta por cualquiera de las opciones establecidas en la norma constitucional, lo   cual no implica adoptar una decisión particular en algún sentido. Así las cosas,   (iii) se pueden mantener las órdenes emitidas desde el principio, en cuyo caso   su decisión es de obligatorio cumplimiento. No de otra forma puede interpretarse   la expresión utilizada en el artículo 1 del Acto Legislativo No. 03 de 2011,   conforme a la cual le compete a la autoridad judicial decidir  “si procede” el incidente y, por ende, el uso de las alternativas previstas   en la Constitución. Sobre este punto, en la Sentencia C-288 de 2012[22], se dijo que:    

Estas premisas, a su vez, hacen compatible   al incidente de sostenibilidad fiscal con la separación de poderes y la   autonomía judicial que le es [propia]. (…)  Entonces, no hay lugar a   señalar que las competencias funcionales del juez han sido usurpadas, condición   indispensable para concluir la afectación del principio de separación de poderes   y mucho más aún la sustitución de ese elemento definitorio de la Constitución.”    

–   Finalmente, el incidente de impacto fiscal no puede despojar a las Altas Cortes   de su labor de adoptar las decisiones a que haya lugar a la luz de la protección   de los derechos de las personas. Incluso el citado Acto Legislativo fijó un   límite más estricto para el uso del citado instrumento, el cual aparece   consagrado en el parágrafo del artículo 334 de la Constitución Política, en el   que se dispone que dicho procedimiento no puede aplicarse de manera tal que se   menoscaben los derechos fundamentales, se restringa su alcance o se niegue su   protección efectiva. Se trata de un imperativo que subordina toda decisión que   se derive de la interposición del IIF a la imposibilidad de afectar el goce   efectivo de los citados derechos constitucionales. Por ello, en forma   categórica, el inciso 4 del artículo 1 del Acto Legislativo No. 03 de 2011,   dispone que: “En ningún caso se afectará el núcleo esencial de los derechos   fundamentales”.    

Lo   anterior, en criterio de la Corte, es claramente indicativo de la intención del   Constituyente de que la sostenibilidad fiscal y, por ende, el incidente de   impacto fiscal, debe ser siempre compatible con la protección de los derechos   fundamentales, no sólo a partir de la vigencia de su núcleo esencial, sino desde   una perspectiva integral referente a todo su contenido normativo. Existe   entonces un expreso y manifiesto mandato de intangibilidad de las citadas   garantías constitucionales frente al alcance en general de la sostenibilidad   fiscal.               

3.1.5.4.3. En conclusión, el incidente de impacto fiscal es un   procedimiento establecido para abrir un espacio de diálogo y deliberación entre   el Gobierno Nacional, el Procurador General de la Nación y las Altas Cortes, con   miras a determinar el impacto de los efectos de sus sentencias en la   sostenibilidad fiscal. Por su propia naturaleza, el incidente debe someterse a   un proceso sui generis, en el que el legislador puede establecer reglas   particulares y concretas que determinen el alcance de sus diferentes etapas   procesales. Con todo, en el desarrollo de dicha atribución, se deben respetar   los aspectos procedimentales expresamente definidos por el Constituyente, los   cuales fueron resumidos con anterioridad. Entre ellos se destacan los   siguientes: (i) la distinción existente entre decisión y efectos de una   sentencia, con miras a preservar la garantía de la cosa juzgada; (ii) la carga   de motivar toda decisión judicial, en especial cuando se hace uso de las   alternativas de modular, modificar o diferir los efectos de un fallo; y (iii) la   imposibilidad de que el trámite del incidente de impacto fiscal menoscabe los   derechos fundamentales, restringa su alcance o niegue su protección efectiva. En   el fondo esta última condición es una proyección de la cláusula prohibitiva   referente a la garantía de los citados derechos frente a la sostenibilidad   fiscal[23].    

3.1.5.5. Del incidente de   impacto fiscal en la Ley 1695 de 2013    

3.1.5.5.1. En la medida en que los   cargos propuestos en este juicio de inconstitucionalidad, se relacionan con el   alcance que el legislador le dio al incidente de impacto fiscal en la Ley 1695   de 2013, antes de proceder al examen de la reserva de ley estatutaria, esta   Corporación hará un breve resumen de los principales aspectos de trámite   consagrados en la ley en cita.    

En gran medida, el artículo 1   reproduce el mandato contenido en el artículo 334 de la Constitución, en el   sentido de (i) identificar a los funcionarios legitimados para promover el   incidente (el Procurador General de la Nación o uno de los ministro de   gobierno); (ii) determinar que el mismo procederá una vez proferida la sentencia   adoptada por las máximas corporaciones judiciales; y (iii) prever que bajo   ninguna circunstancia se podrá invocar la sostenibilidad fiscal para menoscabar   los derechos, restringir su alcance o negar su protección efectiva. Con todo, se   aclara que el IIF también procederá frente a los autos que se profieran con   posterioridad a la sentencia; al igual que determina que en todo caso el   Ministro de Hacienda y Crédito Público será parte del incidente.    

Las reglas de procedencia se   consagran en el artículo 2, siguiendo en parte la estructura prevista en el   artículo 334 del Texto Superior. En efecto, de manera adicional, se precisa que:   (i) el incidente procede respecto de autos que se profieran con posterioridad a   la sentencia; (ii) que el mismo será procedente con independencia de la postura   que haya adoptado dentro del proceso cualquier entidad u organismos del Estado,   aun cuando no haya participado en su desenvolvimiento; y (iii) que en aquel caso   en que el IIF se solicite respecto de una sentencia de revisión, procederá   incluso si en el trámite del respectivo proceso ya se había solicitado y   tramitado.    

En cuanto a la competencia, el   artículo 3 indica que conocerá del IFF la Sala Plena de la Corte Suprema de   Justicia, de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, de la Corte   Constitucional o la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la   Judicatura. En lo que atañe a las partes, el artículo 4, a su vez, les otorga   dicha condición al solicitante del IIF, al Ministro de Hacienda y Crédito   Público y a los demandantes y demandados dentro del proceso que dio origen a la   sentencia o a los autos que se profieren con posterioridad a la misma, sobre los   cuales se promueve el citado incidente.     

3.1.5.5.2. Las etapas procesales   del IIF son reguladas en los artículos 5 a 12 de la Ley 1695 de 2013. Al   respecto, se identifica la siguiente estructura: presentación, sustentación,   admisión, audiencia y decisión. En relación con la primera, esto es, la etapa   de presentación, se establece que el incidente deberá formularse ante el   magistrado de la alta corporación que actúo como ponente, dentro del término de   ejecutoria del fallo. Una vez verificada su presentación en el plazo señalado,   se concederá la apertura del incidente fiscal dentro de los cinco días hábiles   siguientes[24].   Este mandato, como se observa, pretende optimizar la regla constitucional,   conforme a la cual es obligatorio el trámite del IIF[25].   Por ello, si el mismo se presenta de forma extemporánea se procederá a su   rechazo, cuya decisión es susceptible del recurso de reposición[26].    

A continuación, una vez decretada   la apertura del incidente, se dispone la etapa de sustentación, para lo   cual se otorga un plazo de treinta días hábiles siguientes. Si no se cumple con   esta obligación, se declarará desierto[27].   La sustentación del incidente debe dar cuenta de (i) las posibles consecuencias   de la providencia en la sostenibilidad de las finanzas públicas; (ii) las   condiciones específicas que explican dichas consecuencias; y (iii) los planes   concretos para el cumplimiento de la sentencia o de los autos que se profieran   con posterioridad a la misma, que aseguren los derechos reconocidos en ella, en   un marco de sostenibilidad fiscal. Así mismo, se exige que el incidente se   acompañe con un concepto del Ministro de Hacienda y Crédito Público[28].     

En seguida la ley dispone la   etapa de admisibilidad, la cual se expresa en la posibilidad de adoptar las   siguientes decisiones: admitir, inadmitir o rechazar el IFF. La admisión se   decretará siempre que una vez presentado y sustentado el citado instrumento, se   reúnan los requisitos señalados, mediante auto que no tendrá recursos[29].   La inadmisión se dispondrá cuando no se cumplan con las exigencias previstas en   la ley. En este caso, en el auto respectivo se incluirá una relación de los   elementos que requieren mayor detalle, los que la Corporación considere ausentes   o la información que estime relevante, para que se aporten en el término de   cinco días siguientes a la notificación. Frente a esta   decisión cabe el recurso de reposición[30].   Finalmente, el rechazo se ordenará cuando habiendo sido inadmitido el incidente,   se omitiere cumplir con la obligación de corregirlo en la oportunidad señalada[31].   En esta hipótesis también se consagra la posibilidad de ejercer el citado   recurso de reposición.     

Admitido el incidente, se   notificará por estado el auto correspondiente al solicitante, al Ministro de   Hacienda y Crédito Público y a las partes del proceso que dio lugar a la   sentencia. En esta misma providencia, se fijará la fecha de la audiencia de   impacto fiscal, la cual deberá celebrarse dentro de los tres días siguientes a   la notificación de todas las partes[32].   Como consecuencia de la admisión, se suspenderán los efectos de la sentencia o   de los autos que se profieren con posterioridad a la misma, hasta que la   respectiva Corporación decida si procede o no a modular, modificar o diferir sus   efectos, salvo que se trate de una acción de tutela.    

La ley permite la procedencia de   la figura del desistimiento, sometida a su invocación antes de que sea   notificado el auto que admite el recurso, lo que permite, por ejemplo, su uso en   la etapa de sustentación[33].    

Luego, como se insinuó, sigue la   etapa de la audiencia de impacto fiscal, en la que es obligatoria la   asistencia de todas las partes[34].   No obstante, tan sólo se exige la explicación del solicitante y la   conceptualización del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Las partes   originales del proceso que dio origen al fallo objeto del IIF, podrán presentar   su posición respecto de la solicitud contenida en el incidente[35].   Del mismo modo, se prevé que en los eventos en que el citado instrumento se   presente respecto de una sentencia de tutela, en la audiencia participará el   pleno de la sala de la respectiva corporación. Cuando se trate de una sentencia   de revisión de tutela participará el pleno de la Corte Constitucional. Como ya   se dijo, y se reitera, en ningún momento del trámite de IIF se pueden suspender   los efectos del fallo de amparo constitucional[36].    

Dentro de los diez días siguientes   a la celebración de la audiencia, se adoptará la decisión  sobre el incidente, para lo cual se requiere que la mayoría de los miembros del   pleno correspondiente determinen si procede o no la pretensión de modular,   modificar o diferir los efectos del fallo, sin que puedan cambiar su sentido,   con el objeto de evitar alteraciones serias de la sostenibilidad fiscal. Los   magistrados podrán en escrito separado aclarar su voto o exponer las razones   para salvarlo[37].   Al margen de lo anterior, también se prevé que en los eventos en que el   incidente se presente respecto de una sentencia de revisión de tutela, la   decisión se tomará por mayoría del pleno de la Corporación.    

Contra la decisión que resuelve el   incidente de impacto fiscal, procederá el recurso de insistencia que suspenderá   los efectos del fallo. Este recurso deberá interponerse por escrito, expresando   las razones que lo sustentan, dentro de los tres días siguientes a la   notificación de la providencia que resuelve el incidente[38].   Sin perjuicio de lo anterior, si la decisión que resuelve el IIF es contraria a   la parte que solicita su apertura, se acatará el fallo en los términos que   determine la alta corporación judicial, buscando con ello garantizar la primacía   de los derechos fundamentales y la autonomía e independencia judicial. En todo   caso, las máximas corporaciones judiciales tendrá en cuenta el plan concreto de   cumplimiento presentado por el Gobierno Nacional[39].     

3.1.5.5.3. Finalmente, los   artículos 15 y 16 consagran unas medidas alternas, la primera referente a la   posibilidad de las Altas Cortes de solicitar en el trámite de una acción   judicial, la opinión del Ministro de Hacienda sobre los efectos que una   controversia puede tener sobre la sostenibilidad de las finanzas públicas. Y, la   segunda, vinculada con la obligación de los jueces de tener en cuenta la   capacidad fiscal de las entidades territoriales, más allá de reiterar la   posibilidad del Procurador General de la Nación y de los ministros de gobierno   de invocar el incidente, cuando un fallo altere la sostenibilidad fiscal de un   municipio o departamento.     

3.1.5.5.4. Varias conclusiones   importantes se derivan de la descripción del IIF previsto en la Ley 1695 de   2013, en primer lugar, se reitera el carácter sui generis de su   procedimiento, pues el legislador previó unas normas especiales cuya aplicación   se limita al trámite de este instrumento, sin hacer referencia a la existencia   de un régimen de remisión. En segundo lugar, se destaca que el trámite del   incidente en sus distintas etapas se caracteriza por consagrar términos breves y   perentorios, ya que no se trata de habilitar la existencia de un procedimiento   contradictorio, sino de reiterar su naturaleza de espacio de deliberación y   consideración respecto de los efectos fiscales que pueda tener una decisión, con   miras a reflexionar sobre las formas que permitan lograr el cumplimiento   efectivo de la SF[40].   Por último, la regulación propuesta no implica discusión alguna sobre los   derechos objeto de reconocimiento, puesto que lo que se habilita es la   posibilidad de deliberar sobre la manera de armonizar el cumplimiento de las   órdenes dispuestas en un fallo con el criterio de sostenibilidad fiscal. Incluso   se reitera una de las cláusulas prohibitivas del citado instrumento, conforme a   la cual: “Bajo ninguna circunstancia se podrá invocar la sostenibilidad   fiscal para menoscabar los derechos, restringir su alcance o negar su protección   efectiva”, fórmula que se amplió respecto de lo señalado en el parágrafo del   artículo 334 del Texto Superior, como se admitió en el debate legislativo, no   sólo con el propósito de mantener el carácter intangible de los derechos   fundamentales, sino de ampliarlo a todos los derechos constitucionales[41].    

3.1.5.6. De la reserva de ley   estatutaria en relación con los procedimientos y recursos para la protección de   los derechos fundamentales    

3.1.5.6.1. La Constitución   Política consagra en los artículos 152 y 153 un procedimiento legislativo   cualificado, en aquellas materias que se consideran de mayor importancia dentro   del Estado Social de Derecho. Se trata de temas nucleares atinentes al   desarrollo de los atributos que se reconocen como inherentes a la persona; del   sistema de administración de justicia; del régimen de los partidos y movimientos   políticos, del sistema electoral y de los mecanismos de participación ciudadana   que permiten la expresión permanente y continua de la democracia y; finalmente,   de las condiciones bajo las cuales debe regir el derecho constitucional de   excepción. Esta modalidad legislativa denominada ley estatutaria, está   supeditada en su aprobación a ciertos requisitos especiales de trámite (mayorías   calificadas, aprobación en una legislatura y control previo de   constitucionalidad), los cuales apuntan a otorgarle una mayor estabilidad dentro   del sistema jurídico[42].    

Como se observa de lo expuesto, las   materias sometidas al trámite de la ley estatutaria distan de las labores que   ordinariamente ocupan al legislador y su regulación está llamada a tener una   profunda incidencia en el resto del ordena-miento jurídico. Por esta razón,   desde sus inicios, la jurisprudencia constitucional ha dicho que:      

“La Constitución Política de   1991 introdujo la modalidad de las leyes estatutarias para regular algunas   materias respecto de las cuales quiso el Constituyente dar cabida al   establecimiento de conjuntos normativos armónicos e integrales,   caracterizados por una mayor estabilidad que la de las leyes ordinarias, por un   nivel superior respecto de éstas, por una más exigente tramitación y por la   certeza inicial y plena acerca de su constitucionalidad. // La propia Carta ha   diferenciado esta clase de leyes no solamente por los especiales asuntos de los   cuales se ocupan y por su jerarquía, sino por el trámite agravado que su   aprobación, modificación o derogación demandan”[43].    

“[El] correcto   entendimiento del artículo 152 de la Constitución no puede consistir en que el   legislador evada las exigencias formales de excepción para aquellos casos en   que, según la Carta, tiene lugar la ley estatutaria, pero tampoco en que esta   modalidad legislativa abarque, sin un criterio razonable que encaje dentro del   sistema positivo colombiano, todas las normas que integran el orden jurídico”[45].    

Por esta razón, como lo ha   señalado la jurisprudencia constitucional[46],   en la mayoría del casos, el trámite de una iniciativa como estatutaria no es la   regla general sino la excepción, por lo que su campo de aplicación tiende a   interpretarse de forma restrictiva[47].   En este orden de ideas, se ha dicho que para definir si un determinado contenido   normativo debe ser tramitado bajo la rigurosidad de la reserva de ley   estatutaria, “es necesario establecer si mediante él se regula total o   parcialmente una de las materias enunciadas en el artículo 152 de la   Constitución”, ya que no es suficiente que el precepto en cuestión haga   referencia a uno de tales asuntos, ni que guarde con esos temas relación   indirecta. Se necesita que mediante él se establezcan “las reglas aplicables,   creando, así sea en parte, la estructura normativa básica sobre derechos y   deberes fundamentales de las personas, los recursos para su protección, la   administración de justicia, la organización y régimen de los partidos y   movimientos políticos, el estatuto de la oposición, las funciones electorales,   las instituciones y mecanismos de participación ciudadana y los estados de   excepción.”[48]     

3.1.5.6.2. En lo que se refiere a   la reserva de ley estatutaria frente a los procedimientos y recursos para la   protección de los derechos fundamentales (CP art. 152.a), esta Corporación   también ha realizado una interpretación restrictiva de su alcance. Para tal   efecto, en el presente acápite, se procederá a realizar un breve resumen de los   principales fallos que se han proferido sobre la materia.    

– En una primera oportunidad, en   la Sentencia C-155A de 1993[49],   la Corte se pronunció sobre la sanción consagrada en el inciso 2 del artículo 38   del Decreto 2591 de 1991, para el caso en que se incurre en una actuación   temeraria en el ejercicio de la acción de tutela a través de apoderado judicial.   En la parte motiva del fallo en cita, este Tribunal recordó que el citado   decreto se originó como consecuencia de la habilitación dada por el   Constituyente al Presidente de la República en el artículo 5 transitorio del   Texto Superior[50],   lo que no obsta para que en el futuro en aquellos casos en que se pretenda   regular a la acción de tutela, se acuda al procedimiento cualificado consagrado   en los artículos 152 y 153 de la Constitución. Al respecto, se señaló que:    

“Desde la   perspectiva que se enuncia, el artículo 152, literal a) de la misma Carta señala   que corresponde al Congreso mediante leyes estatutarias la regulación de los ‘Derechos   y deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su   protección’, lo que significa que la Acción de Tutela, como derecho   fundamental y como procedimiento y especie de recurso de protección de los   mismos, bien puede ser objeto de regulación legal, pero por virtud de ley   estatutaria expedida por el órgano legislativo ordinario, y con las limitaciones   de forma y procedimiento predicables para aquellas. (…) Se advierte que, según   los postulados de la Carta, para el caso de regular la citada acción, se   requiere de la ley estatutaria en sentido formal y material y que, en adelante,   es siempre necesario que se dé aquella condición para dicho propósito (…)”.    

Como se observa de lo expuesto, en   la sentencia de la referencia tan sólo se hace alusión al deber de regular a la   acción de amparo constitucional, como mecanismo de protección de los derechos   fundamentales, a través de la ley estatutaria. La visión que se propone se   vincula entonces con la definición de la estructura normativa de dicha acción,   caso en el cual se debe recurrir a la citada tipología especial de ley.    

– Con posterioridad, en la   Sentencia C-434 de 1996[51],   al pronunciarse sobre la prohibición de la acción de reintegro en el evento en   que se decrete el despido o la remoción de los administradores y el revisor   fiscal de una sociedad[52];   la Corte continuó con la visión previamente expuesta, conforme a la cual tan   sólo se somete a reserva de ley estatutaria la regulación del medio jurídico de   protección de los derechos fundamentales, en cuanto a su estructura normativa   básica, sin incluir aquellos aspectos que no se relacionan directamente con la   defensa de tales derechos.    

– Luego, en la Sentencia C-620 de 2001[53], este Tribunal tuvo la ocasión de   pronunciarse sobre la reserva de ley estatutaria respecto del habeas corpus.   En este caso se señaló que los derechos fundamentales deben someterse a la   citada reserva, cuando son definidos en su núcleo esencial o cuando se realiza   una regulación “integral,   estructural o completa” del mismo o de sus mecanismos de protección. Como se   infiere de lo expuesto, en el asunto de la referencia, se acudió al criterio de   la integralidad, el cual fue expuesto en los siguientes términos:    

“En cuanto a la regulación de los derechos fundamentales y de los recursos   y procedimientos para su protección, la Corte ha señalado que mediante ley   estatutaria no se ‘supone que toda norma atinente a ellos deba necesariamente   ser objeto del exigente proceso aludido, pues una tesis extrema al respecto   vaciaría la competencia del legislador ordinario’ (…) [Por ello] la   jurisprudencia de esta Corte ha sido enfática [en] señalar que las disposiciones   que deben ser objeto de regulación por medio de ley estatutaria, concretamente,   en lo que respecta a los derechos fundamentales y los recursos o procedimientos   para su protección son aquellas que de alguna manera tocan su núcleo esencial o   mediante las cuales se regula en forma ‘íntegra, estructural o completa’ el   derecho correspondiente.”    

– Más adelante, a través de la Sentencia C-1067   de 2008[54],   esta Corporación reiteró que la reserva de ley estatutaria frente a los derechos   fundamentales tiene ocurrencia cuando se adoptan medidas sobre su núcleo   esencial, se regula de forma integral uno de tales derechos o se adopta una   reglamentación particular sobre su objeto. A la par de lo anterior, se insistió   en que otro criterio restrictivo en materia de exigencia de ley estatutaria ha   sido el relativo a que sólo se requiere de este trámite especial de ley, cuando   se regula “de manera integral un mecanismo de protección de los derechos   fundamentales”, siempre que se trate de un medio necesario e indispensable para   asegurar su defensa.    

– Un estudio más detallado sobre el alcance de   la reserva de ley estatutaria frente a los procedimientos y recursos para la   protección de los derechos fundamentales se realizó en la Sentencia C-748 de   2011[55],   cuando la Corte se pronunció sobre un conjunto de disposiciones dirigidas al   manejo de datos personales. En esta ocasión, por una parte, este Tribunal señaló   que la citada hipótesis de reserva constituye una causal autónoma frente a la   que se origina de los derechos en sí mismos considerados; y por la otra, precisó   que su exigibilidad se limita a aquellos casos en que se produce un desarrollo   legal que directa e inmediatamente tenga por objeto diseñar un procedimiento o   recurso para garantizar un derecho fundamental. La doctrina sobre la materia fue   expuesta en los siguientes términos:    

“Por último, respecto de los   procedimientos y recursos para la protección de los derechos fundamentales, es necesario hacer las siguientes   precisiones:    

En primer término, tales procedimientos y   recursos, si bien son mencionados en el literal a) del artículo 152 superior   junto a los derechos y deberes fundamentales, constituyen una materia separada,   pues no son elementos de la estructura de los derechos sino una herramienta para   hacerlos efectivos; por tanto, pueden o no ser desarrollados en una misma ley   estatutaria.    

En segundo término, la jurisprudencia   constitucional ha indicado que es objeto de las leyes estatutarias solamente la   regulación de forma directa del ejercicio de los derechos. Por tanto, es   competencia del legislador estatutario únicamente el desarrollo de los   procedimientos y recursos para la protección directa de los derechos.     

Ahora bien, tales herramientas pueden ser   tanto de naturaleza judicial como administrativa, es decir, el literal a)   hace referencia (i) tanto a acciones o recursos que permiten reclamar la   satisfacción de un derecho ante un juez y que implican la existencia de un   proceso, (ii) como a mecanismos administrativos tales como órganos de   vigilancia y control  y procesos administrativos dirigidos a resolver   controversias relacionadas con la realización de los derechos fundamentales.    

En relación con los recursos judiciales, es   necesario traer a colación la clasificación empleada en la sentencia C-372 de   2011, según la cual un derecho fundamental debe gozar de mecanismos de   justiciabilidad ordinarios y otros reforzados dirigidos a la protección directa   e inmediata de los derechos; de estos últimos debe ocuparse la ley estatutaria.”    

– Con posterioridad, por medio de la Sentencia   C-818 de 2011[56],   se acudió nuevamente al criterio de la integralidad, en los mismos términos   dispuestos en la citada Sentencia C-1067 de 2008[57].    

– Finalmente, en la reciente Sentencia C-284 de   2014[58],   al pronunciarse sobre una norma que sometía a los jueces administrativos en el   trámite de la acción de tutela al régimen de las medidas cautelares previstas en   el CPACA[59];   esta Corporación reconoció expresamente que no todo asunto relacionado   con la acción de amparo constitucional está por ese sólo hecho sujeto a la   reserva de ley estatutaria[60].   Sin embargo, dicha reserva es exigible cuando la materia objeto de regulación   “se refiere a aspectos trascendentales de la estructura y funcionamiento de la   tutela”. En el caso concreto, se consideró que la norma demandada incurría en la   violación del citado criterio, en otras razones, por cuanto (i) las medidas   cautelares son la primera garantía institucional de la protección inmediata de   los derechos fundamentales dentro de los procesos de tutela; y (ii) la   reglamentación prevista introducía reglas de competencia en el citado proceso,   las cuales, a partir de lo previsto por la Corte, están reservadas a la ley   estatutaria[61].    

3.1.5.6.3. Como se infiere de lo expuesto, la jurisprudencia   constitucional ha mantenido un criterio restrictivo sobre la exigibilidad de la   cláusula de reserva de ley estatutaria frente a los procedimientos y recursos   previstos para la protección de los derechos fundamentales (CP art. 152.a), los   cuales pueden ser tanto de naturaleza judicial como administrativa[62]. Así se ha   reclamado dicho trámite: (i) cuando se pretende establecer la estructura básica   de uno de tales mecanismos de protección[63];   o (ii) cuando se regula de manera integral un procedimiento o recurso   dirigido al amparo de los derechos fundamentales, siempre que se trate de un   medio necesario e indispensable para asegurar su conservación[64]; o (iii) cuando se   produce un desarrollo legal que directa e inmediatamente tenga por objeto   diseñar o impactar en un mecanismo de defensa de un derecho iusfundamental[65];   o (iv) cuando la materia objeto de regulación se refiere a aspectos   trascendentales de la estructura y funciona-miento de los medios previstos para   salvaguardar uno de los citados derechos[66],   incluyendo la definición del régimen de competencias[67].    

A partir de lo anterior, se procederá al examen del primer cargo   propuesto por los accionantes, referente al supuesto desconocimiento de la   reserva de la ley estatutaria respecto de las expresiones demandadas previstas   en los artículos 2, 9, 11 y 12 de la Ley 1695 de 2013. Para el efecto, se hará   un breve resumen de la demanda, intervenciones y concepto de la Vista Fiscal,   así como del contenido normativo de lo previsto en los preceptos demandados.    

3.1.5.7. Del caso en concreto    

3.1.5.7.1. Como se expuso en el acápite de antecedentes,   en el presente caso, el examen de inconstitucionalidad propuesto por los   accionantes contra las expresiones acusadas contenidas en los artículos 2, 9, 11   y 12 de la Ley 1695 de 2013, parte del hecho de considerar que regulan   parcialmente el procedimiento previsto para la protección de los derechos   fundamentales llamado acción de tutela, sin que dicha regulación haya sido   aprobada mediante los requisitos propios de la ley estatutaria. En este sentido,   en la demanda D-10079, se precisa que en el artículo 9 se hace referencia a los   efectos del fallo; mientras que, en los artículos 11 y 12, se prevén nuevas   reglas de competencia para la Sala Plena de la Corte Constitucional.    

La mayoría de los intervinientes   solicitan la declaratoria de constitucionalidad de los preceptos acusados[68],   con fundamento en las siguientes razones: (i) no existe una regulación de la   acción de tutela sino de un procedimiento específico dirigido a tramitar el   incidente de impacto fiscal; (ii) ninguna de las normas aprobadas modifica o   altera el juicio de amparo, pues su objetivo tan sólo es asegurar las   condiciones materiales para la realización efectiva de un fallo proferido por   una Alta Corte; (iii) por expresa prohibición del artículo 334 del Texto   Superior, el incidente de impacto fiscal no puede afectar los derechos   fundamentales, por lo que dicho condicionamiento excluye en la práctica la   necesidad de acudir al procedimiento legislativo cualificado; (iv) la regulación   cuestionada no involucra una definición integral o estructural de un mecanismo   de protección de los derechos fundamentales; y finalmente, (v) ninguna de las   normas demandadas constituye una reglamentación directa e inmediata de la acción   de amparo constitucional.    

A diferencia de lo expuesto, otros   intervinientes solicitan la declaratoria de inexequibilidad de las norma   acusadas[69],   para lo cual, además de reiterar las razones expuestas por los demandantes,   exponen los siguientes argumentos: (i) la relevancia del trámite y sus   implicaciones demandan la necesidad de que quede consagrado en una ley   estatutaria; (ii) el trámite del incidente puede afectar una sentencia proferida   mediante acción de tutela, a través del uso de las atribuciones de modulación,   modificación o diferimiento de sus efectos; (iii) el citado procedimiento tiene   la entidad suficiente para afectar los derechos fundamentales y; por último;   (iv) toda regulación que directa o indirectamente se relacione con uno de tales   derechos debe ser tramitada bajo los requisitos de la reserva de ley   estatutaria.    

Finalmente, en criterio de la   Vista Fiscal, los preceptos acusados deben ser declarados exequibles,   básicamente (i) porque no regulan un mecanismo de protección de los derechos   fundamentales; (ii) no producen una afectación directa frente a su nivel de   garantía y (iii) todas las referencias que se hacen a la acción de tutela son   absolutamente tangenciales.    

3.1.5.7.2. A partir de los argumentos expuestos en las demandas D-10079   y  D-10093, en las distintas intervenciones y en el concepto de la Vista   Fiscal, y de conformidad con las consideraciones señaladas a lo largo de esta   providencia, encuentra la Corte que los preceptos legales demandados sí están   sujetos a la reserva de ley estatutaria, por las siguientes razones:    

3.1.5.7.3.   Para comenzar es preciso resaltar que el criterio hermenéutico que debe guiar   cualquier análisis respecto del posible desconocimiento del artículo 152,   literal a), del Texto Superior, en lo que atañe a los procedimientos y recursos   previstos para la protección de los derechos fundamentales, es el que la reserva   de ley estatutaria debe interpretarse de manera restrictiva. Para tal efecto,   como ya se dijo, la Corte ha reclamado dicho trámite: (i) cuando se pretende   establecer la estructura básica de uno de tales mecanismos de protección[70];   o (ii) cuando se regula de manera integral un procedimiento o recurso   dirigido al amparo de los derechos fundamentales, siempre que se trate de un   medio necesario e indispensable para asegurar su conservación[71]; o (iii)   cuando se produce un desarrollo legal que directa e inmediatamente tenga por   objeto diseñar o impactar en un mecanismo de defensa de un derecho   iusfundamental[72];   o (iv) cuando la materia objeto de regulación se refiere a aspectos   trascendentales de la estructura y funcionamiento de los medios previstos para   amparar uno de tales derechos[73],   incluyendo la definición del régimen de competencias[74].  En este sentido, en criterio de este Tribunal, se debe   tener en cuenta que no cualquier aspecto que se refiera o guarde relación –así   sea en forma tangencial– con asuntos sometidos a reserva de ley estatutaria,   tiene que ser regulado mediante dicho trámite especial de ley.    

3.1.5.7.4. Vistos los anteriores criterios, lo primero que se observa por la   Corte, es que los preceptos demandados no regulan la estructura normativa   básica de un mecanismo de protección de los derechos fundamentales, como   requisito que obliga a acudir al procedimiento legislativo cualificado de la ley   estatutaria. No sobra insistir en que expresamente el artículo 152, literal a),   del Texto Superior, consagra la exigibilidad de dicha reserva de ley, como   primera medida, cuando se reglamentan los procedimientos y recursos para la   “protección”  de los citados derechos.    

Precisamente, a diferencia de lo expuesto por los accionantes, las normas   acusadas no se orientan a regular la acción de tutela, sino a consagrar el   procedimiento sui generis  del incidente de impacto fiscal. Este último no tiene por objeto proteger los   derechos fundamentales, en la medida en que su naturaleza se circunscribe a la   de servir como espacio de diálogo y delibera-ción entre el Gobierno Nacional, el   Procurador General de la Nación y las Altas Cortes, con miras a determinar el   impacto de los efectos de sus sentencias en la sostenibilidad fiscal, en aras de   proteger las finanzas públicas y lograr los objetivos del Estado Social de   Derecho, como se deriva de la Constitución y fue expresamente señalado por esta   Corporación en las Sentencias C-288 de 2012[75]  y C-1052 de 2012[76].    

Así las   cosas, en el artículo 2, se indican las reglas de procedencia del citado   incidente, resaltando en el aparte cuestionado que: “[c]uando el incidente de   impacto fiscal se solicite respecto de una sentencia de revisión, procederá   incluso si en el trámite del respectivo proceso ya se había solicitado y   tramitado”. Por su parte, en el artículo 9, se consagra como   consecuencia de la admisión del incidente, la suspensión de los efectos de   la sentencia o de los autos que se profieran con posterioridad a la misma,   “hasta que la respectiva Corporación decida si procede a modular, modificar o   diferir sus efectos, salvo que se trate de una acción de tutela”. A   continuación, en el artículo 11, se prevén las reglas respecto de la   audiencia de impacto fiscal, en el que se señala que cuando el incidente se   presenta respecto de una sentencia de tutela, “en la audiencia participará el   pleno de la sala de la respectiva Corporación” y que cuando “se trate de una   sentencia de revisión de tutela participará el pleno de la Corte   Constitucional”. Finalmente, en el artículo 12, en lo referente a la decisión   del IFF, se dispone que en aquellos casos en que dicho instrumento se   promueva en relación con una sentencia de revisión de tutela, la determinación   acerca de su procedencia, “se tomará por mayoría del pleno de la Corporación”.    

En este   contexto, es claro que las normas acusadas no se orientan a regular a la acción   de tutela como mecanismo de protección de los derechos fundamen-tales; sino que   apuntan inicialmente a plantear aspectos estrechamente vincu-lados con el   trámite del incidente de impacto fiscal previsto en el artículo 334 del Texto   Superior, cuando su objeto, a pesar de la generalidad que lo identifica, sean   específicamente los efectos de una decisión adoptada en sede de tutela por una   Alta Corte o por esta Corporación, en lo que se refiere (i) a las reglas de   procedencia; (ii) al alcance de la admisión; (iii) a las autoridades judiciales   previstas para intervenir en la etapa de audiencia, (iv) y a los funcionarios   que tienen bajo su cargo la obligación de adoptar la decisión final. Ninguna de   estas normas permite reclamar la satisfacción de un derecho ante un juez, como   soporte inicial de la reserva de ley reclamada, cuyo objeto es la protección de   los derechos fundamentales.     

3.1.5.7.5. De igual manera, y siguiendo lo expuesto, se observa por la Corte que   los preceptos acusados tampoco constituyen una regulación integral de un   procedimiento o recurso dirigido al amparo de los derechos fundamentales,   como criterio adoptado por esta Corporación para determinar los casos en que   opera la reserva de ley estatutaria. Como se infiere de la descripción de las   normas acusadas, aun cuando se hace referencia a la acción de tutela, su   contenido normativo no constituye una regulación íntegra, estructural o completa   de un mecanismo de protección de los citados derechos constitucio-nales. Su   alcance –como ya se dijo– apunta inicialmente a definir aspectos procesales del   incidente de impacto fiscal, cuando el mismo se promueve respecto de los efectos   de una decisión adoptada en sede de tutela, sin que se pueda considerar que   envuelven una regulación total y metódica de dicho mecanismo de defensa   judicial.       

3.1.5.7.6. A pesar de lo anterior, esta Corporación encuentra que los preceptos   demandados, sí están sujetos a la reserva de   ley estatutaria, en la medida en que respecto de ellos se predican los criterios   (iii) y (iv) identificados por la jurisprudencia de la Corte, para exigir   excepcionalmente el uso de esta tipología especial de ley. En efecto, por una   parte, se observa que los preceptos demandados de la Ley 1695 de 2013   constituyen un desarrollo legal que impacta de manera directa en la acción de   tutela como mecanismo de protección y defensa de los derechos fundamentales;   y por la otra, que pese a consagrar aspectos procesales del IIF, su alcance   tiene la potencialidad de incidir en elementos básicos del funcionamiento y estructura del juicio de amparo,   en particular en lo que refiere al régimen de producción de efectos.    

3.1.5.7.7. Respecto del primer   punto, este Tribunal encuentra que pese a que el IFF responde a una naturaleza   instrumental sometido a la cláusula prohibitiva de no poder menoscabar los   derechos, restringir su alcance o negar su protección efectiva (CP art. 334), su   ámbito de acción tiene la potencionalidad de incidir de forma directa e   inmediata en los efectos de las decisiones adoptadas, pues en caso de que la   Alta Corporación Judicial decida hacer uso de las atribuciones de modulación que   a su cargo le otorga el ordenamiento superior, la operatividad de las órdenes de   amparo se pueden ver afectadas, en perjuicio de la realización pronta y expedita   de los derechos fundamentales.    

Así las cosas, como se expuso en   la Sentencia C-288 de 2012, aun cuando por virtud del trámite del IFF, el juez   constitucional no puede reversar la decisión de amparo, no sucede lo mismo con   los efectos de la sentencia, esto es, las órdenes de protección, que pueden   someterse, previo juicio autónomo de las máximas corporaciones judiciales, a las   atribuciones de modulación, modifica-ción o diferimiento, con el objeto de   evitar alteraciones serias de la SF. En caso de que se haga uso de las citadas   alternativas, en especial del diferimiento, la efectividad de la acción de   tutela como mecanismo de protección de los derechos iusfundamentales   puede verse comprometida, pues se reduciría el impacto que tienen los principios   de celeridad y eficacia que rigen su trámite[77],   los cuales apuntan a que tanto en su desarrollo como en sus efectos, se logre   una defensa real y efectiva de los derechos fundamentales de los   accionantes.    

Como se deriva de lo expuesto, en   criterio de la Corte, es claro que los preceptos demandados constituyen un   desarrollo legal que de forma directa impacta en la acción de tutela, como medio   concreto y específico de defensa de los derechos fundamentales, pues a través de   normas que se refieren de forma particular a la procedencia del IIF, al alcance   de su admisión, a las autoridades judiciales previstas para intervenir en la   etapa de audiencia y a los funcionarios que tienen bajo su cargo la obligación   de adoptar la decisión final, se habilita –de forma puntual– la procedencia del   IIF respecto de las sentencias de tutela o de los autos que se profieran con   posterioridad a su expedición, cuyo trámite –como ya se explicó– tiene la   potencialidad de incidir en los efectos de las decisiones adoptadas, en   perjuicio de la efectiva realización de los citados derechos fundamentales.    

Por esta razón, como lo dispone el   literal a) del artículo 152 de la Constitución Política, dichos preceptos están   sometidas a reserva de ley estatutaria, lo que implica que al no haber sido   tramitados de acuerdo con las reglas previstas en el artículo 153 del Texto   Superior[78],   en la parte resolutiva de esta decisión, inexorablemente deben ser declarados   inexequibles. En concreto, este fallo cobija al parágrafo del artículo 2 y a las   expresiones: “salvo que se trate de una acción de tutela”, “En los   eventos en que el incidente se presente respecto de una sentencia de tutela, en   la audiencia participará el pleno de la sala de la respectiva Corporación.   Cuando se trate de una sentencia de revisión de tutela participará el pleno de   la Corte Constitucional” y “En los eventos en que el incidente se   presente de una sentencia de revisión de tutela, la decisión se tomará por   mayoría del pleno de la Corporación”, previstas en el inciso 3 del artículo   9, en el inciso 3 del artículo 11 y en el inciso 2 del artículo 12 de la Ley   1695 de 2013.    

3.1.5.7.8. Esta circunstancia es   particularmente relevante en lo respecta al parágrafo del artículo 2 de la   citada Ley 1695 de 2013, conforme al cual: “Cuando el incidente de impacto   fiscal se solicite respecto de una sentencia de revisión, procederá incluso si   en el trámite del respectivo proceso ya se había solicitado y tramitado”,   pues es innegable que su rigor normativo sólo tiene aplicación en el marco de la   atribución de revisión eventual que en los juicios de tutela desarrolla esta   Corporación, conforme a lo ordenado en los artículos 86 y 241.9 del Texto   Superior[79].   En efecto, no cabe la hipótesis de las (i) sentencias que se derivan del recurso   extraordinario de revisión[80],   pues las causales de procedencia de este último se vinculan básicamente con   conductas fraudulentas o irregularidades procesales inadvertidas, que carecen de   la posibilidad de alterar la SF; así como tampoco de las (ii) sentencias que se   originan del mecanismo de revisión eventual de   las acciones populares o de grupo[81],   ya que su régimen normativo actual limita su procedencia a los fallos de los   Tribunales Administrativos[82],   lo que implica la imposibilidad de que previamente se haya solicitado y   tramitado un incidente de impacto fiscal, cuya regla básica de prosperidad es   que se trate de una providencia adoptada por una Alta Corporación Judicial. En   consecuencia, el único caso en el que se puede presentar el supuesto referido en   el precepto demandado es en el juicio de la acción de tutela, en el que la Corte   Suprema de Justicia, el Consejo de Estado y el Consejo Superior de la Judicatura   actúan como jueces de instancia[83]  y, en principio, sus decisiones podrían dar lugar al trámite de un IIF[84],   lo cual no excluye la procedencia de uno nuevo, como lo advierte la norma   acusada, respecto de la sentencia de revisión que eventualmente adopte esta   Corporación.    

Por lo anterior, en criterio de la   Corte, es claro que no admite discusión la declaratoria de inconstitucionalidad   del parágrafo del artículo 2 de la Ley 1695 de 2013, el cual consagra una   inequívoca regla de procedencia del IIF frente a las acciones de tutela, que se   concreta en las “sentencias de revisión” proferidas por esta Corporación,   cuya operatividad –como se explicó– puede afectar las órdenes de amparo, por lo   que se exige su sometimiento a la reserva de ley estatutaria, conforme a lo   previsto en el literal a) del artículo 152 del Texto Superior.    

3.1.5.7.9. Ahora bien, al expulsar   del ordenamiento jurídico los preceptos demandados y, en particular, el   parágrafo del artículo 2 de la Ley 1695 de 2013, no se soluciona definitivamente   el problema de la habilitación que se realiza en la citada ley, para que se   pueda presentar el IIF respecto de las decisiones adoptadas en el marco de la   acción de tutela.    

Precisamente, por una parte, dicha   procedencia se deriva de la regla general sobre la materia prevista en el inciso   1 del artículo 2, según la cual: “El incidente de impacto fiscal procederá   respecto de todas las sentencias o los autos que se profieran con posterioridad   a la misma, por las máximas corporaciones judiciales, cuando se altere la   sostenibilidad fiscal, con independencia de la postura que haya adoptado dentro   del proceso cualquier entidad u organismo de naturaleza pública, aun cuando no   haya participado dentro del mismo”; y por la otra, por la referencia que en   los artículos 3, 5 y 12 se hace a “la Sala Plena de la Corte Constitucional”,   para disponer reglas sobre competencia y decisión del incidente de impacto   fiscal, cuya aplicación podría dar a entender que involucra los fallos adoptados   por esta Corporación en sede de tutela.    

De acuerdo con la jurisprudencia   constitucional, cuando se presenta este tipo de circunstancias es procedente   integrar la unidad normativa[85],   la cual se aplica –entre otras hipótesis– cuando las disposiciones   cuestionadas están insertas en un sistema normativo que, a primera vista, genera   serias dudas de constitucionalidad[86].    

Por las razones expuestas, en el   asunto sub-examine, en primer lugar, es procedente integrar la unidad   normativa de los textos acusados con el inciso 1 del artículo 2 de la Ley 1695   de 2013, que se refiere a la regla de procedencia del incidente de impacto   fiscal, para excluir su aplicación respecto de los juicios de tutela, pues –como   se ha venido diciendo– cualquier desarrollo normativo que tenga la potencialidad   de afectar la forma como serán ejecutadas las órdenes de amparo debe ser objeto   de una ley estatutaria, al tenor de lo consagrado en el literal a) del artículo   152 del Texto Superior. Por tal razón, se declarará su exequibilidad   condicionada, en el entendido de que la regla de procedencia allí dispuesta   respecto del incidente de impacto fiscal regulado en la citada ley, no aplica en   relación con las providencias proferidas en el marco de la acción de tutela.    

En segundo lugar, también procede   la integración de la unidad normativa respecto de las expresiones: “la Sala   Plena de la Corte Constitucional” consagradas en los artículos 3, 5 y 12 de   la aludida Ley 1695 de 2013, por medio de las cuales se disponen reglas sobre la   competencia y decisión del incidente de impacto fiscal, en los siguientes   términos:    

“Artículo   3.- Competencia. Conocerá del incidente de impacto fiscal la Sala Plena   de la Corte Constitucional, la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia,   la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado o la Sala   Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, de la que   haga parte el magistrado de la alta corporación que presentó la ponencia de la   sentencia o de los autos que se profieran con posterioridad a la misma, sobre el   cual se solicita el incidente.    

Artículo 5.-   Presentación y sustentación del incidente. (…) El incidente se sustentará dentro de los treinta (30) días hábiles   siguientes al día en que fue concedido, para que decida la Sala Plena de la   Corte Constitucional, la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, la Sala   de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado o la Sala Jurisdiccional   Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, según corresponda. (…)    

Artículo   12.- Decisión. En los diez (10) días siguientes a la realización de la   audiencia a la que se refiere el artículo 11 de la presente ley, la Sala   Plena de la Corte Constitucional, la Sala Plena de la Corte Suprema de   Justicia, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado o la   Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, según   corresponda, decidirá por mayoría de sus miembros si procede a modular,   modificar o diferir los efectos de la misma, sin que puedan cambiar el sentido   del fallo, con el objeto de evitar alteraciones serias, de la sostenibilidad   fiscal. Los magistrados podrán en escrito separado aclarar su voto o exponer las   razones para salvarlo. (…)”[87].    

En relación con las expresiones en   cita, y al tenor de lo expuesto en la presente sentencia, es preciso declarar   respecto de ellas una exequibilidad condicio-nada, en el entendido de que las   mismas no aplican en relación con las providencias proferidas en el marco de la   acción de tutela. Lo anterior, como ya se ha dicho, con miras a salvaguardar la   reserva de ley estatutaria, frente a un procedimiento que tiene la virtualidad   de alterar la operatividad de las órdenes de amparo, pues de no realizarse   ningún pronunciamiento sobre ellas, en la medida en que consagran sin distinción   alguna reglas de competencia y de decisión, podría darse a entender de que es   posible promover el incidente de impacto fiscal respecto de las providencias   adoptadas por esta Corporación, en sede de control concreto de   constitucionalidad.    

Al igual que se señaló con   anterioridad, las decisiones previamente adoptadas derivadas de la integración   de la unidad normativa respeto del inciso 1 del artículo 2 y de las expresiones:   “la Sala Plena de la Corte Constitucional” consagradas en los artículos 3, 5   y 12 de la Ley 1695 de 2013, se harán constar en la parte resolutiva de esta   providencia. Al respecto, basta con señalar que el uso de la citada figura   procesal asegura, entre otros, los principios de seguridad   jurídica y economía procesal, pues mantiene la uniformidad del ordenamiento   jurídico y evita el desgaste de la administración de justicia con una nueva   demanda que formule el mismo problema de inconstitucionalidad.    

3.1.5.7.10. Al margen de lo   anterior, y como se mencionó previamente en esta providencia[88],   la Corte también encuentra que se presenta un desconocimiento de la reserva de   ley estatutaria respecto de uno de los preceptos acusados, pues su alcance tiene   la potencialidad de incidir en elementos básicos del funcionamiento y   estructura del juicio de amparo, como lo es el régimen de producción de   efectos.    

En este sentido, la Corte destaca   lo previsto en el inciso 3 del artículo 9 de la Ley 1695 de 2013, conforme al   cual se consagra como consecuencia de la admisión del incidente, la   suspensión de los efectos de la sentencia o de los autos que se profieran con   posterioridad a la misma, “hasta que la respectiva Corporación decida si procede   a modular, modificar o diferir sus efectos, salvo que se trate de una acción   de tutela”[89].    

Si bien no admite censura alguna   el efecto exceptivo de la admisión del incidente, según el cual en el caso de   los juicios de amparo no se suspenderán los efectos de sus providencias; lo   cierto es que la declaratoria de inconstitucionalidad de la norma en cita se   justifica, básicamente, en el hecho de que se refiere a las providencias   proferidas en ejercicio de la acción de tutela, para lo cual el IIF debe ser   regulado, como ya se dijo, por vía de ley estatutaria.    

De este modo, así como se dispone   en la norma acusada el citado efecto exceptivo, el legislador bien pudo disponer   lo contrario. En dicho caso, como lo destacan algunos intervinientes[90],   mediante una norma que no ostenta el rango de estatutaria, se hubiese abierto la   posibilidad de postergar en el tiempo la materialización de un derecho   fundamental, alterando la estructura del juicio de amparo, en cuyo   artículo 86 del Texto Superior se precisa que el fallo de tutela es de   “inmediato cumplimiento”.    

Obsérvese como de admitirse que   mediante una ley ordinaria se expida una regulación que se relaciona de forma   directa con la estructura de la acción de tutela, aun cuando se limite a   reiterar que en esta materia las decisiones adoptadas carecen de efecto   suspensivo, se produciría un precedente que, hacía el futuro, habilitaría al   Congreso para que por fuera de la reserva de ley estatutaria, por ejemplo,   dispusiese reglas parciales o totales de suspensión de los fallos de amparo, al   considerar que se trata de una materia que puede ser regulada por el legislador   ordinario, por cuanto no se consagra un mecanismo de protección de los derechos   fundamentales. Se presentaría entonces una aplicación limitada de la reserva de   ley estatutaria prevista en el literal a) del artículo 152 de la Constitución,   cuyo alcance ya ha sido superado por la jurisprudencia reiterada de la Corte,   que incluye dentro de su ámbito de protección, como se puso de presente en esta   providencia, (i) la regulación integral de los procedimiento o recursos de   amparo de los derechos fundamentales, (ii) los desarrollos legales que directa o   indirectamente tengan por objetivo diseñar o impactar en dichos mecanismos, y/o   (iii) la regulación que se refiere a aspectos transcendentales de su estructura   y funcionamiento, como ocurre respecto de la norma bajo examen.    

3.1.5.7.11. Finalmente, en cuanto   a la expresión demandada del artículo 11, conforme a la cual: “(…) Cuando se   trate de una sentencia de revisión de tutela participará el pleno de la Corte   Constitucional”, así como respecto de lo previsto en el artículo 12, al   tenor del cual: “En los eventos en que el incidente se presente respecto de   una sentencia de revisión de tutela, la decisión se tomará por mayoría del pleno   de la Corporación”, este Tribunal encuentra que lo allí previsto puede tener   efecto sobre la regla de mayoría con que la Corte Constitucional adopta sus   decisiones (en concreto las órdenes de amparo), por lo que también desconoce la   reserva de ley estatutaria prevista en el literal b) del artículo 152 de la   Carta Política, referente a la regulación de la administración de justicia.    

En efecto, el artículo 34 del   Decreto 2591 de 1991, expedido en virtud de la habilitación realizada por el   Constituyente al Presidente de la República en el artículo 5 transitorio de la   Constitución[91],   señala que –por regla general– las sentencias de revisión de tutela se   proferirán por salas compuestas por tres magistrados[92],   de suerte que en los preceptos en cita al disponer que en la audiencia del IIF   respecto de una de dichas sentencias participará “el pleno de la Corte   Constitucional” y que su decisión le corresponderá a la “mayoría del   pleno de [dicha] Corporación”, implícitamente está alterando la regla de   mayoría que rige la toma de decisiones en materia de tutela, pues –como se ha   explicado– el referido incidente puede conducir a la variación de las órdenes   proferidas, a través del uso de la atribución de modular, modificar o diferir   los efectos de la sentencia o de los autos que se profieran con posterioridad a   la misma, como se señala en el artículo 334 de la Constitución y en el artículo   1 de la Ley 1695 de 2013.      

Sobre la materia, en las   Sentencias C-037 de 1996[93]  y C-713 de 2008[94],   este Tribunal señaló que puede existir una concurrencia entre la ley estatutaria   y la ley ordinaria en la regulación de la composición y competencias de las   Altas Cortes. Sin embargo, es exclusivo de la primera la fijación de la   estructura nuclear en asuntos centrales como el número de magistrados, la   división en salas y la regla de mayoría para la toma de decisiones, mientras que   una ley ordinaria puede regular otro tipo de materias que no implican afectar   esa estructura básica[95].    

En el asunto sub-examine,   como ya se mencionó, a través de una ley ordinaria se disponen normas cuya   aplicación tiene la virtualidad de alterar la regla de mayoría con la que la   Corte adopta órdenes en materia de tutela, pues si bien la decisión de revisión   se somete –por regla general– a salas compuestas por tres magistrados, la   definición del IIF y el eventual uso de las atribuciones de modular, modificar o   diferir los efectos de las sentencias o de los autos que se expidan con   posterioridad a la misma, se someten a la mayoría de la Sala Plena. Por esta   razón, en criterio de la Corte, no cabe duda de que las normas acusadas deben   ser igualmente declaradas inexequibles por desconocer el literal b) del artículo   152 del Texto Superior, pues sin recurrir a la reserva de ley estatutaria,   pretenden modificar un asunto central de la estructura y funcionamiento de la   administración de justicia, como lo es el quórum para diseñar y definir el   alcance de las órdenes de amparo al interior de la Corte Constitucional.    

3.2.   SEGUNDO CARGO: De la procedencia del incidente de impacto fiscal frente a los   autos que se profieran con posterioridad a la sentencia    

3.2.1. Normas demandadas    

“ARTÍCULO 1o. INCIDENTE DE   IMPACTO FISCAL. De conformidad con lo señalado en el artículo 334http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/constitucion_politica_1991_pr011.html   – 334 de la   Constitución Política, el Procurador General de la Nación o uno de los Ministros   del Gobierno, una vez proferida la sentencia o los autos que se profieran   con posterioridad a la misma, por cualquiera de las máximas   corporaciones judiciales, podrá solicitar la apertura de un Incidente de Impacto   Fiscal, cuyo trámite será obligatorio.    

En todo caso, el Ministro de Hacienda y   Crédito Público será parte dentro del trámite.    

PARÁGRAFO. Bajo ninguna circunstancia se podrá   invocar la sostenibilidad fiscal para menoscabar los derechos, restringir su   alcance o negar su protección efectiva.”    

“ARTÍCULO 2o. PROCEDENCIA. El   incidente de impacto fiscal procederá respecto de todas las sentencias o   los autos que se profieran con posterioridad a la misma, por las máximas   corporaciones judiciales, cuando se altere la sostenibilidad fiscal, con   independencia de la postura que haya adoptado dentro del proceso cualquier   entidad u organismo de naturaleza pública, aun cuando no haya participado dentro   del mismo.    

PARÁGRAFO. Cuando el incidente de impacto fiscal se   solicite respecto de una sentencia de revisión, procederá incluso si en el   trámite del respectivo proceso ya se había solicitado y tramitado.”    

“ARTÍCULO 3o. COMPETENCIA. Conocerá   del incidente de impacto fiscal la Sala Plena de la Corte Constitucional, la   Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, la Sala de lo Contencioso   Administrativo del Consejo de Estado o la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del   Consejo Superior de la Judicatura, de la que haga parte el magistrado de la alta   corporación que presentó la ponencia de la sentencia o de los autos que se   profieran con posterioridad a la misma, sobre el cual se solicita el   incidente.”    

“ARTÍCULO 4o. PARTES. Harán   parte del procedimiento del incidente de impacto fiscal:    

1. El solicitante del incidente de impacto   fiscal, que podrá ser el Procurador General de la Nación o uno de los Ministros   de Gobierno.    

2. El Ministro de Hacienda y Crédito   Público.    

3. Los demandantes y demandados dentro del   proceso que dio origen a la sentencia o a los autos que se profieran con   posterioridad a la misma, sobre el cual se solicita el incidente de   impacto fiscal.”    

“ARTÍCULO 5o. PRESENTACIÓN   Y SUSTENTACIÓN DEL INCIDENTE. La solicitud de apertura del incidente de   impacto fiscal deberá presentarse ante el magistrado de la alta corporación que   presentó la ponencia de la sentencia o auto que se profirió con   posterioridad a la misma, dentro del término de ejecutoria. Una vez   revisado que se haya presentado en término, el juez concederá la apertura del   incidente dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la solicitud de   apertura del incidente.    

El incidente se sustentará dentro de los   treinta (30) días hábiles siguientes al día en que fue concedido, para que   decida la Sala Plena de la Corte Constitucional, la Sala Plena de la Corte   Suprema de Justicia, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de   Estado o la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la   Judicatura, según corresponda.    

Pasado el término de treinta (30) días   hábiles sin que el incidente se sustente, se declarará desierto.”    

“ARTÍCULO 6o. CONTENIDO   DEL INCIDENTE. La sustentación del incidente de impacto fiscal deberá   contener lo siguiente:    

1. Las posibles consecuencias de la   providencia en la sostenibilidad de las finanzas públicas.    

2. Las condiciones específicas que explican   dichas consecuencias.    

3. Los planes concretos para el   cumplimiento de la sentencia o de los autos que se profieran con   posterioridad a la misma, que aseguren los derechos reconocidos en ella,   en un marco de sostenibilidad fiscal.    

PARÁGRAFO. A la sustentación del incidente de impacto   fiscal se acompañará como anexo concepto del Ministerio de Hacienda y Crédito   Público.”    

“ARTÍCULO 9o. ADMISIÓN DEL INCIDENTE. Una   vez presentado y sustentado el incidente, la respectiva corporación lo admitirá,   siempre y cuando reúna los requisitos señalados en la presente ley, mediante   auto que no tendrá recursos.    

El auto que admita el incidente dispondrá:    

1. Que se notifique por estado al   solicitante.    

2. Que se notifique por estado al   Ministerio de Hacienda y Crédito Público.    

3. Que se notifique por estado a las partes   que hacían parte del proceso, sobre el cual se solicita la apertura del   incidente de impacto fiscal.    

4. Que se fije fecha para la audiencia de   impacto fiscal, la cual deberá celebrarse dentro de los tres (3) días siguientes   a la notificación por estado de todas las partes.    

La admisión del incidente de impacto fiscal   suspenderá los efectos de la sentencia o de los autos que se profieran con   posterioridad a la misma, hasta que la respectiva Corporación decida si   procede a modular, modificar o diferir sus efectos, salvo que se trate de una   acción de tutela.”    

“ARTÍCULO 11. AUDIENCIA DE IMPACTO   FISCAL. Durante la audiencia de impacto fiscal, el solicitante explicará las   consecuencias de la sentencia o del auto que se profiera con posterioridad   a la misma, en las finanzas públicas y el plan concreto para su   cumplimiento. En dicha audiencia participarán las partes del respectivo proceso,   quienes podrán presentar su posición respecto de la solicitud contenida en el   incidente.    

El Ministro de Hacienda y Crédito Público   deberá participar en la audiencia de que trata el presente artículo, así la   solicitud de apertura del incidente de impacto fiscal haya sido presentada por   el Procurador General de la Nación o un Ministro de Gobierno diferente al de   Hacienda y Crédito Público.    

En los eventos en que el incidente se   presente respecto de una sentencia de tutela, en la audiencia participará el   pleno de la sala de la respectiva Corporación. Cuando se trate de una sentencia   de revisión de tutela participará el pleno de la Corte Constitucional.    

PARÁGRAFO. Las partes dentro del incidente de impacto   fiscal no pueden dejar de asistir a la audiencia de impacto fiscal.”    

3.2.2.   Fundamentos de la demanda    

En la demanda   D-10093, se afirma que los apartes previamente reseñados son manifiestamente   inconstitucionales, al permitir el incidente de impacto fiscal no sólo contra   las sentencias proferidas por las máximas corporaciones de justicia, como   expresamente lo establece el artículo 334 del Texto Superior, sino también   contra todo auto que posteriormente se dicte en cumplimiento de las mismas, cuyo   impacto fiscal se entiende que ya fue evaluado.    

Para los   accionantes, la decisión extra-constitucional del legislador ordinario de   ampliar la facultar de interponer el incidente de impacto fiscal, desconoce la   regulación explícita del artículo 334 de la Constitución Política, así como el   principio de igualdad (CP art. 13), los principios de independencia y autonomía   de la Rama Judicial (CP art. 228) y el principio de sujeción a la ley (CP art.   230).    

En cuanto al   principio de igualdad, porque consagra un trato discriminatorio consistente en   imponer a la parte favorecida con un fallo, la carga de tener que hacerse   presente una y otra vez ante las autoridades judiciales, siempre que se promueva   un incidente dirigido a la realización de las órdenes dispuestas en una   sentencia.    

Respecto de los   principios de independencia y autonomía de la Rama Judicial y del principio de   sujeción a la ley, porque el hecho de ampliar el incidente de impacto fiscal a   los autos proferidos con posterioridad a la sentencia, en la práctica está   declarando como interdictos a los magistrados de las Altas Cortes, en lo que   atañe a la adopción de medidas para asegurar el cumplimiento de sus fallos. En   efecto, la habilitación prevista por el legislador ordinario conduce a que la   autoridad judicial quede sometida a la intervención permanente y reiterada de   los ministros y del Procurador General de la Nación, en perjuicio de su   independencia y del sometiendo de sus decisiones tan sólo al imperio de la ley   (CP arts. 228 y 230). En este sentido, se afirma que:    

“(…) ¿Qué autonomía tienen   unos jueces que, al dictar autos de cumplimiento de una sentencia, deben siempre   esperar la intervención discrecional del ejecutivo o el Procurador y el trámite   obligatorio de sus pretensiones? Más que colaboración armónica, este exuberante   poder de interferir el cumplimiento de los fallos judiciales lo que hace es   anular la autonomía e independencia de la Rama Judicial. En aras de honrar el   principio constitucional de colaboración armónica se permite la intervención de   ministros del ejecutivo o del Procurador General de la Nación en el proceso   judicial para conciliar, en la sentencia definitiva, los derechos de las partes   y los intereses generales o derechos de otros. Pero condicionar la facultad de   ejecutar directamente dichas sentencias, analizadas ya en cuanto a su   sostenibilidad, a la constante e incierta intervención de otras autoridades   públicas por vía de incidentes sobre autos posteriores a la sentencia, es   desconocer los principios de independencia judicial y de estricto sometimiento   de los jueces a la ley”.      

Finalmente, se   considera que las expresiones acusadas también desconocen el artículo 86 del   Texto Superior, en la medida en que la acción de tutela se encuentra prevista   para “la protección inmediata” de los derechos fundamen-tales. De ahí que,   permitir la intervención una y otra vez de las citadas autoridades, es   desvirtuar clara y radicalmente la inmediatez que justifica el ejercicio del   amparo constitucional.       

3.2.3.    Intervenciones    

3.2.3.1.   Intervención del Ministerio de Justicia y del Derecho    

El Director de la   Dirección de Desarrollo del Derecho y del Ordenamiento Jurídico del Ministerio   de Justicia y del Derecho, solicita que se declare la exequibilidad de los   preceptos legales demandados. Para el interviniente, los autos de cumplimiento   constituyen una unidad con la sentencia, de tal manera que al proceder el   incidente respecto de esta última, es claro que él también debe proceder frente   a los primeros.    

En este contexto   resalta que los autos de seguimiento al cumplimiento de fallos de tutela   proferidos por la Corte Constitucional, son sustancialmente diferentes a los   autos de trámite, pues aquellos constituyen una unidad con la sentencia y se   caracterizan por contener órdenes complejas, esto es, “mandatos de hacer que   generalmente requieren del transcurso de un lapso significativo de tiempo, y que   dependen de procesos decisorios y acciones administrativas que pueden requerir   el concurso de diferentes autoridades y llegar a representar un gasto   considerable de recursos, todo lo cual suele enmarcarse dentro de una   determinada política pública”[96].   Lo anterior se constata, en palabras del interviniente, por ejemplo, en los   Autos 219 de 2011 y 073 de 2014, vinculados con la declaratoria del estado de   cosas inconstitucional frente a la población víctima del desplazamiento forzado.    

3.2.3.2.   Intervención de la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República    

La Secretaria   Jurídica de la Presidencia de la República solicita que se declare la   exequibilidad de los preceptos legales demandados. Para el efecto, señala que no   es cierto que el artículo 334 de la Constitución disponga que sólo se pueda   presentar el incidente de impacto fiscal contra sentencias. Lo que dice la norma   es que se podrá impetrar “una vez proferida la sentencia”, lo que   significa que es de allí en adelante. Dado que en el proceso únicamente es   posible dictar una sentencia, el ordenamiento jurídico en ciertos casos habilita   la expedición de autos que permitan su cumplimiento, frente a cuyas órdenes no   existe razón alguna que impida tramitar el incidente, cuando repercuten en las   finanzas públicas. Estas providencias posteriores, si bien sólo miran la   satisfacción de las decisiones contenidas en una sentencia que tiene efectos de   cosa juzgada, pueden tener un impacto fiscal diferente, a partir del   reconocimiento mismo de las denominadas órdenes complejas, como lo admitió esta   Corporación en la Sentencia C-288 de 2012.        

3.2.3.3.   Intervención del Ministerio del Interior    

A través de   apoderado judicial, el Ministerio del Interior insta a que se declare la   exequibilidad de las normas demandadas, ya que los autos de seguimiento forman   una unidad con la sentencia, frente a los cuales es válido consagrar el   incidente de impacto fiscal, en la medida en que amplían las órdenes consagradas   en aquella.    

3.2.3.4.   Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público    

La apoderada del   Ministerio de Hacienda y Crédito Público pide que se declare la exequibilidad de   los apartes demandados, con fundamento en las siguientes consideraciones:    

(i) Respecto del   supuesto desconocimiento del artículo 334 de la Constitución, afirma que el   objeto principal de la reforma introducida en el año 2011, fue el de elevar a   rango superior una herramienta para que los poderes públicos pudieran asegurar   materialmente la consecución de los fines sociales del Estado mediante la   preservación del equilibrio financiero. Para lograr dicho objetivo es claro que   no sólo las sentencias pueden generar impactos adversos a las finanzas públicas,   sino también los autos que se profieran con posterioridad. Dentro de estos autos   se encuentran los de seguimiento en materia de tutela, en los cuales, en muchas   ocasiones, se incluyen nuevas obligaciones dirigidas a garantizar el   cumplimiento de la decisión adoptada, lo cual evidencia su vínculo inescindible.   En este orden de ideas, en palabras de la interviniente, el criterio de   sostenibilidad fiscal sería parcialmente efectivo si se restringiera a las   sentencias y se excluyera de plano su ejercicio frente a los mencionados autos,   lo que en últimas sí se resultaría contrario al citado mandato constitucional.     

(ii) Tampoco se   establece un trato discriminatorio y desproporcionado frente a la parte   favorecida por un fallo judicial, pues la eventualidad de que se promueva un   incidente frente a un auto proferido con posterioridad a una sentencia, se   limita a aquellos casos en que se incluyan nuevas obligaciones que no se   encontraban previstas en esta última.    

(iii) Las normas   acusadas no declaran como interdictos a los magistrados de las Altas Cortes,   pues más allá de la posibilidad de interponer el incidente de impacto fiscal   frente a las sentencias y a los autos proferidos con posterio-ridad; la   autoridad judicial mantendrá, en todo caso, su competencia para conocer y   decidir de forma autónoma sobre su procedencia, sin quedar subordinada a la   solicitud presentada por los ministros o por el procurador o a lo dispuesto en   anteriores incidentes fiscales.    

(iv) Por último,   bajo ninguna circunstancia las disposiciones acusadas desconocen el carácter   preferente, inmediato y sumario de la acción de tutela, ya que la admisión del   incidente de impacto fiscal no suspende los efectos de la providencia sometida a   dicho procedimiento. Por lo tanto, y a pesar de que prospere la solicitud   planteada, la orden del juez se cumplirá de manera inmediata. Por lo demás, los   términos de esta acción permanecen intactos, lo que excluye cualquier   consideración sobre un rol menos garantista o más dispendioso.     

3.2.3.5.   Intervención de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado    

La Directora de   Defensa Jurídica de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado solicita   que se declare la exequibilidad de los preceptos legales demandados. En su   opinión, los demandantes parten de una premisa equivocada, por cuanto el   artículo 334 del Texto Superior no establece que el incidente de impacto fiscal   sólo procede contra sentencias. Lo que regula dicha norma constitucional es la   oportunidad para presentarlo, esto es, “una vez proferida la sentencia”.   Así las cosas, su invocación cabe contra toda decisión posterior al fallo, en el   que se adopten medidas para asegurar su cumplimiento.    

3.2.3.6.   Intervención de la Sección Primera de lo Sala de lo Contencioso Administrativo   del Consejo de Estado    

El Presidente de la   Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de   Estado pide declarar la exequibilidad de las disposiciones acusadas, en el   entendido que tan sólo operan respecto de las decisiones que se adoptan por el   juez constitucional.    

En palabras del   interviniente, la lógica indica que el incidente de impacto fiscal se limita de   ordinario a las sentencias, pues son ellas las que le ponen fin a una   controversia e incluyen las determinaciones que vinculan a las partes. A pesar   de ello, el juez constitucional (en especial el juez de tutela y el juez   popular), en virtud del carácter prevalente de los derechos y dada la amplitud   de sus competencias, pueden proferir órdenes complejas con posterioridad a la   expedición del fallo. Los autos a través de los cuales se expresa el ejercicio   de dicha atribución, que corresponde a una labor de seguimiento y control a las   resoluciones adoptadas en una sentencia, por su propia naturaleza, pueden tener   incidencia sobre el erario público. Por dicha razón, en su criterio, esas   providencias están dentro de la ratio de la regla constitucional fijada   por el artículo 334 Superior y son susceptibles de ser sometidas al espacio de   deliberación post-procesal que representa el incidente de impacto fiscal.      

La consagración de   esta regla de procedencia se explica como resultado del ejercicio de la potestad   de configuración normativa del legislador, el cual cuenta con un amplio margen   de apreciación, que le permite validar opciones razonables y proporcionadas, a   la luz del objetivo de asegurar la sostenibilidad fiscal. Con todo, como la   hipótesis analizada tan sólo resulta viable frente a las decisiones de los   jueces constitucionales, mas no así frente a la labor que desarrollan los jueces   ordinarios, desprovistos como están de los amplísimos poderes de seguimiento y   fiscalización de sus resoluciones, el alcance de las expresiones acusadas debe   limitarse exclusivamente a las actuaciones que se llevan a cabo por los   primeros.     

3.2.3.7.   Intervención de la Corporación Excelencia en la Justicia (CEJ)    

La Directora   Ejecutiva de la Corporación Excelencia en la Justicia insta para que la Corte se   inhiba de proferir un fallo de fondo. En primer lugar, considera que carece de   certeza el cargo respecto de la violación del artículo 334 del Texto Superior,   ya que la Constitución no establece el tipo de providencia sobre el cual recae   el incidente de impacto fiscal, sino tan sólo el momento desde el cual puede   interponerse. De ahí que, en su criterio, mal haría el intérprete en formular   una distinción donde el Constituyente no la hizo.    

En segundo lugar,   tampoco se observa desconocimiento alguno de los principios de independencia y   autonomía de los jueces, con ocasión de la posibilidad de plantear incidentes   frente a las sentencias y a los autos que se profieran con posterioridad, pues   en ningún momento las Altas Cortes pierden su competencia para decidir con plena   libertad si modulan, modifican o difieren sus efectos. Aunado al hecho de que se   trata de un procedimiento ágil y expedito que no cercena el quehacer judicial.    

Finalmente, estima   que la demanda realmente se justifica en una suposición carente de respaldo   normativo, conforme a la cual se habilita la presentación masiva y sucesiva de   incidentes de impacto fiscal. Dicha especulación no responde a la regulación   misma de esta figura constitucional, en la que (i) se exige la afectación de la   sostenibilidad fiscal; (ii) que la providencia sea expedida por una Alta Corte;   y (iii) que la solicitud se sustente con la presencia física de los solicitantes   y del Ministro de Hacienda y Crédito Público. Estos requerimientos desestimulan   el uso reiterativo de este mecanismo y perfila este acto procesal como una   herramienta auxiliar, en el marco de los planes de ejecución y desarrollo de   políticas públicas de cada sector administrativo.                

3.2.3.8.   Intervención de la Academia Colombiana de Jurisprudencia    

Quien actúa a   nombre de la Academia Colombiana de Jurisprudencia solicita a este Tribunal que   se declare la inexequibilidad de los preceptos acusados. Así, en primer lugar,   considera que dado el carácter excepcional del incidente de impacto fiscal, no   es posible admitir su ampliación a otros casos no contemplados en la   Constitución, como lo sería su uso frente a los autos posteriores a la   sentencia. Y, en segundo lugar, estima que al momento de examinar las órdenes de   una de tales providencias y determinar si las mismas deben ser moduladas,   modificadas o aplazadas, no cabe plantear nuevos incidentes frente a lo ya   resuelto, pues ello haría indefinida la solución de los respectivos casos.    

3.2.3.9.   Intervención del Instituto Colombiano de Derecho Procesal    

El miembro   designado del Instituto Colombiano de Derecho Procesal señala que el artículo   334 del Texto Superior, es claro en limitar la posibilidad de proponer el   incidente de impacto fiscal al hecho de haber sido “proferida la sentencia”,   por lo que el legislador no podía ampliar su procedibilidad frente a los autos   posteriores a aquella. De admitirse la extensión propuesta, “habría entonces que   concluir que la Constitución no autorizó la proposición de un incidente de   impacto fiscal, sino de varios respecto de una misma sentencia, o sea, uno   contra la sentencia y después uno contra el auto que se profiera para darle   cumplimiento”, lo que no se infiere del carácter expreso de las normas   constitucionales sobre la materia. Por las razones expuestas, solicita que las   expresiones demandadas sean declaradas inexequibles.       

3.2.3.10.   Intervención de la Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales de la   Universidad Nacional    

El Vicedecano   Académico de la Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales de la   Universidad Nacional coadyuva la pretensión de inconstitucionalidad planteada en   la demanda, en cuanto entiende que la Constitución Política limita expresamente   la procedencia del incidente de impacto fiscal respecto de las sentencias de las   Altas Cortes. Esta materia debe ser objeto de una interpretación restrictiva   pues se trata de la fijación del régimen de competencias, el cual no admite   lecturas implícitas.    

3.2.3.11.   Intervención de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre    

El Director del   Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional de la Facultad de Derecho   de la Universidad Libre pide que se declare la inexequibilidad de los preceptos   legales acusados, ya que la Constitución tan sólo faculta el incidente sobre   sentencias y no sobre autos de seguimiento. En caso de habilitar dicha   posibilidad, la justiciabilidad de los derechos se convertiría en un mandato   simbólico y no real, por cuanto en el fondo los fallos judiciales perderían su   fuerza vinculante e imperativa, contrario a lo dispuesto en el artículo 29 del   Texto Superior.     

3.2.3.12.   Intervenciones ciudadanas    

(i)   El ciudadano Andrés Felipe González Cetina presentó un escrito en el cual   solicita declarar la inexequibilidad de los preceptos legales acusados por   cuanto crean una competencia extra-constitucional, lo que termina por permitir   una intervención indiscriminada del poder ejecutivo sobre las decisiones   adoptadas por las máximas corporaciones judiciales.    

(ii) Los ciudadanos   Sebastián Senior Serrano, Ana Sofía Payán y Camila Villalobos le piden a esta   Corporación declarar la inexequibilidad de los preceptos demandados. Para los   intervinientes, la procedencia del incidente de impacto fiscal frente a los   autos proferidos con posterioridad a la sentencia, no solamente está   expresamente prohibida en el artículo 334 del Texto Superior, sino que también   conduce a un desconocimiento del principio de efectividad consagrado en el   artículo 2, por cuanto permitiría dilatar injustificadamente la satisfacción de   los derechos fundamentales. Esta circunstancia le resta eficacia a la acción de   tutela y debilita el principio de inmediatez, en perjuicio de los artículos 4 y   86 de la Constitución. Finalmente, en la medida en que los autos apuntan a   verificar el cumplimiento de unas órdenes dispuestas en la sentencia, se violan   los principios de independencia y autonomía judicial (CP arts. 228 y 230), al   otorgar a los ministros y al Procurador General de la Nación una facultad para   revisar e inspeccionar la satisfacción de los fallos judiciales.              

3.2.4.    Concepto del Procurador General de la Nación    

El Procurador General de la   Nación solicita a la Corte declarar la exequibilidad de los preceptos legales   demandados. Al respecto, sostiene que los accionantes parten de una   interpretación equivocada del artículo 1 del Acto Legislativo No. 03 de 2011,   pues en él no se establece expresamente el tipo de providencias frente a las   cuales se puede promover el incidente de impacto fiscal. En efecto, su   regulación se limita a señalar las autoridades legitimadas y el momento a partir   del cual se puede presentar dicha solicitud.    

En el trámite del incidente,   como lo señala el artículo 334 del Texto Superior, se deberán oír las   explicaciones sobre las “consecuencias de la sentencia”, para que el juez   decida autónomamente si “las modula, modifica o difiere”.    

En este punto, en palabras de   la Vista Fiscal, es preciso tener en cuenta que en una sentencia, especialmente   si es de tutela, es posible distinguir entre el sentido de la decisión y sus   efectos. Estos últimos incluyen las órdenes a ejecutar. En virtud de las   atribuciones del juez constitucional, éste puede ajustar o modificar dichas   órdenes o incluso añadir unas nuevas, a través de autos de seguimiento. De ahí   que, no tendría ningún efecto el criterio de sostenibilidad y el incidente de   impacto fiscal, si su aplicación se restringiese de manera exclusiva al sentido   de una sentencia, sin incluir las órdenes que se plasman en las providencias que   aseguran su cumplimiento.    

Para el Procurador, esta misma   lógica conduce a entender que incluso plantear un incidente de impacto fiscal   contra una sentencia sería inane, si después un auto cambia sus efectos y éste   no puede ser sometido a la deliberación dirigida a preservar las finanzas   públicas.    

En consecuencia, la Vista   Fiscal considera que la expresión acusada debe ser declarada exequible, en la   medida en que no encuentra prohibición expresa que impida la prosperidad del IIF   en los términos planteados en la ley, aunado al hecho de que la procedencia   contra autos se infiere de la aplicación del principio de efecto útil.          

3.2.5.   CONSIDERACIONES DE LA CORTE    

3.2.5.1.   Planteamiento del problema jurídico y esquema de resolución    

3.2.5.1.1. De acuerdo con los   argumentos expuestos en la demanda D-10093, en las distintas intervenciones y   teniendo en cuenta el concepto de la Vista Fiscal, le corresponde a esta   Corporación establecer, si la decisión del legislador de establecer que el   incidente de impacto fiscal también procede contra los autos que se profieran   con posterioridad a la sentencias emitidas por las Altas Cortes, en los términos   previstos en los artículos 1, 2, 3, 4, 5, 6, 9 y 11 de la Ley 1695 de 2013[97],   desconoce la regulación prevista sobre el citado incidente en el artículo 334   del Texto Superior, así como el principio de igualdad (CP art. 13), los   principios de autonomía e independencia judicial (CP art. 228) y el principio de   sujeción a la ley (CP art. 230).    

3.2.5.1.2. Para resolver el   problema jurídico planteado, este Tribunal inicial-mente se pronunciará sobre la   aptitud del cargo; en seguida hará una breve exposición sobre la libertad de   configuración normativa del legislador en materia procesal; luego de lo cual se   detendrá en el análisis del alcance del artículo 334 del Texto Superior, en lo   que se refiere a la regla que determina la procedencia del incidente de impacto   fiscal.    

Una vez expuestos los anteriores   elementos, y teniendo en cuenta lo señalado sobre el criterio de sostenibilidad   fiscal y el incidente de impacto fiscal en los acápites 3.1.5.3, 3.1.5.4 y   3.1.5.5 de esta providencia, se concluirá con la resolución del caso concreto.    

3.2.5.2. Cuestión previa:   examen sobre la aptitud del cargo    

En el asunto bajo examen, uno de   los intervinientes considera que se debe proferir un fallo inhibitorio[98],   pues los demandantes incumplieron con la carga de certeza, en el entendido que   el artículo 334 del Texto Superior no establece de manera concreta el tipo de   providencia sobre el cual recae el incidente de impacto fiscal, sino tan sólo el   momento a partir del cual puede interponerse. De ahí que, en su criterio, los   accionantes no podían formular una distinción donde el Constituyente no la hizo.     

Teniendo en cuenta los   antecedentes expuestos, esta Corporación encuentra que el cargo formulado por   los accionantes, sí es susceptible de provocar un juicio de   inconstitucionalidad, ya que el mismo se formula a partir de una proposición   jurídica real y existente, en la que el legislador precisa el tipo de   providencias frente a las cuales procede el incidente de impacto fiscal. Como   consecuencia de dicha determinación, la materia objeto de controversia gira,   precisamente, como se admitió por el resto de intervinientes y la Vista Fiscal,   en la necesidad de definir si el artículo 334 de la Constitución Política, a   partir de las lecturas propuestas, limita o no su alcance a las sentencias   proferidas por las Altas Cortes.    

Por consiguiente, a juicio de este   Tribunal, el argumento propuesto para solicitar la inhibición, se inscribe   directamente en la discusión de fondo, cuya definición tan sólo se puede   concretar en una sentencia de mérito. En este sentido, no se observa que la   demanda propuesta invoque proposiciones jurídicas inexistentes, como lo   proscribe la carga de certeza; sino que, por el contrario, sugiere un juicio   vinculado a partir de una regulación adoptada por el legislador que conduce, en   palabras de los accionantes, a prever una hipótesis extra-constitucional de   procedencia del IIF. Por ello, en seguida, se procederá al análisis de fondo en   los términos previamente expuestos.    

3.2.5.3. De la libertad de   configuración normativa del legislador en materia procesal    

3.2.5.3.2. Sobre el tema objeto de pronunciamiento, este   Tribunal ha señalado que acorde con lo previsto en los numerales 1 y 2 del   artículo 150 del Texto Superior[99],   por mandato constitucional, el Congreso es titular de una amplia libertad de   configuración normativa, con miras a definir los distintos procesos, actuaciones   y acciones orientadas a la defensa del derecho sustancial o del ordenamiento   jurídico[100].   Desde esta perspectiva, es al legislador a quien le corresponde la función de   evaluar y definir las etapas, características, términos y demás elementos que   integran cada procedimiento judicial[101].   En virtud de dicha atribución, autónomamente, puede consagrar (i) las   formalidades que se deben cumplir; (ii) el régimen de competencias que le asiste   a cada autoridad judicial; (iii) la forma de vinculación al proceso de los   interesados; (iv) el sistema de publicidad de las actuaciones; (iv) los medios   de convicción de la actividad judicial; (v) las vías o recursos para   controvertir lo decidido y; en general, (vi) los deberes, obligaciones y cargas   procesales de las partes. Como observa de lo expuesto, esta función le otorga al   legislativo la posibilidad de privilegiar determinados modelos de procedimiento   o incluso de prescindir de etapas o recursos en algunos de ellos.    

A pesar de la amplitud del margen de configuración normativa   analizado, la jurisprudencia también ha señalado que su ejercicio se encuentra   sometido a límites precisos, que si bien son igualmente amplios, en todo caso   permiten asegurar su compatibilidad con los mandatos previstos en la   Constitución. Estos límites pueden agruparse en cuatro categorías: (i) la   fijación directa, por parte del Texto Superior, de precisas reglas de trámite   respecto de un proceso, una acción o cualquier otra vía judicial de acceso a la   Administración de justicia; (ii) el respeto a los principios y fines esenciales   del Estado; (iii) la satisfacción de los principios de razonabilidad y   proporcionalidad; y (iv) la eficacia de las diferentes garantías que integran el   debido proceso.    

3.2.5.3.3. En cuanto al primer límite, es evidente que el   carácter vinculante del principio de supremacía constitucional implica que,   cuando el Constituyente ha definido de manera directa un determinado   procedimiento judicial, no le es posible al legislador modificarlo. En este   sentido, en la Sentencia C-315 de 2012[102],   se expuso que:    

“[C]orresponde al legislador establecer los   recursos y medios de defensa que pueden intentar los administrados contra los   actos que profieren las autoridades administrativas diseñando las reglas dentro   de las cuales determinado recurso puede ser interpuesto, ante quién, en qué   oportunidad, cuándo no es procedente y cuáles son los requisitos que deben darse   para su ejercicio. Para esta Corporación, los recursos son de creación legal, y   por ende es una materia en la que el legislador tiene una amplia libertad de   configuración, salvo ciertas referencias explícitas de la Carta, como la   posibilidad de impugnar los fallos de tutela y las sentencias penales   condenatorias (arts. 29 y 86, CP)”.    

(i) Por su propia naturaleza este límite se expresa en dos   subreglas, la primera mediante la cual se entiende que en los casos en los   cuales el legislador regula una materia procesal que ha sido directamente   tratada por el Constituyente, el margen de configuración se restringe a la   imposibilidad de modificar lo previsto, pudiendo desarrollar su contenido[103] o incluso adicionar elementos   nuevos, siempre que no se altere lo regulado en la Carta.    

En este orden de   ideas, por ejemplo, en la Sentencia C-400 de 2013[104],   la Corte declaró la exequibilidad del inciso 2 del artículo 135 del CPACA, en el   que además de consagrar la acción de nulidad por inconstitucionalidad a cargo   del Consejo de Estado frente a los decretos de carácter general dictados por el   Gobierno Nacional, cuya revisión no le corresponda a la Corte Constitucional,   conforme se establece en el numeral 2 del artículo 237 de la Constitución[105];   se incluyó la posibilidad de ejercer la misma acción y ante el mismo Tribunal,   en relación con “los actos de carácter general que por expresa disposición   constitucional sean expedidos por entidades u organismos distintos del Gobierno   Nacional”. Al momento de efectuar su examen, la Corte encontró parcialmente   ajustada al Texto Superior la norma de la referencia, por cuanto consideró que   se está en presencia de una ampliación que no desconoce lo previsto por el   Constituyente respecto de las reglas de procedencia de la citada acción, aunado   al hecho de que su finalidad es la de fortalecer el ejercicio del control de   constitucionalidad, dentro del marco residual de competencias asignado al   Consejo de Estado. No obstante, en la medida en que dichos actos podrían tener   fuerza material de ley, se condicionó su entendimiento a que en esta última   hipótesis su control le corresponde a esta Corporación[106].    

En este mismo   sentido, pese al carácter inmediato del amparo constitucional, este Tribunal   declaró exequible la posibilidad de que el juez de tutela rechace una demanda de   amparo, cuando luego de prevenir al solicitante sobre la imposibilidad de   determinar los hechos o las razones en que se justifica, éste no corrigiere su   escrito en el término de tres días (Decreto 2591 de 1991, art. 17). Para la   Corte, si bien “de acuerdo con el artículo 86 de la   Constitución Política, la regla general es que todas las acciones de tutela   deben ser objeto de admisión, trámite y decisión de fondo en los términos   constitucionales dispuestos para el efecto. (…) [En] la medida en que el propio   ordenamiento superior faculta al legislador para regular la materia, en   principio es posible que este pueda establecer excepciones a dicho principio,   siempre y cuando la medida este amparada por un principio de razón suficiente.”   En estos términos, frente a la disposición sometida a control, la Corte destacó   que “[la] exigencia de claridad de la solicitud   de tutela resulta idónea para garantizar el efectivo ejercicio del derecho   fundamental al acceso a la administración de justicia, en tanto permite al juez   contar con un cabal entendimiento de la situación que originó la presentación de   la acción y así poder emitir ordenes que garanticen la real y efectiva   protección de los derechos fundamentales afectados en cada caso concreto.”[107]    

(ii) Por su parte, la segunda subregla implica que   por fuera de la hipótesis excepcional de que una materia se encuentre regulada   expresamente por la Carta, el criterio general es el que se preserva la amplia   competencia legislativa en materia de definición de procesos judiciales, sujeta   al resto de los límites que a continuación se exponen.     

3.2.5.3.4. Respecto del segundo límite, esto es, el respeto   a los principios y fines esenciales del Estado, la Corte ha señalado que los   procedimientos judiciales no constituyen un fin en sí mismo, sino un instrumento   para alcanzar la primacía del derecho sustancial, conforme se indica en el   artículo 228 de la Constitución Política. Ello quiere decir que las formas   procesales deben estar instituidas para (i) cumplir con los fines del Estado y,   particular-mente, (ii) para otorgar eficacia a las previsiones de independencia   y autonomía de la función judicial, publicidad de la actuación y garantía de   acceso a la administración de justicia. Precisamente, al tenor de lo expuesto,   la Corte ha resaltado que:    

“[No] resultan admisibles formas de   procedimiento judicial que nieguen la función pública del poder judicial, en   especial la imparcialidad y autonomía del juez, impidan la vigencia del   principio de publicidad, privilegien otros parámetros normativos distintos al   derecho sustancial, impongan procedimientos que impiden el logro de una justicia   oportuna, o hagan nugatorio el funcionamiento desconcentrado y autónomo de la   función jurisdiccional (Art. 228 C.P.).”[108]    

3.2.5.3.5. En lo que atañe al tercer límite vinculado con la   necesidad de satisfacer los principios de razonabilidad y proporcionalidad, como   garantías que se predican de los derechos fundamentales, en este caso, del   debido proceso; la Corte ha indicado que las normas procesales deben responder a   un criterio de razón suficiente, relativo al cumplimiento de un fin   constitucional-mente admisible, a través de un mecanismo que se muestre adecuado   para el cumplimiento de dicho objetivo y que, a su vez, no afecte   desproporcionada-mente un derecho, fin o valor constitucional. Sobre este punto,   en la Sentencia C-428 de 2002[109],   se expresó que:    

“[C]omo lo ha venido señalando la   jurisprudencia constitucional en forma por demás reiterada y unívoca, en virtud   de la cláusula general de competencia consagrada en los numerales 1° y 2° del   artículo 150 de la Carta Política, al legislador le corresponde regular en su   totalidad los procedimientos judiciales y administrativos. Por esta razón, goza   de un amplio margen de autonomía o libertad de configuración normativa para   evaluar y definir sus etapas, características, formas y, específicamente, los   plazos y términos que han de reconocerse a las personas en aras de facilitar el   ejercicio legítimo de sus derechos ante las autoridades públicas. Autonomía que,   por lo demás, tan sólo se ve limitada por la razonabilidad y proporcionalidad de   las medidas adoptadas, en cuanto éstas se encuentren acordes con las garantías   constitucionales de forma que permitan la realización material de los derechos   sustanciales.”    

3.2.5.3.6. Finalmente, el cuarto límite que se relaciona con   la eficacia de las diferentes garantías que integran el debido proceso, busca   que en cada trámite judicial, a partir del modelo adoptado por el legislador, se   expresen, en mayor o menor medida, los principios de legalidad, defensa,   contradicción, publici-dad y primacía del derecho sustancial (CP arts. 29, 209 y   228). Lo anterior, sin perjuicio de la realización de otros mandatos específicos   previstos en la Carta, como ocurre con el deber de consagrar procesos sin   dilaciones injustificadas (CP art. 29), salvaguardar la igualdad de trato (CP   art. 13) y garantizar el respeto de la dignidad humana (CP art. 1).    

Ahora bien, es usual que en casos concretos se presenten   tensiones entre diferentes garantías que integran el derecho al debido proceso.   Por ejemplo, es posible que frente a una determinada actuación se restrinjan los   derechos de defensa y contradicción, con miras a darle celeridad a un proceso y   evitar dilaciones injustificadas. En estos casos, la Corte ha concluido que   dichas opciones legislativas son válidas y responden al amplio margen de la   potestad de configuración normativa del legislador, siempre que no se incurra en   un desconocimiento de los otros límites impuestos, en especial, en lo que tiene   que ver con la satisfacción de los principios de razonabilidad y   proporcionalidad.    

De ahí que, en la Sentencia C-319 de 2013[110], se ha dicho que: “el balance   planteado por la jurisprudencia es absolutamente necesario para evitar el   desmedro de cada uno de los extremos analizados. De un lado, si se maximizara el   principio de celeridad en los procedimientos, se llegaría a un escenario en que   el procedimiento judicial no cumpliría sus fines constitucionales, sino que se   justificaría a sí mismo como una herramienta para resolver, apenas desde un   parámetro formal y eficientista, los derechos constitucionales interferidos por   el proceso. De otro lado, si se otorga un carácter prevalente e incuestionable a   la permanencia de todos los recursos posibles para el ejercicio del derecho de   defensa, los procedimientos judiciales no podrían fácticamente cumplir con el   propósito para el que fueron instituidos, como es llegar a una decisión oportuna   y definitiva por parte de un juez imparcial y sometido objetivamente al   ordenamiento jurídico.”    

3.2.5.3.7. En conclusión, el legislador goza de un amplio   margen de configuración normativa en materia procesal, con miras a garantizar   los objetivos del Estado Social de Derecho y asegurar la prevalencia del derecho   sustancial. Como consecuencia de dicha atribución, le corresponde evaluar y   definir las características, términos y demás elementos que integran cada   procedimiento judicial, incluso puede privilegiar determinados modelos y   prescindir de etapas o recursos en algunos de ellos. A pesar de lo anterior,   como límites se encuentra sometido (i) a la imposibilidad de modificar una   instancia procesal prevista específicamente en la Constitución; (ii) al respeto   de los principios y fines esenciales del Estado; (iii) a la satisfacción de los   principios de razonabilidad y proporcionalidad; y (iv) al deber de velar por la   eficacia de las diferentes garantías que integran el debido proceso.    

3.2.5.4. Del alcance del artículo 334 del   Texto Superior, en lo que se refiere a la regla de procedencia del incidente de   impacto fiscal    

3.2.5.4.1. Para poder definir la materia objeto de   controversia, esto es, si expresamente se dispuso en la Constitución la   providencia judicial sobre la cual se puede promover el IIF, es necesario que la   Corte realice un examen de lo previsto en el artículo 334 del Texto Superior, a   partir de los métodos de interpretación histórica, sistemática, teleológica y   literal[111].    

3.2.5.4.2. La interpretación histórica consiste en   analizar las propuestas y los debates que se dieron en el proceso de aprobación   de la reforma constitucional realizada mediante el Acto Legislativo No. 03 de   2011. Al respecto, como se puso de presente en la Sentencia C-1052 de 2012[112], el incidente de impacto fiscal fue   introducido, en esos precisos términos, en el séptimo debate adelantado en la   Comisión Primera del Senado de la República.    

(i) En concreto, el mismo se propuso en el informe de   ponencia presentado por el Senador Juan Fernando Cristo Bustos, el cual aparece   publicado en la Gaceta del Congreso No. 310 del 25 de mayo de 2011. Sobre la   materia, luego de plantear la necesidad de preservar la supremacía de los   derechos fundamentales y de incorporar la cláusula prohibitiva referente a la   imposibilidad de invocar la sostenibilidad fiscal para menoscabar dichos   derechos, restringir su alcance o negar su protección efectiva; se propuso   originalmente el IIF como un espacio de interlocución entre el Gobierno   Nacional, el Procurador General de la Nación y la Corte Constitucional, en   relación con los efectos que puedan tener las demandas de inconstitucionalidad,   así como frente a las decisiones judiciales relacionadas con la acción de   tutela, con miras a evitar alteraciones en la sostenibilidad fiscal.   Textualmente, se expuso que:    

“Proponemos, tal como se discute actualmente,   establecer la sostenibilidad fiscal en el marco de la dirección general de la   economía, aclarando que bajo ninguna circunstancia se pueda invocar aquella por   autoridad alguna para menoscabar derechos fundamentales, restringir su alcance o   negar su protección. Complementario a ello, planteamos la posibilidad de   promoverse un incidente de impacto fiscal, a petición del Procurador General de   la Nación o del Gobierno, ante la Corte Constitucional, con el fin de   estudiar si se modulan o difieren los efectos que puedan tener las demandas   de inconstitucionalidad contra los actos reformatorios de la Constitución,   contra las leyes, contra los decretos con fuerza de ley, sobre la   constitucionalidad de los decretos legislativos, de los proyectos de ley que   hayan sido objetados por el gobierno como inconstitucionales, de los proyectos   de leyes estatutarias, sobre las decisiones judiciales relacionadas con la   acción de tutela, y sobre la exequibilidad de los tratados internacionales y de   las leyes que los aprueben, para evitar alteraciones a la sostenibilidad   fiscal.”[113]    

“(…) En desarrollo de la sostenibilidad fiscal,   y en los casos a que se refieren los numerales 1, 4, 5, 7, 8, 9 y 10 del   artículo 241, el Procurador General de la Nación o el Gobierno Nacional,   una vez proferida la sentencia y dentro de un término de tres días,   podrán solicitar la apertura de un Incidente de Impacto Fiscal, cuyo trámite   será obligatorio. Durante el incidente mencionado, la Corte oirá las   explicaciones de los proponentes sobre las consecuencias de la   sentencia en las finanzas públicas, así como el plan concreto que proponga   el Gobierno Nacional para su cumplimiento y decidirá si procede a modular o   diferir los efectos de la misma, con el objeto de evitar   alteraciones serias de la sostenibilidad fiscal. En ningún caso se afectará el   núcleo esencial de los derechos fundamentales.    

Parágrafo. Al interpretar el presente artículo,   bajo ninguna circunstancia, autoridad alguna de naturaleza administrativa,   legislativa o judicial, podrá invocar la sostenibilidad fiscal para menoscabar   los derechos fundamentales, restringir su alcance o negar su protección   efectiva.”    

Como se deriva de lo anterior, la intención esbozada al   momento de proponer el incidente de impacto fiscal, se circunscribía a delimitar   su procedencia a los “efectos” o “consecuencias” de las   sentencias, sin que de forma expresa o categórica se restringiera a esta   providencia la habilitación constitucional para su uso. En efecto, obsérvese   como, a pesar de que el texto propuesto utiliza la expresión: “una vez   proferida la sentencia y dentro de un término de tres días”, lo que   sugeriría que el objeto del incidente es exclusivamente dicha providencia   judicial, a continuación cambia su redacción para, en su lugar, señalar que las   explicaciones se refieren a “las consecuencias de la sentencia” y a la   posibilidad de modular o diferir “los efectos de la misma”, de donde se   infiere que el criterio determinante para establecer la procedencia del IIF no   es el acto mismo de la sentencia, sino –como ya se dijo– las “consecuencias”  o los “efectos” que ella genera, los cuales, precisamente, son los que   tienen la entidad para comprometer la sostenibilidad fiscal.            

Este elemento significativo se señaló en el informe de   ponencia, al momento de presentar el IIF como un espacio de interlocución, con   el propósito de determinar la procedencia de modular o diferir los “efectos”  de una decisión adoptada por esta Corporación, tanto en el ejercicio de los   mecanismos de control abstracto de constitucionalidad, como en el conocimiento   de la acción de tutela. Incluso, la forma como se planteó el incidente, no sólo   en la ponencia sino también en el texto propuesto, sugiere la existencia de una   distinción entre “decisión” y “efectos”, la cual se puso de   presente, como más adelante se verá, en la Sentencia C-288 de 2012[114]. Finalmente, el texto propuesto fue   aprobado en sesión del 25 de mayo de 2011, sin que se haya realizado discusión   alguna sobre la materia objeto de controversia[115].    

(ii) Para el octavo debate, correspondiente a la Plenaria   del Senado de la República, se publicó el informe mayoritario de ponencia en la   Gaceta del Congreso No. 360 de 2011, en cuyo pliego de modificaciones se   introdujo (i) la posibilidad de “modificar” los efectos de la sentencia, (ii) se   eliminó el término de tres días para su proposición y (iii) se amplió su objeto   a las “consecuencias de orden fiscal de las sentencias” proferidas   por las máximas corporaciones judiciales. Como se deriva de lo expuesto en el   citado informe, el criterio determinante para definir la procedencia del   incidente de impacto fiscal siguió siendo las “consecuencias” o   “efectos”  de la sentencia y no dicho acto judicial en sí mismo considerado.   Puntualmente, al referirse a la ampliación del IIF a todas las Altas Cortes y no   sólo a la Corte Constitucional, se expuso que:    

“[De] la   misma forma que se precisa la necesidad de que el mecanismo allí previsto sea   tenido en cuenta al interior de las máximas corporaciones judiciales, dada la   necesidad de que se expongan las consecuencias de orden fiscal de las   sentencias que allí sean proferidas, con el fin de que se pueda dar su   cumplimiento, dada la posibilidad de que este fallo sea revisado por alguna   circunstancia por parte de estas Corporaciones.”[116]    

Con sujeción a la explicación dada, se propuso la aprobación   del mismo texto que en la actualidad se encuentra consagrado en el artículo 334   del Texto Superior, conforme al cual:    

“El Procurador General de la Nación o   uno de los Ministros del Gobierno, una vez proferida la sentencia por cualquiera   de las máximas corporaciones judiciales, podrán solicitar la apertura de un   Incidente de Impacto Fiscal, cuyo trámite será obligatorio. Se oirán las   explicaciones de los proponentes sobre las consecuencias de la sentencia en las   finanzas públicas, así como el plan concreto para su cumplimiento y se decidirá   si procede modular, modificar o diferir los efectos de la misma, con el objeto   de evitar alteraciones serias de la sostenibilidad fiscal. En ningún caso se   afectará el núcleo esencial de los derechos fundamentales. (…)”    

(iii) Este texto fue aprobado por la Plenaria del Senado y   luego agotó la instancia de conciliación, sin que se generara discusión alguna   sobre el tema objeto de controversia, esto es, la regla de procedencia del IIF[117]. No obstante, a partir de lo   expuesto, la conclusión que se deriva del uso del método de interpretación   histórica, es que el Constituyente vinculó la procedencia del incidente de   impacto fiscal, no a un acto en sí mismo considerado (esto es, las sentencias),   sino a las “consecuencias” o “efectos” que de ellas se derivan.   Esta conclusión se ratifica con lo expuesto por esta Corporación en la Sentencia   C-1052 de 2012[118],   en la que al descartar una supuesta infracción a los principios de   consecutividad e identidad relativa, explicó que el IIF se adoptó como un   espacio de deliberación frente a los “efectos” fiscales de las decisiones   judiciales adoptadas por las Altas Cortes. Al respecto, se dijo que:    

“El incidente de impacto fiscal fue una   figura introducida por el legislador como una respuesta concreta frente a la   preocupación evidenciada en los debates acerca de los efectos de las   decisiones judiciales en las finanzas públicas. (…)   [De ahí que] (…) se trata de una figura instrumental por medio de la cual se   pretende que las altas corporaciones de la rama judicial, dentro de la órbita de   sus competencias, puedan considerar luego de adoptar su decisión, los   efectos fiscales que puede tener el cumplimiento de la misma, y las   invita a reflexionar sobre cómo lograr el cumplimiento efectivo en un marco de   sostenibilidad (…)”[119].    

3.2.5.4.3. El método sistemático de interpretación   consiste en averiguar el significado de las normas constitucionales a través del   entendimiento del ordenamiento superior como un todo. Este tipo de   interpretación posibilita la comprensión del contexto y la conexión de las   normas constitucionales entre sí.    

El examen sistemático de la regla de procedencia que se   extrae de lo previsto en el artículo 334 del Texto Superior, fue realizado en la   Sentencia C-288 de 2012[120],   en la cual la Corte adelantó un juicio de sustitución vinculado con el supuesto   desconocimiento del principio de separación de funciones del poder público, por   el hecho de haber introducido en la Constitución el IIF.    

Como se   expuso en el acápite 3.1.5.4 de esta providencia, el alcance del incidente de   impacto fiscal se encuentra restringido a los “efectos” de la sentencia y   no al contenido de la providencia en sí misma considerada, lo que implica que la   decisión adoptada está protegida por la garantía de la cosa juzgada   constitucional. Para la Corte, el Acto Legislativo No. 03 de 2011 realiza una   diferenciación entre la “decisión” adoptada en una sentencia y sus   “efectos”, vinculando la procedencia del IIF exclusivamente frente a estos   últimos. Por la importancia de lo expuesto por esta Corporación en el asunto   bajo examen, se procede a su transcripción in extenso:    

“[N]ótese que el campo de acción del incidente también   está restringido a asuntos diferentes a la sentencia en sí misma considerada.   Si bien en la versión original de la iniciativa, el incidente se oponía a la   decisión judicial, el texto definitivo hace referencia exclusiva a los   “efectos” de la sentencia.  Esta modificación es trascendental, puesto   que permite afirmar que las implicaciones del incidente de impacto fiscal no   pueden llegar a afectar los efectos de cosa juzgada de lo decidido por la   alta corte de que se trate. Por ejemplo, en virtud del incidente en comento no   podría modificarse una decisión que protege derechos constitucionales, al punto   de cambiar el sentido de la decisión a uno que niegue el amparo de esas   garantías. Esto debido a que esa transformación no versaría sobre los efectos,   sino sobre la sentencia en sí misma considerada, que por mandato de la   Constitución no puede verse afectada por lo que resuelvan las altas cortes como   consecuencia del trámite del incidente de impacto fiscal.     

Conforme lo expuesto, la Sala resalta que el Acto   Legislativo hace una importante distinción entre la sentencia y sus efectos,   diferenciación que ya había evidenciado la Corte respecto a lo que ha denominado   como fallos con “órdenes complejas”.  Sobre este respecto se ha enfatizado   que es usual que los fallos que protejan facetas prestacionales de derechos   constitucionales, estén sometidos a etapas o condiciones para su cumplimiento,   en aras de garantizar la eficacia material de los derechos.  Así, en la   sentencia T-086/03 se explicó cómo en las decisiones que, como sucede en la   acción de tutela, se protegen derechos fundamentales, deben distinguirse dos   momentos diferenciados.  El primero, que es la decisión en la que   se profiere una resolución judicial que ampara el derecho.  El segundo, que   es de las órdenes de protección, en donde el funcionario judicial adopta   los remedios sustantivos para restituir al afectado en el goce efectivo de los   derechos fundamentales.  Mientras el primer momento está cobijado por los   efectos estrictos de la cosa juzgada constitucional, lo que significa la   imposibilidad de revesar la decisión de amparo, no sucede lo mismo con las   órdenes de protección.  En este caso incluso resulta admisible que el juez,   de manera excepcional, modifique el sentido de las órdenes originalmente   proferidas, cuando concurran razones de primer orden, que así lo exijan en aras   de proteger los derechos fundamentales concernidos.  A su vez, esa   distinción se explica en que muchos de los fallos de protección de derechos   constitucionales no son simples, de ejecución inmediata y de una sola actuación,   sino que pueden involucrar órdenes complejas, las cuales pueden extenderse por   un periodo de tiempo, requerir varias actuaciones administrativas para su   cumplimiento o estar precedidas de importantes operaciones presupuestales.    Sobre el particular, la sentencia en comento expresó los argumentos siguientes,   que la Sala considera pertinente reiterar en la presente decisión.    

Como ya se anotó, las órdenes que imparte el juez de tutela   pueden ser de diverso tipo y, por lo tanto, su simplicidad o complejidad es una   cuestión de grado. No obstante, se puede decir que una orden de tutela es   simple  cuando comprende una sola decisión de hacer o de abstenerse de hacer algo que se   encuentra dentro de la órbita de control exclusivo de la persona destinataria de   la orden y se puede adoptar y ejecutar en corto tiempo, usualmente mediante una   sola decisión o acto Por el contrario una orden de tutela es compleja   cuando conlleva un conjunto de acciones u omisiones que sobrepasan la órbita de   control exclusivo de la persona destinataria de la orden, y, con frecuencia,   requieren de un plazo superior a 48 horas para que el cumplimiento sea pleno.    

La posibilidad de alterar las órdenes impartidas   originalmente dentro de un proceso de tutela, tiene sentido, en especial, cuando   el juez adoptó una orden compleja para asegurar el goce efectivo de un   derecho. En estas situaciones el remedio adoptado suele enmarcarse dentro de una   política pública del estado y puede significar plazos, diseños de programas,   apro­piación de recursos, elaboración de estudios o demás actividades que no   puedan realizarse de forma inmediata y escapan al control exclusivo de la   persona destinataria de la orden original. En ocasiones, por ejemplo, el juez de   tutela se ve obligado a vincular a un proceso a varias autoridades   administrativas, e incluso a particulares, para que todas las personas,   conjuntamente, logren adoptar una serie de medidas necesarias para salvaguardar   el goce efectivo del derecho.[121] (…)    

4.6. Así pues, cuando el juez de tutela resuelve amparar el   derecho cuya protección se invoca, conserva la competencia para dictar órdenes   que aseguren que el derecho sea plenamente restablecido o las causas de la   amenaza sean eliminadas, lo cual comprende introducir ajustes a la orden   original siempre y cuando ello se haga dentro de los siguientes parámetros para   que se respete la cosa juzgada:  (1)   La facultad puede ejercerse cuando debido a las condiciones de hecho es   necesario modificar la orden, en sus aspectos accidentales, bien porque (a) la   orden original nunca garantizó el goce efectivo del derecho fundamental   tutelado, o lo hizo en un comienzo pero luego devino inane; (b) porque implica   afectar de forma grave, directa, cierta, manifiesta e  inminente el interés público o (c) porque es evidente que lo ordenado   siempre será imposible de cumplir.  (2) La facultad debe   ejercerse de acuerdo a la siguiente finalidad: las medidas deben estar   encaminadas a lograr el cumplimiento de la decisión y el sentido original y   esencial de la orden impartida en el fallo con el objeto de asegurar el goce   efectivo del derecho fundamental tutelado. (3) Al juez le es dado alterar la   orden en sus aspectos accidentales, esto es, en cuanto a las condiciones   de tiempo, modo y lugar, siempre y cuando ello sea necesario para alcanzar dicha   finalidad. (4) La nueva orden que se profiera, debe buscar la menor reducción   posible de la protección concedida y compensar dicha reducción de manera   inmediata y eficaz.”    

A juicio de la Sala, estos argumentos son aplicables   mutatis mutandis al caso del incidente de impacto fiscal contenido en el   Acto Legislativo.  En efecto, la lógica que inspiró al Congreso para   circunscribe ese procedimiento a los efectos de las decisiones de las altas   cortes, parte de la base que (i) las decisiones que protegen derechos   constitucionales son inmodificables, pues de lo contrario se afectarían tanto el   valor de la cosa juzgada como la independencia judicial; y (ii) que   son los efectos de la sentencia los que son susceptibles de análisis en el   incidente de impacto fiscal, siempre dentro de un marco de cumplimiento de los   fines esenciales del ESDD.”[122]     

La   aplicación del método sistemático de interpretación, a partir de lo señalado en   la Sentencia C-288 de 2012, le permite a la Corte realizar las siguientes   conclusiones: (i) el campo de acción del IIF está restringido a asuntos   diferentes a la sentencia en sí misma considerada, como también se dedujo de la   interpretación histórica del Acto Legislativo No. 03 de 2011. Por lo anterior,   es claro que (ii) las “decisiones” adoptadas por las Altas Cortes son   intangibles, en la medida en que frente a ellas se predica la garantía de la   cosa juzgada constitucional. Por ello, el Texto Superior restringe (iii) el   objeto del incidente de impacto fiscal al análisis de los “efectos” de   las sentencias proferidas por las máximas corporaciones judiciales, lo que se   traduce en la imposibilidad de discutir la aplicación del derecho sustancial,   limitando su influencia exclusivamente a las órdenes adoptadas.    

En el   caso de los mecanismos de protección de derechos, como ocurre con la acción de   tutela o la acción popular, (iv) debe tenerse en cuenta que el alcance de las   órdenes puede ser de naturaleza simple o compleja. Las primeras se   limitan a una sola actuación de hacer o de abstenerse de hacerlo, dentro del   ámbito exclusivo de acción de la persona destinataria de la orden, por lo que su   cumplimiento se puede adoptar en un corto período tiempo. Por el contrario, las   segundas implican un conjunto amplio de acciones u omisiones que sobrepasan la   órbita de control de la persona destinataria de la orden y se enmarcan   generalmente dentro del desarrollo de una política pública de Estado, por lo que   pueden “significar plazos, diseño de programas, apropia-ción de recursos,   elaboración de estudios o demás actividades que no pueden realizarse de forma   inmediata y [que] escapan al control exclusivo de la persona destinataria de la   orden”[123].          

Ahora   bien, cuando se profieren órdenes complejas, (v) la autoridad judicial suele   preservar su competencia para verificar el cumplimiento de las mismas y, como   consecuencia de ello, puede introducirles ajustes o modificar su contenido, en   aras de garantizar la efectividad del derecho reconocido, con sujeción a los   límites propios de la cosa juzgada constitucional.    

En   síntesis, no cabe duda de que a partir del uso del método la interpretación   sistemática, se puede concluir que la Constitución no limita la regla de   procedencia del IIF a las sentencias, sino que vincula la misma con sus   “efectos”. Aun cuando éstos, por lo general, se derivan de lo expuesto en   dicha providencia, es posible –como lo planteó la Corte– que se originen de otro   tipo de decisiones, cuando el juez preserva competencia para realizar el   seguimiento a lo dispuesto en la sentencia, en especial, con miras a verificar   el cumplimiento de órdenes complejas.    

3.2.5.4.4. La interpretación teleológica se refiere a la finalidad u   objeto de la norma. En el asunto bajo examen, a partir de la descripción del   trámite de reforma, es innegable que no se vinculó la procedencia del incidente   de impacto fiscal a un acto en sí mismo considerado (esto es, las sentencias),   sino a las “consecuencias”  o “efectos” que de ellas se derivan. Precisamente, la garantía de   independencia y autonomía de la Rama Judicial excluía cualquier controversia   sobre la decisión adoptada, más no así frente a las órdenes dispuestas, cuyo   alcance sí puede ser objeto de deliberación entre las máximas corporaciones   judiciales y las autoridades públicas legitimadas, con miras a lograr la plena   satisfacción de los derechos, en un marco acorde con la sostenibilidad fiscal.    

No sobra   recordar que este último opera como un criterio orientador, lo que hace   posible invitar a su observancia por parte de las Altas Cortes, cuando sus   órdenes puedan generar alteraciones serias en las finanzas públicas.    

En   consecuencia, siendo el objetivo del Acto Legislativo No. 03 de 2011 la   preservación de la estabilidad de las finanzas públicas, partiendo de la base de   cumplir de manera progresiva con los objetivos del Estado Social de Derecho, no   admite discusión alguna que la regla de procedencia del IIF apunta precisamente   a la deliberación sobre las órdenes o efectos que puedan   comprometer dicha estabilidad, cuando los mismos se originan o tienen como   fuente lo dispuesto en una sentencia adoptada por una Alta Corte.     

3.2.5.4.5. Finalmente, desde el punto de vista literal o semántico,   como lo exponen la mayoría de los intervinientes y la Vista Fiscal, el artículo   334 del Texto Superior no consagra de forma expresa ni categórica que su   procedencia se circunscriba a las “sentencias”, ya que el parámetro que   utiliza –como se ha expuesto– son las “consecuencias” o los “efectos”   que de ellas se derivan. No obstante lo anterior, el precepto superior sí   introduce una clara regla temporal, conforme a la cual el IIF tan sólo se puede   promover una vez se profiera la sentencia. Así lo indica, expresamente, el   artículo en mención cuando dispone que: “una vez proferida la sentencia, (…)   podrán solicitar la apertura del incidente de impacto fiscal”.    

3.2.5.4.6. Una vez analizado el artículo 334 de la Constitución Política, desde   el punto de vista histórico, sistemático, teleológico y literal, cabe exponer   las siguientes conclusiones: (i) el criterio determinante para establecer la   procedencia del incidente de impacto fiscal no es el acto mismo de la sentencia,   sino –como ya se dijo– las “consecuencias” o los “efectos”  que ella genera, los cuales, precisamente, son los que tienen la entidad para   comprometer la sostenibilidad fiscal; (ii) las “decisiones” adoptadas por   las Altas Cortes son intangibles, en la medida en que frente a ellas se predica   la garantía de la cosa juzgada constitucional; (iii) al tener el IIF por objeto   los “efectos” de las sentencias proferidas por las máximas corporaciones   judiciales, es innegable que su alcance se limita exclusivamente a las órdenes   adoptadas, las cuales pueden ser de naturaleza simple o compleja; (iv)   en relación con estas últimas, la autoridad judicial conserva su competencia   para verificar su cumplimiento y, como consecuencia de ello, introducirles   ajustes o modificar su contenido, en aras de garantizar la efectividad de los   derechos reconocidos, aspecto que debe ser valorado por el legislador para   efectos de concretar las reglas de procedencia del IIF; y finalmente, (v) existe   un claro mandato temporal, conforme al cual el incidente tan sólo se puede   promover una vez se profiera la sentencia, lo que se justifica por el hecho de   restringir su alcance a los efectos o consecuencias que de ella se derivan.    

3.2.5.5. Del caso en concreto    

3.2.5.5.1. Como se expuso en el acápite de antecedentes,   en el presente caso, el examen de inconstitucionalidad propuesto por los   accionantes contra las expresiones acusadas contenidas en los artículos 1, 2, 3,   4, 5, 6, 9 y 11 de la Ley 1695 de 2013, parte del hecho de considerar que al   permitir el incidente de impacto fiscal no sólo contra las sentencias proferidas   por las máximas corporaciones judiciales, sino también contra todo auto que   posteriormente se dicte en cumplimiento de las mismas, desconoce la regulación   explícita del artículo 334 de la Constitución Política, el cual se refiere con   exclusividad a la primera modalidad de providencia, así como el principio de   igualdad (CP art. 13), los principios de independencia y autonomía de la Rama   Judicial (CP art. 228) y el principio de sujeción a la ley (CP art. 230).    

Finalmente, se   considera que las expresiones acusadas también desconocen el artículo 86 del   Texto Superior, en la medida en que la acción de tutela se encuentra prevista   para la “protección inmediata” de los derechos fundamen-tales. De ahí que,   permitir la intervención una y otra vez de las citadas autoridades públicas, es   desvirtuar de manera clara la inmediatez que justifica el ejercicio del amparo   constitucional.    

La mayoría de los intervinientes   solicitan la declaratoria de constitucionalidad de los preceptos acusados[124],   con fundamento en las siguientes razones: (i) los autos de cumplimiento   constituyen una unidad con la sentencia, de tal manera que al proceder el   incidente respecto de esta última, es claro que él también debe proceder frente   a los primeros; (ii) los autos de cumplimiento son distintos a los meros autos   de trámite, por cuanto los primeros se caracterizan por tener órdenes complejas   que pueden representar un gasto considerable de recursos; (iii) el artículo 334   del Texto Superior no limita la procedencia del incidente de impacto fiscala las   sentencias, pues tan sólo consagra una regla temporal para su interposición;   (iv) no existe trato discriminatorio alguno, ya que la eventualidad de que se   promueva un incidente contra un auto, se restringe a aquellos casos en que se   incluyan nuevas obligaciones; (v) no se declaran como interdictos a los   magistrados de las Altas Cortes, ya que ellos conservan su total independencia   para decidir de forma autónoma sobre la procedencia del IIF; (vi) no se viola el   carácter inmediato del amparo constitucional, en la medida en que la admisión   del incidente no suspende los efectos de la providencia sometida a este   procedimiento constitucional; (vii) y finalmente, el alcance de las expresiones   acusadas debe limitarse exclusivamente a las actuaciones de los jueces   constitucionales, pues son ellos quienes pueden proferir órdenes complejas y   adoptar medidas de cumpli-miento dirigidas a asegurar su satisfacción[125].    

A diferencia de lo expuesto, otros   intervinientes solicitan la declaratoria de inexequibilidad de las norma   acusadas[126],   para lo cual, además de reiterar las razones expuestas por los demandantes,   exponen los siguientes argumentos: (i) la posibilidad de plantear el IIF contra   autos tornaría indefinida la solución de los casos sometidos a decisión; (ii) la   habilitación dada por el legislador terminaría autorizando no sólo la   proposición de un incidente de impacto fiscal, sino de varios respecto de una   misma sentencia, lo que no se infiere de lo previsto en el artículo 334 del   Texto Superior ; y; por último; (iv) las expresiones acusadas conducen a un   desconocimiento del principio de efectividad consagrado en el artículo 2 de la   Constitución, por cuanto permite dilatar injustificadamente la satisfacción de   los derechos fundamentales.    

Finalmente, en criterio de la   Vista Fiscal, los preceptos acusados deben ser declarados exequibles,   básicamente (i) porque el artículo 334 de la Carta Política no establece   expresamente el tipo de providencias frentes a las cuales es procedente el IIF.   Aunado a lo anterior, explica que (ii) el juez tutela y, en general, el juez   constitucional, puede proferir órdenes complejas, las cuales son susceptibles de   ser alteradas e incluso modificadas con miras a asegurar la satisfacción de los   derechos, a través de la atribución de seguimiento. Por ello, (iii) es contrario   al principio de efecto útil, no permitir la procedencia frente a autos en los   que se incurra en el ejercicio de la citada atribución, cuando ellos incluyan   órdenes que tengan la potencialidad de generar afectaciones serias a la   sostenibilidad fiscal.    

3.2.5.5.2. A partir de los argumentos expuestos en la demanda D-10093,   en las distintas intervenciones y en el concepto de la Vista Fiscal, y de   conformidad con las consideraciones señaladas a lo largo de esta providencia,   encuentra la Corte que los preceptos legales acusados se ajustan a lo previsto   en el Texto Superior, por las siguientes razones:    

3.2.5.5.3. En primer lugar, es relevante mencionar que la Ley 1695 de 2013   incluyó la posibilidad de que proceda la solicitud de apertura del incidente de   impacto fiscal respecto de los autos que se profieran con posterioridad a una   sentencia, como consecuencia del ejercicio de la potestad de configuración   normativa del legislador, sobre un procedimiento de origen constitucional.    

En   efecto, como se derivó del uso de los métodos de interpretación histórica,   sistemática, teleológica y literal, el artículo 334 de la Constitución Política,   a diferencia de lo expuesto por los accionantes, no consagró como criterio   determinante para establecer la procedencia del incidente de impacto fiscal el   acto mismo de la sentencia, sino las “consecuencias” o los “efectos”  que ella se derivan, los cuales, precisamente, son los que tienen la entidad   suficiente para comprometer la sostenibilidad fiscal.    

Desde   esta perspectiva, no se observa que la regulación expedida por el Congreso de la   República haya excedido un parámetro procesal directamente establecido por el   Constituyente (como límite en el ejercicio de la potestad de configuración), en   la medida en que –como se explicó en el acápite 3.2.5.4 de esta providencia y   nuevamente se reitera– el campo de acción del citado incidente no está   restringido a la sentencia en sí misma considerada sino exclusivamente a sus   efectos, previendo tan sólo una regla de carácter temporal, conforme a la cual   dicho instrumento se puede interponer una vez haya sido proferida la respectiva   sentencia. Bajo la aplicación de la citada regla, lo que se infiere es que el   incidente se puede plantear desde el momento mismo en que es proferida una de   tales providencias y hacia adelante, siempre que las mismas cumplan con el   supuesto necesario de afectar la sostenibilidad fiscal (CP art. 334).    

Desde   esta perspectiva, a partir del uso de su potestad de configuración, el   legislador consideró necesario vincular la procedencia del incidente de impacto   fiscal con los actos judiciales cuyas consecuencias podrían afectar dicha   sostenibilidad fiscal, a partir de la limitante consagrada en el artículo 334   del Texto Superior, conforme a la cual tan sólo se puede acudir a este   instrumento, una vez haya sido proferida la respectiva sentencia.    

Por   dicha razón, en el artículo 2 de la Ley 1695 de 2013, actualmente acusado, se   dice que el mismo procederá “respecto de todas las sentencias o los autos que   se profieran con posterioridad a la misma, por las máximas corporaciones   judiciales, cuando se altere la sostenibilidad fiscal (…)”. Y ello se   reitera en el artículo 11, cuando al regular el alcance de la audiencia de   impacto fiscal, se señala que el solicitante deberá explicar “las   consecuencias de la sentencia o del auto que se profiera con posterioridad a la   misma, en las finanzas públicas y el plan concreto para su cumplimiento”. El   resto de las normas acusadas (artículos 1, 3, 4, 5, 6 y 9) tan sólo refieren a   la sentencia y a las autos posteriores a la misma, dentro del contexto propio   del trámite del incidente.    

En   conclusión, en principio, no se desconoce el artículo 334 del Texto Superior,   por el hecho de que el legislador haya consagrado que el IIF se puede promover a   partir de lo dispuesto en la sentencia, así como en los autos que se profieren   con posterioridad a la misma, ya que la limitante que existe en la Constitución   es de carácter temporal, más no referida específicamente a un acto procesal en   concreto.         

3.2.5.5.4. En segundo lugar, esta Corporación encuentra que la regla de   procedencia prevista en las disposiciones acusadas también se ajusta a los   principios y fines esenciales del Estado, como límite de la potestad de   configuración normativa del legislador en materia procesal. Para este Tribunal,   a partir de lo señalado en la Sentencia C-288 de 2012[127],   es claro que el objeto principal de la reforma introducida mediante el Acto   Legislativo No. 03 de 2011, es el de elevar a rango constitucional un   instrumento para que los poderes públicos puedan asegurar materialmente la   consecución de los fines sociales del Estado, mediante la preservación del   equilibrio de las finanzas públicas.    

Dentro   de este objetivo, no cabe duda de que no sólo las sentencias sino también los   autos que se profieran con posterioridad a ellas, envuelven, en ciertos casos,   la virtualidad de generar impactos adversos a la sostenibilidad fiscal, por lo   que una interpretación conforme con la Constitución, justifica la posibilidad de   que se incluyan dentro de las reglas de procedencia de esta herramienta   procesal, aquellas providencias que tengan la capacidad de generar dicho   impacto. En estos términos, como ya se trascribió, el artículo 2 de la Ley 1695   de 2013, expresamente dice que la procedencia del IIF frente a las sentencias y   a los autos que se profieran con posterioridad a ellas, se somete a la condición   de que los mismos alteren la “sostenibilidad fiscal”[128].    

3.2.5.5.5. En tercer lugar, le corresponde a Corporación determinar si los   preceptos acusados se ajustan o no a los principios de razonabilidad y   proporcionalidad. Para este Tribunal, la regla de procedencia previamente   expuesta, se funda en un criterio de razón suficiente, a partir del cumplimiento   de un fin constitucionalmente admisible, el cual, como ya se expuso, se   relaciona con la necesidad de buscar la realización del criterio de   sostenibili-dad fiscal, como herramienta para alcanzar de manera progresiva los   objetivos del Estado Social de Derecho. Lo que se pretende entonces es   delimitar, a partir de los mandatos previstos en la Constitución, las   providencias que podrían dar lugar a una afectación de la estabilidad en las   finanzas públicas, con sujeción al límite temporal previsto por el   Constituyente, conforme al cual el incidente sólo procederá una vez proferida la   sentencia.    

Dicho   señalamiento se muestra como adecuado y conducente para el logro del fin   propuesto, pues en últimas de lo que se trata es de brindar una herramienta   objetiva a partir de la cual las autoridades públicas legitimadas para presentar   el IIF, las partes dentro del proceso que dio origen al fallo sometido al mismo   y la comunidad en general, saben exactamente qué tipo de providencias son   aquellas frente a las cuales cabe el espacio de deliberación y discusión que   otorga esta herramienta, con miras a determinar si es procedente modular,   modificar o diferir sus efectos. Esta labor de determinación en nada desconoce   la Constitución, pues se vincula al incidente con las consecuencias de las   sentencias y con los autos que se profieren con posterioridad a la misma, dentro   del límite temporal previsto en la Constitución.     

Ahora   bien, para efectos de adelantar el examen de la proporcionalidad en sí misma   considerada, es preciso retornar a lo señalado con anterioridad en esta   providencia y que también fue puesto de presente en las Sentencias C-288 de 2012[129] y C-1052 de 2012[130], según las cuales, “sólo los  efectos de las sentencias pueden ser objeto del incidente de impacto   fiscal dentro de los lineamientos que definen el Estado Social de Derecho”[131].    

La pregunta que surge entonces   apunta a determinar qué relación existe entre los efectos de la sentencia y los   autos que se profieran con posterioridad a la misma. Como lo sostuvo en su   intervención el Presidente de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso   Administrativo del Consejo de Estado, si bien la lógica indica que el IIF se   debe limitar de ordinario a las sentencias, pues son ellas las que le ponen fin   a una controversia e incluyen las determinaciones y órdenes que vinculan a las   partes. En ciertos casos, cuando las Altas Cortes actúan en su condición de juez   constitucional, en virtud del carácter prevalente de los derechos y dada la   amplitud de sus competencias, también pueden proferir órdenes,   incluso con posterioridad a la expedición de la sentencia, dirigidas a asegurar   su plena observancia, las cuales se plasman en autos de seguimiento o de   cumplimiento.     

Así, por ejemplo, en materia de   acción popular, el artículo 34 de la Ley 472 de 1998 dispone que: “En la   sentencia el juez señalará un plazo prudencial, de acuerdo con el alcance de sus   determinaciones, dentro del cual deberá iniciarse el cumplimiento de la   providencia y posteriormente culminar su ejecución. En dicho término el juez   conservará la competencia para tomar las medidas necesarias para la ejecución de   la sentencia de conformidad con las normas contenidas en el Código de   Procedimiento Civil (…)”[132].    

En cuanto a la acción de   cumplimiento, el artículo 25 de la Ley 393 de 1997 establece que:    

“En firme el   fallo que ordena el cumplimiento del deber omitido, la autoridad renuente deberá   cumplirlo sin demora.    

Si no lo   hiciere dentro del plazo definido en la sentencia, el juez se dirigirá al   superior del responsable y le requerirá para que lo haga cumplir y abra el   correspondiente procedimiento disciplinario contra aquél. Pasados cinco (5) días   ordenará abrir proceso contra el superior que no hubiere procedido conforme a lo   ordenado y adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento   del mismo. El juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior   hasta que estos cumplan su sentencia. Lo anterior conforme a lo dispuesto en el   artículo 30 de la presente ley.    

De todas   maneras, el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso   concreto y mantendrá la competencia hasta que cese el incumplimiento”[133].    

El   origen de este tipo de medidas depende directamente de las órdenes proferidas en   la sentencia, puesto que su objetivo es asegurar su plena observancia. El debate   gira entonces exclusivamente en la eficacia de los efectos de dicha   providencia, sin que se ponga en riesgo la garantía de la cosa juzgada y el   principio de inmutabilidad del fallo. Precisamente, en la Sentencia T-086 de   2003[134], se explicó que:    

“El que se mantenga   la competencia del juez (…) con respecto a los remedios específicos que éste   puede adoptar para corregir la situación, se funda en dos razones. En primer   lugar, se trata de una regla necesaria para cumplir con el mandato según el cual   todas las autoridades estatales deben garantizar el goce efectivo del derecho   (artículo 2 C.P.). Por encima de las dificultades prácticas y trabas formales,   el juez está llamado a tomar las medidas que se requieran para que, en realidad,   la persona afectada pueda disfrutar de su derecho. Una sentencia (…) no puede   quedar escrita, tiene que materializarse en conductas positivas o negativas a   favor de las personas cuyo derecho fue amparado. La segunda razón es que el   remedio al que recurre un juez constitucional para salvaguardar un derecho, en   ocasiones no supone órdenes simples, ejecutables en un breve término mediante   una decisión única del destinatario de la orden, sino órdenes complejas, es decir, mandatos de   hacer que generalmente requieren del transcurso de un lapso significativo de   tiempo, y dependen de procesos decisorios y acciones administrativas que pueden   requerir el concurso de diferentes autoridades y llegar a representar un gasto   considerable de recursos, todo lo cual suele enmarcarse dentro de una   determinada política pública.”    

Aun cuando, por regla general, no les corresponde a las Altas Cortes el deber de   asegurar la observancia de sus fallos, en ciertos casos excepcionales, dichas   corporaciones judiciales proceden directamente a verificar si se han acatado o   no sus órdenes. Esta realidad plantea entonces una clara unidad de la sentencia   con los autos que se profieren para asegurar su cumplimiento, en los que por   virtud de una competencia otorgada por la ley, el juez constitucional puede   ajustar o modificar las órdenes dispuestas en el fallo, o si es del caso,   incluso expedir órdenes nuevas, que permitan restablecer el derecho comprometido   o, en general, asegurar la realización de la respectiva sentencia.    

Nótese como los autos posteriores que se dictan por el juez, si bien sólo miran   el cumplimiento de la decisión contenida en la sentencia que tiene efectos de   cosa juzgada, en la medida en que incluyen la posibilidad de ajustar o modificar las órdenes expuestas en dicha providencia, o incluso   adicionar nuevas, es posible que tengan   un impacto fiscal diferente, el cual, obviamente, escapa a la eventualidad de   ser discutido conforme a las órdenes originalmente planteadas en la sentencia.   Esto significa que los efectos de esta última, en virtud de una   competencia legítima  prevista en la ley, se pueden alterar y con ello   generar una discusión distinta respecto de su sostenibilidad.    

Precisamente, la unidad entre la sentencia y los autos de cumplimiento responde   al origen de una competencia y a la necesidad de entender que con ella no se   vulnera la garantía de la cosa juzgada. No obstante, dicha situación no supone   la reproducción de las órdenes y de los efectos de la sentencia, pues éstos son   susceptibles de ser modificados o adicionados, a través de los citados autos de   cumplimiento o de seguimiento, produciendo nuevas consecuencias en derecho,   entre otras, respecto del citado criterio de la sostenibilidad fiscal. Esta   circunstancia adquiere un rol particular cuando se trata de órdenes   complejas. Al respecto, en la Sentencia   T-086 de 2003[135],   se señaló que:    

“La posibilidad de   alterar las órdenes impartidas originalmente dentro de un proceso (…), tiene   sentido, en especial, cuando el juez adoptó una orden compleja para   asegurar el goce efectivo de un derecho. En   estas situaciones el remedio adoptado suele enmarcarse dentro de una política   pública del estado y puede significar plazos, diseños de programas,   apro­piación de recursos, elaboración de estudios o demás actividades   que no puedan realizarse de forma inmediata y escapan al control exclusivo de la   persona destinataria de la orden original. En ocasiones, por ejemplo, el juez   (…) se ve obligado a vincular a un proceso a varias autoridades administrativas,   e incluso a particulares, para que todas las personas, conjuntamente, logren   adoptar una serie de medidas necesarias para salvaguardar el goce efectivo del   derecho”[136].    

Obsérvese como, bajo el examen anterior, el incidente de impacto fiscal   contenido en el artículo 334 del Texto Superior, no tendría ningún efecto útil   si la aplicación del mismo se restringiese de manera exclusiva a los efectos de   la sentencia, sin tener en cuenta que ellos se pueden modificar y alterar a   partir de las medidas y órdenes de cumplimiento que se adopten por las máximas   corporaciones judiciales, a través de la expedición de autos de seguimiento   posteriores a aquella.    

Por esta   razón, la Corte considera que ningún reproche le cabe al legislador, por   consagrar la procedencia del IIF en aquellos casos en que se ajusten o   modifiquen las órdenes de la sentencia, o incluso se adicionen unas nuevas, a   través de autos proferidos con posterioridad a la misma, en virtud de la unidad   que se predica entre dichas providencias. En efecto, no se observa que esta   decisión implique el sacrificio de algún derecho, fin o valor constitucional.    

Por el   contrario, se trata de una determinación que goza de respaldo en el Texto   Superior, por una parte, en virtud de la aplicación del principio de efecto   útil, pues cuando el artículo 334 del Texto Superior señala que el citado   incidente tiene por objeto los “efectos” de las sentencias proferidas por   las máximas corporaciones judiciales, no sólo debe entenderse que se restringe a   las órdenes emitidas en tal acto judicial, sino que también incluye   aquellas que en virtud de las atribuciones de cumplimiento se alteran, modifican   o adicionan.    

Una   lectura en sentido contrario conduciría, por ejemplo, al absurdo de no poder   discutir la sostenibilidad de un auto que modifica sustancialmente los efectos   de una sentencia, cuando la orden inicial nunca garantizó el goce efectivo de un   derecho o luego devino en inane. Aun cuando podría afirmarse que de todos modos   el incidente puede intentarse contra los efectos de la sentencia, lo cual   tornaría improcedente discutir las órdenes emitidas en los autos, por virtud de   la unidad que caracteriza a dichas providencias, es conveniente precisar que   dicha alternativa no sólo es imposible sino también insuficiente. Lo primero,   porque el incidente se debe promover en el término de ejecutoria de la   providencia[137],   momento para el cual, en tratándose de la sentencia, todavía no se han proferido   los autos que buscan asegurar su cumplimiento; y, lo segundo, porque los nuevos   efectos que se producen en virtud de dicho auto –por lógica– no están contenidos   en el resuelve de la sentencia, toda vez que nacen a la vida jurídica con   posterioridad a ella.    

Por otra   parte, esta decisión también responde al principio de interpretación conforme,   por cuanto si el objeto último del IIF es salvaguardar el equilibrio en las   finanzas públicas, siempre que no se afecte en lo más mínimo la garantía de los   derechos constitucionales[138],   nada obsta para acceder a su procedencia en el caso de los autos de seguimiento   o de cumplimiento, cuando precisamente la sostenibilidad fiscal opera   exclusivamente como un instru-mento para alcanzar los objetivos del Estado   Social de Derecho.     

3.2.5.5.6. Ahora bien, a pesar de lo expuesto, se observa que las disposiciones   acusadas utilizan la siguiente formula en lo que corresponde a la hipótesis   objeto de análisis, esto es, “o los autos que se profieran con posterioridad   a la misma”.    

Al   respecto, esta Corporación debe señalar que aun cuando, por lo general, una vez   proferida una sentencia, las máximas corporaciones judiciales limitan la   expedición de autos al desarrollo de la citada atribución de velar por su   cumplimiento, en ciertas ocasiones, es posible que se acuda a esta modalidad de   providencias, por ejemplo, para responder una solicitud de aclaración, de   corrección de errores aritméticos o de nulidad del fallo.    

Cuando   se presenta una circunstancia como la expuesta, no podría habilitarse la   interposición del incidente de impacto fiscal, pues a menos que prospere una   solicitud de nulidad y sea necesario volver a proferir una sentencia, los   efectos de esta última seguirán siendo los mismos. La misma hipótesis   previamente señalada, se presentaría en aquellos casos en que el auto de   seguimiento o de cumplimiento, tan sólo tenga por objeto disponer la ejecución   de una orden dispuesta en la sentencia, sin ajustar o modificar su contenido, o   sin realizar variación alguna en lo decretado.    

En este   tipo de hipótesis, la posibilidad de presentar un incidente con fundamento en   que se promueve contra un auto proferido con posterioridad a la sentencia, en   criterio de la Corte, se traduciría en una violación del derecho al fallo   definitivo, como elemento esencial de la tutela judicial efectiva o derecho de   acceso a la administración de justicia (CP art. 229), por cuanto los efectos de   la sentencia seguirían siendo los mismos y el uso del incidente se convertiría   en una herramienta para dilatar la efectividad del fallo, ya que, como se   dispone en el artículo 9 de la Ley 1695 de 2013, su admisibilidad supone la   suspensión de lo ordenado. Sobre el alcance del citado derecho, en la Sentencia   C-641 de 2002[139],   se expuso que:    

“Esta Corporación ha señalado que en relación   con el derecho de acceso a la administración de justicia existe un derecho   constitucional fundamental a la sentencia en firme (o decisión ejecutoriada) y,   eventualmente, dependiendo del asunto litigioso y de los efectos previstos en el   ordenamiento jurídico a la autoridad de cosa juzgada. Precisamente, la Corte ha   sostenido que: ‘Todo juicio, desde su comienzo, está llamado a culminar, ya   que sobre las partes no puede ceñirse indefinidamente la expectativa en torno al   sentido de la solución judicial a su conflicto. En consecuencia, hay un   verdadero derecho constitucional fundamental a la sentencia firme y, por tanto,   a la autoridad de cosa juzgada (…) La sentencia con autoridad de cosa juzgada   representa, para la parte favorecida, un título dotado de plena validez y   oponible a todo el mundo, pues crea una situación jurídica indiscutible a partir   de la firmeza del fallo.’[140]    

Adicionalmente, en casos como los expuestos, al final de cuentas no se estaría   debatiendo sobre los efectos de la sentencia, como lo exige el artículo 334 del   Texto Superior, sino sobre el contenido de la misma, cuya decisión, como se   expuso en la Sentencia C-288 de 2012[141],   está protegida por el principio de la cosa juzgada. Precisamente, al no existir   modificación, cambio o alteración alguna en los efectos de la sentencia, ninguna   discusión referente a la sostenibilidad se podría presentar con posterioridad   sobre la misma, cuando el auto que le sigue se limita a resolver una nulidad,   decidir sobre una aclaración o limitarse a ejecutar lo ordenado. En efecto,   cuando se resuelve este tipo de pretensiones, el debate no gira en torno a las   consecuencias de fallado, sino sobre la decisión misma.    

A pesar de que el artículo 2 de la   Ley 1695 de 2013 señala que la procedencia del IIF se somete tanto en la   sentencia como en los autos posteriores a ella, a que se altere la   sostenibilidad fiscal, una habilitación tan amplia como la dispuesta en las   normas demandadas genera problemas de proporcionalidad, en la medida en que, en   ejemplos como los anteriormente expuestos, la procedencia del incidente   terminaría afectando de forma desmedida uno de los elementos esenciales del   derecho de acceso a la administración de justicia, como lo es, el derecho a   obtener una decisión judicial en firme.    

Por ello, en principio, la Corte   considera que las expresiones demandadas se deben declarar ajustadas a la   Constitución, en el entendido de que los autos a que se refieren son aquellos a   través de los cuales, sin importar su denominación, se   ajustan o modifican las órdenes de la sentencia, o se adicionan unas nuevas, con   incidencia autónoma en materia fiscal.    

3.2.5.5.7. Por último, esta Corporación debe determinar, si se presenta alguna   violación distinta de la expuesta, frente a otras garantías que integran el   derecho al debido proceso, como límite final de la potestad de configuración   normativa del legislador. Para ello se examinará, conforme lo exponen los   accionantes, si se desconocen el principio de igualdad (CP art. 13), los   principios de independencia y autonomía de la Rama Judicial (CP art. 228),  el   principio de sujeción a la ley (CP art. 230) y el principio de inmediatez de la   acción de tutela (CP art. 86).      

–   Respecto del principio de igualdad, las expresiones acusadas no establecen un   trato discriminatorio e injusto frente a la parte favorecida por un fallo   judicial, pues la procedencia del incidente se establece conforme a un parámetro   objetivo, en el que sin importar la condición del sujeto, lo que se busca es   generar un debate con miras a garantizar la sostenibilidad fiscal.    

–  En lo   que atañe a los principios de independencia y autonomía de la Rama Judicial y al   principio de sujeción a la ley, a diferencia de lo expuesto por los accionantes,   las disposiciones demandadas no declaran como interdictos a los magistrados de   las Altas Cortes, toda vez que –en principio– preservan su autonomía para   decidir con libertad sobre la prosperidad o no del incidente, sin quedar   subordinados a la solicitud presentada por los ministros o por el Procurador   General de la Nación[142].   Así se deriva de lo consagrado en el artículo 334 de la Constitución y en todo   caso aparece reiterado en el artículo 14 de la Ley 1695 de 2013, conforme al   cual: “Si la decisión que resuelve el incidente de impacto fiscal es   contraria a la parte que solicita su apertura, se acatará el fallo en los   términos que determine la alta corporación judicial”.    

– Por   último, en cuanto al principio de inmediatez de la acción de tutela, y ante la   necesidad de guardar coherencia con lo dispuesto en el primer cargo examinado,   esta Corporación considera necesario declarar la exequibilidad condicionada de   las expresiones demandadas, en el entendido de que, por existir reserva de ley   estatutaria, cuyo alcance ya se explicó[143],   dichas previsiones no se aplican a los autos que se expidan en materia de   tutela.    

3.2.5.5.8. En conclusión, la Corte encuentra que las expresiones acusadas se   ajustan a la Constitución, con los condicionamientos previamente expuestos,   dirigido a preservar la garantía del derecho constitucional a obtener una   decisión judicial en firme y a preservar la reserva de ley estatutaria respecto   de un régimen normativo que tiene la potencialidad de incidir en los efectos de   las decisiones adoptadas en el juicio de amparo. Por esta razón, como ya se   dijo, se declarará su exequibilidad, en el entendido de que, por existir reserva   de ley estatutaria, dichas previsiones no se aplican a los autos que se expidan   en materia de tutela y que los autos a que se refieren son aquellos a través de   los cuales, sin importar su denominación, se ajustan o modifican las órdenes de   la sentencia, o se adicionan unas nuevas, con incidencia autónoma en materia   fiscal.    

3.3. TERCER CARGO: Sobre la autonomía e independencia de   la Rama Judicial    

3.3.1. Norma demandada    

“ARTÍCULO 14. Si la   decisión que resuelve el incidente de impacto fiscal es contraria a la parte que   solicita su apertura, se acatará el fallo en los términos que determine la alta   corporación judicial, buscando con ello garantizar la primacía de los   derechos fundamentales y la autonomía e independencia judicial. En   todo caso, las máximas corporaciones judiciales tendrán en cuenta el plan   concreto de cumplimiento presentado por el Gobierno Nacional.”    

3.3.2.   Fundamentos de la demanda    

3.3.2.1. En la   demanda D-10093, se afirma que los apartes previamente reseñados desconocen la   autonomía e independencia judicial, en un contexto acorde con los pilares del   Estado Social de Derecho, el principio de igualdad, la razón de ser de la acción   de tutela y la prevalencia en el orden interno de los tratados internacionales   sobre derechos humanos. En este sentido, en lo que corresponde a la expresión:   “En todo caso, las máximas corporaciones judiciales tendrán en cuenta el plan   concreto de cumplimiento presentado por el Gobierno Nacional”, se señala que   su rigor normativo es contrario al Estado Social de Derecho, por cuanto le   otorga al Gobierno Nacional y no a la Administración de justicia, la realización   de los derechos fundamentales a través del citado plan de cumplimiento.    

En criterio de los   accionantes, la norma acusada no dice que las máximas corporaciones judiciales,   al rechazar el incidente de impacto fiscal, “podrán” tener en cuenta el plan   presentado por los representantes del poder ejecutivo, lo que dejaría a salvo la   parte demandada; por el contrario, su exigibilidad se impone de forma imperativa   cuando utiliza el vocablo “tendrán”. La gravedad del asunto se concreta en que   los magistrados que se aparten del citado documento, podrán ser sometidos a un   proceso disciplinario por infracción de una ley imperativa, en cuanto a la   sujeción del juez en su labor de administrar justicia. Dicha amenaza, así nunca   llegare a concretarse, es contraria a la independencia y autonomía de la Rama   Judicial.     

Al margen de lo   anterior, se estima que el precepto legal acusado desconoce el artículo 93 de la   Constitución Política, el cual les otorga primacía en el orden interno a los   tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por el Congreso de   la República. En aras de especificar esta acusación, se expresa que el artículo   2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales   (PIDESC), establece el principio de progresividad en la protección convencional   de los derechos humanos, en este caso, del derecho a la protección judicial   efectiva, el cual incluye como contrapartida la prohibición de retroceso en el   nivel de garantía obtenido en un Estado.    

Para poder adoptar   una medida regresiva, se exige una justificación adecuada y suficiente, a la luz   de la necesidad que plantea un contexto de crisis. Así las cosas, en la medida   en que el Estado colombiano no ha aducido la necesidad de una restricción en el   nivel de garantía de los derechos fundamentales,  mediante la imposición de   planes concretos de cumplimiento, la reforma legal demandada es contraria al   bloque de constitucionalidad.    

Por otra parte, en   lo que atañe a la expresión: “buscando con ello garantizar la primacía de los   derechos fundamentales y la autonomía e independencia judicial”, se sostiene   que desconoce el Estado Social de Derecho y los principios de autonomía e   independencia judicial, por cuanto al utilizar el verbo “buscar”, somete la   satisfacción de los fallos judiciales a “lo que sea posible realizar”, sin que   se tenga que asegurar su efectivo cumplimiento. En este orden de ideas, se   afirma que: “El Gobierno Nacional podría aducir que cumple el fallo en cuanto   autoridad ejecutiva ‘buscando’, esto es, ‘haciendo lo posible para’  garantizar los derechos fundamentales y los principios de autonomía e   independencia judicial, pese a que en la práctica no pueda ejecutarlo como   mandan los jueces”.    

3.3.2.2. En la   demanda D-10096, se sostiene que el artículo 14 desconoce el principio de   separación de funciones del poder público, ya que al negar la prosperidad del   incidente de impacto fiscal, se procederá al cumplimiento del fallo, de acuerdo   con el plan concreto propuesto por el Gobierno Nacional, lo que se traduce en   una restricción a la autonomía de la Rama Judicial, al someter sus decisiones a   lo planteado por el poder ejecutivo. En este contexto, se concluye que:    

“El hecho de que el plan   presentado por el Gobierno Nacional deba ser tenido en cuenta incluso cuando la   decisión sea contraria a la pretensión del mismo o de la Procuraduría, sin   necesidad de explicación más elaborada, desequilibra la igualdad entre las ramas   del poder público y denota supremacía bien sea por parte de los órganos de   control o de la Rama Ejecutiva, y más, si no se olvida que éstos actúan como   terceros y que quienes son los reales protagonistas son las partes en el   proceso”.    

3.3.3.    Intervenciones    

3.3.3.1. Intervención del   Ministerio de Justicia y del Derecho    

El Director de la Dirección de   Desarrollo del Derecho y del Ordenamiento Jurídico del Ministerio de Justicia y   del Derecho, solicita que se declare la exequibilidad de los apartes   cuestionados del artículo 14 de la Ley 1695 de 2013. Por una parte, el   interviniente precisa que la referencia al plan concreto de cumplimiento no   constituye un mandato imperativo, sino tan sólo un elemento de juicio para   evaluar la decisión de modificar, modular o diferir los efectos de una   sentencia. Y, por la otra, en cuanto al verbo “buscar” y al alcance que del   mismo infieren los accionantes, se señala que su lectura no puede realizarse de   forma aislada con el texto que le precede, el cual establece que “si la   decisión que resuelve el incidente de impacto fiscal es contraria a la parte que   solicita su apertura, se acatará el fallo en los términos que determine la alta   corporación judicial”. Esto significa que “la búsqueda de la garantía no es   una aspiración aleatoria a alcanzar sino el resultado lógico y directo del   cumplimiento del fallo en las condiciones ordenadas por la Corte”.    

3.3.3.2.   Intervención de la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República    

La Secretaria   Jurídica de la Presidencia de la República solicita que se declare la   exequibilidad de las expresiones demandadas del artículo 14 de la Ley 1695 de   2013, por cuanto la referencia a tener en cuenta el plan concreto de   cumplimiento presentado por el Gobierno Nacional, no es una norma imperativa que   limite la autonomía del juez. Se trata de un insumo dirigido a la judicatura   para que, a pesar de fallar en contra de quien solicita el incidente, en   consonancia con el principio de colaboración armónica, valore dicho documento en   etapas posteriores del trámite.    

3.3.3.3.   Intervención del Ministerio del Interior    

A través de   apoderado judicial, el Ministerio del Interior insta a que se declare la   exequibilidad del precepto legal demandado, ya que la referencia al plan de   cumplimiento sólo pretende servir de referencia para la decisión del juez, sin   obligarlo a su acatamiento. Precisamente, la Constitución Política establece que   es obligatorio el trámite del incidente, pero jamás vincula a las autoridades   judiciales con el plan propuesto para asegurar la sostenibilidad.    

La apoderada del   Ministerio de Hacienda y Crédito Público presenta los siguientes argumentos para   justificar la declaratoria de constitucionalidad del precepto demandado:    

(i) En primer   lugar, considera que los accionantes realizan una lectura errada de la   disposición acusada, en el entendido que no existe una sujeción de las   autoridades judiciales al plan concreto de cumplimiento, sino tan sólo un deber   de tomarlo como elemento de juicio al pronunciarse sobre la prosperidad o no del   incidente de impacto fiscal.     

(ii) En segundo   lugar, estima que por las mismas razones se debe descartar el cargo referente a   la supuesta violación de los instrumentos internacionales y, en concreto, del   artículo 2 del PIDESC[144],   no sin antes señalar que en ningún momento se desconoce el carácter progresivo   de las facetas prestacionales de algunos derechos, como expresamente se advierte   en el artículo 334 de la Constitución.    

(iii) Por último,   afirma que la expresión “buscando” debe ser interpretada a partir de un examen   integral de las normas que establecen y regulan el incidente de impacto fiscal y   que reconocen la intangibilidad y primacía de los derechos fundamentales. Así se   destacan: (a) el artículo 334 Superior que prohíbe menoscabar, restringir o   negar la protección efectiva de los derechos fundamentales; (b) el artículo 1 de   la Ley 1695 de 2013 que reitera el citado precepto constitucional; y (c) el   propio artículo 14 de la ley en cita, en el que se prescribe que con el   cumplimiento del fallo judicial se garantiza la primacía de los derechos   fundamentales y la autonomía e independencia judicial.      

3.3.3.5.   Intervención de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado    

La Directora de   Defensa Jurídica de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado solicita   que se declare la exequibilidad de los preceptos legales demandados. Para la   interviniente la lectura de la norma demandada no consagra ninguna expresión con   alcance imperativo, su referencia tan sólo tiene el peso de hacer un llamado   para que se analicen los argumentos expuestos, con miras a determinar –con plena   autonomía– si procede modular, modificar o diferir los efectos de un fallo, con   el objeto de evitar alteraciones serias en la sostenibilidad fiscal. No se trata   entonces de una regla con carácter impositivo, sino meramente facultativo.      

3.3.3.6.   Intervención de la Sección Primera de lo Sala de lo Contencioso Administrativo   del Consejo de Estado    

El Presidente de la   Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de   Estado pide declarar la inexequibilidad de la expresión: “En todo caso, las   máximas corporaciones judiciales tendrán en cuenta el plan concreto de   cumplimiento presentado por el Gobierno Nacional”, por las siguientes   razones: en primer lugar, si bien es cierto que la frase “tener en cuenta” no   equivale a “estar vinculado a”, no cabe duda de que la indeterminación del tipo   de sujeción que crea el verbo empleado, es la razón que motiva su retiro del   ordenamiento jurídico. Precisamente, la disposición acusada no precisa que se   espera que haga la autoridad judicial con el plan concreto de cumplimiento,   después de haber denegado la solicitud elevada por los funcionarios estatales   competentes. En la práctica ello podría conducir a entender que existe algún   tipo de obligatoriedad en lo propuesto, lo que resulta contrario no sólo a la   autonomía e independencia judicial, sino también al principio de separación de   poderes. Y, en segundo lugar, la única conducta válida que se deriva de la   Constitución, una vez es negado el incidente de impacto fiscal, es el de   proceder a cumplir lo ordenado por todos los medios dispuestos para el efecto,   sin que el plan propuesto pueda llegar a tener valor alguno.    

A diferencia de lo   expuesto, el interviniente considera que la expresión: “buscando con ello   garantizar la primacía de los derechos fundamentales y la autonomía e   independencia judicial”, debe ser declarada exequible. En su criterio, aun   cuando también la fórmula acogida no es la más afortunada, por ese sólo hecho no   puede ser retirada del ordenamiento jurídico. En efecto, a partir de una lectura   sistemática de la Ley 1695 de 2013, se infiere que una vez negado el incidente,   la autoridad responsable debe proceder a cumplir en su totalidad con lo   dispuesto, en consonancia con los deberes de protección de los derechos de las   personas, en los términos previstos en el artículo 2 del Texto Superior.     

3.3.3.7.   Intervención de la Corporación Excelencia en la Justicia (CEJ)    

La Directora   Ejecutiva de la Corporación Excelencia en la Justicia se opone a la pretensión   de inconstitucionalidad planteada en la demanda, por las siguientes razones: en   primer término, porque visto el trámite legislativo surtido frente al plan   concreto de cumplimiento, se observa que en un inicio se le otorgó un carácter   vinculante, cuyo alcance fue replanteado, en aras de no vulnerar los principios   de autonomía e independencia judicial. Así las cosas, “si el legislador aprobó   en definitiva una versión del artículo 14 que no autoriza al Gobierno al   cumplimiento del fallo desfavorable en los términos de su propio plan de   cumplimiento sino que, por el contrario, reserva para la Alta Corte (como debe   ser) el deber de señalar los términos en los cuales se debe acatar su decisión,   mal podría entenderse que el deber para las Altas Corporaciones de ‘tener en   cuenta’ el plan de cumplimiento presentado por el Gobierno se traduce en que su   decisión sobre el incidente de impacto fiscal deba ser la reproducción de dicho   plan”. No obstante, propone que el escenario se aclare mediante una sentencia   modulada en su contenido, en el sentido de declarar exequible el precepto   acusado, en el entendido de que el plan concreto no vincula ni obliga al   fallador.    

Por lo demás, en   cuanto al segundo punto objeto de análisis, considera que la demanda es   contraria a la carga de certeza, porque la lectura que se realiza de la   expresión: “buscando con ello garantizar la primacía de los derechos   fundamentales”, no tiene en cuenta los fines y principios constitucionales   del Estado, lo previsto en el artículo 334 del Texto Superior y la regulación   propuesta en la Ley 1695 de 2013, de donde se infiere que el cumplimiento de la   decisión no queda al arbitrio de la autoridad o a sus buenos oficios, sino a lo   dispuestos por la Alta Corporación judicial.     

El miembro   designado del citado Centro Colombiano de Derecho Procesal Constitucional afirma   que la sujeción al plan concreto de cumplimiento constituye un golpe al Estado   Social de Derecho, el cual también se vulnera con la expresión: “buscando con   ello garantizar la primacía de los derechos fundamentales y la autonomía e   independencia judicial”, por cuanto erige en obligación de medio y no de   resultado el respeto a los mencionados derechos constitucionales.    

3.3.3.9.   Intervención de la Academia Colombiana de Jurisprudencia    

Quien actúa a   nombre de la Academia Colombiana de Jurisprudencia solicita declarar la   exequibilidad de los preceptos acusados, pues a partir de una interpretación   sistemática de la Ley 1695 de 2013, la expresión “tendrán en cuenta el plan   de cumplimiento presentado por el Gobierno Nacional”, debe ser entendida en   el sentido de que las respectivas autoridades judiciales considerarán el plan de   que se trata, sin que tengan el deber de acatarlo, como emana del principio de   separación de funciones del poder público.    

3.3.3.10.   Intervenciones ciudadanas    

(i)   El ciudadano Andrés Felipe González Cetina presentó un escrito en el cual   solicita declarar la inexequibilidad de los preceptos legales acusados, por   cuanto obligan a los jueces a tener en cuenta siempre el plan concreto de   cumplimiento presentado por el Gobierno Nacional, al tiempo que crea inseguridad   jurídica al permitirle a este último decidir si cumple o no con las sentencias   proferidas por el Poder Judicial.    

(ii) Los ciudadanos Henry Alejandro Bolívar   Callejas y Daniel Roberto Salcedo Ramírez presentaron un escrito ante esta   Corporación en el que pidieron declarar la inexequibilidad de las expresiones   acusadas del artículo 14 de la Ley 1695 de 2013. En primer lugar, en cuanto al   plan concreto de cumplimiento, consideran que la forma como está redactado   conduce a la consagración de un imperativo a cargo de la Rama Judicial, lo cual   viola el principio de autonomía que le es propio (CP arts. 228 y 230). Esta   violación también se concreta en el desconocimiento del artículo 8 de la   Convención Americana de Derechos Humanos, el cual prevé como una de las   garantías judiciales de todo ciudadano, la existencia de un juez o tribunal   competente, independiente e imparcial. Este derecho convencional se ve   comprometido, en la medida en que la norma acusada implica “un sometimiento y   una restricción indebida al Poder Judicial por parte de la Rama Ejecutiva, al   tener el primero que someterse al criterio del segundo a la hora de resolver el   incidente de impacto fiscal”.    

En segundo lugar,   sostienen que la expresión: “buscando con ello garantizar la primacía de los   derechos fundamentales” tiene un alcance restringido, en la medida en que no   incluye otros derechos susceptibles de verse sometidos al incidente de impacto   fiscal, como ocurre, por ejemplo, con los derechos colectivos. Por esta razón,   aun cuando cabría una declaratoria de inexequibilidad por desconocer el artículo   2 del Texto Superior, también se podría condicionar su alcance, en el sentido de   que el término derechos fundamentales abarque los demás derechos contenidos en   la Constitución.      

3.3.4.    Concepto del Procurador General de la Nación    

A partir del examen de los   preceptos acusados incluidos en el artículo 14 de la Ley 1695 de 2013, el   Procurador General de la Nación solicita a la Corte realizar los siguientes   pronunciamientos:    

(i) En primer   lugar, en cuanto a la expresión: “En todo caso, las máximas corporaciones   judiciales tendrán en cuenta el plan concreto de cumplimiento presentado por el   Gobierno Nacional”, afirma que es posible derivar dos interpretaciones, una   de las cuales efectivamente es inconstitucional. En este sentido, por una parte,   existiría la lectura propuesta por los accionantes, conforme a la cual, a pesar   de que el incidente no prospere, en todo caso, en la decisión judicial, se   deberá seguir con el plan concreto de cumplimiento formulado por el ejecutivo.   En este evento, en palabras de la Vista Fiscal, se infringiría el principio de   independencia judicial, así como el mandato de división de poderes, ya que   habría una indebida intromisión en la labor de administrar justicia. Y, por la   otra, concurriría una lectura alternativa, derivada del sentido natural de las   palabras, por virtud de la cual “tener en cuenta” es simplemente   “tener presente o considerar” algo. Esta última lectura es la que se debe   apreciar como correcta, pues no sólo guarda armonía con el resto de   disposiciones que integran la Ley 1695 de 2013, sino que también se compadece   con la evolución legislativa que condujo a la aprobación de la disposición   cuestionada. No obstante lo anterior, por razones de seguridad jurídica, el   Procurador General de la Nación propone que la expresión acusada sea declarada   exequible, en el entendido de que el plan presentado por el Gobierno Nacional no   es de obligatorio cumplimiento o acatamiento por parte de las Altas Cortes, al   momento de tomar la decisión que ponga fin al incidente de impacto fiscal.    

(ii) En segundo   lugar, en lo que atañe a la expresión: “buscando con ello garantizar la   primacía de los derechos fundamentales y la autonomía e independencia judicial”,   el representante del Ministerio Público considera que el cargo no cumple con los   requisitos materiales mínimos para provocar un pronunciamiento de fondo, pues no   se explicó por los accionantes las razones por las cuales se considera que el   Constituyente consagró únicamente obligaciones de resultado respecto de los   derechos fundamentales.    

3.3.5.   Consideraciones de la Corte    

3.3.5.1.   Planteamiento problema jurídico y esquema de resolución    

3.3.5.1.1. De acuerdo con los   argumentos expuestos en las demandas D-10093 y D-10096, en las distintas   intervenciones y teniendo en cuenta el concepto de la Vista Fiscal, le   corresponde a esta Corporación establecer, si la decisión del legislador de   disponer que en aquellos eventos en los cuales el fallo que le pone fin al   incidente de impacto fiscal sea adverso al solicitante, las Altas Cortes deberán   tener en cuenta el plan concreto de cumplimiento presentado por el Gobierno   Nacional y deberán acatar el fallo “buscando con ello garantizar la primacía   de los derechos fundamentales y la autonomía e independencia judicial”,   desconocen los principios de separación de poderes, la autonomía e independencia   de la Rama Judicial y el Estado Social de Derecho.    

3.3.5.1.2. Para resolver el   problema jurídico planteado, este Tribunal inicial-mente se pronunciará sobre la   aptitud del cargo y en seguida hará una breve referencia a los principios de   separación de poderes y de autonomía e independencia de la Rama Judicial. Una   vez expuestos los anteriores elementos, y teniendo en cuenta lo señalado sobre   el criterio de sostenibilidad fiscal y el incidente de impacto fiscal en los   acápites 3.1.5.3, 3.1.5.4 y 3.1.5.5 de esta providencia, se concluirá con la   resolución del caso concreto.    

3.3.5.2. Cuestión previa:   examen sobre la aptitud del cargo    

En el asunto bajo examen, respecto   de la expresión: “buscando con ello garantizar la primacía de los derechos   fundamentales y la autonomía e independencia judicial”, la Vista Fiscal   considera que se debe proferir un fallo inhibitorio, ya que no se explicó por   los accionantes las razones por las cuales se considera que el Constituyente   consagró únicamente obligaciones de resultado respecto de los derechos   fundamentales.    

Teniendo en cuenta los   antecedentes expuestos, esta Corporación encuentra que el cargo formulado por   los accionantes, sí es susceptible de provocar un juicio de constitucionalidad,   pues la discusión que se plantea no gira en torno a la definición de la   naturaleza jurídica de los derechos fundamentales, ni tampoco sobre el contenido   de sus prestaciones, sino exclusivamente sobre el grado de satisfacción de los   mismos, cuando de por medio se encuentra un fallo que los ha amparado y ha   dispuesto, como consecuencia de ello, el cumplimiento de varias órdenes. El   problema constitucional que se plantea tiene que ver con el compromiso que se   asume por las autoridades públicas frente a la providencia objeto de discusión   por vía del incidente de impacto fiscal, cuando dicha solicitud es contraria a   la parte que solicita su apertura.    

Por consiguiente, a juicio de este   Tribunal, el argumento propuesto por el Ministerio Público para solicitar la   inhibición no está llamado a prosperar y, en su lugar, es procedente proferir   una sentencia de mérito.    

3.3.5.3. De   los principios de separación de poderes y de autonomía e independencia judicial   de la Rama Judicial    

3.3.5.3.1. La   separación funcional del Estado en distintas ramas y órganos del poder público   tiene como objetivo primordial garantizar la libertad de los asociados, al mismo   tiempo que racionaliza el ejercicio de dicho poder y permite el desarrollo más   eficiente de las diversas finalidades constitucionales encomendadas al aparato   estatal. En efecto, la separación funcional permite, por una parte, limitar el   alcance del poder que ejerce cada órgano y, por ende, restringir su indebida   injerencia sobre la actividad de los asociados, lo que se traduce en el goce   efectivo de una mayor libertad y; por la otra, asegura que los diversos órganos   tengan un mayor grado de especialización institucional, y le den un manejo más   técnico a sus funciones. Dicho manejo técnico se orienta a lograr que en un   mediano o largo plazo exista una eficiente utilización y asignación de los   recursos del Estado y, por lo tanto, se pueda cumplir con los fines impuestos a   cada órgano o rama del poder público.    

Tradicionalmente   la separación funcional de poderes ha estado vinculada a dos modelos teóricos:   uno acogido en la Europa continental que prohíja por una delimitación rígida y   otro de origen norteamericano vinculado con las fiscalizaciones interorgánicas   recíprocas, a través del denominado checks and balances[145].   Este último modelo reconoce la necesidad de fundar el gobierno democrático en la   distinción institucional entre los poderes, pero también asume que la vigencia   de las libertades y de los derechos depende de las reglas que permitan su   contención y armonización, a través de diversos mecanismos, como lo son los   controles interorgánicos y los requerimientos vinculados con el deber de   colaboración armónica.    

De acuerdo con la   jurisprudencia constitucional, la Constitución colombiana se inscribe en el   segundo modelo[146],   otorgándole a la separación funcional de poderes dos objetivos diferenciados. El   primero relativo a garantizar las libertades y   derechos de los ciudadanos, a través de la prohibición de la conformación de   poderes públicos omnímodos; y el segundo, dirigido a racionalizar la actividad   del Estado, mediante la instauración de ramas y órganos especializados, dotados   de autonomía e independencia para el cumplimiento de sus funciones.    

A partir de lo expuesto, se asume que la autonomía e   independencia se convierten en un supuesto esencial de la división de poderes,   no sólo porque garantizan la especialización de la Administración pública, sino   especialmente porque impiden la configuración de poderes omnímodos que pongan en   riesgo los derechos y libertades de los ciudadanos. Ahora bien, dicha autonomía   e independencia no son incompatibles con la implementación de mecanismos que   permitan controles recíprocos entre las autoridades o que las invite a actuar   bajo una labor de coordinación para lograr la satisfacción de los fines del   Estado. Al respecto, en la Sentencia C-971 de 2004[147], se señaló que:    

“El modelo por el cual optó el constituyente de   1991 mantiene el criterio conforme al cual, por virtud del principio de   separación, las funciones necesarias para la realización de los fines del Estado   se atribuyen a órganos autónomos e independientes. Sin embargo, la idea de la   separación está matizada por los requerimientos constitucionales de colaboración   armónica y controles recíprocos. Por virtud del primero, se impone, por un lado,   una labor de coordinación entre los órganos a cuyo cargo está el ejercicio de   las distintas funciones, y, por otro, se atenúa el principio de separación, de   tal manera que unos órganos participan en el ámbito funcional de otros, bien sea   como un complemento, que, según el caso, puede ser necesario o contingente, o   como una excepción a la regla general de distribución funcional, como cuando la   Constitución señala que el Congreso ejercerá determinadas funciones judiciales o   que la ley podrá atribuir excepcionalmente función jurisdiccional en materias   precisas a determinadas autoridades administrativas. (C.P. Art. 116)  Los   controles recíprocos, por su parte, se encuentran consagrados en diversas   disposiciones constitucionales, como aquellas que establecen y desarrollan la   función de control político del Congreso sobre el gobierno y la administración,   o las que regulan los órganos autónomos de control y vigilancia. En conjunto, la   estructura constitucional descrita responde al modelo de frenos y contrapesos   que tiene el propósito, no solo de obtener mayor eficiencia en el desarrollo de   las funciones a través de las cuales el Estado atiende a la satisfacción de sus   fines, sino, y principalmente, de garantizar una esfera de libertad para las   personas, por efecto de la limitación del poder que resulta de esa distribución   y articulación de competencias.”    

Como se infiere de lo expuesto, si bien el principio de   colaboración armónica permite que en el ejercicio de las funciones de una   autoridad, se cuente con la concurrencia de otra, para lograr el desarrollo   cabal de los fines del Estado. Dicha alternativa tiene límites dirigidos   precisamente a preservar la autonomía e independencia de cada poder. En este   sentido, en criterio de este Tribunal, las atribuciones que tienen su origen a   partir de la articulación del citado mandato de colaboración, se sujetan a la   imposibilidad de (i) reemplazar el poder concernido en el ejercicio de sus   competencias, o (ii) de incidir con un grado de intensidad tal que anule su   independencia y autonomía[148].    

3.3.5.3.2. Dentro de este contexto, en tratándose de la   administración de justicia, la garantía de la separación de poderes se ve   reforzada por la importancia que asume en el ámbito constitucional: la   independencia y autonomía del poder judicial (CP arts. 116, 228 y 230). Su   consagración es de vital importancia, pues los jueces cumplen un papel   trascendental en el Estado, dirigido a garantizar los derechos de los ciudadanos   y a servir como instrumento para la solución pacífica de las controversias.    

La independencia y autonomía de los jueces, como principio   constitucional, se expresa a través del cumplimiento estricto de la cláusula   contenida en el artículo 230 de la Constitución, conforme a la cual, en sus   providencias, los jueces sólo están sometidos al imperio de la ley. Para la   jurisprudencia constitucional, esta cláusula implica un límite para las   actividades de los demás poderes públicos, que exige que los jueces no sean   condicionados, coaccionados o incididos, al momento de adoptar sus decisiones,   por ningún factor distinto de la aplicación del ordenamiento jurídico y del   análisis objetivo e imparcial de los hechos materia de debate judicial. Sobre   este punto, en la Sentencia C-037 de 1996[149],   que estudió la constitucionalidad de la Ley Estatutaria de Administración de   Justicia, se expuso:    

“(…) el propósito fundamental de la función   judicial dentro de un Estado de derecho, es el de impartir justicia a través de   diferentes medios, como son la resolución de los conflictos que se susciten   entre particulares, o entre éstos y el Estado, el castigo a las infracciones a   la ley penal y la defensa del principio de legalidad. Para ello, la   administración de justicia debe descansar siempre sobre dos principios básicos   que, a su vez, se tornan esenciales: la independencia y la imparcialidad de los   jueces // La independencia, como su nombre lo indica, hace alusión a que los   funcionarios encargados de administrar justicia no se vean sometidos a presiones   o, como lo indica la norma bajo estudio, a insinuaciones, recomendaciones,   exigencias, determinaciones o consejos por parte de otros órganos del poder,   inclusive de la misma rama judicial, sin perjuicio del ejercicio legítimo por   parte de otras autoridades judiciales de sus competencias constitucionales y   legales. (…) La autonomía del juez es, entonces, absoluta. Por ello la Carta   Política dispone en el artículo 228 que las decisiones de la administración de   justicia ‘son independientes’, principio que se reitera en el artículo 230   superior cuando se establece que ‘Los jueces, en sus providencias, sólo están   sometidos al imperio de la ley’, donde el término ‘ley’, al entenderse en su   sentido general, comprende en primer lugar a la Constitución Política.”    

Para el caso particular de la Rama Judicial, en virtud de lo   expuesto, es preciso resaltar que el principio de colaboración armónica tan sólo   puede operar bajo la limitación reseñada. Esto significa que los jueces gozan de   plena autonomía para proferir sus decisiones, sujetos exclusivamente al   ordenamiento jurídico, y amparados contra toda incidencia externa que los limite   en el desarrollo de sus funciones. Conforme a esta argumentación, en la   Sentencia C-1643 de 2000[150],   la Corte insistió en que: “la conducta del juez, cuando administra justicia, no   puede jamás estar sometida a subordinación alguna, al punto que dentro de esta   óptica es posible reconocerlo como un sujeto único, sin superior del cual deba   recibir órdenes, ni instrucciones ni ser objeto de presiones, amenazas o   interferencias indebidas. Además, como corolario del principio en referencia,   los demás órganos del Estado tienen el deber jurídico de prestarles la necesaria   colaboración para que se cumplan las decisiones judiciales.”    

En conclusión, es indudable que la autonomía e independencia   del poder judicial no se restringe a ser una expresión del principio de   separación de poderes, ya que representa la idea misma de justicia dentro de un   Estado democrático. Por virtud de lo anterior, en lo que atañe al ejercicio de   la función jurisdiccional, los jueces están sometidos exclusivamente a la   aplicación del ordenamiento jurídico vigente y al análisis imparcial de los   hechos materia de debate judicial, como expresión del principio de imparcialidad   judicial. Lo anterior implica que si bien se aceptan mecanismos de colaboración   armónica y de control recíproco en el desarrollo de dicha función, su   consagración no puede incidir o interferir en el ámbito de adopción de las   decisiones judiciales.    

3.3.5.4. Del   caso en concreto    

3.3.5.4.1. Como se expuso en el acápite de antecedentes, en el   presente caso, el examen de inconstitucionalidad propuesto por los accionantes   contra el artículo 14 de la Ley 1695 de 2013, se distingue a partir de lo   previsto en dos de las normas que lo integran. Por una parte, se cuestiona la   expresión: “buscando con ello garantizar la primacía de los derechos   fundamentales y la autonomía e independencia judicial”, y por la otra, la   afirmación conforme a la cual: “En todo caso, las máximas corporaciones   judiciales tendrán en cuenta el plan concreto de cumplimiento presentado por el   Gobierno Nacional”.    

En cuanto a la   primera, se sostiene que desconoce el Estado Social de Derecho y los principios   de autonomía e independencia judicial, por cuanto al utilizar el verbo “buscar”,   la norma somete la satisfacción de los fallos objeto de IIF a aquello que sea   posible realizar, sin que en la práctica se tenga que asegurar su efectivo   cumplimiento. Frente a este cargo, la mayoría de los intervinientes consideran   que los accionantes realizan una lectura aislada de la norma[151],   sin tener en cuenta lo que se prevé en la Constitución y en la misma Ley 1695 de   2013, sobre el alcance del citado incidente. Por su parte, los intervinientes   que coadyuvan la acusación planteada, además de reiterar las razones expuestas   por los demandantes, dicen que la expresión cuestionada tiene un alcance   restringido por cuanto no incluye a los derechos colectivos[152].   Por último, como ya se dijo y se examinó, el Procurador General de la Nación   solicitó la expedición de un fallo inhibitorio.    

La mayoría de los intervinientes   solicitan la declaratoria de exequibilidad de la expresión acusada[153],   con fundamento en las siguientes razones: (i) la referencia al plan de   cumplimiento no constituye un mandato imperativo, sino tan sólo un elemento de   juicio para evaluar la decisión de modificar, modular o diferir los efectos de   una sentencia; y (ii) se trata de un insumo dirigido a la judicatura para que, a   pesar de fallar en contra de quien solicita el incidente, en consonancia con el   principio de colaboración armónica, los jueces puedan valorar dicho documento en   etapas posteriores del trámite. Por lo demás, para uno de los intervinientes, un   examen histórico de la norma muestra que el legislador le quitó el elemento   obligacional, más, sin embargo, por razones de seguridad jurídica, se debería   declarar su exequibilidad, en el entendido que el plan concreto no vincula ni   obliga al fallador[154].         

A diferencia de lo expuesto, otros   intervinientes solicitan la declaratoria de inexequibilidad de la norma acusada[155],   a partir de la exposición de los siguientes argumentos: (i) la indeterminación   del tipo de sujeción que crea el verbo empleado, es la razón que motiva su   inconstitucionalidad, pues una interpretación posible es que obliga a las   autoridades judiciales, en contra de los principios de autonomía e independencia   judicial; y (ii) luego de proferida la decisión que resuelve el IIF, la única   conducta válida es la de proceder al cumplimiento de lo fallado, momento para el   cual el plan no puede tener ningún valor.    

Finalmente, en criterio de la   Vista Fiscal, lo procedente es proferir un fallo modulado, ya que una de sus   posibles interpretaciones de la disposición acusada es que las Altas Cortes se   encuentran sometidas a lo señalado en el plan de cumplimiento, lo cual   constituiría una intromisión en la labor de administrar justicia. Por ello, se   propone que se sea declarada exequible, en el entendido de que el plan   presentado por el Gobierno Nacional no es de obligatorio cumplimiento por parte   de las máximas corporaciones judiciales, al momento de adoptar la decisión que   pongan fin al IIF.    

3.3.5.4.2. A partir de los argumentos expuestos en las demandas D-10093   y        D-10096, en las distintas   intervenciones y en el concepto de la Vista Fiscal, la Corte procederá a   realizar un pronunciamiento separado frente a cada una de las expresiones   demandadas.    

3.3.5.4.3. En primer lugar, en lo que atañe a la fórmula adoptada por el   legislador, por virtud de la cual, una vez resuelto el incidente de forma   contraria a la parte que solicitó su apertura, se debe proceder a acatar el   fallo en los términos que determine la alta corporación judicial, “buscando   con ello garantizar la primacía de los derechos fundamentales y la autonomía e   independencia judicial”, en criterio de la Corte, no quebranta en forma   alguna el Estado Social de Derecho y los principios de autonomía e independencia   judicial, por las siguientes razones:    

(i) Una   interpretación literal o semántica de la disposición acusada muestra que el   verbo “buscar”, no se vincula con el contenido de la decisión objeto de   incidente, como lo afirman los accionantes, sino con la consecuencia que se   deriva de que la decisión sea contraria a la parte que solicitó su apertura.   Vista en un contexto general, la norma en cita señala que:    

“Artículo 14.- Si la decisión que resuelve el   incidente de impacto fiscal es contraria a la parte que solicita su apertura,   se acatará el fallo en los términos que determine la alta corporación judicial,  buscando con ello garantizar la primacía de los derechos   fundamentales y la autonomía e independencia judicial. (…)”[156].    

Cuando el   precepto demandado consagra el verbo “buscar” con la preposición “con”,   lo que hace es expresar la relación que existe entre las dos partes de la   oración: la primera, dirigida a resaltar el carácter vinculante del fallo   adoptado por la alta corporación judicial, cuando no prospera el incidente de   impacto fiscal; y la segunda, señalando que, en dicho caso, el reconoci-miento   de la obligatoriedad de lo adoptado, lo que pretende es garantizar la primacía   de los derechos fundamentales y la autonomía e independencia judicial.    

(ii) Aunado a lo   anterior, el uso del método de interpretación sistemática conduce a la misma   conclusión. En efecto, tal y como se expuso en el acápite 3.1.5.4 de esta   providencia, el alcance del IIF se encuentra restringido a los efectos de la   sentencia, como expresamente lo dispone el artículo 334 del Texto Superior y lo   reitera el artículo 12 de la Ley 1695 de 2013[157],   lo que involucra que la decisión adoptada está resguardada por la garantía de la   cosa juzgada constitucional. Así las cosas, la protección del derecho contenida   en la parte resolutiva de un fallo no puede ser controvertida, ni desconocida   por cuenta del incidente, vale decir, se mantiene incólume. Lo anterior implica   que, una vez resuelto el citado instrumento, las decisiones allí dispuestas, en   los términos señalados por la Alta Corte, son plenamente exigibles[158].    

La norma   demandada no altera esta regla constitucional, por el contrario, la reitera,   cuando señala que: “Si la decisión que resuelve el incidente de impacto   fiscal es contraria a la parte que solicita su apertura, se acatará el fallo   en los términos que determine la alta corporación judicial (…)”[159].   A continuación, en los mismos términos previstos en la Constitución, resalta que   dicha obligatoriedad apunta a salvaguardar la primacía de los derechos   fundamentales y la autonomía e independencia de la Rama Judicial.    

– En cuanto a lo   primero, en la medida en que el propio Texto Superior le otorga un peso   específico, a manera de cláusula prohibitiva, a la protección de los derechos   fundamentales. En este sentido, no sobra recordar que el parágrafo del artículo   334 de la Carta Política, dispone que: “Al interpretar el presente artículo,   bajo ninguna circunstancia, autoridad alguna de naturaleza administrativa,   legislativa o judicial, podrá invocar la sostenibilidad fiscal para menoscabar   los derechos fundamentales, restringir su alcance o negar su protección   efectiva”[160].  Mandato que guarda plena armonía con la parte dogmática de la Constitución,   en la que se consagra que: “El Estado reconoce, sin discriminación alguna, la   primacía de los derechos inalienables de la persona (…)”[161].    

Por lo demás,   valga la pena aclarar que este precepto no se ve afectado por la declaratoria de   inconstitucionalidad de la procedencia del IIF respecto de las providencias   proferidas en el marco de la acción de tutela, pues es posible que el incidente   se promueva respecto de otras acciones que indirectamente pueden tener efecto   los derechos fundamentales, como ocurre desde una perspectiva general con las   sentencias que se profieren en ejercicio de la atribución de control abstracto   de constitucionalidad.    

– Respecto de lo   segundo, porque uno de los elementos claves que condujo a entender que el IIF no   constituía una sustitución de la Constitución, en relación con el principio de   separación de poderes y los principios de autonomía e independencia judicial[162],   se encuentra en que el artículo 334 del Texto Superior mantiene la decisión   acerca de la procedencia o no del citado incidente, en el ámbito exclusivo del   ejercicio de la potestad jurisdiccional. Por esta razón, una de las opciones   válidas que surge, una vez agotado el trámite respectivo, es que se mantengan   las órdenes emitidas desde el principio, en cuyo caso la decisión es de   obligatorio cumplimiento.    

Obsérvese como, a   partir de lo expuesto, se entiende que la expresión acusada es una consecuencia   directa de ambos mandatos constitucionales, pues cuando se dice que el fallo se   debe acatar en los términos que determine la alta corporación judicial, si el   incidente es contrario a la parte que solicite su apertura, al final de cuentas,   como lo indica su contenido normativo, lo que está buscando es preservar la   cláusula prohibitiva de protección a los derechos fundamentales, en un contexto   acorde con la plena exigibilidad de los principios de independencia y autonomía   judicial. Por esta razón, en la parte resolutiva de esta decisión, se declarará   la exequibilidad de la expresión acusada prevista en el artículo 14 de la Ley   1695 de 2013.    

3.3.5.4.4. En   segundo lugar, en lo que atañe al resto de lo previsto en el artículo reseñado,   por virtud del cual: “En todo caso, las máximas corporaciones judiciales   tendrán en cuenta el plan concreto de cumplimiento presentado por el Gobierno   Nacional”, es necesario realizar las siguientes consideraciones:    

(i) Una   aproximación a la norma conduce a entender que de ella se derivan dos posibles   interpretaciones. La que se propone por los accionantes, en el sentido de   advertir que, a pesar de que el incidente no prospere, en todo caso, en la   decisión judicial, se deberá seguir el plan concreto de cumplimiento presentado   por el ejecutivo. Dicho plan consiste en uno de los documentos que se deben   acompañar con la sustentación[163],   dirigido a exponer la forma como se puede armonizar las órdenes dispuestas en el   fallo con el criterio de la sostenibilidad fiscal.    

En este evento,   sin lugar a dudas, como se expuso en el acápite 3.3.5.3.2 de esta providencia,   se infringirían los principios de autonomía e independencia judicial, así como   el principio de división de poderes, pues las Altas Cortes ya no estarían   sometidas de manera exclusiva a la aplicación del ordenamiento jurídico y al   análisis imparcial de los hechos materia de debate, sino a una intromisión   externa que restringiría indebidamente el ejercicio de su potestad   jurisdiccional. En efecto, la obligación de seguir el plan concreto de   cumplimiento implicaría, en último término, que la decisión judicial estaría   mediada o condicionada por la propuesta que en su momento presentó el Gobierno   Nacional. Al final de cuentas, en una hipótesis como la expuesta, la   materialidad del fallo dependería de la Rama Ejecutiva del poder público, la   cual carece de dicha atribución en esta materia, conforme a una lectura armónica   de los artículos 116 y 334 del Texto Superior.    

Aunado a ello, si   el Gobierno Nacional, a través de los ministros, tiene la condición de parte en   el incidente[164]  y, por ello, un interés directo en las resultas del mismo, se desconocería el   principio de imparcialidad (CP arts. 209 y 230), cuando, al final de cuentas,   tendría la última palabra sobre la posibilidad de modificar, modular o diferir   los efectos de las sentencias o de los autos que se dicten con posterioridad a   la misma.     

(ii) Sin   perjuicio de lo anterior, una lectura alternativa de la norma, como lo sugieren   varios intervinientes, es que se entienda que la expresión: “tener en cuenta”,   responde al sentido natural de las palabras, esto es, tener presente o   considerar algo.    

No obstante, esta   aproximación exterioriza el siguiente problema, y es que sí la decisión ya se   adoptó, no se precisa qué es lo que se espera que la autoridad judicial haga con   dicho plan. Para la Corte, es claro que ello no supone el hecho de tenerlo en   cuenta al momento de resolver el incidente, pues para ello se ordena presentarlo   con la sustentación[165]  y luego explicarlo en la audiencia de impacto fiscal[166].    

Al revisar los   antecedentes legislativos de la norma, se observa que desde el inicio se planteó   la necesidad de buscar una fórmula para que, en caso de que las Altas Cortes,   negarán la procedencia del IIF, el Gobierno pudiera acatar el fallo de acuerdo   con el plan de cumplimiento por él propuesto. En este orden de ideas, en la   Plenaria del Senado de la República, en el segundo debate, siguiendo lo   propuesto en el informe de ponencia, se aprobó la siguiente disposición:    

“Artículo nuevo. Si la decisión que resuelve el incidente de   impacto fiscal vulnera la sostenibilidad fiscal, el Gobierno Nacional acatará el   fallo en los términos contenidos en el plan de cumplimiento de que trata el   artículo 6º de la presente ley.    

Se entiende que se vulneran la sostenibilidad fiscal cuando la decisión   del incidente impide la garantía, efectividad y realización total o parcial de   los demás principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución en el   mediano plazo. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público expondrá ante la   respectiva Corporación las razones que sustentan tal vulneración.    

Parágrafo. Lo anterior, en ningún caso, constituirá fraude a   resolución judicial”[167].    

En la Cámara de   Representantes, el parlamentario José Joaquín Camelo Ramos, planteó un amplio   debate sobre la citada disposición y señaló que la misma convertiría en papel   las decisiones de las Altas Cortes. Por ello, propuso el siguiente texto   alternativo:    

“Si la decisión que resuelve el incidente de impacto fiscal es contraria   a la parte que solicita su apertura, el Gobierno Nacional acatará el fallo en   los términos que determine la Alta Corporación Judicial, buscando con ello   garantizar la primacía de los derechos fundamentales y la autonomía e   independencia judicial.    

En todo caso la decisión de modular, modificar o diferir en el tiempo los   efectos del fallo judicial, sometido al trámite del incidente de impacto fiscal,   será potestativa para las Altas Corporaciones Judiciales”[168].    

A pesar de que el   mismo se presentó en Comisión, su aprobación final tan sólo se dio en Plenaria,   en la que, como se deriva de la comparación de los textos, se reemplazó el   inciso segundo propuesto, por la fórmula que se cuestiona en este proceso de   inconstitucionalidad, a saber: “En todo caso, las máximas corporaciones   judiciales tendrán en cuenta el plan concreto de cumplimiento presentado por el   Gobierno Nacional”. Pese a que no se encuentra una explicación concreta que   justifique el cambio, el mismo parece sugerir la idea de recordarle al juez que   debe considerar o tener en cuenta los argumentos expuestos por el Gobierno   Nacional.    

Como la norma se   refiere al momento final del trámite del incidente, esto es, cuando la decisión   ya fue adoptada, la única alternativa viable es que se entienda que el documento   que contiene el plan concreto de cumplimiento, se deberá considerar en caso de   que se decida hacer uso de las atribuciones de seguimiento, con las que,   excepcionalmente, en materia constitucional, cuentan las Altas Cortes.    

En este contexto,   la norma propuesta se convertiría en un llamado para que la judicatura, a pesar   de fallar en contra de la parte que solicita la apertura del incidente, en   consonancia con el principio de colaboración armónica, valore el citado   documento en las etapas posteriores que impliquen verificar o acreditar el   cumplimiento de lo ordenado. Esta lectura no sólo tendría congruencia con el   citado principio previsto en el artículo 113 Superior, sino que también   cumpliría con el propósito del incidente, el cual, finalmente, consiste en poner   de presente una situación que podría comprometer la sostenibilidad fiscal.    

(iii) A pesar de   lo anterior, aún en el escenario previamente mencionado, la primera opción   interpretativa sería válida y generaría consecuencias en derecho. En efecto, se   podría considerar que al momento de hacer seguimiento a un fallo que fue   examinado respecto de su impacto fiscal, cuando el mismo no haya prosperado, las   máximas corporaciones judiciales tendrían que estar sujetas a lo señalado en el   plan concreto de cumplimiento presentado con anterioridad por el ejecutivo, al   momento de adoptar cualquier decisión.    

Con miras   entonces a preservar la independencia y autonomía de la Rama Judicial, en un   contexto acorde con el principio de seguridad jurídica, esta Corporación   considera que debe excluirse de la norma cualquier alternativa que conduzca a   entender que el plan concreto de cumplimiento vincula y obliga al fallador, sólo   de esa manera se preserva su rol como herramienta para cristalizar el principio   de colaboración armónica.    

Por esta razón,   en la parte resolutiva de esta providencia se declarará su exequibilidad, en el   entendido de que dicho plan no es de obligatoria observancia, ni acatamiento por   parte del fallador.    

3.4. CUARTO CARGO: Sobre la motivación mínima del incidente de   impacto fiscal    

3.4.1. Norma demandada    

“ARTÍCULO 6o. CONTENIDO DEL INCIDENTE. La sustentación del incidente de impacto   fiscal deberá contener lo siguiente:    

1. Las posibles  consecuencias de la providencia en la sostenibilidad de las finanzas públicas.    

2. Las condiciones específicas que explican   dichas consecuencias.    

3. Los planes concretos para el   cumplimiento de la sentencia o de los autos que se profieran con posterioridad a   la misma, que aseguren los derechos reconocidos en ella, en un marco de   sostenibilidad fiscal.    

PARÁGRAFO. A la sustentación del incidente de impacto   fiscal se acompañará como anexo concepto del Ministerio de Hacienda y Crédito   Público.”    

3.4.2.   Fundamentos de la demanda    

En la demanda   D-10093, los accionantes sostienen que la expresión “posibles” es contraria a   los artículos 2, 5 y 86 de la Constitución Política, puesto que hace prevalecer   consecuencias “meramente probables” sobre la garantía efectiva de los derechos   constitucionales (CP art. 2), sobre la primacía de los derechos inalienables de   las personas (CP art. 5) y sobre la protección inmediata y efectiva de los   derechos fundamentales (CP art. 86). Desde esta perspectiva, consideran que la   vigencia de los citados mandatos obliga a demostrar que las finanzas públicas   efectivamente se verán afectadas como consecuencia de la providencia sometida al   IIF. En general, afirman que la forma cómo se propone la disposición acusada   produce una tensión entre los derechos fundamentales y los fines colectivos,   dándole prioridad a estos últimos sobre la base de meras “conjeturas”.    

3.4.3.    Intervenciones    

El Director de la   Dirección de Desarrollo del Derecho y del Ordenamiento Jurídico del Ministerio   de Justicia y del Derecho, pide que se declare la exequibilidad de la expresión   “posibles” prevista en el artículo 6 de la Ley 1695 de 2013, por cuanto no tiene   el alcance de indeterminación alegado por los accionantes, ya que se trata de un   precepto normativo que se somete al principio económico de mayor veracidad.    

En este sentido, en   tratándose de cifras presupuestales que están sujetas a la variación propia de   la dinámica macroeconómica, no puede hablarse de valores ciertos sino de sumas   aproximadas. Por ello, en la medida en que el  fundamento del IFF es la   alteración de las finanzas públicas, no es procedente su ejercicio a partir de   la demostración de costos concretos.    

3.4.3.2.   Intervención de la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República    

La Secretaria   Jurídica de la Presidencia de la República solicita la expedición de un fallo   inhibitorio, ya que el precepto legal acusado no se sustenta en “eventuales”   consecuencias negativas en las finanzas públicas, sino en la necesidad de   formular el incidente, de acuerdo con hechos concretos y con proyecciones   probables y verificables. Lo que la norma quiere indicar es que esas   consecuencias son futuras, es decir, no pueden verificarse en el momento mismo   en que se promueve el incidente, por lo que es justamente a través de su   trámite, en donde se realizará dicha demostración. Así las cosas, en criterio de   la interviniente, los demandantes parten de una interpretación inadecuada de la   norma.    

3.4.3.3.   Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público    

La apoderada del   Ministerio de Hacienda y Crédito Público pide que se declare la exequibilidad de   la expresión legal acusada. En su opinión, los accionantes construyen su cargo a   partir de una interpretación incorrecta de la norma, pues concluyen que el   legislador le dio prevalencia a una mera probabilidad de afectación de la   sostenibilidad fiscal, sobre el efectivo cumplimiento de una providencia. Para   la interviniente, por el contrario, una lectura integral no sólo del artículo   reseñado sino de toda ley, conduce a una interpretación distinta, conforme a la   cual es obligación plantearle a las autoridades judiciales las diferentes   aristas en las que una providencia puede afectar la sostenibilidad fiscal, para   que, con fundamento en ello, estas últimas tengan los suficientes elementos de   juicio para adoptar una decisión.    

3.4.3.4.   Intervención de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado    

La Directora de   Defensa Jurídica de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado solicita   que se declare la exequibilidad de la expresión demandada, pues el cargo se   fundamenta en meras conjeturas, que no corresponden a una lectura armónica de la   ley. En efecto, la alteración debe estar plenamente acreditada, ya que es   obligatorio especificar las consecuencias que se generan sobre la estabilidad de   las finanzas públicas, conforme lo ordena el numeral 2 del artículo 6 de la Ley   1695 de 2013. Por lo demás, también se exige un concepto del Ministerio de   Hacienda y Crédito Público, entidad encargada de la administración de los   recursos del Estado.        

3.4.3.5.   Intervención de la Sección Primera de lo Sala de lo Contencioso Administrativo   del Consejo de Estado    

Para el Presidente   de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de   Estado la expresión acusada debe ser declarada inexequible. En términos   generales, señala que la redacción del enunciado normativo contenido en el   artículo 6 de la Ley 1695 de 2013 termina por abrir las puertas a solicitudes   basadas en meras conjeturas, desconociendo los principios de seguridad jurídica   y el mandato de protección de los derechos fundamentales. En sus propias   palabras, expone que:    

“[El] trámite incidental   previsto únicamente debe ser viable allí donde existan razones serias y   debidamente documentadas que muestren como razonable y necesaria la apertura de   esta instancia de deliberación post-procesal sobre los efectos de una sentencia.   Permitir que cualquier inquietud o preocupación de la Administración por los   efectos de un fallo dé lugar a la apertura del incidente y a la subsecuente   suspensión de la efectividad de las órdenes contenidas en la sentencia   supondría, sin duda, un atentado contra los principios invocados por los   demandantes. En contraste, esto es, de presentarse una petición clara y   debidamente soportada en evidencias indispensables para sustentar lo pedido, se   estará frente a una restricción legitima, que tan sólo busca propiciar un debate   que coyunturalmente se estima útil para la sostenibilidad fiscal”.      

3.4.3.6.   Intervención de la Corporación Excelencia en la Justicia (CEJ)    

La Directora   Ejecutiva de la Corporación Excelencia en la Justicia se opone a la declaratoria   de inconstitucionalidad de la expresión: “posibles”, por cuanto la demanda se   funda en una lectura descontextualiza de las exigencias que justifican el   incidente de impacto fiscal. Para el efecto, explica que la determinación de las   posibles consecuencias para la sostenibilidad fiscal no es el único requisito   que se impone, pues el mismo artículo 6 exige establecer las  “condiciones específicas que explican dichas consecuencias” y “los   planes concretos para el cumplimiento de la sentencia o de los autos”.   Además, como anexo de la sustentación de la solicitud, se debe incluir un   “concepto del Ministerio de Hacienda”.    

Al realizar una   lectura integral como la propuesta, se diluye el argumento de los accionantes,   ya que es claro que el incidente no se plantea a partir de meras conjeturas. Lo   que ocurre es que las consecuencias negativas no siempre son determinables con   precisión desde el momento en que se profiere la sentencia, sino que dependen de   eventos futuros. En esta medida, es entendible que en algunos eventos la   estimación sobre el impacto fiscal deba realizarse con base en escenarios y   estimaciones de las distintas variables, sin que de ello se infiera que se trata   de una solicitud vaga o imprecisa.      

3.4.3.7.   Intervención de la Academia Colombiana de Jurisprudencia    

Quien actúa a   nombre de la Academia Colombiana de Jurisprudencia solicita a la Corte declarar   la exequibilidad de la expresión: “posibles”, consagrada en el artículo 6 de la   Ley 1695 de 2013, pues el cargo se sustenta en una visión eminentemente   subjetiva de los accionantes, la cual no se deriva de una lectura sistemática de   la citada ley. Por lo demás, afirma que si se tiene en cuenta que el incidente   de impacto fiscal debe ser presentado en el término de ejecutoria, es natural   que el funcionario que lo propone sólo pueda argumentar “las posibles   consecuencias de la providencia en la sostenibilidad de las finanzas públicas”,   ya que, en tan corto tiempo, difícilmente se podrían haber configurado las   consecuencias negativas que afecten la sostenibilidad.    

3.4.3.8.   Intervenciones ciudadanas    

El   ciudadano Andrés Felipe González Cetina presentó un escrito en el cual solicita   declarar la inexequibilidad de expresión demandada, por cuanto deja al arbitrio   de meros hechos futuros la prosperidad del incidente, lo que termina afectando   los derechos y garantías constitucionales de los ciudadanos.    

3.4.4.  Concepto del Procurador General de la Nación    

Para el   Procurador General de la Nación el cargo propuesto por los accionantes no está   llamado a prosperar, por las siguientes razones: en primer lugar, porque las   consecuencias a las cuales se refiere el artículo demandado, son efectos de   carácter económico sobre las finanzas públicas, los cuales no corresponden a un   ciencia predictiva o exacta. Y, en segundo lugar, porque una interpretación   sistemática de la totalidad del artículo 6 de la Ley 1695 de 2013, impide que el   incidente se plantee frente a meras eventualidades o conjeturas, teniendo en   cuenta que, además de la invocación de las “posibles consecuencias”, es forzoso   explicar las condiciones “específicas” en las que ellas ocurren y la forma cómo   dicha circunstancia altera la sostenibilidad fiscal. Incluso, en su criterio, la   expresión utilizada le brinda mayor autonomía a la Rama Judicial, quien podrá   considerar si aquello que se invoca tiene o no la vocación de ocurrir.     

3.4.5.   CONSIDERACIONES DE LA CORTE    

3.4.5.1. Planteamiento del   problema jurídico y esquema de resolución    

3.4.5.1.1. De acuerdo con los   argumentos expuestos en la demanda D-10096, en las intervenciones presentadas y   teniendo en cuenta el concepto de la Vista Fiscal, le corresponde a esta   Corporación establecer, si la expresión: “posibles” consagrada en el artículo 6   de la Ley 1695 de 2013, al hacer referencia a la sustentación de las   consecuencias de la providencia en la sostenibilidad de las finanzas públicas,   desconoce la garantía y primacía de los derechos constitucionales (CP arts. 2 y   5), así como la protección inmediata y efectiva de los derechos fundamentales   (CP art. 86).    

3.4.5.1.2. Para dar respuesta al   problema jurídico planteado, este Tribunal tendrá en cuenta lo señalado en esta   providencia, en relación con el criterio de SF y el IFF, conforme a los acápites   3.1.5.3, 3.1.5.4 y 3.1.5.5.    

3.4.5.2. Cuestión previa:   examen sobre la aptitud del cargo    

En el asunto bajo examen, uno de   los intervinientes considera que se debe proferir un fallo inhibitorio[169],   ya que el precepto legal acusado no se sustenta en “eventuales” consecuencias   negativas en las finanzas públicas, sino en la necesidad de formular el   incidente, a partir de circunstancias reales susceptibles de concreción en el   futuro.    

Como se deriva de lo expuesto, la   razón que se expone para justificar la imposibilidad de adoptar una decisión de   fondo, parte precisamente del examen del contenido normativo de la disposición   acusada, a partir de la propuesta de realizar una lectura sistemática y lógica   de lo que en ella se regula. Es ese precisamente el debate que se propone y   sobre el cual se pronunció el resto de los intervinientes y la Vista Fiscal. Por   ende, a juicio de este Tribunal, no existe un problema de certeza en el cargo,   sino de definición de lo que se dispone en la expresión demandada, con   consecuencias en la preservación de los principios, garantías y derechos a los   cuales hacen referencia los accionantes.      

Por consiguiente, el argumento   propuesto por la interviniente para solicitar la inhibición no está llamado a   prosperar y, en su lugar, es procedente proferir una sentencia de mérito.    

3.4.5.3. Del caso en concreto    

3.4.5.3.1. El artículo 334   del Texto Superior consagra como una de las etapas del IIF, la presentación de   los argumentos de quienes lo proponen, acerca de las consecuencias del fallo   adoptado sobre las finanzas públicas, así como la formulación de un plan   concreto para asegurar su cumplimiento[170].   Con fundamento en lo anterior, esta Corporación ha señalado que: “si bien la   sostenibilidad fiscal es un criterio orientador para determinar los efectos de   los fallos, las autoridades judiciales no están obligadas a realizar un estudio   detallado sobre el impacto fiscal de sus decisiones, análisis que corresponde   efectuar a los Ministros del Gobierno o al Procurador General de la Nación   cuando decidan promover el incidente de impacto fiscal”[171].    

3.4.5.3.2. A través de la   Ley 1695 de 2013, como se expuso en el acápite 3.1.5.5 de esta providencia, el   legislador consagró el procedimiento sui generis del incidente de impacto   fiscal, para lo cual identificó las siguientes cinco etapas: presentación,   sustentación, admisión, audiencia y decisión.    

En relación con la primera, esto   es, la etapa de presentación, se establece que el incidente deberá   formularse ante el magistrado de la alta corporación que actúo como ponente,   dentro del término de ejecutoria del fallo. Una vez verificada su presentación   en el plazo señalado, se concederá la apertura del incidente dentro de los cinco   días hábiles siguientes[172].    

A continuación, una vez decretada   la apertura del incidente, se dispone la etapa de sustentación, para lo   cual se otorga un plazo de treinta días. Si no se cumple con esta obligación, se   declarará desierto[173].   La sustentación del incidente debe dar cuenta de (i) las “posibles”   consecuencias de la providencia en la sostenibilidad de las finanzas públicas;   (ii) las condiciones específicas que explican dichas consecuencias; y (iii) los   planes concretos para el cumplimiento de la sentencia o de los autos que se   profieran con posterioridad a la misma, que aseguren los derechos reconocidos en   ella, en un marco de sostenibilidad fiscal. Así mismo, se exige que el incidente   se acompañe con un concepto del Ministro de Hacienda y Crédito Público[174].     

En seguida la ley dispone la   etapa de admisibilidad, la cual se expresa en la posibilidad de adoptar las   siguientes decisiones: admitir, inadmitir o rechazar el IFF. La admisión se   decretará siempre que una vez presentado y sustentado el citado instrumento, se   reúnan los requisitos señalados, mediante auto que no tendrá recursos[175]. La   inadmisión se dispondrá cuando no se cumplan con las exigencias previstas en la   ley. En este caso, en el auto respectivo se incluirá una relación de los   elementos que requieren mayor detalle, los que la Corporación considere ausentes   o la información que estime relevante, para que se aporten en el término de   cinco días siguientes a la notificación. Finalmente,   el rechazo se ordenará cuando, habiendo sido inadmitido el incidente, se   omitiere cumplir con la obligación de corregirlo en la oportunidad señalada[176].    

Luego sigue la etapa de la   audiencia de impacto fiscal, en la que es obligatoria la asistencia de todas   las partes[177].   No obstante, tan sólo se exige (i) la explicación del solicitante sobre “las   consecuencias de la sentencia o del auto que se profiera con posterioridad a la   misma, en las finanzas públicas y el plan concreto para su cumplimiento”,   así como (ii) la conceptualización del Ministerio de Hacienda y Crédito Público   sobre la materia[178].    

Dentro de los diez días siguientes   a la celebración de la audiencia, se adoptará la decisión  sobre el incidente, en la que, con plena autonomía, las Altas Cortes deberán   decidir si procede o no la pretensión de modular, modificar o diferir los   efectos del fallo, sin que puedan cambiar su sentido, con el objeto de evitar   alteraciones serias de la sostenibilidad fiscal.    

3.4.5.3.3. Del recuento   realizado y teniendo en cuenta los límites constitucionales del criterio de   sostenibilidad y del incidente de impacto fiscal, en criterio de la Corte, la   acusación formulada no está llamada a prosperar, con fundamento en las   siguientes razones:    

(i) En primer lugar, la SF   ha sido concebida como una herramienta necesaria para que los Estados mantengan   una disciplina económica que evite la configuración de hipótesis de déficit   fiscal, que pongan en riesgo la estabilidad de las finanzas públicas y, en   especial, los compromisos ineludibles que le asisten con la protección de los   derechos de las personas, el cumplimiento de sus deberes sociales y el   mejoramiento de la calidad de vida la población.      

La SF es vista entonces como   uno de los condicionamientos que rigen la intervención del Estado en la   economía, que apunta a la realización de los objetivos del Estado Social de   Derecho. Bajo esta lógica, el IIF aparece como un espacio de interlocución entre   los servidores públicos legitimados y las Altas Cortes, por medio del cual se   pretende que, luego de haber sido adoptada una decisión, estas últimas puedan   considerar los efectos fiscales que llegare a tener su cumplimiento. Únicamente   cuando se acredite que existe una alteración seria de la SF, es procedente la   modificación, modula-ción o diferimiento de dichos efectos, como lo dispone el   artículo 334 del Texto Superior.    

Nótese como, a pesar de ser   un procedimiento judicial, el incidente de impacto fiscal surge como una   herramienta de diálogo vinculada con una expresión de intervención del Estado en   la economía. Por dicha razón, cuando el precepto legal demandado dispone que:   “La sustentación del incidente de impacto fiscal deberá contener lo siguiente:   1. Las posibles consecuencias de la providencia en la sostenibilidad de   las finanzas públicas (…)”, lo que está queriendo señalar o poner de   presente es que la autoridad competente debe asumir la carga de identificar a   partir de hechos concretos y de proyecciones probables y verificables, qué tipo   de consecuencias futuras se presentarán sobre la estabilidad de las finanzas   públicas, de no procederse al examen deliberativo que otorga el IIF. Se trata de   una conceptualización de hechos presentes que, de no contar con la intervención   del juez, se materializaran en el futuro.    

Por consiguiente, la   expresión “posibles” en nada se relaciona con meras “conjeturas”, su lógica   parte de la base de referirse a circunstancias actuales, de tipo económico, que   podrían generar consecuencias en el futuro. En efecto, ningún sentido tendría un   IIF sobre hechos cumplidos o daños ya causados.     

(ii)  En segundo lugar,   es preciso resaltar que una interpretación sistemática de la Ley 1695 de 2013,   conduce a la misma conclusión. El mismo artículo 6 de la ley en cita establece   que los solicitantes también deberán precisar “las condiciones   específicas  que explican dichas consecuencias” y “los planes concretos  para el cumplimiento de la sentencia o de los autos”[179].  Además, como anexo de la sustentación, se tendrá que incluir un “concepto   del Ministerio de Hacienda”.    

Una lectura integral de la   norma demandada descarta la violación alegada por los accionantes, ya que la   sustentación requiere de la formulación de unas explicaciones concretas y   específicas, como lo demanda el artículo 334 de la Constitución. Lo anterior se   refuerza con el resto de etapas que regulan el trámite del IIF, ya que, por una   parte, se prevé un control de admisibilidad, de suerte que las Altas Cortes   puedan controlar que el citado instrumento no se utilice de forma indebida; y   por la otra, se impone a los solicitantes como al Ministro de Hacienda, la   obligación de participar activamente en la audiencia de impacto fiscal,   explicando “las consecuencias” de la providencia sobre las finanzas públicas y   la manera como se puede proceder a su observancia a través de un “plan concreto   para su cumplimiento”[180].    

(iii) Finalmente, debe   tenerse en cuenta que es la misma corporación judicial en la que se originó la   providencia objeto del IIF, la que determinará si modula los efectos de su   decisión. En esta medida, serán los funcionarios judiciales quienes valorarán si   la fundamentación es lo suficientemente convincente para proceder al uso de las   atribuciones que otorga el Texto Superior, bajo el respeto ineludible de la   cláusula prohibitiva de no menoscabar los derechos, restringir su alcance o   negar su protección efectiva[181].    

Por ello, como no se trata   de meras conjeturas y se preserva la supremacía constitucional de los derechos   constitucionales, como forma de consolidar la realización de la parte dogmática   de la Carta, no encuentra este Tribunal que se hayan vulnerado los artículos 2 y   86 de la Constitución Política, más aún, en este último caso, como ya se expuso,   teniendo en cuenta que el incidente no aplica respecto de las providencias   proferidas en el marco de la acción de tutela.    

Por las razones   expuestas, en la parte resolutiva de esta providencia, esta Corporación   declarará la exequibilidad de la expresión: “posibles”, consagrada en el   artículo 6 de la Ley 1695 de 2013.    

3.5. QUINTO   CARGO: De la ruptura del principio de igualdad de armas y de la violación al   debido proceso    

3.5.1. Normas demandadas    

“ARTÍCULO 8o. INADMISIÓN DEL INCIDENTE. Se   inadmitirá incidente que no reúna el contenido señalado en la presente ley,   mediante auto susceptible de reposición, en el que se incluirán específica   y puntualmente los elementos que requieren mayor detalle, los que la Corporación   considera ausentes o la información que considere relevante, para que en los   cinco (5) días siguientes a su notificación, el solicitante los aporte.”    

“ARTÍCULO 9o. ADMISIÓN DEL INCIDENTE. Una   vez presentado y sustentado el incidente, la respectiva corporación lo admitirá,   siempre y cuando reúna los requisitos señalados en la presente ley, mediante   auto que no tendrá recursos.    

El auto que admita el incidente dispondrá:    

1. Que se notifique por estado  al solicitante.    

2. Que se notifique por estado  al Ministerio de Hacienda y Crédito Público.    

3. Que se notifique por estado  a las partes que hacían parte del proceso, sobre el cual se solicita la apertura   del incidente de impacto fiscal.    

4. Que se fije fecha para la audiencia de   impacto fiscal, la cual deberá celebrarse dentro de los tres (3) días siguientes   a la notificación por estado de todas las partes.    

La admisión del incidente de impacto fiscal   suspenderá los efectos de la sentencia o de los autos que se profieran con   posterioridad a la misma, hasta que la respectiva Corporación decida si procede   a modular, modificar o diferir sus efectos, salvo que se trate de una acción de   tutela.”    

“ARTÍCULO 13. RECURSO   DE INSISTENCIA. En contra de la providencia que falle el incidente   de impacto fiscal procederá recurso de insistencia que suspenderá los efectos   del fallo.    

El recurso deberá interponerse ante la   Corporación que falle el incidente de impacto fiscal, por escrito dentro de los   tres (3) días siguientes a la notificación de la providencia que falle el   incidente y deberá contener las razones que lo sustente.”    

3.5.2.   Fundamentos de la demanda    

En la demanda   D-10093, se expone que el elemento común que tienen las disposiciones acusadas   es que ellas plantean una desigualdad entre el Estado y la parte beneficiada con   una sentencia en la que le han reconocido sus derechos. Tal situación es   contraria al principio de igualdad (CP art. 13) y al debido proceso (CP art.   29).    

En primer lugar, se   produce la violación alegada respecto del artículo 8, porque el legislador le   asigna a las Altas Cortes la tarea de corregir las deficiencias o imprecisiones   en el contenido de una solicitud de impacto fiscal por vía de la inadmisión,   cuando es responsabilidad de los proponentes presentar en debida forma dicha   solicitud. En este sentido, en palabras de los accionantes, se considera que   “con [dicha] ayuda judicial se rompe el equilibrio procesal que debe   primar en un juicio según las reglas del debido proceso”.    

En segundo lugar,   se estima que la expresión “por estado” del artículo 9 de la Ley 1695 de 2013,   restringe injustificada y desproporcionalmente el derecho al debido proceso de   las partes del respectivo proceso, pues éstos no tendrán un conocimiento directo   del incidente, como ocurre con los legitimados para su interposición. Por ello,   con miras a preservar una situación de equilibrio procesal, el legislador debió   prever su notificación personal.    

Finalmente, se   considera que es inconstitucional el artículo 13 de la Ley 1695 de 2013, “porque   el legislador reconoce al Estado la oportunidad de recurrir, mediante recurso de   insistencia, la decisión de no acoger el incidente de impacto fiscal elevado   contra la sentencia proferida por las altas corporaciones de justicia, mientras   que no otorga igual posibilidad de recurrir la decisión que acoge tal incidente   y procede, en consecuencia, a modificar, modular o diferir los efectos de la   sentencia, en contra de las pretensiones de la parte afectada por esta última   decisión”.     

3.5.3.    Intervenciones    

3.5.3.1. Intervención del Ministerio de Justicia y del Derecho    

El Director de la Dirección de   Desarrollo del Derecho y del Ordenamiento Jurídico del Ministerio de Justicia y   del Derecho, solicita que se declare la exequibilidad del artículo 9 de la Ley   1695 de 2013, por cuanto la notificación por estado del auto que admite   incidente no afecta derecho alguno, al ser una carga implícita de quien es   beneficiario de una sentencia, el seguimiento respecto del cumplimiento de la   misma.    

Por lo demás, en la medida en   que el incidente no es una actuación litigiosa, excluye la existencia de una   contraparte que deba ser notificada de forma personal. Al respecto, se sostiene   que:    

Precisamente, en   tratándose de la acción de amparo constitucional, los artículos 16 del Decreto   2591 de 1991 y 5 del Decreto 306 de 1992, disponen que todas las providencias   que se dicten en su trámite, deberán ser notificadas a las partes o a los   intervinientes, por el medio que el juez considere más expedito y eficaz.  De   acuerdo con dichos preceptos, si bien le corresponde al juez constitucional   garantizar el debido proceso, dicha autoridad no está obligada a comunicar todas   sus actuaciones por vía de la notificación personal. Así se señaló en el Auto   077 de 2003, al exponer que: “[no] necesariamente todas las notificaciones a   que haya lugar en el trámite de la tutela [deben] hacerse de forma personal pues   ello dilataría el proceso y atentaría contra su índole preferente y sumario”.   Incluso, en lo referente a la revisión eventual ante la Corte, las únicas   providencias que se deben comunicar de forma personal son las sentencias[182], pues el resto de autos que se   profieren se notifican por estado, como lo es aquél que selecciona un caso para   revisión, de conformidad con lo dispuesto en el Código de Procedimiento Civil,   ahora Código General del Proceso. Lo anterior demuestra que, salvo las   actuaciones directamente vinculadas con el conocimiento del inicio de un proceso   o con la decisión que le pone fin al mismo, el resto pueden darse a conocer a   través de otros medios de comunicación distintos a la notificación personal, ya   que se parte de la base de la existencia de una carga mínima de diligencia,   consistente en el deber de los interesados de hacerle seguimiento al proceso,   durante todo el trámite y hasta su culminación.            

3.5.3.2.   Intervención de la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República    

La Secretaria   Jurídica de la Presidencia de la República solicita realizar los siguientes   pronunciamientos:    

(i) Pide que se   declare exequible el artículo 8, pues la razón de ser del incidente de impacto   fiscal, como lo admitió la Corte en la Sentencia C-288 de 2012, es el de   concretar el principio de colaboración armónica con miras a garantizar lo   dispuesto en una sentencia. No se trata de un trámite litigioso en el se   enfrentan intereses opuestos, sino que el fin perseguido por todos es el mismo:   la eficacia de las garantías y de los derechos previstos en la Constitución. De   ahí que, si bien su trámite es impulsado por una autoridad distinta a las Altas   Cortes, no existe razón alguna para impedir la corrección de los supuestos que   permitan llevar a cabo su procedimiento, cuando, al final de cuentas, lo que se   pretende es asegurar los derechos de los ciudadanos.    

(ii) Solicita que   sea declarado exequible el artículo 9. Para comenzar, la interviniente afirma   que no puede considerarse que la notificación por estado de la apertura del   incidente de impacto fiscal sea contraria al debido proceso. Para el efecto,   recuerda que a partir del amplio margen de configuración normativa del   legislador en materia procesal, la Corte ha señalado que la única actuación   sometida al deber de ser comunicada de forma personal es la demanda, ya que   corresponde al inicio mismo del respectivo juicio. Ello no ocurre en el asunto   bajo examen, en el que los interesados hacían parte del proceso y, por ende,   tienen absoluta claridad sobre la posibilidad de que se promueva un incidente de   impacto fiscal, más aún cuando el deber de diligencia que se exige es corto y   perentorio en el tiempo. Precisamente, el incidente debe promoverse dentro del   término de ejecutoria de la decisión.    

(iii) Finalmente,   solicita un fallo inhibitorio, en lo que atañe al artículo 13, pues “no se   encuentra en el texto de la norma sustento alguno para que pueda entenderse,   como lo hacen los demandantes, que el recurso sólo procede en favor de quien   promueve el incidente de impacto fiscal, y que no haya lugar a que las partes   cuyo fallo haya sido modulado, modificado o diferido puedan también   interponerlo”.      

3.5.3.3.   Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público    

La apoderada del   Ministerio de Hacienda y Crédito Público plantea los siguientes argumentos   generales, con el fin de solicitar que sean declarados exequibles los preceptos   legales demandados. En primer lugar, explica que su expedición se deriva del   amplio margen de potestad de configuración normativa del legislador, con miras a   crear un procedimiento sui generis, en los términos dispuestos en la   Sentencia C-288 de 2012. En segundo lugar, estima que el incidente, por su   propia naturaleza, no tiene contrapartes, ya que se trata de un espacio de   interlocución dirigido a permitir que los ministros y el procurador expliquen   las consecuencias de un fallo sobre las finanzas públicas y, si es del caso, las   autoridades judiciales competentes adopten los correctivos que correspondan   sobre sus efectos.    

3.5.3.4.   Intervención de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado    

La Directora de   Defensa Jurídica de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado solicita   que se declare la exequibilidad de las normas acusadas. En cuanto al artículo 8,   plantea que no es extraño a los ordenamientos procesales otorgar la posibilidad   de corregir las deficiencias de forma que se encuentran en una demanda o en una   solicitud que da inicio a un trámite.    

En lo atañe al   artículo 9, la interviniente afirma que su regulación se deriva del amplio   margen de potestad de configuración normativa del legislador, por virtud de la   cual, se ha exigido –con exclusividad– la notificación personal de la demanda.   Al margen de lo anterior, la naturaleza del IIF no es la de un procedimiento   contencioso, que deba ser comunicado de manera personal, ya que su finalidad es   la de lograr la realización del principio de colaboración armónica, con miras a   asegurar la satisfacción de una sentencia.    

Por último,   respecto del artículo 13, se sostiene que los actores parten de un contenido   inexistente, ya que el recurso de insistencia procede en general contra “la   providencia que falle el incidente de impacto fiscal”.    

Para el Presidente   de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de   Estado, los artículos demandados deben ser declarados exequibles, con fundamento   en los argumentos que a continuación se exponen:    

(i) En lo que   concierne al artículo 8, plantea que los accionantes proponen una visión   distorsionada de la labor del juez y de las cargas de las partes, ya que en la   actualidad tiende a superarse el modelo de la autoridad judicial distante de la   causa y reacio a involucrarse en el impulso del trámite procesal. Por esta   razón, se justifica la imposición de atribuciones judiciales como la consistente   en la indicación de los defectos formales que puedan ser subsanados en una   reclamación, a partir del otorgamiento de poderes orientados a asegurar que los   jueces verifiquen y se cercioren de que se cumplen los objetivos para los cuales   fue estatuido un procedimiento.     

(ii) En lo que   respecta al artículo 9, señala que la Corte ha limitado la procedencia de la   notificación personal a la primera providencia que se dicte en un proceso, por   lo que, en el asunto bajo examen, al tratarse de una actuación que se origina   luego de proferida la sentencia y dentro de un término perentorio, no se estima   que se vulnere de ninguna manera el principio de igualdad de armas, ni el   derecho al debido proceso. Se trata simplemente de una carga adicional de   vigilancia, de las cuales existen amplios ejemplos en la legislación.    

(iii) Finalmente,   en lo que corresponde al artículo 13, explica que su consagración se deriva del   amplio margen de configuración normativa del legislador en materia procesal. Por   ello, no hay nada reprochable en que se haya instituido el recurso de   insistencia como mecanismo de impugnación.    

3.5.3.6.   Intervención de la Corporación Excelencia en la Justicia (CEJ)    

La Directora   Ejecutiva de la Corporación Excelencia en la Justicia pide que se adopten los   siguientes pronunciamientos:    

(i) Solicita que   sea declarado exequible el artículo 8, en la medida en que la disposición   demandada favorece el acceso a la justicia y le otorga primacía al derecho   material sobre el procesal, en especial, cuando el incidente atiende a los   intereses de miles de personas, que podrían verse afectados por la ruptura de la   sostenibilidad fiscal.    

(ii) Coadyuva la   declaratoria de inconstitucionalidad del artículo 9, ya que considera que es   desproporcionado someter a una persona a revisar de forma permanente el estado   de un proceso, con miras a verificar si se presentó o no un incidente de impacto   fiscal.    

(iii) Por último,   solicita un fallo inhibitorio respecto del artículo 13, en el entendido que el   legislador no distinguió en la propia norma, si el recurso de insistencia   procede ante la concesión o denegación de la pretensión del incidente, por lo   que resulta claro que es viable tanto para lo uno como para la otro.    

3.5.3.7.   Intervención de la Academia Colombiana de Jurisprudencia    

Quien actúa a   nombre de la Academia Colombiana de Jurisprudencia solicita realizar los   siguientes pronunciamientos:    

(ii) Declarar   inexequible el artículo 9, en lo que corresponde a la notificación por estado de   las partes del proceso que dio lugar al IIF, con el fin de que tengan un   conocimiento pleno de lo alegado. Frente a estos sujetos procesales, la   notificación debe surtirse de manera personal.    

(iii) Declarar   exequible el artículo 13, en el entendido que carece de sustento el cargo   formulado por los actores, ya que la ley no distingue las hipótesis en las que   se permite la procedencia del recurso de insistencia. Al respecto, se señala   que: “podría decirse que como el verbo ‘insistir’ significa ‘instar   reiteradamente’, tal posibilidad sólo cabe respecto de quien propone el   incidente. Sin embargo, tal interpretación es equivocada (…), pues la parte que   se ha opuesto al incidente, en caso de que el fallo sea a favor de la parte que   propone el incidente, también puede presentar el recurso de insistencia, para   reiterar su oposición a la modulación, modificación o diferimiento de la   sentencia de que se trate”.     

3.5.3.8.   Intervención del Instituto Colombiano de Derecho Procesal    

El miembro   designado del Instituto Colombiano de Derecho Procesal señala que, por mandato   constitucional, el funcionario que proponga el incidente debe explicar “las   consecuencias de la sentencia en las finanzas públicas, así como el plan   concreto para su cumplimiento”, es decir, existe una carga procesal para   quien lo promueve, consistente en que ab initio debe señalar cuáles son   las consecuencias de la citada providencia y, adicionalmente, ofrecer un plan   concreto para cumplirla. A pesar de la claridad del Texto Superior, el artículo   8 de la Ley 1695 de 2013, por vía de la inadmisión, le ordena al juez indicarle   a quien no cumplió con la citada carga: cuáles fueron sus deficiencias, para   que, una vez corregidas, se pueda proceder a su trámite. Para el interviniente,   esta oportunidad es contraria a la Constitución, pues ello equivale a una   segunda oportunidad para promover el incidente, cuando la Carta lo limita a una   única vez. Con fundamento en lo anterior, pide que se declare inexequible el   artículo en mención.    

Igual pretensión se   expone respecto del artículo 9, para lo cual señala que una vez proferida una   sentencia, se produce “la suma preclusión” del proceso. Lo anterior quiere   significar que allí finaliza la actividad de las partes y que, por consiguiente,   se extingue para ellas la carga de vigilancia y control en relación con dicho   proceso. Por lo anterior, cuando se interpone un recurso extra-ordinario de   revisión, se impone el deber de notificar de forma personal a quienes fueron   parte de una previa actuación judicial. Esta circunstancia se desconoce en la   norma demandada, en violación del artículo 29 del Texto Superior, ya que se   prevé la notificación por estado de quienes fueron parte en el proceso, como si   ellos tuvieran que estar pendientes de las actuaciones subsiguientes al fallo.   Así las cosas, en palabras del interviniente, “esa notificación por estado así   prevista es un subterfugio para evitar la notificación personal y menguar la   efectividad del derecho de defensa pilar esencial de validez de cualquier   proceso judicial”.      

3.5.3.9.   Intervenciones ciudadanas    

Los ciudadanos   Henry Alejandro Bolívar Callejas y Daniel Roberto Salcedo Ramírez presentaron un   escrito ante esta Corporación, en el que pidieron declarar la inexequibilidad de   la expresión “por estado” prevista en el artículo 9 de la Ley 1695 de 2013. En   términos generales, los intervinientes afirman que la citada expresión restringe   injustificadamente el derecho al debido proceso contenido en el artículo 29 del   Texto Superior, en el entendido de que las partes del proceso al no ser   notificadas personalmente del auto que admite el incidente de impacto fiscal,   dejan de conocer de primera mano las razones que condujeron a la apertura de   dicho proceso, el cual –en la práctica– podría terminar con la decisión de   modificar, diferir o modular los efectos de una sentencia que les ha adjudicado   un derecho.     

3.5.4.    Concepto del Procurador General de la Nación    

A partir del examen de los   preceptos acusados, el Procurador General de la Nación solicita realizar los   siguientes pronunciamientos:    

(i) En lo que atañe al artículo   8, pide que la norma sea declarada exequible, por cuanto simplemente se trata de   una obligación judicial de indicar qué elementos le faltan a una solicitud y   cuáles requieren mayor precisión, sin que las Altas Cortes le estén corrigiendo   los errores al solicitante. Esta actuación corresponde a los mandatos del debido   proceso, los cuales exigen el deber general de motivar toda providencia   judicial, más cuando ellas tienen la entidad suficiente para afectar el acceso a   la administración de justicia o impedir la salvaguarda del criterio de   sostenibilidad fiscal. Finalmente, nada de lo que se diga en la inadmisión tiene   la entidad de afectar el juicio de las autoridades judiciales, quienes gozan de   plena autonomía para establecer si son o no procedentes las opciones de   modificar, diferir o modular los efectos de una sentencia.    

(ii) En cuanto al   artículo 9, considera que no es desproporcionado imponerles a las partes del   proceso original una carga mínima de diligencia, como lo es la de prestar   atención al estado del proceso, durante el término de ejecutoria de la   providencia susceptible de ser objeto de un incidente de impacto fiscal, único   momento en el que es posible radicar una solicitud en dicho sentido.    

(iii) Finalmente,   respecto del artículo 13, estima que debe declararse exequible, en el entendido   que el recurso de insistencia también puede ser presentado por quienes fueron   parte en el proceso original, situación en la que se suspenderían los efectos   del fallo que haya decidido el incidente de impacto fiscal.     

3.5.5.   CONSIDERACIONES DE LA CORTE    

3.5.5.1. Planteamiento del problema jurídico y esquema de   resolución    

3.5.5.1.1. De acuerdo con los   argumentos expuestos en la demanda D-10093, en las distintas intervenciones y   teniendo en cuenta el concepto de la Vista Fiscal, le corresponde a esta   Corporación establecer, si se desconocen el principio de igualdad de armas y, en   general, el derecho al debido proceso, por parte de las expresiones demandadas   previstas en los artículos 8, 9 y 13 de la Ley 1695 de 2013, en las que se   consagra la posibilidad de corrección de los defectos formales que sustentan el   IIF, se prevé la notificación por estado a las partes del proceso sobre el cual   se solicita su apertura, y se dispone la posibilidad de interponer un recurso de   insistencia respecto de la providencia que resuelva el citado instrumento   constitucional.     

3.5.5.1.2. Para dar respuesta al   problema jurídico planteado, este Tribunal inicialmente se pronunciará sobre la   aptitud de los cargos y en seguida hará una breve referencia al principio de   igualdad de armas. Una vez expuestos los anteriores elementos, y teniendo en   cuenta lo señalado sobre el criterio de sostenibilidad fiscal, el incidente de   impacto fiscal y la libertad de configuración normativa del legislador en   materia procesal, en los acápites 3.1.5.3, 3.1.5.4, 3.1.5.5 y 3.2.5.3 de esta   providencia, se concluirá con la resolución del caso concreto.    

3.5.5.2.1. A partir de lo   expuesto, directa o indirectamente, por la Vista Fiscal y la mayoría de los   intervinientes[183],   se plantea que la acusación formulada respecto del artículo 13 de la Ley 1695 de   2013, desconoce la carga de certeza como mínimo argumentativo de las demandas de   inconstitucionalidad. Al respecto, el precepto legal demandado dispone que:    

“Artículo   13. Recursos de insistencia. En contra de la providencia que falle el   incidente de impacto fiscal procederá recurso de insistencia que suspenderá los   efectos del fallo.    

El recurso   deberá interponerse ante la Corporación que falle el incidente de impacto   fiscal, por escrito dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de   la providencia que falle el incidente y deberá contener las razones que lo   sustente.”      

Sobre este punto, como se señaló   con anterioridad, el cargo impetrado sugiere que la inexequibilidad de la norma   en cita, se produce “porque el legislador reconoce al Estado la oportunidad de   recurrir, mediante recurso de insistencia, la decisión de no acoger el incidente   de impacto fiscal elevado contra la sentencia proferida por las altas   corporaciones de justicia, mientras que no otorga igual posibilidad de   recurrir la decisión que acoge tal incidente y procede, en consecuencia, a   modificar, modular o diferir los efectos de la sentencia, en contra de las   pretensiones de la parte afectada por esta última decisión”[184].     

En cuanto a la carga de certeza,   este Tribunal ha señalado que las razones que respaldan los cargos de   inconstitucionalidad deben provenir de una proposi-ción jurídica real y   existente y no simplemente sobre una deducida por el actor. En criterio de la   Corte, al suponer la existencia de un juicio de contradicción entre normas, esta   modalidad de control no puede plantearse a partir de proposiciones jurídicas   inexistentes, “que no han sido suministradas por el legislador, para pretender   deducir la inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto normativo no se   desprenden”[185].    

3.5.5.2.2. En el asunto bajo   examen, esta Corporación encuentra que no se satisfacen las   exigencias propias de la citada carga de certeza, por las siguientes razones:    

– En primer lugar, a   diferencia de lo expuesto por los accionantes, la disposición acusada no   califica o delimita al sujeto legitimado para interponer el recurso de   insistencia. En tal sentido, no restringe el uso del mismo a los solicitantes o,   como se expone en la demanda, al Estado. Por esta razón, obsérvese como las   partes del proceso original también podrían presentar el citado recurso.     

– En segundo lugar, como   previamente se explicó, el artículo 4 de la Ley 1695 de 2013, le otorga a los   demandantes y demandados dentro del proceso que dio origen a la sentencia o a   los autos sobre los cuales se puede solicitar el incidente, la calidad de   partes dentro del trámite incidental. Por virtud de dicho reconocimiento y   en la medida en que la norma acusada no restringe la posibilidad de interponer   el recurso de insistencia a un determinado sujeto, es claro que –a partir de una   interpretación sistemática– éstos últimos también pueden formular dicho recurso,   cuando quieran oponerse al fallo que resuelve el IIF.    

– En tercer lugar, aunque podría   decirse que el verbo “insistir” significa “instar reiteradamente”[186],   lo que sugeriría que tal posibilidad sólo cabe respecto de quien propone el IIF;   lo cierto es que, una lectura correcta de la norma, con sujeción al principio   pro homine[187],   conduce a entender que también quien se ha opuesto a la prosperidad del   incidente, puede presentar el citado recurso de insistencia, para manifestar su   desacuerdo con la modulación, modificación o diferimiento de los efectos de la   providencia objeto del mismo. El recurso de insistencia aparece entonces como la   última oportunidad para que las Altas Cortes reflexionen sobre la decisión   adoptada.    

Por esta razón, la norma acusada   tampoco hace referencia a un sentido específico del fallo, para efectos de   delimitar la procedencia del aludido recurso. Expresamente señala que este   procede: “En contra de la providencia que falle el incidente de   impacto fiscal”[188]  y que deberá interponerse dentro de los tres días siguientes a la decisión   “que  falle el incidente de impacto fiscal”[189].   No existe entonces exigencia alguna a que la determinación sea favorable o   adversa a quien lo solicita.    

– Finalmente, nótese que incluso   la suspensión que se dispone en el precepto demandado se refiere es al fallo que   resuelve el incidente, más no a la providencia objeto del mismo. La expresión   que se utiliza es “suspenderá los efectos del fallo”[190],   sin hacer referencia alguna a las sentencias o a los autos proferidos con   posterioridad a la misma, como de forma reiterada se plantea en la Ley 1695 de   2013.    

Por ello, no admite discusión   alguna, que la norma acusada, bajo una perspectiva general, vinculó la   procedencia del aludido recurso al fallo que resuelve el incidente, sin importar   el sentido de la decisión adoptada, y sin consagrar reglas restrictivas respecto   de los legitimados para promover su procedencia, por lo que caben todos los   sujetos que por ley tienen la condición de partes.      

En virtud de lo anterior y dado   que el cargo propuesto se fundamenta en una proposición jurídica que no ha sido   suministrada por el legislador, en la parte resolutiva de esta decisión, la   Corte se inhibirá de proferir un fallo de fondo respecto del artículo 13 de la   Ley 1695 de 2013.    

3.5.5.2.3. Ahora bien, respecto   del artículo 9, se observa que los accionantes sostienen que la expresión “por   estado”, limita de forma injustificada y desproporcionada el derecho al debido   proceso de las partes del respectivo proceso, pues éstos no tendrán un   conocimiento directo del incidente, como ocurre con los legitimados para su   interposición. Por ello, con miras a preservar una situación de equilibrio   procesal, el legislador debió prever su notificación personal.    

A partir de lo expuesto, es   preciso recordar que, según se señaló en la demanda, los apartes acusados son   los siguientes:    

“ARTÍCULO   9o. ADMISIÓN DEL INCIDENTE. Una   vez presentado y sustentado el incidente, la respectiva corporación lo admitirá,   siempre y cuando reúna los requisitos señalados en la presente ley, mediante   auto que no tendrá recursos.    

El auto que admita el incidente dispondrá:    

1. Que se notifique por estado  al solicitante.    

2. Que se notifique por estado  al Ministerio de Hacienda y Crédito Público.    

3. Que se notifique por estado  a las partes que hacían parte del proceso, sobre el cual se solicita la apertura   del incidente de impacto fiscal.    

4. Que se fije fecha para la audiencia de   impacto fiscal, la cual deberá celebrarse dentro de los tres (3) días siguientes   a la notificación por estado de todas las partes.    

La admisión del incidente de impacto fiscal   suspenderá los efectos de la sentencia o de los autos que se profieran con   posterioridad a la misma, hasta que la respectiva Corporación decida si procede   a modular, modificar o diferir sus efectos, salvo que se trate de una acción de   tutela.”    

Como se deriva del tenor normativo   de la disposición demandada, en ella no sólo se prevé la notificación por estado   de las partes del proceso original cuya providencia, en sus efectos, dio lugar   al incidente de impacto fiscal; sino también del solicitante (ministro de   gobierno o Procurador General de la Nación) y del Ministro de Hacienda y Crédito   Público, cuya participación en calidad de parte se dispone de forma obligatoria   por la ley[191].    

En relación con el sistema de   notificación adoptado para vincular a estos últimos sujetos al procedimiento que   surge con ocasión del IIF, no se formula reparo alguno por parte de los   accionantes. En efecto, la demanda tan sólo sugiere que se presenta una ruptura   del principio de igualdad de armas, con trascendencia en el derecho al debido   proceso, porque no se consagra la notificación personal de las “partes del   proceso original”, al entender que frente a los otros sujetos que actúan en este   trámite, dicho proceder es innecesario, en la medida en ya que tienen un   conocimiento pleno y directo de los motivos que justifican el respectivo   incidente.    

Teniendo en cuenta que el juicio   de inconstitucionalidad contra las leyes se soporta en la existencia de una   demanda ciudadana, como lo exige el artículo 241.4 del Texto Superior, en el   asunto sub-judice, no es posible adelantar el examen propuesto respecto   de la expresión: “estado”, consagrada en los numerales 1 y 2 del   artículo 9 de la Ley 1695 de 2013, en el entendido de que los accionantes no   formularon cargo alguno en su contra.    

Precisamente, la primera de las   normas reseñadas se refiere con exclusividad a la notificación del solicitante   (ministro de gobierno o Procurador General de la Nación); y la segunda, prevé la   forma como se comunica la admisión del incidente al Ministro de Hacienda y   Crédito Público. Desde esta perspectiva, el examen que se adelantará se   restringe a los numerales 3 y 4 de la ley en cita,  por una parte, porque   se refieren a la notificación “por estado” de las partes del proceso cuya   providencia, en sus efectos, dio lugar al incidente de impacto fiscal; y por la   otra, porque disponen de manera general, esto es, sin distinguir el sujeto   destinatario, la forma de notificación de la fecha en que se adelantará la   audiencia de impacto fiscal.     

3.5.5.3. Del principio   de igualdad de armas como expresión del derecho al debido proceso    

3.5.5.3.1. El principio de   igualdad de armas tiene como presupuesto de aplicación la existencia de dos   partes definidas que ventilan sus pretensiones e intereses ante un juez, previo   desarrollo de un trámite de naturaleza eminente-mente adversarial, en el   que deben contar con un nivel de herramientas que les permita, bajo una relación   de equilibrio, propugnar tanto por el ataque como por la protección de sus   derechos, los cuales se ven directamente comprometidos por los resultados del   proceso.    

Este principio de tradición   anglosajona ha sido identificado como un elemento esencial de los derechos de   defensa y contradicción, por virtud del cual, cada parte de un proceso   adversarial debe poder contar con unas precisas garantías judiciales, que les   permitan equiparar los medios de actuación procesal, de tal manera que no se   genere una posición sustancialmente desventajosa de una de las partes frente a   la otra. Su alcance no se restringe exclusivamente a la posibilidad de   controvertir, pues el equilibrio se demanda desde el inicio mismo de una   actuación judicial.    

Este principio, por obvias   razones, tiene una importancia radical en las actuaciones penales, de ahí que su   desarrollo jurisprudencial se encuentra vinculado con el sistema penal   acusatorio, en el que se presenta una hipótesis de contienda entre dos partes   plenamente identificadas (CP art. 250)[192].   En este contexto, por ejemplo, en la Sentencia C-025 de 2009[193],   se dijo que:    

“En punto al principio de igualdad de armas, ha   dicho la Corte que el mismo ‘constituye una de las características fundamentales   de los sistemas penales de tendencia acusatoria, pues la estructura de los   mismos, contrario a lo que ocurre con los modelos de corte inquisitivo, es   adversarial, lo que significa que en el escenario del proceso penal, los actores   son contendores que se enfrentan ante un juez imparcial en un debate al que   ambos deben entrar con las mismas herramientas de ataque y protección’ (…)”.    

En este mismo sentido, en la   Sentencia C-118 de 2008[194],   se señaló que:    

“[El principio   de igualdad de armas] constituye una de las premisas fundamentales del proceso   penal acusatorio, y está dirigido a garantizar que el acusador y el acusado   tengan a su alcance posibilidades reales y ciertas para ejercer sus derechos y   las herramientas necesarias para situarse en un equilibrio de poderes y hacer   respetar sus intereses. Este principio supone la existencia de dos partes en   disputa y se estructura como un mecanismo de paridad en la lucha, de igualdad de   trato entre los sujetos procesales o de justicia en el proceso, por lo que   resulta evidente que la igualdad de armas entre la defensa y la Fiscalía se   concreta y se hace efectiva principalmente en la etapa del juzgamiento.”    

3.5.5.3.2. Para la Corte, es claro   que el escenario propuesto debe sustraerse del trámite del incidente de impacto   fiscal, ya que, como previamente se ha dicho, su naturaleza corresponde a la de   un espacio de interlocución entre los servidores públicos legitimados   para invocar su apertura y las Altas Cortes, en el que se les concede a los   primeros la facultad de expresar las razones por las cuales consideran que los   efectos de una sentencia o de un auto proferido con posterioridad a la misma,   omiten tener en cuenta el criterio de SF, con miras a realizar de manera   progresiva los objetivos del Estado Social de Derecho. Se trata básicamente de   un instrumento que permite reflexionar sobre cómo lograr el efectivo   cumplimiento de lo ordenado, en un esquema acorde con la preservación del   equilibrio de las finanzas públicas.    

Por ello, su razón de ser, no es   la de plantear una relación de contienda entre dos partes, como si se tratase de   un proceso de naturaleza adversarial. Todo lo contrario, su objetivo es abrir   una oportunidad de diálogo, en el que la disciplina fiscal es vista como una   herramienta para asegurar los fines del Estado y lograr la realización efectiva   de los derechos ciudadanos.    

Por esa razón, en la Constitución   misma no se prevé la participación en el IIF de las partes del proceso original   que dio lugar al debate sobre los efectos de una providencia, e incluso, en el   artículo 11 de la Ley 1695 de 2013, al regular la audiencia de impacto fiscal,   aun cuando se prevé la asistencia de todas las partes, tan sólo obliga a la   intervención del proponente y del Ministro de Hacienda y Crédito Público,   dejando a los sujetos procesales de la actuación original la posibilidad de   participar, si así lo estiman pertinente[195].    

Lo anterior se explica,   precisamente, porque estos últimos, bajo ninguna circunstancia, se verán   afectados en la protección de sus derechos, como consecuencia del trámite del   IIF, ya que la decisión adoptada está resguardada por la garantía de la cosa   juzgada. Aunado a que tanto en la Constitución como en la ley, se plantea la   cláusula prohibitiva referente a la imposibilidad de menoscabar, restringir o   negar la protección efectiva de los derechos[196].    

De donde resulta que, en su   esencia, el IIF no responde a la naturaleza de un proceso adversarial, en el que   exista una contienda dirigida a la definición o donde éste pueda verse   comprometido. El éxito de esta actuación, como lo ha dicho la Corte[197],   recae en los sujetos legitimados para proponer su ejercicio, pues son ellos   quienes por virtud de la Constitución, están llamados a buscar la operatividad   del criterio de sostenibilidad fiscal, en aquellos casos en que los efectos de   una providencia adoptada por una Alta Corte, pueda generar un desequilibrio en   las finanzas públicas. Nótese como la perentoriedad y brevedad de los términos a   los que se sujeta la definición del incidente, según se expuso en el acápite   3.1.5.5 de esta providencia, son claramente indicativos de que no se está en   presencia de una actuación adversarial dirigida a la definición de un derecho.    

3.5.5.4. Del caso en   concreto    

3.5.5.4.1. Para   efectos de dar respuesta a la acusación formulada contra las expresiones   previstas en los artículos 8 y 9 de la Ley 1695 de 2013, se analizará de forma   separada cada uno de los citados preceptos normativos.    

3.5.5.4.2. Para   comenzar, en lo que atañe el artículo 8, la norma bajo examen dispone lo   siguiente:    

“Artículo 8. Inadmisión del incidente. Se inadmitirá [el]   incidente que no reúna el contenido señalado en la presente ley, mediante auto   susceptible de reposición, en el que se incluirán específica y puntualmente   los elementos que requieren mayor detalle, los que la Corporación considera   ausentes o la información que considere relevante, para que en los cinco (5)   días siguientes a su notificación, el solicitante los aporte”.    

Como se expuso en el acápite de antecedentes, en criterio de   los accionantes, el precepto legal acusado  desconoce el derecho al debido proceso y el principio de igualdad de armas,   porque el legislador le asigna a las Altas Cortes la tarea de corregir las   deficiencias o imprecisiones en el contenido de una solicitud de impacto fiscal   por vía de la inadmisión, cuando es responsabilidad de los proponentes presentar   en debida forma dicha solicitud. En este sentido, a juicio de los demandantes,   se otorga una especie de ayuda judicial que “rompe el equilibrio procesal   que debe primar en un juicio según las reglas del debido proceso”.    

La mayoría de los intervinientes   solicitan que se declare la exequibilidad de la expresión acusada[198],   con fundamento en las siguientes razones: (i) la norma responde al amplio margen   de configuración normativa del legislador; (ii) su propósito es el de   desarrollar el principio de colaboración armónica, con miras a lograr la   efectividad de lo dispuesto en la sentencia; y (iii) su rigor normativo favorece   el acceso a la administración de justicia. A diferencia de lo expuesto, un   interviniente pide su inexequibilidad[199],   a partir del hecho de considerar que el incidente debe explicarse de forma   completa desde el inicio, ya que, de lo contrario, lo que existiría sería una   segunda oportunidad para promoverlo.    

Para el Ministerio Público, el   precepto acusado se ajusta a la Constitución, por cuanto se trata de un deber   judicial, en el que la Alta Corte no corrige los defectos sino que ordena   proceder en dicho sentido, en aras de garantizar el acceso a la administración   de justicia y de obtener la salvaguarda del criterio de sostenibilidad fiscal.   Finalmente, nada de lo que se diga en la inadmisión tiene la entidad de afectar   la plena autonomía de las máximas corporaciones judiciales, al momento de   adoptar la decisión que corresponda.    

3.5.5.4.3. Para esta Corporación,   el precepto legal acusado no vulnera el derecho fundamental al debido proceso,   por las siguientes razones:    

(i) Para comenzar es preciso recordar que la Constitución le   impone al solicitante del IIF, el deber de explicar las consecuencias de la   providencia en las finanzas públicas, así como el de disponer del plan concreto   para su cumplimiento. Con sujeción a dicho mandato, esta Corporación señaló que,   si bien la SF es un criterio orientador para determinar los efectos de los   fallos, “las autoridades judiciales no están obligadas a realizar un estudio   detallado sobre el impacto fiscal de sus decisiones, análisis que le corresponde   efectuar a los Ministros del Gobierno o al Procurador General de la Nación   cuando decidan promover el incidente de impacto fiscal”[200].    

En desarrollo de lo anterior, la norma demandada parte del   supuesto de que una vez decretada la apertura del incidente, se dispone de una   etapa de sustentación por treinta días hábiles, en la que el solicitante   debe dar cuenta de (a) las posibles consecuencias de la providencia en la   sostenibilidad de las finanzas públicas; (b) las condiciones específicas que   explican dichas consecuencias; y (c) los planes concretos para el cumplimiento   de la sentencia o de los autos que se profieran con posterioridad a la misma,   que aseguren los derechos reconocidos en ella, en un marco de sostenibilidad   fiscal. Por lo demás, también se exige que el incidente se acompañe con un   concepto del Ministro de Hacienda y Crédito Público[201].    

La admisión del incidente se decretará siempre que se reúnan   los requisitos previamente señalados. Por el contrario, se dispondrá su   inadmisión, cuando no se cumplan dichas exigencias, caso en el cual se brinda la   oportunidad de corregir la solicitud, en los términos indicados por la Alta   Corporación Judicial, en un plazo no mayor a cinco días, so pena de que se   proceda a su respectivo rechazo.    

La ley plantea entonces que al momento de decretar la   inadmisión, le asiste el deber de señalar a la autoridad judicial, de manera   puntual y específica, (a) los elementos que requieran mayor detalle; (b) los   elementos que se encuentren ausentes o (c) la información que se considere   relevante. Esta atribución es la que se considera contraria a la Constitución,   por cuanto la autoridad judicial estaría definiendo el contenido de la solicitud   y brindando una ayuda que rompe el equilibrio procesal.    

(ii) A diferencia lo expuesto por los accionantes, la Corte   considera que la disposición demandada corresponde a un desarrollo de la   potestad de configuración normativa del legislador (CP art. 150), en un proceso   de naturaleza sui generis, el cual puede ser sometido a reglas   particulares y específicas, siempre que, como ya dijo[202], no se desconozca una instancia   procesal específicamente definida por la Constitución; se respeten los   principios y fines esenciales del Estado; se observe la eficacia de las   garantías propias del debido proceso y se cumplan con los principios de   razonabilidad y proporcionalidad.    

En el asunto bajo examen, en primer lugar, no se está ante   una materia definida por la Constitución. Por el contrario, allí tan sólo se   prevé la obligación de explicar las consecuencias y de presentar el plan   concreto de cumplimiento, pero no se define en qué momento, ni tampoco cuál es   el rol que respecto a dicha obligación deben cumplir las autoridades judiciales.   Se trata entonces de una materia sujeta a la libertad de configuración del   legislador.    

En segundo lugar, en desarrollo de lo expuesto, lo que la   Corte observa es que el Congreso previó el otorgamiento de un poder de   instrucción, para que los jueces verifiquen y se cercioren sobre el cumplimiento   de los requisitos de forma que sustentan el incidente. Se procura básicamente   que el juez tenga un rol activo y no pasivo, en el que se asegure de tener los   elementos de juicio necesarios para poder adoptar una decisión, removiendo los   obstáculos que se opongan al cumplimiento de su misión constitucional, esto es,   determinar si los efectos de una providencia sometida al IIF producen   alteraciones serias de la sostenibilidad fiscal y, por ello, deben ser objeto de   las atribuciones de modificación, modulación o diferimiento.    

(iii) Este poder de instrucción se ajusta a los principios y   fines esenciales del Estado, por tres razones fundamentales, la primera, por   cuanto permite la realización del principio de colaboración armónica (CP art.   113). Al respecto, vale la pena insistir en que el IIF no corresponde a un   proceso de naturaleza adversarial, en el que los intereses de una de las partes   se enfrentan a los de la otra; pues, como ya se señaló, el fin que se persigue   con este instrumento, es el de abrir un espacio de interlocución, con el   propósito de asegurar la eficacia de las órdenes dispuestas en un fallo, cuando   ellas tienen la capacidad de producir alteraciones serias de la SF. Esta última   vista como una herramienta para obtener la satisfacción de los objetivos del   Estado Social de Derecho. A partir de lo expuesto, no cabe duda de que la norma   demandada corresponde a un desarrollo del citado principio, en el que se busca   evitar que una herramienta de origen constitucional, no pueda llevarse a cabo   por cuestiones meramente formales, susceptibles de corrección.    

Nótese como, en la medida en que las autoridades judiciales   no están obligadas a realizar un estudio detallado sobre el impacto fiscal de   sus fallos, ya que para ello se brinda la oportunidad de promover el IIF; es   apenas obvio que, con miras a la lograr la operatividad del citado instrumento,   en caso de que los jueces observen la ausencia de un elemento para entender el   por qué una providencia tiene consecuencias sobre las finanzas públicas o cuándo   requieran mayores explicaciones o informaciones sobre ello, en lugar de ponerle   fin a una actuación, a partir del mandato de colaboración armónica, se les   otorgue la atribución de dar una explicación concreta sobre dichas deficiencias,   para que, una vez enmendadas por quien le corresponde, se proceda finalmente con   el objeto constitucional que justifica el incidente.        

Dicha oportunidad opera entonces como una herramienta de   canalización, por virtud de la cual, una vez se detecta la deficiencia y se   exponen los motivos que la justifican, siempre que el solicitante cumpla con su   deber correlativo de corrección (a manera de carga procesal), se obtiene la   apertura del espacio de diálogo previsto por la Constitución, con miras a   plantear el debate sobre la SF. El poder de instrucción aparece entonces en la   ley como una herramienta dirigida a lograr la eficacia del principio de   colaboración armónica.    

Aunado a lo anterior, la existencia del citado poder de   instrucción, torna efectivo el principio constitucional de primacía de lo   sustancial sobre lo formal (CP art. 228). Precisamente, su consagración favorece   el acceso a la administración de justicia, con miras a otorgar la oportunidad de   discutir sobre los efectos de una providencia sometida al IIF, cuyo fin último   es la realización del Estado Social de Derecho. En este contexto, no sobra   recordar que esta Corporación ha señalado que, por disposición    constitucional, las formas no deben convertirse en un obstáculo para la   efectividad del derecho sustancial, sino que deben propender por su realización[203].    

(iv) Tampoco se desconocen las garantías del debido proceso,   ya que las corporaciones judiciales no están las obligadas a corregir las   deficiencias en que se incurran en la sustentación del IIF. Su rol se   circunscribe, como se ha insistido, en el ejercicio de un poder de instrucción,   en el que simplemente se limitan a indicar qué elementos faltan y cuáles   requieren mayor explicación, puntualizando y especificando dichos elementos en   la providencia respectiva.    

Una vez se realiza lo anterior, se origina una carga para el   solicitante, consistente en corregir la solicitud en los términos dispuestos, so   pena de que produzca su rechazo. La Alta Corte siempre preserva su independencia   e imparcialidad, puesto que sólo enuncia o señala los errores, siendo los   solicitantes quienes tienen el deber de enmendarlos.    

Desde esta perspectiva, la norma acusada tan sólo desarrolla   una de las principales garantías del debido proceso, referente al deber de   motivar las decisiones judiciales, como expresión del principio de publicidad   que rige el ejercicio de la función pública de administrar justicia, en los   términos previstos en los artículo 29 y 209 del Texto Superior, cuya importancia   radica en que le permite al solicitante conocer las razones y argumentos que   justifican la inadmisión, como punto de partida para la realización del   derecho de acceso a la administración de justicia.    

(v) Finalmente,   se satisfacen los principios de razonabilidad y proporciona-lidad, toda vez que   la expresión acusada apunta a realizar los principios de colaboración armónica,   primacía de lo sustancial sobre lo formal y publicidad, en un contexto acorde   con el respeto a los principios de autonomía e imparcia-lidad judicial, lo que   excluye cualquier afectación al equilibrio procesal   que debe existir en un juicio.    

Lo anterior se constata, al verificar que, como se deriva de   la Ley 1695 de 2013, las razones que se ofrecen para inadmitir la solicitud de   impacto fiscal, tan sólo tienen relevancia e impacto respecto de la etapa en la   que se decide si es posible adelantar el incidente, lo que no implica que, de   cara a la decisión final, tengan un peso específico. Tan es así que la   corrección de la solicitud y su posterior admisión, no garantizan que se tenga   éxito al momento en que se resuelve el trámite incidental. Son dos momentos   procesales claramente diferenciados: admisión y decisión; sin que el primero   tenga, como lo sugieren los accionantes, la posibilidad de crear una especie de   ventaja a favor de las pretensiones de los solicitantes[204].    

Por las razones expuestas, en la parte resolutiva de esta   decisión, se declarará la exequibilidad de expresión: “en el que se incluirán   específica y puntualmente los elementos que requieren mayor detalle, los que la   Corporación considera ausentes o la información que considere relevante, para   que en los cinco (5) días siguientes a su notificación, el solicitante los   aporte.”, prevista en el artículo 8 de la Ley 1695 de 2013.    

3.5.5.4.4. A   continuación, en lo que se refiere al artículo 9, la norma bajo examen dispone   lo siguiente:    

“ARTÍCULO   9o. ADMISIÓN DEL INCIDENTE. Una   vez presentado y sustentado el incidente, la respectiva corporación lo admitirá,   siempre y cuando reúna los requisitos señalados en la presente ley, mediante   auto que no tendrá recursos.    

El auto que admita el incidente dispondrá:    

2. Que se notifique por estado al   Ministerio de Hacienda y Crédito Público.    

3. Que se notifique por estado  a las partes que hacían parte del proceso, sobre el cual se solicita la apertura   del incidente de impacto fiscal.    

4. Que se fije fecha para la audiencia de   impacto fiscal, la cual deberá celebrarse dentro de los tres (3) días siguientes   a la notificación por estado de todas las partes. (…)”.    

Como se expuso en el acápite de antecedentes, en criterio de   los accionantes, el precepto legal acusado  desconoce el derecho al debido proceso y el principio de igualdad de armas, pues   las partes del proceso primigenio no tendrán un conocimiento directo del   incidente, como ocurre con los legitimados para su interposición. Por ello, con   miras a guardar el equilibrio procesal, el legislador debió consagrar la   notificación personal.    

La mayoría de los intervinientes   solicitan que se declare la exequibilidad de la expresión acusada[205],   con fundamento en las siguientes razones: (i) el incidente no es una actuación   litigiosa que demande la existencia de una contraparte que deba ser comunicada   de forma personal; (ii) las únicas providencias que requieren notificación   personal son aquellas vinculadas específicamente con el inicio de un proceso,   esto es, la demanda; y (iii) la norma consagra un incidente vinculado con la   expedición de una providencia, previamente notificada, frente a la cual se   consagra una precisa carga procesal limitada de forma perentoria en el tiempo.   Por el contrario, otros intervinientes proponen su inexequibilidad, a partir de   los siguientes argumentos: (i) es desproporcionado someter a una persona a   revisar de forma permanente el estado de un proceso, con miras a verificar si se   presentó o un IIF; (ii) la comunicación personal asegura un conocimiento pleno   de lo alegado, con miras a realizar una oposición; y (iii) la carga de   vigilancia y control sobre un proceso concluye con la expedición de la sentencia[206].    

Para el Ministerio Público, el   precepto acusado se ajusta a la Constitución, porque no es desproporcionado   imponerles a las partes del proceso original una carga mínima de diligencia,   como lo es prestar atención al estado del proceso durante el término de   ejecutoria de la providencia susceptible de ser objeto de un IIF, único momento   en el que es posible radicar una solicitud en este sentido.    

3.5.5.4.5. Para esta Corporación,   el precepto legal acusado no vulnera el derecho fundamental al debido proceso,   por las siguientes razones:    

(i) En primer lugar, el artículo 29 de la Constitución Política determina que el   principio de publicidad constituye una garantía mínima del debido proceso,   cuando categóricamente afirma que toda persona tiene derecho a “un debido   proceso público”. Este mandato se incorpora a su vez como un pilar   fundamental de la administración de justicia y, en general, de toda función   pública, de conformidad con lo previsto en los artículos 209 y 228 de la Carta   Fundamental.    

El principio de publicidad se relaciona directamente con el debido   proceso por dos vías. Una a través de la cual les impone a los jueces la   exigencia de dictar providencias debidamente motivadas en los aspectos de hecho   y de derecho. Y otra que apunta a tener que cumplir con la obligación de   ponerlas en conocimiento de los distintos sujetos procesales, excluyendo la   posibilidad de que un régimen democrático, existan decisiones secretas u   ocultas.    

Esto significa que el principio de publicidad también se asocia con   el derecho de defensa, pues si las decisiones judiciales no son públicas,   difícilmente se pueden ejercer los medios de oposición respecto de ellas. Así   las cosas, en numerosas ocasiones, esta Corporación ha señalado que el citado   principio es un componente del debido proceso y un mecanismo para asegurar las   posibilidades de defensa. En este sentido, se ha dicho que: “las decisiones que   se adopten dentro de cualquier procedimiento deben ser puestas en conocimiento   de los interesados”, en la medida en que “la publicidad viene a ser la garantía   de imparcialidad y de operancia de los derechos de contradicción y de defensa,   pues sólo quien conoce las decisiones que lo afectan puede efectivamente   oponerse a ellas”[207].    

Uno de los principales dispositivos procesales para concretar el   principio de publicidad es sin lugar a dudas la notificación de las   providencias judiciales, pues por medio de ella las decisiones de los jueces son   conocidas por las partes y terceros con interés jurídico. No obstante, como lo   ha admitido esta Corporación, con miras a puntualizar el citado deber de   notificar, el legislador goza de un amplio margen de configuración normativa,   por virtud del cual puede apreciar la idoneidad de los distintos sistemas de   comunicación[208].    

Desde esta perspectiva, por regla general, la Corte ha dicho que es   la notificación personal aquella que ofrece una mayor garantía del derecho de   defensa, en cuanto permite en forma clara y cierta el conocimiento de una   providencia judicial[209].   Sin embargo, ello no implica que dicha modalidad sea la única, ya que el   legislador puede optar otras formas de notificación, siempre que respondan a un   fin constitucional válido, no afecten la eficacia de las garantías del debido   proceso y no resulten contrarias a los principios de razonabilidad y   proporcionalidad. En todo caso, se ha insistido en que la notificación de la   demanda, por el ser el supuesto que permite trabar la litis, debe   realizarse de forma personal[210].    

En el asunto sub-examine, como ya se ha expuesto, un examen   general del IIF demuestra que, por una parte,   se trata de un procedimiento sui generis, por el cual el legislador   previó unas normas especiales cuya aplicación se limita al trámite de dicho   instrumento y; por la otra, su alcance no tiene la virtualidad de modificar las   reglas procesales que rigen el proceder de las distintas acciones y recursos a   cargo de las altas corporaciones judiciales, de suerte que se preserva la   intangibilidad de los mecanismos previstos para la resolución de conflictos y la   protección de los derechos constitucionales.    

Ahora bien, de   acuerdo con la dogmática procesal, los incidentes constituyen cuestiones   accesorias o sobrevinientes de un negocio o asunto principal. Su origen se   encuentra vinculado con la existencia previa de un procedimiento. Teniendo en   cuenta el momento en que se presenta su ocurrencia, los incidentes se suelen   clasificar como preliminares, simultáneos o posteriores, estos últimos se   caracterizan por tener un trámite independiente, como ocurre con las solicitudes   de nulidad, aclaración o adición de un fallo. Al tener su origen ligado con un   proceso, previamente conocido por las partes y en el que pueden ejercer sus   atributos de defensa, su formulación no exige acudir a las solemnidades propias   de la notificación personal[211],   sino que admite el uso de otros sistemas de comunicación como la notificación en   estrados o por estado[212].    

Visto lo   anterior, respecto del precepto legal demandado, se observa que la decisión del   legislador de prever la notificación por estado de la admisión del incidente de   impacto fiscal, en relación con las partes del proceso primigenio, manifiesta la   búsqueda de un fin constitucional válido, a partir del   ejercicio de su amplio margen de configuración normativa.    

En efecto, el IIF es un trámite posterior a un proceso, en   el que las partes fueron debidamente notificadas de forma personal de su inicio   y en relación con las cuales, una vez agotado su respectivo procedimiento,   también se cumplió con la obligación de notificarlas de la decisión, o de las   medidas adoptadas para asegurar la observancia de sus órdenes, previo   agotamiento de un trámite de cumplimiento. Desde esta perspectiva, el IIF   depende de la existencia de un proceso en el que se trabó la litis y en   el que se adoptó un fallo susceptible de producir una alteración seria de la   sostenibilidad fiscal.    

Sólo cuando se notifica esta última decisión, se prevé un plazo   corto y perentorio en el cual puede solicitarse la apertura del citado   incidente, esto es, la ejecutoria de la decisión[213]. Término   que resulta común al uso de otras figuras procesales, como la nulidad, la   aclaración o la adición de un fallo.    

Al igual que ocurre con estas últimas hipótesis, lo que el   ordenamiento legal consagra respecto del IIF, es una carga procesal de   diligencia mínima, como lo es la de prestar atención al estado del proceso   durante el término de ejecutoria de la providencia susceptible del mismo, con   miras a conocer si en el breve plazo dispuesto para ello, ante la misma Alta   Corporación Judicial, se presenta o no una solicitud dirigida a impulsar su   trámite. No se trata entonces de una hipótesis de revisión permanente y   perpetua, como lo afirman algunos intervinientes; por el contrario, se está en   presencia de una actuación puntual y específica, de no más de tres días, luego   de que la parte es notificada de una decisión que le favorece, de acuerdo con   las reglas procesales que rigen el proceder de las distintas acciones y   recursos a cargo de las altas corporaciones judiciales. De   ahí que, en caso de que el incidente no se interponga, es claro que cesa su   obligación de vigilancia; mientras que, si la autoridad competente procede a su   uso, debe únicamente estar pendiente de su admisión.    

Bajo la lógica de lo expuesto, en criterio de la Corte, no cabe   duda de que la notificación por estado, responde al hecho de exigirles a las   partes del proceso primigenio una carga procesal de diligencia mínima,   que se explica en el ejercicio de su potestad de configuración normativa, y que   tiene como fin darle celeridad y evitar dilaciones injustificadas (CP arts. 29 y   228), respecto de una actuación judicial sujeta a la previa notificación de un   fallo y frente a la cual tan sólo se consagra un deber de vigilancia concreto,   breve y corto en el tiempo. Por ello, como lo ha señalado en otras oportunidades   esta Corporación: “Es válido que en los diversos trámites judiciales, la   ley asigne a las partes, a terceros e incluso al juez, obligaciones jurídicas,   deberes de conducta o cargas para el ejercicio de los derechos y del acceso a la   administración de justicia”[214].    

(ii) En segundo   lugar, no se trata de una carga que afecte la eficacia de las garantías del   debido proceso y, mucho menos, el equilibrio procesal que debe existir entre las   partes. Recuérdese que, como se ha dicho en esta providencia, el IIF no es un   proceso adversarial, ni contradictorio; su objeto es el de habilitar un   espacio de interlocución para deliberar sobre los efectos de una providencia   y, a partir de allí, con plena autonomía, la autoridad judicial decidir si   respecto de ellos proceden los atributos excepcionales de modificar, modular o   diferir (CP art. 334).    

Por esta razón,   como se explicó al momento de referirse a las etapas del incidente[215],   no precisa de una fase de oposición o de contradicción, ya que, los derechos   objeto de reconocimiento de una decisión judicial, jamás pueden ser   controvertidos, al estar amparados por la garantía de la cosa juzgada. Incluso,   de procederse al uso de los atributos mencionados, se cuenta con el límite   insoslayable de no poder menoscabar derechos, restringir su alcance o negar su   protección efectiva[216].    

Así las cosas,   la notificación por estado sólo busca informar acerca de la fecha en que se   realizará la audiencia de impacto fiscal[217],   en la que se deberá contar con la asistencia de todas las partes, más allá de   que la participación activa tan sólo se exija al solicitante del IIF, al que,   como lo establece la Constitución, le competente explicar las consecuencias de   la providencia en las finanzas públicas y el plan concreto para su cumplimiento.        

Las partes del   proceso primigenio, si lo estiman pertinente, pueden participar en la audiencia.   No obstante, en la medida en que sus derechos se encuentran protegidos y la   decisión que finalmente se adopte se encuentra sujeta a una precisa cláusula   prohibitiva, no es obligatorio que realicen actuación alguna.    

Lo anterior   demuestra que la carga procesal de diligencia mínima de revisar el estado, en el término de ejecutoria, para saber si   se presentó o no una solicitud de impacto fiscal, luego de ser notificados de   una providencia, carece de la entidad para producir una afectación a los   derechos de las partes del proceso primigenio, pues no se está en presencia de   una actuación de intereses contrapuestos.    

(iii) Finalmente, no encuentra la Corte que la disposición acusada   sea contraria al principio de proporcionalidad, pues además de tener en claro   que el deber de vigilancia es específico y puntual en el tiempo; no le otorga   ningún beneficio directo a quien interpone el incidente. Ello es así, por una   parte, porque se preserva la plena autonomía de las Altas Cortes para decidir   acerca de su procedencia, más allá de que a las autoridades legitimadas les   asista el deber de explicar los supuestos que permiten su formulación, como lo   dispone expresamente la Constitución; y por la otra, porque una vez admitido y   dispuesta la celebración de la audiencia, la parte interesada goza de plena   libertad para exponer los argumentos que estime pertinentes, sin ningún tipo de   limitación legal.    

Con fundamento en las razones expuestas, en la parte resolutiva de   esta providencia, se declarará la exequibilidad de la expresión: “por estado”   prevista en los numerales 3 y 4 del artículo 9 de la Ley 1695 de 2013.    

3.6. SEXTO CARGO: Del derecho a impugnar la admisión del   incidente de impacto fiscal    

3.6.1. Normas demandadas    

“ARTÍCULO 9o. ADMISIÓN DEL INCIDENTE. Una   vez presentado y sustentado el incidente, la respectiva corporación lo admitirá,   siempre y cuando reúna los requisitos señalados en la presente ley,   mediante auto que no tendrá recursos.    

El auto que admita el incidente dispondrá:    

1. Que se notifique por estado al   solicitante.    

2. Que se notifique por estado al   Ministerio de Hacienda y Crédito Público.    

3. Que se notifique por estado a las partes   que hacían parte del proceso, sobre el cual se solicita la apertura del   incidente de impacto fiscal.    

4. Que se fije fecha para la audiencia de   impacto fiscal, la cual deberá celebrarse dentro de los tres (3) días siguientes   a la notificación por estado de todas las partes.    

La admisión del incidente de impacto fiscal   suspenderá los efectos de la sentencia o de los autos que se profieran con   posterioridad a la misma, hasta que la respectiva Corporación decida si procede   a modular, modificar o diferir sus efectos, salvo que se trate de una acción de   tutela.”    

3.6.2.   Fundamentos de la demanda    

En la demanda   D-10096, se considera que el derecho a impugnar es una garantía del debido   proceso que expresa la posibilidad de controvertir y oponerse frente a una   decisión, en un contexto general que realza el derecho de defensa. Para los   accionantes, resulta violatorio de los citados derechos constitucionales, el no   poder controvertir el auto de admisión del incidente de impacto fiscal, cuando   su efecto es dejar en inseguridad jurídica el derecho reconocido en una   sentencia.    

Por lo demás, se   plantea que la norma desconoce el principio de celeridad procesal, ya que no   permite controvertir una decisión, la cual da lugar a adelantar un procedimiento   engorroso, cuando pueden existir circunstancias que impidan continuar con su   trámite.    

Finalmente, se   afirma que la disposición acusada igualmente desconoce el derecho a la igualdad,   pues los artículos 7 y 8 le otorgan al solicitante medios jurídicos para   presentar el incidente, subsanarlo y controvertir su inadmisión por medio del   recurso de reposición. Por el contrario, para quien participó en un proceso y se   benefició de una sentencia, no se otorga la mínima posibilidad de oponerse a la   admisión del incidente.    

3.6.3.  Intervención de la Sección Primera de lo   Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado    

Para el Presidente   de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de   Estado, las expresiones demandadas deben ser declaradas exequibles, pues la   limitación propuesta corresponde al ejercicio legítimo de la libertad de   configuración normativa del legislador, en desarrollo de su atribución de   definir las distintas etapas de los procedimientos judiciales.    

3.6.4.    Concepto del Procurador General de la Nación    

Para el Procurador   General de la Nación, la disposición acusada debe ser declarada exequible, por   cuanto se origina en una decisión que se enmarca en la potestad de configuración   normativa del legislador, la cual no establece una diferenciación injustificada.    

En criterio de la   Vista Fiscal, el objeto del citado incidente es la protección del interés   general representado en el mantenimiento adecuado de las finanzas públicas, por   lo que es más intenso el interés del solicitante frente al de la parte que se   benefició con un fallo judicial, respecto del cual es imposible poner en tela de   juicio la decisión adoptada, como consecuencia de la garantía de la cosa   juzgada. Así las cosas, en la medida en que el derecho protegido no puede ser   discutido mediante el incidente, se entiende que por razones de celeridad se   haya limitado la posibilidad de controvertir el auto admisorio.    

Ahora bien, en caso   de considerarse que el interés subyace como consecuencia del efecto suspensivo   que tiene el incidente en relación con las órdenes dispuestas en la providencia   objeto de impacto fiscal, es preciso resaltar lo siguiente, en primer lugar, los   efectos de las sentencias de tutela no se suspenden, lo que mantiene indemnes a   los derechos fundamentales; en segundo lugar, el trámite de definición del   incidente se caracteriza por su brevedad y perentoriedad, lo que excluye la   existencia de una carga desproporcionada para el interesado; y finalmente,   cualquier decisión que se adopte admite el recurso de insistencia, en cuyo caso,   las partes del proceso primigenio tienen el beneficio de que se suspenden los   efectos del fallo del incidente, en el que se haya decidido modificar, diferir o   modular los efectos de la sentencia judicial respectiva.    

3.6.5.   CONSIDERACIONES DE LA CORTE    

3.6.5.1.   Planteamiento del problema jurídico y esquema de resolución    

3.6.5.1.1. De acuerdo con los   argumentos expuestos en la demanda D-10096, en la intervención presentada y   teniendo en cuenta el concepto de la Vista Fiscal, le corresponde a esta   Corporación establecer, si el artículo 9 de la Ley 1695 de 2013 al indicar que   no procederán recursos contra el auto que admite la solicitud de apertura del   incidente de impacto fiscal, vulnera los derechos al debido proceso y a la   defensa, así como el principio de igualdad de armas, respecto de las partes del   proceso cuya providencia es objeto del citado instrumento constitucional.    

3.6.5.1.2. Para dar respuesta al   problema jurídico planteado, este Tribunal tendrá en cuenta lo señalado en esta   providencia, en relación con el criterio de sostenibilidad, el incidente de   impacto fiscal, la libertad de configuración normativa del legislador en materia   procesal y el principio de igualdad de armas, conforme a los acápites 3.1.5.3,   3.1.5.4, 3.1.5.5, 3.2.5.3 y 3.5.5.3.    

3.6.5.2. Del caso en concreto    

3.6.5.2.1. En reiteradas   oportunidades, este Tribunal ha señalado que, como expresión de la amplia   potestad de configuración normativa, el legislador tiene la atribución de   estructurar los distintos procedimientos judiciales, a través de la definición   del objeto, etapas, términos, recursos y demás   elementos propios de cada actuación[218].    

Un aspecto esencial en el que se ejerce dicho poder, se   encuentra en la libre determinación de los   recursos y medios de defensa que se pueden intentar contra los actos que se   profieren por las autoridades. Precisamente, en la Sentencia C-1104 de 2001[219],   la Corte señaló que: “Es la ley, no la Constitución, la que señala si   determinado recurso –reposición, apelación, u otro– tiene o no cabida respecto   de cierta decisión, y es la ley, por tanto, la encargada de diseñar en todos sus   pormenores las reglas dentro de las cuales tal recurso puede ser interpuesto,   ante quién, en qué oportunidad, cuándo no es procedente y cuáles son los   requisitos –positivos y negativos– que deben darse para su ejercicio”[220].    

Incluso cuando el   Texto Superior se refiere a la garantía de la doble instancia, tampoco la   consagra como un contenido esencial del debido proceso y del derecho de defensa,   “pues la propia Constitución, en su artículo 31, establece que el legislador   podrá consagrar excepciones al principio general, según el cual, toda sentencia   es apelable o consultable”[221]. Sin embargo, dicha exclusión no le otorga   al legislador una facultad absoluta para establecer indiscriminadamente   excepciones a la doble instancia en cualquier tipo de procesos. Así, por   ejemplo, en esta última hipótesis, además de sujetarse a los límites de la   potestad de configuración, se debe asegurar, por mandato constitucional, la   existencia de la citada garantía en materia penal y en los procesos de tutela   (CP arts. 29 y 86).    

Visto lo   anterior, lo primero que se debe destacar por la Corte, es que la disposición   acusada se enmarca precisamente en el desarrollo de la citada la potestad de   configuración normativa, en un proceso de naturaleza sui generis, como lo   es el del IIF, en el que, como lo admitió este Tribunal[222], se pueden   disponer reglas procesales particulares y específicas. No obstante, siguiendo la   misma línea señalada con anterioridad[223], el   ejercicio de dicha atribución se somete a la imposibilidad de desconocer una   instancia procesal delimitada por la Constitución y a que se respeten los   principios y fines esenciales del Estado; se observe la eficacia de las   garantías propias del debido proceso y se cumplan con los principios de   razonabilidad y proporcionalidad.    

3.6.5.2.2. Sea lo   primero advertir que respecto a la existencia de recursos, el artículo 334 del   Texto Superior, guardó silencio al momento de regular el IIF, por lo que se   trata de una materia que carece de definición en la Carta Política. Por tal   motivo, como se explicó en el acápite 3.2.5.3.3 de esta providencia, se activa   el criterio general que le otorga al Congreso de la República una amplia   potestad de configuración para definir las etapas y medios de oposición contra   las decisiones judiciales.    

Aunado a lo anterior,   no se observa que la disposición cuestionada infrinja los principios y fines esenciales del Estado,   ya que, como se infiere de una lectura sistemática de la Ley 1695 de 2013, dicha   previsión se justifica dentro del contexto general de someter el incidente de   impacto fiscal a un trámite caracterizado por su celeridad. Ello es así, entre   otras, porque como se ha insistido a la largo de esta providencia, la regulación   propuesta no implica discusión alguna sobre los derechos objeto de   reconocimiento, puesto que lo que se habilita es la posibilidad de deliberar   sobre la manera de armonizar el cumplimiento de las órdenes dispuestas en un   fallo con el criterio orientador de la SF.    

Siendo el   objetivo último del IIF habilitar una vía para conseguir dicha armonización y   teniendo claro que el sentido de la decisión que se adopte por una Alta Corte,   no puede menoscabar, restringir o negar la efectiva protección de los derechos,   como cláusula prohibitiva ampliada por el legislador[224], no cabe   duda de que la regulación demandada, lejos de afectar los fines del Estado, los   desarrolla, pues bajo los condicionamientos previstos, el IIF se convierte en la   herramienta para lograr la operatividad del criterio de SF, si a ello hubiese   lugar, como instrumento para alcanzar los objetivos del Estado Social de   Derecho.    

3.6.5.2.3. Por lo   demás, la limitación referente a la imposibilidad de cuestionar el auto   admisorio del incidente, tampoco desconoce las garantías propias del debido   proceso. Para el efecto, atendiendo a lo señalado por los accionantes, no   encuentra la Corte que se desconozca el principio de igualdad de armas, por una   parte, porque –como se ha explicado– el   mismo responde a procesos de naturaleza adversarial, cuya circunstancia   no concurre en este trámite, previsto por el Constituyente como un espacio de   interlocución, en el que –por ningún motivo– se ven afectados los derechos que   hayan sido reconocidos en un juicio[225].   Y, por la otra, vinculado con lo anterior, porque el objeto del incidente no es   el de responder a intereses contrapuestos, sino el de brindar una oportunidad   para el diálogo entre autoridades, que conforme con el  principio de   colaboración armónica, permita armonizar el cumplimiento de las órdenes dispuestas en un fallo   con el criterio orientador de la SF.    

De ahí que,   en criterio de la Corte, es innegable que en el IIF le asiste un interés mucho   más fuerte a los solicitantes (que representan los intereses del Estado) que a   las partes del proceso original, toda vez que sus derechos no son objeto de   discusión por esta vía. A partir de esta circunstancia se explica que el   legislador restringiera la posibilidad de controvertir el auto admisorio y, por   el contrario, brindara recursos respecto de la decisión en sentido contrario,   pues lo que está en juego no son los derechos reconocidos en un fallo, sino la   SF como instrumento para mantener la salud financiera de los recursos públicos.   No sobra insistir en que el IIF debe ser siempre compatible con la protección de   los derechos fundamentales, no sólo a partir de la vigencia de su núcleo   esencial, sino desde una perspectiva integral referente a todo su contenido   normativo.    

3.6.5.2.4. Finalmente,   el precepto demandado no se aparta de los principios de razonabilidad y   proporcionalidad. En cuanto al primero, porque encuentra su explicación en la   búsqueda de un interés general limitado al respeto integral de los derechos, en   el marco de un trámite caracterizado por la celeridad. Y, en lo que atañe al   segundo, por las siguientes razones:    

(i) En primer lugar,   porque a diferencia de lo expuesto por los accionantes, el incidente se   caracteriza por ser un trámite breve[226],   en el que se cuenta con cinco etapas bien definidas: presentación, sustentación,   admisión, audiencia y decisión. Una vez agotada la admisibilidad, supuesto sobre   el cual se funda la norma, sólo quedan las etapas de audiencia y decisión, las   cuales se deben realizar en un término máximo de trece días[227], lo que no conduce a   someter a las partes a un trámite engorroso.    

(ii) En   segundo lugar, porque que tampoco la norma crea una situación de inseguridad   jurídica respecto de los derechos reconocidos en un fallo judicial. Como se ha   señalado en esta providencia, y lo dispuso expresamente la Ley 1695 de 2013, en   desarrollo de los precedentes consagrados en las Sentencias C-288 de 2012[228] y C-1052   de 2012[229],   la decisión de protección es intangible y se encuentra amparada por los efectos   de la cosa juzgada[230].    

(iii) En   tercer lugar, porque en la práctica el incidente tiende a tener real injerencia   sobre la expedición de órdenes complejas, las cuales, como se explicó en esta   providencia, conllevan un conjunto amplio de acciones u omisiones que sobrepasan   la órbita de control de la persona destinataria de la orden y se enmarcan   generalmente en el desarrollo de una política pública, que demanda apropiación   de recursos, elaboración de estudios y cronogramas de ejecución. Lo anterior   implica que difícilmente un interés individual se verá sometido al incidente.   Por otra parte, incluso en esta última hipótesis, la decisión de amparo adoptada   por un juez es inmodificable y la único que cabe es modular, modificar o diferir   los efectos del fallo, con una restricción insoslayable, referente a la imposibilidad de   menoscabar, restringir o negar la protección efectiva de los derechos.    

(iv) Por   último, como lo sostiene la Vista Fiscal, se podría argumentar que el interés de   controvertir la admisión, se encuentra en evitar los efectos de la suspensión   del fallo objeto de incidente, que –por virtud de la ley– se producen una vez se decreta su admisión[231]. Sobre el   particular, cabe señalar (i) que dicha suspensión es apenas temporal, porque el   resto del proceso         –como ya se mencionó–  no puede superar más de trece días, lo que implica   que no se está ante una situación prolongada. Adicionalmente, (ii) porque   incluso al producirse una decisión en la que se haga uso de las atribuciones de   modulación, modificación o diferimiento de los efectos (CP art. 334), las partes   del proceso primigenio pueden presentar el recurso de insistencia, en cuyo caso,   como se explicó, se suspenden los efectos del fallo del incidente, hasta que se   profiera la respectiva determinación final.    

De conformidad con   lo anterior, no encuentra esta Corporación que el precepto demandado desconozca   el derecho al debido proceso, razón por la cual se declarará su exequibilidad en   la parte resolutiva de esta providencia.    

3.7. Síntesis    

Debido a la diversidad tanto de las normas acusadas como de   las razones expuestas para solicitar su inconstitucionalidad, la Corte limitó su   examen a los cargos planteados, en los siguientes términos:    

– En primer lugar, en el asunto bajo examen, esta   Corporación encontró que las disposiciones acusadas que se refieren a la acción   de tutela están sometidas a reserva de ley estatutaria, en los términos   previstos en el literal a) del artículo 152 de la Constitución Política, ya que   a pesar de que el incidente de impacto fiscal responde a una naturaleza   instrumental sometido a la cláusula prohibitiva de no poder menoscabar los   derechos o negar su protección efectiva (CP art. 334), su alcance tiene la   potencialidad de incidir en los efectos de las decisiones adoptadas, lo cual   puede afectar la operatividad de las órdenes de amparo, en perjuicio de la   realización pronta y expedita de los derechos constitucionales fundamentales.    

Llegado a este punto y ante la   necesidad de preservar una coherencia normativa en la ley que sea compatible con   la Carta Fundamental, la Corte adoptó las siguientes decisiones, por una parte,   en cuanto a las disposiciones demandadas, declaró la inexequibilidad del   parágrafo del artículo 2 y de las expresiones: “salvo que se   trate de una acción de tutela”, “En los eventos en que el incidente se presente   respecto de una sentencia de tutela, en la audiencia participará el pleno de la   sala de la respectiva Corporación. Cuando se trate de una sentencia de revisión   de tutela participará el pleno de la Corte Constitucional” y “En los eventos en que el incidente se presente respecto de una   sentencia de revisión de tutela, la decisión se tomará por mayoría del pleno de   la Corporación”, previstas en el inciso 3 del artículo 9, en el   inciso 3 del artículo 11 y en el inciso 2 del artículo 12 de la Ley 1695 de   2013. Y, por la otra, previa integración de la unidad normativa, declaró la   exequibilidad condicionada de las expresiones: “la Sala Plena de la Corte   Constitucional” consagradas en los artículos 3, 5 y 12 de la aludida ley,   por medio de las cuales se disponen las reglas sobre competencia y decisión del   incidente de impacto fiscal, en el entendido de que las mismas no aplican en   relación con las providencias proferidas en el marco de la acción de tutela.   Todo lo anterior, como se deriva de lo expuesto, con miras a salvaguardar la   reserva de ley estatutaria frente a un procedimiento que tiene la virtualidad de   alterar la operatividad de las órdenes de amparo.    

En todo caso, la Corte destacó que   la declaratoria de inconstitucionalidad de la expresión: “salvo   que se trate de una acción de tutela” prevista en el inciso 3 del artículo 9 de la ley en cita, se   justificó básicamente en el hecho de que se refiere a las providencias   proferidas en ejercicio de la citada acción, para lo cual el incidente de   impacto fiscal debe ser regulado, como ya se dijo, por vía de ley estatutaria.   Por ello, esta Corporación no realizó censura alguna en relación con el efecto   exceptivo de la admisión del incidente, conforme al cual en el caso de los   juicios de amparo no se suspenderán los efectos de sus providencias. Por otra   parte, en lo que atañe al inciso 2 del artículo 12, en la medida en que su   regulación puede tener efecto sobre la regla de mayoría con que la Corte   Constitucional adopta sus decisiones, este Tribunal resaltó que también se   somete a la reserva de ley estatutaria, de acuerdo con lo previsto en el literal   b) del artículo 152 de la Carta Política. Finalmente, en lo que respecta al   parágrafo del artículo 2, se aclaró que la declaratoria de inconstitucionalidad   se justificó en que la regulación propuesta sólo tiene aplicación en el marco de   la atribución de revisión eventual que en los juicios de tutela desarrolla esta   Corporación, conforme a lo ordenado en los artículos 86 y 241.9   del Texto Superior.    

– En segundo lugar,   la Corte declaró exequibles, por los cargos analizados, las expresiones: “o   los autos que se profieran con posterioridad a la misma”, “o de los autos que se   profieran con posterioridad a la misma”, “o a los autos que se profieran con   posterioridad a la misma”, “o auto que se profirió con posterioridad a la   misma”, “o del auto que se profiera con posterioridad a la misma”, previstas   en los artículos 1, 2, 3, 4, 5, 6, 9 y 11 de la Ley 1695 de 2013, al   entender que la posibilidad de que proceda la   solicitud de apertura del incidente de impacto fiscal respecto de los autos que   se profieran con posterioridad a una sentencia, corresponde al ejercicio de la   amplia potestad de configuración normativa del legislador, sobre un   procedimiento de origen constitucional.    

En   efecto, a diferencia de lo expuesto por los accionantes y a partir del uso de   los métodos de interpretación histórica, sistemática, teleológica y literal,   esta Corporación concluyó que el artículo 334 de la Constitución, no consagró   como criterio determinante para establecer la procedencia del incidente el acto   mismo de la sentencia, sino las consecuencias o los efectos que ella se derivan,   los cuales, precisamente, son los que tienen la entidad suficiente para   comprometer la sostenibilidad fiscal.    

Desde   esta perspectiva, no se observó que la regulación expedida por el Congreso de la   República haya excedido un parámetro procesal directamente establecido por el   Constituyente (como límite en el ejercicio de la potestad de configuración), en   la medida en que el campo de acción del citado incidente no está restringido a   la sentencia en sí misma considerada sino exclusivamente a sus efectos,   previendo tan sólo una regla de carácter temporal, conforme a la cual dicho   instrumento se puede interponer una vez haya sido proferida la respectiva   sentencia. Bajo la aplicación de la citada regla, este Tribunal infirió que el   incidente se puede plantear desde el momento mismo en que es proferida una de   tales providencias y hacia adelante, siempre que las mismas cumplan con el   supuesto necesario de afectar la sostenibilidad fiscal (CP art. 334).    

En este orden de ideas, si bien la   lógica indica que el incidente se limita de ordinario a las sentencias, pues son   ellas las que le ponen fin a una controversia e incluyen las determinaciones y   órdenes que vinculan a las partes, en ciertos casos, en especial cuando las   Altas Cortes actúan en su condición de juez constitucional, en virtud del   carácter prevalente de los derechos y dada la amplitud de sus competencias,   también pueden proferir órdenes incluso con posterioridad a la expedición   de la sentencia, dirigidas a asegurar su plena observancia, las cuales se   plasman en autos de seguimiento o de cumplimiento.    

Esta realidad plantea entonces una clara unidad de la sentencia con dichos   autos, en los que por virtud de una competencia otorgada por la ley, el juez   puede ajustar o modificar las órdenes dispuestas en el fallo, o adicionar unas   nuevas, que permitan restablecer el derecho comprometido o, en general, asegurar   la realización de la respectiva sentencia. En este tipo de casos es posible que   se presente un impacto fiscal diferente, el cual, por obvias razones, escapa a   la eventualidad de ser discutido conforme a las órdenes originalmente dictadas   en la sentencia, sobre todo en aquellos casos en que se expiden órdenes   complejas.    

Por esta   razón, la Corte consideró que ningún reproche le cabe al legislador, por   consagrar la procedencia del incidente de impacto fiscal en aquellos casos en   que se ajusten o modifiquen las órdenes de la sentencia, o se adicionen unas   nuevas, a través de autos proferidos con posterioridad a la misma, en virtud de   la unidad que se predica entre dichas providencias. En efecto, no se observó que   dicha decisión implicara el sacrificio de algún derecho, fin o valor   constitucional. Por el contrario, la regla de procedencia allí adoptada, en   criterio de este Tribunal, también se ajusta a los métodos de interpretación   conforme y de efecto útil.      

A pesar   de lo expuesto, esta Corporación destacó que la fórmula utilizada por el   legislador, esto es, “o los autos que se profieran con posterioridad a la   misma”, envolvía una generalidad tan amplia que habilitaba la interposición   del incidente frente a autos que resuelven solicitudes de nulidad o aclaración,   o que tan sólo disponen la ejecución de una orden dispuesta en la sentencia, sin   ajustar o modificar su contenido, o sin realizar variación alguna en lo   decretado. En esas hipótesis, la posibilidad de presentar un incidente con   fundamento en que se promueve contra un auto proferido con posterioridad a la   sentencia, se traduciría en una violación del derecho al fallo definitivo, como   elemento esencial de la tutela judicial efectiva o derecho de acceso a la   administración de justicia (CP art. 229), por cuanto los efectos de la sentencia   seguirían siendo los mismos y el uso del incidente se convertiría en una   herramienta para dilatar la efectividad del fallo.    

Por   dicha razón y ante la necesidad de guardar coherencia con lo dispuesto en el   cargo anteriormente examinado, esta Corporación declaró la exequibilidad   condicionada de las expresiones demandadas, al entendido de que, por existir   reserva de ley estatutaria, dichas previsiones no se aplican a los autos que se   expidan en materia de tutela y que los autos a que se refieren son aquellos a   través de los cuales, sin importar su denominación, se ajustan o modifican las   órdenes de la sentencia, o se adicionan unas nuevas, con incidencia autónoma en   materia fiscal.    

– En   tercer lugar, la Corte declaró exequible la expresión: “buscando con ello   garantizar la primacía de los derechos fundamentales y la autonomía e   independencia judicial”, consagrada en el artículo 14 de la Ley 1695 de   2013, por no desconocer el Estado Social de Derecho y los principios de   autonomía e independencia judicial. La citada norma se enmarca dentro del   mandato general en el que se dispone que la decisión que resuelve el incidente   de impacto fiscal, en caso de ser contraria a la parte que solicita su apertura,   se acatará en los términos que determine la alta corporación judicial.    

Esta   disposición se declaró ajustada a la Carta, por una parte, porque de la   redacción de la misma se infiere que se encuentra dirigida a resaltar el   carácter vinculante del fallo adoptado por una Alta Corte, cuando no prospera el   incidente de impacto fiscal, sin comprometer la efectividad de las decisiones   que se hayan proferido. Y, por la otra, porque el uso del método de   interpretación sistemática ratifica esa misma conclusión, bajo la lógica de que   el citado precepto mantiene la decisión acerca de la procedencia del incidente,   en el ámbito exclusivo del ejercicio de la potestad jurisdiccional, resaltando   la cláusula prohibitiva conforme a la cual no se podrá invocar la sostenibilidad   para menoscabar los derechos, restringir su alcance o negar su protección   efectiva (CP art. 334 y Ley 1695 de 2013, art. 1), en un contexto acorde con la   plena exigibilidad de los principios de independencia y autonomía judicial.    

– En cuarto lugar, al pronunciarse   sobre la división de poderes y los principios de autonomía e independencia   judicial, la Corte declaró exequible la expresión: “En todo caso, las máximas   corporaciones judiciales tendrán en cuenta el plan concreto de cumplimiento   presentado por el Gobierno Nacional”, prevista en el artículo 14 de la Ley   1695 de 2013. Para esta Corporación, una aproximación a la citada norma conducía   a entender que de ella se derivaban dos posibles interpretaciones. Una de las   cuales entendía que se otorgaba a las altas cortes la posibilidad de valorar, en   consonancia con el principio de colaboración armónica, el plan concreto de   cumplimiento en las etapas posteriores destinadas a verificar o acreditar la   satisfacción de lo ordenado y otra conforme a la cual, en todo caso, en la   decisión judicial o al momento de hacer seguimiento a un fallo que fue examinado   respecto de su impacto fiscal, las máximas corporaciones judiciales están   sujetas de forma obligatoria a lo señalado en dicho plan presentado con   anterioridad por el ejecutivo.    

Con miras entonces a preservar la   independencia y autonomía de la Rama Judicial, en un contexto acorde con el   principio de seguridad jurídica, la Corte consideró que debía excluirse de la   norma cualquier alternativa que condujera a entender que el plan concreto de   cumplimiento vincula y obliga al fallador, cuya única regla de sujeción, al   momento de proferir sus providencias, es el sometimiento al imperio del   ordenamiento jurídico, como lo dispone el artículo 230 del Texto Superior. Por   lo anterior, se condicionó el alcance de la disposición demandada, al entendido   de que dicho plan no es de obligatoria observancia ni acatamiento por parte del   fallador.    

– En quinto lugar, al examinar la   motivación mínima que exige el incidente de impacto fiscal, esta Corporación   declaró la exequibilidad de la expresión: “posibles” consagrada en el   artículo 6 de la Ley 1695 de 2013, referente a la invocación de las   consecuencias de la providencia en la sostenibilidad de las finanzas públicas.   En términos generales, contrario a lo señalado por los accionantes y luego de   hacer uso de los métodos de interpretación teleológica, sistemática y literal,   la Corte concluyó que el precepto acusado en nada se relaciona con meras   conjeturas o suposiciones, pues su rigor normativo lo que dispone es la   exigencia de especificar las circunstancias actuales, de tipo económico, que   podrían producir o generar consecuencias en el futuro. En efecto, en palabras de   este Tribunal, ningún sentido tendría un incidente fiscal sobre hechos cumplidos   o daños ya causados.     

– En sexto lugar, por incumplir   con la carga de certeza, en cuanto el recurso de insistencia no se restringe a   los solicitantes del incidente de impacto fiscal, como lo afirman los   demandantes, esta Corporación se declaró inhibida para proferir un fallo de   fondo respecto del artículo 13 de la Ley 1695 de 2013. Igual pronunciamiento se   realizó en relación con la expresión: “por estado” prevista en los   numerales 1 y 2 del artículo 9 de la ley en cita, ya que frente a la misma no se   formuló ningún reparo de inconstitucionalidad.    

– En séptimo lugar, por no   resultar contrarias al principio de igualdad de armas, ni desconocer el derecho   al debido proceso, la Corte decretó la exequibilidad de las expresiones: “por   estado” y “en el que se incluirán específica y puntualmente los elementos   que requieren mayor detalle, los que la Corporación considera ausentes o la   información que considere relevante, para que en los cinco (5) días siguientes a   su notificación, el solicitante los aporte”, consagradas en el artículo 8 y   en los numerales 3 y 4 del artículo 9 de la Ley 1695 de 2013.     

Frente al sistema de publicidad   adoptado para poner en conocimiento la admisión del incidente de impacto fiscal,   esta Corporación encontró que la notificación por estado, responde al hecho de   exigirles a las partes del proceso primigenio una carga procesal de diligencia   mínima, que se explica en el ejercicio de la potestad de configuración normativa   del legislador, y que tiene como fin darle celeridad y evitar dilaciones   injustificadas (CP arts. 29 y 228), respecto de una actuación judicial sujeta a   la previa notificación de un fallo y frente a la cual tan sólo se consagra un   deber de vigilancia concreto y breve en el tiempo, sujeto específicamente al   término de ejecutoria de la decisión que le favorece. Por lo demás, tampoco se   acreditó una ruptura del equilibrio procesal que debe existir entre las partes,   en el entendido de que el incidente de impacto fiscal no es un proceso   adversarial, ni contradictorio, pues su objeto es el de habilitar un espacio de   interlocución para deliberar sobre los efectos de una providencia y, a partir de   allí, con plena autonomía, la autoridad juridicial decidir si respecto de ellos   proceden los atributos excepcionales de modificar, modular o diferir (CP art.   334).    

Por su parte, en lo que atañe a la   justificación de la inadmisión, la Corte encontró que se trata de un poder   instrucción, para que los jueces verifiquen o se cercioren sobre el cumplimiento   de los requisitos de forma que sustentan el incidente, como expresión de los   principios de colaboración armónica, de primacía de lo sustancial sobre lo   formal y de publicidad (CP arts. 113, 209 y 228), sin que ello produzca   beneficio alguno en favor del solicitante. En efecto, a partir de una lectura   sistemática de la Constitución y la ley, es innegable que la corrección de la   solicitud y su posterior admisión, no garantizan que se tenga éxito al momento   en que resuelve el tramite incidental, pues se trata de dos momentos procesales   claramente diferenciados: admisión y decisión.    

– Finalmente, esta Corporación   declaró exequible la expresión: “mediante auto que no tendrá recursos”  consagrada en el artículo 9 de la Ley 1695 de 2013, por no vulnerar los derechos   al debido proceso y a la defensa, así como el principio de igualdad de armas. Al   respecto, se señaló que el legislador goza de un amplio margen de libertad de   configuración normativa, con miras a definir las etapas, términos, recursos y   demás elementos propios de cada actuación. Como consecuencia de lo anterior, en   la medida en que la Constitución guardó silencio sobre la posibilidad de   interponer recursos frente al auto que decide la admisión del incidente de   impacto fiscal, bien podía el Congreso de la República definir la materia,   excluyendo la posibilidad de controvertir dicha decisión, con miras a garantizar   el principio de celeridad en una actuación judicial de naturaleza no adversarial   y en la que se preserva la intangibilidad de la decisión adoptada, la cual, como   se explicó en las Sentencias C-288 de 2012 y C-1052 de 2012, se encuentra   amparada por los efectos de la cosa juzgada.    

En mérito de lo expuesto, la Sala   Plena de la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando   justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE    

Primero.-   Declarar  EXEQUIBLE, por el cargo analizado, el inciso 1 del artículo   2 de la Ley 1695 de 2013, “por medio de la cual se desarrolla el artículo 334   de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”,  en el entendido de que, por existir reserva de ley estatutaria,  la regla de procedencia allí dispuesta respecto del incidente de impacto fiscal   regulado en esta ley, no aplica en relación con las providencias   proferidas en el marco de la acción de tutela.     

Segundo.- Declarar INEXEQUIBLES, por vulnerar la reserva de ley estatutaria, el parágrafo del artículo 2 y las expresiones “salvo que se trate de   una acción de tutela”, “En los eventos en que el incidente se presente respecto   de una sentencia de tutela, en la audiencia participará el pleno de la sala de   la respectiva Corporación. Cuando se trate de una sentencia de revisión de   tutela participará el pleno de la Corte Constitucional” y “En los eventos en que   el incidente se presente respecto de una sentencia de revisión de tutela, la   decisión se tomará por mayoría del pleno de la Corporación”, previstas   en el inciso 3 del artículo 9, en el inciso 3 del artículo 11 y en el inciso 2   del artículo 12 de la Ley 1695 de 2013.    

Tercero.-   Declarar  EXEQUIBLES, por el cargo analizado, las expresiones “la Sala Plena de   la Corte Constitucional”, previstas en los artículos 3, 5 y 12 de la Ley   1695 de 2013, en entendido de que, por existir reserva de ley estatutaria, las   mismas no se aplican en relación con las providencias proferidas   en el marco de la acción de tutela.     

Cuarto.-  Declarar EXEQUIBLES, por los cargos analizados, las expresiones   “o los autos que se profieran con posterioridad a la misma”, “o de los autos que   se profieran con posterioridad a la misma”, “o a los autos que se profieran con   posterioridad a la misma”, “o auto que se profirió con posterioridad a la   misma”, “o del auto que se profiera con posterioridad a la misma”, previstas   en los artículos 1, 2, 3, 4, 5, 6, 9 y 11 de la Ley 1695 de 2013, en el   entendido de que, por existir reserva de ley estatutaria, estas previsiones no   se aplican a los autos que se expidan en materia de tutela y que  los autos   a que se refieren son aquellos a través de los cuales, sin importar su   denominación, se ajustan o modifican las órdenes de la sentencia, o se adicionan   unas nuevas, con incidencia autónoma en materia fiscal.    

Quinto.-  Declarar EXEQUIBLE, por los cargos analizados, la expresión “buscando   con ello garantizar la primacía de los derechos fundamentales y la autonomía e   independencia judicial”, consagrada en el artículo 14 de la Ley 1695 de   2013.    

Sexto.-   Declarar  EXEQUIBLE, por los cargos analizados, la expresión “En todo caso, las   máximas corporaciones judiciales tendrán en cuenta el plan concreto de   cumplimiento presentado por el Gobierno Nacional”, prevista en el artículo   14 de la Ley 1695 de 2013, en el entendido de que dicho plan no es de   obligatoria observancia ni acatamiento por parte del fallador.    

Séptimo.-  Declarar EXEQUIBLE, por los cargos analizados, la expresión “posibles”,   consagrada en el artículo 6 de la Ley 1695 de 2013.    

Octavo.- Declararse   INHIBIDA  para emitir un pronunciamiento de fondo respecto del artículo 13 y de la   expresión “por estado” prevista en los numerales 1 y 2 del artículo 9 de   la Ley 1695 de 2013, por ineptitud sustantiva de la demanda.    

Noveno.- Declarar   EXEQUIBLE, por los cargos analizados, la expresión   “por estado”, prevista en los numerales 3 y 4 del artículo 9 de la Ley 1695 de   2013.    

Décimo.-   Declarar  EXEQUIBLE, por los cargos analizados, la expresión “en el que se incluirán específica y puntualmente los   elementos que requieren mayor detalle, los que la Corporación considera ausentes   o la información que considere relevante, para que en los cinco (5) días   siguientes a su notificación, el solicitante los aporte”, consagrada en el artículo 8 de la Ley 1695 de 2013.    

Undécimo.-   Declarar  EXEQUIBLE, por los cargos analizados, la expresión “mediante auto que no tendrá recursos”, consagrada en el artículo 9 de la Ley 1695 de 2013.    

Notifíquese, comuníquese,   publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el   expediente.    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Presidente    

Ausente en comisión    

Magistrado    

Con aclaración de voto    

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO    

Magistrado    

Con aclaración de voto    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

Con salvamento parcial de voto    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Magistrada (E)    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

Magistrado    

Con aclaración de voto    

Magistrada    

Con aclaración de voto    

GLORIA STELLA ORTÍZ DELGADO    

Magistrada    

Con aclaración de voto    

JORGE IVAN PALACIO PALACIO    

Magistrado    

Con salvamento parcial de voto    

ANDRES MUTIS VANEGAS    

Secretario General (E)    

ACLARACIÓN DE VOTO    DEL MAGISTRADO    

MAURICIO GONZALEZ   CUERVO    

A LA SENTENCIA   C-870/14    

El incidente de impacto fiscal   tiene por objeto la revisión de las consecuencias de la sentencia en las   finanzas públicas, con la expresa prohibición de afectar el núcleo esencial de   los derechos fundamentales, su finalidad es meramente instrumental, es decir,   carecerá de la facultad para modificar los derechos amparados, pudiendo tan solo   modular o diferir sus efectos, de manera que su regulación bien podría hacerse   mediante una ley que no tenga el carácter de estatutaria, al no reglar aspectos   inherentes a los derechos fundamentales y los procedimientos y recursos para su   protección.     

INCIDENTE DE   IMPACTO FISCAL-Interposición no es solo contra sentencias, sino también   contra autos que se profieran con posterioridad a la misma (Aclaración de voto)/INCIDENTE   DE IMPACTO FISCAL-Restricción planteada sobre la reserva de ley estatutaria   a las sentencias de tutela, no operan de igual forma frente a los autos   (Aclaración de voto)    

Demanda de   inconstitucionalidad contra los artículos 1, 2, 3, 4, 5, 6, 8, 9, 11, 12, 13 y   14 de la Ley 1695 de 2013 “Por medio de la cual se desarrolla el artículo 334   de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”    

        

       

Aclaro mi voto frente a la   decisión adoptada por la Sala Plena en la Sentencia C-870 de 2014, en la que se   examinó la constitucionalidad de la Ley 1695 de 2013, por cuanto a juicio de la   Sala las disposiciones acusadas que se refieren a la acción de tutela están   sometidas a reserva de ley estatutaria, en los términos previstos en el literal   a) del artículo 152 de la Constitución Política, ya que pese a el incidente de   impacto fiscal tiene naturaleza accidental y está sometido a la cláusula   prohibitiva de no poder menoscabar los derechos o negar su protección efectiva,   su alcance tiene la potencialidad de incidir en los efectos de las decisiones   adoptadas, afectando la operatividad de las ordenes de amparo.    

A mi juicio, las consideraciones   anteriores refuerzan la tesis de que el incidente de impacto fiscal tiene por   objeto la revisión de las consecuencias de la sentencia en las finanzas   públicas, con la expresa prohibición de afectar el núcleo esencial de los   derechos fundamentales, su finalidad es meramente instrumental, es decir,   carecerá de la facultad para modificar los derechos amparados, pudiendo tan solo   modular o diferir sus efectos, de manera que su regulación bien podría hacerse   mediante una ley que no tenga el carácter de estatutaria, al no reglar aspectos   inherentes a los derechos fundamentales y los procedimientos y recursos para su   protección.     

A lo anterior, se suma, el que la   interposición del incidente de impacto fiscal no es solo contra sentencias, sino   también puede presentarse contra los autos que se profieran con posterioridad a   la misma, lo que implica que la restricción planteada sobre la  reserva de   ley estatutaria a las sentencias de tutela, no operan de igual forma frente a   los autos referidos.    

Dejo así aclarada mi posición frente al pronunciamiento en   referencia.    

Cordialmente,    

Magistrado    

      

ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

A LA SENTENCIA C-870/14    

LEY ORDINARIA   EN MATERIA DE SOSTENIBILIDAD E INCIDENTE DE IMPACTO FISCAL-No podría   modificar reglas sobre mayorías de la Corte Constitucional en la toma de   decisiones por ser reserva de ley estatutaria (Aclaración de voto)    

INCIDENTE DE   IMPACTO FISCAL RESPECTO DE SENTENCIA DE REVISION DE TUTELA-Resolución por   mayoría de miembros de la Corporación (Aclaración de voto)/LEY ESTATUTARIA DE   ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Asistencia y voto de mayoría de miembros de la   Corporación para tomar decisiones (Aclaración de voto)    

LEY   ESTATUTARIA DE ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Decisiones de la Corte   Constitucional deben ser tomadas por mayoría absoluta de sus miembros   (Aclaración de voto)/ORDEN CONSTITUCIONAL VIGENTE-Norma sobre mayoría   decisoria de la Corte Constitucional en toma de decisiones tendría que ser   reformada mediante ley estatutaria por razones fundamentales (Aclaración de   voto)    

MAYORIAS   DECISORIAS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Razones fundamentales para reformar la   norma mediante ley estatutaria (Aclaración de voto)    

MAYORIAS   DECISORIAS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Razones sustantivas para reformar la   norma mediante ley estatutaria (Aclaración de voto)    

MAYORIAS   DECISORIAS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL EN LA TOMA DE DECISIONES-Reforma legal   requiere ser aprobada por mayoría absoluta del Congreso de la República   (Aclaración de voto)    

SOSTENIBILIDAD E INCIDENTE DE IMPACTO FISCAL-Resolución por mayoría   decisoria de la Corte Constitucional (Aclaración de voto)    

Referencia: Expedientes D-10079, D-10093 y D-10096 (Acumulados)    

Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1, 2, 3, 4, 5,   6, 8, 9, 11, 12, 13 y 14 de la Ley 1695 de 2013 “Por medio de la cual se   desarrolla el artículo 334 de la Constitución Política y se dictan otras   disposiciones”    

Demandantes: Luis Germán Ortega Ruiz, Rodolfo Arango Rivadeneira, Germán   Navas Talero, María del Pilar Arango Hernández, Miguel Ángel Espinoza González,   Diego Alejandro Hernández Rivera y Jaime Andrés Nieto Criado.    

Magistrado Ponente:    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Suscribo esta decisión, pero aclaro el voto para exponer las razones   por las cuales en mi concepto una ley ordinaria –como esta- no podría modificar   las reglas sobre mayorías de la Corte Constitucional en la toma de decisiones,   por ser un asunto que está bajo estricta reserva de ley estatutaria:    

1. El artículo 12 de la Ley 1695   de 2013 se refiere a la decisión del incidente de impacto fiscal. Su inciso 2   contemplaba que cuando el incidente se presentara respecto de una sentencia de   tutela de la Corte Constitucional, debía ser la mayoría de la Sala Plena de la   Corporación quien resolviera la suerte del incidente. Esta norma fue declarada   inexequible en la presente sentencia, debido a que vulneraba la reserva de ley   estatutaria en materia de tutela, establecida en el artículo 152 literal a) de   la Constitución, en virtud del cual se regulan mediante ley estatutaria las   materias referidas a “[d]erechos y deberes fundamentales de las personas y   los procedimientos y recursos para su protección”. No obstante, la   Corporación no declaró la inexequibilidad del inciso 1º (parcial) del artículo   12, aun cuando también dice que la Corte Constitucional decidirá “por mayoría   de sus miembros” si procede a modular sus fallos, en un incidente de impacto   fiscal. Comparto esa determinación, porque la norma controlada reproduce lo   previsto sobre mayorías decisorias en la Ley Estatutaria de Administración de   Justicia.[232]  No obstante, debo aclarar que esto solo implica que una ley ordinaria puede   reproducir tales mayorías, pero en modo alguno significa que el legislador   ordinario podría modificarlas, pues para esto se requiere necesariamente ley   estatutaria.    

2. En efecto, la Ley Estatutaria   de Administración de Justicia ya consagra una regla decisoria para la Corte   Constitucional, en virtud de la cual las decisiones deben ser tomadas por la   mayoría de sus miembros –es decir, por mayoría absoluta- (LEAJ art 54). En el   orden constitucional vigente, esa norma tendría que ser reformada por otra ley   estatutaria, por dos razones fundamentales:    

2.1. En primer lugar, al cambiar   las mayorías decisorias de la Corte Constitucional se interfiere en un aspecto   trascendental del procedimiento por excelencia para la protección de derechos   fundamentales –la tutela-, como es el de la adopción de decisiones en el órgano   judicial de cierre de la justicia constitucional. Esta materia tiene clara   reserva de ley estatutaria en el artículo 152 literal a) de la Constitución y,   según la presente sentencia, esta reserva opera “cuando la materia objeto de regulación se refiere a aspectos   trascendentales de la estructura y funcionamiento de los medios previstos para   salvaguardar uno de los citados derechos, incluyendo la definición del régimen   de competencias” (fundamento 3.1.5.6.3   de la sentencia C-870 de 2014).    

3. Hay, no obstante, razones   sustantivas más de fondo para sostener que una modificación en las mayorías   decisorias de la Corte Constitucional debe ser fruto de una ley estatutaria. En   la regulación de esa materia están comprometidos el buen funcionamiento de la   administración de justicia (CP art 95-7), los principios de independencia e   imparcialidad judicial (CP arts 29 y 228), y la guarda de la integridad y   supremacía de la Constitución (CP arts 4 y 241). En efecto, en la Constitución   las leyes estatutarias solo pueden ser aprobadas luego de un procedimiento   especial, destinado a garantizar los derechos de las minorías, la concentración   legislativa y la supremacía constitucional. Por las materias que allí se   regulan, y su impacto decisivo sobre las minorías, la Carta Política exige en   primer término para su aprobación la mayoría absoluta de una y otra Cámara (CP   art 153). Con el fin de que el Congreso se concentre en la legislación de las   materias objeto de reserva de ley estatutaria, el ordenamiento constitucional   prevé además que deben ser reguladas en una sola legislatura (CP art 153).   Finalmente, para garantizar la integridad y supremacía de la Constitución, antes   de convertirse en leyes los proyectos de ley estatutaria se sujetan a un juicio   de control constitucional automático, integral y definitivo (CP arts 153 y 241).    

4. Una reforma legal a las   mayorías decisorias de la Corte Constitucional requiere ser aprobada por la   mayoría absoluta del Congreso de la República, con el fin de que las mayorías   simples del Parlamento no tengan un procedimiento expedito para facilitar   –disminuyendo la mayoría- o bloquear –aumentándola- el control constitucional de   sus propias leyes, sin contar con la participación de las minorías   parlamentarias. Además, por tratarse de un asunto de significativa   trascendencia, como es el del control en el máximo órgano de la justicia   constitucional, es importante que el Congreso concentre su actividad legislativa   y expida la regulación en una única legislatura. Finalmente, como una reforma de   esa naturaleza versaría sobre el modo de tomar decisiones, debe ser objeto de   control previo de constitucionalidad, en el cual la Corte –mediando la   participación ciudadana- pueda apreciar, sin estar vinculada por la norma, si se   trata de un mecanismo legítimo o ilegítimo de reforma. De lo contrario; es   decir, de admitirse que el control sea posterior a la expedición de la ley, la   modificación de las mayorías decisorias podría suponer un bloqueo institucional   de la Corte no solo en el control de otras leyes, sino incluso en el de la   propia ley o norma que reforma las mayorías. La experiencia colombiana de   control constitucional muestra ejemplos que permiten advertir por qué una   reforma de esa naturaleza tendría que ser objeto de control previo.    

4.1. El caso más emblemático tuvo   lugar con el Decreto 3519 de 1949, el cual fue expedido en el contexto de un   estado de sitio y reformaba las mayorías para declarar inexequibles los decretos   legislativos dictados en estado de sitio, pasándolas de la mayoría absoluta   –prevista hasta entonces en el Código Judicial- a tres cuartas partes de la Sala   Plena de la Corte Suprema de Justicia. Así, la consecuencia obvia era que para   controlar los Decretos de estado de sitio, incluido aquel que reformaba las   mayorías, la Corte Suprema de Justicia necesitaba reunir un número muy amplio de   votos, lo cual podía dilatar o dificultar notoriamente la toma de una decisión.   De hecho, en la práctica, la decisión sobre demanda contra ese Decreto fue   objeto de una ostensible dilación, pues la acción pública contra el mismo fue   interpuesta en 1949, y solo se vino a decidir cerca de doce (12) años después,   con inhibición, en la sentencia del 15 de julio de 1961.[233]  Con razón entonces, en la época se preguntó si existía un bloqueo institucional   en la Corte Suprema de Justicia, a causa de la nueva mayoría decisoria que debía   reunirse para tomar una determinación.[234]    

4.2. Otro caso también ilustrativo   de los problemas provocados por el control posterior de las reformas a mayorías   decisorias en el órgano de control constitucional, ocurrió durante el proceso de   constitucionalidad del Acto Legislativo 01 de 1979. Este Acto Legislativo   introducía significativas y amplias reformas a la Constitución de 1886, y su   aprobación había sido promovida por el Gobierno Nacional. El Acto fue demandado   oportunamente, cuando aún estaba vigente el Decreto ley 432 de 1969, el cual   disponía que las decisiones sobre inexequibilidad debían ser adoptadas por la   mayoría absoluta de la Corte Suprema de Justicia. No obstante, mientras estaba   por decidirse la demanda contra la citada reforma constitucional, el Gobierno   Nacional dictó el Decreto legislativo 3050 del 2 de noviembre de 1981, por el   cual reformó la mayoría decisoria de la Corte precisamente para declarar la   inexequibilidad de actos reformatorios de la Constitución, pasando de ser   absoluta a cualificada (3/4 de los integrantes de la Corte). En la sentencia del   3 de noviembre de 1981; es decir, un día después de expedirse, la Corte Suprema   de Justicia inaplicó por inconstitucional el Decreto 3050 de 1981, en decisión   unánime, y declaró inexequible “en su totalidad” el Acto Legislativo, por   mayoría absoluta. Aunque en ese caso el control posterior de la reforma a las   mayorías de la Corte no condujo a un bloqueo, fue debido a la circunstancia   aleatoria de que hubo unanimidad para inaplicarlo. Pero si la Corte hubiera   contado solo con mayoría absoluta, que era la regla decisoria antecedente, se   habría abierto una compuerta para obstruir la decisión, pues si bien las   mayorías se cambiaban para el control de las reformas constitucionales, a su   turno la decisión sobre la aplicabilidad del Decreto impactaba el control de la   reforma, y entonces no habría sido claro qué mayoría debía reunirse para   resolver sobre su constitucionalidad.     

5. Estos episodios dejan a la   vista que las reformas a las reglas sobre mayorías decisorias en la Corte   Constitucional ofrecen un complejo de problemas si deben ser objeto de control   posterior. El hecho de poder controlarlas antes de entrar en vigencia evita que   por esa vía se produzcan –o intenten producir- bloqueos institucionales que   afecten o dificulten significativamente la defensa de la integridad y supremacía   de la Constitución. La existencia de un tipo de ley que en la Constitución está   previsto para regular la estructura orgánica de la Administración de justicia,   los mecanismos de participación ciudadana, y los derechos, deberes   fundamentales, y los procedimientos y recursos para su protección, y para   aprobar el cual se requiere mayoría absoluta del Congreso, trámite en una   legislatura y control previo y automático de constitucionalidad, es la fórmula   justa para evitar que por vía legal se erosionen los mecanismos judiciales de   control constitucional. El control previo es oportuno para impedir que entren en   vigencia actos de bloqueo o facilitación excesiva del control, originados en la   reconfiguración de la Corte o de sus mayorías.    

6. Por eso era importante hacer   esta aclaración, pues debe resaltarse que en este caso no fue declarada   inconstitucional la alusión del artículo 12, inciso 1º, a la mayoría de la Corte   Constitucional para decidir el incidente, debido a que no reformaba las reglas   sobre mayorías decisorias, ni fue tampoco el centro de la controversia. Sin   embargo, una modificación a esos estándares debe estar contenida en un proyecto   de ley estatutaria, sujeto a control previo, integral y definitivo de   constitucionalidad, porque así lo exige una lectura integrada de los artículos   4, 29, 95-7, 152, 153, 228 y 241 de la Constitución, con lo cual además se le   ofrece a la colectividad una garantía efectiva contra medidas como las que se   observan en la historia institucional del país, y cuyos efectos de bloqueo o   facilitación del control constitucional podrían disimular un grave atentado   encubierto contra la integridad y supremacía de la Constitución Política.     

Fecha ut supra,    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

Magistrada    

      

ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO GABRIEL   EDUARDO MENDOZA MARTELO A LA SENTENCIA C-870/14    

LEYES   ESTATUTARIAS-Excepciones a la prescripción general que impone la necesidad   de regular ciertos temas (Aclaración de voto)/FACULTAD DE CONFIGURACION DEL   LEGISLADOR-Ejercicio teniendo en cuenta parámetros formales y sustanciales   para expedir leyes ordinarias (Aclaración de voto)/PROCEDENCIA DEL INCIDENTE   DE IMPACTO FISCAL-No es materia sometida a reserva de ley estatutaria   (Aclaración de voto)    

INCIDENTE DE   IMPACTO FISCAL-Es razonado que se puedan proponer otros incidentes frente a   los autos que se profieran como seguimiento al cumplimiento de los efectos de la   sentencia (Aclaración de voto)/INCIDENTE DE IMPACTO FISCAL-Sostenibilidad   fiscal lleva implícita la idea de un sistema económico compuesto por partes   armonizadas funcionalmente frente a variables económicas básicas para   consecución de fines colectivos (Aclaración de voto)/INCIDENTE DE IMPACTO   FISCAL-Esclarecimiento de nuevas circunstancias fácticas y económicas en las   que se ejecutará la sentencia judicial (Aclaración de voto)    

INCIDENTE DE   IMPACTO FISCAL FRENTE A SENTENCIA DE REVISION DE TUTELA-Compromiso del   Estado con el logro de objetivos de política económica, inflación baja y estable   y sostenibilidad fiscal para la efectividad de políticas de estabilización   macroeconómica, minimizando fluctuaciones del ciclo económico (Aclaración de   voto)/INCIDENTE DE IMPACTO FISCAL FRENTE A SENTENCIA DE REVISION DE TUTELA-Argumento   y concretización de situaciones del ciclo económico que permitan al juez   mediante la modificación, modulación o aplazamiento de los efectos de la   sentencia garantizar derechos protegidos (Aclaración de voto)    

Referencia:    Expedientes D-10079, D-10093 y D-10096 (Acumulados). Demanda de   inconstitucionalidad contra los artículos   1,2,3,4,5,6, 8,9, 11, 12, 13 y 14 de la Ley 1695 de 2013    “Por medio de la cual se desarrolla el artículo 334 de la Constitución Política   y se dictan otras disposiciones ”    

Magistrado Ponente:    

LUIS GUILLERMO   GUERRERO PÉREZ    

Si bien comparto la decisión adoptada por   la mayoría, considero, que la referenciada sentencia debió enfatizar en los   siguientes puntos, a saber:    

A mi juicio la   prescripción general que impone la necesidad de regular ciertos temas mediante   leyes estatutarias está sujeta a algunas excepciones. Es así como el legislador   puede abordar o modificar dichos asuntos en ejercicio de su facultad de   configuración “mediante ley ordinaria”, teniendo en cuenta los parámetros   formales y sustanciales dispuestos para la expedición de ese tipo de normas, al   respecto, sigo considerando acertada la jurisprudencia de la Corporación[235]. En   ese orden de ideas, el inciso 1 del Artículo 2 de la Ley 1695 de 2013 demandado,   que dispone la procedencia del incidente de impacto fiscal (IIF), no es materia   sometida a reserva de ley estatutaria, en la medida en que su contenido no se   refiere a los mecanismos de protección de los derechos fundamentales en vista de   que el trámite procesal del IIF, no tiene, por expreso mandato del   constituyente, la facultad de limitar o desconocer tales derechos.    

En cuanto al   parágrafo del artículo 2, que señala la posibilidad que sobre una misma   sentencia se puedan interponer varios incidentes de impacto fiscal, en mi   criterio:    

i)                    Es razonado que posterior al estudio del IIF, se puedan   proponer otros IIF, verbigracia frente a los autos subsiguientes que se   profieran como seguimiento al cumplimiento de los efectos de la sentencia.    

ii)                  El concepto de sostenibilidad fiscal lleva implícito,   la idea de un sistema económico compuesto por partes armonizadas funcionalmente   frente a variables económicas básicas para la consecución de fines colectivos   determinados, con objetivos amplios en cabeza del Estado, enfocados en la   satisfacción de las necesidades esenciales, y que en el trasegar se puede   requerir que en varias oportunidades, mediante el instrumento del incidente de   impacto fiscal se establezca un dialogo que permita esclarecer por parte de las   autoridades habilitadas para hacerlo, las nuevas circunstancias fácticas y   económicas y en las que se ejecutará la sentencia judicial.    

Luego, al declararse por una parte la   inexequibilidad del parágrafo del artículo 2, y por otro de las expresiones que   mencionan de forma gramaticalmente secundaria, la acción de tutela, en el inciso   3 del artículo 9, en el inciso 3 del artículo 11 y en el inciso 2 del artículo   12 de la Ley 1695 de 2013, se descarta implícitamente que:    

i)                   Conforme a los parámetros constitucionales de los   principios de cosa juzgada y del debido proceso está protegida en su integridad   el contenido de la providencia, salvaguardando la primacía de los derechos   fundamentales, puesto que la sostenibilidad fiscal constituye únicamente un   instrumento para alcanzar de manera progresiva, las finalidades del Estado   Social y Democrático de Derecho.    

ii)                 El incidente de impacto fiscal se limita de forma   exclusiva a los efectos de la sentencia.    

iii)               La normativa demandada tiene una prohibición absoluta   que impide que en virtud del trámite del IIF, la modificación, modulación o   aplazamiento de los efectos de la sentencia perturbe el núcleo esencial de los   derechos fundamentales protegidos, es así como, de forma expresa el inciso 3 del   artículo 9, excluyó su aplicación frente a las sentencias de tutela.    

Refuerza esta conclusión el hecho que en   el numeral tercero de la parte resolutiva de la sentencia C-870 de 2014, la Sala   declaró exequible las expresiones “La Sala Plena de la Corte Constitucional” contenidas en los artículos 3,5 y 12 de la Ley 1695 de   2013, con el argumento que, por existir reserva de ley estutaria, las mismas no   se aplican en relación con las providencias proferidas en el marco de la acción   de tutela, análisis que para el caso de la normativa mencionada con anterioridad   también aplica, pero que aun así se declaró inexequible, lo cual deviene en una   contradicción al momento de efectuar un correcto análisis sintáctico, en la   interpretación y comprensión de sus partes considerativas relacionadas con estos   artículos impugnados.    

Ahora bien, en el caso de los artículos 1,   2, 3, 4, 5, 6, 9 y 11 de la Ley 1695 de 2013, ciertos principios hermenéuticos,   como el del efecto útil, y el de la interpretación sistemática, razonable y   conforme, me permiten concluir, tal como lo mencione con anterioridad que, los   preceptos se refieren específicamente, a los autos que se profieren con   posterioridad a la sentencia, que permiten el seguimiento del cumplimiento de   los efectos de esta última.    

En cuanto, a la expresión: “posibles”   consagrada en el artículo 6 de la Ley 1695 de 2013 ” el accionante dedujo una   presunta prioridad de los derechos colectivos respecto a los derechos   fundamentales, toda vez que el actor interpretó que la norma obliga a realizar   un estudio sobre unas meras probabilidades de que el contenido de la sentencia,   pueda afectar las finanzas públicas.    

En efecto, consideró que el Estado está   comprometido constitucionalmente, con el logro de los objetivos de la política   económica, la inflación baja y estable y la sostenibilidad fiscal, que permita   la efectividad de las políticas de estabilización macroeconómica, minimizando   las fluctuaciones del ciclo económico. Luego, no se trata de que las autoridades   traigan a conocimiento de las Cortes mediante el IIF “meras probabilidades” como   indicó el actor, sino por el contrario, el Procurador General de la Nación o el   Ministro según el caso, deberá argumentar y concretizar situaciones del ciclo   económico que reflejarían desequilibrios que eventualmente obstaculizarían los   planes y objetivos trazados por el Gobierno, lo que permitiría al juez   constitucional mediante la modificación, modulación o aplazamiento de los   efectos de la sentencia garantizar mejores perspectivas para favorecer los   derechos fundamentales protegidos en la sentencia.    

Las precedentes observaciones dejan   evidenciado que, en gran medida, compartimos las apreciaciones que sobre el   debate central esbozó el Ministerio Público en su concepto.    

Fecha ut supra,    

Magistrado    

      

SALVAMENTO PARCIAL   DE VOTO DEL MAGISTRADO JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

A LA SENTENCIA   C-870/14    

CONTENIDO DEL INCIDENTE-La expresión “posibles” debió declarase   inexequible, toda vez que la presentación del incidente de impacto fiscal no   puede soportarse en “eventuales” consecuencias de la sentencia en la   sostenibilidad fiscal, sino que debe partir de una “acreditación mínima” de que   los efectos se van a producir (Salvamento parcial de voto)    

ADMISION DEL INCIDENTE-La expresión “estado” debió declararse   inexequible, porque en asuntos donde existen “partes” se impone la notificación   personal del auto admisorio del incidente para garantía del derecho de defensa y   contradicción, y la publicidad de las actuaciones judiciales (Salvamento parcial   de voto)    

DEMANDA DE   INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE INCIDENTE DE IMPACTO FISCAL-Condicionamiento   que introdujo la Sala a una norma que resultaba inconstitucional por anular la   autonomía de las máximas corporaciones judiciales, presenta una contradicción   insalvable (Salvamento parcial de voto)    

Referencia:   Expedientes D-10079, D-10093 y D-10096 (Acumulados)    

Asunto: Demanda de   inconstitucionalidad contra los artículos 1, 2, 3, 4, 5, 6, 8, 9, 11, 12, 13 y   14 de la Ley 1695 de 2013 “Por medio de la cual se desarrolla el   artículo 334 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones ”    

Demandantes: Luis   Germán Ortega Ruiz, Rodolfo Arango Rivadeneira, Germán Navas Talero, María del   Pilar Arango Hernández, Miguel Ángel Espinoza González, Diego Alejandro   Hernández Rivera y Jaime Andrés Nieto Criado.    

Magistrado Ponente:    

LUIS GUILLERMO   GUERRERO PÉREZ    

Con el respeto que   merecen las decisiones de esta Corporación, me permito manifestar mi salvamento   parcial de voto en relación con lo decidido por la Sala Plena en el asunto de la   referencia. Las razones que justifican mi disenso son las siguientes:    

1. La expresión   “posibles” del artículo 6°[236] debió declararse   inexequible, toda vez que la presentación del incidente de impacto fiscal no   puede soportarse en “eventuales” consecuencias de la sentencia en la   sostenibilidad de las finanzas públicas, sino que debe partir de una   “acreditación mínima” de que los efectos se van a producir, ya que lo contrario   llevaría a dilatar injustificadamente el cumplimiento de la decisión (art. 29   superior) y a desconocer la efectividad de los derechos y principios   constitucionales (art. 2 de la Carta), además de exceder el contenido normativo   del Acto Legislativo 3 de 2011[237]  (art. 334 superior), que no prevé el vocablo cuestionado. La norma en comento,   tal y como fue declarada exequible por la Sala, compromete seriamente la   actividad de los jueces, cuyas decisiones -en la mayoría de los casos- tienen   “posibles” consecuencias fiscales. De esta manera, la Corte al no exigir una   carga de acreditación mínima sobre el impacto fiscal, aceptó una interpretación   de la disposición que mina gravemente el acceso a la administración de justicia   de los ciudadanos[238], compromete la tutela judicial   efectiva[239]  y, en últimas, pone en riesgo la autonomía misma de la Rama, al sujetar la   eficacia de sus fallos a la mera liberalidad de lo que el Procurador o los   Ministros de gobierno consideren como “posibles” consecuencias de las   providencias sobre la sostenibilidad de las finanzas públicas.    

Retirar la   expresión demandada del ordenamiento jurídico era, por ende, imperativo para   preservar los derechos, principios y valores ya señalados. De esta manera, la   norma habría señalado que quien presenta el incidente debe indicar no solo las   posibles, sino todas las consecuencias de la sentencia; obligándole de esta   manera a asumir una carga argumentativa razonable y suficiente, acorde con la   gravedad que implica aplazar los efectos de un fallo por su impacto sobre las   finanzas públicas.    

2. La expresión   “estado” prevista en los numerales 3o y 4o del artículo 9°[240]  también debió declararse inexequible, porque en asuntos donde existen   “partes” se impone la notificación personal del auto admisorio del incidente   para garantía del derecho de defensa y contradicción, y la publicidad de las   actuaciones judiciales (art. 29 superior).    

Una de las reglas   orientadoras de cualquier proceso judicial es precisamente la publicidad. Las   decisiones de los jueces, por ende, deben ser comunicadas a las partes o sus   apoderados para que estos puedan ejercer los derechos que la Constitución y la   ley les conceden para impugnarlas, aclararlas o complementarlas. De esta manera,   la simple notificación por estado de quienes hacían parte del proceso cuya   sentencia se verá afectada por la iniciación del incidente de impacto fiscal   resulta poca garantía de que estas conozcan una decisión de tan importante   talante. Por ello, al haber preferido el Legislador una forma de publicidad del   acto que da inicio al incidente, contrarió la Carta Política, ya que debió   garantizar de la forma más efectiva de notificación: la personal. No sobra   recordar que esta es de carácter principal, por ser la única -a diferencia de la   que ocurre con el estado u otras formas- que tiene el carácter de directa e   inmediata.[241]    

3. Adicionalmente,   considero que la frase “En todo caso, las máximas corporaciones   judiciales tendrán en cuenta el plan concreto de cumplimiento presentado por el   Gobierno Nacional” prevista en el   artículo 14[242]  debió retirarse del ordenamiento jurídico, por cuanto al quedar supeditado al “entendido de que   dicho plan no es de obligatoria observancia ni acatamiento por parte del   follador”, termina contradiciéndose con la misma norma acusada, al   tornar “facultativo” lo que el legislador previo como “imperativo”.    

El   condicionamiento que introdujo la Sala a una norma que resultaba   inconstitucional por anular la autonomía de las máximas corporaciones   judiciales, presenta una contradicción insalvable. Demanda que algo sea y no sea   a la vez obligatorio, por lo que lo adecuado en este caso habría sido, como lo   señalé ya, proceder a declarar la inexequibilidad pura y simple de la expresión.   La lógica de lo razonable manda que ante la negativa del incidente, resulta   inconstitucional pretender que se deba tener en cuenta el plan presentado por el   Gobierno.    

En estos términos dejo constancia del   salvamento parcial de voto.    

Fecha ut supra    

JORGE IVAN PALACIO   PALACIO    

Magistrado    

      

ACLARACIÓN DE VOTO   DEL MAGISTRADO    

JORGE IGNACIO   PRETELT CHALJUB    

FRENTE A LA   SENTENCIA C-870/14    

CON PONENCIA DEL MAGISTRADO   LUIS GUILLERMO GUERRERO, QUE RESUELVE LA DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA   LOS ARTÍCULOS 1, 2, 3, 4, 5, 6, 8, 9, 11, 12, 13 Y 14 DE LA LEY 1695 DE 2013,   INSTAURADAPOR EL SEÑOR LUIS GERMÁN ORTEGA RUIZ, Y   OTROS.    

INCIDENTE DE IMPACTO FISCAL-Importancia   (Aclaración de voto)    

DERECHOS Y   DEBERES FUNDAMENTALES DE LAS PERSONAS Y LOS PROCEDIMIENTOS Y RECURSOS PARA SU   PROTECCION-Reserva de ley estatutaria (Aclaración de voto)    

Referencia: Expediente D-10079, D-10093 y D-10096 (Acumulados)    

Problema   jurídico planteado en la sentencia: ¿ (i) La   posibilidad de solicitar la apertura de un incidente de impacto fiscal sobre una   sentencia de revisión, a pesar de que dicha solicitud ya se haya realizado   anteriormente en el trámite del respectivo proceso (art. 2); (ii) la prohibición   de suspender los efectos de una sentencia de tutela o de los autos que se   profieran con posterioridad a la misma, en aquellos eventos en los cuales se   hubiese admitido la solicitud de apertura del citado incidente de impacto fiscal   (art. 9); y (iii) la competencia y mayorías requeridas para decidir sobre el   incidente en mención, cuando su objeto sean sentencias de amparo constitucional   o sentencias de revisión de tutela (arts. 11 y 12)?    

Motivo   de la Aclaración: Presentar algunos argumentos adicionales sobre la necesidad de   que los asuntos que se relacionen con la acción de tutela sean de reserva de ley   estatutaria.    

Aclaro el   voto en la Sentencia C- 870 de 2014, pues aunque   comparto la decisión deseo realizar algunos comentarios adicionales.    

1.             ANTECEDENTES DE LA SENTENCIA C- 870 DE 2014    

Los accionantes   demandan los artículos 1, 2, 3, 4, 5, 6, 8, 9, 11, 12, 13 y 14 de la Ley 1695 de   2013, por medio de la cual se desarrolla el artículo 334 de la Constitución   Política y se dictan otras disposiciones por los siguientes cargos: 1º. La   violación de la reserva de ley estatutaria. 2º. La procedencia del incidente de   impacto fiscal frente a los autos que se profieren con posterioridad a la   sentencia. 3º. La autonomía e independencia de la Rama Judicial. 4º. La   motivación mínima del incidente de impacto fiscal 5º. La ruptura del principio   de igualdad de armas y de la violación al debido proceso y, 6º. El derecho a   impugnar la admisión del incidente de impacto fiscal.    

La Corte   decidió: (i)   Declarar EXEQUIBLE, por el cargo analizado, el inciso 1 del artículo 2 de la Ley   1695 de 2013, “por medio de la cual se desarrolla el artículo 334 de la   Constitución Política y se dictan otras disposiciones”, en el entendido de   que, por existir reserva de ley estatutaria, la regla de procedencia allí dispuesta respecto del incidente de   impacto fiscal regulado en esta ley, no aplica en relación con las   providencias proferidas en el marco de la acción de tutela; (ii) Declarar INEXEQUIBLES, por vulnerar la reserva de ley   estatutaria, el parágrafo del artículo 2 y las expresiones “salvo que se trate de una   acción de tutela”, “En los eventos en que el incidente se presente respecto de   una sentencia de tutela, en la audiencia participará el pleno de la sala de la   respectiva Corporación. Cuando se trate de una sentencia de revisión de tutela   participará el pleno de la Corte Constitucional” y “En los eventos en que el   incidente se presente respecto de una sentencia de revisión de tutela, la   decisión se tomará por mayoría del pleno de la Corporación”,   previstas en el inciso 3 del artículo 9,   en el inciso 3 del artículo 11 y en el inciso 2 del artículo 12 de la Ley 1695   de 2013; (iii) Declarar EXEQUIBLES, por el cargo analizado, las expresiones “la   Sala Plena de la Corte Constitucional”, previstas en los artículos 3, 5 y 12   de la Ley 1695 de 2013, en entendido de que, por existir reserva de ley   estatutaria, las mismas no se aplican en relación con las providencias   proferidas en el marco de la acción de tutela, (iv) Declarar EXEQUIBLES, por los   cargos analizados, las expresiones “o los autos que se profieran con   posterioridad a la misma”, “o de los autos que se profieran con posterioridad a   la misma”, “o a los autos que se profieran con posterioridad a la misma”, “o   auto que se profirió con posterioridad a la misma”, “o del auto que se profiera   con posterioridad a la misma”, previstas en los artículos 1, 2, 3, 4, 5, 6,   9 y 11 de la Ley 1695 de 2013, en el entendido de que, por existir reserva de   ley estatutaria, estas previsiones no se aplican a los autos que se expidan en   materia de tutela y que  los autos a que se refieren son aquellos a través   de los cuales, sin importar su denominación, se ajustan o modifican las órdenes   de la sentencia, o se adicionan unas nuevas, con incidencia autónoma en materia   fiscal, (v) Declarar EXEQUIBLE, por los cargos analizados, la expresión “buscando   con ello garantizar la primacía de los derechos fundamentales y la autonomía e   independencia judicial”, consagrada en el artículo 14 de la Ley 1695 de   2013, (vi) Declarar EXEQUIBLE, por los cargos analizados, la expresión “En   todo caso, las máximas corporaciones judiciales tendrán en cuenta el plan   concreto de cumplimiento presentado por el Gobierno Nacional”, prevista en   el artículo 14 de la Ley 1695 de 2013, en el entendido de que dicho plan no es   de obligatoria observancia ni acatamiento por parte del fallador, (vii)   Declarar EXEQUIBLE, por los cargos analizados, la expresión “posibles”,   consagrada en el artículo 6 de la Ley 1695 de 2013; (viii)   Declararse INHIBIDA para emitir un pronunciamiento de fondo respecto del   artículo 13 y de la expresión “por estado” prevista en los numerales 1 y   2 del artículo 9 de la Ley 1695 de 2013, por ineptitud sustantiva de la demanda,   (ix)  Declarar EXEQUIBLE, por los cargos analizados, la expresión “por estado”, prevista en los   numerales 3 y 4 del artículo 9 de la Ley 1695 de 2013, (x) Declarar EXEQUIBLE, por los   cargos analizados, la expresión “en el que se incluirán específica y   puntualmente los elementos que requieren mayor detalle, los que la Corporación   considera ausentes o la información que considere relevante, para que en los   cinco (5) días siguientes a su notificación, el solicitante los aporte”, consagrada   en el artículo 8 de la Ley 1695 de 2013 y (xi) Declarar EXEQUIBLE, por los   cargos analizados, la expresión “mediante auto que no tendrá recursos”, consagrada   en el artículo 9 de la Ley 1695 de 2013.    

Comparto los   argumentos de la providencia pese considero necesario realizar algunos   comentarios adicionales:    

2.1. Sobre la necesidad de que los asuntos relacionados con la acción   tutela sean decididos a través de ley estatutaria    

El incidente de   impacto fiscal es una herramienta muy importante para que la Corte siga teniendo   una incidencia en la protección de los derechos fundamentales pero se le permita   a las entidades estatales adoptar las medidas presupuestales y logísticas   necesarias para el cumplimiento de sus decisiones.    

En este sentido,   no puede dejarse de lado que tanto las actuaciones de la Administración pública   como el presupuesto son reglados, por lo cual en algunas ocasiones es necesario   realizar cambios tan estructurales que no pueden ser realizados a través de los   mecanismos ordinarios fijados en la ley. Por ello es esencial generar un diálogo   que permita establecer los mecanismos más idóneos para que la protección de los   derechos fundamentales de las personas a través de los mecanismos con los que   cuente la Administración pública para hacerlos efectivos.    

Sin embargo, la   tutela es uno de las figuras jurídicas más preciadas para todos los colombianos   y por ello las modificaciones que se realicen frente a la misma deben llevarse a   cabo con las máximas y debates dentro del Congreso de la República.    

En este sentido,   la propia constitución establece que son materia de ley estatutaria: “los   Derechos y deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos   para su protección”, dentro de los cuales el más importante es la acción de   tutela.    

Sobre estas   competencias, la sentencia C-643 de 2011[243] señala:    

“Se necesita que mediante él se establezcan las reglas aplicables, creando, así   sea en parte, la estructura normativa básica sobre derechos y deberes   fundamentales de las personas, los recursos para su protección, la   administración de justicia, la organización y régimen de los partidos y   movimientos políticos, el estatuto de la oposición, las funciones electorales,   las instituciones y mecanismos de participación ciudadana y los estados de   excepción.”[244]    Concretamente, con relación a los derechos fundamentales, la Corte ha reiterado   que “no todo posible vínculo entre la norma de una ley y uno cualquiera de los   derechos fundamentales de orden constitucional repercute en la indispensable   calificación de aquélla como estatutaria.”    

Por lo anterior,   es muy importante que la Corte Constitucional sea ha sido muy cautelosa frente a   la necesidad de que todo el trámite de la acción de tutela se regule a través de   ley estatutaria, por lo cual comparto la decisión de que el parágrafo del   artículo 2 y las expresiones “salvo que se trate de una acción de tutela”, “En los eventos en   que el incidente se presente respecto de una sentencia de tutela, en la   audiencia participará el pleno de la sala de la respectiva Corporación. Cuando   se trate de una sentencia de revisión de tutela participará el pleno de la Corte   Constitucional” y “En los eventos en que el incidente se presente respecto de   una sentencia de revisión de tutela, la decisión se tomará por mayoría del pleno   de la Corporación”, previstas en el inciso 3 del artículo 9,   en el inciso 3 del artículo 11 y en el inciso 2 del artículo 12 de la Ley 1695   de 2013 hayan sido declarados inexequibles, pues a través se están   regulando aspectos relacionados con la acción de tutela.    

2.2. Otras observaciones   adicionales    

En relación con   la declaratoria de exequibilidad por los cargos analizados, la expresión   “mediante auto que no tendrá recursos” consagrada en el artículo 9 de la Ley   1695 de 2013aclaro que comparto dicha decisión, pues no afecta el debido proceso   que no se permita interponer recursos respecto de la admisión del incidente ya   que ello se encuentro dentro de la libertad de configuración del legislador y   puede limitarse:    

·         La Sentencia C-019 de 1993, declaró exequible el artículo 167 del Código del Menor   (Decreto 2737 de 1989), siempre que se interprete y aplique en el sentido que   los procesos relativos a menores infractores de la ley penal son de única   instancia cuando en ellos no se decrete o imponga una medida privativa de la   libertad[245].    

·         La Sentencia C-150 de 1993 declaró   exequibles las partes acusadas del artículo 16 del Decreto 2700 de 1991, de   acuerdo con el cual “Toda providencia interlocutoria, podrá ser apelada, salvo las excepciones previstas”[246].    

·         La Sentencia C-345 de 1993 declaró   inexequible la expresión “Sin embargo, de los procesos sobre actos de   destitución, declaración de insubsistencia, revocación de nombramiento o   cualesquiera otros que impliquen retiro del servicio, conocerán en única   instancia los Tribunales Administrativos cuando la asignación mensual   correspondiente al cargo no exceda de ochenta mil pesos ($80.000.oo)”,  contemplada en el artículo 131 del decreto ley 01 de 1984. En esta sentencia, la   Corte Constitucional manifestó que la norma vulneraba el principio de la doble   instancia, pues consagraba un trato discriminatorio derivado únicamente de los   ingresos laborales mensuales del accionante[247].    

·         La Sentencia C-179 de 1995,   consideró constitucional que los procesos verbal sumario y ejecutivo de mínima   cuantía se tramiten en “única   instancia, al considerar que la doble instancia, cuya especial trascendencia en   el campo penal es evidente, no es sin embargo,  forzosa en todos los   asuntos que son materia de decisión judicial”[248].    

·         La Sentencia C-657 de 1996 declaró exequibles: (i) la expresión “contra la cual sólo   procede el recurso de reposición” contemplada en el artículo 115  del   Decreto 2700 de 1991, que impide la presentación del recurso de apelación contra   la sanción impuesta al funcionario que no se declara impedido y;  (ii) la expresión “decisión contra la   cual no procede   recurso alguno” del artículo 453 del mismo   decreto,  que no permite interponer recursos contra la decisión que ordena   el retiro de los asistentes en una audiencia pública. En este fallo se consideró   que “La Constitución Política faculta a la ley para establecer excepciones al   principio general de las dos instancias y no se trata, en el presente evento, de   sentencias condenatorias”[249].    

·         La Sentencia C-037 de 1996 declaró   la constitucionalidad del artículo 27 de la Ley Estatutaria de la Administración   de Justicia al considerar que “encuentra la Corte que el desarrollo del   artículo que se examina se encuentra inescindiblemente ligado al principio de la   doble instancia, razón por la cual se torna constitucional incluirlo dentro de   una ley estatutaria sobre administración de justicia”[250].    

·         La Sentencia C-956 de 1999 declaró exequible el inciso segundo del artículo 327 del   Decreto 2700 de 1991 “por el cual se expiden las normas de procedimiento   Penal”, relacionado con la imposición de recursos frente a actos   inhibitorios expedidos por un Fiscal delegado ante la Corte Suprema de Justicia[251].    

·         La Sentencia C-650 de 2001 declaró exequible la expresión “…y contra ella no procede recurso de   apelación…” consagrada en el   artículo 1° numeral 268 del Decreto 2282 de l989, que modificó el artículo 507   del Código de Procedimiento Civil[252].      

·         La Sentencia C-154 de 2002   declaró  inexequible el   numeral 2° del artículo 7° del Decreto 2272 de 1989 que establecía la   competencia en única instancia de los procesos atribuidos a los jueces de   familia, cuando en el municipio no exista juez de familia o promiscuo de familia[253].    

·         La Sentencia C-040 de 2002 declaró   exequibles, por el cargo estudiado en esta sentencia, las expresiones acusadas   del artículo 39 de la Ley 446 de 1998 “en única instancia” y   “privativamente y en única instancia”. Este artículo dispone la competencia   en única instancia de los tribunales administrativos[254].    

·         La Sentencia C-377 de 2002 declaró   exequible el artículo 36 de la Ley 472   de 1998 que establecía que “contra los autos dictados durante el trámite de   la Acción Popular procede el recurso de reposición, el cual será interpuesto en   los términos del Código de Procedimiento Civil”[255].    

·         La Sentencia C-484 de 2002 declaró   exequible la expresión “conocerá   privativamente y en única instancia” del   inciso primero del parágrafo 1 del artículo 7 de la Ley678 de 2002 “Magistrados de la Corte Constitucional, de la Corte   Suprema de Justicia, del Consejo Superior de la Judicatura”[256].    

·         La Sentencia C-788 de 2002  declaró exequible la expresión “Las decisiones   que tome el juez en desarrollo del presente artículo, no admiten ningún recurso”,   contenida en el inciso final del artículo 392 de la Ley 600 de 2000. Esta norma   contempla el control de legalidad formal y material de la medida de   aseguramiento y de las medidas relativas a la propiedad, posesión, tenencia, o   custodia de bienes en la Ley 600 de 2000[257].    

·         La Sentencia C-900 de 2003  declaró exequible el segmento impugnado del artículo 48 de la   Ley 794 de 2003, de acuerdo con el cual “El mandamiento ejecutivo no es apelable”[258]    

·         La Sentencia C-248 de 2004 declaró exequible la expresión: “y contra ella no procede recurso alguno”,   prevista en el artículo 344 de la Ley 600 de 2000. Esta disposición establece la   imposibilidad de imponer recursos frente a la resolución que declara persona   ausente al investigado en un proceso penal[259].    

·         La Sentencia C-103 de 2005 declaró   exequible, por los cargos estudiados,   el aparte acusado del artículo 70, literal b), de la Ley 794 de 2003, que señala   que los procesos de mínima cuantía pueden carecer de doble instancia[260].    

·         La Sentencia C-1237 de 2005  declara exequible, por los cargos examinados en esta sentencia,   el apartado del inciso 2º del núm. 2 del art. 50 de la Ley 794 de 2003, de   acuerdo con la cual: “los hechos que configuren excepciones previas deberán   alegarse mediante reposición contra el mandamiento de pago. De prosperar alguna   que no implique terminación del proceso, el juez adoptará las medidas   respectivas para que el proceso pueda continuar; o, si fuere el caso, concederá   al ejecutante un término de cinco (5) días, para subsanar los defectos o   presentar los documentos omitidos, so pena de que se revoque la orden de pago,   imponiendo condena en costas y perjuicios. El auto que revoque el mandamiento   ejecutivo es apelable en el efecto diferido, salvo en el caso de haberse   declarado la excepción de falta de competencia, que no es apelable.”[261].    

·         La Sentencia C-934 de 2006 declaró   exequibles los numerales 5, 6, 7, y 9   del artículo 32 de la Ley 906 de 2004, señalando la constitucionalidad del   juzgamiento de los altos funcionarios del Estado en única instancia por la Corte   Suprema de Justicia[262].    

·         La Sentencia C-739 de 2006 declaró   exequibles los artículos 662,   678, 682, 701, 720, 721, 726, 728, 735, 739, 795-1 y 834 del Decreto 624 de   1989, únicamente respecto de los cargos analizados en esta providencia[263].    

·         La Sentencia C-863 de 2008 declaró exequible el numeral 9º del artículo 435 del Código de   Procedimiento Civil, relacionado con el   carácter de única instancia de los procesos verbales sumarios, por cuanto la   excepción a la única instancia no se consideró discriminatoria[265].    

·         La Sentencia C-254 de 2012 declaró  exequible la expresión “en única instancia” del artículo 1º de la   Ley 144 de 1994 que establece la imposibilidad de presentar recurso de apelación   en los procesos de pérdida de investidura, por considerarse que constituía un   desarrollo de la potestad del legislador en la determinación de los recursos.    

Por otro lado,   ello no quiere decir que no exista la posibilidad de cuestionar cualquier   actuación en el trámite del incidente, pues respecto de la decisión final se   puede presentar el recurso de insistencia:    

“Artículo 13. Recurso   de insistencia. En contra de la providencia que falle el incidente de impacto fiscal   procederá recurso de insistencia que suspenderá los efectos del fallo.    

El recurso deberá interponerse ante la Corporación que   falle el incidente de impacto fiscal, por escrito dentro de los tres (3) días   siguientes a la notificación de la providencia que falle el incidente y deberá   contener las razones que lo sustente”.    

Fecha ut   supra,    

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Magistrado    

[1]  En este sentido, el interviniente establece que aun cuando en la Sentencia C-288   de 2012 se aludió a un proceso sui generis, la Corte explicó que en la   propia Constitución se definieron los siguientes elementos esenciales: (i) la   legitimación exclusiva y sin previsión de delegación a otros servidores públicos   no determinados en el artículo 334 de la Constitución; (ii) el espacio de   interlocución entre funcionarios legitimados y las Altas Cortes; (iii) la carga   argumentativa sobre las implicaciones fiscales de los fallos radica en los   funcionarios legitimados y no puede trasladarse a las altas Cortes; (iv) el   campo de acción del incidente restringido exclusivamente a los efectos de la   sentencia que son diferentes a la sentencia en sí misma considerada; (v) la   decisión de modular, modificar o diferir los efectos de los fallos es   potestativa de la Alta Corte; (vi) el incidente de impacto fiscal es compatible   con el principio de separación de poderes y la autonomía judicial; y (vii) toda   decisión que se deriva del incidente de impacto fiscal está subordinada al logro   y goce efectivo de los derechos fundamentales.    

[2]  La norma en cita dispone que: “ARTÍCULO 2o. PROCEDENCIA. El incidente   de impacto fiscal procederá respecto de todas las sentencias o los autos que se   profieran con posterioridad a la misma, por las máximas corporaciones   judiciales, cuando se altere la sostenibilidad fiscal, con independencia de la   postura que haya adoptado dentro del proceso cualquier entidad u organismo de   naturaleza pública, aun cuando no haya participado dentro del mismo. //   PARÁGRAFO. Cuando el incidente de impacto fiscal se solicite respecto de una   sentencia de revisión, procederá incluso si en el trámite del respectivo proceso   ya se había solicitado y tramitado.”    

[3]  Al respecto, se manifiesta que: “[La] demanda no cumple con los requisitos de   certeza y pertinencia exigidos por la jurisprudencia por las siguientes razones.   En primer lugar, el demandante afirma que la (…) mera referencia a la acción de   tutela en los apartes demandados, constituye una afectación del núcleo esencial   de la acción de tutela, a pesar de que el texto demandado precisamente establece   una regula para excluir a la acción de tutela de cualquier efecto que pueda   tener el incidente de impacto fiscal, con lo cual la afirmación de eventual   afectación no resulta cierta. (…) En segundo lugar, la demanda no cumple con una   carga argumentativa mínima para sustentar el cargo de reserva de ley   estatutaria, pues más allá de afirmar que los apartes cuestionados se refieren   al procedimiento de tutela y en esa medida se está ante un mecanismo de garantía   de los derechos fundamentales, no se señala por qué esa mera referencia supone   el desarrollo de una garantía de derechos fundamentales y, por ende, requiere un   trámite legal estatutario”.    

[4]  Al respecto, se pueden consultar las sentencias C-447 de 1997, C-509 de 1996 y   C-236 de 1997.    

[5]  M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.    

[6]  En la Sentencia C-641 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil, se resumió el alcance   de las citadas cargas en los siguientes términos: “la acusación debe ser   suficientemente comprensible (clara) y recaer sobre una proposición jurídica   real y existente, y no simplemente deducida por el actor o implícita (cierta).   Además, el accionante tiene la carga de exponer las razones por las cuales el   precepto legal demandado vulnera la Carta Fundamental (especificidad), con   argumentos que sean de naturaleza constitucional, y no meramente legales ni   puramente doctrinales (pertinencia). Finalmente, la acusación no sólo ha de   estar formulada de manera completa sino que debe ser capaz de suscitar en el   juzgador una duda razonable sobre la exequibilidad de la disposición   (suficiente)”.    

[7]  La Asociación Colombiana de Administradoras de fondos de Pensiones y de Cesantía   (ASOFONDOS).    

[8]  Al respecto, como previamente se expuso, se dijo que: “[La] demanda no cumple   con los requisitos de certeza y pertinencia exigidos por la jurisprudencia por   las siguientes razones. En primer lugar, el demandante afirma que la (…) mera   referencia a la acción de tutela en los apartes demandados, constituye una   afectación del núcleo esencial de la acción de tutela, a pesar de que el texto   demandado precisamente establece una regula para excluir a la acción de tutela   de cualquier efecto que pueda tener el incidente de impacto fiscal, con lo cual   la afirmación de eventual afectación no resulta cierta. (…) En segundo lugar, la   demanda no cumple con una carga argumentativa mínima para sustentar el cargo de   reserva de ley estatutaria, pues más allá de afirmar que los apartes   cuestionados se refieren al procedimiento de tutela y en esa medida se está ante   un mecanismo de garantía de los derechos fundamentales, no se señala por qué esa   mera referencia supone el desarrollo de una garantía de derechos fundamentales   y, por ende, requiere un trámite legal estatutario”.    

[9]  M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[10]  En los antecedentes del acto de reforma se expuso que: “La sostenibilidad   fiscal es importante para el progreso económico y social de un país en la medida   en que el sector público busca que, ante una determinada y limitada capacidad   para recaudar ingresos y para acceder a recursos de financiamiento, la política   de gasto pueda mantenerse o sostenerse en el tiempo, de manera que en el mediano   y largo plazo se logren importantes objetivos públicos, como la reducción de la   pobreza y la desigualdad y la equidad intergeneracional, y un crecimiento   económico estable. En otras palabras, el Gobierno protege la sostenibilidad   fiscal cuando la senda del gasto que adopta en el presente no socava su   capacidad de seguir gastando en la promoción de los derechos sociales y en los   demás objetivos del Estado en el mediano plazo”. Exposición de motivos del   Proyecto de Acto Legislativo No. 019 de 2010 Senado, 016 de 2010 Cámara.   Gaceta del Congreso No. 451 del 2010    

[11]  Sentencia C-288 de 2012, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[12]  Véanse, al respecto, los artículos 350 y 366 de la Constitución.    

[13]  En el fallo en cita se dijo que: “Como   la SF es, por mandato superior, un criterio orientador que carece de la   jerarquía propia de los principios fundamentales del Estado Social y Democrático   de Derecho, estos sí con mandatos particulares que deben ser optimizados, no   podrá predicarse en casos concretos que estos principios puedan ser limitados o   restringidos en pos de alcanzar la disciplina fiscal, pues ello significaría que   un principio constitucional que otorga identidad a la Carta Política sería   desplazado por un marco o guía para la actuación estatal, lo que es   manifiestamente erróneo desde la perspectiva de la interpretación   constitucional.”    

[14]  Sobre la materia se pueden consultar las Sentencias T-016 de 2007, T-760 de 2008   y T-235 de 2011.    

[15]  En el aparte pertinente el artículo 334 del Texto Superior dispone que: “El   Procurador General de la Nación o uno de los Ministros del Gobierno, una vez   proferida la sentencia por cualquiera de las máximas corporaciones judiciales,   podrán solicitar la apertura de un Incidente de Impacto Fiscal, cuyo trámite   será obligatorio. Se oirán las explicaciones de los proponentes sobre las   consecuencias de la sentencia en las finanzas públicas, así como el plan   concreto para su cumplimiento y se decidirá si procede modular, modificar o   diferir los efectos de la misma, con el objeto de evitar alteraciones serias de   la sostenibilidad fiscal. En ningún caso se afectará el núcleo esencial de los   derechos fundamentales. // Parágrafo. Al interpretar el presente   artículo, bajo ninguna circunstancia, autoridad alguna de naturaleza   administrativa, legislativa o judicial, podrá invocar la sostenibilidad fiscal   para menoscabar los derechos fundamentales, restringir su alcance o negar su   protección efectiva.”    

[16]  M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[17]  M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[18]  Al respecto, el artículo 334 del Texto Superior dispone que: “El Procurador   General de la Nación o uno de los Ministros del Gobierno, una vez proferida la   sentencia por cualquiera de las máximas corporaciones judiciales, podrán   solicitar la apertura de un incidente de impacto fiscal (…)”.    

[19]  Sobre este punto, la norma en cita señala que: “[En el incidente] se oirán   las explicaciones de los proponentes sobre las consecuencias de la sentencia en   las finanzas públicas, así como el plan concreto para su cumplimiento (…)”.    

[20]  Sentencia C-288 de 2012, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Esta distinción, como   se verá más adelante, se justifica en lo previsto en el mismo artículo 334 de la   Constitución, el cual consagra que el incidente se podrá promover “una vez   proferida la sentencia” y que su objeto recae exclusivamente sobre sus   “consecuencias”, con miras a decidir si procede modular, modificar o diferir   sus “efectos”.    

[21]  Dice al respecto el citado artículo 334 del Texto Superior: “El Procurador   General de la Nación o uno de los Ministros del Gobierno, (…), podrán solicitar   la apertura de un incidente de impacto fiscal, cuyo trámite será obligatorio   (…)”.    

[22]  M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[23]  En los mismos antecedentes del acto de reforma se expuso que: “La   sostenibilidad fiscal debe ser un instrumento legal para conseguir el goce   efectivo de los derechos de las y los ciudadanos y no es sano convertirlo en un   fin en sí mismo”. Gaceta del Congreso No. 320 de 2011.    

[24]  Artículo 5.    

[25]  Artículo 334.    

[26]  Artículo 7.1.    

[27]  Artículo 5.    

[28]  Artículo 6.    

[30]  Artículo 8.    

[31]  Artículo 7.2.    

[32]  Artículo 9.    

[33]  Artículo 10.    

[34]  Parágrafo del artículo 11.    

[35]  Artículo 11.    

[36]   Lo anterior se deriva del parágrafo del artículo 334 del Texto Superior y se   precisa en el artículo 9 de la Ley 1695 de 2013.    

[37]  Artículo 12.    

[38]  Artículo 13.    

[39]  Artículo 14.    

[40]  En este sentido, por ejemplo, en el informe de ponencia para primer debate en el   Senado de la República se dijo que: “(…) se modifican los artículos 5, 8, 9,   11 y 13, en el sentido de acotar los términos a que se hace referencia dentro   del trámite del incidente, y restringir el acompañamiento de pruebas al momento   de su presentación, toda vez que los incidentes por naturaleza, son cuestiones   accesorias (…), razón por la cual, los términos deben ser cortos y perentorios”   Gaceta del Congreso No. 263 de 2013.    

[41]  Sobre este punto, en la discusión en la Plenaria del Senado se expuso que: “Con   la venia de la Presidencia y del orador, interpela el honorable Senador Juan   Francisco Lozano Ramírez: (…) A mí no me gusta la limitación de los derechos   fundamentales, la Carta Constitucional tiene unos catálogos amplios de derechos   económicos y sociales que no pueden ser menoscabados ninguno de ellos, ni los   que tienen la categoría de derechos fundamentales, no los que no tienen la   categoría de los derechos fundamentales. Si nosotros aceptamos que son solo los   derechos fundamentales los que quedarían a salvo del incidente de impacto   fiscal, estaríamos admitiendo que un largo catálogo de derechos pueda ser   limitado mediante un ejercicio de valoración del impacto fiscal. (…) Entonces,   como los ponentes, me lo han dicho el Senador Camilo, el Senador Germán   Villegas, están de acuerdo en eso, sería eliminar esa expresión fundamental,   para que se extienda la protección del artículo (…)”. Gaceta del Congreso   No. 512 de 2013.        

[42]  La Constitución Política expresamente somete a reserva de ley estatutaria las   siguientes materias: “Artículo 152. Mediante las leyes   estatutarias, el Congreso de la República regulará las siguientes materias: a)   Derechos y deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos   para su protección; b) Administración de justicia; c) Organización y régimen de   los partidos y movimientos políticos; estatuto de la oposición y funciones   electorales; d) Instituciones y mecanismos de participación ciudadana; e)   Estados de excepción; f) La igualdad electoral entre los candidatos a la   Presidencia de la República que reúnan los requisitos que determine la ley (…)”.    

[43] Sentencia C-425 de 1994,   M.P. José Gregorio Hernández Galindo. Subrayado por fuera del texto original.    

[44]  M.P. José Gregorio Hernández Galindo.    

[45]  Sobre la materia también se puede consultar las Sentencias C-162 de 2003 y C-319   de 2006.    

[46]  Véanse, entre otras, las Sentencias C-251 de 1998, C-229 de 2003 y C-643 de   2011.    

[47]  Esta regla se ha planteado en un sentido contrario en lo que respecta al   ejercicio de la función electoral, en donde se demanda un mayor alcance de la   reserva de ley estatutaria. Sobre este punto se pueden consultar las sentencias   C-145 de 1994, C-484 de 1996 y C-401 de 2001.    

[48] Sentencia C-251 de 1998,   M.P. Alejandro Martínez Caballero.    

[49]  M.P. Fabio Morón Díaz.    

[50]  La norma en cita dispone que: “Revístese al Presidente de la República de   precisas facultades extraordinarias para: (…) b. Reglamentar el derecho de   tutela (…)”.    

[51]  M.P. José Gregorio Hernández Galindo.    

[52]  Ley 222 de 1995, art. 232.    

[53]  M.P. Jaime Araujo Rentería.    

[54]  M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.    

[55]  M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub    

[56]  M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[57] Al   respecto se dijo que: “las leyes estatutarias están encargadas de regular únicamente   los elementos estructurales esenciales de los derechos fundamentales y de los   mecanismos para su protección, pero no tienen como objeto regular en detalle   cada variante de manifestación de los mencionados derechos o todo aquellos   aspectos que tengan que ver con su ejercicio, porque ello conduciría a una   petrificación del ordenamiento jurídico. [De ahí que] solamente se requiere de   este trámite especial cuando la ley regula de manera integral un mecanismo   de protección de derechos fundamentales,  siempre que se trate de   un mecanismo constitucional necesario e indispensable para la defensa y   protección de un derecho fundamental”. Subrayado de acuerdo con   el texto original.    

[58]  M.P. María Victoria Calle Correa.    

[60] Así por ejemplo, es   posible establecer reglas de reparto en tutela mediante un decreto   reglamentario, como se hizo en el Decreto 1382 de 2000, y lo aprobó el Consejo   de Estado, Sección Primera, mediante sentencia del 18 de julio de 2002, MP   Camilo Arciniegas Andrade, radicación No. 11001-03-24-000-2000-6414-01.    

[61] Auto 071 de 2001, M.P.   Manuel José Cepeda Espinosa. En esta ocasión, la Corte inaplicó con efectos   inter pares, una regulación reglamentaria que –de acuerdo con la información   existente para entonces– regulaba la competencia en materia de tutela. Al   respecto, este Tribunal señaló que: “hay una violación manifiesta de la reserva de ley consignada en la letra   (a) del artículo 152 de la Carta Política. Tal norma señala que la regulación de   los ‘derechos y deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y   recursos para su protección’ es competencia del Congreso de la República   mediante ley estatutaria, no del Presidente de la República mediante decreto   reglamentario”.    

[62]  Sentencia C-748 de 2011, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[63]  Sentencias C-155A de 1993 y C-434 de 1996.    

[64]  Sentencias C-620 de 2001, C-1067 de 2008 y C-818 de 2011.    

[65]  Sentencia C-748 de 2011, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[66]  Sentencia C-284 de 2014, M.P. María Victoria Calle Correa.    

[67]   Sentencia C-284 de 2014, M.P. María Victoria Calle Correa y Auto 071 de 2001,   M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.    

[68]  Ministerio de Justicia y del Derecho; Secretaría Jurídica de la Presidencia de   la República; Ministerio del Interior; Ministerio de Hacienda y Crédito Público;   Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado; Sección Primera de la Sala de   lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado; Academia Colombiana de   Jurisprudencia y Asociación Colombiana de Administradores de Fondos de Pensiones   y de Cesantía.    

[69]  Corporación excelencia en la Justicia; Centro Colombiano de Derecho Procesal   Constitucional; Instituto Colombiano de Derecho Procesal; Facultad de Derecho,   Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Nacional; Facultad de Derecho de   la Universidad Libre y el ciudadano Andrés Felipe González Cetina.    

[70]  Sentencias C-155A de 1993 y C-434 de 1996.    

[71]  Sentencias C-620 de 2001, C-1067 de 2008 y C-818 de 2011.    

[72]  Sentencia C-748 de 2011, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[73]  Sentencia C-284 de 2014, M.P. María Victoria Calle Correa.    

[74]   Sentencia C-284 de 2014, M.P. María Victoria Calle Correa y Auto 071 de 2001,   M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.    

[75]  M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[76]  M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[77]   Decreto 2591 de 1991, art. 3.    

[78]   La norma en cita dispone que: “La aprobación, modificación o derogación de   las leyes estatutarias exigirá la mayoría absoluta de los miembros del Congreso   y deberá efectuarse dentro de una sola legislatura. Dicho trámite comprenderá la   revisión previa, por parte de la Corte Constitucional, de la exequibilidad del   proyecto. Cualquier ciudadano podrá intervenir para defenderla o impugnarla”.    

[79]    

[80]  Código General del Proceso, artículos 354 y ss; Código de Procedimiento   Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, artículos 248 y ss; y Ley 712   de 2001, artículos 30 y ss.    

[81]  Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo,   artículos 272 y ss.    

[82]   Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo,   artículo 273.    

[83]   Así, por ejemplo, el inciso 2 del numeral 2 del artículo 1 del Decreto 1382 de   2000 dispone que: “Lo accionado contra la Corte Suprema de Justicia, el   Consejo de Estado o el Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional   Disciplinaria, será repartido a la misma corporación y se resolverá por la Sala   de Decisión, Sección o Subsección que corresponda de conformidad con el   reglamento al que se refiere el artículo 4º del presente decreto”.      

[84]   Ley 1695 de 2013, art. 2.    

[85]   El artículo 6 del Decreto 2067 de 1991 establece que: “(…) La Corte se   pronunciará de fondo sobre todas las normas demandadas y podrá señalar en la   sentencia las que, a su juicio, conforman unidad normativa con aquéllas otras   que declara inconstitucionales”.    

[86]   Sentencias C-539 de 1999, C-055 de 2010 y C-889 de 2012.     

[88]   Véase, al respecto, el acápite 3.1.5.7.6.    

[89]   Subrayado por fuera del texto original.    

[90]   En concreto, la Corporación Excelencia en la Justicia.    

[91]   El Decreto 2591 de 1991 ha sido categorizado por la jurisprudencia como un   decreto con fuerza de ley que regula materias sometidas a reserva de ley   estatutaria, en concreto la acción de tutela como mecanismo de protección de los   derechos fundamentales (literal a) del artículo 152 de la CP).    

[92]   La norma en cita dispone que: “Artículo 34. Decisión en Sala. La Corte   Constitucional designará los tres magistrados de su seno que conformarán la sala   que habrá de revisar los fallos de tutela de conformidad con el procedimiento   vigente para los Tribunales de Distrito Judicial. Los cambios de jurisprudencia   deberán ser decididos por la Sala Plena de la Corte, previo registro del   proyecto de fallo correspondiente”.     

[93]   M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.    

[94]   M.P. Clara Inés Vargas Hernández.    

[95]   Así, por ejemplo, en el artículo 54 de la Ley 270 de 1996 se encuentran las   reglas sobre quórum deliberativo y decisorio; mientras que, en la Sentencia   C-037 de 1996, al declarar inexequible una habilitación para que mediante ley   ordinaria se definieran el número de salas o secciones de las Altas Cortes, se   dijo que: “La Corte encuentra que la definición del número de salas,   secciones y magistrados de todas las corporaciones judiciales, es de reserva   exclusiva de una ley estatutaria (Art. 152.b C.P.). Por lo demás, como se ha   dicho, no es posible que el legislador estatutario delegue asuntos que le son   propios en el legislador ordinario, toda vez que ello –como lo anotan los   intervinientes– vulnera el artículo 152 de la Carta Política que le encarga de   manera expresa y terminante a la ley estatutaria la regulación de ciertos temas,   entre los cuales figura el de administración de justicia. Suponer entonces que   mediante una ley ordinaria se pueden suplir vacíos que resulten en el texto de   una ley estatutaria, significa desconocer el propósito mismo del precepto   superior citado”.      

[96]  Sentencia T-418 de 2010.    

[97] Puntualmente, en los artículos 1, 2, 3, 4, 5, 6, 9 y 11 de la Ley 1695 de 2013, se utilizan las   siguientes expresiones: “o los autos que se profieran con posterioridad a la   misma”, “o de los autos que se profieran con posterioridad a la misma”,  “o a los autos que se profieran con posterioridad a la misma”, “o auto   que se profirió con posterioridad a la misma” y “o del auto que se   profiera con posterioridad a la misma”.    

[98]  Corporación Excelencia en la Justicia (CEJ)    

[99]  Las normas en cita disponen que: “Corresponde al Congreso hacer las leyes.   Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: 1º.- Interpretar, reformar y   derogar las leyes; [y] 2º.- Expedir códigos en todos los ramos de la legislación   y reformar sus disposiciones”.    

[100]  Véanse, entre otras, las Sentencias C-005 de 1996, C-346 de 1997, C-680 de 1998,   C-742 de 1999, C-384 de 2000, C-803 de 2000, C-596 de 2000, C-927 de 2000,   C-1717 de 2000, C-1512 de 2000, C-1104 de 2001, C-316 de 2002, C-426 de 2002,   C-204 de 2003, C-798 de 2003, C-039 de 2004, C-474 de 2006, C-318 de 2008, C-543   de 2011, C-782 de 2012, C-313 de 2013 y C-437 de 2013.    

[101] Véanse, entre otras, las Sentencias C-927 de 2000,   C-1104 de 2001, C-893 de 2001, C-309 de 2002, C-314 de 2002, C-646 de 2002,   C-123 de 2003, C-234 de 2003, C-1146 de 2004, C-275 de 2006, C-398 de 2006,              C-718 de 2006, C-738 de 2006 y C-1186 de 2008. Aun cuando tienden a asimilarse   las expresiones proceso y procedimiento, la primera se vincula especialmente con   el reconocimiento del medio a través del cual un asunto es puesto a conocimiento   de las autoridades judiciales; mientras que, el procedimiento, corresponde al   conjunto de formalidades a que deben someterse el juez y las partes en la   tramitación del proceso.    

[102]   M.P. María Victoria Calle Correa.    

[103]   Así, a manera de ilustración, el artículo 86 de la Constitución Política se   refiere a las circunstancias generales en las cuales es procedente la acción de   tutela contra particulares, cuya especificidad se encuentra en el artículo 42   del Decreto 2591 de 1991.    

[104]   M.P. Nilson Pinilla Pinilla.    

[105]   La norma en cita dispone que: “Artículo 237. Son atribuciones del Consejo de   Estado: (…) 2º.- Conocer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de   los decretos dictados por el gobierno nacional, cuya competencia no corresponda   a la Corte Constitucional”.      

[106]   Así, en la parte resolutiva de la Sentencia C-400 de 2013, se declaró exequible   el artículo 135 del CPACA, en el entendido de que “a la   Corte Constitucional le corresponde el control constitucional de los actos de   carácter general, expedidos por entidades u organismos distintos del Gobierno   Nacional, con contenido material de ley.”    

[107]   Sentencia C-483 de 2008, M.P. Rodrigo Escobar Gil.    

[108]   Sentencia C-124 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[109]   M.P. Rodrigo Escobar Gil.    

[110]   M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[111] Como previamente se ha señalado, la norma en cita dispone que:   “(…)  El Procurador General de la Nación o uno de los Ministros del Gobierno,   una vez proferida la sentencia por cualquiera de las máximas corporaciones   judiciales, podrán solicitar la apertura de un Incidente de Impacto Fiscal, cuyo   trámite será obligatorio. Se oirán las explicaciones de los proponentes sobre   las consecuencias de la sentencia en las finanzas públicas, así como el plan   concreto para su cumplimiento y se decidirá si procede modular, modificar o   diferir los efectos de la misma, con el objeto de evitar alteraciones serias de   la sostenibilidad fiscal. En ningún caso se afectará el núcleo esencial de los   derechos fundamentales. (…)”.    

[112] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[113] Subrayado por fuera del texto original.    

[114] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[115] Gaceta del Congreso No. 491 del 11 de julio de 2011.    

[116] Subrayado por fuera del texto original.    

[117] Gacetas del Congreso Nos. 430, 484, 487 y 719 de 2011.    

[118] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[119] Subrayado por fuera del texto original.    

[120] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[121] Existe en la jurisprudencia un sinnúmero de casos en los que se han   impartido órdenes complejas, entre las cuales pueden mencionarse, a manera de   ejemplo, las siguientes:  En la sentencia T-153 de 1998 (M.P. Eduardo   Cifuentes Muñoz), entre otras decisiones, se resolvió ordenar al INPEC, al   Ministerio de Justicia y del Derecho y al Departamento Nacional de Planeación   elaborar, en un término de tres meses a partir de la notificación de la   sentencia, un plan de construcción y refacción carcelaria tendente a garantizar   a los reclusos condiciones de vida dignas en los penales, indicándole a la   Defensoría del Pueblo y a la Procuraduría General de Nación el deber de   supervigilancia sobre este punto. Además, con el objeto de poder financiar   enteramente los gastos que demande la ejecución del plan de construcción y   refacción carcelaria, se ordenó al Gobierno realizar inmediatamente las   diligencias necesarias para que en el presupuesto de la vigencia fiscal de aquel   momento y de las sucesivas se incluyan las partidas requeridas. Igualmente, se   ordenó al Gobierno adelantar los trámites requeridos a fin de que el mencionado   plan de construcción y refacción carcelaria y los gastos que demande su   ejecución sean incorporados dentro del Plan Nacional de Desarrollo e   Inversiones. Se ordenó al Ministerio de Justicia y del Derecho, al INPEC y al   Departamento Nacional de Planeación, en cabeza de quien obre en cualquier tiempo   como titular del Despacho o de la Dirección, la realización total del plan de   construcción y refacción carcelaria en un término máximo de cuatro años, de   conformidad con lo establecido en el Plan Nacional de Desarrollo e Inversiones.   En sentencia T-525 de 1999 (M.P: Carlos Gaviria Díaz) se ordenó al Gobernador   del Departamento de Bolívar que, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas   siguientes, procediera a cancelar a los deman­dantes las mesadas pensionales   adeudadas, siempre y cuando exista la partida presupuestal correspondiente; si   esta fuere insuficiente, se indicó, disponía del término ya señalado para   iniciar las gestiones tendientes a obtener los recursos necesarios para cumplir   con lo ordenado a más tardar antes del 1 de noviembre de mil novecientos noventa   y nueve (1999), de todo lo cual  debía informar a los jueces de primera   instancia. En el fallo también se declaró que   el estado de cosas que originó la acción de tutela objeto de revisión es   contrario a la Constitución, en consecuencia se comunicó la sentencia a los   miembros de la Asamblea Departamental de Bolívar, para que, en asocio con el   Gobernador y de conformidad con las competencias respectivas, tomaran dentro del   período de sesiones ordinarias correspondientes al segundo semestre de 1999, las   medidas que fueran necesarias en orden a corregir dentro de los parámetros   constitucionales y legales, la falta de previsión presupuestal que afecta la   puntual cancelación de las mesadas pensionales de los ex empleados del   Departamento demandado. En la sentencia T-595 de 2002 (M.P. Manuel José Cepeda   Espinosa) se ordenó a Transmilenio S.A. que en el término máximo de dos   años, a partir de la notificación de la sentencia, diseñara un plan orientado a   garantizar el acceso  del accionante, una persona discapacitada, al Sistema de trans­porte público   básico de Bogotá, sin tener que soportar limitaciones que supongan cargas   excesivas, y que una vez diseñado el plan iniciara, inmediatamente, el proceso   de ejecución de conformidad con el cronograma incluido en él. También se ordenó   a Transmilenio S.A. que informe cada tres meses al accionante (miembro de una   asociación para la defensa de personas con discapacidad) del avance del plan,   para que éste pudiera participar en las fases de diseño, ejecución y evaluación   del mismo.    

[122] Subrayado y sombreado por fuera del texto original.    

[123] Sentencia C-288 de 2012, la cual a su vez cita a la Sentencia T-068 de   2003.    

[124]  Ministerio de Justicia y del Derecho; Secretaría Jurídica de la Presidencia de   la República; Ministerio del Interior; Ministerio de Hacienda y Crédito Público;   Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado; Sección Primera de la Sala de   lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y Corporación Excelencia en   la Justicia.    

[126]  Centro Colombiano de Derecho Procesal Constitucional; Academia Colombiana de   Jurisprudencia; Instituto Colombiano de Derecho Procesal; Facultad de Derecho,   Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Nacional; Facultad de Derecho de   la Universidad Libre y los ciudadanos Andrés Felipe González Cetina, Sebastián   Senior Serrano y otros.     

[127] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[128] La norma   acusada dispone que: “Artículo 2º.-   Procedencia. El incidente de impacto fiscal procederá respecto de todas las   sentencias o los autos que se profieran con posterioridad a la misma, por las   máximas corporaciones judiciales, cuando se altere la sostenibilidad fiscal,   con independencia de la postura que haya adoptado dentro del proceso cualquier   entidad u organismo de naturaleza pública, aun cuando no haya participado dentro   del mismo. (…)”. Subrayado por fuera del texto original.    

[129] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[130] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[131] Ibídem. Subrayado por fuera del texto original.    

[132] Subrayado por fuera del texto original.    

[133] Subrayado por fuera del texto original.    

[134] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.    

[135] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.    

[136] Subrayado por fuera del texto original.    

[137] Ley 1695 de 2013, art. 5.    

[138]   Al respecto se toma como referencia la cláusula prohibitiva ampliada en el   parágrafo del artículo 1 de la Ley 1695 de 2013, conforme a la cual: “Bajo   ninguna circunstancia se podrá invocar la sostenibilidad fiscal para   menoscabar los derechos, restringir su alcance o negar su protección   efectiva”. Énfasis por fuera del texto original.    

[139] M.P. Rodrigo Escobar Gil.    

[140]  Sentencia C-543 de 1992, M.P. José   Gregorio Hernández Galindo.    

[141] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[142]   Sobre este tema se pronunciará más adelante esta Corporación, en concreto en el   cargo siguiente.    

[143]   Sobre la materia se pueden consultar los acápites 3.1.5.7.2 a 3.1.5.7.11.    

[144]   La norma en cita dispone que: “1. Cada uno de los   Estados Partes en el presente Pacto se compromete a adoptar medidas, tanto por   separado como mediante la asistencia y la cooperación internacionales,   especialmente económicas y técnicas, hasta el máximo de los recursos de que   disponga, para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados,   inclusive en particular la adopción de medidas legislativas, la plena   efectividad de los derechos aquí reconocidos. // 2. Los Estados Partes en el   presente Pacto se comprometen a garantizar el ejercicio de los derechos que en   él se enuncian, sin discriminación alguna por motivos de raza, color, sexo,   idioma, religión, opinión política o de otra índole, origen nacional o social,   posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social. // 3. Los   países en desarrollo, teniendo debidamente en cuenta los derechos humanos y su   economía nacional, podrán determinar en qué medida garantizarán los derechos   económicos reconocidos en el presente Pacto a personas que no sean nacionales   suyos.”    

[145]   Sobre el tema se pueden consultar las sentencias T-983A de 2004, M.P. Rodrigo   Escobar Gil.    

[146]   Véanse, entre otras, las Sentencias T-983A de 2004, C-141 de 2010 y C-288 de   2012.    

[147]   M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.    

[148]   Sentencia C-288 de 2012, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[149]   M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.    

[150] M.P. Jairo Charry Rivas.    

[152]   Centro Colombiano de Derecho Procesal Constitucional e intervenciones   ciudadanas.    

[153]  Ministerio de Justicia y del Derecho; Secretaría Jurídica de la Presidencia de   la República; Ministerio del Interior; Ministerio de Hacienda y Crédito Público;   Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y Corporación Excelencia en la   Justicia.    

[154]   Corporación Excelencia en la Justicia (CEJ).    

[155]  Centro Colombiano de Derecho Procesal Constitucional; Sección   Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado  e intervenciones ciudadanas.    

[156]   Sombreado y subrayado por fuera del texto original.    

[157]   La norma en cita establece que: “En los diez (10) días siguientes a la   realización de la audiencia a la que se refiere el artículo 11 de la presente   ley, la Sala Plena de la Corte Constitucional, la Sala Plena de la Corte Suprema   de Justicia, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado o la   Sala Jurisdiccional     

Disciplinaria del Consejo   Superior de la Judicatura, según corresponda, decidirá por mayoría de sus   miembros si procede a modular, modificar o diferir los efectos de la misma,  sin que puedan cambiar el sentido del fallo, con el objeto de evitar   alteraciones serias de la sostenibilidad fiscal. Los magistrados podrán en   escrito separado aclarar su voto o exponer las razones para salvarlo. (…)”.   Subrayado por fuera del texto original.    

[158]   Recuérdese que, en materia de tutela, la exigibilidad no se afecta por la   admisión del IIF, como lo dispone el artículo 9 de la Ley 1695 de 2013.    

[159]   Subrayado por fuera del texto original.    

[160] En el mismo sentido, el parágrafo del artículo 1 de la Ley 1695 de 2013   señala que: “Bajo ninguna circunstancia se podrá invocar la sostenibilidad   fiscal para menoscabar los derechos, restringir su alcance o negar su protección   efectiva”.    

[161]   CP art. 5.    

[162]   Sentencia C-288 de 2012, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[163]   Ley 1695 de 2013, art. 6.    

[164]   Ley 1695 de 2013, art 4.    

[165]   Ley 1695 de 2013, art. 6.    

[166]   El artículo 11 de la Ley 1695 de 2013 establece que: “Durante la audiencia de   impacto fiscal, el solicitante explicará las consecuencias de la sentencia o del   auto que se profiera con posterioridad a la misma, en las finanzas públicas y el   plan concreto para su cumplimiento (…)”. Subrayado por fuera del texto   original.       

[167]   Gacetas del Congreso Nos. 328 y 483 de 2013.    

[168]   Gaceta del Congreso No. 972 de 2013.    

[169]   Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República.    

[170]   Puntualmente, se dice que: “(…) Se oirán las explicaciones de los proponentes   sobre las consecuencias de la sentencia en las finanzas públicas, así como el   plan concreto para su cumplimiento (…)”.    

[171]   Sentencia C-1052 de 2012, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[172]  Artículo 5.    

[173]  Artículo 5.    

[174]  Artículo 6.    

[175]  Artículo 9.    

[176]  Artículo 7.2.    

[177]  Parágrafo del artículo 11.    

[178]   Artículo 11.    

[179]   Resaltado por fuera del texto original.    

[180]   Ley 1695 de 2013, art 11.    

[181] Ley 1695 de 2013, art. 1, parágrafo.    

[182]  Decreto 2591 de 1991, arts. 16 y 36.    

[183] Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República; Agencia Nacional   de Defensa Jurídica del Estado; Sección Primera de lo Sala de lo Contencioso   Administrativo del Consejo de Estado; Corporación Excelencia en la Justicia y   Academia Colombiana de Jurisprudencia.    

[184] Subrayado por fuera del texto original.    

[185]   Sentencia C-1052 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.    

[186] Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española.   http://lema.rae.es/drae/?val=insistir, última consulta 28 de octubre de 2014.     

[187] De conformidad con este principio, las normas que crean derechos deben   interpretarse de manera amplia, mientras que aquellas que los restringen deben   interpretarse de forma restrictiva.    

[188] Subrayado por fuera del texto original.    

[189] Subrayado por fuera del texto original.    

[190] Subrayado por fuera del texto original.    

[191] Ley 1695 de 2013, arts. 1, 4 y 11.    

[192] Sobre la materia se pueden consultar las siguientes sentencias: C-1194   de 2005, C-209 de 2007, C-210 de 2007, C-396 de 2007, C-118 de 2008, C-536 de   2008, C-025 de 2009, C-025 de 2010, C-144 de 2010, C-127 de 2011 y C-260 de   2011.     

[193] M.P. Rodrigo Escobar Gil. La cita que se realiza corresponde a la   Sentencia C-1194 de 2005, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.    

[194]   M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.    

[195] La norma en cita dispone que: “Artículo 11. Audiencia de impacto   fiscal. Durante la audiencia de impacto fiscal, el solicitante   explicará las consecuencias de la sentencia o del auto que se profiera con   posterioridad a la misma, en las finanzas públicas y el plan concreto para su   cumplimiento. En dicha audiencia participarán las partes del respectivo proceso,   quienes podrán presentar su posición respecto de la solicitud contenida en el   incidente. // El Ministro de Hacienda y Crédito Público deberá participar en la   audiencia de que trata el presente artículo, así la solicitud de apertura del   incidente de impacto fiscal haya sido presentada por el Procurador General de la   Nación o un Ministro de Gobierno diferente al de Hacienda y Crédito Público. //   En los eventos en que el incidente se presente respecto de una sentencia de   tutela, en la audiencia participará el pleno de la sala de la respectiva   Corporación. Cuando se trate de una sentencia de revisión de tutela participará   el pleno de la Corte Constitucional. // Parágrafo. Las partes dentro del   incidente de impacto fiscal no pueden dejar de asistir a la audiencia de impacto   fiscal.”    

[196] Parágrafo del artículo 334 del Texto Superior y parágrafo del artículo 1   de la Ley 1695 de 2013.    

[198]  Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República; Ministerio de Hacienda y   Crédito Público; Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado; Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo   de Estado; Corporación Excelencia en la Justicia y Academia Colombiana de   Jurisprudencia.    

[199]  Instituto Colombiano de Derecho Procesal.    

[200] Sentencia C-1052 de 2012, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[201] Ley 1695 de 2013, art. 6.    

[202] Sobre este punto se puede consultar el acápite 3.2.5.3 de esta   providencia.    

[203] Sentencia T-358 de 2012, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.    

[204] En este orden de ideas, se recuerda que el artículo 14 de la Ley 1695 de   2013 señala que: “Si la decisión que resuelve el incidente de impacto fiscal   es contraria a la parte que solicita su apertura, se acatará el fallo en los   términos que determine la alta corporación judicial”, sin distinguir, para   efectos de esta posible determinación, si la solicitud fue o no objeto de una   previa inadmisión.    

[205]  Ministerio de Justicia y del Derecho; Secretaría Jurídica de la Presidencia de   la República; Ministerio de Hacienda y Crédito Público; Agencia Nacional de   Defensa Jurídica del Estado y Sección Primera de la Sala de lo   Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.    

[206]   Corporación Excelencia en la Justicia; Instituto Colombiano de Derecho Procesal   e intervenciones ciudadanas.    

[207]  Sentencia C-555 de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.    

[208]   Véanse, entre otras, las Sentencias C-925 de 1999, C-798 de 2003, C-1114 de 2003 C-731 de 2005,           C-1264 de 2005 y C-341 de 2014.    

[209] Sentencia C-925 de 1999, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.    

[210]   Sentencias C-925 de 1999, C-783 de 2004, C-1264 de 2005 y C-341 de 2014.   Incluso, en materia de tutela, la Corte ha dicho que: “De   acuerdo con el artículo 16 del Decreto 2591 de 1991 y el artículo 5° del Decreto   306 de 1992, todas las providencias que se dicten en el trámite de una acción de   tutela se deberán notificar a las partes o intervinientes por el medio que el   juez considere más expedito y eficaz. De ello no se sigue que necesariamente   todas las notificaciones a que haya lugar en el trámite de la tutela deban   hacerse de forma personal pues ello dilataría el proceso y atentaría contra su   índole preferente y sumario.  (…) De acuerdo   con ello, nada se opone a que, una vez integrado el contradictorio, las   notificaciones de los autos que se profieran se realicen también por estados,   mucho más si los principios de la actuación procesal civil son aplicables al   trámite de la tutela por remisión expresa del artículo 4 del Decreto 306 de   1992.  De allí que, como en el caso del auto de una Sala que selecciona un   proceso para revisión no existe norma que ordene su notificación personal, sea   legítimo que su notificación se realice por estado, ateniéndose a lo dispuesto   en el artículo 321 del Código de Procedimiento Civil.”    

[211]   Código General del Proceso, art. 290.    

[212]   Ibídem, arts. 294 y 295.    

[213]   Ley 1695 de 2013, art. 5.    

[214]  Sentencia C-1512 de 2000; M.P. Álvaro Tafur Galvis.    

[215]   Sobre este punto se puede examinar el acápite 3.1.5.5.    

[216]   Parágrafo del artículo 1 de la Ley 1695 de 2013, en armonía con lo previsto en   el parágrafo del artículo 334 del Texto Superior.    

[217]   Ley 1695 de 2013, artículos 9 y 11.    

[218]   Sobre el particular se pueden revisar las sentencias C-520 de 2009, C-542 de   2010 y C-034 de 2014.    

[219]  En esta decisión se analizaba si la posibilidad de declarar la perención del   procedimiento civil así no se hubiera notificado a todos los demandados o   citados vulneraba el debido proceso.    

[220]  Sentencias C-742 de 1999, C-384 de 2000 y  C-803 de 2000.    

[222]   Sentencias C-288 de 2012 y C-1052 de 2012.    

[223] Sobre este punto se puede consultar el acápite 3.2.5.3 de esta   providencia.    

[224]   El Parágrafo del artículo 1 de la Ley 1695 de 2013 dispone que: “Bajo ninguna   circunstancia se podrá invocar la sostenibilidad fiscal para menoscabar los   derechos, restringir su alcance o negar su protección efectiva”.  Subrayado por fuera del texto original.    

[225]   Al respecto, téngase en cuenta lo expuesto en el acápite 3.5.5.3 de esta   providencia.    

[226]   En este punto es preciso regresar a lo señalado en el acápite 3.1.5.5.    

[227]   Ley 1695 de 2013, arts. 11 y 12.    

[228]   M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[229]   M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[230]   El artículo 12 de la Ley 1695 de 2011 dispone que: “En los diez (10) días   siguientes a la realización de la audiencia a la que se refiere el artículo   11  de la presente ley, la Sala Plena de la Corte Constitucional, la Sala Plena   de la Corte Suprema de Justicia, la Sala de lo Contencioso Administrativo del   Consejo de Estado o la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de   la Judicatura, según corresponda, decidirá por mayoría de sus miembros si   procede a modular, modificar o diferir los efectos de la misma,  sin que puedan cambiar el sentido del fallo, con el objeto de   evitar alteraciones serias, de la sostenibilidad fiscal. Los magistrados podrán   en escrito separado aclarar su voto o exponer las razones para salvarlo. (…)”.  Resaltado por fuera del texto original.    

[231]   Ley 1695 de 2013, art. 9.    

[232]  El artículo 54 de la Ley 270 de 1996 “Estatutaria de la Administración de   Justicia” dice: “Todas las decisiones que las Corporaciones judiciales en pleno   o cualquiera de sus salas o secciones deban tomar, requerirán para su   deliberación y decisión, de la asistencia y voto de la mayoría de los miembros   de la Corporación, sala o sección”.    

[233]  La acción pública de inconstitucionalidad fue presentada por el ciudadano   Alfonso López Michelsen, en 1949, y la sentencia que la resolvió fue expedida el   15 de julio de 1961. Gaceta Judicial Nros. 2242, 2243 y 2244. Tomo XCVI, páginas   7 y 8. (MP Efrén Osejo Peña). Si bien los términos para decidir las acciones   públicas de inconstitucionalidad se previeron tras la reforma constitucional de   1968, un término tan amplio para resolver era considerado inusual y   excesivamente amplio. Al respecto, ver Uprimny Rosenfeld, Leopoldo. “La   jurisdicción constitucional de la Corte a la luz de la Reforma Constitucional de   1968”, en Revista de la Academia Colombiana de Jurisprudencia. Nro. 197.   Bogotá. Diciembre de 1971, p. 101.    

[234]  Lleras Restrepo, Carlos. ¿Constituyente o Congreso? Bogotá. Nueva   Frontera. El Áncora Editores. 1990, decía lo siguiente en un escrito de   diciembre de 1955: “El gobierno del señor Ospina Pérez dictó un decreto por   medio del cual dispuso que sobre los decretos dictados en desarrollo del   artículo 121 no podía fallar la Corte Suprema sino con los votos uniformes de   las dos terceras partes de sus miembros, y allí mismo se dispuso que esa regla   sería aplicable inclusive para decidir sobre la constitucionalidad del mismo   decreto que la establecía. […] Tan extraña medida fue acusada ante la Corte por   el doctor Alfonso López Michelsen, y han trascurrido ya seis años sin que la   demanda sea fallada. El doctor López de Mesa acaba de señalar cuál es la   responsabilidad de la Corte Suprema, en palabras que implican una tremenda   acusación. Y es dolorosamente necesario llevar hasta el final este debate. ¿Por   qué la Corte no ha fallado en seis años? ¿Se lo ha impedido acaso la regla de   las dos terceras partes que se le impuso arbitrariamente en 1949”, páginas 160 y   161.    

[235] Corte   Constitucional, sentencias C-013 de 1993, C-425 de 1994, C-251 de 1998, C-713 de   2008. En estas sentencias se estableció, el contenido, el requerimiento, y las   reglas para determinar el carácter de la ley estatuaria.    

[236]  “ARTÍCULO   6o. CONTENIDO DEL INCIDENTE. La sustentación del incidente de impacto fiscal   deberá contener lo siguiente:    

1.  Las posibles   consecuencias de la providencia en la sostenibilidad de las finanzas públicas.    

2.  Las condiciones   específicas que explican dichas consecuencias.    

3.Los planes concretos para el cumplimiento de la   sentencia o de los autos que se profieran con posterioridad a la misma, que   aseguren los derechos reconocidos en ella, en un marco de sostenibilidad   fiscal”.  (Subrayas fuera del texto original)    

[237]”Artículo 1 °. El   artículo 334 de la Constitución Política quedará así:    

(…)    

La sostenibilidad fiscal debe orientar a   las Ramas y Órganos del Poder Público, dentro de sus competencias, en un marco   de colaboración armónica.    

El Procurador General de la Nación o uno de   los Ministros del Gobierno, una vez proferida la sentencia por cualquiera de las   máximas corporaciones judiciales, podrán solicitar la apertura de un Incidente   de Impacto Fiscal, cuyo trámite será obligatorio. Se oirán las explicaciones de   los proponentes sobre las consecuencias de la sentencia en las finanzas   públicas, así como el plan concreto para su cumplimiento y se decidirá si   procede modular, modificar o diferir los efectos de la misma, con el objeto de   evitar alteraciones serias de la sostenibilidad fiscal. En ningún caso se   afectará el núcleo esencial de los derechos fundamentales. ” (Subrayas fuera del   texto original)    

[238]Señaló la sentencia   T-476 de 1998 sobre este derecho: “El acceso a la   administración de justicia, se constituye para el individuo en una necesidad   inherente a su condición y naturaleza, sin él los sujetos y la sociedad misma no   podrían desarrollarse y carecerían de un instrumento esencial para garantizar su   convivencia armónica, como es la aplicación oportuna y eficaz del   ordenamiento jurídico que rige a la sociedad, y se daría paso a la   primada del interés particular sobre el general, contrariando postulados básicos   del modelo de organización jurídica-política por el cual optó el Constituyente   de 1991” (Subrayas fuera del texto original.)    

[239]La sentencia T- 283   de 2013 explicó: “La jurisprudencia constitucional ha reconocido que el   cumplimiento de las decisiones judiciales hace parte de la obligación de   realizar el derecho a la administración de justicia. Esta obligación y su   derecho correlativo, tienen fundamento también en los artículos 25 de la   Convención Americana sobre Derechos Humanos y 2 del Pacto Internacional de   Derechos Civiles y Políticos, los cuales hacen parte del bloque de   constitucionalidad y, por tanto, conforman el ordenamiento interno, en   concordancia con el artículo 93 de la Constitución Política. Por tanto, para   satisfacer el derecho a la administración de justicia, no basta con que en los   procesos se emitan decisiones definitivas en las cuales se resuelvan   controversias y se ordene la protección a los derechos de las partes, ya que es   preciso que existan mecanismos eficaces para ejecutar las decisiones o   sentencias, y que se protejan efectivamente los derechos.”    

[240]ARTÍCULO 9o.   ADMISIÓN DEL INCIDENTE. Una vez presentado y sustentado el incidente, la   respectiva corporación lo admitirá, siempre y cuando reúna los requisitos   señalados en la presente ley, mediante auto que no tendrá recursos.    

(…)    

3. Que se   notifique por estado a las partes que hacían parte del proceso, sobre el cual se   solicita la apertura del incidente de impacto fiscal.    

4. Que se fije   fecha para la audiencia de impacto fiscal, la cual deberá celebrarse dentro de   los tres (3) días siguientes a la notificación por estado de todas las partes. ”    

[241] LOPEZ BLANCO Hernán   Fabio; Procedimiento Civil,   Décima Edición; DUPRÉ Editores; Bogotá: 2009. Pág. 698.    

[242]”ARTICULO 14. Si la   decisión que resuelve el incidente de impacto fiscal es contraria a la parte que   solicita su apertura, se acatará el fallo en los términos que determine la alta   corporación judicial, buscando con ello garantizar la primacía de los derechos   fundamentales y la autonomía e independencia judicial. En todo caso, las máximas   corporaciones judiciales tendrán en cuenta el plan concreto de cumplimiento   presentado por el Gobierno Nacional. ”    

[243] Sentencia C-643 de 2011M.P. María Victoria Calle Correa.    

[244]Ibídem.   Esta posición recoge los argumentos señalados desde el inicio de la   jurisprudencia con relación a las leyes estatutarias, en sentencias como la   C-013 de 1993 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz) [en este caso se estudió un demanda   en contra de la Ley 01 de 1991 y contra los Decretos 035, 036 y   037 de 1992 expedidos con base en las facultades extraordinarias del artículo 37   de la Ley 01 de 1991] o la C-425 de 1994 (MP José Gregorio Hernández Galindo; AV. Jorge   Arango Mejía, Carlos Gaviria Díaz, Eduardo Cifuentes Muñoz y Alejandro Martínez   Caballero) [En este caso se decidió declarar inexequibles los artículos 94, 96 y 97 de la Ley 104 de   1993, ‘por la cual se consagran unos instrumentos para la búsqueda de la   convivencia, la eficacia de la justicia y se dictan otras disposiciones’]. En ambos casos se alegó que   existían contenidos normativos en las leyes acusadas que eran propios de una ley   estatutaria y que no habían sido tramitadas como tales.    

[245]Sentencia de la Corte Constitucional   C-019 de 1993, M.P. Ciro Angarita Barón.    

[246] Sentencia de la Corte Constitucional C-150 de 1993, M.P. Fabio Morón Díaz.    

[247]Sentencia de la Corte Constitucional C-345 de 1993, M.P. Alejandro Martínez Caballero:   “Concluyese así que se configura violación al principio de la doble instancia, y   específicamente al de la apelabilidad de las sentencias, ya que dentro de las   excepciones a dicho principio que el artículo 31 de la Carta permite al   Legislador establecer, no encajan aquellos casos en se confiere un trato   discriminatorio entre los colombianos, en razón de sus ingresos laborales   mensuales”.    

[248]Sentencia de la Corte Constitucional   C-179 de 1995. M.P. Carlos Gaviria Díaz.         

[249] Sentencia de la Corte Constitucional   C-657 de 1996, M.P. Fabio Morón Díaz.    

[250]Sentencia de la Corte Constitucional   C-037 de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.    

[251]Sentencia de la Corte Constitucional   C-956 de 1999, M.P. Álvaro Tafur Galvis.    

[252]Sentencia de la Corte Constitucional   C-650 de 2001, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.    

[254]Sentencia de la Corte Constitucional C- 040 de 2002,  M.P. Eduardo   Montealegre Lynett.    

[255]Sentencia de la Corte Constitucional C-377 de 2002, M.P.   Clara Inés Vargas Hernández.    

[256]Sentencia de la Corte Constitucional C-484 de 2002, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.    

[257]Sentencia de la Corte Constitucional C-788 de 2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.    

[258]Sentencia de la Corte Constitucional C-900 de 2003, M.P. Jaime Araujo Rentaría.    

[259]Sentencia de la Corte Constitucional C-248 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil.    

[260]Sentencia de la Corte Constitucional C-103 de 2005, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.    

[261] Sentencia de la Corte Constitucional C-1237 de 2005, M.P. Jaime Araujo Renteria.    

Por el contrario, con un criterio razonable, el   legislador sustituyó un trámite por otro más breve y ágil, en procura de una   administración de justicia eficaz y el logro de un orden justo”    

[262]Sentencia de la Corte Constitucional   C-934 de 2006, M.P.Manuel José Cepeda Espinosa.    

[263]Sentencia de la Corte Constitucional   C-739 de 2006, M.P.   Clara Inés Vargas Hernández.    

[264]Sentencia de la Corte Constitucional   C-456 de 2006, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.    

[265] Sentencia de la Corte Constitucional C-863 de 2008,   M.P. Mauricio González Cuervo.