C-957-14

           C-957-14             

REGIMEN DE SERVICIOS PUBLICOS   DOMICILIARIOS-Sanciones    

ACCION DE REPETICION CONTRA SERVIDOR   PUBLICO POR IMPOSICION DE MULTA DE SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PUBLICOS   DOMICILIARIOS-Desconocimiento   del artículo 90 de la Constitución Política    

EMPRESAS DE SERVICIOS PUBLICOS   DOMICILIARIOS-Naturaleza   y alcance    

ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD-Naturaleza jurídica/ACCION DE   INCONSTITUCIONALIDAD-Condiciones para su ejercicio    

ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Rigor en el   juicio al examinar demanda no puede convertirse en un método tan estricto que   haga nugatorio el derecho de los ciudadanos    

PRINCIPIO PRO ACTIONE EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Alcance    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas,   pertinentes y suficientes    

INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ineptitud sustantiva de la demanda en   relación con el cargo relativo a violación del principio non bis in ídem    

ACCION DE REPETICION CONTRA SERVIDOR   PUBLICO POR IMPOSICION DE MULTA DE SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PUBLICOS   DOMICILIARIOS-Sentido y   alcance    

SOMETIMIENTO DEL REGIMEN DE SERVICIOS   PUBLICOS DOMICICLIARIOS A NORMAS DE DERECHO PRIVADO-Jurisprudencia constitucional    

EMPRESAS DE SERVICIOS PUBLICOS   DOMICILIARIOS-Régimen   especial/EMPRESAS DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Pueden ser   sociedades por acciones de carácter privado, público o mixto    

REGIMEN LABORAL DE LAS EMPRESAS DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Jurisprudencia   constitucional/EMPRESAS DE SERVICIOS PUBLICOS-Régimen jurídico aplicable a empleados/SERVIDORES   PUBLICOS-Contenido y alcance    

PRESTACION DE SERVICIOS PUBLICOS-Facultades especiales     

EMPRESAS DE SERVICIOS PUBLICOS PRIVADAS O MIXTAS-Pueden ser obligadas a realizar funciones públicas o adoptar   decisiones cuya responsabilidad o control de legalidad está en cabeza de la   jurisdicción contencioso administrativa    

RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR DAÑO ANTIJURIDICO-Fundamento   constitucional    

RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Alcance    

RESPONSABILIDAD OBJETIVA DEL ESTADO POR DAÑO ANTIJURIDICO-Contenido actual    

RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Repetición contra el   agente/RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO Y RESPONSABILIDAD PERSONAL   DEL AGENTE-Relación y   distinción    

RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Alcance de la norma   constitucional/RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-No es un criterio   restringido    

RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Régimen unificado    

RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Carácter   institucional    

ESTADO-Organos de actuación/ESTADO-Actuación por   intermedio de instituciones públicas    

ORGANOS DEL ESTADO-Reconocimiento de personalidad jurídica y sujeción al orden   institucional/ORGANOS DEL ESTADO-Personalidad jurídica y política/ORGANOS   DEL ESTADO-Centro de   imputación jurídica    

RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR DAÑO   ANTIJURIDICO-Particulares en ejercicio de funciones públicas    

RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Particulares   responsables al ejercer funciones públicas con dolo o culpa grave    

RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Requisitos para su   configuración/REQUISITOS PARA QUE SE CONFIGURE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL   DEL ESTADO-Jurisprudencia constitucional/REQUISITOS PARA QUE SE CONFIGURE   RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Jurisprudencia del Consejo de Estado    

El artículo 90-1, establece claramente dos   requisitos para que opere la responsabilidad patrimonial del Estado, a saber:   (a) que haya un daño antijurídico causado a un administrado; y (b) que éste sea   imputable al Estado- esto es, que se presente una relación de causalidad   material entre el daño antijurídico y el órgano estatal correspondiente-, con   ocasión de la acción u omisión de una autoridad pública. La jurisprudencia   constitucional en diversas sentencias, al hablar de las exigencias para la   configuración de la responsabilidad patrimonial del Estado, en ocasiones, señala   no dos, sino tres requisitos derivados del artículo constitucional en mención.   En efecto, en la sentencia C-892 de 2001, se señaló que   la doctrina y la jurisprudencia constitucional, exigen la presencia de tres   requisitos para la configuración de la responsabilidad mencionada: una acción u   omisión de una entidad pública, un daño antijurídico, y una relación de   causalidad material entre el primero y el segundo. En ese mismo sentido, la sentencia C-338 de 2006 señala   que: “La responsabilidad patrimonial del Estado   se presenta cuando se produce i) un daño antijurídico que le sea imputable, ii)   causado por la acción o la omisión de las autoridades públicas, y iii) existe   una relación de causalidad entre el daño antijurídico y la acción u omisión del   ente público”. Por su parte, la sentencia C-965 de 2003. M.P. Rodrigo   Escobar Gil,  sostiene que uno de los presupuestos o requisitos sine qua   non para que surja la responsabilidad patrimonial de la administración, es la   existencia de una relación de causalidad material entre el daño antijurídico y   la acción u omisión de la entidad pública, por lo que una consecuencia natural   de la ausencia de dicha relación causal, es la imposibilidad jurídica de imputar   al Estado y a sus agentes la realización del daño y el reconocimiento de una   reparación o indemnización en favor de la víctima o perjudicado. En el caso de la jurisprudencia del   Consejo de Estado se destaca que de manera general, se proponen en estos casos   dos requisitos, que se describen  de la siguiente forma: “Según lo   prescrito en el artículo 90 de la Constitución Política, la cláusula general de   la responsabilidad del Estado tiene como fundamento la determinación de un daño   antijurídico causado a un administrado, y la imputación del mismo a la   administración pública, tanto por la acción, como por la omisión de un deber   normativo”. Para la Sala, independientemente de si se alegan dos o tres   requisitos derivados del artículo 90 superior, – que vistos en conjunto incluyen   en ambos casos las exigencias propias de esa disposición constitucional pero que   se presentan de manera diferente, -la determinación de la responsabilidad   patrimonial del Estado requiere para su demostración básicamente: la existencia   de un daño antijurídico, causado por la acción o   la omisión de las autoridades públicas, que le sea imputable al estado, y donde   exista una relación de causalidad entre el daño antijurídico y la acción u   omisión del ente público, que es de la que se desprende la imputabilidad   estatal.    

RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Comprende la responsabilidad extracontractual, precontractual   y contractual    

DAÑO ANTIJURIDICO-Concepto    

RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Fundamento en el daño antijurídico    

RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR DAÑO ANTIJURIDICO-Actividad que lo   origina/RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR DAÑO ANTIJURIDICO-Indemnización    

REGIMEN DE RESPONSABILIDAD DE SERVIDOR PUBLICO-Fundamentos constitucionales    

RESPONSABILIDAD DE SERVIDOR PUBLICO-Manifestaciones diferentes    

RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR DAÑO ANTIJURIDICO-Repetición contra el   agente    

RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE SERVIDORES DEL   ESTADO-Fines preventivos y retributivos    

La responsabilidad patrimonial de los   servidores del Estado establecida en el artículo 90 superior, tiene fines   preventivos y retributivos. En cuanto a los primeros, se ha señalado que el inciso segundo del artículo 90 de la   Carta, se enmarca dentro de artículos constitucionales propuestos por el   Constituyente, con el objetivo de: (i) promover una toma de conciencia en el   servidor público sobre la importancia de su misión, en el cumplimiento de los   fines del Estado y en el cumplimiento de sus tareas; de (ii) fortalecer el compromiso que debe tener el   servidor público con la función o labor que está llamado a desempeñar en defensa   del interés general y garantía del patrimonio público (C.P. art. 2°) y de (iii)   garantizar el fortalecimiento de   principios superiores como la moralidad pública, y la eficiencia y eficacia   administrativa (C.P. art. 209). En este punto, como lo ha sostenido precisamente esta   Corporación con anterioridad, sin los “mecanismos procesales para poder vincular a los   funcionarios con el objeto de determinar si su conducta dolosa o gravemente   culposa es la causa de la condena impuesta por el juez a la entidad, el Estado   se encontraría sin herramientas para la defensa de la integridad de su   patrimonio y para preservar la moralidad pública”. En cuanto a los segundos, se entiende que la   responsabilidad patrimonial de la que habla la segunda parte del artículo 90 en   mención, no tiene un carácter sancionatorio, sino reparatorio o resarcitorio, en   la medida que lo que se busca con esa disposición, es que se reintegre al Estado el valor de la condena que éste   tuvo que pagar como consecuencia del daño antijurídico causado a la víctima,   imputable al dolo o la   culpa grave del agente,  a fin de proteger de manera integral el patrimonio   público, ya que es por medio de este patrimonio, entre otros elementos, que se   obtienen los recursos para “la   realización efectiva de los fines y propósitos del Estado Social de Derecho”.    

RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR DAÑO ANTIJURIDICO-Servidores públicos y particulares que cumplen funciones pública/RESPONSABILIDAD   DE LOS PARTICULARES QUE TEMPORALMENTE DESEMPEÑAN FUNCIONES PUBLICAS-Sustento legal    

CONDENA AL ESTADO A REPARACION POR DAÑO ANTIJURIDICO-Establecimiento de   conducta dolosa o gravemente culposa de agente suyo para repetición contra éste    

ACCION DE REPETICION-No solo está circunscrita de manera   única y exclusiva a los casos en que exista sentencia condenatoria    

ACCION DE   REPETICION-Definición    

La acción de repetición se   define como el medio judicial que la Constitución y la ley le otorgan a la   Administración Pública para obtener de sus funcionarios o exfuncionarios el   reintegro del monto de la indemnización que ha debido reconocer a los   particulares como resultado de una condena de la jurisdicción de lo contencioso   administrativo por los daños antijurídicos que les haya causado.    

ACCION DE REPETICION-Características     

ACCION DE REPETICION-Acción   autónoma, de carácter obligatorio, que le compete ejercer exclusivamente al   Estado    

ACCION DE REPETICION-Presupuestos   para que prospere    

La acción de repetición, es una acción que para su prosperidad, según la   jurisprudencia de ésta Corte, exige los siguientes presupuestos: (a) la existencia de condena impuesta por la jurisdicción   contencioso administrativa para reparar los perjuicios antijurídicos causados a   un particular. (b) que el daño antijurídico haya sido consecuencia de la   conducta dolosa o gravemente culposa del servidor, agente estatal o antiguo   funcionario público; y (c) que la entidad condenada haya pagado la suma   de dinero determinada por el juez en su sentencia, ya que es a partir de ese   momento que se considera causado el detrimento patrimonial del Estado. Ahora   bien, nótese que la primera de estas exigencias, puede encontrarse reseñada en   diversas providencias de esta Corporación que han revisado el tema, y en la   jurisprudencia reiterada de la jurisdicción contencioso administrativa. No   obstante, ya que frente a este aspecto la sentencia C-338 de 2006 antes   mencionada se pronunció, incluyendo la conciliación y las demás formas de   terminación de un conflicto establecidas por el Legislador como materialización   de ese requisito, los mecanismos alternativos de resolución de conflictos deben   ser entendidos como supuestos válidos para la declaración de la responsabilidad   patrimonial del Estado y de la primera exigencia que aquí se propone. A este   respecto, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado también, que como   en la acción de repetición la Administración obra en calidad de demandante, le   incumbe acreditar oportuna y debidamente los siguientes hechos: (i) que surgió   para el Estado la obligación de reparar un daño antijurídico, bien sea por   condena judicial debidamente ejecutoriada, por conciliación o por otra forma de   terminación de un conflicto, originada en el actuar de uno de sus servidores, ex   funcionarios o agente en ejercicio de funciones públicas; (ii) que el Estado   pagó totalmente la obligación, con el consecuente detrimento patrimonial; (iii)   que el demandado, a quien debe identificar de manera precisa, es o fue agente   del Estado, para lo cual debe acreditar tal calidad o el cargo desempeñado; (v)   que el funcionario que dio origen al pago actuó con dolo o con culpa grave; (vi)   que el daño antijurídico fue consecuencia de la conducta dolosa o gravemente   culposa del demandado.    

ACCION DE REPETICION-No se está en presencia de responsabilidad objetiva    

ACCION DE REPETICION-Término de caducidad    

El término de caducidad de la acción de repetición es   de dos años, que se cuentan a partir del día siguiente al de la fecha en que se   hubiere realizado el pago total por parte de la respectiva entidad pública   (arts. 136 numeral 9° C. C. A. y 11 de la Ley 678 de 2001). Este plazo, fue   hallado constitucional por esta Corporación, en la sentencia C-831 de 2001, “bajo el entendido que el término de   caducidad de la acción empieza a correr, a partir de la fecha en que   efectivamente se realice el pago, o, a más tardar, desde el vencimiento del   plazo de 18 meses previsto en el artículo 177 inciso 4 del Código Contencioso   Administrativo”.  Igualmente, en la sentencia C-394 de 2002 se especificó que si el pago se hace   en cuotas, “el término de caducidad comenzará a contarse  desde la fecha   del último pago”, observando que la caducidad en estos casos se cuenta siguiendo   el mismo condicionamiento establecido en la Sentencia C-832 de 2001.    

ACCION DE REPETICION-Contenido y alcance    

LLAMAMIENTO EN GARANTIA-Contenido y alcance    

ACCION DE REPETICION-Competencia de la jurisdicción contenciosa    

PRESTACION DE SERVICIOS PUBLICOS   DOMICILIARIOS-Contribuye   directamente a los fines sociales del Estado    

REGULACION DE LOS SERVICIOS PUBLICOS-Forma de intervención   del Estado en la economía    

El Legislador nacional es a   quien le compete definir el régimen general de los servicios públicos a través   de la ley (Art. 365 C.P). A su vez, el artículo 367 superior, indica que “la ley   fijará las competencias y responsabilidades relativas a la prestación de los   servicios públicos domiciliarios, su cobertura, calidad y financiación, y el   régimen tarifario que tendrá en cuenta además de los criterios de costos, los de   solidaridad y redistribución de ingresos”. De acuerdo con el artículo 369   siguiente, “la ley determinará los deberes y derechos de los usuarios, el   régimen de su protección y sus formas de prestación en la gestión y   fiscalización de las empresas estatales que presten el servicio”. La misma norma   le impone al Legislador el deber de definir “la participación de los municipios   o de sus representantes, en las entidades y empresas que les presten servicios   públicos domiciliarios”.    

SERVICIOS PUBLICOS-Pueden ser prestados por el Estado, de manera directa o indirecta, por   intermedio de comunidades organizadas o por particulares/SERVICIOS PUBLICOS-Regulación, control y vigilancia por el Estado    

Los servicios públicos pueden ser prestados “por el   Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas, o por   particulares”, la prestación de esos servicios exige en general que el Estado se reserve para sí, la   regulación, el control y la vigilancia de dicha actividad  (art. 365 C.P.). Frente al tema de la regulación, la Ley 142 de 1994, “por la cual se   establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras   disposiciones”, fue expedida por el Congreso de la República como respuesta al   mandato impuesto por el Constituyente previamente mencionado y  con    el propósito de ser una ley especial, tendiente a desarrollar los fines sociales   de intervención del Estado en la prestación de estos servicios y alcanzar, entre   otros, los objetivos de calidad, cobertura, atención prioritaria de las   necesidades básicas insatisfechas en materia de agua potable y saneamiento   básico; garantizar su prestación continua, eficiente e ininterrumpida del   servicio público, proteger la libertad de competencia y prevenir la utilización   abusiva de la posición dominante; establecer mecanismos que garanticen a los   usuarios el acceso a los servicios y su participación en la gestión y   fiscalización de su prestación; así como  establecer un régimen tarifario   proporcional. En lo   concerniente al control y vigilancia en materia de servicios públicos, la Constitución fijó un reparto de   competencias, entre el Congreso y el Presidente de la República, que le permite   al primero, según el artículo 150 numerales 8 y 23, “expedir las normas a las   cuales debe sujetarse el Gobierno para el ejercicio de las funciones de   inspección y vigilancia que le señale la Constitución” y específicamente   “expedir las leyes que regirán el ejercicio de las funciones públicas y la   prestación de los servicios públicos”.    

LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN SERVICIOS PUBLICOS-Reglas    

Sobre el diseño de los mecanismos y funciones de   inspección, control y vigilancia administrativa en el ámbito de los servicios   públicos domiciliarios y los límites del Legislador a ese respecto, la sentencia   C-172 de 2014. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, arribó entre otras, a las   siguientes reglas relevantes:   “…(iii) La SSPD no es la única entidad que cumple funciones de inspección,   control y vigilancia en el ámbito de los servicios públicos domiciliarios. Esa   no fue la voluntad del Constituyente; por el contrario, una interpretación   sistemática de la Carta Política demuestra que en ella se han previsto   diferentes tipos de control en relación con los servicios públicos. A modo   simplemente enunciativo se puede señalar el control político que ejercen tanto   el Congreso como los concejos municipales, el control fiscal a cargo de la   Contraloría General y de las contralorías territoriales, las atribuciones   concurrentes de las entidades territoriales, el control judicial indirecto, la   facultad del Presidente de la República para fijar –con sujeción a la ley- las   políticas generales de administración y control de eficiencia, las competencias   de las Comisiones de Regulación, entre otros.…(v) La Constitución dispuso   directamente la existencia de una entidad especializada a través de la cual el   Presidente ejercerá las funciones de inspección, control y vigilancia en el   ámbito de los servicios públicos domiciliarios –la SSPD-. Sin embargo, la propia   Constitución aclara que las funciones específicas de dicha entidad serán   delimitadas por el Legislador.… (vii) En todo caso, la delimitación de las   competencias de la SSPD y de cualquier otra autoridad debe fundarse en   criterios objetivos constitucionalmente legítimos; esto es, que atiendan   parámetros de razonabilidad y proporcionalidad. En esa medida, el Presidente de   la República debe mantener inalterada su condición de suprema autoridad   administrativa; la regulación no puede llegar al extremo de vaciar de contenido   las funciones asignadas por la Carta Política –aunque de manera genérica- a la   SSPD; ni puede despojarse a cualquier otra autoridad de las competencias   constitucionales expresamente asignadas”.    

POTESTAD SANCIONATORIA DE LA ADMINISTRACION-Disposiciones   constitucionales    

DERECHO ADMINISTRATIVO   SANCIONADOR-Constituye una expresión del poder jurídico necesario para la regulación   de la función administrativa y el cumplimiento de los fines del Estado    

POTESTAD SANCIONATORIA DE LA ADMINISTRACION-Manifestación del ius puniendi del Estado    

POTESTAD SANCIONATORIA DE LA ADMINISTRACION-Reglas    

La potestad sancionatoria administrativa responde,   según la jurisprudencia constitucional, a las siguientes reglas: (i) La   actividad sancionatoria de la Administración tiene su fundamento en la búsqueda   de la “realización de los principios constitucionales” que “gobiernan la función   pública, a los que alude el artículo 209 de la Carta”. Por consiguiente, se trata de una potestad que propende   por el cumplimiento de los cometidos estatales y de los objetivos que ella se ha trazado en el   ejercicio de sus funciones. (ii) Uno de los objetivos de la potestad sancionatoria administrativa, en   consecuencia, es el de cuestionar el incumplimiento de los deberes,   prohibiciones y los mandatos del ordenamiento. La potestad se activa, a partir del desconocimiento de   las reglas preestablecidas, lo que le permite al Estado imponer sanciones como   “respuesta  a la inobservancia por parte de los administrados de las   obligaciones, deberes y mandatos generales o específicos que se han ideado para   el adecuado funcionamiento y marcha de la Administración” Esta potestad administrativa, por su   naturaleza, descarta de antemano la imposición de sanciones privativas de la   libertad. (iii) La   existencia de la potestad sancionatoria administrativa, tienen por demás, una   cierta finalidad preventiva. De hecho, “implica una amenaza latente para quien   sin atender pacífica y voluntariamente al cumplimiento de tales prescripciones,   las infringe deliberadamente.” (iv) Esta potestad, se encuentra subordinada a   que se respeten las garantías del debido proceso y, en especial, el derecho de   defensa y la designación expresa de la autoridad competente para imponer la   sanción. Así, la sanción   que se imponga debe ser la consecuencia de un proceso transparente, imparcial en   el que se haya demostrado plenamente la comisión de la falta y se haya   garantizado el pleno y efectivo ejercicio del derecho de defensa, de   contradicción, de impugnación, por parte del implicado, y todos los demás que   rigen el debido proceso. También debe tener en consideración, los principios de legalidad,   tipicidad,  proporcionalidad – entre la sanción falta o infracción   administrativa-, independencia de la sanción penal y exclusión de   responsabilidad objetiva, como principio general. Ha explicado la Corte, sin   embargo, que estas exigencias no tienen la misma intensidad y rigurosidad que en   el ámbito penal por lo que se pueden dar atenuaciones en ciertas circunstancias,   vgr. en la presunción de inocencia o en el principio de tipicidad, etc. (vi)   Finalmente, está claro que la decisión sancionatoria adoptada por la   Administración está sujeta a control judicial ante la Jurisdicción de lo   Contencioso Administrativo.    

SANCIONES-Concepto según doctrina    

Con respecto en concreto a las sanciones, éstas han   sido entendidas por la doctrina, como “un mal infringido por la Administración a un   administrado, como consecuencia de una conducta ilegal. Este mal (fin aflictivo   de la sanción) consistirá siempre en la privación de un bien o de un derecho, o   en la imposición de una obligación de pago.”    

POTESTAD SANCIONATORIA DE LA   SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Contenido    

POTESTAD SANCIONATORIA DE LA   SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Atribuciones    

Entre las atribuciones que consagra el artículo 79 de   la mencionada ley en materia sancionatoria en favor de la SSPD, se encuentran   entre otras: (i)   vigilar y controlar el cumplimiento de las leyes y actos administrativos a los   que estén sujetos quienes presten servicios públicos, en cuanto el cumplimiento   afecte en forma directa e inmediata a usuarios determinados, y sancionar sus   violaciones; (ii) vigilar y controlar el cumplimiento de los contratos entre las   empresas de servicios públicos y los usuarios, y sancionar sus violaciones;   (iii) sancionar a las empresas que no respondan en forma oportuna y adecuada las   quejas de los usuarios. Incluso el artículo 80-4 de esa misma ley, habilita a la   SSPD también, para (iv) sancionar a las empresas que no respondan en forma   oportuna y adecuada las quejas de los usuarios. En cabeza específica del   Superintendente de Servicios Públicos Domiciliarios,  encontramos en virtud   del parágrafo 2 del artículo 79 de la Ley 142 de 1974, las siguientes   atribuciones: (i) sancionar, en defensa de los usuarios y para proteger la salud   y bienestar de la comunidad, a los alcaldes y administradores de aquellos   municipios que presten en forma directa uno o más servicios públicos cuando   incumplan las normas de calidad que las Comisiones de Regulación exijan de modo   general, o cuando suspendan el pago de sus obligaciones, o cuando carezcan de   contabilidad adecuada o, cuando violen en forma grave las obligaciones que ella   contiene. (ii) Imponer las sanciones a quienes violen las normas a las que deben   estar sujetas, en los términos de los artículos 81  de la Ley 142 de 1994 y 43  de la Ley 143 de 1994, sobre competencia y abuso de posición dominante.    

SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PUBLICOS   DOMICILIARIOS-Potestad   sancionatoria    

LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN SANCION ADMINISTRATIVA-Amplitud    

MULTA IMPUESTA POR SSPD A EMPRESAS DE SERVICIOS PUBLICOS-Perjuicio económico no genera daño antijurídico ni   responsabilidad patrimonial del Estado    

MULTA IMPUESTA POR LA SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PUBLICOS   DOMICILIARIOS A EMPRESAS DE SERVICIOS PUBLICOS-No es reconocimiento indemnizatorio propio de responsabilidad patrimonial   del Estado que se haya dado a través de formas de terminación del proceso   exigidas para procedencia de acción de repetición    

Referencia: Expediente D-10279    

Demanda de inconstitucionalidad contra el   artículo 81 parcial, de la Ley 142 de 1994, “Por la cual se establece el   régimen de servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”.    

Demandante: Juan José Gómez Urueña    

Magistrado ponente:    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Bogotá, D. C.,  Diez (10) de diciembre de dos mil   catorce (2014).    

La Sala Plena de la Corte Constitucional, integrada por los   Magistrados Luis Ernesto Vargas Silva, María Victoria Calle Correa, Mauricio   González Cuervo, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo,   Gloria Stella Ortíz Delgado, Jorge Iván Palacio Palacio, Jorge Ignacio Pretelt   Chaljub y Martha Victoria Sáchica Méndez en cumplimiento de sus atribuciones   constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067   de 1991, ha proferido la siguiente    

SENTENCIA    

I. ANTECEDENTES    

En ejercicio de la acción pública prevista en los   artículos 40-6 y 242-1 de la Carta Política, el ciudadano Juan José Gómez Urueña, presentó acción pública de inconstitucionalidad contra   algunos apartes del artículo 81 de la Ley 142 de 1994, “Por la cual se   establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras   disposiciones”.    

Mediante auto del 20 de junio de 2014, el Magistrado   Sustanciador (E) para la fecha, el Dr. Andrés Mutis Vanegas, admitió la demanda   de la referencia y dispuso que por la Secretaría General se procediera a la   fijación en lista del proceso y se surtiera el traslado de la demanda al   Procurador General de la Nación, para lo de su competencia. En dicha   providencia, se ordenó igualmente, que de conformidad con el artículo 11 del   Decreto 2067 de 1991, se comunicara la iniciación del proceso al señor   Presidente de la República y al señor Presidente del Congreso  y que se   informara de la admisión de la demanda a los Ministros de Hacienda y Crédito   Público, Minas y Energía, Tecnologías de la Información y las Comunicaciones,   Ciudad y Territorio, y Vivienda, así como al Director del Departamento Nacional   de Planeación. Por último, se invitó a las Facultades de Derecho de la   Universidad Nacional de Colombia, del Rosario, Externado de Colombia, de los   Andes, Pontificia Javeriana y a las Universidades de Antioquia, UIS y del Norte,   para que si lo estimaban pertinente, expusieran sus razones sobre la   exequibilidad o no de los segmentos normativos acusados.    

Cumplidos como están los trámites constitucionales y   legales propios de esta clase de actuaciones y previo concepto del Procurador   General de la Nación, procede la Corte a decidir sobre la acción de   inconstitucionalidad de la referencia.    

II.  NORMA DEMANDADA    

A continuación se transcribe el texto del artículo 81   de la Ley 142 de 1994, conforme a su publicación en el Diario Oficial N° 41.433 de 11 de julio de 1994, y se subraya el aparte   demandado, así:    

“ARTÍCULO 81. SANCIONES. La Superintendencia de servicios públicos   domiciliarios podrá imponer las siguientes sanciones a quienes violen las normas   a las que deben estar sujetas, según la naturaleza y la gravedad de la falta:    

81.1. Amonestación.    

81.2. Multas hasta por el equivalente a   2000 salarios mínimos mensuales. El monto de la multa se graduará atendiendo al   impacto de la infracción sobre la buena marcha del servicio público, y al factor   de reincidencia. Si la infracción se cometió durante varios años, el monto   máximo que arriba se indica se podrá multiplicar por el número de años. Si el   infractor no proporciona información suficiente para determinar el monto, dentro   de los treinta días siguientes al requerimiento que se le formule, se le   aplicarán las otras sanciones que aquí se prevén. Las multas ingresarán al   patrimonio de la Nación, para la atención de programas de inversión social en   materia de servicios públicos, salvo en el caso al que se refiere el numeral   79.11. Las empresas a las que se multe podrán repetir contra quienes hubieran   realizado los actos u omisiones que dieron lugar a la sanción. La repetición   será obligatoria cuando se trate de servidores públicos, de conformidad con el   artículo 90 de la Constitución.    

81.3. Orden de suspender de inmediato   todas o algunas de las actividades del infractor, y cierre de los inmuebles   utilizados para desarrollarlas.    

81.4. Orden de separar a los   administradores o empleados de una empresa de servicios públicos de los cargos   que ocupan; y prohibición a los infractores de trabajar en empresas similares,   hasta por diez años.    

81.5. Solicitud a las autoridades para que   decreten la caducidad de los contratos que haya celebrado el infractor, cuando   el régimen de tales contratos lo permita, o la cancelación de licencias así como   la aplicación de las sanciones y multas previstas pertinentes.    

81.6. Prohibición al infractor de prestar   directa o indirectamente servicios públicos, hasta por diez años.    

81.7. Toma de posesión en una empresa de   servicios públicos, o la suspensión temporal o definitiva de sus autorizaciones   y licencias, cuando las sanciones previstas atrás no sean efectivas o   perjudiquen indebidamente a terceros.    

Las sanciones que se impongan a personas   naturales se harán previo el análisis de la culpa del eventual responsable y no   podrán fundarse en criterios de responsabilidad objetiva”.    

III.   LA DEMANDA    

1.   El señor Juan José Gómez   Urueña demanda el aparte subrayado del artículo 81.2 de la Ley 142 de 1994, por considerarlo contrario al   artículo 90 de la Constitución, al autorizar la aplicación de la acción de   repetición, ante multas impuestas por la Superintendencia de Servicios Públicos   Domiciliarios, pese a que las mismas, a su juicio, no configuran la existencia   real de un daño antijurídico ni una condena en contra el Estado, en los términos   del artículo 90 superior.    

Para   el actor, la Corte   Constitucional ha señalado que la acción de repetición se define como el medio   judicial que la Constitución y la ley le otorgan a la Administración Pública   para obtener de sus funcionarios o exfuncionarios, el reintegro del monto de la   indemnización que el Estado ha debido reconocer a los particulares, “como   resultado de una condena de la jurisdicción contencioso administrativa por los   daños antijurídicos que les haya[n][sido] causado[s]”[1]. Por ende, siguiendo lo   enunciado por esta Corporación[2],   el actor  considera que para que la acción de repetición proceda, se deben   reunir los siguientes tres requisitos: (i) que una entidad pública haya sido   condenada por la jurisdicción contencioso administrativa a reparar los daños   antijurídicos causados a un particular; (ii) que se haya establecido que el daño   antijurídico fue consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa del   funcionario o antiguo funcionario público y (iii) que la entidad condenada haya   pagado la suma de dinero determinada por el juez en su sentencia.    

2. De   acuerdo con el artículo 90 de la Carta y con la jurisprudencia de la Corte   Constitucional, en consecuencia, la acción de repetición tan sólo procede cuando   exista como presupuesto, una decisión judicial de condena dictada por la   jurisdicción contencioso administrativa por daño antijurídico a un particular, o   por la conciliación en la que se dé el reconocimiento de una indemnización a   favor de un asociado, como consecuencia de un daño imputable al Estado. De este   modo, la multa impuesta por la Superintendencia de Servicios Públicos   Domiciliarios (en adelante SSPD), no tiene como fundamento la existencia de un   daño antijurídico, ni su naturaleza obedece a la de una indemnización. Las   multas de la Superintendencia  se derivan principalmente del incumplimiento de   obligaciones de las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios –   en muchas ocasiones, sin que se afecten derechos de los usuarios-, lo que denota   su carácter meramente sancionatorio y no indemnizatorio o compensatorio, como lo   exige el artículo 90 superior. De acuerdo con el actor, el valor de la multa se   consigna por parte de la empresa prestadora en favor de la SSPD, sin que dicha   suma sea realmente trasladada a ningún usuario. De manera tal que no se puede   considerar que esa multa compensa daño alguno a un particular, como parece ser   el espíritu del artículo 90 de la Constitución Política. La infracción de normas   en materia de servicios públicos y la facultad sancionatoria de la   Superintendencia, no tienen entonces, como presupuesto, el daño ocasionado a un   particular según el demandante.    

En   consecuencia, a su juicio, si no existe daño antijurídico causado a un tercero,   no es posible imputarle responsabilidad alguna al Estado, o en el caso de la   norma, a la empresa prestadora de servicios públicos sancionada. El requisito   previsto en el artículo 90 de la C.P., que establece que el Estado es   responsable por los daños antijurídicos que le sean imputables, es un   presupuesto que no se cumple en los aspectos destacados del artículo 81.2 de la   Ley 142 de 1994. Aún si la empresa prestadora de servicios públicos   domiciliarios es hallada responsable por infracción a las disposiciones de la   Ley 142 de 1994, no se trata en sí de un evento de responsabilidad patrimonial   del Estado por causa imputable al mismo.    

3.   Adicionalmente, sostiene que aunque no se encuentra explícito en el artículo 90   superior la finalidad constitucional de la repetición, ésta ha sido descrita por   la Corte Constitucional como la de salvaguardar el patrimonio del Estado cuando   los agentes del mismo por acción y omisión y con culpa grave o dolo, causan un   daño antijurídico que se indemniza a través de una decisión judicial o una   conciliación extrajudicial, para por esa vía mantener indemne el patrimonio   público. En ese orden de ideas, la responsabilidad administrativa que puede   declarar la SSPD en nada se asemeja a la responsabilidad patrimonial del Estado   consagrada en el artículo 90 de la Carta. La SSPD no ventila ni decide, la   responsabilidad patrimonial del Estado. Sólo controla el cumplimiento o   incumplimiento por parte de las empresas prestadoras de servicios públicos   domiciliarios, de las obligaciones impuestas por la Ley 142 de 1994 y el   restante marco normativo en materia de servicios públicos domiciliarios. De allí   que cuando el artículo 90 superior establece que la repetición opera contra el   funcionario o ex funcionario en el evento en que “el Estado haya sido  condenado”,  ello supone la declaración de responsabilidad hecha a   través de una decisión judicial contencioso administrativa o conciliación,   situación que no sucede cuando la SSPD impone sanciones administrativas.    

Por   estas razones, el ciudadano demandante considera que el Legislador confundió en   el artículo 81 acusado, la responsabilidad administrativa con la responsabilidad   patrimonial del Estado, y desconoció el requisito de existencia del daño   antijurídico, que no se hace presente en las decisiones sancionatorias de la   Superintendencia de Servicios Públicos. Lo anterior, a su juicio, en lugar de   salvaguardar el patrimonio público como supuestamente se pretende, genera   posiciones jurídicas encontradas, que en muchos casos producen más efectos   adversos que positivos.    

4.   Sostiene finalmente que su interés no es propugnar por la irresponsabilidad de   los funcionarios públicos frente a las sanciones impuestas por la   Superintendencia de Servicios Públicos. De hecho, a su juicio, en virtud de la   actual posición del Consejo de Estado[3],   es posible que el pago que hace una empresa prestadora de servicios públicos   domiciliarios a la Superintendencia descrita, a título de multa, como   consecuencia de las acciones u omisiones dolosas o gravemente culposas por parte   de funcionarios públicos, genere detrimento patrimonial, lo cual podría   ventilarse, debatirse y decidirse a través de un proceso de responsabilidad   fiscal que adelante la Contraloría.    

Lo que   en su opinión no debería permitirse, es que a través de la acción de repetición,   las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios reclamen frente a   sus funcionarios públicos, el pago de las multas impuestas por la   Superintendencia señalada, porque dicha vía procesal es contraria a los   postulados, requisitos y espíritu del artículo 90 de la Constitución Política.   Además, el artículo 81.2 parcial de la Ley 142 de 1994, hace posible que en   contra de un funcionario que por su actuación u omisión dolosa o gravemente   culposa dio origen a la multa impuesta a la  empresa prestadora de servicios   públicos domiciliarios por la Superintendencia, se le puedan adelantar dos   acciones de manera simultánea, esto es la acción de repetición y la acción de   responsabilidad fiscal, lo cual vulnera el principio de non bis in ídem.   Para precisar la distinción entre estas dos acciones y su naturaleza, cita el   concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado del 6 de   abril de 2006, en el que se destaca que ambos procesos, en principio, no pueden   promoverse indistintamente, porque uno se concentra en el daño antijurídico   ocasionado a un tercero imputable a dolo o culpa grave de un agente del Estado,   mientras que el de responsabilidad fiscal tiene que ver con daño directo al   patrimonio del Estado por el ejercicio de la gestión fiscal o con ocasión de   ella[4].    

5. Por   las anteriores razones, solicita que la Corte Constitucional declare la   inconstitucionalidad parcial del artículo 81.2 de la Ley 142 de 1994, en lo   relacionado con la posibilidad que tienen las empresas prestadoras de servicios   públicos domiciliarios para ejercer la acción de repetición en contra de   servidores públicos, como consecuencia de la imposición de multas por parte de   la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.    

IV.   INTERVENCIONES.    

1.    Secretaría   Jurídica de la Presidencia de la República.    

La Secretaría Jurídica de la Presidencia de la   República intervino en el presente proceso, a fin de solicitar que la Corte   Constitucional declare EXEQUIBLE el aparte demandado del artículo 81.2 de   la Ley 142 de 1994.    

A juicio de esta entidad, los argumentos del demandante   parten de la premisa equivocada, de que toda acción de repetición es   consecuencia de una condena judicial. En su opinión y conforme con lo señalado   por la jurisprudencia constitucional en repetidas ocasiones, la responsabilidad   patrimonial del Estado no sólo se determina por sentencia judicial, sino por   cualquier otro mecanismo jurídico válido mediante el cual se desprenda que el   Estado es responsable del pago de una suma específica “a título de   indemnización o sanción por la producción de un daño antijurídico”.    

De la lectura del artículo 90 superior se desprende que   el Estado es responsable del daño antijurídico que le sea “imputable”, sin que   ello implique que la imputación deba hacerse necesariamente por sentencia   judicial. Lo anterior puede entenderse mejor al revisar el artículo 2º de la Ley   678 de 2001[5],   que regula precisamente la acción de repetición. La redacción de este artículo   permite comprender que la responsabilidad por la cual se habilita la acción de   repetición puede ser imputada por “cualquier medio de terminación de   conflicto”, uno de los cuales es, como resulta obvio, la multa, en un   proceso sancionatorio de la administración. La expresión anterior y entre   comillas, a la que también se refiere el artículo 2º enunciado, fue declarada   exequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-338 de 2006, en la que   la Corte consideró que dicha expresión aludía a formas diversas de imputación de   responsabilidad al Estado por daño antijurídico. En esa providencia además dijo   la Corte que la fuente de responsabilidad estatal que habilita la acción de   repetición no sólo es la sentencia judicial, sino cualquier acto legítimo de   autoridad que así lo disponga. De hecho, a juicio de la entidad interviniente,   los cargos presentados en esta oportunidad por el actor, se parecen a los   consignados en la sentencia C-233 de 2008 (sic).    

Así, ninguna previsión constitucional ni legal   restringe la habilitación de la acción de reparación directa a la existencia de   una sentencia judicial condenatoria contra el Estado. Por ende si una multa se   aplica como consecuencia de una acción u omisión del Estado, que genera un daño   antijurídico, por conducta dolosa o gravemente culposa del agente, es decir, si   la multa se impone con el lleno de los requisitos establecidos en el artículo 90   de la Constitución, la entidad pública estará habilitada para iniciar la acción   de repetición a que se refiere la Ley 678 de 2001.    

El equívoco del demandante consiste en considerar que   como la multa no implica la afectación del derecho de un tercero, el daño   antijurídico no existe y, por tanto, no se abre la compuerta para incoar la   acción de repetición. El demandante olvida sin embargo, que la multa puede   imponerse con ocasión de una acción u omisión lesiva de derechos de   particulares, no sólo por las transgresiones del ordenamiento normativo que no   generen daño a los particulares.    

Así como no existe una relación de dependencia entre la   imputación de la multa y el daño que pueda causarse a un tercero, la acción de   repetición sí puede incoarse si la actuación irregular del Estado o de una   empresa de servicios públicos de naturaleza pública, en el caso de la ley que se   revisa, produce un daño antijurídico y ese daño es fruto de una actuación dolosa   o gravemente culposa de unos de sus agentes.    

Las razones anteriores justifican la declaración de   exequibilidad de la norma acusada. No obstante, dicha exequibilidad debe   restringirse al cargo puntualmente analizado, pues la norma acusada regula   aspectos que no fueron abordados por el reproche de inconstitucionalidad y que   merecerían, por sí mismos, un estudio independiente, como es el caso de la   habilitación legal para incoar la acción de repetición contra personas que no   son servidores públicos.    

2.    Ministerio de   Vivienda, Ciudad y Territorio.    

El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio,   solicita la EXEQUIBILIDAD del aparte demandado de la norma acusada,   porque los cargos presentados por el actor contra el artículo 81.2 parcial de la   Ley 142 de 1994, son en su opinión, apreciaciones subjetivas. La ley acusada, a   su juicio, no viola la igualdad (sic), ni presenta vicios de forma (sic) o de   fondo en su formación y para ello presenta abundante jurisprudencia   constitucional para apoyar la inexistencia de vicios de forma en la ley en   mención.    

Por otra parte, considera el Ministerio “que los hechos   en que se funda la inconstitucionalidad, no obedecen al principio de   razonabilidad o lógica de lo razonable”, en la medida en que no existe ningún   argumento que demuestre la inconstitucionalidad de la norma por su oposición a   la Carta fundamental, sino que se trata sólo de argumentaciones subjetivas. Lo   enunciado por el actor desde la perspectiva de esa institución, carece entonces   de concepto de violación, por lo que no se cumplirían los requisitos de   claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, exigidos por la   jurisprudencia constitucional en la demanda.    

A renglón seguido, el Ministerio explica que la   Superintendencia de Servicios Públicos cuenta con la facultad discrecional para   aplicar sanciones pecuniarias a sus vigilados cuando han incurrido en   irregularidades en la prestación de servicios públicos. Luego se centra en   señalar los elementos de la dosimetría en la imposición de multas por parte de   la SSPD, apoyado en jurisprudencia del Consejo de Estado, y termina su   intervención, afirmando que no hay violación del principio de legalidad de la   sanción que puede imponer la SSPD (sic), porque en la aplicación de la sanción,   se debe seguir el debido procedimiento administrativo.    

3. Ministerio de Minas y Energía.    

El Ministerio de Minas y Energía solicita a la Corte   Constitucional que se declare INHIBIDA para decidir la demanda presentada   contra el artículo 81.2 (parcial) de la Ley 142 de 1994, por ineptitud   sustantiva de la demanda, o que en su defecto se declare su EXEQUIBILIDAD,   teniendo en cuenta que el actor se limitó a enunciar y transcribir la norma que   considera violada, sin precisar con argumentos contundentes su   inconstitucionalidad.    

No obstante señala la entidad frente al tema general,   que lo primero que debe considerarse, es que por empresas de servicios públicos   domiciliarios en los términos de la Ley 142 de 1994, deben entenderse aquellas   sociedades por acciones -sean éstas públicas, mixtas o privadas- que participan   en la prestación de servicios públicos de acueducto, alcantarillado, aseo,   energía eléctrica, distribución de gas combustible, telefonía pública básica   conmutada y telefonía local móvil en el sector rural o en la realización de una   o varias de las actividades complementarias. Así, una empresa de servicios   públicos puede ser claramente del Estado, por lo que en ella pueden existir   funcionarios públicos que de conformidad con el artículo 90 de la C.P.,   responderán por dolo o culpa grave por el perjuicio ocasionado a la empresa.    

Quiso el Legislador mediante norma especial, establecer   la obligatoriedad de adelantar la acción de repetición con ocasión de la   imposición de una multa a una Empresa de Servicios Públicos contra aquellas   personas que tengan la calidad de servidores públicos, y cuyos actos u omisiones   hubieran dado lugar a la sanción.    

La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de   Estado abordó este tema, indicando que según las Leyes 42 de 1993 y 610 de 2000,   en concordancia con el Estatuto Orgánico de Presupuesto, cuando una entidad u   organismo de carácter público paga a otro de su misma naturaleza una suma de   dinero por concepto de multas, intereses de mora o sanciones, se produce un   daño patrimonial. Dicho daño, puede dar lugar a responsabilidad fiscal del   gestor comprometido, cuando en el proceso de responsabilidad se pruebe que hubo   una conducta dolosa o gravemente culposa y nexo causal entre ésta y el daño. En   ese mismo concepto se dijo entonces que el pago que una entidad y organismo   público efectúa por estos conceptos a otra de su misma naturaleza, es   presupuestal y contablemente un gasto que merma su patrimonio y no una mera   operación de transferencia de recursos entre entes públicos. Así, el daño   causado a la Empresa de Servicios Públicos Domiciliarios está representado en el   valor de la multa causada por quien o quienes produjeron el incumplimiento de la   normatividad en materia de servicios públicos domiciliarios.    

En ese sentido, a juicio del Ministerio, el actor omite   en su argumentación que la Constitución Política confirió la connotación de   interés social del Estado a la actividad de prestación de los servicios   públicos, estableciendo que los mismos son inherentes a la finalidad social del   Estado, por lo que es su deber asegurar su funcionamiento continuo, permanente y   eficiente. Acorde con esto, se establecieron las facultades del artículo   acusado, que no controvierten en nada el artículo 90 superior.    

Finalmente, como los cargos de la demanda se fundan más   que todo en razonamientos subjetivos o de inconveniencia, solicita que la Corte   se declare inhibida, por ineptitud sustantiva de la demanda o en su defecto,   declare exequible la norma, por las razones expuestas.    

4. Ministerio de Tecnologías de la Información y las   Comunicaciones.    

El Ministerio de Tecnologías de la Información y las   Comunicaciones, solicitó en su intervención que se declare EXEQUIBLE el   aparte acusado del artículo 81.2 de la Ley 142 de 1994, con fundamento en las   siguientes consideraciones:    

–        No le asiste razón al   demandante al afirmar que la norma acusada quebranta la preceptiva del artículo   90 de la Carta, toda vez que si bien el artículo 376 constitucional faculta al   Presidente de la República para el ejercicio de las funciones de controlar,   inspeccionar y vigilar a las empresas que prestan servicios públicos a través de   la Superintendencia, ello no quiere decir que al Legislador le esté vedado   atribuir otras funciones a esa entidad, según el mandato del inciso 3 del   artículo 116 de la Carta.     

–    En cuanto a la acción   de repetición, la Corte Constitucional reconoció que la competencia con respecto   a dicha acción no necesariamente quedó agotada con la expedición de la Ley 678   de 2001, según la sentencia C-394 de 2002. De hecho, el Legislador puede regular   aspectos de la acción de repetición en otras normas, como lo hizo con la   acusada.    

Por los argumentos expuestos, solicita a la Corte   Constitucional que declare la exequibilidad del aparte demandado del artículo 81   de la Ley 142 de 1994, por no desconocer la Carta, resaltando que a los   prestadores del servicio de telecomunicaciones, en cualquier caso, no les es   aplicable el régimen de servicios públicos, en atención a lo prescrito en el   artículo 73 de la Ley 1341 de 2009.    

5. Departamento Nacional de Planeación.    

El Departamento Nacional de Planeación solicita que   esta Corporación se declare INHIBIDA para pronunciarse respecto de la   norma atacada, – por existir a su juicio, ineptitud sustantiva de la demanda-; o   que en su defecto se declare EXEQUIBLE el aparte acusado del artículo 8.2   de la Ley 142 de 1994, por ser constitucional.    

Luego de presentar un estudio acucioso sobre la   historia de los servicios públicos domiciliarios, de explicar la concepción   actual de servicio público domiciliario y de revisar constitucionalmente las   diferentes normas que dan cuenta de este tipo de servicios, el Departamento   Nacional de Planeación analiza el tema de la regulación de la prestación de los   servicios públicos por parte del Estado. Al respecto, sostiene que la Carta   Política ha establecido el imperativo de que en materia de servicios públicos   exista un régimen normativo especial, el cual encuentra como una de sus   características la facultad sancionatoria que se cuestiona.    

A juicio del interviniente, el demandante pretende   equiparar dos situaciones que se encuentran inmersas en la norma demandada. Por   una parte, el derecho de repetir que le asiste a cualquier persona natural o   jurídica en contra de quien causó o dio origen a un pago o sanción y el deber de   repetir cuando se encuentra la situación enmarcada en los presupuestos de la   acción de repetición prevista en el artículo 90 de la Carta Política. La primera   parte de la disposición acusada se relaciona con las empresas a las que se   multe, que podrán repetir contra quienes hubiesen realizado los actos u   omisiones que dieron lugar a la sanción. Esta parte del texto, simplemente está   reconociendo la potestad que tiene el que paga de repetir el pago contra quien   lo originó. Disposición que no es novedosa y para probarlo, el interviniente   cita 8 artículos del Código Civil que permiten ese actuar bajo esa premisa y   solicitar el pago correspondiente.    

Así, el hecho de que la norma establezca la posibilidad   de repetir contra el particular o el servidor público, no significa  a priori que exista una condena automática o anticipada en contra de los   repetidos con ocasión de la multa. En cada caso se deberán seguir las reglas de   ley. Y la segunda parte del texto acusado se refiere al servidor público, frente   a quien se podrá seguir la acción de repetición prevista en la Ley 678 de 2001.        

Desde esta perspectiva para la entidad interviniente,   el demandante no cumplió con las exigencias de precisión, suficiencia y claridad   en su argumentación para lograr una real confrontación de la norma con la   Constitución, por lo que solicita que la Corte se declare inhibida para   pronunciarse, o que en su defecto, se declare exequible la norma demandada, por   las razones previamente indicadas.    

6. Departamento de Derecho Administrativo. Universidad   Externado de Colombia.     

El concepto enviado por el Departamento de Derecho   Administrativo de la Universidad Externado de Colombia y realizado por el Grupo   de Investigación de Derecho Administrativo de esa Universidad, arribó a la Corte   Constitucional fuera del término de fijación en lista. No obstante, destaca la   Corte sucintamente que el Grupo en mención comparte la afirmación del actor de   considerar que las multas no encajan dentro de la generación de un   daño antijurídico en los términos del artículo 90 superior, y mucho menos son   una indemnización a cargo del Estado. Por este motivo, el Grupo solicita que la   expresión “La repetición   será obligatoria cuando se trate de servidores públicos, de conformidad con el   artículo 90 de la Constitución”, sea declarada INEXEQUIBLE.    

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN.    

Mediante concepto N° 5812 del 12 de agosto del 2014, el   Ministerio Público solicita que la Corte Constitucional “declare   INEXEQUIBLE  la expresión “[l]a repetición será obligatoria cuando se trate de servidores   públicos, de conformidad con el artículo 90 de la Constitución”.    

Para sustentar estas consideraciones, la Vista Fiscal,   en  primer lugar, señala que los cargos de la demanda van dirigidos   especialmente contra la última expresión de la norma acusada, en la medida en   que se refieren sólo a la posibilidad de adelantar la acción de repetición   contra servidores públicos. En segundo lugar, sostiene que el cargo relacionado   con la cuestión de la aparente violación del principio de non bis in ídem,   debe ser desestimado por esta Corporación, en la medida en que la demanda no   presenta argumentos de naturaleza constitucional frente al tema, que justifiquen   un estudio de fondo relacionado con dicha afirmación. Por consiguiente, frente a   este punto, llega a la conclusión de que no existen cargos mínimos que permitan   demostrar las razones por las que se vulnera la Constitución. De allí que la   Vista Fiscal le solicite a la Corte, inhibirse de un pronunciamiento sobre   este punto.    

En tercer lugar, partiendo del único cargo posible   relacionado con el artículo 90 superior, se pregunta la Procuraduría, entonces,   si la acción de repetición procedente respecto de los servidores públicos cuya   conducta ha dado lugar a una sanción impuesta por la Superintendencia de   Servicios Públicos Domiciliarios, vulnera la cláusula general de responsabilidad   del Estado y los requisitos para la procedencia de la acción de repetición   previstos en el artículo 90 de la Constitución Política.    

Para responder esa inquietud, la Vista Fiscal sostiene   que revisado el contenido y el contexto de la expresión normativa acusada, es   cierto que la conexión entre la cláusula general de responsabilidad del Estado y   la acción de repetición, se encuentran en el concepto de daño antijurídico.   Sobre el concepto de daño antijurídico, la Corte Constitucional ha señalado que   el elemento que lo define es que quien lo sufra, no tenga la obligación jurídica   de soportarlo, con independencia de que la acción que produjo el daño sea o no   contraria a derecho.    

Esa exigencia del daño antijurídico como presupuesto   indispensable de la acción de repetición, no ocurre en la norma demandada por   tres razones principales: (i) porque la norma demandada parte de un   supuesto concreto: la acción de repetición es procedente en el caso de que la   SSPD imponga una multa. No obstante, el concepto de multa no es equiparable al   de daño antijurídico. (ii) La norma parcialmente demandada tampoco   cumpliría con el otro de los supuestos que configuran el daño antijurídico, cual   es la existencia de un daño real y cierto, en tanto que no resulta claro cómo   puede resultar un daño semejante de la imposición de una multa, por violar el   régimen legal al cual están sujetas las empresas de Servicios Públicos   Domiciliarios. (iii) La acción de repetición procede como consecuencia de   que el Estado ha sido condenado al pago de una indemnización, lo cual no ocurre   en la norma acusada.     

Además, las multas, en tanto actos administrativos, son   demandables ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo; razón por la   cual dicha jurisdicción podría declarar su legalidad o ilegalidad, por conducto   de la acción de nulidad. En esta primera hipótesis, esto es que se declarara la   legalidad, la empresa podría iniciar la repetición, alegando que ha recibido un   menoscabo patrimonial. Sin embargo, con ello no se cumpliría con uno de los   presupuestos de la acción de repetición, en tanto que el presunto daño sufrido   por la empresa sería la consecuencia directa de la violación de normas. Por lo   tanto, sería contradictorio iniciar la acción de repetición contra el servidor,   sobre la base de la existencia para la empresa de un daño antijurídico que ella   “no estaba en la obligación de soportar”.    

En la segunda hipótesis posible, esto es, si se   declarara la ilegalidad de la multa, la improcedencia de la acción de repetición   sería más evidente, dado que la nulidad de la sanción conllevaría el   restablecimiento del derecho, que sería el reintegro de la suma con sus   intereses, pero no indemnización.    

Por último, el concepto de multa no puede equipararse   con el de una condena judicial tal y como lo exige el artículo 90 de la   Constitución. Incluso si se revisa la interpretación ampliada que la Corte   Constitucional le ha dado al término de condena, ella en todo caso no extiende   el concepto al tema de las multas.    

En conclusión, la Vista Fiscal afirma que la parte   acusada de la norma demandada no satisface los requisitos constitucionales para   adelantar una acción de repetición y que en consecuencia debe ser declarada   inconstitucional por violar el artículo 90 de la Carta. Lo anterior, sin que en   forma alguna se pretenda decir que el Legislador no puede establecer formas   específicas de acción, con una estructura diferente a la del artículo 90   superior. En virtud de lo enunciado, solicita entonces que se declare   INEXEQUIBLE  solo la expresión “[l]a repetición será obligatoria cuando se trate de   servidores públicos, de conformidad con el artículo 90 de la Constitución”.    

VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL    

Competencia.    

1.- En virtud de lo dispuesto por el artículo 241,   numeral 4° de la Carta Política, la Corte Constitucional es competente para   conocer de esta demanda, pues se trata de una acusación de inconstitucionalidad   contra un precepto que forma parte de una ley de la República.    

El asunto bajo revisión.    

2.- El   actor solicita que la Corte Constitucional declare inexequibles los apartes   demandados del artículo 81.2 de la Ley 142 de 1994, por considerarlos contrarios al artículo 90 de la Constitución, en la   medida en que a su juicio, tales apartes permiten indebidamente que las empresas   de servicios públicos domiciliarios, reclamen de sus servidores, mediante la   acción de repetición, el pago de los valores impuestos por parte de la   Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios por concepto de multas   atribuidas a dicha entidades. El reproche de constitucionalidad del actor se   centra en que las multas descritas, a su juicio, no configuran un daño   antijurídico imputable al Estado y por consiguiente no pueden dar lugar a la   acción de repetición. Desde su perspectiva, las multas impuestas por la   Superintendencia de Servicios Públicos – en adelante la SSPD-,  no implican una   condena en contra del Estado atribuida mediante sentencia o conciliación   prejudicial, ni constituyen una indemnización o compensación en favor de un   tercero, ni son parte de la responsabilidad patrimonial del Estado, según las   exigencias del artículo 90 superior. En ese sentido, al tratarse sólo de   actuaciones administrativas sancionatorias que no dan cuenta realmente de la   responsabilidad patrimonial del Estado, no deberían dar lugar a una acción de   repetición, aunque sí, eventualmente, a una acción de responsabilidad fiscal, de   ser el caso.    

Para   el actor, el artículo 81.2   (parcial) de Ley 142 de 1994, desconoce el alcance que la jurisprudencia de la   Corte Constitucional le ha dado al artículo 90 de la Carta. Primero, porque la   repetición fundada en las multas de la SSPD, no cumple con los requisitos de   procedencia que frente a la acción de repetición ha exigido la jurisprudencia   constitucional en general. En segundo lugar, tampoco se trata de una   indemnización  que se ha debido reconocer a los particulares, “como resultado de una condena   de la jurisdicción contencioso administrativa por los daños antijurídicos que   les haya causado”[6]  o de una conciliación prejudicial. En consecuencia, al no acogerse a los fines y   premisas del artículo 90 superior, la expresión acusada es a su juicio   inconstitucional, ya que el supuesto “daño antijurídico” imputable al Estado,   termina siendo derivado de la multa impuesta por la SSPD a una empresa de   servicios públicos de esa naturaleza.    

Finalmente, sostiene que el artículo 81.2 parcial de la Ley 142 de 1994, hace   posible que contra el funcionario causante de la multa, por una actuación u   omisión dolosa o gravemente culposa, se le puedan adelantar dos acciones de   manera simultánea, esto es, la acción de repetición y la acción de   responsabilidad fiscal, lo cual a su juicio vulnera el principio de non bis   in ídem.    

3.- Por   otra parte, algunas de las entidades públicas vinculadas al proceso,   solicitan que la Corte se declare inhibida para pronunciarse sobre los aparentes   cargos de esta demanda, alegando ineptitud sustantiva de la misma. A su juicio,   las afirmaciones del actor son subjetivas y carecen de la claridad, suficiencia   y pertinencia que se exige en los juicios de constitucionalidad para un   pronunciamiento definitivo de esta Corporación. Por lo tanto, solicitan que la   Corte se abstenga de tomar una decisión de fondo y que se declare inhibida para   pronunciarse sobre la demanda de la referencia.    

4.-   Otras entidades públicas, por el contrario, consideran que sí hay un   cargo concreto contra la norma parcialmente acusada, por violación del artículo   90 superior, pero abogan por la exequibilidad de los apartes demandados,   argumentando, entre otras, las siguientes razones: (i) la existencia de   un daño antijurídico real, derivado de la imposición de una multa por parte de   la SSPD, cuyo fundamento es precisamente la misión de esa Superintendencia de   proteger el interés general y la adecuada prestación de los servicios públicos,   y cuyo origen es el incumplimiento de la ley, por parte de las Empresas de   Servicios Públicos Domiciliarios. Quienes apoyan esta tesis, sostienen que la   jurisprudencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado ha   señalado, que cuando una entidad pública paga a otra por concepto de multa una   suma determinada, se configura un daño patrimonial. Bajo esa premisa,   consideran que existiría en estos casos un daño antijurídico que justificaría la   acción de repetición en contra del servidor público responsable, en los términos   del artículo 90 de la Carta. En segundo lugar, insisten estas entidades en   considerar,  (ii) que no es necesaria la existencia de una “condena” en concreto   contra el Estado, una conciliación prejudicial o un “proceso contencioso   administrativo” para que pueda hablarse de un daño antijurídico. Siguiendo esta   línea argumentativa, estiman que es posible que ese daño se evidencie en el   proceso sancionatorio de la Superintendencia de Servicios Públicos, y que   termine con una multa. En tales casos, a su juicio, la multa puede ser vista   precisamente como una “forma de terminación del conflicto” en los   términos del artículo 2º de la Ley 678 de 2001, que regula la acción de   repetición. En tercer lugar, (iii) la competencia del Legislador en   materia de la acción de repetición, afirman, no se agotó con la expedición de la   Ley 678 de 2001. Ello significa, que el Congreso podía válidamente establecer la   obligatoriedad de adelantar la acción de repetición respecto de las multas   interpuestas en contra de las empresas de servicios públicos domiciliarios por   parte de la SSPD. Su imposición, en consecuencia, implica para la empresa   sancionada, un daño patrimonial, que puede ser repetido contra el servidor que,   por culpa grave o dolo, haya dado lugar a la imposición de la sanción.    

5.-  La Procuraduría General de la Nación   solicita, por su parte, la inhibición frente al cargo del actor relacionado con   la posible existencia de una vulneración al principio de non bis in ídem,  teniendo en cuenta que para la Vista Fiscal, en este punto, la demanda es   inepta, ya que las razones que presenta el actor frente a este tema adolecen de   la claridad, suficiencia y pertinencia necesarias para adelantar un juicio   constitucional de fondo, con respecto a esa acusación.    

No obstante, sí solicita la inexequibilidad de la   última parte del texto acusado en esta demanda, en particular, en lo relacionado   con los servidores públicos y la acción de repetición, por considerar que la   crítica constitucional del demandante es cierta. En efecto, para la   Procuraduría, las multas impuestas por la Superintendencia de Servicios Públicos   Domiciliarios: (i) son actos administrativos demandables ante la   jurisdicción contencioso administrativa, por lo que dicha jurisdicción podría   determinar siempre, su legalidad o ilegalidad. De este modo, incluso si se   sortea la situación de que se trata de actos evidentemente controvertibles y la   multa se avala ante la jurisdicción contenciosa, las entidades prestadoras de   los servicios públicos domiciliarios estarían obligadas de cualquier forma a   soportar la sanción pecuniaria impuesta, porque de lo contrario, “sería   contradictorio iniciar la acción de repetición”, bajo la idea de que habría   un daño antijurídico. Por otra parte, opina la Vista Fiscal que (ii) el   concepto de multa, no puede equipararse a una condena judicial para determinar   la responsabilidad estatal, y que en ese sentido, (iii) la idea de multa   no supera las exigencias que la jurisprudencia constitucional ha establecido   sobre lo que debe entenderse como daño antijurídico, en los términos del   artículo 90 de la Carta. Por consiguiente, a juicio de la Vista Fiscal, la   expresión “[l]a repetición   será obligatoria cuando se trate de servidores públicos, de conformidad con el   artículo 90 de la Constitución”, debe ser declarada inconstitucional.    

6.- Como se desprende de las consideraciones   anteriores, no existe unidad de criterio entre los intervinientes, sobre la   aptitud  o no de la demanda, ni una posición unívoca sobre la presunta   inconstitucionalidad de la expresión acusada del artículo 81.2 de la Ley 142 de   1994. En consecuencia, la Sala resolverá en primer lugar, las inquietudes sobre   los aspectos formales antes mencionados, y una vez definido el marco   constitucional de discusión, se pronunciará de fondo sobre los cargos aptos en   la presente acción de inconstitucionalidad.    

Consideraciones previas.    

Ineptitud sustantiva de la demanda frente al cargo   relativo a la violación del principio constitucional del non bis in ídem.    

7.- El actor solicita la declaratoria de   inconstitucionalidad del artículo 81.2 (parcial) de la Ley 142 de 1994, alegando   que la expresión acusada vulnera el artículo 90 constitucional. No obstante, en   uno de los apartes de la demanda, sostiene además que el texto controvertido es   igualmente inexequible, por vulnerar el principio constitucional del non bis   in ídem, consagrado en el artículo 29 de la Carta.    

Con todo, el actor limita sus observaciones en este   punto a precisar que los servidores pertenecientes a empresas prestadoras de los   servicios públicos a las que alude el artículo, podrían verse eventualmente   avocados a la posibilidad de una sanción por responsabilidad fiscal, de un lado   y/o a la de repetición, del otro, a partir de la misma multa impuesta por la   Superintendencia de Servicios Públicos, en virtud de la norma en mención. No   obstante, el actor no avanza en esta argumentación, más allá de las afirmaciones   previamente mencionadas.    

Por esta razón, como lo destaca el Procurador, se trata   de un cargo que no fue desarrollado por el ciudadano siguiendo los lineamientos   de la jurisprudencia de esta Corporación para lograr la efectividad del juicio   de constitucionalidad, de manera tal que ésta Corte se abstendrá de pronunciarse   sobre él y se declarará inhibida frente a este punto.    

8.- Al respecto, recuerda la Sala que la jurisprudencia de esta Corporación ha   sostenido reiteradamente[7],   que la acción pública de   inconstitucionalidad constituye una manifestación del derecho fundamental a la   participación ciudadana, convirtiéndose en un instrumento jurídico valioso, que   le permite a los ciudadanos defender el poder normativo de la Constitución y   manifestarse democráticamente frente al poder de configuración del Derecho que   ostenta el Legislador (artículos 150 y 114 CP)[8].   En efecto, la acción pública de inconstitucionalidad permite que se dé un   diálogo efectivo entre el Congreso, – foro central la democracia representativa   -; los ciudadanos en ejercicio -de la democracia participativa-, y el Tribunal   Constitucional, -a quien se encomienda la guarda e interpretación de la   Constitución -[9],   permitiendo en parte el   desarrollo de los principios previstos en los artículos 1º, 2º y 3º de la Carta,   que definen a Colombia como un Estado Social de Derecho, democrático y   participativo[10].    

Ahora bien, aunque la acción de inconstitucionalidad es    pública, popular[11], no requiere de   abogado[12] y tampoco exige   un especial conocimiento para su presentación, lo cierto es que el derecho político a interponer acciones   públicas como la de inconstitucionalidad (art. 40-6 C.P), no releva a los   ciudadanos de presentar unos argumentos y de observar unas cargas procesales   mínimas en sus demandas, que justifiquen debidamente sus pretensiones de   inexequibilidad.    

Estos requisitos, como se ha indicado, son mínimos, y   buscan promover el delicado balance entre la observancia del principio pro actione, -que impide el establecimiento de   exigencias desproporcionadas a los ciudadanos que hagan nugatorio en la práctica   el derecho a interponer la acción pública enunciada o el acceso a la justicia -,   y del otro, asegurar el cumplimiento de los requerimientos formales mínimos   exigibles conforme a la ley, en aras de lograr una racionalidad argumentativa que permita el   diálogo descrito[13]  y la toma de decisiones de fondo por parte de esta Corporación[14].    

Desde esta   perspectiva, si bien es cierto que siguiendo el principio pro actione,  las dudas de la demanda deben   interpretarse en favor del accionante[15],   y la Corte debe preferir una decisión de fondo antes que una inhibitoria[16], también es   cierto que esta Corporación no puede corregir ni aclarar los aspectos   confusos o ambiguos que surjan de las demandas ciudadanas[17],”so pretexto   de aplicar el principio pro actione,  pues, se corre el riesgo de transformar una acción eminentemente rogada,   en un mecanismo oficioso”[18], circunstancia que desborda el   sentido del control de constitucionalidad por vía de acción, que le compete.    

Por ende la   exigencia de los requisitos mínimos a los que se hace referencia, busca a través de un uso adecuado y   responsable de los mecanismos de participación ciudadana[19]: (i) evitar que la   presunción de constitucionalidad que protege al ordenamiento jurídico se   desvirtué a priori, en detrimento de la labor del Legislador, mediante   acusaciones infundadas, débiles o insuficientes; (ii) asegurar que éste tribunal no termine produciendo fallos   inhibitorios de manera recurrente, ante la imposibilidad de pronunciarse   realmente sobre la constitucionalidad o no de las normas acusadas,   comprometiendo así la eficiencia y efectividad de su gestión; y (iii) delimitar el ámbito de competencias   del juez constitucional, de manera tal que pueda adelantar un control concreto y   efectivo de las normas acusadas, ante la imposibilidad de adelantar un control   oficioso de constitucionalidad, ajeno a sus competencias. De hecho, conforme al artículo 241 de la   Constitución, no le corresponde a la Corte revisar oficiosamente las leyes, sino   examinar las que efectivamente demanden los ciudadanos, lo que implica que esta   Corporación pueda adentrarse en el estudio de fondo de un asunto, sólo una vez   se presente, en debida forma, la acusación ciudadana[20].    

9.-   Teniendo en cuenta estos presupuestos, el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991,   fija las condiciones o requisitos mínimos de procedibilidad de las demandas de   inconstitucionalidad, exigiéndole a los ciudadanos en la presentación de las   mismas, que (i) señalen las disposiciones legales contra las que dirigen   la acusación; (ii) las preceptivas constitucionales que considera   violadas y (iii) expliquen las razones o motivos por los cuales estiman   que tales normas superiores han sido desconocidas.    

En lo concerniente al requisito relacionado con las “razones   o motivos por los cuales estiman que tales normas superiores han sido   desconocidas”, ésta Corporación ha precisado de manera consistente en su   jurisprudencia, que dichas razones deben ser conducentes para hacer posible el   diálogo constitucional que se ha mencionado. Ello supone el deber para los   ciudadanos de “formular por lo menos un cargo concreto, específico y directo   de inconstitucionalidad contra la norma acusada, que le permita al juez   establecer si en realidad existe un verdadero problema de índole constitucional   y, por tanto, una oposición objetiva y verificable entre el contenido literal de   la ley y la Carta Política”.[21]    

Siguiendo estas pautas jurisprudenciales, para que el   cargo que se presente  en contra de las normas acusadas tenga un debate   constitucional efectivo, debe estar apoyado en razones “claras, ciertas,  específicas, pertinentes y   suficientes”[22]  que permitan controvertir a la luz de la Carta, la disposición legal que se   acusa. Esta Corporación ha descrito   las exigencias anteriores, de la siguiente manera:    

(a)    La claridad, requiere que exista un hilo   conductor en la argumentación que se presenta, de manera tal que se pueda   comprender el contenido de la demanda y las justificaciones que la sustentan[23]. Ello supone que las ideas expuestas, las razones   esbozadas, y los razonamientos presentados por el actor, se desarrollan en la   demanda de una manera lógica, coherente y congruente, a fin de que no presenten   confusión o ambigüedad[24].    

(b) El que los cargos de inconstitucionalidad sean ciertos, implica que la   demanda debe recaer sobre una proposición jurídica real y existente en el ordenamiento, “y no simplemente [sobre una   disposición] deducida por el actor, o implícita”[25]; o sobre   normas que no son objeto de la demanda. En este sentido, los cargos serán ciertos si las   proposiciones jurídicas acusadas surgen objetivamente del “texto normativo”   acusado, y no se trata de inferencias o consideraciones subjetivas del actor,   frente a esas mismas normas. En ese orden de ideas, ha dicho la jurisprudencia   que los supuestos, las conjeturas, las presunciones, las sospechas y las   creencias del demandante respecto de la norma acusada, no pueden constituir un   cargo cierto contra ella[26].    

(c)  Las razones son específicas, si los cargos de inconstitucionalidad contra una norma se   dirigen directamente contra la disposición acusada, definiendo con claridad la manera como ella desconoce   la Carta Política, y formulando “por lo menos un cargo constitucional concreto”   en su contra. Desde esta perspectiva, son inadmisibles los argumentos “vagos,   indeterminados, indirectos, abstractos y globales”[27] contra las   disposiciones que se atacan, por no relacionarse de manera concreta y directa   contra las disposiciones que se acusan.     

(d)  La pertinencia, por su parte, significa que el vicio que aparentemente se   desprende de la norma acusada debe ser de naturaleza constitucional, es   decir, debe estar fundado en la apreciación del contenido de la norma acusada y   de su contradicción parcial o total con el texto de la Carta. En consecuencia,   no son pertinentes los argumentos puramente legales y/o doctrinales, o aquellos   que se limitan a expresar puntos de vista subjetivos o de conveniencia, políticos, concepciones del bien o  contextuales o   personales del actor, ya que   frente a  ellos no es posible cotejar de manera objetiva, la incongruencia de la   norma acusada con la Constitución.    

(e)  Por último, el requisito de suficiencia, guarda relación con la   exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios)   necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto   demandado, de manera tal que se despierte por lo menos una duda mínima,   sobre la constitucionalidad de la norma impugnada[28]. Para cumplir con esta exigencia, se deben exponer   razonamientos fundados, que propongan y den cuenta de un análisis lo   suficientemente sólido para desvirtuar la presunción de constitucionalidad de   las normas del ordenamiento jurídico.    

De esta forma,   el éxito o no de un cargo en particular dentro del juicio de constitucionalidad,   dependerá en gran medida de que el actor tenga en consideración en su demanda, los   requisitos establecidos en el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991 y la   interpretación que sobre ellos ha adelantado la Corte Constitucional, para que   aporte razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes, a fin de   que se pueda adelantar realmente un juicio de constitucionalidad efectivo.    

10.- Ahora   bien, tomando en consideración   los criterios legales y jurisprudenciales a los que se ha hecho referencia y las   consideraciones de los intervinientes y de las autoridades públicas en este   proceso, encuentra la Corte que efectivamente, las razones aducidas por el   ciudadano Juan José Gómez Urueña contra el aparte acusado del  81 de la Ley   142 de 1994, por  violación del principio de non bis in ídem, carecen de   certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, como pasa a verse:    

Especificidad, en la medida en que el actor presenta argumentos   vagos e indirectos sobre una situación que él mismo estima como “posible”, sin   aducir razones que permitan inferir esa eventualidad, de la expresión normativa   que estima inconstitucional. Sobre el particular, observa la Sala que la demanda   sólo plantea, a manera de una acusación genérica y vaga, una posible   incompatibilidad de la norma con el principio de non bis in ídem, pero no   precisa porqué motivo se presenta dicha situación o de dónde deriva esa posible   simultaneidad entre la responsabilidad fiscal y la acción de repetición para el   caso concreto de la norma acusada.    

Si en gracia de discusión se partiera de la premisa de   la que el actor parte, esto es, de que los procesos de responsabilidad fiscal y   de repetición en este caso pueden ser impuestos de manera paralela a los   servidores públicos, sorprende que el mismo actor cite en su demanda   jurisprudencia del Consejo de Estado que parece concluir lo contrario, al   encontrar serias diferencias conceptuales entre una y otra figura. Por    ende, sus afirmaciones básicas sobre la posible violación del non bis in ídem,   parecen contradecirse, al citar de manera descontextualizada la jurisprudencia   contencioso administrativa. En esa medida, las razones que el actor “parece”   enunciar, carecen de certeza, porque no se demuestra firmemente que tales   afirmaciones surjan realmente de la lectura efectiva de la norma.    

Siguiendo estas consideraciones, tampoco manifiesta el   actor cómo es que la expresión acusada viola de manera directa el artículo 29   constitucional, y en particular, el principio de non bis in ídem. Bajo   esa óptica, el cargo carece de pertinencia, ya que parece limitarse a   apreciaciones subjetivas del ciudadano, sin entrar en la argumentación directa   de los pormenores de la dificultad constitucional propuesta.    

Finalmente, las afirmaciones hechas por el demandante   en contra de la norma acusada por el cargo que débilmente se plantea, adolecen   además de suficiencia, por no proponer y probar todos los elementos de   juicio que son necesarios para constatar la violación del artículo 29 de la   Constitución Política que presuntamente aduce, sobre la base de la existencia de   una vulneración real del principio de non bis in ídem.    

11.- En ese orden de ideas, teniendo en cuenta que el   asunto estudiado se enmarca dentro de las materias que hacen parte de la   libertad de configuración política del Legislador, y que el ciudadano no   presentó verdaderas razones de índole constitucional para cuestionar la   expresión “Las empresas a   las que se multe podrán repetir contra quienes hubieran realizado los actos u   omisiones que dieron lugar a la sanción. La repetición será obligatoria cuando   se trate de servidores públicos, de conformidad con el artículo 90 de la   Constitución”, del artículo   81.2 de la Ley 142 de 1994 por la vulneración del principio de non bis in   ídem, esta Corte se declarará inhibida para pronunciarse frente a este   aspecto puntual de su demanda.    

Proposición normativa objeto de análisis constitucional   de fondo y problemas jurídicos a resolver.    

12.- Debe resaltar la Corte de manera preliminar, que   los apartes acusados del artículo 81.2 de la Ley 142 de 1994 que el actor estima   inconstitucionales, involucran para algunos, varios enunciados normativos que   aparentemente no fueron objeto de la demanda en esta oportunidad. De ser esa la   conclusión, lo procedente para esta Corporación sería inhibirse de un   pronunciamiento de fondo sobre normas que en sentido estricto no fueron   acusadas, y concentrarse en el estudio de los apartes que fueron efectivamente   controvertidos por el ciudadano. En sentido contrario, de no prosperar esta   consideración, lo pertinente sería adelantar un pronunciamiento de fondo sobre   el texto acusado en su conjunto, como lo proponen sin más, algunos de los   intervinientes.    

Estas diferentes opciones, que se desprenden de los   pronunciamientos de los participantes en este proceso constitucional, obligan a   la Sala a realizar  varias observaciones previas, para precisar el alcance de la   demanda objeto de análisis y de la decisión  constitucional que se derivará   de ella.    

13.- En primer lugar, debemos recordar que el   accionante manifiesta que ejerce la acción pública de inconstitucionalidad en   contra de la expresión, “[l]as   empresas a las que se multe podrán repetir contra quienes hubieran realizado los   actos u omisiones que dieron lugar a la sanción. La repetición será obligatoria   cuando se trate de servidores públicos, de conformidad con el artículo 90 de la   Constitución”, contenida   en el artículo 81.2 de la Ley 142 de 1994.    

En ese orden de ideas, ante la expresión acusada,   algunos de los intervinientes plantean que los cargos del actor sólo se dirigen   contra la última parte del texto demandado, como parece considerarlo tanto la   Vista Fiscal como la Universidad Externado de Colombia, -quienes piden la   declaratoria de inconstitucionalidad de la última frase del texto -, así como el   Departamento Nacional de Planeación, que propone una diferenciación entre la   primera parte de la expresión acusada y la segunda. Otros, como el Ministerio de   Minas y Energía, por el contrario, solicitan la inexequibilidad de la expresión   demandada en su conjunto.    

14.- La Corte recuerda, al   respecto, que dicha expresión forma parte   del artículo 81 de la Ley 142 de 1994, que se refiere a las posibles sanciones   que puede imponer la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios a   quienes violen la ley, según la gravedad de su falta. Dentro de tales facultades   sancionatorias conferidas por el Legislador a la Superintendencia de Servicios   Públicos Domiciliarios, existe la posibilidad de que esa entidad pueda imponer   multas a las empresas prestadoras de estos servicios, y a la par, que   ellas puedan repetir contra sus funcionarios responsables, en virtud de las   atribuciones que la misma ley les concede. En ese sentido, la primera parte de   la expresión acusada, autoriza de manera genérica a las empresas de servicios   públicos domiciliarios a repetir contra quienes hubieran realizado los actos u   omisiones que dieron lugar a la sanción, mientras que la segunda parte, se   refiere particularmente a la situación enmarcada en los presupuestos de la   acción de repetición prevista en el artículo 90 de la Carta Política, para el   caso de los servidores públicos.      

Ahora bien, teniendo en cuenta que de conformidad con   los artículos 11.9[29]  y 32[30]  de la Ley 142 de 1994, las empresas de servicios públicos domiciliarios se rigen   por reglas de Derecho privado en sus actos, contratos e incluso su organización   interna[31],   – salvo norma expresa de la Carta o de la Ley 142 de 1994 en contrario -, es   claro que la primera parte del texto acusado, al referirse a una potestad   genérica en favor de estas empresas de servicios públicos domiciliarios de   repetir en contra de quienes dieron lugar a la sanción, creó una regla general   que se rige en principio por las determinaciones del derecho privado, mientras   que la expresión, “[l]a repetición será obligatoria cuando se trate de   servidores públicos, de conformidad con el artículo 90 de la Constitución”, constituye por su propia naturaleza, una   excepción al régimen privado, al referirse en particular a los servidores   públicos y a las reglas previstas por el artículo 90 superior, en materia de   repetición.    

En   efecto, como lo reconoció la sentencia C-066 de 1997 M.P. Fabio Morón Díaz, “el   sometimiento del régimen de servicios públicos domiciliarios a normas del   derecho privado es consecuencia, de la facultad constitucional del legislador   para regular el tema que, además, garantiza un plano de igualdad tanto para las   empresas con carácter oficial, como para las de carácter privado”.    

Ese   deseo de igualdad en la regulación y de un régimen general de naturaleza   privada para estas empresas, puede percibirse en los antecedentes   legislativos de la Ley, en los que se propone la idea de un régimen novedoso y   flexible de gestión y contratación de las mismas, a fin de adecuarse de manera   eficiente a las exigencias propias de la competencia[32].    

En ese orden de ideas, ya que la primera parte del   texto demandado se ciñe a las reglas del derecho privado y en particular por las   normas procesales y sustantivas de esa legislación, – entre otras, los artículos   2341[36]  y 2349[37]  del Código Civil -, y que los cargos del actor en modo alguno se dirigieron a   controvertir los fundamentos concretos de esa expresión enunciada o su   contenido, la Corte se abstendrá de proferir pronunciamiento alguno sobre el enunciado “Las empresas a las que se   multe podrán repetir contra quienes hubieran realizado los actos u omisiones que   dieron lugar a la sanción” contenida en el artículo 81.2 de la Ley 142 de   1994, y se concentrará   únicamente en estudiar la expresión “[l]a repetición será obligatoria cuando se trate de   servidores públicos, de conformidad con el artículo 90 de la Constitución”, de la misma ley, que es la que consagra de manera específica   la regla de repetición para el caso de los servidores públicos en caso de   multas impuestas por la Superintendencia correspondiente, y contra la que se   dirigen efectivamente, los cargos presentados por el accionante en su demanda.    

Sentido y alcance de la norma acusada y problema   jurídico.    

16.- La expresión acusada objeto de estudio en   esta oportunidad, tal y como se manifestó con anterioridad, reza lo siguiente: “La   repetición será obligatoria cuando se trate de servidores públicos, de   conformidad con el artículo 90 de la Constitución”.    

Esta expresión, que se encuentra consagrada en el   artículo 81.2 de la Ley 142 de 1994, una vez interpretada dentro del contexto de   la norma a la que pertenece, establece como se mencionó al inicio de la   providencia, la siguiente regla jurídica:   el deber de las empresas de servicios públicos domiciliarios, a   quienes se les impuso una multa por parte de la Superintendencia de Servicios   Públicos, de interponer la acción de repetición propia del artículo 90 de   la Carta, en contra del servidor público responsable, por su acción u   omisión.    

Este deber, le compete conforme a la ley indicada, a   todas  las empresas de servicios públicos domiciliarios, cuando la acción u omisión sea   de un servidor público, consideración que es razonable, incluso frente a   las empresas de servicios públicos privadas y mixtas, con base en las siguientes   consideraciones:    

(i)  Las empresas de servicios públicos domiciliarios, supervisadas por la   Superintendencia correspondiente, pueden ser sociedades por acciones[38] de carácter privado,   público o mixto[39],   en los términos de los artículos 14 a 17 de la Ley 142 de 1994[40]. Como lo precisó la   sentencia C-741 de 2003[41]:    

“Con la Ley 142 de 1994, el Legislador estableció el régimen general de   los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía   eléctrica, distribución de gas combustible, telefonía pública básica conmutada y   la telefonía local móvil en el sector rural y, determinó, entre otras cosas,   quiénes los prestarían y bajo qué condiciones De conformidad con esta Ley,   pueden prestar servicios públicos domiciliarios:    

1. Las empresas de servicios públicos (Artículo 15.1,   Ley 142 de 1994), [que] a su vez pueden ser:    

a) Empresas oficiales de servicios públicos,   constituidas como sociedades por acciones en cuyo capital la Nación, las   entidades territoriales o las entidades descentralizadas del orden nacional o   territorial tienen el 100% de sus aportes. (Artículo 14.5, Ley 142 de 1994).    

b) Empresas mixtas de servicios públicos, en cuyo   capital la Nación, las entidades territoriales o las entidades descentralizadas   tengan aportes superiores o iguales al 50%. (Artículo 14.6, Ley 142 de 1994).    

c) Empresas privadas de servicios públicos, cuyo   capital pertenece mayoritariamente a los particulares. (Artículo 14.7, Ley 142   de 1994)”.    

(ii) Ahora bien, según el   artículo 41[42]  de la misma ley, las personas que presten sus servicios en las empresas de   servicios públicos privadas o mixtas, tienen el carácter de trabajadores   particulares, mientras que las personas que presten sus servicios en las demás   empresas de servicios públicos descritas, en particular las que se acojan a lo   dicho por el artículo 17, esto es, que se transformen en empresas industriales y   comerciales del Estado, se rigen por el del Decreto-Ley 3135 de 1968, lo que   supondría que en su caso se trata de trabajadores oficiales, que en principio,   son servidores públicos[43].       

No   obstante a la luz de la misma Ley 142 de 1994, que es el régimen especial que   rige sobre todas las empresas de servicios públicos domiciliarios, es   posible darle el tratamiento de servidor público no sólo a los   trabajadores pertenecientes a las empresas oficiales, – circunstancia que en   principio no ofrece dudas -, sino también a los funcionarios de empresas de   servicios públicos privadas o mixtas, que siguiendo las directrices de esa misma   ley, cumplan funciones públicas.    

(iii)  Sobre este punto recuerda la Sala   precisamente, que la Carta   incluye entre los servidores públicos[44],   no sólo a los miembros de las empresas industriales y comerciales del Estado   antes mencionados, cuyo régimen   aplicable es el previsto en el artículo 41 de la Ley 142 de 1994[45], como ya se dijo, sino   también a los particulares   que desarrollan funciones públicas, en los términos que fije la ley.    

Así, si bien la prestación de los servicios públicos,   en principio, no equivale necesariamente al ejercicio de una función pública[46], lo cierto   es que en la  sentencia C-066 de 1997   M.P. Fabio Morón, sí se reconoció que aunque los trabajadores regidos por el   régimen laboral en estas empresas cumplen sus funciones bajo las directrices del   Código Sustantivo del Trabajo, en realidad tienen una doble responsabilidad, “propia del régimen mixto de obligaciones   que los cobija, pues a ellos no solamente se les aplica   los artículos 55, 58 y 60 del Código Sustantivo del Trabajo, relativos a la   ejecución del contrato de trabajo con buena fe y obligaciones y prohibiciones   para los trabajadores, sino, eventualmente, la Ley 200 de 1995 o Código   Disciplinario Único, cuyo artículo 20 incluye a los particulares que ejerzan   funciones públicas en forma permanente o transitoria  como destinatarios de la ley disciplinaria, estando cubiertos, entonces, también   por los deberes y prohibiciones propias de este régimen” . (La negrilla   fuera del original).    

Lo   anterior, tiene una gran relevancia, en la medida en que permite reconocer que   en este régimen mixto del que   son parte tales empresas de servicios públicos y sus trabajadores, en ocasiones   los particulares pertenecientes a las mismas, o sus contratistas, pueden verse   obligados a desempeñar funciones públicas, caso en el cual podrían ser   compelidos a devolver las sumas pagadas por el Estado, al resarcir ante sus   acciones u omisiones dolosas o gravemente culposas, los daños antijurídicos que   les fueron imputados en el ejercicio de esas funciones, por medio de la acción   de repetición.    

Lo   anterior puede verse además, reafirmado, para el caso de las empresas de   servicios públicos en general y sin distinción, por el artículo 33 de la Ley 142   de 1994, que reza lo siguiente:    

“Artículo 33. Facultades Especiales por la Prestación de Servicios   Públicos. Quienes presten   servicios públicos tienen los   mismos derechos y prerrogativas que esta Ley u otras anteriores, confieren para   el uso del espacio público, para la ocupación temporal de inmuebles, y para   promover la constitución de servidumbres o la enajenación forzosa de los bienes   que se requiera para la prestación del servicio; pero estarán sujetos al   control de la jurisdicción en lo contencioso administrativo sobre la legalidad   de sus actos, y la responsabilidad por acción u omisión en el uso de   tales derechos”. (Subrayas y   negrilla fuera del original).    

(iii) El anterior artículo permite concluir que   a pesar del régimen privado que cobija en principio las relaciones de las   empresas de servicios públicos privadas y mixtas en el escenario de competencia   en el que se mueven, ellas mismas pueden ser obligadas a realizar funciones   públicas o a adoptar decisiones cuya responsabilidad o control de   legalidad está en cabeza de la jurisdicción contencioso administrativa. Bajo ese   supuesto, tendrían también el deber, en los términos del artículo demandado,    “de interponer la acción de repetición en contra del servidor público   responsable” ante la imposición de una multa por parte de la   Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.    

17- La regla   jurídica que se deriva entonces del texto acusado, es demandada por el actor, porque las multas impuestas por   la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, no configuran a su   juicio, la existencia real de un daño antijurídico ni una condena en contra el   Estado, en los términos del artículo 90 superior. Las multas de la Superintendencia surgen   principalmente del incumplimiento de obligaciones de las empresas prestadoras de   servicios públicos domiciliarios, lo que denota su carácter meramente   sancionatorio y no indemnizatorio o compensatorio, como lo exige el artículo 90   superior. A su juicio, tales multas no compensan daño alguno a un particular,   por lo que en general la disposición acusada no responde al espíritu del   artículo 90 de la Constitución Política.    

En suma,   de acuerdo con lo expuesto por algunos de los intervinientes y por el Ministerio   Público, el cargo por violación del artículo 90 de la Constitución, sólo es   predicable del segundo enunciado normativo, esto es, de la obligación de las   empresas oficiales de servicios públicos domiciliarios de iniciar la acción de   repetición en contra de los servidores públicos que, por su acción u omisión,   hubieren causado la sanción impuesta por las autoridades competentes a la   empresa de servicios públicos. Por lo tanto, en esta oportunidad, la Sala   únicamente analizará el cargo por violación del artículo 90 superior, en contra   de la expresión  “La   repetición será obligatoria cuando se trate de servidores públicos, de   conformidad con el artículo 90 de la Constitución”, contenida en el artículo parcialmente   acusado.    

18.- En mérito de lo expuesto, definido el texto legal objeto de estudio y   revisado su significado desde el contexto del artículo 81.2 de la Ley 142 de   1994, le corresponde a la Corte responder el siguiente problema jurídico: ¿la   regla establecida por el Legislador en la última frase del artículo 81.2 de la   Ley 142 de 1994 según la cual la acción de repetición es procedente respecto de   los servidores públicos cuya conducta haya dado lugar a la interposición de una   multa por parte de la SSPD a empresas de servicios públicos domiciliarios,   vulnera la cláusula general de responsabilidad del Estado por daño antijurídico   y los requisitos para la procedencia de la acción de repetición, previstos en el   artículo 90 de la Constitución Política?    

Para responder este   interrogante, la Sala se concentrará inicialmente en el estudio de los   siguientes temas jurídicos que ilustrarán el análisis posterior del caso: (i) la   responsabilidad patrimonial del Estado y sus alcances; (ii) el entendimiento del   artículo 90 de la Carta; (iii) la responsabilidad de los agentes estales; (iv)   la acción de repetición y (v) la naturaleza de las multas en materia de   servicios públicos domiciliarios. Revisados estos asuntos, la Sala realizará el   análisis de los cargos planteados en la demanda para establecer la   constitucionalidad o no de la disposición acusada, en la parte final de esta   providencia.    

A.     La Responsabilidad Patrimonial del Estado.    

Orígenes de la responsabilidad patrimonial   del Estado en el ordenamiento jurídico colombiano.    

19.- Históricamente, la idea de la responsabilidad   patrimonial del Estado en nuestro país y su paulatina consolidación como   institución en el ordenamiento jurídico colombiano, fue el resultado de la   acuciosa labor hermenéutica de los jueces. En particular, de la Corte Suprema de Justicia[47] en sus orígenes, y más adelante, del   Consejo de Estado[48].    

La idea de que el tema de la responsabilidad   patrimonial del Estado fuera de creación básicamente jurisprudencial, obedeció a   dos circunstancias históricas determinantes. En primer lugar, hasta principios   del siglo XX, la tradición clásica de soberanía que imperaba en el campo   jurídico y político, reforzaba y justificaba la idea de la potestad absoluta del   Estado en el ejercicio del poder, y su correspondiente “irresponsabilidad”, por   daños a terceros. En segundo lugar, ni en la ley, ni en la Carta Política   anterior, se establecía una cláusula expresa que consagrara este tipo de   responsabilidad[49],   – en gran parte por la razón previamente enunciada -, lo que exigió respuestas   de los jueces, al actuar en casos concretos.    

20.- Así, como lo ha destacado la   jurisprudencia constitucional en otras oportunidades[50],   los fundamentos de este tipo de responsabilidad se extractaron originalmente de   normas del Código Civil, en momentos en que las nuevas realidades económicas   relacionadas con un mayor intervencionismo, favorecían la idea de la   responsabilidad estatal[51].  Se entendió entonces que la   responsabilidad patrimonial del Estado era un mecanismo de protección para los   administrados frente al aumento de la actividad del poder público, el cual podía   ocasionar daños, que requerían una mayor garantía jurídica a la órbita   patrimonial de los particulares[52].    

En consecuencia, bajo reglas de derecho   privado, la Corte Suprema de Justicia desarrolló entonces la jurisprudencia   inicial en estas materias, y tal y como lo destacó la sentencia C-644 de 2011 de   esta Corporación, con la providencia del 22 de octubre de 1896, la Corte Suprema   de Justicia sostuvo por primera vez, que “ a pesar de que las entidades   estatales eran personas jurídicas, y por tanto, irresponsables penalmente por   los daños que ocasionaran a los ciudadanos, sí  se encontraban obligadas a las reparaciones civiles por los perjuicios que   resultaren de una conducta punible imputable a los funcionarios públicos”   [53].    

A partir de este momento, se fue   consolidando paulatinamente una jurisprudencia por parte de esa Corporación, que   puede describirse en tres etapas distintas, en las que el concepto de   responsabilidad estatal fue evolucionando paulatinamente, así: (a) el de   la responsabilidad indirecta del Estado, – que suponía que las personas de derecho público   respondían por las acciones u omisiones de sus agentes, bajo el entendido de que   se trataba del hecho de otro, ante el daño causado -[54]; (b) el de la responsabilidad directa,   -que admitía que quien   provocaba el daño finalmente, era la persona natural al servicio del Estado, lo   cual implicaba en últimas, que el verdadero causante del daño era la entidad   pública de manera directa[55]-, y  (c) el de la falla del servicio[56].  .    

21.- Más adelante, con la expedición de la   Ley 167 de 1941 que le otorgaba al Consejo de Estado competencia para conocer de   acciones reparatorias dirigidas contra entidades públicas, se dio inicio a un   nuevo periodo en la evolución jurisprudencial del concepto de responsabilidad   estatal[57],    teniendo en cuenta que el Consejo de Estado creó partir de ese momento una   doctrina propia[58],   tratando de consolidar una teoría de derecho público que pudiera separarse de   los fundamentos extraídos de las instituciones del Código Civil[59].    

El sostén normativo que adoptó entonces   para el reconocimiento de la responsabilidad patrimonial de la Administración   Pública, se extrajo tanto de los artículos 2, 16 y 30 de la Constitución de   1886, – que consagraban respectivamente, el principio de legalidad, el deber del   estado de proteger la vida, honra y bienes de sus habitantes y la garantía de   los derechos adquiridos con justo título-, así como, más adelante, del Código   Contencioso Administrativo[60].   Con fundamento en estos presupuestos, el Consejo de Estado empezó a construir,   sobre la base de la idea de falla del servicio, el criterio de imputación de la   responsabilidad estatal[61],   superando la teoría civilista de la culpa[62],   fundada básicamente en la idea de daño, actuación dolosa o culposa y nexo   causal.    

En consecuencia, el Consejo de Estado, en   su amplia jurisprudencia sobre la responsabilidad extracontractual del Estado y   centrándose en la idea de la falta o falla del servicio[63]  – eje básico, en principio, del en este periodo-, derivó la responsabilidad   estatal del acto administrativo, de la expropiación u ocupación de inmuebles en   caso de guerra, de trabajos públicos, del almacenaje, de las vías de hecho y del   daño especial[64].     

En ese orden de ideas, antes de la   expedición de la Constitución de 1991, se le imputaba responsabilidad al Estado   básicamente, no por el hecho de otro, sino por el hecho propio, en razón a que   las acciones u omisiones de los agentes del Estado se consideraban   inescindiblemente vinculadas a la función pública que desempeñaban[65].    

Fundamentos de la responsabilidad patrimonial del Estado a partir de la   Constitución de 1991.    

22.- Con la Carta de 1991 y en contraste con los   antecedentes arriba mencionados, el tema de la responsabilidad patrimonial de la   Administración Pública adquirió nuevos matices. En primer lugar, a   diferencia de lo ocurrido con la constitución anterior, la Carta del 91 sí   consagró por primera vez un principio general de responsabilidad patrimonial de   la administración pública, en el artículo 90 de la Constitución.    

No obstante, más allá de ese artículo, la Constitución   también reconoció otros   principios y derechos constitucionales que apoyan la idea de responsabilidad   patrimonial del Estado, como son la primacía de los derechos inalienables de la   persona[66], la búsqueda de la   efectividad del principio de solidaridad[67]  (art. 1º CP), la idea de igualdad frente a las cargas   públicas (art. 13 C.P.), así como la obligación de proteger el patrimonio de los   asociados y de reparar los daños causados por el actuar del ente público[68], en atención a los   artículos 2, 58 y 90 de la Constitución[69].    

La responsabilidad patrimonial del Estado, se entendió   entonces también, en su reconocimiento constitucional, como un mecanismo de   protección de los administrados,   bajo el supuesto de que el Estado “es el guardián de los derechos y garantías   sociales y que debe, por lo tanto, reparar la lesión que sufre la víctima del   daño antijurídico causado”[70];  permitiendo concebir la idea   de la indemnización por los daños antijurídicos causados, incluso, frente a   aquellos daños fundados en la actividad lícita del Estado[71]. En efecto,   reiterada ha sido la jurisprudencia constitucional que reconoce esta   consagración de la responsabilidad   patrimonial del Estado en la Carta, como “una garantía constitucional de las   personas frente a los daños antijurídicos que puedan causar los distintos   órganos estatales en el ejercicio de los poderes de gestión e intervención[72].  Es más, ha dicho explícitamente esta Corporación que “la responsabilidad   patrimonial del Estado en nuestro ordenamiento jurídico tiene como fundamento el   principio de la garantía integral del patrimonio de los ciudadanos”[73].    

23.- En segundo lugar, el concepto de “daño   antijurídico” establecido en el artículo 90 superior, se transformó   efectivamente en el eje central de la idea de la responsabilidad de la   administración pública a partir de la Carta del 91, dándole un mayor énfasis a   la idea de “daño”, que a factores subjetivos como el dolo o la culpa.    

Lo anterior significó en la práctica, el paso de una   idea clásica de responsabilidad patrimonial del Estado relacionada   tradicionalmente con la falla del servicio, esto es, con la idea de una   irregular actuación estatal bien sea por la no prestación del servicio, por la   prestación irregular o por la prestación tardía[74],   a una hipótesis de responsabilidad patrimonial del Estado más amplia, ligada al  daño antijurídico[75],   bajo las consideraciones indicadas.    

En efecto, bajo la idea de daño antijurídico, se incluyeron en la protección   constitucional, no sólo los daños causados por la actividad dolosa o culpable de   la Administración o de sus agentes, sino también los daños producidos por   actividades perfectamente lícitas de la Administración, que los ciudadanos, de   algún modo, no estaban llamados a soportar. Como lo expresó en su momento la sentencia C-043 de   2004. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra:    

“…La superioridad jerárquica de las normas   constitucionales [consagrada en el artículo 90], impide al Legislador diseñar un   sistema de responsabilidad subjetiva para el resarcimiento de los daños   antijurídicos que son producto de tales relaciones sustanciales o   materiales que se dan entre los entes públicos y los administrados. La   responsabilidad objetiva en el terreno de esas relaciones sustanciales es un   imperativo constitucional, no sólo por la norma expresa que así lo define, sino   también porque los principios y valores que fundamentan la construcción del   Estado según la cláusula social, así lo exigen”[76].    

25.- Para entender con mayor precisión los alcances de   la concepción constitucional de la responsabilidad patrimonial del Estado, a   continuación revisará la Sala el contenido particular del artículo 90 de la   Constitución y sus alcances, junto con las reflexiones jurisprudenciales que han   acreditado las características más relevantes de este tipo de responsabilidad.      

B. Contenido del artículo 90 de la Carta.    

El inciso primero del   artículo 90: la responsabilidad patrimonial del Estado    

26.- El   artículo 90 de la Constitución reza lo siguiente:    

“El Estado responderá patrimonialmente por los   daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción   o la omisión de las autoridades públicas.    

“En el evento de ser condenado el Estado a la   reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido   consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente   suyo, aquel deberá repetir contra éste”. (Las negrillas se encuentran   fuera del original).    

Una lectura cuidadosa de la norma en mención, permite   evidenciar que en ella, hay dos premisas jurídicas distintas, aunque claramente   relacionadas entre sí: la primera trata de la responsabilidad patrimonial del   Estado, y del deber de responder por el daño antijurídico que le sea   imputable generado por la acción o la omisión de las “autoridades públicas”;   y la segunda, trata de la responsabilidad del servidor público por el   daño antijurídico causado con su conducta dolosa o gravemente culposa como   “agente estatal”, y del deber del Estado de actuar en repetición[77].    

El fundamento de la responsabilidad   patrimonial del Estado a la que alude el primer inciso, se centra como hemos   visto, en el daño antijurídico, mientras que en el segundo, se trata de la   responsabilidad personal de sus agentes, que “sólo ocurre en aquellos eventos   en que el daño antijurídico y la condena sobreviniente [sean] consecuencia del   obrar doloso o gravemente culposo del agente” [78].    

27.- Partiendo de estas diferencias, debemos   destacar del primer inciso del artículo 90 superior, varios elementos relevantes que caracterizan la   responsabilidad patrimonial del Estado desde el punto de vista   constitucional,  así:    

(i)  El mandato que propone el   inciso primero del artículo 90 constitucional, en primer lugar, es imperativo[79]: ordena al Estado responder   patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables[80],   concediendo paralelamente a los asociados, la protección a sus derechos y la   garantía de una eventual indemnización, ante daños antijurídicos que pueda   generarle el Estado. La   jurisprudencia de esta Corporación ha reconocido esta garantía, al sostener que:        

“…el actual régimen   constitucional establece la obligación jurídica a cargo del Estado de   responder por los perjuicios antijurídicos que hayan sido cometidos por la   acción u omisión de las autoridades públicas, lo cual implica que una vez   causado el perjuicio antijurídico y que éste le sea imputable al Estado, se   origina un traslado patrimonial del Estado al patrimonio de la víctima por   medio del deber de indemnización.”[81]  (Subrayas y negrilla fuera del original).    

(ii)  En el mismo sentido,   el inciso primero del artículo 90 superior, consagra una cláusula general de responsabilidad   patrimonial del Estado[82], como lo ha reconocido la jurisprudencia   constitucional y administrativa en varias oportunidades[83]. Ello supone que lo señalado en el artículo   90-1 de la Carta, incluye en   principio, -o debería incluir-, “todos los daños antijurídicos causados por   las actuaciones y abstenciones de los entes públicos”[84].    

De   este modo, aunque existan   diferencias entre los distintos regímenes de responsabilidad del Estado   propuestos por el Legislador[85] como lo   destacó la sentencia C-333 de 1996 M.P. Alejandro Martínez Caballero, esos   diversos regímenes a partir de la Carta de 1991, debe considerarse   “englobados por el Constituyente bajo la noción de daño antijurídico”[86].    

(iii) Por otra parte, el inciso primero del artículo   constitucional descrito, no   establece distinciones frente a los diversos ámbitos de actuación de las   autoridades públicas[87].   En consecuencia, debe entenderse que la responsabilidad que plantea el artículo   constitucional se extiende a todas las autoridades estatales, siendo   ésta:      

“…una responsabilidad de carácter institucional,   que abarca no sólo el ejercicio de la función administrativa, sino todas las   actuaciones de todas la autoridades públicas sin importar la rama del poder   público a que pertenezcan, lo mismo cuando se trate de otros órganos   autónomos e independientes creados por la Constitución o la ley para el   cumplimiento de las demás funciones del Estado”[88].    

Ahora bien, aunque el Estado desarrolla sus funciones por medio de   órganos a cargo de agentes, funcionarios o autoridades públicas, sus actos le   resultan siempre imputables directamente al ente público[89]. En efecto, la personalidad jurídica y política reconocida a los   órganos del Estado, le confieren capacidad para desarrollar y ejecutar sus   fines, y para constituirse en el centro de la imputación jurídica en lo que   tiene que ver con sus competencias, lo que le permite a los asociados formular   en su contra las pretensiones de responsabilidad patrimonial que le correspondan[90].    

Así   mismo, debe recordarse que la   responsabilidad patrimonial del Estado puede involucrar la acción u omisión de   particulares que ejercen funciones públicas.   De hecho, aunque la asunción de   este tipo de funciones por parte de los particulares, no modifique su estatus   jurídico ni les otorgue la categoría de servidores públicos[91], sí genera para ellos un incremento de sus   responsabilidades frente al Estado y la sociedad. Por ende, los particulares, en el ejercicio de tales funciones,   también pueden llegar a ser considerados responsables patrimonialmente por sus   conductas dolosas o gravemente culposas en el ejercicio de competencias. La   Constitución Política, en efecto, promueve y autoriza la participación de los   particulares en el cumplimiento de los fines del Estado y en el desarrollo de   las funciones públicas y administrativas (arts. 123 y 210 C.P.), de manera tal,   que de acuerdo con el régimen legal aplicable, también los particulares pueden   llegar a ser responsables patrimonialmente en ejercicio de sus funciones   públicas, como si se tratara de agentes estatales, si se acreditan las conductas   de dolo y culpa grave en el ejercicio de las mismas, que exige el ordenamiento[92].    

(iv) El artículo 90-1, establece claramente dos requisitos   para que opere la responsabilidad patrimonial del Estado, a saber: (a) que haya   un daño antijurídico causado a un administrado[93];   y (b) que éste sea imputable al Estado[94] – esto es, que se presente una relación de causalidad material[95] entre el daño antijurídico y el órgano estatal   correspondiente-, con ocasión   de la acción u omisión de una autoridad pública[96].    

La jurisprudencia constitucional en   diversas sentencias, al hablar de las exigencias para la configuración de la   responsabilidad patrimonial del Estado, en ocasiones, señala no dos, sino   tres requisitos derivados del artículo constitucional en mención. En efecto, en   la sentencia C-892 de 2001[97],   se señaló que la doctrina y la   jurisprudencia constitucional, exigen la presencia de tres requisitos para la   configuración de la responsabilidad mencionada: una acción u omisión de una   entidad pública, un daño antijurídico, y una relación de causalidad material   entre el primero y el segundo.[98]  En ese mismo sentido, la   sentencia C-338 de 2006[99]  señala que:    

“[La   [r]esponsabilidad patrimonial del Estado se presenta cuando se produce i) un   daño antijurídico que le sea imputable, ii) causado por la acción o la omisión   de las autoridades públicas, y iii) existe una relación de causalidad entre el   daño antijurídico y la acción u omisión del ente público”[100].    

Por su parte, la sentencia C-965 de 2003.   M.P. Rodrigo Escobar Gil,  sostiene que uno de los presupuestos o   requisitos sine qua non para que surja la responsabilidad patrimonial de   la administración, es la existencia de una relación de causalidad material entre   el daño antijurídico y la acción u omisión de la entidad pública, por lo que una   consecuencia natural de la ausencia de dicha relación causal, es la   imposibilidad jurídica de imputar al Estado y a sus agentes la realización del   daño y el reconocimiento de una reparación o indemnización en favor de la   víctima o perjudicado.    

En el caso de la jurisprudencia del   Consejo de Estado se destaca que de manera general, se proponen en estos casos   dos requisitos, que se describen  de la siguiente forma:     

“Según lo prescrito en el artículo 90 de la Constitución Política, la   cláusula general de la responsabilidad […] del Estado tiene como fundamento la   determinación de un daño antijurídico causado a un administrado, y la imputación   del mismo a la administración pública, tanto por la acción, como por la omisión   de un deber normativo”[101].     

Para la Sala, independientemente de si se   alegan dos o tres requisitos derivados del artículo 90 superior, – que vistos en   conjunto incluyen en ambos casos las exigencias propias de esa disposición   constitucional pero que se presentan de manera diferente, -la determinación de   la responsabilidad patrimonial del Estado requiere para su demostración   básicamente: la existencia de un daño   antijurídico, causado por la acción o la omisión de las autoridades públicas,   que le sea imputable al estado, y donde exista una relación de causalidad entre   el daño antijurídico y la acción u omisión del ente público, que es de la que se   desprende la imputabilidad estatal.    

                                               

(v)  Por último, el inciso primero que se describe, no   limita la responsabilidad del Estado a un ámbito en particular, como puede ser   la responsabilidad extracontractual del Estado, por ejemplo. En efecto, la   noción de daño antijurídico es aplicable tanto al ámbito contractual y   precontractual, como al extracontractual, porque no se evidencian restricciones   constitucionales en la materia, y así lo ha entendido también la Corte   Constitucional, al señalar que:    

“[E]l inciso primero del artículo 90 consagra la   cláusula general de responsabilidad patrimonial del Estado y comprende, por   ende, no sólo la  responsabilidad extracontractual sino también el sistema   de responsabilidad precontractual (derivado de la ruptura de la relación   jurídico-administrativa precontractual) así como también la responsabilidad   patrimonial del Estado de carácter contractual”[102].    

En este sentido, el Consejo de Estado ha   reconocido igualmente que el artículo 90 superior, “es el tronco en el que   encuentra fundamento la totalidad de la responsabilidad patrimonial del Estado,   trátese de la responsabilidad contractual o de la extracontractual”[103].    

Con todo, como el eje central de la   responsabilidad estatal prevista en el inciso primero del artículo 90   constitucional gira en torno a la noción de “daño antijurídico”, revisará la   Sala a continuación, lo que se ha entendido por este concepto, aunado a la   noción de “imputación” al Estado, que terminan siendo elementos determinantes en   la atribución de responsabilidad estatal.    

El concepto de daño antijurídico    

28.- La noción de daño antijurídico a la que se   refiere el artículo 90 superior, es un concepto normativo  parcialmente indeterminado, que no tiene,   lastimosamente, una definición explícita en la Carta. No obstante, la   jurisprudencia constitucional ha dotado a la noción de un contenido normativo   particular, mediante una interpretación sistemática e histórica de la   disposición constitucional, que puede ser revisada, entre otras, en la Sentencia   C-333 de 1996. M.P. Alejandro Martínez Caballero.    

Entre los elementos históricos y   originarios de análisis, la Corte encontró que la Asamblea Nacional   Constituyente tomó en consideración para la noción de daño antijurídico   propuesta en nuestra constitución, la expresión del artículo 106 de la   Constitución española que consagraba el derecho de los particulares a ser   indemnizados por toda lesión que sufrieran en sus bienes y derechos, por parte   del Estado, salvo fuerza mayor o el funcionamiento de los servicios públicos.   Siguiendo la doctrina española, la noción del daño antijurídico se entendió en   nuestro contexto, como el perjuicio que le es generado a una persona y   que ésta no tiene el deber jurídico de soportar, siendo la indemnización   correspondiente, no el resultado de un mecanismo sancionatorio impuesto en   contra del “agente estatal” que causa el daño, sino como un reconocimiento   dirigido a lograr la adecuada reparación de la víctima[104].    

29.- Bajo tales supuestos, la Corte reconoció que la fuente de la responsabilidad patrimonial del Estado   de la que habla el artículo 90 de nuestra constitución, funda sus bases   particularmente  en la noción de daño antijurídico[105] imputable al Estado[106].    

La antijuricidad del daño, en consecuencia,  ocurre, en principio, cuando la actuación   del Estado no se encuentra justificada, bien sea porque (i) no existe un   título jurídico válido que autorice o admita el daño causado, -caso en el que el   Estado no está legitimado para producir la afectación correspondiente-, o (ii)   cuando el daño excede las cargas que normalmente un individuo en la sociedad  está obligado a soportar[111].     

En ese orden de ideas, el daño antijurídico   se ha descrito por la jurisprudencia contencioso administrativa, como “la   lesión de un interés legítimo, patrimonial o extrapatrimonial, que la víctima   no está en la obligación de soportar”[112].    

30.- Ahora bien, para obtener la indemnización por un daño antijurídico   propinado por el Estado[113],   se requeriría además, que la lesión sea el resultado del cumplimiento regular o   irregular de las obligaciones estatales o del incumplimiento de las mismas[114]. En palabras de la   Corte, “en la responsabilidad del Estado, el daño no es sólo el resultado de   una actividad irregular o ilícita, sino también del ejercicio de una actuación   regular o lícita…”[115].   En efecto, no todo daño   antijurídico supone una conducta antijurídica de la Administración. Ésta también   puede ser legítima[116],   como se desprende del espíritu de la responsabilidad patrimonial del Estado,   consagrado en la Carta.    

No obstante, un daño no es antijurídico y por   consiguiente no se derivará de él responsabilidad patrimonial por parte del   Estado, cuando se trata de una lesión o carga que los asociados están    obligados a aceptar, teniendo   en cuenta que “puede existir un daño que (…) constituya (…) una molestia,   [pero] que, en beneficio del interés general, halle justificación   constitucional”[117].  En otras palabras, no   toda lesión o daño resulta antijurídico, ni debe ser reparado por el Estado. Con   todo, para determinar si un   daño es o no antijurídico,   deben revisarse en cada caso sus circunstancias, en especial, si existen   causales de justificación para la Administración que admitan que la persona, en virtud de normas legales u otros   factores, tiene el deber de   soportar el daño que se le infringió, según corresponda. Como lo recuerda la sentencia C-965 de 2003. M.P.   Rodrigo Escobar Gil:    

“…cuando el daño no reviste el carácter de   antijurídico, en razón a que recae sobre un interés que no goza de la tutela del   derecho o que el sujeto pasivo tiene el deber jurídico de soportar en detrimento   de su patrimonio, no se configura la responsabilidad del Estado y éste no se   obliga a pagar una indemnización”. (Cursivas fuera del original).    

31.- De cualquier modo, la concepción general del daño   antijurídico a partir de la idea de que éste se configura cuando quien lo   sufre no estaba obligado a soportarlo, constituye entonces según esta   Corporación[118],   otra forma de plantear el principio constitucional según el cual, la actividad   de la administración estatal debe respetar la igualdad frente a las cargas   públicas impuestas por el Estado (Art. 13 C.P.). Esta idea se traduce, entre las   causales de imputación, en el fundamento del “daño especial”, que resalta   que la sociedad está obligada a indemnizar el daño excepcional o anormal   ocurrido como consecuencia de la actividad lícita del Estado, cuando una   actividad  desplegada en interés de la colectividad puede lesionar sin más   a sólo algunos individuos de esa colectividad, afectándose con ello el principio   de equidad[119].    

30.- Por último, aunque el daño antijurídico es un elemento sine qua non  de la responsabilidad patrimonial del estado,  no es el único requisito   para que se dé la obligación de reparación[120].   En efecto, aún existiendo un   daño antijurídico concreto, se debe acreditar, como vimos, la existencia de un vínculo causal entre el daño y la actividad pública   desplegada, de manera tal que   el mismo pueda ser atribuido a una actuación u omisión de la autoridad pública,   que pueda serle imputable al Estado.    

Con todo, la imputación del daño, no debe   confundirse con su causación material[121].   De acuerdo con el principio de imputabilidad, la indemnización del daño   antijurídico le corresponde al Estado, cuando exista además, un título   jurídico de atribución, “es decir, cuando de la voluntad del constituyente o   del Legislador pueda deducirse que la acción u omisión de una autoridad pública,   compromete al Estado con sus resultados”[122].    

El inciso segundo del artículo 90   constitucional: La responsabilidad de los agentes estatales y de los   particulares que cumplen funciones públicas.    

32.- El inciso segundo del artículo 90 superior, reza   lo siguiente: “En el evento de ser condenado el Estado a la reparación   patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la   conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquel deberá   repetir  contra éste”. (Las negrillas se encuentran fuera del original).    

La disposición enunciada, da cuenta de   la responsabilidad patrimonial de los agentes estatales cuando el Estado   sea condenado patrimonialmente por un daño antijurídico generado a partir   de la conducta dolosa o gravemente culposa del agente en cuestión.   También destaca la atribución que el Constituyente le da a la Administración, de   repetir el valor de la condena, frente al funcionario o agente responsable.    

Al respecto, recuerda la Corte que los fundamentos para la adopción del régimen   de responsabilidad de los servidores públicos se encuentran consagrados en   diversos artículos de la Carta a saber: “en los artículos 6º -los servidores   públicos son responsables por infringir la Constitución y la ley, y por omisión   o extralimitación en el ejercicio de sus funciones-; 90 –en los eventos en que   el Estado sea condenado a responder patrimonialmente, deberá repetir contra sus   agentes cuando el daño antijurídico haya sido consecuencia de la conducta dolosa   o gravemente culposa de éstos-; 121 –ninguna autoridad del Estado podrá ejercer   funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley-; 123 –los   servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad, y ejercerán   sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento-,   y 124 –la ley determinará la responsabilidad de los servidores públicos y la   manera de hacerla efectiva”[123].    

Como lo evidencian las anteriores   disposiciones constitucionales, en el sistema jurídico colombiano la   responsabilidad del servidor público tiene diferentes manifestaciones, que se   derivan de la necesidad de proteger de manera específica diferentes bienes   jurídicos[124].  En el caso concreto de la   norma que nos ocupa, relacionada con la responsabilidad de los agentes frente al   daño antijurídico imputable al Estado, al revisar el inciso segundo del artículo   90 superior, la antijuridicidad que propone el artículo constitucional para el   caso de los servidores responsables, surge, en contraste con el primer inciso,   de la conducta de los agentes estatales, esto es, de un factor subjetivo[125], y no del daño antijurídico  concreto propuesto en el primer inciso. La Corte al respecto ha sostenido, en la   sentencia C-338 de 2006. M.P.   Clara Inés Vargas, que si bien:    

“[L]a institución constitucional   de la responsabilidad patrimonial del Estado se configura con base en un   criterio netamente objetivo, fundada en el daño antijurídico sufrido por   la víctima, no es menos cierto que el propio constituyente consagró   también un régimen de responsabilidad de los servidores públicos que se   estructura a partir de unos criterios normativos de imputación que le dan un   carácter subjetivo, como son la conducta dolosa o gravemente   culposa del servidor público”. (Cursivas y negrilla fuera del   original).    

33.- Del mandato del artículo 90 inciso 2, se extraen   entonces dos reglas, según lo ha reconocido esta Corporación:    

 “(i) el Estado se encuentra obligado a   repetir contra sus agentes, siempre que se dicte una condena a su   costa y cuando se hubiere acreditado que el agente que dio lugar a ella   actuó con dolo o culpa grave; y (ii) que los agentes estatales que ocasionen un   daño deben responder patrimonialmente, siempre y cuando la administración   pública haya resultado condenada y se demuestre la culpa grave o   el dolo del agente”[126].   (Cursivas  y negrilla fuera del original).    

34.- Frente al inciso en comento además, se ha dicho en la   jurisprudencia constitucional, que la responsabilidad patrimonial de los servidores del Estado establecida en   el artículo 90 superior, tiene fines preventivos y retributivos[127].     

En cuanto a los primeros,   se ha señalado que el inciso   segundo del artículo 90 de la Carta, se enmarca dentro de artículos   constitucionales propuestos por el Constituyente, con el objetivo de: (i)   promover una toma de conciencia en el servidor público sobre la importancia de   su misión, en el cumplimiento de los fines del Estado y en el cumplimiento de   sus tareas[128]; de (ii) fortalecer el compromiso que debe tener el   servidor público con la función o labor que está llamado a desempeñar en defensa   del interés general y garantía del patrimonio público (C.P. art. 2°)[129]  y de (iii) garantizar el   fortalecimiento de principios superiores   como la moralidad pública, y la eficiencia y eficacia administrativa (C.P. art.   209)[130]. En   este punto, como lo ha sostenido precisamente esta Corporación con anterioridad,   sin los “mecanismos   procesales para poder vincular a los funcionarios con el objeto de determinar si   su conducta dolosa o gravemente culposa es la causa de la condena impuesta por   el juez a la entidad, el Estado se encontraría sin herramientas para la defensa   de la integridad de su patrimonio y para preservar la moralidad pública”[131]    

“…la responsabilidad patrimonial de los   servidores del Estado “no es de carácter sancionatorio (ni penal ni   administrativo), sino resarcitorio[136],   toda vez que la acción de reembolso que consagra el artículo 90 de la   Constitución está prevista “para que el Estado la ejerza con el único   propósito de reintegrar a las arcas públicas el valor de la condena que hubo   de pagar como consecuencia del actuar doloso o gravemente culposo de sus   agentes”.[137]   (Negrillas y cursiva fuera del original).    

35.- Cabe precisar, en todo caso,   que la responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado a   la que se alude el artículo en mención, siguiendo nuestro ordenamiento   constitucional, incluye a los particulares que cumplan funciones públicas[138]. También, según   lineamientos de la Corte Constitucional, deben ser incluidos en los alcances de   este inciso, los exfuncionarios públicos[139]  y los delegantes que actúan con dolo o culpa grave buscando escudarse en sus   delegatarios, en materia contractual[140].    

36.- Por otra parte, como  la Carta no señala en concreto los mecanismos procesales por   medio de los cuales debe hacerse efectiva la repetición propuesta por el   artículo constitucional estudiado, el Legislador, en ejercicio de su libertad de   configuración[141]  y en desarrollo del inciso constitucional en mención, desplegó a través   de la acción de repetición,- y de otros medios relacionados-, mecanismos   procesales para dar cuenta de esta obligación estatal. La acción de repetición,   en consecuencia, tal y como lo resalta la sentencia C-285 de 2002, M.P.   Jaime Córdoba Triviño:    

“[S]e orienta a la protección del   patrimonio del Estado; de allí que éste se halle legitimado para perseguir   una indemnización por parte de aquellos agentes estatales que se   han distanciado gravemente de sus deberes funcionales y que han generado una   condena reparatoria”[142],  en su contra.    

37.- Por último, podría   suponerse de la redacción del artículo 90 constitucional en su inciso segundo, y   de lo mencionado hasta el momento en esta providencia y en las otras   providencias constitucionales que se han citado, que la exigencia de una   condena previa en contra del Estado, resulta ser un requisito sine qua   non  para la prosperidad de la acción de repetición contra los agentes estatales   responsables. Esta interpretación pudo desprenderse originalmente de la Sentencia C-430 de 2000[143], en la que   se indicó “que sólo después de que se declare la responsabilidad y se condene   a la entidad pública, es cuando ésta puede repetir contra el funcionario”.    

Sin embargo, aunque la   jurisprudencia constitucional y administrativa alude reiteradamente al tema de   “condena” al estudiar este artículo, en la sentencia C-338 de 2006, M.P. Clara Inés Vargas[144],   la Corte aclaró el alcance de esta expresión normativa y del precedente   anteriormente mencionado, al estudiar si la conciliación, como una forma de   terminación del conflicto propuesta por el Legislador, estaba realmente excluida   o no de la idea de “condena” del artículo 90 de la Constitución, como fundamento   de la acción de repetición. Por su importancia, se citan a continuación  apartes   relevantes de la sentencia en mención, así:    

“En cuanto al primer cargo, atinente a la supuesta exigencia   constitucional de una condena como “conditio sine qua non” para el ejercicio de   la acción de repetición, encuentra la Corte que no le asiste razón al accionante   (…).    

(…) Como lo que se pretende a través del ejercicio de la acción de   repetición es la recuperación, por parte del Estado, del monto de la   indemnización  que ha tenido que reconocer y pagar en razón del daño antijurídico  derivado del comportamiento doloso o gravemente culposo de alguno de sus   agentes, ningún sentido tendría el circunscribir la posibilidad de repetir   contra tal agente a los eventos de existencia de una condena, cuando en el   ordenamiento jurídico existen otros mecanismos a través de los cuales se puede   establecer, en forma igualmente fehaciente y sin menoscabo alguno de las   garantías fundamentales, la cabal existencia del daño antijurídico,  e inclusive la concurrencia de un comportamiento doloso o gravemente culposo del   agente generador del mismo cuando.    

En el trámite del presente proceso se ha hecho alusión a un   pronunciamiento de esta Corporación que, en principio, parecería dar la razón al   actor en el sentido de establecer que la existencia previa de una condena   constituiría requisito indispensable para el ejercicio de la acción de   repetición. Tal pronunciamiento está contenido en la Sentencia C-430 de 2000   (…).    

(…) Sin embargo, no puede   perderse de vista el contexto dentro del cual se produjo dicha afirmación por   parte de la Corte (…).    

(…)Se cuestionaba, en efecto, en la demanda que dio   lugar a tal pronunciamiento, la constitucionalidad del artículo 78 del Código   Contencioso Administrativo en cuanto comportaría una violación del artículo 90   superior ya que, de acuerdo con dicho precepto constitucional, sólo el Estado es   quien responde patrimonialmente en relación con los daños antijurídicos que le   sean imputables, luego las víctimas no podrían reclamar de sus agentes la   reparación patrimonial de los daños que hubieren padecido y que sea derivada de   una acción u omisión de los mismos.    

Al pronunciarse sobre tal cargo de   inconstitucionalidad, la Corte hizo, en efecto, la aseveración citada, pero   agregó que “la demanda que pueda incoar el perjudicado contra la entidad   responsable o contra su agente, de manera conjunta o independientemente, no   contraviene el artículo 90 de la Constitución, porque la norma acusada no   autoriza que se pueda perseguir exclusivamente al funcionario, sin reclamar la   indemnización del Estado”.    

No puede concluirse, en consecuencia, que la citada   afirmación de la Corte, en el sentido de que sólo puede perseguirse al   funcionario después de que se haya resuelto mediante sentencia la condena del   Estado, signifique que la   condena constituya un requisito insoslayable de procedibilidad en relación con   la acción de repetición, por cuanto, como se ha dicho, tal afirmación estaba   encaminada a precisar los fundamentos de la exequibilidad del precepto contenido   en el artículo 78 delo C.C.A., sin que ello impida que, como en efecto   ocurre, puedan existir otros mecanismos equivalentes a la condena   mediante sentencia e igualmente generadores de la posibilidad legítima de   ejercer dicha acción de repetición, tales como la conciliación   y demás formas de solución de conflicto autorizadas por la ley.    

(…) la Corte encuentra que no le asiste razón al accionante en cuanto   tal limitación no puede deducirse siquiera de una interpretación literal de   la norma superior (en cuanto el constituyente no introdujo en el texto   término alguno que denote exclusividad o taxatividad).    

Menos aún, puede deducirse la pretendida limitación de   una interpretación teleológica de la misma, en cuanto su sentido apunta a asegurar que, en todos   los casos de pronunciamiento de sentencia condenatoria (derivada de la conducta   dolosa o gravemente culposa de un agente estatal), haya lugar al ejercicio de la   acción de repetición, sin que ello signifique, en manera alguna, que sólo sea   procedente la acción de repetición como consecuencia de una sentencia   condenatoria.    

Existen, en efecto, en el ordenamiento vigente, otras   formas de determinación de la responsabilidad del Estado, igualmente   legítimas y expresamente reconocidas como mecanismos alternativos idóneos para   la solución de conflictos, caracterizados por su celeridad y, entre ellas,   precisamente la conciliación (prejudicial y judicial), que encuentra su   fundamento jurídico en el artículo 116 de la Constitución.    

Cabe recordar, que en Sentencia anterior, la C-160 de   1999, esta Corporación ya había señalado que la conciliación en cuanto a sus   efectos puede equipararse a la sentencia judicial: “(…) Ello implica, por   consiguiente, que las actuaciones de los árbitros o de los conciliadores, así   como las respectivas decisiones, sean equiparables en cuanto sus efectos a los   de una sentencia judicial.(…)”. (Subrayas fuera   del original).    

38.- De la sentencia   anterior, en consecuencia, pueden extraerse por el momento, las siguientes   consideraciones: (i) la “condena” en contra del Estado no es el único   requisito para la acción de repetición en los términos del artículo 90   constitucional, ya que (ii) existen   otras formas de determinación de la responsabilidad patrimonial del Estado,   igualmente legítimas y expresamente reconocidas por la ley, como son los   mecanismos alternativos e idóneos para la solución de conflictos, que generan la   posibilidad válida de ejercer dicha acción de repetición a partir de ellos.   (iii)  En el caso concreto, la conciliación se entendió como uno de dichos mecanismos   alternativos idóneos para la solución de conflictos, equivalentes a la condena.    

39.- Una  vez revisados los alcances del inciso segundo del artículo 90 superior, resulta   pertinente analizar, el tema de los dispositivos procesales diseñados por el   Legislador para desarrollar la repetición de la que habla esta norma   constitucional.    

C. Naturaleza y alcance de la   Acción de Repetición.    

40.- Teniendo en cuenta que la Carta no   estipuló de una manera expresa los mecanismos procesales por medio de los cuales   debía hacerse efectiva la repetición por parte del Estado, el Legislador, en   ejercicio de su libertad de configuración, dispuso en principio, algunas   modalidades procesales  de diferente orden, de las cuáles, la principal, es la   acción de repetición.    

La acción de repetición, ha sido concebida como un mecanismo constitucional y legal, de carácter judicial[145],   destinado a obtener el reintegro[146], o “el resarcimiento del detrimento patrimonial  del Estado, como consecuencia del reconocimiento indemnizatorio  efectuado por éste, proveniente de una condena, conciliación u otra   forma de terminación de un conflicto[147],   por el daño antijurídico infringido a un tercero, causado por una   conducta dolosa o gravemente culposa de un servidor público o de un tercero en   desarrollo de funciones públicas”[148].   En la sentencia C-778 de 2003[149],   la Corte Constitucional se refirió a la mencionada acción, así:    

“… La acción de repetición se define como el medio   judicial que la Constitución y la ley le otorgan a la Administración Pública   para obtener de sus funcionarios o ex funcionarios el reintegro del monto de la  indemnización que ha debido reconocer a los particulares como resultado   de una condena de la jurisdicción contencioso administrativa por los   daños antijurídicos que les haya causado”. (Negrilla fuera del original).    

41.- La jurisprudencia constitucional y administrativa ha   reconocido de manera genérica, algunas características propias de la acción de   repetición que pueden sintetizarse así:    

(i) Se trata de una acción autónoma[150], de   carácter obligatorio[151],   que le compete ejercer exclusivamente al Estado. La Corte ha sostenido que, “…si   al Estado se le impone judicialmente condena porque se le declara   patrimonialmente responsable de un daño antijurídico respecto de la víctima, esa   sentencia es de obligatorio cumplimiento. En ese orden de ideas…el artículo 90   superior le impone el deber de iniciar una acción de repetición para obtener el   reembolso de lo pagado.”[152]  La jurisprudencia contencioso administrativa, a este respecto ha sostenido a   este respecto que:    

“El artículo 90 de la Constitución Política, contiene un   mandato imperativo, coercitivo y de carácter explícito, dirigido al Estado, al   ordenarle el inicio de la acción de repetición”[153].    

La obligatoriedad que se describe, genera que sólo la   entidad pública declarada patrimonialmente responsable, pueda ejercer la acción   de repetición, lo que significa que ni los afectados, ni los ciudadanos, pueden   presentar directamente la demanda correspondiente.    

(ii) La acción de   repetición, es una acción que para su prosperidad, según   la jurisprudencia de ésta Corte, exige los siguientes presupuestos: (a) la existencia de condena impuesta por la   jurisdicción contencioso administrativa para reparar los perjuicios   antijurídicos causados a un particular[154].  (b) que el daño antijurídico haya sido consecuencia de la conducta dolosa   o gravemente culposa del servidor, agente estatal o antiguo funcionario público;   y (c) que la entidad condenada haya pagado la suma de dinero determinada   por el juez en su sentencia[155],   ya que es a partir de ese momento que se considera causado el detrimento   patrimonial  del Estado. Ahora bien, nótese que la primera de estas   exigencias, puede encontrarse reseñada en diversas providencias de esta   Corporación que han revisado el tema, y en la jurisprudencia reiterada de la   jurisdicción contencioso administrativa. No obstante, ya que frente a este   aspecto la sentencia C-338 de 2006[156]  antes mencionada se pronunció, incluyendo la conciliación y las demás formas de   terminación de un conflicto establecidas por el Legislador como materialización   de ese requisito, los mecanismos alternativos de resolución de conflictos deben   ser entendidos como supuestos válidos para la  declaración de la   responsabilidad patrimonial del Estado y de la primera exigencia que aquí se   propone.    

A este respecto, la jurisprudencia del Consejo de   Estado[157]  ha precisado también, que como en la acción de repetición la Administración obra   en calidad de demandante, le incumbe acreditar oportuna y debidamente los   siguientes hechos: (i) que surgió para el Estado la obligación de reparar un   daño antijurídico, bien sea por condena judicial debidamente ejecutoriada, por   conciliación o por otra forma de terminación de un conflicto, originada en el   actuar de uno de sus servidores, ex funcionarios o agente en ejercicio de   funciones públicas; (ii) que el Estado pagó totalmente la obligación, con el   consecuente detrimento patrimonial; (iii) que el demandado, a quien debe   identificar de manera precisa, es o fue agente del Estado, para lo cual debe   acreditar tal calidad o el cargo desempeñado; (v) que el funcionario que dio   origen al pago actuó con dolo o con culpa grave; (vi) que el daño   antijurídico fue consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa del   demandado[158].    

(iii) La repetición es una acción con pretensión resarcitoria o   indemnizatoria[159].   Se trata de una acción de reparación directa intentada por la administración en   contra del agente que ha causado el daño con  su actuación dolosa o   gravemente culposa. Así lo sostuvo la Sala Plena del Consejo de Estado en auto   del 8 de abril de 1994 (AR-001) al afirmar que ‘lo pretendido en últimas, es   el reembolso de lo pagado como consecuencia de un reconocimiento indemnizatorio   previamente decretado por la jurisdicción”. Este carácter indemnizatorio de   la acción de repetición, es reconocido también por la jurisprudencia   constitucional, entre otras, por la sentencia C-778 de 2003 M.P. Jaime Araujo   Rentería.    

(v)  El término de caducidad  de la acción de repetición es de dos años, que se cuentan a partir del día   siguiente al de la fecha en que se hubiere realizado el pago total por parte de   la respectiva entidad pública (arts. 136 numeral 9° C. C. A. y 11 de la Ley 678   de 2001). Este plazo, fue hallado constitucional por esta Corporación, en la   sentencia C-831 de 2001, “bajo   el entendido que el término de caducidad de la acción empieza a correr, a partir   de la fecha en que efectivamente se realice el pago, o, a más tardar, desde el   vencimiento del plazo de 18 meses previsto en el artículo 177 inciso 4 del   Código Contencioso Administrativo”.[162] Igualmente, en la sentencia C-394 de 2002   se especificó que si el pago se hace en cuotas, “el término de caducidad   comenzará a contarse  desde la fecha del último pago”, observando que la   caducidad en estos casos se cuenta siguiendo el mismo condicionamiento   establecido en la Sentencia C-832 de 2001[163].    

(vi) Legalmente, el ordenamiento   jurídico colombiano ya había reconocido antes de la Ley 678 de 2001 que regula a   plenitud la acción de repetición, disposiciones relacionadas con la misma   figura. En efecto, tal y como   lo sostuvo la sentencia T-1257 de 2008.   M.P. Jaime Araujo Rentería:      

“Con anterioridad a la Constitución Política de 1991,   distintos textos legales consagraron la acción de repetición: (i) los Decretos   150 de 1976 (arts. 194 y ss.) y 22 de 1983 (arts. 290 y 297), establecieron la   responsabilidad patrimonial de los agentes públicos en la actividad contractual;   (ii) el Decreto 01 de 1984 (arts. 77 y 78), Código Contencioso Administrativo,   fijó la responsabilidad genérica de los servidores públicos por daños   ocasionados con culpa grave o dolo en el ejercicio de sus funciones; (iii) los   Decretos 1222 (art. 235) y 1333 de 1986 (art. 102), al adoptar los Códigos de   Régimen Departamental y Municipal, respectivamente, autorizaron a los entes   territoriales para repetir contra quienes hubieren efectuado elecciones,   nombramientos o remociones ilegales de funcionarios[164].    

En vigencia de la actual Constitución, la   Ley 80 de 1993 (art. 54), reguló la materia en el marco de la actividad   contractual del Estado[165];   la Ley 136 de 1994 (art. 5°), hizo lo propio en el ámbito de la administración   municipal;  la Ley 270 de 1996 (arts. 65[166],   71[167]  a 74), consagró el mecanismo en cuanto en lo que se refiere a funcionarios y   empleados judiciales;  la Ley 446 de 1998 (arts. 31, 42-8 y 44-9)   estableció el deber de promover la acción de repetición cuando las entidades   públicas resultaren condenadas, o hubieren conciliado, por una actuación   administrativa originada en culpa grave o dolo de un servidor o ex servidor   público[168].    

(vii) En cuanto a las modalidades legales más relevantes y vigentes en   materia de  reconocimiento de la acción de repetición, tenemos en la   actualidad las siguientes:    

(a) La acción de repetición, que hoy regula el artículo 142   de la Ley 1437 de 2011, – Nuevo Código Contencioso Administrativo-, expresamente   señala que cuando el Estado haya tenido que hacer un reconocimiento   indemnizatorio con ocasión de una condena, conciliación u otra   forma de terminación del conflicto, como consecuencia de la conducta dolosa   o gravemente culposa del servidor, ex servidor o particular en ejercicio de   funciones públicas, la entidad respetiva deberá repetir contra estos lo pagado[169].    

(b) Una segunda forma, corresponde al   llamamiento en garantía de que trata el inciso 2 del artículo 142 de la Ley 1437 de 2011, Nuevo Código   Contencioso Administrativo[170].   Ese inciso sostiene que la pretensión de   repetición, también puede intentarse por el Estado mediante el llamamiento en   garantía del servidor o ex servidor público o del particular en ejercicio de   funciones públicas, dentro del proceso de responsabilidad contra la entidad   pública.    

En efecto, para la Corte no existe objeción   constitucional cuando en el proceso de responsabilidad patrimonial del Estado,   éste solicite la vinculación del servidor público mediante el llamamiento en   garantía, a fin de que se haga parte forzosa de la relación jurídico procesal y   se decida también sobre su responsabilidad dentro del mismo proceso. A esta   conclusión llegó la sentencia C-484 de 2002, con ocasión del antiguo Código   Contencioso, al señalar que es posible que:    

“…en la misma sentencia en que se decida si el Estado   ha de ser condenado o no al pago por haber incurrido en una responsabilidad de   orden patrimonial respecto a la víctima […] también se decida sobre la   existencia de dolo o culpa grave del servidor público para imponerle o no la   obligación de reembolsar lo pagado por el primero”[171].    

Ahora bien, la acción de repetición y el   llamamiento en garantía del Código Contencioso Administrativo, no son las   disposiciones que regulan de manera general la acción de repetición en nuestro   ordenamiento, sino que afirman la vigencia de esta acción, en los ámbitos de   aplicación  que les son propios[172].    

(c) Por eso, en tercer lugar, merece especial   mención la acción de repetición ordinaria[173], que se   encuentra regulada por la Ley 678 de 2001, que desarrolla el inciso 2o del artículo 90 de la Constitución (art. 1).    

46.- Así, concentrándonos en concreto en la Ley 678 de 2001, tenemos que   la acción de repetición es una acción de naturaleza civil, de carácter   patrimonial (art. 2), que puede ejercerse contra el servidor o ex servidor   público y los particulares que desempeñen funciones públicas (art. 1), como  consecuencia de su conducta dolosa o gravemente culposa que haya   dado lugar a que se condene al Estado a pagar una indemnización. Su   objeto es regular la responsabilidad patrimonial de los servidores y ex   servidores públicos y de los particulares que desempeñan funciones públicas, y según lo dispone el artículo 4º de la Ley   678 de 2001, es deber de las entidades públicas ejercitar la acción de   repetición o el llamamiento en garantía, so pena de incurrir en falta   disciplinaria.    

La Ley 678 de 2001, que se considera como la norma general en la materia[174],  define e indica cuáles con las finalidades   de la acción de repetición   (art.3);  dice en qué consisten las conductas dolosas y   gravemente culposas en que puede incurrir el agente, y señala en qué eventos   tales conductas se presumen   (arts. 5 y 6[175]). Así   mismo establece los aspectos procesales aplicables (arts. 7 a 16)”[176] y los que son   pertinentes[177]  en el caso del llamamiento en garantía[178].  Determina además la competencia, señala   quiénes están legitimados para ejercer la acción,  así como el   procedimiento que se debe seguir, el término de caducidad, la viabilidad de la   conciliación judicial y extrajudicial y señala las reglas para la cuantificación   de la condena y su ejecución.    

Asimismo, dispone la ley que de   la acción de repetición conocerá la jurisdicción de lo contencioso   administrativo y que será competente el juez o tribunal ante el que se tramitó o   se haya tramitado el proceso de responsabilidad patrimonial contra el Estado. La   acción de repetición se tramitará de acuerdo con el procedimiento ordinario   previsto en el Código Contencioso Administrativo para el medio de control de   reparación directa[179]. Además, el artículo 14 de la citada Ley, alude al   pronunciamiento expreso que debe hacer la autoridad judicial acerca de la   concurrencia de dolo o culpa grave en la conducta generadora del perjuicio   causado al Estado[180].   Se trata en consecuencia, de una ley que en principio, reconoce para la acción   de repetición, la plenitud de las garantías procesales[181].    

42.- Revisado el tema de la acción de repetición, pasa la Sala a analizar las   facultades consagradas por la Ley 142 de 1994 para  la Superintendencia de   Servicios Públicos en materia de sus potestades en la imposición de multas   administrativas.     

D. La facultad sancionatoria de la   Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.    

El control y vigilancia en materia   de servicios públicos domiciliarios.    

43.- La prestación de servicios públicos   domiciliarios, contribuye directamente al cumplimiento de los fines sociales   del Estado, previstos en los artículos 1º y 2º de la Constitución[182]. En   efecto, ante la   marcada incidencia que tienen los servicios públicos domiciliarios en la calidad   de vida y dignidad de las personas, así como en el desarrollo social y económico   del Estado[183],   es razonable que éste intervenga de manera directa en la prestación de estos   servicios públicos, para asegurar los objetivos que en estas materias ha   prescrito la Carta Política.    

Sobre esa base, y como una de las formas de   intervención del Estado en la economía[184], el Legislador nacional es a quien   le compete definir el régimen general de los servicios públicos a través de la   ley (Art. 365 C.P).   A su vez, el artículo 367 superior, indica que “la ley fijará las competencias y   responsabilidades relativas a la prestación de los servicios públicos   domiciliarios, su cobertura, calidad y financiación, y el régimen tarifario que   tendrá en cuenta además de los criterios de costos, los de solidaridad y   redistribución de ingresos”. De   acuerdo con el artículo 369 siguiente, “la ley determinará los deberes y   derechos de los usuarios, el régimen de su protección y sus formas de prestación   en la gestión y fiscalización de las empresas estatales que presten el   servicio”. La misma norma le impone al Legislador el deber de definir “la   participación de los municipios o de sus representantes, en las entidades y   empresas que les presten servicios públicos domiciliarios”.    

44.-  De otra parte, en los términos del artículo 365 de la Constitución, la   obligación de asegurar la prestación eficiente de los servicios públicos a todos   los habitantes del territorio nacional, le corresponde al Estado[185]. Por lo   tanto, su garantía no fue encomendada a ninguna otra autoridad en concreto, sino   que se concibió como un deber institucional de todas las autoridades   involucradas directas o indirectamente con compromisos constitucionales en ese   sector[186].    

Para lograr esas premisas, no obstante, y teniendo en   cuenta que los servicios públicos pueden ser prestados “por el Estado,   directa o indirectamente, por comunidades organizadas, o por particulares” [187], la   prestación de esos servicios[188] exige en general que el Estado se reserve   para sí, la regulación, el control y la vigilancia de dicha actividad    (art. 365 C.P.).    

45.-  Frente al tema de la regulación, la   Ley 142 de 1994, “por la cual se establece el régimen de los servicios públicos   domiciliarios y se dictan otras disposiciones”, fue expedida por el Congreso de   la República como respuesta al mandato impuesto por el Constituyente[189]  previamente mencionado y  con    el propósito de ser una ley especial, tendiente a desarrollar los fines   sociales de intervención del Estado en la prestación de estos servicios y   alcanzar, entre otros, los objetivos de calidad, cobertura, atención prioritaria   de las necesidades básicas insatisfechas en materia de agua potable y   saneamiento básico; garantizar su prestación continua, eficiente e   ininterrumpida del servicio público, proteger la libertad de competencia y   prevenir la utilización abusiva de la posición dominante; establecer mecanismos   que garanticen a los usuarios el acceso a los servicios y su participación en la   gestión y fiscalización de su prestación; así como  establecer un régimen   tarifario proporcional[190].    

46.-  En lo concerniente al control y vigilancia en materia de servicios   públicos, la Constitución   fijó un reparto de competencias, entre el Congreso y el Presidente de la   República, que le permite al primero, según el artículo 150 numerales 8 y 23,   “expedir las normas a las cuales debe sujetarse el Gobierno para el ejercicio de   las funciones de inspección y vigilancia que le señale la Constitución” y   específicamente “expedir las leyes que regirán el ejercicio de las funciones   públicas y la prestación de los servicios públicos”.    

Por su parte, el artículo 189-22 de la Carta, señala que le corresponde al   Presidente de la República ejercer la inspección y vigilancia de la prestación   de los servicios públicos. Mientras que el artículo 370 de la Constitución, para   el caso de los servicios públicos domiciliarios, establece que le compete al   Primer Mandatario con sujeción a la ley, ejercer por medio de la   Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, precisamente, el control,   la inspección y vigilancia de las entidades que los presten.    

Así, sobre el diseño de los mecanismos y funciones de   inspección, control y vigilancia administrativa en el ámbito de los servicios   públicos domiciliarios y los límites del Legislador a ese respecto, la   sentencia  C-172 de 2014. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, arribó   entre otras, a las siguientes reglas relevantes:    

“…(iii) La SSPD no es la única entidad   que cumple funciones de inspección, control y vigilancia en el ámbito de los   servicios públicos domiciliarios. Esa no fue la voluntad del Constituyente; por   el contrario, una interpretación sistemática de la Carta Política demuestra que   en ella se han previsto diferentes tipos de control en relación con los   servicios públicos. A modo simplemente enunciativo se puede señalar el control   político que ejercen tanto el Congreso como los concejos municipales[191],   el control fiscal a cargo de la Contraloría General y de las contralorías   territoriales[192],   las atribuciones concurrentes de las entidades territoriales[193],   el control judicial indirecto[194],   la facultad del Presidente de la República para fijar –con sujeción a la ley-   las políticas generales de administración y control de eficiencia[195],   las competencias de las Comisiones de Regulación[196],   entre otros.    

…(v) La Constitución dispuso directamente   la existencia de una entidad especializada a través de la cual el Presidente   ejercerá las funciones de inspección, control y vigilancia en el ámbito de los   servicios públicos domiciliarios –la SSPD-. Sin embargo, la propia Constitución   aclara que las funciones específicas de dicha entidad serán delimitadas por el   Legislador[197].    

… (vii) En todo caso, la delimitación de   las competencias de la SSPD y de cualquier otra autoridad debe   fundarse en criterios objetivos constitucionalmente legítimos; esto es, que   atiendan parámetros de razonabilidad y proporcionalidad. En esa medida, el   Presidente de la República debe mantener inalterada su condición de suprema   autoridad administrativa; la regulación no puede llegar al extremo de vaciar de   contenido las funciones asignadas por la Carta Política –aunque de manera   genérica- a la SSPD[198]; ni puede despojarse a cualquier otra   autoridad de las competencias constitucionales expresamente asignadas”[199].    

La potestad sancionatoria de la SSPD    

47. Revisado el marco institucional de control y   vigilancia de la SSPD, debe recordar la Corte que el ejercicio concreto de las   atribuciones de esta institución en materia sancionatoria, forma parte de lo que   ha sido entendido como la potestad sancionatoria de la Administración.    

La jurisprudencia de esta Corporación ha reiterado, que   la potestad sancionatoria administrativa, encuentra su fundamento en los   artículos 2º, 4º, 29º, y en general en los artículos 150-8, 189 numerales a 21 a 26, 209, 334,   365, 366 y 370 de la Carta[200].    

Esta potestad, -y en general el Derecho administrativo sancionador-,   constituye una expresión de poder jurídico necesario para la regulación de la   función administrativa y el cumplimiento de los fines del Estado, en la medida   en que resulta ser un complemento de la potestad de   mando institucional, contribuyendo   en la preservación del orden jurídico[201],   al funcionamiento adecuado de   la Administración y al cumplimiento de las decisiones administrativas[202].    

Dicha potestad, es producto de una clara manifestación   del ius puniendi del Estado[203]  y se estructura, además,  a través de la asignación de   competencias a la Administración que “la habilitan para imponer a sus propios   funcionarios y a los particulares, el acatamiento […] de una disciplina cuya   observancia propende indudablemente a la realización de sus cometidos”[204].    

48.- La potestad sancionatoria administrativa   responde, según la jurisprudencia constitucional, a las siguientes reglas:    

(i)       La actividad   sancionatoria de la Administración tiene su fundamento en la búsqueda de la   “realización de los principios constitucionales”[205]  que “gobiernan la función pública, a los que alude el artículo 209 de la Carta”.[206]  Por consiguiente, se trata de   una potestad que propende por el cumplimiento de los cometidos estatales[207] y de los objetivos que ella se ha trazado en el   ejercicio de sus funciones.    

(ii) Uno de los objetivos de la potestad sancionatoria administrativa, en consecuencia, es el de cuestionar el   incumplimiento de los deberes, prohibiciones y los mandatos del ordenamiento[208]. La potestad se activa, a partir del desconocimiento de   las reglas preestablecidas[209],   lo que le permite al Estado imponer sanciones como “respuesta  a la   inobservancia por parte de los administrados de las obligaciones, deberes y   mandatos generales o específicos que se han ideado para el adecuado   funcionamiento y marcha de la Administración”.[210] Esta potestad administrativa, por su   naturaleza, descarta de antemano la imposición de sanciones privativas de la   libertad.[211]    

(iii) La existencia de la potestad sancionatoria administrativa, tienen por   demás, una cierta finalidad preventiva. De hecho, “implica una amenaza   latente para quien sin atender pacífica y voluntariamente al cumplimiento de   tales prescripciones, las infringe deliberadamente.”[212]    

(iv) Esta potestad, se encuentra subordinada a que se   respeten las garantías del debido   proceso y, en especial, el derecho de defensa y la designación   expresa de la autoridad competente para imponer la sanción. Así, la sanción que se imponga debe ser la   consecuencia de un proceso transparente, imparcial en el que se haya demostrado   plenamente la comisión de la falta y se haya garantizado el pleno y efectivo   ejercicio del derecho de defensa, de contradicción, de impugnación, por parte   del implicado, y todos los demás que rigen el debido proceso[213]. También debe tener en consideración, los principios de legalidad, tipicidad,  proporcionalidad – entre la sanción falta o infracción administrativa-[214], independencia de la sanción penal y exclusión de responsabilidad   objetiva, como principio general[215]. Ha explicado la Corte, sin embargo, que estas   exigencias no tienen la misma intensidad y rigurosidad que en el ámbito penal[216] por lo que   se pueden dar atenuaciones en ciertas circunstancias, vgr. en la presunción de   inocencia[217]  o en el principio de tipicidad[218],   etc.    

(vi) Finalmente, está claro que la decisión sancionatoria adoptada por la   Administración está sujeta a control judicial ante la Jurisdicción de lo   Contencioso Administrativo.[219]    

49.- Con respecto en concreto a las sanciones, éstas   han sido entendidas por la doctrina, como  “un mal infringido por la Administración a un   administrado, como consecuencia de una conducta ilegal. Este mal (fin aflictivo   de la sanción) consistirá siempre en la privación de un bien o de un derecho, o   en la imposición de una obligación de pago […].”[220]    

Algunas de esas sanciones, en efecto,  pueden ser   multas, que son concebidas en materia administrativa, como “la sanción   prototípica”[221],   claramente de carácter pecuniario y concebidas en protección del orden jurídico   general.    

                                              

50.- En el caso particular de la Superintendencia de   Servicios Públicos Domiciliarios, la Ley 142 de 1994 regula sus funciones de   control y vigilancia en materia de servicios públicos y la habilita para imponer   sanciones ante las infracciones de la ley. La potestad administrativa   sancionatoria de la Superintendencia, se consagra en los artículos 79 a 83   de la Ley 142 de 1994, concediéndole tanto a la Superintendencia como al   Superintendente, funciones específicas.    

Entre las atribuciones que consagra el artículo 79 de   la mencionada ley en materia sancionatoria en favor de la SSPD, se encuentran   entre otras: (i) vigilar y   controlar el cumplimiento de las leyes y actos administrativos a los que estén   sujetos quienes presten servicios públicos, en cuanto el cumplimiento afecte en   forma directa e inmediata a usuarios determinados, y sancionar sus violaciones;   (ii) vigilar y controlar el cumplimiento de los contratos entre las empresas de   servicios públicos y los usuarios, y sancionar sus violaciones; (iii) sancionar   a las empresas que no respondan en forma oportuna y adecuada las quejas de los   usuarios. Incluso el artículo 80-4 de esa   misma ley, habilita a la SSPD también, para (iv) sancionar a las empresas que no   respondan en forma oportuna y adecuada las quejas de los usuarios.    

En cabeza específica del Superintendente de Servicios   Públicos Domiciliarios,  encontramos en virtud del parágrafo 2 del artículo 79   de la Ley 142 de 1974, las siguientes atribuciones: (i) sancionar, en defensa de   los usuarios y para proteger la salud y bienestar de la comunidad, a los   alcaldes y administradores de aquellos municipios que presten en forma directa   uno o más servicios públicos cuando incumplan las normas de calidad que las   Comisiones de Regulación exijan de modo general, o cuando suspendan el pago de   sus obligaciones, o cuando carezcan de contabilidad adecuada o, cuando violen en   forma grave las obligaciones que ella contiene. (ii) Imponer las sanciones   a quienes violen las normas a las que deben estar sujetas, en los términos de   los artículos 81 de la Ley 142 de 1994 y 43 de la Ley 143 de 1994, sobre competencia   y abuso de posición dominante.    

51.- El artículo 81 de la Ley 142 de 1994, le otorga a   la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios la facultad de imponer a   quienes violen las normas a las que deben estar sujetas, sanciones como   amonestación, multas, cierres de inmuebles, suspensión de actividades,   orden de separar administradores o empleados; solicitar el decreto de la   caducidad de contratos, prohibir prestar servicios, etc.,  según la naturaleza y   la gravedad de la falta.    

En cuanto a las multas, el artículo 81-2 de la Ley 142   de 1994 sostiene que la Superintendencia podrá imponer multas hasta por el   equivalente a 2000 salarios mínimos mensuales y que la multa podrá ser graduada   atendiendo al impacto de la infracción sobre la buena marcha del servicio   público. Si la infracción se cometió durante varios años, el monto máximo   previamente indicado, podrá multiplicarse por el número de años. También   se dice que  las multas ingresarán al patrimonio de la Nación, para la   atención de programas de inversión social en materia de servicios públicos,   salvo en el caso al que se refiere el numeral 79.11.    

En el artículo 79-12 de la Ley 142 de 1994, se le   conceden atribuciones a la Superintendencia para adjudicar a las personas que   iniciaron, impulsaron o colaboraron en un procedimiento administrativo,   tendiente a corregir violaciones de las normas relacionadas especialmente con   los servicios públicos, una parte de las multas a la que se refiere el numeral   81.2 del artículo 81 de la Ley 142 de 1994, para resarcirlos por el tiempo, el   esfuerzo y los gastos y costos en que hayan incurrido o por los perjuicios que   se les hayan ocasionado. Esta adjudicación será obligatoria cuando la   violación haya consistido en el uso indebido o negligente de las facturas de   servicios públicos, y la persona que inició o colaboró en el   procedimiento haya sido el perjudicado[222].    

52- Una vez analizadas las características y   antecedentes jurisprudenciales principales de la responsabilidad patrimonial del   Estado y de la acción de repetición, junto con las competencias de la SSPD en   materia sancionatoria, entra la Corte a revisar los cargos presentados por el   actor en  la demanda de la referencia contra la última frase del artículo   81.2 de la Ley 142 de 1994.    

Análisis del cargo.    

El Legislador autorizó a las empresas de servicios   públicos, a interponer la acción de repetición del artículo 90 superior, frente   a las multas impuestas por la SSPD, cuando ellas fueran el resultado de la   actuación dolosa o gravemente culposa de un servidor público o agente.    

53.- Las multas impuestas por la SSPD, son una de las   sanciones administrativas prevista para las empresas de servicios públicos   domiciliarios, ante el incumplimiento de las normas a las que deben estar   sujetas, de acuerdo con la Ley 142 de 1994.      

En materia de   sanciones administrativas, el margen de configuración del Legislador es amplio,   habida cuenta de la gran variedad de sanciones posibles así como la diversidad   de campos de la actividad social en donde éstas pueden ser aplicadas. La   existencia de multas como parte de la potestad sancionatoria de la   Administración en materia de servicios públicos, resulta compatible con la   Carta, ya que como vimos, tanto la regulación en servicios públicos, como la   delimitación de las atribuciones de la Superintendencia y claramente, la   definición de las expresas facultades sancionatorias de la entidad[223],   son competencia del Legislador.     

Ciertamente, en   virtud de la cláusula general de competencia consagrada en los numerales 1° y 2°   del artículo 150 de la Carta Política, al Legislador le corresponde regular en   todos sus aspectos los regímenes aplicables a la totalidad de procedimientos,   acciones y demás actuaciones judiciales y administrativas; y para los efectos de   ejercer dicha competencia, goza de un amplio margen de autonomía y libertad de   configuración política, suficiente para evaluar y definir con independencia, sus   etapas, características, formas, plazos, términos y demás condiciones de acceso,   trámite y conclusión.    

De hecho, es al Legislador a quien   corresponde fijar también el régimen de responsabilidad aplicable a la   prestación de funciones públicas, por los servidores públicos y por los   particulares[224].     

54.- Ello no significa, sin embargo, que el   Legislador no esté limitado por el ordenamiento constitucional en el ejercicio   de sus atribuciones o por los criterios de razonabilidad y proporcionalidad[225] a la hora   de establecer las competencias legales que son de su responsabilidad. De hecho, la autonomía legislativa es amplia   en estos temas, pero no es absoluta. Está limitada por el respeto a los   preceptos, principios y valores constitucionales.    

55.- En el   tema que nos ocupa, las multas de la SSPD, son el motivo de la inconformidad del   actor, porque a su juicio son la “fuente” que atribuye o que “declara” en esta   circunstancia concreta, la “responsabilidad patrimonial del Estado” de la   que da cuenta el artículo 90 superior, en la medida en que es a partir de ellas   que el Legislador habilitó el uso de la acción de repetición propia de esa norma   constitucional, para obtener el resarcimiento patrimonial derivado de esas   multas impuestas por la SSPD, en favor de las empresas de servicios públicos   domiciliarios.    

Partiendo de   esta realidad, surge de nuevo nuestro problema jurídico inicial relacionado con   la necesidad de establecer si la regla   objeto de estudio, vulnera o no la cláusula general de responsabilidad del   Estado por daño antijurídico y los requisitos para la procedencia de la acción   de repetición, previstos en el artículo 90 de la Constitución Política.    

Partiendo de   esa premisa, trataremos de llegar a algunas conclusiones a continuación.    

El perjuicio económico en el que incurren   las empresas de servicios públicos a quienes se les impone una multa de la SSPD,   no genera un daño antijurídico ni responsabilidad patrimonial del Estado.     

56.- Recordemos que el artículo 81.2 parcial de la Ley 142 de 1994   acusado, establece el deber que   tienen las empresas de servicios públicos domiciliarios, a las que se les impuso   una multa por parte de la Superintendencia de Servicios Públicos, de interponer   la acción de repetición en contra del servidor público subjetivamente   responsable. La norma es acusada de ser contraria  al artículo 90 constitucional, por   desconocer los fundamentos de la   responsabilidad patrimonial del Estado y los requisitos del daño antijurídico,   que son la causa de la acción de repetición.    

Para dar   respuesta a esas y otras preguntas, es necesario partir de dos premisas   iniciales sobre el entendimiento que puede tener la regla del artículo 81.2   parcial  acusada, en relación con el artículo 90 superior.    

La primera    premisa, parte del supuesto de que el Legislador entendió en el artículo   acusado, que la multa impuesta por la SSPD, en sí misma, podía ser considerada   como un “daño antijurídico” para la empresa de servicios públicos, que   ella no estaba obligada a soportar, habilitando en consecuencia la repetición   contra sus agentes subjetivamente responsables. La segunda premisa posible, por   el contrario, parte del supuesto propuesto por algunos intervinientes, de que la   multa es finalmente otra forma de “terminación del conflicto administrativo”   en los términos del artículo 2o de la Ley 678 de 2001, y que en virtud de ello,   se cumplirían los requisitos para la acción de repetición.      

57.- Si se   trata del primer caso, esto es, de considerar la multa impuesta por la SSPD en   sí misma, como una expresión de un “daño antijurídico” que habilita la acción de   repetición, lo cierto es que ello desconocería abiertamente el artículo 90 de la   Constitución.    

La   responsabilidad patrimonial del Estado, como vimos, está soportada en la idea   clásica de proteger el patrimonio de los asociados de los daños causados por   el Estado, bajo las premisas de la existencia de un daño antijurídico,   esto es, un daño no justificado y que además el ciudadano no está llamado a   soportar,  el cual, siendo imputable a la Administración  -es decir, producto de su   actividad y en conexidad con ella-, da cuenta de la responsabilidad del Estado y   le asegura el derecho a una indemnización patrimonial.    

Se destaca entonces que el daño antijurídico,   bajo los supuestos discutidos hasta el momento, debe recaer en principio, sobre   un sujeto pasivo que en general, es una persona natural o jurídica, descrita por   la jurisprudencia y la doctrina constitucional, como un particular, un asociado,   un ciudadano, un administrado o una víctima del Estado. En efecto, tomando en   consideración que en sus orígenes, la responsabilidad patrimonial del Estado fue   pensada como un mecanismo de   protección para los administrados frente al aumento de la actividad del poder   público, no es ajeno a la responsabilidad patrimonial que sus premisas se   estructuren sobre la base de asegurar esa protección ciudadana. Las normas   constitucionales relacionadas con la responsabilidad estatal van precisamente   dirigidas a asegurar ese tipo de protección de los ciudadanos.      

En ese orden de ideas, tenemos que el daño o perjuicio previsto aquí por el   Legislador, desde esta perspectiva, es en realidad un menoscabo económico   sufrido por quien hace la erogación correspondiente o paga la multa, que en este   caso, es la empresa de servicios públicos. Claramente ello no genera un daño   antijurídico en el sentido en que el concepto ha sido definido por la doctrina y   la jurisprudencia relativa a la responsabilidad patrimonial del estado.    

Como se puede   ver de las consideraciones anteriores, una multa impuesta por el Estado a una   empresa de servicios públicos, en ejercicio del deber legal de asegurar que se   respete el ordenamiento jurídico, siendo éste un mandato incumplido por la misma   empresa sancionada, difícilmente puede ser considerado como la expresión de un   daño “antijurídico” que de origen a responsabilidad patrimonial del Estado.   El  daño antijurídico es aquel que, quien lo sufre, no está obligado   jurídicamente a soportarlo, es decir que carece de un título jurídico válido que   lo soporte. Ello no ocurre cuando, en gracia de discusión,  se le impone a una   entidad  de este tipo una multa, por el incumplimiento de sus obligaciones   legales y constitucionales, que claramente son de su competencia.    

Tal daño no cae   bajo los supuestos que regula el artículo 90 superior, y por lo tanto, tampoco   por este aspecto debe ser objeto de forzosa reparación en los mismos términos.   Si bien la multa y su imposición pueden ser imputables al Estado, el daño   derivado de la multa para la empresa de servicios públicos, no es   antijurídico, lo que impide que se consolide responsabilidad patrimonial   alguna por parte del Estado.      

De este modo, no puede ser la misma multa percibida como   un “daño antijurídico” en sí mismo considerado, que signifique  responsabilidad patrimonial del Estado, porque: (a) no existe un   daño a un asociado en términos reales, sino un debate entre dos empresas con   posición de autoridad, por el cumplimiento o incumplimiento de la ley; y  aún en   gracia de discusión que pudiera predicarse en favor de la empresa de servicios   públicos, (b) el daño no es antijurídico, porque la multa fue   impuesta en cumplimiento de un deber legal que le daba justificación material al   Estado para imponer la multa, por lo que en cualquier caso el afectado – si se   entiende por él a la empresa de servicios públicos -,  “estaba llamada a   soportarlo”  ya que no se trató de una lesión injusta a su patrimonio,   sino de una sanción que estaba obligada a asumir, en aras de proteger el interés   general de la sociedad y el ordenamiento jurídico y los fines propios de la   prestación de servicios públicos.    

58.- A su vez, la acción de repetición que se   deriva de la habilitación que autorizó el Legislador en la norma que se acusa,   no está entonces realmente soportada en un reconocimiento indemnizatorio   que debió cumplir el Estado o que el Estado pagó a un tercero por un daño   antijurídico, porque independientemente de que se haya impuesto la multa, el   daño antijurídico no se dio, de manera tal que su fuente necesariamente está   desligada del artículo 90 superior.    

En ese orden   de ideas, si la multa no es una expresión de un daño antijurídico en los   términos descritos, y la repetición que autoriza el Legislador, sobre la base de   haber realizado un pago aparentemente indemnizatorio, nunca se dio, la   repetición a la que se alude en este caso concreto carece del fundamento   constitucional requerido en los términos del artículo 90 superior. Si ello es   así, la hipótesis acusada por el demandante en esta oportunidad debe ser   declarada inexequible, porque el Legislador utiliza indebidamente la acción de   repetición bajo fundamentos ajenos a los previsto en el artículo 90 superior,   para dar cuenta de una responsabilidad patrimonial del Estado que no existe y   que no puede ser soportada sobre la base del artículo 90 constitucional.    

La multa   impuesta por la SSPD no  es un reconocimiento indemnizatorio  propio de   la responsabilidad patrimonial del Estado, que se haya dado a través de una de   las formas de “terminación del proceso” exigidas para la procedencia de la   acción de repetición.    

59.- Con todo,   una segunda premisa sobre la hipótesis demandada debe ser objeto de análisis,   porque a ella acuden algunos de los intervinientes para sustentar la   constitucionalidad de la norma. En efecto, se aduce que la multa administrativa   impuesta por la SSPD, refleja válidamente los términos descritos por la   Constitución con respecto a  la responsabilidad patrimonial del Estado,   al ser el resultado o una de las formas de expresión de “la   terminación del conflicto” de las que habla el artículo 2o de la Ley 678 de   2000[226]  y eventualmente tener fundamento en perjuicios causados a terceros. Con   el propósito de indagar sobre este aspecto en particular y a título meramente   ilustrativo, presenta la Sala el siguiente cuadro comparativo, para evaluar si   la multa impuesta por la SSPD puede llegar a expresar realmente la   responsabilidad patrimonial del Estado, en los términos del artículo 90   superior.  El propósito es establecer si el proceso que termina con la   multa, efectivamente puede dar cuenta de las exigencias requeridas por el   artículo 90 superior en materia de responsabilidad del Estado, como sigue:    

        

                     

Multa de la SSPD                    

Responsabilidad Patrimonial del Estado   

Origen                    

Ley           especial    en materia de servicios públicos.                    

Art. 90            Constitucional.   

Objetivo    

                     

Sancionatorio/ preventivo.                    

Protección           de los derechos patrimoniales de los asociados    

    

Naturaleza    

                     

Sancionatoria    no indemnizatoria.                    

Indemnizatoria/ resarcitoria    

Partes en           el “conflicto”    

                     

Estado vs. Estado;  o Estado vs. Particulares           investidos de autoridad.                    

Particulares vs. Estado   

Forma de           resolución del “conflicto”    

                     

Acto Administrativo de Superintendente                    

-Sentencia, Conciliación u otras formas de           terminación del conflicto.   

Reconocimiento que se concede                    

a. Declaración de violación o incumplimiento    de las normas a las que “deben estar sujetas” las empresas, en los           términos de los artículos 81 de la Ley 142 de 1994.    

b. Sanción y monto.    

Nótese que aquí no es necesario acreditar, ni           siquiera un daño a terceros, así no sea antijurídico. Mucho menos el           antijurídico.                    

a. Declaración de la existencia de daño           antijurídico imputable al Estado.    

b. Indemnización.   

Tipo de reconocimiento    

                     

Administrativo                    

Judicial o con efectos judiciales   

Firmeza           del acto                    

Puede ser           demandado ante lo contencioso administrativo.                    

Presta mérito ejecutivo./ cosa juzgada.   

Producto    

                     

Sanción           pecuniaria que ingresa al patrimonio de la Nación, para la atención de           programas de inversión social en materia de servicios públicos (Art. 81 Ley           142 de 1994).    

Nótese que           de aquí no se deriva obligación de indemnizar (Art. 79-12 de la Ley 142 de           1994).                     

Declaración de responsabilidad patrimonial del Estado           y obligación de indemnizar, que al momento del pago, ingresa al patrimonio           del asociado.   

Afectación que controla                    

Violación           del ordenamiento jurídico y/o tercero (daño).    

¿Estaba el           tercero obligado a soportar o no el daño?    

Esa no es           una valoración que deba hacerse en el proceso que termina en multa. Basta el           incumplimiento normativo. En el proceso administrativo, no se está obligado           a saber si hay o no daño antijurídico.                    

Daño           antijurídico causado a una persona, ciudadano o  asociado que este no           estaba  obligado de soportar.   

Acción de           repetición                    

Si. Para           obtener el reintegro de la multa.    

Ley 142 de           1994                    

Si. Para           obtener el reintegro del pago por la indemnización ante el  daño           antijurídico. (Art. 90 C.P)      

60.- En mérito   de lo expuesto, es evidente que a través del proceso administrativo establecido   en la Ley 142 de 1994 que genera la multa de la que habla el artículo 81.2 de la   misma ley, hoy acusada, no es posible que se determine la existencia o no de un   daño antijurídico, ni se verifique la  imputabilidad al Estado, ni se   establezca si debía o no ser soportado el daño por el ciudadano, en el   hipotético caso en que, con un incumplimiento normativo, exista un perjuicio   para algún asociado en los actos que dieron origen a las multas.    

Tampoco es el   escenario para que un tercero presuntamente afectado pueda acreditar la   vulneración real de sus derechos patrimoniales, ni exigir el pago de la   indemnización correspondiente. En el procedimiento administrativo    sancionatorio en el que la SSPD expide una multa, no se resuelve en estricto   sentido un “conflicto” que, en el caso de la responsabilidad patrimonial del   Estado surge entre el Estado y los particulares. Este procedimiento, busca   simplemente establecer el cumplimiento o incumplimiento de normas, por lo que no   se trata de un conflicto en sentido pleno, sino de la atribución reglada que la   SSPD tiene, para imponer sanciones administrativas. Y la razón de esta realidad,   es sencilla: todos los aspectos anteriormente expuestos y relacionados con la   acreditación del daño antijurídico, no son el objetivo a desarrollar y promover   en la facultad sancionatoria asignada a la Superintendencia en las normas que se   estudian, ya que esa actuación no fue pensada para el efecto.    

Así, la   facultad sancionatoria que tiene la Superintendencia con estas multas, no tiene   como propósito resolver “conflictos” ni dar respuesta a necesidades   indemnizatorias, por lo que no se le puede exigir a un procedimiento específico   y reglado, actuar en contra de su propia naturaleza. Menos aún, concederle a un   proceso administrativo orientado a otros resultados, la potestad de dar   declaraciones sobre la “responsabilidad patrimonial del Estado” a motu   propio, desconociendo el rigor de las exigencias planteadas en el artículo   90 de la Constitución.    

Pero hay más,   la finalidad de los procesos prescritos por el Legislador, es la realización del   derecho sustancial. En el caso de la responsabilidad patrimonial del Estado, los   derechos en juego son los patrimoniales de los ciudadanos, por lo que las   exigencias procesales para garantizar esos derechos deben estar soportadas en   mecanismos jurídicos y procesales  que respeten las garantías mínimas del   proceso y aseguren la real protección de los derechos ciudadanos.    

Las   debilidades del proceso administrativo en mención son elocuentes. Y pueden   demostrarse ante el hipotético caso de la existencia real de un daño   antijurídico que un ciudadano no ha debido soportar, con la acción u omisión    dolosa o gravemente culposa de una autoridad pública, causado por una empresa de   servicios públicos domiciliarios. De ser ese el caso, es posible que la   Superintendencia decida ponerle una multa a la entidad acusada por   incumplimiento normativo. Pero incluso si lo hace, nos preguntamos: ¿esa multa   relevaría al ciudadano de la necesidad de demandar la reparación del daño   antijurídico del que fue víctima por parte del Estado por los medios procesales   habilitados para el efecto? La respuesta es negativa. En virtud del artículo 90   superior, el ciudadano está habilitado perfectamente para obtener la   indemnización correspondiente si logra probar la responsabilidad patrimonial del   Estado. Pero ¿podría el Superintendente, además de la multa, decretar una   indemnización en favor del ciudadano al ser evidente el daño antijurídico por la   empresa multada? La respuesta también es negativa a esa inquietud porque las   autoridades administrativas tienen sus competencias regladas, están obligadas a   realizar únicamente lo autorizado por la ley y en el caso de la SSPD,  su   facultad es eminentemente sancionatoria.    

Por ende, no   puede hallársele razón a los intervinientes que alegan que es posible a través   de esta multa, cumplir con los propósitos del artículo 90 superior, teniendo en   cuenta que: (a) su propia naturaleza es ajena a las exigencias que deben   acreditarse para invocar la responsabilidad patrimonial del Estado en los   términos constitucionales descritos; y (b) el proceso administrativo   sancionatorio no tiene como eje central analizar esa responsabilidad patrimonial   del Estado, por lo que es muy difícil concluir como lo hacen algunos, que la   multa es expresión o es una declaración, precisamente, de esa “responsabilidad   patrimonial del Estado” y que por ende es pertinente la repetición   correspondiente.    

61.- Aunado a   lo anterior, no es la multa, ni el proceso administrativo sancionador del que   ella se desprende, un proceso que pueda ser concebido como una forma de “terminación   del conflicto” que autorice la acción de repetición en los términos   enunciados por el artículo acusado. El artículo 2o de la Ley 678 de 2001, – que   tiene fundamento en el artículo 90 superior- , reconoce que para que proceda la   repetición debe haberse dado un “reconocimiento indemnizatorio”  proveniente de una condena, conciliación o una otra forma de “terminación del   conflicto”. La multa en modo alguno, es un reconocimiento indemnizatorio,   pero si en gracia de discusión se piensa en ella como forma de terminación del   conflicto, también hay dificultades en esa conclusión.    

En efecto, la   multa no puede entenderse como una forma de terminación de un conflicto   relacionado con la responsabilidad patrimonial del Estado, cuando los   particulares en estos procesos, son los denunciantes de las irregularidades    o los afectados, pero difícilmente las partes mismas del proceso sancionatorio.    

Los mecanismos   alternativos de solución de conflictos como la conciliación o los   designados para la “terminación de un conflicto”, antes que nada, deberían  ser   recursos efectivos para garantizar los derechos que se busca proteger en cada   caso, con su creación.  Como vimos  en esta providencia, la tradición   jurisprudencial es amplia en materia de protección y garantía de los derechos   patrimoniales de los asociados frente a los daños antijurídicos generados por el   Estado, por lo que las exigencias frente a esos  mecanismos alternativos de   resolución de conflictos o de terminación de los mismos, deben ir dirigidas a   que puedan cumplir  de manera efectiva con el propósito para el cual son   creados, que en el caso de la  responsabilidad patrimonial del Estado,   tiene que ver con la declaración de la responsabilidad estatal y la   determinación de la indemnización correspondiente, que debe costear el Estado,   por el daño antijurídico que le sea imputable.    

Por   consiguiente las forma de “terminación del conflicto”, deben ser mecanismos   propuestos por el Legislador que puedan mínimamente lograr de manera efectiva   ese propósito sustantivo y no otro.    

En ese orden de   ideas, como lo ha señalado reiteradamente esta Corporación, el derecho al acceso   a la justicia no cumple su finalidad con la sola consagración formal de recursos   y procedimientos, sino que requiere que éstos recursos resulten realmente   idóneos y eficaces. Así lo ha sostenido la Corte Interamericana de Derechos   Humanos, al afirmar que:    

“(…) la inexistencia de un recurso efectivo contra   las violaciones a los derechos reconocidos por la Convención constituye una   transgresión de la misma por el Estado Parte en el cual semejante situación   tenga lugar. En ese sentido debe subrayarse que, para que tal recurso exista, no   basta con que esté previsto por la Constitución o la ley o con que sea   formalmente admisible, sino que se requiere que sea realmente idóneo para   establecer si se ha incurrido en una violación a los derechos humanos y proveer   lo necesario para remediarla”.   [227]    

No pueden   considerarse efectivos, en consecuencia, según la Corte Interamericana de   Derechos Humanos refiriéndose al artículo 25.1 de la Convención Americana de   Derechos Civiles y Políticos:    

“…aquellos recursos que, por las condiciones   generales del país o incluso por las circunstancias particulares de un caso   dado, resulten ilusorios. Ello puede ocurrir, por ejemplo, cuando su   inutilidad haya quedado demostrada por la práctica, porque el Poder Judicial   carezca de la independencia necesaria para decidir con imparcialidad o porque   falten los medios para ejecutar sus decisiones; por cualquier otra situación que   configure un cuadro de denegación de justicia.”[228]    

62.-   Evidentemente, la condena emitida en un proceso contencioso administrativo, no   es el único medio para corroborar esa responsabilidad patrimonial del Estado,   conforme a lo señalado por la jurisprudencia de esta Corporación y lo reconocido   por el Legislador, al admitir otras formas de “terminación del conflicto”, como   fuente válida de reconocimiento de la responsabilidad patrimonial estatal y por   consiguiente de una “condena” por daño antijurídico que pueda dar lugar a una   repetición. Sin embargo, el medio que se establezca para dar cuenta de la   responsabilidad patrimonial del Estado, si debe cumplir con ese propósito   material.    

Siendo ello   así, ya que la justicia estatal formal no siempre es suficiente para la   resolución pacífica de los conflictos, la Constitución también ha permitido el uso de mecanismos alternativos de   resolución de conflictos[229],   autorizando por ejemplo a los particulares a solucionar las controversias a   través de personas que revestidas transitoriamente de la función de administrar   justicia, actúen en la condición de conciliadores o en la de árbitros   habilitados por las partes para que profieran decisiones en derecho o en   equidad, en los términos que la misma ley señale. (C.P., art. 116)[230].    

Los mecanismos alternos de resolución de conflictos, en   efecto: (i) buscan hacer efectivo uno de los fines constitucionales como es el   de la convivencia pacífica; (ii) permiten la participación directa de los   interesados en la resolución de sus conflictos; (iii) son otra forma de hacer   efectivo el derecho de acceso a la administración de justicia; y (iv)  son   un buen mecanismo para lograr la descongestión judicial, pero éste no se debe   tener su fin único o esencial[231].    

Así, los   mecanismos alternativos de resolución de conflictos como la conciliación, son   importantes opciones de justicia autocompositiva que complementan las   iniciativas vigentes a las cuales pueden acudir las personas para resolver sus   disputas. Por ello, “mecanismos como la mediación y la conciliación, más que   medios para la descongestión judicial, son instrumentos para garantizar el   acceso efectivo a la justicia y promover la resolución pacífica de los   conflictos”[232].    

63- De lo anterior  se concluye, que ni la   multa propuesta por la SSPD, ni  el procedimiento sancionatorio del que   deriva, tuvieron el propósito indemnizatorio que se exige en virtud del artículo   90 superior para el reconocimiento de la responsabilidad patrimonial del Estado.   En ese sentido, tampoco fueron concebidos como formas de terminación de un   conflicto en los términos del artículo 90 y en consecuencia, no constituyen un   mecanismo válido de declaratoria de responsabilidad patrimonial que justifique o   autorice una acción de repetición por parte de las empresas sancionadas.    

Conclusión:   La inexequibilidad de la expresión analizada del artículo 81.2 de la Ley 142 de 1994.      

64.- En ese orden de ideas, entiende la Corte que es competencia del   Legislador, de acuerdo con los parámetros que determine la Carta Política, el   fijar las formas para la solución de los conflictos y de los mecanismos   alternativos correspondientes, – incluso que puedan no implicar el ejercicio de   la administración de justicia[233]-, sobre la base de que aseguren las garantías y   expectativas sustanciales que esos procesos representan.    

Con todo, dado que el Congreso no puede configurar a su   arbitrio o de manera caprichosa tampoco los procesos, cuando existen   determinaciones constitucionales específicas como ocurre en el caso de la   responsabilidad patrimonial de la administración[234],   deberá la Corte en esta oportunidad declarar inexequible la expresión “La repetición será obligatoria cuando se   trate de servidores públicos, de conformidad con el artículo 90 de la   Constitución”, por   desconocer precisamente la naturaleza de la acción de repetición y su   dependencia de la responsabilidad patrimonial del Estado en los términos del   artículo 90, que garantizan la acción frente a los daños antijurídicos   imputables al Estado.    

Esta decisión en   esta oportunidad, no busca impedir que el Congreso defina formas de   responsabilidad para los servidores públicos conforme a sus competencias o que   incluso genere otros mecanismos procesales para lograr las expectativas que   tiene frente a actuaciones dolosas o gravemente culposas de sus autoridades. Lo   importante por lo pronto es que  se ajuste a las opciones del artículo 90   superior en el proceso correspondiente o se desligue del todo de ellas, cuando   le sea imposible regular aspectos limitados por la Constitución bajo ciertos   ejes sustantivos. En consecuencia, hacia futuro, podrá regular las formas en que   los funcionarios responsables podrán compensar a la Administración ante   reconocimientos patrimoniales que ellas deban sortear.    

Por lo anterior,   las determinaciones de la Corte en esta providencia se limitan a los asuntos   relacionados con la responsabilidad patrimonial del Estado y la acción de   repetición en lo que respecta a las multas impuestas por la SSPD. Se recuerda   que el legislador es plenamente competente para regular, de la forma en que   estime conveniente sin violar los derechos y garantías constitucionales, el tema   de la responsabilidad de los empleados y funcionarios pertenecientes a las   empresas de servicios públicos domiciliarios, mientras no utilice las acciones   derivadas del artículo 90 de la Carta, para asuntos diversos a la   responsabilidad patrimonial del Estado. Para   el caso de los funcionarios responsables subjetivamente que no puedan ser   requeridos al pago de las multas a partir de esta providencia, perviven en todo   caso las sanciones administrativas que sean del caso.     

VII.   DECISION    

En mérito de lo expuesto, la   Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato   de la Constitución,    

RESUELVE:    

DECLARAR INEXEQUIBLE la expresión “La repetición   será obligatoria cuando se trate de servidores públicos, de conformidad con el   artículo 90 de la Constitución”, por desconocer el mandato constitucional   del artículo 90 descrito, en los términos enunciados en esta providencia.    

Cópiese, notifíquese, comuníquese,   insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Presidente    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA         MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO    

                         Magistrada                                                    Magistrado    

                                                                                Ausente con excusa    

      LUIS   GUILLERMO GUERRERO PÉREZ     GABRIEL E. MENDOZA MARTELO    

                         Magistrado                                                   Magistrado    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO        JORGE IVAN PALACIO   PALACIO                                         

                      Magistrada                                                        Magistrado    

Magistrado                                                     Magistrada (E)    

         

ANDRES MUTIS VANEGAS    

Secretario General (E)    

[1] Corte Constitucional. Sentencia C-832 de   2001. M.P. Rodrigo Escobar Gil. Cursivas fuera del original.    

[2] Ibídem.    

[3] Consejo de Estado, Sala de Consulta y   Servicio Civil. Concepto No 1852 del 15 de noviembre de 2007, M.P. Gustavo   Aponte Santos.    

[4] Consejo de Estado, Sala de Consulta y   Servicio Civil. Concepto del 6 de abril de 2006, Radicado:   11001-03-06-000-20006-00015-00(1716)    

[5] Ley 678 de 2001. Artículo 2o. Acción de Repetición. “La   acción de repetición es una acción civil de carácter patrimonial que deberá   ejercerse en contra del servidor o ex servidor público que como consecuencia de   su conducta dolosa o gravemente culposa haya dado reconocimiento indemnizatorio   por parte del Estado, proveniente de una condena, conciliación u otra forma   de terminación de un conflicto. La misma acción se ejercitará contra el   particular que investido de una función pública haya ocasionado, en forma dolosa   o gravemente culposa, la reparación patrimonial. (…)”. (Subraya fuera del   original).    

[6] Corte Constitucional. Sentencia C-832 de   2001. M.P. Rodrigo Escobar Gil. Cursivas fuera del original.    

[7] Ver entre otras las sentencias C-1095 de 2001, C-1143 de 2001,   C-041 de 2002, A. 178 de 2003, A. 114 de 2004,  C-405 de 2009, C-761 de   2009 y C-914 de 2010.    

[8] Corte Constitucional. Sentencia C-330 de   2013. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[9] Corte Constitucional. Sentencia C-330 de   2013. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[10] Corte Constitucional. Sentencia C-128 de   2011. M.P. Juan Carlos Henao Pérez.    

[11] Corte Constitucional. Sentencia C-358 de   2013. M.P. Mauricio González Cuervo.    

[12] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C -978 de 2010. M. P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[13] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia   C-1052 de 2001. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.    

[14] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-405   de 2009. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[15] Cfr. Sentencia C-533 de 2012. M.P. Nilson Pinilla Pinilla, C-100   de 2011 M.P. María Victoria Calle Correa y C-978 de 2010 M.P. Luis Ernesto   Vargas Silva.    

[16] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C -978 de 2010. M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. Ver también la   sentencia C-533 de 2012. M. P. Nilson Pinilla Pinilla.    

[17] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-358   de 2013. M.P. Mauricio González Cuervo.    

[18]  Corte Constitucional. Sentencia C-304 de 2013, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza   Martelo.    

[19] Corte Constitucional. Sentencia C-856 de 2005 M.P. Clara Inés   Vargas    

[20] Corte Constitucional. Sentencia C-447 de 1997 M.P. Alejandro   Martínez Caballero  y C-641 de 2010 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.    

[21]Sentencia C-561 de 2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil.    

[22]Sentencia C-1052 de 2001. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. Ver también la sentencia C-568 de 2004, M.P. Manuel José Cepeda   Espinosa, C-856 de 2005 M.P. Clara Inés Vargas y más recientemente la sentencia  C-503 de 2014 M.P. Jorge Ignacio   Pretelt Chaljub, entre otras.    

[23] Cfr. Sentencia C-1052 de 2001. M.P. Manuel   José Cepeda Espinosa.    

[24] Cfr. A-122 de 2008. M.P. Jaime Araujo   Rentería    

[25] Cfr. Sentencia C-1052 de 2001. M.P. Manuel   José Cepeda Espinosa.    

[26] Cfr. A-122 de 2008. M.P. Jaime Araujo   Rentería    

[28] Cfr. Sentencia C-1052 de 2001. M.P. Manuel   José Cepeda Espinosa.    

[29] Artículo 11. Función Social de la Propiedad en las Entidades   Prestadoras de Servicios Públicos. Para   cumplir con la función social de la propiedad, pública o privada, las entidades   que presten servicios públicos tienen las siguientes obligaciones: (…) 11.9.   Las empresas de servicios serán civilmente responsables por los perjuicios   ocasionados a los usuarios y están en la obligación de repetir contra los   administradores, funcionarios y contratistas que sean responsables por dolo o   culpa sin perjuicio de las sanciones penales a que haya lugar. (Subrayas   fuera del original).    

[30] Artículo 32. Régimen de Derecho   Privado para los Actos de las empresas. “Salvo en   cuanto la Constitución Política o esta Ley dispongan expresamente lo contrario,   la constitución, y los actos de todas las empresas de servicios públicos, así   como los requeridos para la administración y el ejercicio de los derechos de   todas las personas que sean socias de ellas, en lo no dispuesto en esta Ley,   se regirán exclusivamente por las reglas del derecho privado.  //La regla precedente se aplicará, inclusive, a las sociedades en las que las   entidades públicas sean parte, sin atender al porcentaje que sus aportes   representen dentro del capital social, ni a la naturaleza del acto o del derecho   que se ejerce. (…)” (Subraya fuera del original).    

[31] Artículo 19. Régimen Jurídico  de las Empresas de Servicios   Públicos. Las Empresas De Servicios   Públicos Se Someterán Al Siguiente Régimen Jurídico:// 19.8. Las empresas   podrán funcionar aunque no se haya hecho el registro prescrito en el artículo 756 del Código Civil para los   actos relacionados con la propiedad inmueble, relacionados con su constitución   (…) // 19.15. En lo demás, las empresas de servicios públicos se regirán   por las reglas del Código de Comercio sobre sociedades anónimas”.    

[32] Ver Ponencia para Primer Debate Senado, del Proyecto de Ley No 187   de 1992. Gaceta No 121 del 7 de mayo de 1993 y Ponencia Primer Debate en Cámara,   Gaceta No 57 del 23 de mayo de 1994, en lo correspondiente a los alcances del   artículo 32 en mención.    

[33] “Articulo 30 CC. Interpretación por Contexto.  El contexto de la ley servirá para ilustrar el sentido de cada una de sus   partes, de manera que haya entre todas ellas la debida correspondencia y   armonía. (…)”. (Subrayas fuera del original).    

[34] Ver Ponencia para Primer Debate Senado, del Proyecto de Ley No 187   de 1992. Gaceta No 121 del 7 de mayo de 1993.    

[35] Ver Ponencia para segundo Debate en Cámara. Gaceta No 61 del 27 de   mayo de 1994.    

[36] Artículo 2341 del C. Civil.   “Responsabilidad Extracontractual. El que ha   cometido un delito o culpa, que ha inferido daño a otro, es obligado a la   indemnización, sin perjuicio de la pena principal que la ley imponga por la   culpa o el delito cometido”.    

[37] Artículo 2349 del C. Civil. <Daños   Causados Por Los <Trabajadores>. Los   <empleadores> amos responderán del daño causado por sus   <trabajadores> criados o sirvientes, con ocasión de servicio   prestado por éstos a aquéllos; pero no responderán si se probare o apareciere   que en tal ocasión los <trabajadores> criados o sirvientes se han   comportado de un modo impropio, que los <empleadores> amosno   tenían medio de prever o impedir empleando el cuidado ordinario y la autoridad   competente; en este caso recaerá toda responsabilidad del daño sobre dichos   <trabajadores> criados o sirvientes      

[38] Ver sentencia C-741 de 2003. M.P. Manuel   José Cepeda Espinosa. En esa oportunidad la expresión “sociedad por acciones” se   demandó bajo el cargo de violación de la igualdad.    

[39] Las empresas de servicios públicos mixtas vienen a ser una nueva   categoría de entidades descentralizadas que se diferencian de las sociedades de   economía mixta, y no constituyen tampoco una especie dentro del género de éstas.   Al respecto puede verse lo expresado por la Sala de Consulta y Servicio Civil   del Consejo de Estado,  en los Conceptos Nos. 1141 y 1171 del 11 de   septiembre de 1998 y el 28 de enero de 1999, respectivamente.     

[40] Según el   artículo 14 de la Ley 142 de 1994, una Empresa de Servicios Públicos Oficial,   es aquella en cuyo capital la Nación, las entidades territoriales, o las   entidades descentralizadas de aquella o estas, tienen el 100% de los aportes.   Una Empresa de Servicios Públicos Mixta, es aquella en cuyo capital la   Nación, las entidades territoriales, o las entidades descentralizadas de aquella   o éstas tienen aportes iguales o superiores al 50%; y una Empresa de   Servicios Públicos Privada, es aquella cuyo capital pertenece   mayoritariamente a particulares, o a entidades surgidas de convenios   internacionales que deseen someterse íntegramente para estos efectos a las   reglas a las que se someten los particulares.    

[41] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa    

[42] Artículo 41. Aplicación del Código Sustantivo   Del Trabajo. Las personas que presten sus servicios a las empresas de   servicios públicos privadas o mixtas, tendrán el carácter de trabajadores   particulares y estarán sometidas a las normas del Código Sustantivo del   Trabajo y a lo dispuesto en esta Ley. Las personas que presten sus servicios   a aquellas empresas que a partir de la vigencia de esta Ley se acojan a lo   establecido en el parágrafo del artículo 17o., se   regirán por las normas establecidas en el inciso primero del artículo 5o. del   Decreto-Ley 3135 de 1968.    

[43]El artículo 41 de la Ley 142 de 1994   consagró el régimen al que deben someterse las personas que se vinculen   laboralmente a las empresas de servicios públicos así: quienes trabajen en   aquellas empresas que adopten la forma de sociedades por acciones, privadas o   mixtas, se consideran trabajadores particulares y se someten en su   relación laboral a las prescripciones del Código Sustantivo del Trabajo  y a las normas especiales consagradas en la Ley 142 de 1994. Por otra parte, y   en concordancia con el artículo 17 de la misma ley, quienes laboren para las   empresas industriales y comerciales del Estado que presten servicios   públicos domiciliarios, éstas “se regirán por las normas establecidas en el   artículo 5o. del Decreto Ley 3135 de 1968”. A partir de la Sentencia C-253   de 1996 de esta Corporación, tienen la categoría laboral general, de   trabajadores oficiales, los servidores de las empresas industriales y   comerciales del Estado que presten servicios públicos. Aunque siguiendo los   señalado por el artículo 5º del Decreto Ley 3135 de 1968 al que alude la ley 142   de 1994, en los estatutos de dichas empresas se pueden precisar qué   actividades de dirección o confianza deben ser desempeñadas por personas que   tengan la calidad de empleados públicos.    

[44] Artículo 123 C.P. Son servidores públicos los miembros de las   corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus   entidades descentralizadas territorialmente y por servicios. //Los servidores   públicos están al servicio del Estado y de la comunidad; ejercerán sus funciones   en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento. // La ley   determinará el régimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen   funciones públicas y regulará su ejercicio.    

[45]Cfr. Consejo de Estado. Sala de Consulta y   Servicio Civil. Consejero Ponente: Gustavo Aponte Santos. Bogotá D. C., treinta   y uno (31) de enero de dos mil siete  (2007). Radicación número:   11001-03-06-000-2007-00002-00(1799)    

[46] Ver sentencia C-037 de 2003 M.P. Álvaro Tafur Galvis    

[47] Corte Suprema de Justicia. Ver Sentencia   del 22 de octubre de 1896, citada por la sentencia C-832 de 2001. M.P. Rodrigo   Escobar Gil.    

[48] Corte Constitucional. Sentencia C-333 de   1994. M.P. Alejandro Martínez Caballero    

[49] Corte Constitucional. Sentencia C-832 de   2001. M.P. Rodrigo Escobar Gil    

[50] Corte Constitucional. Sentencia C-832 de   2001. M.P. Rodrigo Escobar Gil    

[51] Corte Constitucional. Sentencia C-832 de   2001. M.P. Rodrigo Escobar Gil    

[52] Corte Constitucional. Sentencia C-333 de   1994. M.P. Alejandro Martínez Caballero    

[53] Corte Constitucional. Sentencia C-644 de   2011. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.    

[54] Corte Constitucional. Sentencia C-832 de   2001. M.P. Rodrigo Escobar Gil. El sostén original de esta tesis parte de la   idea de culpa en contra de la persona jurídica, pues se supone que ésta  ha   debido de elegir bien  a sus agentes (culpa in eligiendo) o ha debido   vigilarlos diligentemente (culpa in vigilando).    

[55] Cfr. sentencia C-832 de 2001. M.P. Rodrigo Escobar Gil.    

[56] Corte Suprema de Justicia, Sentencia del   Junio 30 de 1962. M.P. José J. Gómez. La tesis de   falla del servicio público o culpa de la administración, se estructuró bajo el   supuesto de que  “entre  los deberes sociales del estado sobresale   el de prestar a la colectividad servicios públicos eficientes, así que fallando   éstos, deja de cumplir el ordenamiento constitucional y debe reparar el daño”.  Como lo reconoció esta Corte previamente en la sentencia C-285 de 2002[56],   la responsabilidad indirecta del Estado se sustentó por la Corte Suprema   de Justicia básicamente, en los artículos 2347 y 2349 del Código Civil, mientras   que la responsabilidad directa, lo hizo en el artículo 2341 de ese mismo   estatuto, incorporando la teoría de la culpa de la administración a la   explicación de los fundamentos de la responsabilidad patrimonial del Estado    

[57] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-644   de 2011. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.    

[58] El Decreto Ley 528 de 1964 trasladó a la jurisdicción de lo   contencioso administrativo las competencias que  anteriormente detentaba la   Corte Suprema de Justicia, en asuntos concernientes a la responsabilidad   contractual y extracontractual del Estado.    

[59] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-832   de 2001. M.P. Rodrigo Escobar Gil    

[60] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-285   de 2002. M.P. Jaime Córdoba Triviño.    

[61] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-832   de 2001. M.P. Rodrigo Escobar Gil    

[62] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-644   de 2011. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.    

[63] En términos generales, la falla del   servicio puede ser descrita así: si como consecuencia   de un mal funcionamiento del servicio, su no funcionamiento o el funcionamiento   tardío del mismo se causa una lesión o un daño, el Estado es responsable, y por   consiguiente está  en la obligación de indemnizar los perjuicios   ocasionados.    

[64] El Consejo de Estado aplicó por primera vez el régimen de   responsabilidad objetiva fundada en la noción de daño especial,  en la   sentencia del  29 de Julio de 1947, en el  caso del periódico “El   Siglo S.A”. En esa sentencia se indicó, con fundamento en el principio de   igualdad de los ciudadanos ante las cargas públicas, que si un ciudadano, como   consecuencia del obrar de la administración se veía obligado a soportar una   carga más onerosa que la que correspondía soportar a los demás ciudadanos y   sufría un perjuicio por ese actuar, tenía derecho a ser indemnizado. Ver   adicionalmente, Corte Constitucional. Sentencia C-285 de 2002. M.P. Jaime Córdoba   Triviño.    

[65] Corte Constitucional. Sentencia C-832 de   2001. M.P. Rodrigo Escobar Gil    

[66] Corte Constitucional. Sentencia C-043 de 2004. M.P. Marco   Gerardo Monroy Cabra.    

[67] Corte Constitucional. Sentencia C-333 de   1996. M.P. Alejandro Martínez Caballero.    

[68] Corte Constitucional. Sentencia C-043 de 2004. M.P. Marco   Gerardo Monroy Cabra.    

[69] Corte Constitucional.Sentencia C-832 de   2001. M.P. Rodrigo Escobar Gil y Sentencia C-778 de 2003. M.P. Jaime   Araujo Rentería    

[70] Corte Constitucional. Sentencia C-965 de 2003. M.P. Rodrigo   Escobar Gil.    

[71] Corte Constitucional. Sentencia C-333 de 1996 M.P. Alejandro   Martínez Caballero.    

[72] Sentencia C-428/2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil y Sentencia   C-619 de 2002 Ms. Ps. Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Escobar   Gil.    

[73] Corte Constitucional.Sentencia C-832 de   2001. M.P. Rodrigo Escobar Gil    

[74] Corte Constitucional. Sentencia C-043 de 2004. M.P. Marco   Gerardo Monroy Cabra.    

[75] Pueden revisarse sobre esta afirmación, en particular, las   sentencias C-381 de 2001, M.P Rodrigo Escobar Gil y la sentencia  C-285 de   2002, M.P Jaime Córdoba Triviño. Adicionalmente pueden consultarse las   sentencias C-04-96, C-037-96, C-333-96, C-358-96, C-274-98, C-088-00, C-430-00,   C-100-01, C-832-01, C-840-01, C-892-01 y C-1149-01, entre otras.    

[77] Corte Constitucional. Sentencia C-778 de 2003. M.P. Jaime   Araujo Rentería    

[78] Corte Constitucional. Sentencia C-285 de   2002. M.P. Jaime Córdoba Triviño.    

[79] Corte Constitucional. Sentencia C-043 de 2004. M.P. Marco   Gerardo Monroy Cabra.    

[80] Corte Constitucional. Sentencia C-333 de   1996. M.P. Alejandro Martínez Caballero.    

[81] Corte Constitucional. Sentencia C-333 de 1996, M.P. Dr. Alejandro   Martínez Caballero    

[82] Corte Constitucional. Sentencia C-333 de 1996, M.P.   Alejandro Martínez Caballero. Se destaca de esta   sentencia precisamente, que la Corte consideró que el artículo 90 de la Carta   era una cláusula general de responsabilidad estatal, lo que significa que la   idea del daño antijurídico incluye los diferentes tipos de responsabilidad en   los que puede incurrir el Estado, entre otros, la responsabilidad contractual y   extracontractual. Al respecto puede verse también la sentencia C-832 de 2001. M.P. Rodrigo Escobar Gil.    

[83] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso   Administrativo. Sección Tercera Sub Sección A. Consejera Ponente (E): Gladys   Agudelo Ordoñez Bogotá, D.C., veintiuno (21) de febrero dos mil once (2011).Radicación número:   73001-23-31-000-1998-00842-01(16484)    

[84] Corte  Constitucional. Sentencia C-892 de 2001, M.P.   Dr. Rodrigo Escobar Gil    

[85] En la Sentencia C-892 de 2001, por   ejemplo, la jurisprudencia sostuvo que, en el orden constitucional vigente, el   instituto resarcitorio de la mora también encuentra sustento jurídico en el   principio de responsabilidad patrimonial de la administración pública (C.P. art.   90). En la Sentencia C-965 de 2003. M.P. Rodrigo Escobar Gil,  en el campo de la responsabilidad contractual, aclaró la   Corte,  que la obligación estatal de pagar intereses de mora es a su vez   consecuencia del carácter sinalagmático de las prestaciones recíprocas del   contrato y de la naturaleza objetiva de la responsabilidad patrimonial del   Estado, representado en el daño antijurídico que sufre el contratista al no   poder disponer a tiempo de los recursos que ha adquirido con justo título. Ello   justifica que la mora se reconozca como un derecho irrenunciable del contratista   particular afectado con el incumplimiento estatal.    

[86] Corte Constitucional. Sentencia C-333 de   1996. M.P. Alejandro Martínez Caballero.    

[87] Corte Constitucional. Sentencia    C-333 de 1996. M.P. Alejandro Martínez Caballero.    

[88] Corte Constitucional. Sentencia C-484 de 2002. M.P. Alfredo   Beltrán Sierra.    

[89] Corte Constitucional. Sentencia C-338 de 2006. M.P.   Clara Inés Vargas.    

[90] Corte Constitucional. Sentencia C-619 de 2002 M. P. Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Escobar Gil.    

[91] Cfr., entre otras, las Sentencias C-563 de 1998. M.P. Antonio   Barrera Carbonell y Carlos Gaviria Díaz y C-233 de 2002 M.P. Álvaro Tafur   Galvis.    

[92] Corte Constitucional. Sentencia C-338 de 2006. M.P. Clara Inés Vargas.    

[93] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección   Tercera. Sentencia del trece (13) de abril de dos mil once (2011). (CP. Jaime   Orlando Santofimio Gamboa). Radicación número: (22679).    

[94] Corte Constitucional. Sentencia C-832 de   2001. M.P. Rodrigo Escobar Gil.    

[95] Corte Constitucional. Sentencia C-965 de   2003. M.P. Rodrigo Escobar Gil.    

[96] Al respecto, ver la Sentencia C-832 de 2001. M.P. Rodrigo Escobar   Gil y la Sentencia C-043 de 2004. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.    

[97] M.P. Rodrigo Escobar Gil.    

[98] Al respecto, Cf. Sentencia C-892 de 2001. M.P. Rodrigo Escobar   Gil.    

[99] M.P. Clara Inés Vargas.    

[100] Al respecto también puede verse la Sentencia C-619 de 2002.M.P. Jaime Córdoba   Triviño y Rodrigo Escobar.    

[101] Consejo de Estado. Sentencia del ocho (8) de abril de dos mil   catorce (2014). Consejero Ponente: Jaime Orlando Santofimio Gamboa.    Radicación número: 73-00-123-31-000-2000-02837-01 (28318) Actor: Rubia Yaneth   Díaz Rocha    

[102] En la sentencia C-333 de 1996, M.P. Alejandro   Martínez Caballero, la Corte  estudió una demanda en contra del artículo 50   de la Ley 80 de 1993, que consagraba “el deber de las entidades públicas de   responder por las actuaciones, abstenciones, hechos y omisiones antijurídicas   que les fueran imputables y que causaran perjuicio a los contratistas”. La   demanda se centraba en que la norma violaba el artículo 90 superior,   porque la disposición acusada consagraba una responsabilidad contractual   limitada del Estado, que dependía de la legitimidad de la conducta que el   agente del Estado desplegara, y no de la existencia de un daño antijurídico   imputable al Estado, independientemente de que fuera fruto de una actuación   regular o irregular de la administración, conforme al artículo 90 superior. La   Corte concluyó que la norma era exequible siempre y cuando se entendiera que   ella no excluye la aplicación directa del artículo 90 de la Carta al ámbito   contractual. Porque la disposición impugnada podía generar situaciones   inconstitucionales si se concluyera que el artículo 50 de la Ley 80 de 1993, es   el único fundamento de la responsabilidad patrimonial del Estado en materia   contractual, por cuanto ello implicaría una ilegítima restricción del alcance   del artículo 90 que consagra una cláusula general de responsabilidad que engloba   los distintos regímenes en la materia. Por ello la Corte declaró la expresión   exequible, pero de manera condicionada, precisando que el artículo 50 de la Ley   80 de 1993 no constituye el fundamento único de la responsabilidad    patrimonial del Estado en el campo contractual, ya que el artículo 90 de la   Constitución es directamente aplicable en este campo.    

[103]Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección   Tercera. Sentencia del 13 de julio de 1993, Expediente 8163. Consejero Ponente   Juan de Dios Montes Hernández    

[104] Corte Constitucional Sentencia C-333 de 1996 M.P. Alejandro Martínez Caballero.    

[105] Corte Constitucional Sentencia C-   254 de 2003. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.    

[106] Corte Constitucional. Sentencia C-285 de   2002. M.P. Jaime Córdoba Triviño.    

[107] Corte Constitucional Sentencia   C-043 de 2004. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.    

[108] Un ejemplo de la posible causación de un daño antijurídico puede   verse en la sentencia T- 824 de 2007. M.P. Jaime Córdoba Triviño.  En un caso en el que se discutía la colocación de unas antenas eléctricas en un   predio privado la Corte sostuvo, citando la sentencia C-864 de 2004 M.P. Jaime   Araujo, que “cuando el Estado ha ocupado de hecho los inmuebles, con   fundamento en lo dispuesto en el Art. 90 de la Constitución, debe responder   patrimonialmente e indemnizar en forma plena y completa al titular del   derecho de propiedad privada, por el daño antijurídico causado, es decir,   por el daño que no tenía el deber de soportar”. Con fundamento en lo   anterior dijo la Corte que: (i) no le es dable a las entidades prestadoras de   servicios públicos, ocupar bienes de propiedad privada “por la vía de los   hechos” y que si ello llegara a suceder deberán “responder patrimonialmente e   indemnizar de forma plena y completa al titular de la propiedad privada, por el   daño antijurídico causado, es decir, el daño que no tenía la obligación de   soportar” y, (ii) que corresponde a la jurisdicción ordinaria, con fundamento en   la normatividad civil, resolver las pretensiones de restablecimiento de los   afectados.    

[109]Un ejemplo de inexistencia de daño   antijurídico puede verse en la sentencia C-043 de 2004. M.P. Marco Gerardo   Monroy Cabra, en la que se discutió el tema de si la condena en costas,   constituía o no un daño antijurídico en términos del artículo 90 superior. En   esa sentencia se acusaba al artículo 171 parcial del Código Contencioso   Administrativo de inconstitucional, porque al indicar que el juez “podrá”   condenar en costas a la parte vencida en el proceso, “teniendo en cuenta la   conducta asumida por las partes”, según el actor, ello implicaba para el   caso del Estado, excluir en su favor algún aspecto de la condena allí   establecida en desconocimiento del art. 90 superior. Para el actor, el Estado   dejaría con esa norma de responder eventualmente por los daños antijurídicos que   cause, frente al tema de las costas. En esta sentencia la Corte tuvo que evaluar   si la condena en costas podía ser considerada un daño antijurídico en los   términos del artículo 90 superior. Concluyó la Corte, haciendo una distinción   entre responsabilidad sustancial del Estado y responsabilidad procesal, que:   “la responsabilidad que esta disposición constitucional regula  [art. 90],   es la derivada de las normas sustanciales, al paso que aquella a la que   se refiere el artículo acusado es la derivada de las normas procedimentales que   regulan el proceso contencioso administrativo. Y, además, porque la lesión   económica que pueda sufrir la parte vencedora en el proceso surtido en contra   del Estado por el hecho de que no se produzca condena en costas, no es un daño   que pueda ser calificado de antijurídico, ya que la mengua patrimonial responde   a una obligación procesal a cargo de esa parte triunfadora, definida por   el Legislador en uso de libertad que le asiste de regular los procesos   judiciales”. En ese orden de ideas, desestimando los cargos por violación   del artículo 90 e igualdad, la Corte declaró exequible la expresión acusada.    

[110] Cfr., entre otras, las sentencias C-333 de 1996 y C-892 de 2001.    

[111] Sentencia C-333 de 1996, M.P. Alejandro   Martínez Caballero.    

[112] Consejo de Estado. Sentencia del 13 de julio de 1993.  Citada   por la sentencia C- 043 de 2004. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.    

[113] El daño antijurídico origina ciertamente   un derecho de resarcimiento. Este es un derecho sustancial para cuya reparación   el lesionado acude ante la jurisdicción contencioso administrativa a través de   la acción de nulidad y restablecimiento del derecho (si el daño es causado por   un acto administrativo), de la acción de reparación directa (si el daño es   causado por un hecho, omisión o una operación administrativa o la ocupación   temporal o permanente de un inmueble por causa de trabajos públicos) o de la   acción contractual (si el daño proviene del incumplimiento de un contrato). Del   resultado de la interposición de estas acciones, este derecho sustancial a ser   indemnizado, a pesar de que sea cierto, puede hacerse efectivo o no    

[114] Corte Constitucional. Sentencia C-043 de 2004. M.P. Marco   Gerardo Monroy Cabra.    

[115] Sentencia C-430 de 2000 M.P. Antonio Barrera Carbonell y  C-965 de 2003. M.P. Rodrigo Escobar Gil.      

[116] Corte Constitucional. Sentencia C-333 de   1996. M.P. Alejandro Martínez Caballero.    

[117] Cfr. Sentencia C-484 de 2002. M.P. Alfredo Beltrán Sierra y Sentencia C- 338 de 2006. M.P. Clara Inés Vargas.    

[118] Corte Constitucional. Sentencia C- 254 de 2003. M.P. Marco   Gerardo Monroy Cabra.    

[119] Corte Constitucional. Sentencia C- 254 de 2003. M.P. Marco   Gerardo Monroy Cabra.    

[120] Corte Constitucional. Sentencia C-043 de 2004. M.P. Marco   Gerardo Monroy Cabra.    

[121] Corte Constitucional. Sentencias C- 254 de 2003. M.P. Marco   Gerardo Monroy Cabra y C-333 de 1996. M.P. Alejandro Martínez Caballero.    

[122] Corte Constitucional. Sentencia C-254 de 2003. MP Marco Gerardo   Monroy Cabra.    

[123] Corte Constitucional. Sentencia C-372 de   2002. M.P. Jaime Córdoba Triviño.    

[124] Corte Constitucional. Sentencia C-233 de   2002. M.P. Álvaro Tafur Galvis    

[125] Corte Constitucional. Sentencia   C-254 de 2003. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.    

[126] Corte Constitucional. Sentencia C-338 de 2006. M.P. Clara Inés Vargas.    

[127] Corte Constitucional. Sentencia C-338 de 2006. M.P. Clara Inés   Vargas citando  Ley 678 de 2001, art. 3º.    

[128] Ver  Gaceta Constitucional lunes 22 de abril  de 191.   Informe Ponencia Mecanismos de protección  del orden jurídico y de los   particulares.    

[129] Corte Constitucional. Sentencia C-338 de   2006. M.P. Clara Inés Vargas.    

[131] Corte Constitucional. Sentencia C-832 de 2001  M.P. Rodrigo   Escobar Gil.    

[132] Corte Constitucional. Sentencia C-338 de   2006. M.P. Clara Inés Vargas.         

[133] Corte Constitucional. Sentencia C-484 de   2002 M. P. Alfredo Beltrán Sierra.    

[134] Cfr. las sentencias C-309 de 2002 y C-484 de 2002 y sentencia C-338 de 2006. M.P. Clara Inés Vargas.         

[135] Corte Constitucional. Sentencia C-832 de 2001, M.P. Rodrigo   Escobar Gil y C-619 de 2002.     

[136] Corte Constitucional. C-484 de 2002 M. P. Alfredo Beltrán Sierra.    

[137] Corte Constitucional. C-484 de 2002. M. P. Alfredo Beltrán Sierra.    

[138] En el caso   concreto de los particulares, debe recordarse que de acuerdo con la sentencia   C-644 de 2011 M.P. Jorge   Iván Palacio Palacio,  dentro del concepto de   derecho-deber a la participación ciudadana (arts. 2 y 95 C.P.), se dijo que   existe la posibilidad de que los particulares  contribuyan al cumplimiento   eficiente de las tareas públicas, participando por ejemplo en el control de la   gestión pública (art. 270 C.P.), contratando con el Estado (150, inciso final   C.P.), o colaborando en la prestación de servicios antes reservados a la esfera   estatal (art. 365 C.P.). En este marco constitucional, la Carta estableció la   posibilidad de que los particulares participen en el ejercicio de funciones   públicas, en los artículos 123 y 210 superiores. La atribución de funciones   administrativas a particulares implica la posibilidad de que éstos puedan   participar en la gestión de los asuntos administrativos, en las condiciones y   bajo los parámetros señalados por la Constitución, la ley y los reglamentos. De   allí que exista también para ellos, la posibilidad de responder patrimonialmente   por los daños antijurídicos generados con ocasión de su acción u omisión, por   dolo o culpa grave.    

[139] En la Sentencia C-778 de 2003. M.P.   Jaime Araujo Rentería, se demandó el Art.   1º de la Ley 678 de 2001 que tiene por objeto regular la responsabilidad   patrimonial de los servidores públicos, los ex servidores públicos y los   particulares que desempeñen funciones públicas. Se dijo que violaba el Art. 90   superior, pues éste trataba únicamente de las autoridades públicas, es decir, de   quienes estén en ejercicio de sus funciones, y no comprende a los ex   servidores públicos. Dijo la Corte que el aparte   acusado del Art. 1º de la Ley 678 de 2001 no vulneraba el Art. 90 de la   Constitución. Según esta Corporación, el Legislador aplicó el criterio de   razonabilidad exigido por la jurisprudencia constitucional en la expedición de   las leyes, en cuanto desde el punto de vista lógico no existe ninguna razón para   exonerar de responsabilidad patrimonial al servidor público que ha cesado en el   ejercicio de sus funciones, por hechos acaecidos en dicho ejercicio.    

[140] Corte Constitucional. Sentencia C-372 de 2002. M.P.   Jaime Córdoba Triviño. En esta oportunidad la Corte estudió una   demanda contra el parágrafo 4º del artículo 2 de la Ley 678 de 2001 que regula   la acción de repetición y contra el artículo 12 de la Ley 489 de 1998, por   considerar que tales normas relacionadas con la responsabilidad del delegante   por hechos del delegatario en materia contractual, en especial los artículos   29 y 90 de la Carta. En efecto se acusaban las normas de avalar la consagración de una modalidad de responsabilidad   objetiva, al penalizar la delegación en materia contractual, en la medida en que   a pesar de que la delegación se verifique y ocurra, el delegante puede ser   llamado a responder solidariamente por un hecho ajeno, librado sin su concurso,   y por consiguiente no imputable objetivamente a su acción u omisión. La Corte,   consideró que era exequible, en la medida en que materia contractual, cuando el   delegante actúe con dolo o culpa grave en la producción del daño antijurídico,   por el cual el Estado se haya visto obligado a reparar, la delegación no   constituye un escudo de protección ni de exclusión de responsabilidad para aquél   en materia de acción de repetición o llamamiento en garantía, así no aparezca   formalmente como el funcionario que vinculó con su firma al Estado en la   relación contractual o que lo representó en las diferentes etapas del proceso   contractual. Todo lo contrario, si el delegante participó a título de dolo o   culpa grave deberá ser vinculado en el proceso de acción de repetición o   llamamiento en garantía.    

[141] Corte Constitucional. Sentencia C-338 de   2006. M.P. Clara Inés Vargas.    

[142] Corte Constitucional. Sentencia C-285 de   2002. M.P. Jaime Córdoba Triviño.    

[143]Corte Constitucional. Sentencia C-430 de 2000 M P. Antonio   Barrera Carbonell.  En este pronunciamiento, la Corte declaró la   exequibilidad de varios apartes demandados del artículo 78 del Código   Contencioso Administrativo indicando que si bien ese artículo autoriza que la   demanda pueda promoverse contra la entidad comprometida en el daño, o contra   ésta y el funcionario, esa norma  “debe ser entendida bajo la idea de   que sólo después de que se declare la responsabilidad y se condene a la entidad   pública, es cuando ésta puede repetir contra el funcionario”.    

[144] Corte Constitucional. Sentencia C-338 de 2006,   M.P. Clara Inés Vargas. La Corte estudio una demanda contra la expresión “conciliación   u otra forma de terminación del conflicto” de los artículos 2º  y 8º de   la Ley 678 de 2001 y contra la expresión “hubieren conciliado por una   actuación administrativa originada en culpa grave o dolo de un servidor o ex   servidor público que no estuvo vinculado al proceso respectivo” del artículo   31 de la Ley 446 de 1998, porque según el actor, tales expresiones desconocían   los artículos 4, 29 y 90 de la Constitución, en la medida en que el   constituyente consagró que sólo procede la acción de repetición en contra del   agente estatal cuando el Estado fuere “condenado”, es decir, vencido en juicio y   no por conciliación o terminación del conflicto por otro medio. La conciliación   judicial o extrajudicial no es equivalente a una condena judicial, ni tampoco   cualquier otra forma de terminación del conflicto.     

[145] Ver sentencias C-778 de 2003, C-484 de 2002, C-832 de 2001; Auto   del 8 de abril de 1994, expediente AR -001, Sala Plena de lo Contencioso   Administrativo del Consejo de Estado.    

[146] Corte Constitucional. Sentencias T-1257 de 2008. M.P. Jaime   Araujo Rentería y C-832 de 2001 M. P. Rodrigo Escobar Gil.    

[147] La idea de que ese reconocimiento indemnizatorio puede   darse a través de otra forma de terminación del conflicto, distinta a la condena   o conciliación, se encuentra regulada por el Legislador en el artículo 2o de la   Ley 678 de 2001.     

[148] Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Consejero Ponente: Flavio Augusto Rodriguez Arce. Bogotá D. C., Seis (6) De Abril De Dos   Mil Seis (2006). Radicación Número:   11001-03-06-000-2006-00015-00(1716) (Negritas fuera del original).    

[149] M.P. Jaime Araujo Rentería    

[150]Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo Sección   Tercera Subsección C. Consejero Ponente Enrique Gil Botero. Bogotá 9 de mayo de   2012. Radicación (32335).    

[151] De acuerdo con el artículo 48-36 de la Ley 734 de 2002, Código   Disciplinario Único, la omisión de este deber constituye falta disciplinaria   gravísima, sancionable con destitución.    

[152] Corte Constitucional. Sentencia C-484 de   2002. M.P. Alfredo Beltrán Sierra.    

[153] Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Consejero Ponente: Flavio Augusto Rodriguez Arce. Bogotá D. C., Seis (6) De Abril De Dos   Mil Seis (2006). Radicación Número:   11001-03-06-000-2006-00015-00(1716)    

[154] Corte Constitucional. Sentencia C-619 de 2002;  C-965 de 2003 y C-832 de 2001. M.P. Rodrigo   Escobar Gil    

[155] Ibídem.    

[156] M.P. Clara Inés Vargas.    

[157] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de octubre 4 de   2007,   C. P. Mauricio Fajardo Gómez.   Rad. 730012331000200001069-01 (24.415). Ver adicionalmente las sentencias del   Consejo  de Estado siguientes: Sala de lo Contencioso Administrativo.   Sección Tercera, Subsección C. Consejera Ponente: Olga Mélida Valle de la Hoz.   Bogotá 23 de mayo de 2012; Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera   Subsección C. Consejero Ponente Enrique Gil Botero. Bogotá 9 de mayo de 2012.   Radicación (32335).    

[158] Consejo de Estado. Sala de lo contencioso   Administrativo. Sección Tercera. Consejero Ponente Enrique Gil Botero. Bogotá 11   de noviembre de 2009. Radicación 35529.    

[159] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo Sección   Tercera Subsección C. Consejero Ponente Enrique Gil Botero. Bogotá 9 de mayo de   2012. Radicación (32335).    

[160] Corte Constitucional. C-233 de 2002. M.P.   Álvaro Tafur Galvis.    

[161] Ha dicho la sentencia C-778 de 2003 M. P. Jaime Araujo Rentería,   que cuando la acción de repetición o el llamamiento en garantía con fines de   repetición provienen de la expedición de un acto administrativo,   la declaración de nulidad no acarrea automáticamente la responsabilidad   patrimonial del agente público, puesto que siempre se requerirá la   demostración de su culpabilidad, por dolo o por culpa grave, siendo   ostensible que las otras modalidades de culpa (leve y levísima) no generan   responsabilidad patrimonial del agente estatal      

[162] En la sentencia C-832 de 2001 M.P.   Rodrigo Escobar Gil,  la Corte Constitucional estudió si el término   de caducidad de la acción de repetición, de dos años contados a partir   del día siguiente al pago total efectuado por la entidad condenada, consagrado   en el Código Contencioso Administrativo, lesionaba efectivamente el derecho de   defensa del funcionario público, porque a juicio del actor, el paso del tiempo   postergaba el momento del pago y hacía débil y ineficaz la defensa del servidor   público. La Corte consideró que el aparente grado de indeterminación de la fecha   a partir de la cual se contaba la caducidad de la acción según el demandante, no   era cierto, en la medida en que conforme a la ley, se contaba con 18 meses para   realizar los trámites de pago de las condenas. En consecuencia, como uno de los   requisitos de la acción de repetición es el pago de la condena sufrida por la   Administración y la entidad no puede determinar a su arbitrio el momento del   pago porque tiene que cumplir obligaciones presupuestales respetando el   principio de legalidad del gasto, se estimó que lo dicho por el Legislador era   proporcional y razonable y no violatorio del debido proceso.    

[163] Sentencia C-394 de 2002. M.P. Álvaro   Tafur Galvis. El actor demandó el artículo 11 de la   Ley 678 de 2001 sobre la caducidad de la acción de repetición, ya que a su   juicio el  artículo 90 superior no establece para la acción de   repetición ningún  término de caducidad, por lo que debe entenderse    que  la Constitución Política “no  autoriza  a imponer   prescripción o caducidad al respecto”. Dijo la Corte que el artículo 11 acusado   era exequible, porque el Legislador simplemente estaba haciendo uso de su   potestad de configuración al establecer un término de caducidad para la acción   de repetición, y que en ejercicio de dicha potestad no desbordó en manera alguna   los principios constitucionales aplicables en este campo y mucho menos el   artículo 90  de la Carta. Frente al segundo   inciso del artículo 11 de la Ley 678 de 2001, la Corte condicionó su   constitucionalidad, al entendido de que la expresión “Cuando el pago se haga en   cuotas, el término de caducidad comenzará a contarse  desde la fecha del   último pago” contenida en él, se somete al mismo condicionamiento establecido en   la Sentencia C-832 de 2001, es decir, que el término de caducidad de la acción   empieza a correr, a partir  de la fecha en que efectivamente  se   realice el pago, o, a más tardar, desde el vencimiento  del plazo de    18 meses previsto  en el artículo 177 inciso 4 del Código Contencioso   Administrativo.    

[164] Corte Constitucional. T-1257 de 2008. M.P. Jaime Araujo   Rentería    

[165] En materia contractual, la acción de repetición se encuentra   consagrada en el artículo 54 de la Ley 80 de 1993, el cual señala que en caso de   ser condenada una entidad  por hechos u omisiones imputables a título de   dolo o culpa grave de un servidor público, la entidad, el ministerio público,   cualquier persona o el juez competente, podrán iniciar la respectiva acción de   repetición siempre y cuando no se hubiere llamado en garantía al servidor dentro   del proceso.    

[166] En la sentencia C-037/96. MP Vladimiro Naranjo Mesa, la   Corte conoció de una demanda en contra del artículo 65 de la Ley   estatutaria de la administración de justicia, porque se consideró que el artículo imponía una limitación al alcance del artículo 90 de la   Constitución Política, al restringir la responsabilidad del Estado, para el caso   de la función pública de administrar justicia, a la falla en el servicio. La Corte, al declarar la exequibilidad del artículo 65 de la Ley   Estatutaria de la Administración de Justicia[166], dijo: “La   Corte estima que el inciso primero del presente artículo es exequible, pues   si bien sólo hace alusión a la responsabilidad del Estado -a través de sus   agentes judiciales- por falla en el servicio, ello no excluye, ni podría   excluir, la aplicación del artículo 90 superior en los casos de la   administración de justicia. En efecto,  sin tener que entrar a realizar   análisis alguno acerca de la naturaleza de la responsabilidad estatal y sus   diversas modalidades -por escapar ello a los fines de esta providencia-,   baste señalar que el principio contemplado en el artículo superior citado, según   el cual todo daño antijurídico del Estado -sin importar sus características-   ocasiona la consecuente reparación patrimonial, en ningún caso puede ser   limitado por una norma de inferior jerarquía, como es el caso de una ley   estatutaria. Ello, en vez de acarrear la inexequibilidad del precepto,   obliga a una interpretación más amplia que, se insiste en  no   descartar la vigencia y la aplicación del artículo 90 de la Carta Política”.    

[167]Se presume que constituye culpa grave o dolo  la violación de   normas de carácter procesal o sustancial determinada por error inexcusable,   proferir una decisión sobre la libertad de una persona por fuera de lo ordenado   por la ley y el incumplimiento injustificado de los términos judiciales.    

[168] Corte Constitucional. T-1257 de 2008. M.P. Jaime Araujo   Rentería    

[169]  Nuevo   Código Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011. Artículo   142. Repetición.” Cuando el Estado haya debido   hacer un reconocimiento indemnizatorio con ocasión de una condena, conciliación   u otra forma de terminación de conflictos que sean consecuencia de la conducta   dolosa o gravemente culposa del servidor o ex servidor público o del particular   en ejercicio de funciones públicas, la entidad respectiva deberá repetir  contra estos por lo pagado. //La pretensión de repetición también podrá   intentarse mediante el llamamiento en garantía del servidor o ex servidor   público o del particular en ejercicio de funciones públicas, dentro del proceso   de responsabilidad contra la entidad pública. //Cuando se ejerza la   pretensión autónoma de repetición, el certificado del pagador, tesorero o   servidor público que cumpla tales funciones en el cual conste que la entidad   realizó el pago será prueba suficiente para iniciar el proceso con pretensión de   repetición contra el funcionario responsable del daño”.    

[170] Ibídem.    

[171] Sentencia C-338 de 2006. M.P.   Clara Inés Vargas.    

[172] Sentencia C-338 de 2006. M.P. Clara Inés Vargas.    

[173] Sentencia C-832 de 2001. M.P. Rodrigo   Escobar Gil.    

[174] Corte Constitucional. Sentencia C-394 de   2002. M.P. Álvaro Tafur Galvis. Artículo 2 (…) Parágrafo 3. La acción de   repetición  también se ejercerá  en contra de los funcionarios de la   Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar, de conformidad con lo dispuesto en   la presente  ley y en las normas que sobre la materia  se contemplan    en la Ley Estatutaria  de la Administración de Justicia.    

[175] En la sentencia C-285 de 2002 M.P. Jaime Córdoba Triviño,   se estudió una demanda contra el artículo 6º de la Ley 678 de 2001 que regula la   acción de repetición, acusado bajo la hipótesis de que las conductas   definidas como gravemente culposas en ese artículo, restringían el fundamento de   la responsabilidad del artículo 90 de la Carta. Para el demandante    limitar la culpa grave a la infracción directa de la Constitución o de la ley o   a la inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones,   afectaba el artículo 90, cuyo fundamento era simplemente el daño antijurídico.   Además alegaba el actor que la exclusión de los asuntos jurisdiccionales de la   presunción de la conducta gravemente culposa de la disposición acusada,   contrariaba el derecho al debido proceso, el principio de buena fe y el derecho   al acceso a la administración de justicia. La Corte concluyó, sin embargo, que   la norma acusada era exequible, porque no estaba restringiendo el fundamento de   la responsabilidad del Estado en ningún sentido, ya que la responsabilidad   patrimonial del estado era diversa a la responsabilidad personal de sus agentes   y la disposición acusada se limitaba al segundo supuesto y no al primero. Sobre   la exclusión de los actos jurisdiccionales, señaló la Corte que el error   judicial como causal de daño antijurídico estaba consagrado en ley especial que   era la ley estatutaria de la Administración de justicia.    

[176] Corte Constitucional. Sentencia C-394 de   2002. M.P. Álvaro Tafur Galvis.    

[177] En la sentencia C-233 de 2002 M.P. Álvaro Tafur   Galvis, estudió la Corte si el artículo 17 y 18 de la Ley  678 de 2001, que   reglamenta la acción de repetición, desbordaba realmente el mandato del artículo   90 y violaba la unidad de materia de la acción de repetición, al imponer   sanciones de desvinculación del servicio, terminación del contrato existente,   caducidad e inhabilidad hasta por 5 años,  al servidor que hubiese sido   condenado al pago mediante una acción de repetición. En esa oportunidad se   dijo que el Legislador dentro de su potestad de configuración, y sin violar el   mandato del artículo 90 constitucional, podía establecer consecuencias de   carácter sancionatorio derivadas de los mandatos superiores del artículo 123,   124, 150-23 y 210 o de la cláusula general de competencia de los artículos 114 y   150 superiores, frente a la existencia de acción de repetición. No obstante,   encontró que las sanciones propuestas en los artículos acusados eran   desproporcionadas frente a los fines que el Legislador quería proteger y por   ende declaró su inconstitucionalidad.    

[178] En la sentencia C-965 de 2003. M.P. Rodrigo Escobar Gil la   Corte conoció de una demanda contra del artículo 19 (parcial) de la Ley 678 de   2001, porque se establecen según el actor, limitaciones a la figura del   llamamiento en garantía, vulnerando el mandato general del constituyente de   repetir contra el servidor público que comprometa la responsabilidad del Estado   con actuaciones dolosas  o gravemente culposas. Así, al decir “relativos   a controversias contractuales, reparación directa y restablecimiento del derecho”,   se restringían los procesos en los cuáles la entidad demandada podía llamar en   garantía al funcionario que se consideraba causó el daño.  La Sala declaró   exequible la norma, porque “dicha limitación resulta apenas lógica, del todo   coherente y consecuente con el proceder de la administración, pues en los   eventos en que ésta excusa su responsabilidad en la culpa exclusiva de la   víctima, el hecho de un tercero y la fuerza mayor o el caso fortuito, la   estrategia de defensa se dirige a demostrar que la responsabilidad total del   daño que se ha ocasionado es imputable a un sujeto distinto de sus agentes o a   un fenómeno extraordinario”; de forma tal que de llegarse a demostrar en el   proceso uno de esos hechos, el Estado no sería condenado.    

[179] Corte Constitucional. Sentencia   C-338 de 2006. M.P. Clara Inés Vargas. Ver también   sentencia C-372 de 2002. Cfr. Ley 678 de 2001, arts. 7 y   10.     

[180] Corte Constitucional. Sentencia C-338 de 2006. M.P. Clara Inés   Vargas.    

[181] Corte Constitucional. Sentencia C-338 de 2006. M.P. Clara Inés   Vargas.    

[182] Corte Constitucional. Sentencia T- 707 de 2012. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva    

[184] Corte Constitucional. Sentencia C- 172   de 2014. M.P.   Jorge Iván Palacio Palacio.    

[185] Corte Constitucional. Sentencia C-172 de   2014. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.     

[186] Corte Constitucional. Sentencia C-172 de   2014. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.     

[187] Ley 142 de 1994, artículo 14, numerales 14.5, 14.6 y 14.7.    

[188] La prestación de servicios públicos por intermedio de   particulares, está constitucionalmente soportada, sobre la base  no sólo   por el artículo 365 sino en atención a las garantías de la libertad de empresa,   la iniciativa privada y la libre competencia económica, en los términos del   artículo 333 de la Carta Política. Sin embargo, la Constitución reconoce límites   a estas libertades  en atención al interés general y social, que le impone   al Estado el deber de intervenir en ellas.      

[189] Exposición de motivos de la Ley 142 de 1994, publicada el 17 de   noviembre de 1992 en la Gaceta del Congreso.    

[190] Corte Constitucional. Sentencia C-172 de   2014. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.     

[191] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-107   de 2013.    

[192] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-290   de 2002.    

[193] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-599   de 1996, 107 de 2013.    

[194] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-107   de 2013.    

[195] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia   C-1162 de 2000.    

[196] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia   C-1162 de 2000, C-389 de 2002, C-263 de 2013.    

[197] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-199   de 2001 y C-305 de 2004.    

[198] Corresponde al Presidente de la República   señalar, con sujeción a la ley, las políticas generales de administración y   control de eficiencia de los servicios públicos domiciliarios y ejercer por   medio de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, el control, la   inspección y vigilancia de las entidades que los presten.    

[199] Corte Constitucional. Sentencia C-172 de   2014. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.     

[200] Corte Constitucional. Sentencia C-089 de 2011. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[201] Sentencia C-089 de 2011.   Luis Ernesto Vargas Silva.    

[202] Sentencia C-214 de 1994.    

[203] Sentencia C-089 de 2011. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[204] Sentencia C-748 de 2011. M.P. Jorge Pretelt Chaljub.    

[205] Sentencia C-595 de 2010. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.    

[206] Sentencia C-506 de 2002. M.P. Marco   Gerardo Monroy Cabra    

[207] Sentencia C-595 de 2010. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.    

[208] Sentencia C-595 de 2010. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.    

[209] Sentencia C-595 de 2010. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.    

[210] Ibídem.    

[211] Sentencia C-506 de 2002. M.P. Marco   Gerardo Monroy Cabra    

[212] Sentencia C-597 de 1996    

[213] Sentencia C-921 de 2001. M.P. Jaime Araujo Rentería    

[214] Cfr.   sentencia C-401 de 2010. M.P. Luís Ernesto Vargas Silva.    

[215] la jurisprudencia de esta Corporación, en casos excepcionales, ha   avalado la responsabilidad objetiva en materia de infracciones cambiarias Ver   por ejemplo la Sentencia C-595 de 2010, M.P. Jorge Ivan Palacio Palacio, en   donde la Corte analiza las sanciones en materia ambiental,    

[216] Sentencia C-089 de 2011.   Luis Ernesto Vargas Silva.    

[217] Sentencia C-595 de 2010. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.    

[219] Ibídem.    

[220] Curso de Derecho Administrativo II. Eduardo García de Enterría y   Tomás-Ramón Fernández. Novena Edición. Thomson. Civitas. 2004. Pág. 163.    

[221] Sentencia C-827 de 2001.    

[222] Las decisiones respectivas podrán ser consultadas a la Comisión de   Regulación del servicio público de que se trate, de acuerdo con el mismo   artículo.    

[223] Corte Constitucional sentencia C-616 de 2002 Sentencia C-527/94   M.P. Alejandro Martínez Caballero.    

[224] Corte Constitucional. Sentencia C-233 de   2002. M.P. Álvaro Tafur Gal vis.    

[225]  Por ejemplo en la sentencia C-233 de 2002 M.P. Álvaro Tafur Gálvis,   estudió la Corte si el artículo 17 de la Ley  678 de 2001, que reglamenta   la acción de repetición, desbordaba realmente el mandato del artículo 90 y   violaba la unidad de materia de la acción de repetición, al imponer sanciones de   desvinculación del servicio, terminación del contrato existente, caducidad e   inhabilidad hasta por 5 años,  al servidor que hubiese sido condenado al   pago mediante una acción de repetición. En esa oportunidad se dijo que el   Legislador dentro de su potestad de configuración, y sin violar el mandato del   artículo 90 constitucional, podía establecer consecuencias de carácter   sancionatorio derivadas de los mandatos superiores del artículo 123, 124, 150-23   y 210 o de la cláusula general de competencia de los artículos 114 y 150   superiores, frente a la existencia de acción de repetición. En este caso se   consideró sin embargo que las sanciones eran desproporcionadas.     

[226]ARTÍCULO 2o. ACCIÓN DE REPETICIÓN. La acción de repetición es una acción civil   de carácter patrimonial que deberá ejercerse en contra del servidor o ex   servidor público que como consecuencia de su conducta dolosa o gravemente   culposa haya dado reconocimiento indemnizatorio por parte del Estado,   proveniente de una condena, conciliación u otra forma de   terminación de un conflicto. La misma acción se ejercitará contra el   particular que investido de una función pública haya ocasionado, en forma dolosa   o gravemente culposa, la reparación patrimonial.    

[227] Corte Interamericana de Derechos Humanos, Garantías Judiciales en   Estados de Emergencia (Arts. 27.2, 25 y 8, Convención Americana sobre Derechos   Humanos), Opinión Consultiva OC-9/87 del 6 de octubre de 1987, Serie A No. 9,   párr. 24.    

[228] Corte Interamericana de Derechos Humanos, Garantías judiciales en   estados de emergencia (Arts. 27.2, 25 y 8 Convención Americana sobre Derechos   Humanos), Opinión Consultiva OC-9/87 del 6 de octubre de 1987, Serie A No. 9,   párr. 24.). Esta opinión ha sido reiterada por la Corte Interamericana de   Derechos Humanos,  en los Casos Velásquez Rodríguez, Fairén Garbi y Solís   Corrales y Godínez Cruz.    

[229] Ver entre otras las sentencias de la Corte Constitucional T-268 de   1996, MP: Antonio Barrera Carbonell,  C-037 de 1996 (MP. Vladimiro Naranjo   Mesa, SPV. José Gregorio Hernández Galindo, Vladimiro Naranjo Mesa, Alejandro   Martínez Caballero, Hernando Herrera Vergara. SV. José Gregorio Hernández   Galindo. AV. Eduardo Cifuentes Muñoz, José Gregorio Hernández Galindo, Hernando   Herrera Vergara y Vladimiro Naranjo Mesa), C-215 de 1999, MP Martha Victoria   Sáchica Méndez, C-163 de 1999,  MP: Alejandro Martínez Caballero, SU-091 de   2000 (MP: Álvaro Tafur Galvis, SV. Eduardo Cifuentes Muñoz), C-330 de 2000, MP:   Carlos Gaviria Díaz.    

[230] Sentencia C-222 de 2013. María Victoria Calle    

[231] Cfr. Sentencias C-594 de 1992; C-160 de 1999, C-037 de 1996, (MP.   Vladimiro Naranjo Mesa, SPV. José Gregorio Hernández Galindo, Vladimiro Naranjo   Mesa, Alejandro Martínez Caballero, Hernando Herrera Vergara. SV. José Gregorio   Hernández Galindo. AV. Eduardo Cifuentes Muñoz, José Gregorio Hernández Galindo,   Hernando Herrera Vergara y Vladimiro Naranjo Mesa), C-893 de 2001, (MP. Clara   Inés Vargas Hernández, AV. Manuel José Cepeda Espinosa. SV. Rodrigo Escobar Gil,   Eduardo Montealegre Lynett, Jaime Córdoba Triviño y Marco Gerardo Monroy Cabra.   C-1195 de 2001 MP. Manuel José Cepeda Espinosa y Marco Gerardo Monroy Cabra. AV.   Rodrigo Uprimny Yepes y Manuel José Cepeda Espinosa. SV. Rodrigo Uprimny Yepes,   Jaime Córdoba Triviño, Jaime Araujo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra, Álvaro   Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández y C-204 de 2003 (MP. Álvaro Tafur   Galvis. SPV. Jaime Araujo Rentería), entre otras.     

[232] Sentencia C- 1195 de 2001.    

[233] Sentencia C-037 de 1996.    

[234] Ver, entre otras, las sentencias C-537 de   1993 y C-373 de 1995.