T-620-14
Sentencia T-620/14
CONDICIONES CONSTITUCIONALES PARA LA PROCEDENCIA EXCEPCIONAL DE LA ACCION DE TUTELA FRENTE AL RECONOCIMIENTO DE PENSIONES-Reiteración de jurisprudencia
Por regla general la acción de tutela resulta improcedente para reclamar por vía judicial el reconocimiento o reliquidación de derechos de naturaleza pensional. Sin embargo, en determinados eventos el recurso de amparo procede con el puntual fin de salvaguardar bienes iusfundamentales cuya protección resulta impostergable, siempre y cuando los medios ordinarios de defensa judicial existentes, atendiendo a las condiciones del asunto concreto, resulten insuficientes para lograr dicho cometido, ya sea porque carecen de idoneidad o eficacia, o porque se busca evitar la inminente consumación de un perjuicio irremediable.
ACCION DE TUTELA PARA RECLAMAR DERECHOS PENSIONALES Y FALTA DE IDONEIDAD DE MEDIOS ORDINARIOS DE PROTECCION-Sujetos de especial protección constitucional y perjuicio irremediable
La aptitud de los instrumentos judiciales ordinarios para resolver de manera efectiva los problemas jurídicos relativos al reconocimiento y pago de derechos pensionales, debe establecerse a partir de una evaluación exhaustiva del panorama fáctico y jurídico que sustenta la pretensión de amparo. Por eso, la jurisprudencia constitucional ha supeditado la aplicación del requisito de subsidiariedad al examen de las circunstancias particulares del accionante y a las características del derecho pretendido. En ese orden, ha indicado que todas las personas son titulares del derecho fundamental a la acción de tutela, pero que, si se trata de sujetos de especial protección constitucional o que se ubican en posiciones de debilidad manifiesta, el análisis de los presupuestos procesales de la acción se flexibiliza ostensiblemente.
PRINCIPIO DE IGUALDAD ENTRE PAREJAS CONFORMADAS POR CONYUGES O COMPAÑEROS PERMANENTES EN MATERIA DE SUSTITUCION PENSIONAL-Caso en que la prestación se causó
La sentencia T-110 de 2011 concluyó que (i) una entidad obligada a satisfacer el derecho a una pensión de sobreviviente, vulnera las garantías constitucionales a la igualdad, a la seguridad social y al mínimo vital de una persona, cuando niega el reconocimiento de la prestación amparado en una norma jurídica que, conforme a una interpretación literal, excluye a los compañeros permanentes del anotado beneficio y; (ii) cuando una disposición jurídica prive a los compañeros permanentes del derecho a una pensión de sobrevivientes, el operador jurídico debe interpretarla en el sentido de incluir a estas personas dentro de su ámbito de protección en los mismos términos con que se ampara al cónyuge supérstite o, inaplicar las normas discriminatorias y en su lugar reconocer el derecho con fundamento en disposiciones pensionales posteriores del mismo régimen que sí incluyan el beneficio prestacional para los compañeros permanentes, optando en todo caso por la solución más favorable al peticionario.
DERECHO AL MINIMO VITAL, SEGURIDAD SOCIAL, IGUALDAD Y DEBIDO PROCESO-Orden a la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares reconocer y pagar sustitución pensional a compañera permanente
Referencia: expediente T- 4317648
Acción de tutela instaurada por Dora Vergara Díaz contra la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares CREMIL.
Magistrado Ponente:
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Bogotá, D.C., veintiocho (28) de agosto de dos mil catorce (2014)
La Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por la Magistrada María Victoria Calle Correa, y los Magistrados Mauricio González Cuervo y Luis Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión de los fallos dictados en el asunto de la referencia por el Juzgado Promiscuo Municipal de La Unión, el veintiocho (28) de octubre de dos mil trece (2013), en primera instancia y, el Juzgado Promiscuo del Circuito de San Marcos, el veinticinco (25) de noviembre de dos mil trece (2013), en segunda instancia.
I. ANTECEDENTES
De los hechos y la demanda
1. La señora Dora Vergara Díaz, actuando a través de apoderado judicial interpone acción de tutela contra la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares CREMIL, por considerar que la accionada vulneró sus derechos constitucionales a la igualdad y seguridad social. A continuación se sintetizan los fundamentos fácticos y jurídicos de la demanda[1]:
1.1. La señora Dora Vergara Díaz, persona nacida el 03 de diciembre de 1932, sostuvo vida marital con el señor Ricardo Verbel Arrieta por más de 25 años. De su relación estable y permanente nacieron 6 hijos, Ricardo de Jesús, Ana Esther, Jorge Enrique, Doris Mercedes, Rosario del Carmen y Leyda Verbel Vergara, todos reconocidos por los padres en registro civil de nacimiento.
1.2. Por medio de Resolución 2940 de 1958 la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares reconoció al señor Ricardo Verbel Arrieta una asignación mensual de retiro en su condición de Suboficial Jefe de la Armada Nacional en cuantía equivalente al 85% del sueldo básico.
1.3. El señor Verbel Arrieta falleció el 07 de noviembre de 1985 en la ciudad de Cartagena. El día 29 de septiembre de 1986 la accionante solicitó ante la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares sustitución de la asignación de retiro del señor Verbel Arrieta en calidad de compañera permanente.
1.4. Mediante comunicación del 10 de febrero de 1987 la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares negó la petición de la demandante. Al respecto señaló que “En cuanto al derecho de compañera permanente de la señora Dora Vergara Díaz, no es viable por cuanto tal situación no está contemplada en las normas que rigen el régimen prestacional del personal militar y que consagran los órdenes sucesorales específicamente aplicables (Dc. 089 de 1984)”.
1.5. A través de escrito radicado ante la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares el 25 de abril del año 2000 la accionante solicitó nuevamente la sustitución de la asignación de retiro del señor Verbel Arrieta. La demandada se abstuvo de resolver de fondo la petición, argumentando para el efecto lo siguiente: “En atención a su escrito radicado en esta entidad bajo el No. 0137973 de fecha 25 de abril del 2000, referente a la sustitución pensional del señor Suboficial Jefe (R) de la Armada Nacional Ricardo Verbel Arrieta a favor de la señora Dora Vergara Díaz, le comunico que igual petición había sido presentada por usted, con escrito radicado en la Caja bajo el No. 19899 del 29 de septiembre de 1986 ya la cual la entidad, Caja de Retiro de las Fuerzas Militares le dio contestación mediante oficio No. 1499 del 10 de febrero de 1987 (del cual adjunto copia). || Por lo anteriormente expuesto, se le reitera no habrá pronunciamiento de fondo al respecto”.
1.6. En criterio del apoderado judicial de la demandante su representada tiene derecho a recibir “la pensión de sobreviviente de acuerdo con lo estatuido en la Ley 100 de 1993, Decreto 01 de 1994 y los artículos 13, 23, 53 y 83 de la Constitución Política de Colombia, normativa esta inaplicada por la entidad demandada lo cual hace ilegales y apartados del ordenamiento jurídico vigente. Y no las disposiciones del Decreto 089 de 1984, el cual resulta gravoso e injusto para la señora Dora Vergara Díaz”. Asegura que “la decisión tomada por la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares CREMIL, vulnera de manera directa y contundente los principios de favorabilidad e igualdad prescritos en la Constitución Política”.
1.7. Con fundamento en los hechos y argumentos expuestos, en la demanda de tutela se solicita, en síntesis, (i) que se conceda el amparo constitucional de los derechos fundamentales invocados, (ii) que se “reconozca y pague a la señora Dora Vergara Díaz en su calidad de compañera permanente supérstite, pensión de sobrevivientes y mesadas adicionales que se hayan causado a partir del 7 de noviembre de 1985, (…) en cuantía que resulte conforme a lo previsto en el artículo 48 inciso 2 de la Ley 100 de 1993, con los reajustes previstos por la Ley”; (iii) que “la suma resultante a pagar tenga los aumentos de ley y se ajusten de acuerdo al índice de precios al consumidor (IPC), mes por mes, por tratarse de pagos de tracto sucesivo y; (iv) que se “ordene que la sentencia favorable se le dé cumplimiento en los términos previstos por el artículo 176 del C.C.A. y se haga efectiva de conformidad con el artículo 177 ibídem”.
Intervención de la entidad accionada
2. Por auto del 16 de octubre de 2013 el Juzgado Promiscuo Municipal de La Unión avocó conocimiento de la acción de tutela y dispuso la notificación de la misma a la accionada. En el mismo le dio traslado del escrito para que se pronunciara sobre los hechos y pretensiones de la demanda.
2.1. Mediante escrito recibido en el juzgado el 12 de noviembre de 2013, luego de proferida la sentencia de primera instancia, la apoderada judicial de la entidad demandada intervino en el proceso de tutela, oponiéndose a las pretensiones de la demanda. En síntesis, alegó que la protección constitucional devenía improcedente en tanto la demandante tenía a su alcance los medios ordinarios de defensa judicial y no se advertía la inminente ocurrencia de un perjuicio irremediable. Señaló que la peticionaria tuvo a su disposición la acción de nulidad y restablecimiento del derecho sin que hubiere hecho uso de la misma.
2.2. En relación con el fondo del asunto la demandada manifestó que el régimen de las Fuerzas Militares es de carácter especial y por ello no le son aplicables las normas del sistema general de pensiones. Asegura que el artículo 11 del Decreto 4433 de 2004 al establecer el orden de beneficiarios de la sustitución de la asignación de retiro exige que el o la compañera permanente hubiere convivido con el causante no menos de 5 años continuos inmediatamente anteriores a su muerte, aspecto que no fue acreditado por la accionante. Precisa que la peticionaria tampoco probó la calidad de compañera permanente de conformidad con lo dispuesto en la Ley 54 de 1990, modificada parcialmente por los artículos 2 y 4 de la Ley 979 de 2005.
Del fallo de primera instancia
3. El juez de conocimiento mediante sentencia del 28 de octubre de 2013 concedió la tutela solicitada. La autoridad judicial estimó que en el caso concreto se cumplían los presupuestos procesales de la acción de tutela de manera definitiva atendiendo a la avanzada edad de la demandante y al criterio sostenido en la sentencia T-654 de 2006 en relación con la satisfacción del requisito de inmediatez cuando (i) la vulneración es permanente y; (ii) la condición del accionante es de profunda vulnerabilidad.
3.1. Para resolver de fondo el juzgado transcribió amplios apartes de la sentencia T-110 de 2011 que establece la aplicación retrospectiva de la Constitución Política de 1991 frente a las disposiciones legislativas preconstitucionales que no contemplan a los compañeros permanentes dentro del orden de beneficiarios de la pensión de sobrevivientes. Estimó que la aplicación del Decreto 089 de 1984 resultaba contrario a los derechos a la igualdad, seguridad social y mínimo vital consagrados en la Constitución de 1991, y por ello era menester dar trámite al artículo 47 de la Ley 100 de 1993 modificado por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003.
3.2. En criterio del Despacho la demandante cumplía los requisitos del sistema general de pensiones, y por ello ordenó el reconocimiento y pago de la prestación reclamada. Aseguró que “de conformidad con la sentencia T-110 de 2011 dicha prestación se efectuará a partir el 7 de noviembre de 1985 en forma retroactiva, fecha desde la cual debe entenderse que las normas jurídicas que consagran la prestación sustituta únicamente a favor del cónyuge, comprenden también a los compañeros permanentes, en los mismos términos de protección dispensados a favor de aquellos”.
3.3. Atendiendo a lo expuesto, el juzgado ordenó a la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares CREMIL, que dentro de las 48 horas siguientes a la comunicación de la sentencia “proceda a reconocer a la accionante señora Dora Vergara Díaz, la pensión de sobreviviente a la que tiene derecho, contada a partir de la muerte del señor Ricardo Verbel Arrieta (07 de noviembre de 1985) incluyendo el pago retroactivo de las mesadas adeudadas, con sus respectivos acrecimientos y actualizaciones a que hubiere lugar, con los intereses moratorios del artículo 141 de la Ley 100 de 1993, previo los descuentos de los pagos realizados luego de ocurrida la muerte del señor Ricardo Vertel Arrieta. Todo lo anterior de conformidad con lo dispuesto en la parte considerativa de esta sentencia”.
Impugnación
4. La apoderada judicial de la parte demandada impugnó en tiempo la decisión de instancia. En la sustentación del recurso se limitó a reiterar los argumentos plasmados en el escrito de contestación extemporáneo, sin referir argumento alguno de fondo en relación con la situación fáctica y jurídica del asunto, y sin cuestionar concretamente los fundamentos expuestos por el juez de primera instancia ni solicitar la prescripción de las mesadas causadas.
Del fallo de segunda instancia
5. Por medio de sentencia del 11 de diciembre de 2014 el Juzgado Promiscuo del Circuito de San Marcos confirmó la decisión impugnada. El ad quem acogió los argumentos de instancia relativos al cumplimiento de los presupuestos procesales de la acción. En relación con el fondo del asunto señaló de forma abstracta su convicción sobre el derecho de la actora a la prestación reclamada, sin detenerse a verificar la satisfacción de los requisitos plasmados en el artículo 13 de la Ley 797 de 2003 empleado por el a quo para conceder el amparo constitucional.
II. FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
Competencia
6. Esta Corte es competente para conocer los fallos materia de revisión, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y 241.9 de la Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991 y, en cumplimiento del auto de 30 de abril de 2014 expedido por la Sala de Selección Número Cuatro de esta Corporación.
a. Problema jurídico planteado
7. De acuerdo con los hechos expuestos y las precisiones realizadas corresponde a la Sala Novena de Revisión determinar (i) si la presente acción de tutela es procedente formalmente para resolver sobre la solicitud pensional impetrada por la accionante frente a la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares CREMIL. En este sentido, la Corte deberá establecer si de conformidad con los hechos expuestos, los medios ordinarios de defensa judicial son idóneos y eficaces para garantizar la protección constitucional invocada. De encontrar procedente la acción, la Sala comprobará; (ii) si la demandada vulneró los derechos constitucionales a la seguridad social, igualdad, seguridad social y mínimo vital de la señora Dora Vergara Díaz, al negar la sustitución de la asignación de retiro de que gozaba su presunto compañero permanente fallecido el 7 de noviembre de 1985, argumentando para el efecto que la norma prestacional aplicable no incluía dentro de sus beneficiarios a la compañera permanente.
8. Para dar solución al problema jurídico planteado, la Sala Novena de Revisión reiterará su jurisprudencia sobre (i) los presupuestos procesales de la acción de tutela para el reconocimiento de pensiones; (ii) la sustitución pensional de los compañeros permanentes en los casos en que el derecho prestacional inició su configuración en vigencia de la Constitución Nacional de 1886. Posteriormente, (iii) la Sala aplicará estas reglas para solucionar el caso concreto.
b. Solución del problema jurídico
Los presupuestos procesales de la acción de tutela frente al reconocimiento de pensiones. Reiteración de jurisprudencia[2]
9. La Corte Constitucional ha indicado que por regla general la acción de tutela resulta improcedente frente al reconocimiento o reliquidación de derechos de naturaleza pensional. Lo anterior por cuanto se espera que el interesado formule su pretensión en los escenarios procesales especialmente diseñados por el legislador para dirimir las controversias de esa naturaleza, es decir, ante la jurisdicción ordinaria laboral o contenciosa administrativa, según el caso. No obstante, con el objeto de armonizar el alcance de los principios de subsidiariedad de la acción de tutela, y efectividad de los derechos fundamentales, la Corporación ha precisado que en determinados eventos el recurso de amparo procede con el puntual fin de salvaguardar bienes iusfundamentales cuya protección resulta impostergable.
10. Para este propósito, el Tribunal Constitucional ha estudiado dos situaciones distintas de procedibilidad: cuando la acción de tutela (i) se interpone como mecanismo principal o; (ii) se ejercita como medio de defensa transitorio, a efecto de evitar la consumación de un perjuicio irremediable. Al respecto, en Sentencia T-235 de 2010[3] la Corte señaló que para que la acción proceda como mecanismo principal y definitivo, el demandante debe acreditar que, o no tiene a su disposición otros medios de defensa judicial, o teniéndolos, estos no resultan idóneos y eficaces para lograr la protección de los derechos presuntamente conculcados. A su turno, el ejercicio del amparo constitucional como mecanismo transitorio implica que, aun existiendo medios de protección judicial idóneos y eficaces, estos, ante la necesidad de evitar la consolidación de un perjuicio irremediable, pueden ser desplazados por la vía de tutela[4]. En este último caso, esa comprobación, ha dicho la Corte, da lugar a que la acción se conceda en forma provisional, hasta tanto la jurisdicción competente resuelva el litigio de manera definitiva.
11. Esta Corporación en Sentencia T-721 de 2012[5] insistió en que la aptitud de los instrumentos judiciales ordinarios para resolver de manera efectiva los problemas jurídicos relativos al reconocimiento y pago de derechos pensionales debe establecerse a partir de una evaluación exhaustiva del panorama fáctico y jurídico que sustenta la pretensión de amparo. Por eso, ha supeditado la aplicación del requisito de subsidiariedad al examen de las circunstancias particulares del accionante. En esa dirección, el tiempo de espera desde la primera solicitud pensional a la entidad de seguridad social (procedimiento administrativo), la edad (personas de la tercera edad), la composición del núcleo familiar (cabeza de familia, número de personas a cargo), el estado de salud (condición de discapacidad, padecimiento de enfermedades importantes), las condiciones socioculturales (grado de formación escolar y potencial conocimiento sobre sus derechos y los medios para hacerlos valer) y las circunstancias económicas (promedio de ingresos y gastos, estrato socioeconómico, calidad de desempleo) de quien reclama el amparo constitucional, son algunos de los aspectos que deben valorarse para establecer si la pretensión puede ser resuelta eficazmente a través de los mecanismos ordinarios, o si, por el contrario, las dilaciones y complejidades que caracterizan esos procesos judiciales podrían conducir a que la amenaza o la vulneración iusfundamental denunciada se prolongue de manera injustificada.
12. En sentido similar, el Tribunal Constitucional ha puntualizado que si bien el derecho fundamental a la acción de tutela es predicable de todas las personas (Art. 86 C.P.), en aplicación del artículo 13 superior se debe tener en cuenta que si se trata de sujetos de especial protección constitucional (personas de la tercera edad, en condición de diversidad funcional, cabeza de familia, en situación de pobreza, etc.) o de individuos que se encuentran en posiciones de debilidad manifiesta, el análisis de procedibilidad formal se flexibiliza ostensiblemente, haciéndose menos exigente en razón de la tutela reforzada predicable de estos colectivos. Así, en Sentencia T-1093 de 2012[6] la Sala Novena de Revisión señaló que “el análisis formal de procedibilidad, independientemente del escenario en que se ejercite la acción de tutela, debe efectuarse en arreglo a las particularidades fácticas y normativas que rodean el asunto iusfundamental concreto. Asimismo, la Sala estima imprescindible tomar en consideración que el artículo 1 de la Constitución Política identifica al Estado colombiano como Social de Derecho. Este principio se proyecta de forma inmediata en los incisos 2 y 3 del artículo 13 superior, los cuales ordenan la superación de las desigualdades materiales existentes, la promoción de las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva, la adopción de medidas positivas en favor de grupos discriminados o marginados, y la salvaguarda reforzada de aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta. Adicionalmente, el artículo 229 superior garantiza el derecho de toda persona a acceder en igualdad de condiciones a la administración de justicia. Debido a lo anotado en precedencia, cuando la acción de tutela es presentada por personas de especial protección constitucional, el juez debe: (i) efectuar el análisis de procedibilidad formal bajo criterios amplios o flexibles dada la tutela reforzada que la Carta concede en favor de estos colectivos y, (ii) tomar en cuenta que aún dentro de la categoría de personas de especial protección constitucional existen diferencias materiales relevantes que rompen su horizontalidad y los sitúan en disímiles posiciones de vulnerabilidad que merecen distintos grados de protección”.
13. Esta consideración resulta de la mayor relevancia en el escenario de la acción de tutela contra decisiones que han negado una garantía pensional, ya que los beneficiarios de este tipo de prestaciones son por regla general personas con determinados grados de vulnerabilidad en razón de su pérdida de capacidad laboral y el deterioro de sus condiciones de salud producto de los quebrantos propios de la tercera edad o de las enfermedades o accidentes sufridos, lo cual les impide realizar actividades económicas que reviertan en la posibilidad de asegurar los medios necesarios para la satisfacción de sus derechos fundamentales. En ese contexto, entonces, exigir idénticas cargas procesales a personas que soportan diferencias materiales relevantes, frente a quienes no se encuentran en estado de vulnerabilidad alguno, puede resultar discriminatorio y comportar una infracción constitucional al acceso a la administración de justicia en igualdad de condiciones.
14. En particular, en relación con los reclamos relativos al reconocimiento de pensiones de invalidez, la Sala Novena de Revisión en la citada Sentencia T-721 de 2012[7], recordó que la Corte ha instado a tener en cuenta un aspecto clave: el papel que cumple esta prestación como mecanismo de compensación económica destinado a satisfacer las necesidades de quienes no pueden acceder a otra fuente de ingresos, tras haber sufrido una pérdida considerable de su capacidad laboral. En la misma decisión, la Sala señaló que las solicitudes de tutela encaminadas al reconocimiento de una pensión de invalidez, implican, de entrada, que esas peticiones son formuladas por personas en situación de vulnerabilidad, y que la negativa al reconocimiento pensional o la mora en el pago de las mesadas puede conducir a la profundización de su estado de fragilidad, así como a la infracción de otros derechos fundamentales como la salud, la vida en condiciones dignas, o el mínimo vital de los accionantes y su núcleo familiar.
15. Por último, en el escenario de la acción de tutela contra decisiones de una entidad administradora de pensiones de cualquiera de los regímenes de seguridad social (o de los ex empleadores encargados de la satisfacción de esta categoría de prestaciones), la Corte ha estimado necesaria la comprobación de un grado mínimo de diligencia al momento de buscar la salvaguarda del derecho invocado por parte del actor, y la afectación del mínimo vital como consecuencia de la negación del derecho pensional. A su turno, para la prosperidad material de la acción (presupuesto de fondo), la Corporación ha exigido que se presente un adecuado nivel de convicción sobre la existencia y titularidad del derecho reclamado.
16. En conclusión: (1) por regla general la acción de tutela resulta improcedente para reclamar por vía judicial el reconocimiento o reliquidación de derechos de naturaleza pensional. Sin embargo, en determinados eventos el recurso de amparo procede con el puntual fin de salvaguardar bienes iusfundamentales cuya protección resulta impostergable, siempre y cuando los medios ordinarios de defensa judicial existentes, atendiendo a las condiciones del asunto concreto, resulten insuficientes para lograr dicho cometido, ya sea porque carecen de idoneidad o eficacia, o porque se busca evitar la inminente consumación de un perjuicio irremediable.
17. De manera semejante, (2) la aptitud de los instrumentos judiciales ordinarios para resolver de manera efectiva los problemas jurídicos relativos al reconocimiento y pago de derechos pensionales, debe establecerse a partir de una evaluación exhaustiva del panorama fáctico y jurídico que sustenta la pretensión de amparo. Por eso, la jurisprudencia constitucional ha supeditado la aplicación del requisito de subsidiariedad al examen de las circunstancias particulares del accionante y a las características del derecho pretendido. En ese orden, ha indicado que todas las personas son titulares del derecho fundamental a la acción de tutela, pero que, si se trata de sujetos de especial protección constitucional o que se ubican en posiciones de debilidad manifiesta, el análisis de los presupuestos procesales de la acción se flexibiliza ostensiblemente.
18. La Sala precisa que en el estado actual de la jurisprudencia, la condición de vulnerabilidad no es suficiente para que la acción proceda mecánicamente. Lo que el juez debe tener en cuenta en estos casos es (i) que dentro del grupo de personas de especial protección se presentan niveles diferentes de vulnerabilidad que ameritan, a su vez, distintos grados de protección, por lo que para unos puede resultar desproporcionado el recurso a un medio judicial ordinario, mientras que para otros no; (ii) que el estudio de los presupuestos procesales de la acción se inclina hacia la procedencia formal del amparo y; (iii) que la pensión está ligada a la satisfacción del mínimo vital y otros derechos fundamentales y, por ello, su definición en la jurisdicción constitucional puede resultar trascendental para evitar graves repercusiones a las que podría verse sometida una persona en situación vulnerable, si tuviera que resignar sus pretensiones al trámite de un proceso ordinario.
19. Finalmente, (3) la jurisprudencia de la Corte ha estimado necesario la acreditación de un grado mínimo de diligencia en la búsqueda administrativa del derecho presuntamente conculcado por parte del actor, la afectación de su mínimo vital como consecuencia de la negativa pensional, y una mediana certeza sobre el cumplimiento de los requisitos de reconocimiento del derecho reclamado.
La sustitución pensional de los compañeros permanentes en los casos en que el derecho prestacional inició su configuración en vigencia de la Constitución Nacional de 1886. Derecho a la igualdad entre compañeros permanentes y cónyuges en la Constitución Política de 1991. Reiteración de jurisprudencia.
20. En sentencia T-110 de 2011[8] la Sala Novena de Revisión sistematizó la jurisprudencia relativa al reconocimiento y pago de la sustitución pensional en eventos en que la prestación económica inició su configuración en vigencia de la Constitución Nacional de 1886, pero en que la solicitud prestacional se radicó en vigor de la Constitución Política de 1991. En particular, la providencia se refirió a las sentencias T-1009 de 2007[9], T-932 de 2008[10], T-584 de 2009[11] y, T-098 de 2010[12].
21. En ellas el Tribunal Constitucional analizó asuntos en que se negó a los demandantes el reconocimiento del derecho a la sustitución pensional con fundamento en una norma jurídica que excluía a los compañeros permanentes del aludido beneficio económico. En dichos expedientes la garantía prestacional había iniciado su configuración en vigencia de la Constitución de 1886 en tanto los sujetos de los cuales se derivó el derecho fallecieron antes del 7 de julio de 1991[13], pero la solicitud prestacional se efectuó en vigencia de la Constitución Política de 1991.
22. En las aludidas sentencias la Corporación (i) recordó los principios que rigen la sustitución pensional como instrumento que garantiza la especial protección que el ordenamiento superior del 91 otorga a la institución familiar; (ii) hizo énfasis en la prohibición de discriminación en razón del vínculo natural o jurídico del cual deriva la familia. En ese sentido; (iii) destacó la igualdad imperante entre cónyuges y compañeros permanentes bajo la Constitución de 1991; (iv) reprochó la conducta de las entidades accionadas en tanto aplicaron a los peticionarios de manera literal disposiciones jurídicas que excluían a los compañeros permanente del derecho pensional, sin tener en cuenta la necesidad de interpretar las mismas de conformidad con los postulados de la norma fundamental del 91; (v) señaló que las peticiones pensionales formuladas por los accionantes debían contestarse en acuerdo con la cláusula de no discriminación en razón del origen familiar, plasmada en la Carta Política del 91 y; (vi) concedió el amparo constitucional de los derechos a la igualdad, a la seguridad social y al mínimo vital, luego de encontrar acreditada la afectación iusfundamental alegada por los peticionarios.
23. En estos pronunciamientos la Corte Constitucional adoptó dos formas distintas pero compatibles de proteger los derechos conculcados, ambas igualmente razonables y eficaces. En las sentencias T-584 de 2009 y T-098 de 2010 se inaplicaron las normas discriminatorias y en su lugar se ordenó reconocer el derecho con fundamento en disposiciones pensionales posteriores del mismo régimen que sí incluían el beneficio prestacional para los compañeros permanentes.
24. La Sala encontró que la solución adoptada en dichas decisiones resultaba razonable en tanto encontraba sólido respaldo normativo en la Constitución y en el artículo 16 del código sustantivo del trabajo, disposición que admite expresamente la aplicación retrospectiva de la legislación laboral en vigor[14].
25. Del mismo modo, la sentencia T-110 de 2011[15] recordó que en las sentencias T-1009 de 2007[16] y T-932 de 2008[17] la Corte Constitucional resolvió los asuntos sometidos a su consideración con fundamento en la regla constitucional derivada de los artículos 5, 13 y 42 superior, según la cual, toda norma jurídica que excluya a la compañera o compañero permanente del derecho a la sustitución pensional debe interpretarse en el sentido de entender que la misma otorga a los compañeros permanentes una protección idéntica a la conferida al cónyuge supérstite. Por manera de ejemplo citó el siguiente aparte de la sentencia T-932 de 2008:
“Si bien, el artículo 12 de la Ley 171 de 1971 con sus modificaciones, estableció que el derecho a la sustitución pensional por la muerte de un pensionado, o trabajador con derecho a pensión, sólo se establecía para la cónyuge, un entendimiento de la norma en este sentido, a la luz de la Constitución de 1991 resulta inadmisible, en razón a que conforme con el nuevo ordenamiento constitucional, la cónyuge y la compañera permanente cuentan con la misma protección y gozan de iguales derechos, sin que sea posible establecer ningún tipo de diferenciación o restricción para el goce de las garantías fundamentales por esta causa.
En este contexto, precisa ésta Sala de Revisión que la protección ofrecida por la Constitución de 1991 a todas las forma[s] de familia, debe entenderse desde la expedición de la misma, y por lo tanto las normas jurídicas que contradigan dicho postulado, deberán ser interpretadas, de cara al caso concreto, conforme con los principios constitucionales enunciados.
Por lo anterior, encuentra esta Sala de Revisión que Coltabaco S.A. viola el derecho fundamental de la accionante a la igualdad y a la protección de la familia, al negar el reconocimiento de su derecho a la sustitución pensional con fundamento en que el régimen contenido en la Ley 171 de 1961 sólo era beneficiario de esta prestación la Cónyuge supérstite y al desconocer la prestación de la que es titular, en calidad de compañera permanente de la accionante.
En consecuencia, ésta Sala de Revisión, en este caso concreto, concederá la protección de los derechos fundamentales de la accionante a la igualdad y a la familia, y procederá, a la luz de la Constitución de 1991, a interpretar de manera extensiva el artículo 12 de la Ley 171 de 1961, de tal forma que amplíe su ámbito de aplicación, en el sentido de que el derecho al reconocimiento de la sustitución pensional no se establece exclusivamente para la cónyuge supérstite, sino además, para la compañera permanente, cuando quiera que el pensionado o trabajador con derecho a pensión fallezca”.
26. Así las cosas, a partir de la jurisprudencia de revisión estudiada, la sentencia T-110 de 2011 concluyó que (i) una entidad obligada a satisfacer el derecho a una pensión de sobreviviente, vulnera las garantías constitucionales a la igualdad, a la seguridad social y al mínimo vital de una persona, cuando niega el reconocimiento de la prestación amparado en una norma jurídica que, conforme a una interpretación literal, excluye a los compañeros permanentes del anotado beneficio y; (ii) cuando una disposición jurídica prive a los compañeros permanentes del derecho a una pensión de sobrevivientes, el operador jurídico debe interpretarla en el sentido de incluir a estas personas dentro de su ámbito de protección en los mismos términos con que se ampara al cónyuge supérstite o, inaplicar las normas discriminatorias y en su lugar reconocer el derecho con fundamento en disposiciones pensionales posteriores del mismo régimen que sí incluyan el beneficio prestacional para los compañeros permanentes, optando en todo caso por la solución más favorable al peticionario.
c. Del caso concreto
6. De la procedibilidad formal de la acción de tutela en el presente caso.
27. En este asunto la accionante es una persona de 80 años de edad, circunstancia que activa la obligación de estudiar de manera flexible el cumplimiento de los requisitos formales de procedibilidad de la acción de tutela, en armonía con lo dispuesto en el artículo 13 de la Constitución Política.
28. En ese orden de ideas, atendiendo a la avanzada edad de la accionante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho carece de eficacia para garantizar oportunamente sus derechos a la igualdad, a la seguridad social y al mínimo vital presuntamente conculcados por la entidad demandada. Asimismo, pese a que el último reclamo administrativo acreditado en el expediente se realizó el 25 de abril del año 2000, se cumple el presupuesto de inmediatez en tanto el contenido de la solicitud de la demandante versa sobre la falta de reconocimiento y pago de una prestación económica de tracto sucesivo reclamable en cualquier tiempo. Este aspecto, junto con la persistencia de una presunta vulneración iusfundamental, brinda actualidad al asunto.
29. Entonces, los elementos mencionados permiten advertir que la solicitante requiere un tratamiento acorde con su situación de vulnerabilidad, comoquiera que por expreso mandato de la Constitución Política los grupos poblacionales en condición ancianidad gozan de especial protección especial por expreso mandado constitucional (Art. 13 C.P.). Estas consideraciones son suficientes para concluir que en el presente caso la acción de tutela resulta formalmente procedente como mecanismo definitivo de protección constitucional.
7. De la procedencia material de la acción de tutela
30. Según se anticipó en los antecedentes de esta sentencia, la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares CREMIL negó la prestación pensional pedida por la demandante argumentando para el efecto que la norma preconstitucional aplicable a la accionante únicamente contemplaba como beneficiaria de la sustitución pensional a la cónyuge supérstite. En efecto, el artículo 187 del Decreto 089 de 1984 derogado por el artículo 263 del Decreto 95 de 1989 prescribía que “A la muerte de un Oficial o Suboficial de las Fuerzas Militares en goce de asignación de retiro o pensión, sus beneficiarios, en el orden y proporción establecidos en éste Estatuto, tendrán derecho a una pensión mensual pagadera por el Tesoro Público o por la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, equivalente en todo caso a la totalidad de la prestación de que venía gozando el causante”. Mientras que el artículo 177 del mismo estatuto consagraba que “las prestaciones sociales por causa de muerte de oficiales o suboficiales en servicio activo o en goce de asignación de retiro o pensión se pagarán según el siguiente orden preferencial: || La mitad al cónyuge sobreviviente y la otra mitad a los hijos del causante, en concurrencia de estos últimos en las proporciones de Ley. || Si no hubiere cónyuge sobreviviente, las prestaciones corresponden íntegramente a los hijos en las proporciones de Ley. Si no hubiere hijos, el cónyuge sobreviviente lleva toda la prestación”.
31. Así las cosas, en criterio de esta Sala la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares CREMIL vulneró los derechos al debido proceso y a la igualdad de la peticionaria al no realizar una interpretación conforme a la Carta de los artículos 177 y 187 del Decreto 089 de 1984, pues la jurisprudencia de esta Corte ha establecido que en virtud de la aplicación retrospectiva de la Constitución Política de 1991, “cuando una disposición jurídica prive a los compañeros permanentes del derecho a una pensión de sobrevivientes, el operador jurídico debe interpretarla en el sentido de incluir a estas personas dentro de su ámbito de protección en los mismos términos con que se ampara al cónyuge supérstite o, inaplicar las normas discriminatorias y en su lugar reconocer el derecho con fundamento en disposiciones pensionales posteriores del mismo régimen que sí incluyan el beneficio prestacional para los compañeros permanentes, optando en todo caso por la solución más favorable al peticionario”[18].
32. Ahora bien, no obstante que la conducta de CREMIL configura la vulneración de los derechos al debido proceso y a la igualdad de la accionante por la aplicación de una interpretación legal que contradice la Constitución, la misma no es suficiente para ordenar el reconocimiento de la pensión en tanto para ello se requiere comprobar que la accionante cumple los presupuestos plasmados por el ordenamiento jurídico para el reconocimiento de la prestación reclamada.
33. Si bien los jueces de instancia acertaron al efectuar una aplicación retrospectiva de la Constitución Política de 1991 y realizar una interpretación de la normatividad conforme a la Carta en lo concerniente a la discriminación en que CREMIL incurrió respecto de la accionante en su calidad de compañera permanente, erraron al ordenar de manera mecánica el reconocimiento y pago de la pensión de la demandante, sin detenerse a evaluar la satisfacción de los requisitos contemplados para el acceso a este tipo de prestaciones.
34. Precisado lo anterior, esta Sala de la Corte estima que la demandante cumple los requisitos de acceso a la sustitución pensional consagrada en los artículos 177 y 187 del Decreto 089 de 1984 derogado por el artículo 263 del Decreto 95 de 1989, pero de conformidad con la interpretación conforme a la Constitución de 1991, esto es, en el entendido que la prestación de supervivencia allí plasmada incluye en su ámbito de protección a la compañera permanente en los mismos términos dispuestos para el cónyuge supérstite. De este modo, junto con la infracción al debido proceso, la negativa pensional por parte de la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares vulneró los derechos a la seguridad social y al mínimo vital de la peticionaria.
35. En efecto, a partir de las pruebas obrantes en el expediente se acredita que el Ministerio de Guerra en Resolución 2940 del 25 de julio de 1958 reconoció al señor Ricardo Verbel Arrieta una asignación mensual de retiro en los términos dispuestos por la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares[19]. Igualmente, se probó a la Sala que el señor Verbel Arrieta falleció el 07 de noviembre de 1985 en la ciudad de Cartagena según certificación de la Notaria Tercera del Circuito de Cartagena expedida el 26 de agosto de 1999[20]. Finalmente, se advierte una relación de pareja estable y sostenida en el tiempo entre la demandante y el señor Ricardo Verbel, producto de la cual en los años 1.956, 1.958, 1.959, 1.961, 1.963 y 1.965 nacieron sus hijos Rosario, Doris, Leyda, Ricardo, Ana y Jorge, respectivamente. Estos elementos generan convicción sobre la existencia de una unión marital de hecho entre la señora Dora Vega y el suboficial titular del derecho a la asignación de retiro, y sobre el cumplimiento de los requisitos de reconocimiento de la sustitución pensional pedida por la accionante.
36. De este modo, la Sala confirmará la sentencia de segunda instancia en tanto confirmó el fallo de primera instancia que ordenó el reconocimiento prestacional. Empero, modificará lo relativo al pago del retroactivo, pues los jueces de instancia desconocieron de forma abiertamente caprichosa el contenido de la sentencia T-110 de 2011 al sostener que esta había dispuesto que en hipótesis como las analizadas el pago debía hacerse desde el instante mismo de la muerte del pensionado, lo que produjo una condena por una suma correspondiente a las mesadas dejadas de percibir por más de 25 años junto con sus intereses moratorios.
37. Contrario a lo sostenido por los jueces de instancia, la sentencia T-110 de 2011 de manera clara y expresa señaló que “El reconocimiento de la prestación se efectuará a partir del 7 de julio de 1991, fecha desde la cual debe entenderse que las normas jurídicas que consagran la prestación sustituta únicamente a favor del cónyuge, comprenden también a los compañeros permanentes, en los mismos términos de protección dispensados a favor de aquellos”. Lo expuesto, como es evidente, sin perjuicio de la prescripción a que hubiere lugar[21].
38. En ese orden de ideas, el Tribunal ordenará el reconocimiento de la sustitución pensional desde el 7 de julio de 1991, pero disponiendo el pago del retroactivo de las mesadas dejadas de percibir desde el 15 de octubre del 2009, en atención a la interrupción de la prescripción extintiva especial contemplada en el artículo 166 del Decreto 089 de 1984 derogado por el artículo 263 del Decreto 95 de 1989[22], verificada en virtud de la presentación de la acción de tutela el 15 de octubre de 2013[23].
39. Igualmente, la Sala negará el pago de los intereses moratorios ya que esta es una pretensión que excede los fines de protección de la acción de tutela contra decisiones administrativas que niegan una prestación pensional. Esta Sala estima que la salvaguarda de los derechos a la seguridad social y al mínimo vital de la accionante se encuentra asegurada con el reconocimiento de la sustitución pensional y el pago del retroactivo ordenado. Así las cosas, en lo relacionado a las pretensiones de reconocimiento de intereses moratorios y de las mesadas pensionales causadas con anterioridad al 15 de octubre de 2009, la peticionaria deberá acudir ante la jurisdicción contenciosa administrativa, escenario propicio para plantear dicho debate.
III. DECISIÓN
Con fundamento en las consideraciones expuestas en precedencia, la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.- CONFIRMAR PARCIALMENTE la sentencia proferida el 25 de noviembre de 2013 por el Juzgado Promiscuo del Circuito de San Marcos en segunda instancia, pero únicamente en tanto confirmó la tutela de los derechos a la igualdad, debido proceso, seguridad social y mínimo vital de la señora Dora Vergara Díaz, concedida el 28 de octubre de 2013 en sentencia proferida en primera instancia por el Juzgado Promiscuo Municipal de La Unión. En consecuencia, MODIFICAR el numeral segundo de la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia dictada en el proceso de la referencia, en los términos dispuestos en el numeral segundo de la parte resolutiva de esta sentencia.
SEGUNDO.- ORDENAR a la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares CREMIL que dentro de las 48 horas siguientes a la comunicación de esta sentencia, si aún no lo ha hecho, proceda a reconocer y pagar a la accionante la sustitución pensional a que tiene derecho, el retroactivo y los acrecimientos y actualizaciones a que hubiere lugar, teniendo en cuenta la prohibición de sufragar una asignación pensional inferior al salario mínimo legal mensual vigente. Todo lo anterior de conformidad con lo dispuesto en los numerales 30 a 39 de la parte motiva de esta sentencia.
TERCERO.- COMPULSAR COPIAS ante la Sala Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Sucre, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 40 de la parte motiva de esta sentencia.
CUARTO.- REMITIR copia de esta sentencia a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, para los fines que estime pertinentes en relación con la contestación tardía de la acción de tutela por la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares CREMIL y el contenido de la misma (Supra 2.1 y 4).
QUINTO.- ORDENAR que se dé cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado Ponente
SONIA MIREYA VIVAS PINEDA
Secretaria General (E)
[1] En este aparte se sigue la exposición de la accionante. La Sala igualmente complementará la narración con los hechos relevantes que se desprenden de los documentos obrantes en el expediente.
[2] Por tratarse de una reiteración jurisprudencial la Sala en esta oportunidad replicará la jurisprudencia contenida en la sentencia T-142 de 2013 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva).
[3] M.P. Luis Ernesto Vargas.
[4] Sobre la figura del perjuicio irremediable y sus características, la Corte, en sentencia T-786/08 (M.P. Manuel José Cepeda) expresó: “Dicho perjuicio se caracteriza, según la jurisprudencia, por lo siguiente: (i) por ser inminente, es decir, que se trate de una amenaza que está por suceder prontamente; (ii) por ser grave, esto es, que el daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico de la persona sea de gran intensidad; (iii) porque las medidas que se requieren para conjurar el perjuicio irremediable sean urgentes; y (iv) porque la acción de tutela sea impostergable a fin de garantizar que sea adecuada para restablecer el orden social justo en toda su integridad.”. En un sentido semejante pueden consultarse las sentencias T-225/93 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), SU-544/01 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett), T-1316/01 (M.P. Rodrigo Uprimny Yepes), T-983/01 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), entre otras.
[5] M.P. Luis Ernesto Vargas.
[6] M.P. Luis Ernesto Vargas.
[7] M.P. Luis Ernesto Vargas.
[8] M.P. Luis Ernesto Vargas.
[9] M.P. Clara Inés Vargas.
[10] M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[11] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[12] M.P. Juan Carlos Henao.
[13] En Sentencias T-1009 de 2007, T-932 de 2008, T-584 de 2009 y, T-098 de 2010, el derecho inició su configuración al amparo de la Carta del 86, en tanto el compañero permanente pensionado de las accionantes falleció en los años 1985, 1968, 1970 y 1982 –respectivamente-.
[14] Esta última característica de la ley laboral en el tiempo, fue puesta de presente por esta Corporación al examinar la constitucionalidad de la referida norma del trabajo en sentencia C-177 de 2005: “Así, por una parte, es claro que el primer inciso del artículo 16 prohíbe la aplicación retroactiva de las nuevas normas laborales, al expresar que “[l]as normas sobre trabajo (…) no tienen efecto retroactivo, esto es, no afectan situaciones definidas o consumadas conforme a las leyes anteriores. Con ello cual se protegen los derechos que ya han pasado a formar parte del patrimonio de las personas, es decir lo[s] derechos adquiridos. || De otra parte, el artículo permite la retrospectividad de la ley laboral cuando dispone que “[l]as normas sobre trabajo, por ser de orden público producen efecto general inmediato, por lo cual se aplican también a los contratos de trabajo que estén vigentes o en curso en el momento en que dichas normas empiecen a regir…” Esta autorización se ajusta a lo señalado por la jurisprudencia acerca de que las nuevas leyes laborales pueden afectar las expectativas legítimas de los trabajadores, incluso cuando consagran condiciones más desfavorables para el trabajador”.
[15] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[16] M.P. Clara Inés Vargas.
[17] M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[18] T-110 de 2011 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva),
[19] Ver folio 93 del cuaderno principal del expediente de tutela.
[20] Ver folio 11 del cuaderno principal del expediente de tutela.
[21] En la sentencia T-110 de 2011 la Sala Novena de Revisión se abstuvo de acceder al pago del retroactivo ya que se encontraba en curso un proceso contencioso administrativo en donde se definiría dicho aspecto. Al respecto la Corte señaló lo siguiente: “70.- Igualmente, en esta oportunidad la Sala se abstendrá de reconocer el retroactivo correspondiente a las mesadas pensionales dejadas de percibir por la demandante, en la medida que dadas las particulares condiciones de este caso, corresponde al juez contencioso administrativo resolver en forma definitiva el asunto en el marco de su competencia y con arreglo a la jurisprudencia trazada por esta Corte como intérprete auténtico de la Carta. Asimismo, si a ello hubiere lugar, el juez de la causa contencioso administrativa, establecerá lo pertinente al monto definitivo de la prestación, el valor del retroactivo de conformidad con la prescripción especial consagrada en el artículo 147 del decreto 2247 de 1984[21], así como las eventuales compensaciones al momento de dictar sentencia dentro del trámite que se surte actualmente entre las mismas partes aquí implicadas en el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Ibagué”.
[22] Artículo 166. Prescripción. <Decreto derogado por el artículo 263 del Decreto 95 de 1989> “El derecho a reclamar las prestaciones sociales consagradas en este Estatuto prescribe a los cuatro (4) años, que se cuentan desde la fecha en que la respectiva prestación se hace exigible. El reclamo escrito recibido por entidad competente sobre un derecho o prestación determinada interrumpe la prescripción, pero sólo por un lapso igual. El derecho al pago de los valores reconocidos, prescribe en dos (2) años, contados a partir de la ejecutoria del respectivo acto administrativo y pasarán a la Caja de Retiro de las. Fuerzas Militares”.
[23] Si bien la accionante señala que efectuó reclamo administrativo en el año 2012, revisado el expediente la Sala no advirtió documento alguno que acreditara dicha situación.