T-885-14

           T-885-14             

Sentencia T-885/14    

ACCION DE TUTELA PARA LA PROTECCION DE LOS   DERECHOS FUNDAMENTALES DE LA POBLACION DESPLAZADA-Procedencia     

Cuando la   acción de tutela es formulada por personas en condición de desplazamiento, su   procedibilidad adquiere mayor relevancia constitucional debido a que: i) se dirige   contra las entidades públicas responsables de la atención a las personas   desplazadas, que son garantes de la efectiva satisfacción de sus derechos   fundamentales; ii) las personas en condición de desplazamiento forzado merecen   una especial protección constitucional debido a la masiva, sistemática y   continua vulneración de sus derechos fundamentales, lo que les genera una   situación de vulnerabilidad, exclusión y marginalidad, que justificó que esta   Corporación declarará la existencia de un estado de cosas inconstitucional ante las dificultades estructurales en la atención   de las personas en condición de desplazamiento;   y iii) el amparo constitucional, se ha convertido en uno de los instrumentos más   eficaces e idóneos para la erradicación de las injusticias presentes.    

DERECHO FUNDAMENTAL A LA VIVIENDA DIGNA DE   POBLACION DESPLAZADA-Procedencia de la   acción de tutela     

Tratándose   del derecho a la vivienda digna, la vulnerabilidad de la población desplazada es   manifiesta y se justifica el uso de la acción de tutela, “… puesto que las personas en condiciones de desplazamiento tienen que   abandonar sus propios hogares o lugares habituales de residencia y someterse a   condiciones inapropiadas de alojamiento en los lugares hacia donde se desplazan,   cuando pueden conseguirlas y no tienen que vivir a la intemperie.”    

DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA DE VICTIMAS DE   DESPLAZAMIENTO FORZADO-Fundamental autónomo    

El derecho a la vivienda digna de la   población desplazada es fundamental y autónomo, su contenido se concreta en   específicas obligaciones de las autoridades públicas competentes de brindar   soluciones de vivienda de carácter temporal y permanente, garantizar el acceso a   la información del procedimiento administrativo de asignación de los subsidios y   eliminar las barreras de acceso a los programas asistencia estatal, entre otros.    

Esta Corporación ha definido que es   una obligación del Estado suministrar a la persona desplazada de forma clara,   precisa y oportuna, toda la información que requiera sobre el alcance y   contenido de sus derechos, y como hacerlos efectivos ante las autoridades   competentes, a través del fácil acceso a los procedimientos administrativos   dispuestos para tal fin.    

DERECHO A LA VIVIENDA   DIGNA DE POBLACION DESPLAZADA-Replanteamiento de la política de vivienda por parte del Estado    

La política pública en materia de   vivienda para población desplazada ha variado desde sus orígenes hasta la   actualidad. En un principio, estuvo focalizada en la entrega de subsidios en   dinero a los hogares en condición de desplazamiento, sin embargo, las   dificultades de acceso a ofertas de soluciones de vivienda y en el cierre   financiero por parte de los beneficiarios, afectaron su eficacia. La   intervención de la Corte Constitucional ha sido relevante para la reformulación   de la misma, desde la sentencia T–025 de 2004 que declaró el estado de cosas   inconstitucional y sus autos de seguimiento. A partir de ellos,  se han   proferido órdenes a las entidades administrativas competentes para efectivizar   el derecho a la vivienda digna de la población desplazada. No obstante el giro que ha   tenido la política hacia la asignación de subsidios de vivienda en especie, a   través del programa “viviendas gratis”, presenta dificultades que la Contraloría   General de la Nación ha advertido, en materia de ejecución y entrega material de   los subsidios a los beneficiarios.    

SUBSIDIO FAMILIAR DE   VIVIENDA EN ESPECIE-Procedimiento   administrativo de adjudicación    

La Ley 1537 de 2012   y el Decreto reglamentario 1921 de 2012, modificado por el Decreto 2164 de 2013,   reglamentaron el procedimiento administrativo para la adjudicación de los   subsidios de vivienda en especie.     

DERECHO DE PERSONA   DESPLAZADA A RECIBIR SUBSIDIO DE VIVIENDA-De manera excepcional, puede alterar turno cuando se evidencien casos de   extrema vulnerabilidad e indefensión    

Por regla general, la acción de tutela no procede para alterar el   orden de asignación de subsidios, o los turnos destinados por la administración   para adjudicar las ayudas en materia de vivienda. Una actuación en contrario   desconocería el derecho de igualdad de aquellas familias que están en   condiciones similares y que aguardan pacientemente el beneficio otorgado por las   autoridades competentes. Sin embargo, este Tribunal ha reconocido en casos   concretos, excepciones a esta regla general de improcedencia de la acción de   tutela, cuando se requiere la intervención del juez de amparo ante la necesidad   de un tratamiento con enfoque diferencial, debido a que ciertas personas que   hacen parte de la población desplazada se encuentran en una adicional y especial   situación de riesgo, indefensión y vulnerabilidad, condiciones que deben   verificarse en cada caso concreto.    

DERECHO DE PERSONA DESPLAZADA A   RECIBIR INFORMACION-Orden a Fonvivienda y al DPS informar de manera, clara y concreta, la actual   situación del actor frente a la adjudicación del subsidio de vivienda en especie    

Referencia:   expediente T-4.413.053    

Acción de tutela   instaurada por el ciudadano Jorge Hernán Bedoya Saavedra contra Ministerio de   Vivienda Ciudad y Territorio, y otros.    

Procedencia:   Juzgado Promiscuo de Familia de Puerto Asís Putumayo.    

Asunto:   Vulneración del derecho a la vivienda y vida digna y el derecho fundamental de   acceso a la información, de la población en condición de desplazamiento.    

Magistrada   Ponente:    

GLORIA STELLA   ORTIZ DELGADO.    

Bogotá, D.C., veinte (20) de noviembre de   2014    

La Sala Sexta de   Revisión de la Corte Constitucional, integrada por el Magistrado Jorge Ignacio   Pretelt Chaljub y las Magistradas Martha Victoria Sáchica Méndez, y Gloria   Stella Ortiz Delgado, quien la preside, en ejercicio de sus competencias   constitucionales y legales, ha proferido la siguiente:    

SENTENCIA    

En la revisión de   la sentencia del 11 de marzo de 2014, proferida por el Juzgado Promiscuo de   Familia del Circuito de Puerto Asís Putumayo, dentro de la acción de tutela   promovida por Jorge Hernán Bedoya Saavedra contra el Ministerio de Vivienda,   Ciudad y Territorio y otros.    

El asunto llegó a   la Corte Constitucional por remisión del Secretario del Juzgado Promiscuo de   Familia del Circuito de Puerto Asís Putumayo, en cumplimiento de los artículos   86 de la Constitución Política y 31-32 del Decreto 2591 de 1991. El 10 de julio   de 2014, la Sala Séptima de Selección de esta Corporación la escogió para su   revisión.    

I.  ANTECEDENTES    

El   ciudadano Jorge Hernán Bedoya Saavedra presentó una solicitud de amparo contra   del Ministerio de Vivienda y otras instituciones, para solicitar al juez de   tutela la protección de su derecho fundamental a la vivienda y vida digna, ya   que desde el año 2007 se postuló para ser beneficiario de un subsidio de   vivienda, se encuentra en estado de “calificado” y, hasta la fecha, las   autoridades públicas competentes no le han resuelto su situación particular.    

Hechos relevantes    

1. El accionante manifestó ser oriundo de Guacarí, Valle del   Cauca y encontrarse radicado actualmente en el municipio de Puerto Asís,   Putumayo, como consecuencia del desplazamiento forzado del que es víctima.   Además afirmó ser discapacitado y usar prótesis para una de sus piernas[1].    

3. El actor presentó peticiones relacionadas con la entrega del   subsidio de vivienda en el año 2013 ante el Ministerio de Vivienda, Ciudad y   Territorio. Esa entidad pública con escrito del 5 de agosto de 2013, dio   respuesta a la solicitud presentada por el ciudadano en los siguientes términos:   “… teniendo en cuenta la magnitud de hogares que se encuentran en estado   calificado dentro del proceso de convocatoria para la población desplazada   efectuada en el año 2007, le informó que Fonvivienda no puede ofrecer a su hogar   fecha probable de asignación del subsidio…”[3].    

4. En declaración rendida ante el Juzgado Promiscuo de Puerto   Asís, Putumayo, el 7 de marzo de 2014, el actor expuso lo siguiente: i) ha   tenido dos hogares y es padre de 4 hijos, una de ellas menor de edad; ii)   actualmente no convive con ninguna de sus parejas, vive con un hermano; y iii)   trabaja con él en labores de construcción y percibe $20.000 diarios[4].    

Actuación procesal y contestaciones de las entidades demandadas    

Conoció de la   acción de tutela en única instancia, el Juzgado Promiscuo de Familia de Puerto   Asís, Putumayo. El fallador de instancia avocó conocimiento por auto del 3 marzo   de 2014 y ordenó vincular al Fondo Nacional de Vivienda – FONVIVIENDA.    

a. Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio[5]    

El   Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio dió respuesta a la tutela de la   referencia, para manifestar que en su caso existe falta de legitimidad por   pasiva, toda vez que no hace parte de sus funciones otorgar, coordinar, asignar   y/o rechazar los subsidios de vivienda de interés social, puesto que esas   funciones corresponden al Fondo Nacional de Vivienda – FONVIVIENDA, razón por la   cual solicitó denegar la acción de tutela y excluir del trámite a la entidad.    

b.  Fondo Nacional de Vivienda – FONVIVIENDA.    

FONVIVIENDA respondió la solicitud de amparo y solicitó al juez de conocimiento   que negara la tutela ante la ausencia de vulneraciones a los derechos del actor,   debido a que: i) el accionante a la fecha no ha sido beneficiario de subsidio de   vivienda alguno; ii) la entidad no asigna turnos ni señala fechas para el   otorgamiento de subsidios a los hogares que se encuentran en estado “calificado”,   porque según esa entidad, ello no se encuentra regulado legalmente; y, iii) esta   asignación se hace teniendo en cuenta la capacidad presupuestal existente[6].    

De otro lado, manifestó que el Departamento Administrativo para la Prosperidad   Social – DPS, es quien actualmente tiene la competencia para la selección y   priorización de los hogares en estado calificado conforme a lo dispuesto en la   Ley 1537 de 2012, por esta razón, solicitó al juez de instancia la vinculación   de esa entidad pública, al trámite de tutela.    

Decisión objeto de revisión    

Única instancia    

El   Juzgado Promiscuo de Familia del Circuito de Puerto Asís (Putumayo) profirió   sentencia el 11 de marzo de 2014, que negó el amparo de los derechos   fundamentales invocados por el actor, con fundamento en las siguientes razones:   i) el orden de asignación de los subsidios de vivienda se edifica sobre el   derecho a la igualdad de las personas desplazadas que aguardan pacientemente por   el auxilio; ii) el derecho a la vivienda digna es de aplicación progresiva y   está atado a la capacidad presupuestal de la entidad pública competente; y iii)   no existe una condición de extrema urgencia en la condición personal del actor,   que acredite un perjuicio irremediable, toda vez que en la declaración rendida   ante el Juzgado el 7 de marzo de 2014, indicó que trabaja para una construcción   en la que gana $20.000.oo diarios.    

Actuación en sede de revisión    

1. Esta Sala de revisión, con auto de 6 de octubre de 2014,   ordenó: vincular al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social – DPS   y oficiar a las entidades públicas accionadas para que, de acuerdo a sus   competencias, absolvieran preguntas concretas sobre la situación actual de la   política pública de asignación de subsidios de vivienda para población   desplazada y las circunstancias particulares del accionante, en ese proceso.    

El   Departamento Administrativo para la Prosperidad Social – DPS con escrito   radicado en la Secretaria General de esta Corporación del 15 de octubre de 2014,   solicitó a la Sala decretar la nulidad de todo lo actuado, por existir   presuntamente la causal contenida en el numeral 8 del artículo 133 del Código   General del Proceso por la supuesta indebida notificación del “… traslado de   la tutela y fallo de primera instancia.”[7].    

Esa   entidad pública, sin embargo, presentó posteriormente escrito radicado el 17 de   octubre de 2014, en el que dio cumplimiento al auto de fecha 6 de octubre del   mismo año y presentó un informe detallado, sobre el procedimiento de   adjudicación de subsidios de vivienda en especie y la particular situación del   accionante.    

La   solicitud de nulidad formulada por el Departamento Administrativo para la   Prosperidad Social – DPS, fue negada por la Sala con auto de 23 de octubre de   2014, debido a que al haber realizado un genuino acto procesal de parte,   posterior a su solicitud de nulidad, presentado informe probatorio como   litisconsorte por pasiva el 17 de octubre del mismo mes y año, convalidó y saneó   la irregularidad. A esta conclusión llegó la Corte, con fundamento en el   artículo 136, numeral 2, del Código General del Proceso, que prescribe que la   nulidad se considerará saneada cuando la parte interesada la convalidó de forma   expresa, antes de haber sido renovada la actuación irregular.    

En   esa misma providencia, se ordenó requerir al Ministerio de Vivienda, Ciudad y   Territorio, y al Fondo Nacional de Vivienda – FONVIVIENDA, para que dieran   cumplimiento al auto de 6 de octubre de 2014, e informaran al Despacho las   razones de la falta de postulación del actor a los proyectos de vivienda en   Bogotá y Puerto Caicedo – Putumayo, según lo indicó el Departamento   Administrativo para la Prosperidad Social, providencia que solo fue notificada   hasta el 30 de octubre de 2014.    

El   24 de octubre de 2014, el Fondo Nacional de Vivienda – FONVIVIENDA radicó   escrito en cumplimiento de lo ordenado por la Sala en auto del 6 de octubre de   2014, con el que dio respuesta a las preguntas formuladas en la mencionada   providencia.    

Por   auto del 31 de octubre de 2014, la Sala resolvió decretar la suspensión de los   términos para fallar el presente asunto hasta por diez (10) días, con la   finalidad de salvaguardar el derecho de defensa y de contradicción de las   entidades accionadas, con interés en lo resuelto por auto del 23 de octubre de   2014 de una parte, y de otra, otorgar un término razonable a esta Sala para   valorar las intervenciones y pruebas aportadas por las mismas.    

Con   informe de la Secretaria General de la Corporación del 5 de noviembre de 2014,   se constató, la notificación del auto del 23 de octubre de 2014, que resolvió   negar la nulidad propuesta por el Departamento Administrativo para la   Prosperidad Social y requirió al Fondo Nacional de Vivienda – FONVIVIENDA, para   que en el término de dos (2) días, informara sobre la particular situación del   accionante en ese plazo, sin que la entidad accionada cumpliera con la orden   proferida por la Sala.    

Con   escrito extemporáneo radicado el 7 de noviembre de 2014, el Fondo Nacional de   Vivienda – FONVIVIENDA, dio alcance al auto de 23 de octubre de 2014.    

En   consecuencia, vencido el término probatorio sin objeción de las partes   procesales, se continuó con el trámite de tutela en los términos previstos por   el Decreto 2591 de 1991.    

2. Durante esta etapa, las entidades accionadas presentaron   los siguientes informes:    

Las   respuestas ofrecidas por el Departamento Administrativo para la Prosperidad   Social – DPS sobre la política actual de vivienda, prevista para la   población desplazada, gravitaron en torno a tres (3) temas: i) los antecedentes   de la Ley 1537 de 2012 y la redirección de la política pública de vivienda de   los subsidios en dinero, hacia la asignación de subsidios en especie; ii) el   procedimiento administrativo previsto para la adjudicación del subsidio y sus   etapas; y iii) la especial situación del actor frente a la asignación de la   subvención de vivienda en especie.    

En   primer lugar, según señaló el DPS, la Ley 1537 de 2012 surgió como consecuencia   de las dificultades de la política pública en materia de subsidio familiar de   vivienda en dinero, ya que la simple asignación de subsidio en esas condiciones   fue insuficiente para la población desplazada, debido a que la oferta de   soluciones de vivienda en el mercado era exigua y no estaba direccionada a esta   población en particular como grupo vulnerable[8].    

Explicó que el procedimiento administrativo de adjudicación del subsidio de   vivienda en especie se compone de cinco (5) etapas claramente determinadas en   las que existen competencias compartidas entre FONVIVIENDA y el DPS que son: i)   composición poblacional de los proyectos urbanísticos realizada por FONVIVIENDA;   ii) identificación de potenciales beneficiarios efectuada por el DPS; iii)   convocatoria y postulación llevada a cabo por FONVIVIENDA; iv) selección   definitiva de hogares beneficiarios elaborada por el DPS; y, v) asignación del   subsidio de competencia de FONVIVIENDA.    

Los   potenciales beneficiarios de los subsidios se agrupan en la actualidad en tres   (3) grupos: i) hogares que pertenecen al programa Red Unidos[9]; ii) hogares   en condición de desplazamiento; y iii) hogares afectados por desastres   naturales. La elaboración de la lista de potenciales beneficiarios corresponde   al DPS con fundamento en las bases de datos oficiales a las que se refiere el   artículo 6º del Decreto 1921 de 2012, modificado por el artículo 3º del Decreto   2164 de 2013.    

En   ese orden ideas, manifestó el DPS que aquellos hogares desplazados que se   presentaron a la convocatoria del año 2007 y alcanzaron estado de “calificado”,   porque cumplieron con los requisitos para acceder al subsidio pero no se les   asignó ni giró el beneficio, se encuentran en el tercer escalón de priorización   del grupo de población en condición de desplazamiento, conforme al artículo 8º   del Decreto 1921 de 2012, modificado por el Decreto 2164 de 2013.    

De   igual forma, esa entidad explicó que la selección definitiva de los hogares   beneficiados se realiza de dos maneras: i) directa, cuando la oferta de   soluciones de vivienda supera la demanda de hogares beneficiarios; o ii) por   sorteo, cuando la demanda de cada grupo poblacional supera la oferta de   soluciones de vivienda del proyecto.    

Así   las cosas, presentó a la Sala un informe detallado de los proyectos de vivienda   en cada departamento y municipios de país y los hogares en condición de   desplazamiento que esa entidad ha seleccionado definitivamente como   beneficiarios, en cifras que a la fecha muestran 94.370 soluciones de vivienda y   solamente 20.544 hogares seleccionados definitivamente.    

En   último lugar, el DPS se refirió a la particular situación del accionante Jorge   Hernán Bedoya Saavedra en los siguientes términos: i) se encuentra registrado en   el RUV (antes RUPD) como población en condición de desplazamiento con residencia   declarada en Bogotá y el municipio de Puerto Caicedo – Putumayo y en el programa   Red Unidos, según la Agencia Nacional para la Superación de la Pobreza Extrema –   ANSPE; ii) su estado es “calificado” de acuerdo a la información remitida   por FONVIVIENDA; iii) el hogar está identificado como potencialmente   beneficiario en el tercer escalón de priorización del grupo de población   desplazada para 7 proyectos de vivienda en Bogotá y el municipio de Puerto   Caicedo – Putumayo; iv) FONVIVIENDA no ha realizado el procedimiento de   convocatoria y postulación para estos proyectos de vivienda; y v) el actor debe   realizar el proceso de postulación ante FONVIVIENDA y radicar los documentos   exigidos por la ley en los plazos y condiciones que determine esa entidad.    

3. Por su parte, el Fondo Nacional de Vivienda – FONVIVIENDA,   el 24 de octubre de 2014, radicó en la Secretaría de esta Corporación, escrito   en cumplimiento de lo ordenado por la Sala en  auto del 6 de octubre de 2014,   con el que dio respuesta a las preguntas formuladas en la mencionada providencia   de la siguiente manera:    

En   primer lugar, señaló que en cumplimiento de las políticas públicas surgidas a   partir de las Leyes 3 de 1991 y 387 de 1997, el gobierno expidió el Decreto 951   de 2001 con el que se reglamentó la asignación de subsidios familiares de   vivienda urbana para la población desplazada y una distribución territorial de   los subsidios, convocatorias, criterios de calificación de las postulaciones y   asignación de los subsidios[10].   De esa suerte, se abrieron convocatorias para la asignación de subsidio familiar   de vivienda urbano en dinero para los años 2004 y 2007, a través de la   adjudicación de las cartas de asignación, llamadas también “carta cheque”,   para que los hogares beneficiarios aplicaran los valores aportados por el   Estado, a la solución de vivienda, en las modalidades de adquisición,   construcción, mejoramiento o arrendamiento[11].    

Según la entidad este programa tuvo dificultades por la escasa oferta de   soluciones de vivienda, además de la imposibilidad de los hogares para realizar   el cierre financiero del valor de la vivienda. Esta información coincide con lo   afirmado por el DPS, en el sentido de que la Ley 1537 de 2012 redireccionó la   política pública hacia la entrega de subsidio de vivienda en especie, ante la   imposibilidad de los hogares en condición de desplazamiento, de contar con   ahorros propios y acceder a créditos hipotecarios, para lograr el cierre   financiero de las viviendas.    

Frente al actual procedimiento de adjudicación de subsidios de vivienda en   especie, reiteró lo manifestado por el DPS en relación con las competencias   compartidas entre ambas entidades, los grupos poblacionales, la priorización del   estado “calificado” de aquellos hogares en condición de desplazamiento   postulados a la convocatoria del año 2007, el procedimiento de selección   definitiva directa o a través del sistema de sorteo. Enfatizó la forma en que se   realizaban las calificaciones de los hogares postulados con base en el artículo   18 del Decreto 951 de 2001, bajo la siguiente fórmula   “B1 * (Cr) + B2 * (GF) + B3 * (E) + B4 * (Mj) + B5 * (Td) + B6 * (Vpaz)”,   en donde:    

“Cr: Componente de la Política Habitacional y tipo de solución.    

GF: Número de miembros del hogar.    

E: Vulnerabilidad Etnica.    

Mj: Condición de mujer jefe de hogar.    

Td: Tiempo de desplazamiento.    

Vpaz: Vinculación a un Plan de Acción Zonal.    

B: Constante.    

Los valores de las Constantes son:    

B1 = 40    

B2 = 3    

B3 = 5    

B4 = 5    

B5 = 2    

B6 = 5    

Para efectos de determinar el puntaje se debe tener en cuenta que:    

Para el retorno:    

Mejoramiento de vivienda o construcción en sitio propio para   hogares propietarios = 1.25.    

Arrendamiento de vivienda urbana o rural para hogares no   propietarios = 1.25.    

Adquisición de vivienda nueva o usada (urbana o rural) para hogares   no propietarios. = 0.75.    

Para la reubicación:    

Arrendamiento de vivienda urbana o rural para hogares propietarios   y no propietarios = 1.25.    

Mejoramiento de vivienda o construcción en sitio propio para   hogares propietarios = 0.25.    

Adquisición de vivienda nueva o usada (urbana o rural) para hogares   propietarios = 0.25.    

2. El grupo familiar mínimo es de una persona y el máximo grupo   familiar es de 5 personas; cuando existan más de 5 personas, se toma como valor   del grupo familiar el de 5 (GF).    

3. La vulnerabilidad étnica identifica a los hogares pertenecientes   a comunidades étnicas vulnerables: Indígenas y negritudes. Su valor es 1, cuando   el hogar hace parte de ellas; en cualquier otra situación el valor es cero (E).    

4. El valor de mujer cabeza de hogar es 1. Cualquier otra situación   tiene un valor de cero (Mj).    

5. Tiempo de desplazamiento (Td): Se tiene en cuenta el tiempo   transcurrido entre la fecha de expulsión reportada en el Sistema Único de   Registro y la fecha de postulación. De acuerdo con el número de días   transcurridos, la calificación será la siguiente:    

Entre 91 y 180 días el valor de la variable es 8.5.    

Entre 181 y 360 días el valor de la variable es 7.5.    

Entre 361 y 540 días el valor de la variable es 6.5.    

Entre 541 y 720 días el valor de la variable es 5.5.    

Entre 721 y 900 días el valor de la variable es 6.    

Entre 1.081 y 1.260 días el valor de la variable es 8.    

Entre 1.261 y 1.440 días el valor de la variable es 9.    

Más de 1.441 días el valor de la variable es de 10.    

6. Cuando el hogar postulante está vinculado en algún Plan de   Acción Zonal, el valor será 1, cualquier otra situación tiene un valor de cero   (VPaz).”    

Frente al caso concreto del ciudadano Jorge Hernán Bedoya Saavedra, manifestó   FONVIVIENDA, que se encuentra postulado en la convocatoria -Desplazados 2007 y   en estado “calificado”, con el siguiente puntaje[12]:    

        

JORGE HERNÁN BEDOYA SAAVEDRA (PUTUMAYO)   

Puntaje máximo asignado en ese departamento                    

52   

Puntaje mínimo asignado en ese departamento                    

45   

Puntaje del hogar                    

45   

Hogares entre el puntaje mínimo asignado en ese departamento y el puntaje           del hogar                    

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Además de lo anterior, señaló que el actor se encuentra inscrito en el programa   UNIDOS, y que su hogar se encuentra en el listado de hogares potencialmente   beneficiarios de los proyectos de vivienda de la ciudad de Bogotá y de Puerto   Caicedo en el departamento de Putumayo[13].    

Finalizó su intervención con la advertencia de que si bien “… el hogar tiene   la priorización por ostentar el estado de calificado dentro de las convocatorias   adelantadas por el Fondo Nacional de Vivienda dirigidas a población desplazada…”[14] este podrá   acceder al subsidio “… siempre y cuando cumpla con los requisitos y   condiciones definidos en el Decreto 1921 de 2012 modificado por el Decreto 2164   de 2013…”[15].    

En   su informe radicado en la Secretaria General de la Corporación el 7 de noviembre   de 2014, dio respuesta a la pregunta formulada por la Sala relacionada con los   proyectos de vivienda en Bogotá y Putumayo, a los que se encuentra identificado   el hogar del accionante y la falta de entrega material de los subsidios de   vivienda en especie, en los siguientes términos:    

“De   conformidad con la normativa que regula el proceso de asignación de subsidios   familiares de vivienda en especie, corresponde al hogar realizar la postulación   al proyecto de vivienda para el cual fue habilitado como potencial beneficiario,   una vez abierta la convocatoria por el Fondo Nacional de Vivienda y en este   sentido, no se ha hecho efectiva la entrega material del subsidio familiar de   vivienda en especie por la ausencia de postulación…”[16]    

En   relación con el proyecto de vivienda ubicado en el municipio de Puerto Caicedo –   Putumayo, informó que:    

“…   se encuentra en construcción el proyecto Luís Alfonso Agudelo, el cual cuenta   con 200 soluciones de vivienda. El avance de obra es de 14.67% y el alcalde del   municipio y el director de Fonvivienda pactaron la composición poblacional que   tendrá el proyecto (…) el porcentaje (…) que se destinará a población desplazada   es del 70 que equivale a 140 viviendas. No obstante no puede garantizarse que el   accionante sea beneficiario en dicho proyecto, puesto que deberá postularse una   vez se de apertura a la convocatoria…”[17]    

Frente a la situación particular del accionante, manifestó que no pude dar una   fecha probable para la entrega del subsidio de vivienda en especie, puesto que   no se otorgan “turnos” y el accionante    

“… a la fecha no se ha postulado en ninguno de las Convocatorias abiertas para   la postulación de hogares en los proyectos de vivienda que se ejecutan en la   ciudad de Bogotá. Es importante mencionar que el acto de postularse corresponde   al hogar, la competencia de Fonvivienda consiste en dar apertura a la   convocatoria, pero es el accionante quien deberá surtir dicho trámite. (…) el   tendrá la posibilidad de realizar dicha postulación en las convocatorias que se   realicen tanto para el proyecto del municipio de Puerto Caicedo, como para los   proyectos de la ciudad de Bogotá, puesto que en Bogotá hay 4761 viviendas de las   cuales se han asignado 1379.”[18]    

La   práctica de pruebas en sede de revisión, permitió a la Sala tener conocimiento   de los siguientes hechos relevantes:    

1. El actor se encuentra vinculado al trámite de adjudicación   del subsidio familiar de vivienda en especie, en el que esta: i) registrado en   el RUV (antes RUPD) como población en condición de desplazamiento con residencia   declarada en Bogotá y en el Municipio de Puerto Caicedo – Putumayo, de acuerdo   con información de la Unidad de Atención y Reparación Integral de Victimas –   UARIV; ii) registrado en la base de datos de la Red Unidos con residencia   declarada en Puerto Asís – Putumayo, conforme a lo informado por la Agencia   Nacional para la Superación de la Pobreza Extrema – ANSPE; y iii) es   identificado como hogar potencialmente beneficiario en el tercer escalón de   priorización del grupo poblacional en condición de desplazamiento  para los   siguientes proyectos de vivienda[19]:    

        

Departamento                    

Proyecto   

Bogotá                    

Bogotá                    

Metro 136 Usme   

El Pulpo   

Villa Karen   

Las Margaritas   

Plaza de la Hoja   

Victoria   

Putumayo                    

Puerto Caicedo                    

Urbanización Luís Alfonso Agudelo.      

2. FONVIVIENDA como entidad competente no ha realizado los   trámites para la convocatoria y postulación del actor a los proyectos de   vivienda mencionados anteriormente. Según las entidades accionadas el ciudadano   debe realizar el procedimiento de postulación ante FONVIVIENDA en los plazos y   condiciones que esa entidad determine conforme a los artículos 10 y 11 del   Decreto 1921 de 2012[20].    

3. FONVIVIENDA no ha definido al accionante una fecha cierta y   razonable para resolver su solicitud de asignación del subsidio familiar de   vivienda en especie.    

4. El proyecto de vivienda ubicado en Puerto Caicedo – Putumayo   y en el que se ofrecen 200 viviendas, en encuentra en fase de ejecución y el   avance de obra es del 14.67%. Se fijó la composición poblacional y el 70% del   proyecto está dirigido a la población desplazada, lo que corresponde a 140   soluciones de vivienda.    

5. Para continuar con los trámites de asignación de subsidios   de vivienda en especie, FONVIVIENDA exige que el actor se tenga que postular   nuevamente a cada uno de ellos, no obstante encontrarse en estado “calificado”   desde las convocatorias de 2007.    

6. Existen en distintos municipios del país 94.370 soluciones   de vivienda y sólo 20.544 hogares en condición de desplazamiento seleccionados   definitivamente como beneficiarios por el Departamento Administrativo para la   Prosperidad Social – DPS.    

CONSIDERACIONES    

Competencia    

1. Es competente esta Sala de Revisión de la Corte   Constitucional para revisar el fallo proferido dentro de la acción de tutela   radicada en esta Corporación con el número T-4413053, con fundamento en los   artículos 86 y 241-9 de la Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.    

Asunto bajo revisión y problema   jurídico    

2. Consideró el actor que las   entidades públicas vinculadas al trámite de tutela le han vulnerado su   derecho fundamental a la vivienda y vida digna, producto de la falta de entrega   final del subsidio de vivienda para el cual se postuló en el año 2007, teniendo   en cuenta que, desde ese momento obtuvo estado de “calificado” y hasta la   fecha no le han informado nada sobre su situación ni le han entregado el   subsidio.    

Las   entidades accionadas manifestaron que no han vulnerado ningún derecho   fundamental del accionante, puesto que la entrega de los subsidios de vivienda   está condicionada a la capacidad presupuestal de las entidades públicas. Además,   los hogares son calificados a través de puntajes que no tienen la calidad de   turnos, razón por la cual no pueden dar fechas de entregas materiales de los   mencionados subsidios.    

3. Conforme a la demanda, la respuesta de las entidades   públicas, y las pruebas recaudadas en sede de revisión, considera la Sala que el   estudio del presente caso debe abarcar tanto la presunta vulneración del derecho   fundamental a la vivienda digna, como el tema del acceso a la información de la   población desplazada en materia de subsidios de vivienda, que resulta ser, según   jurisprudencia de la Corte, un elemento importante del mencionado derecho. Así   las cosas, con fundamento en el principio iura novit curia[21],   y en uso de las facultades del juez constitucional para fallar ultra y   extra petita[22],   la Sala formula los siguientes problemas jurídicos tendientes a establecer si:    

i) ¿las entidades accionadas   han vulnerado al actor su derecho fundamental a la vivienda digna por la falta   de adjudicación del subsidio de vivienda para población desplazada, al que se   postuló y se encuentra en estado de “calificado” desde el año 2007?; y, si ii)   ¿las instituciones públicas vinculadas al trámite de tutela desconocieron el   derecho fundamental de vivienda digna del accionante en su especial dimensión de   acceso a la información, ante la incertidumbre en que se encuentra el actor   frente a la indefinición de un plazo cierto y razonable para la adjudicación de   los subsidios de vivienda para población desplazada?    

Para dar respuesta a los problemas   jurídicos planteados, la Sala de Revisión abordará previamente el estudio de   tres (3) asuntos: i) la procedencia de la acción de tutela para proteger el   derecho fundamental a la vivienda digna de la población desplazada y su especial   dimensión relacionada con el derecho de acceso a la información del   procedimiento administrativo; ii) la política pública de subsidio de vivienda   para población desplazada en Colombia; y iii) el procedimiento administrativo   para su adjudicación y la alteración excepcional de los   órdenes de priorización para la adjudicación material del subsidio de vivienda   en especie. Finalmente se analizará el caso   concreto.    

Reglas jurisprudenciales de la   procedencia de la acción de tutela para proteger derechos fundamentales de la   población desplazada. Reiteración de jurisprudencia.    

4. Esta Corporación ha señalado que, atendiendo el carácter   subsidiario de la acción de tutela, su procedencia cuando existen otros medios   de defensa judicial, se sujeta a las siguientes reglas jurisprudenciales: i)   procede como mecanismo transitorio, cuando a pesar de la   existencia de un medio ordinario de defensa, este no impide la ocurrencia de un   perjuicio irremediable, conforme a la especial situación del peticionario[23];   ii) procede la tutela como mecanismo definitivo: cuando el medio   ordinario dispuesto para resolver las controversias, no es idóneo y eficaz,   conforme a las especiales circunstancias del caso que se estudia[24].   Además, iii) cuando la acción de tutela es promovida por personas que requieren   especial protección constitucional, como los niños, mujeres cabeza de familia,   personas en condición de discapacidad, población desplazada entre   otros, el examen de procedibilidad de la acción de tutela es menos estricto, a   través de criterios de análisis más amplios, pero no menos rigurosos[25].    

5. En ese orden de ideas, cuando la acción de tutela es   formulada por personas en condición de desplazamiento, su procedibilidad   adquiere mayor relevancia constitucional debido a que[26]:  i) se dirige contra las entidades públicas responsables de la atención a   las personas desplazadas, que son garantes de la efectiva satisfacción de sus   derechos fundamentales; ii) las personas en condición de desplazamiento forzado   merecen una especial protección constitucional debido a la masiva, sistemática y continua vulneración de sus   derechos fundamentales, lo que les genera una situación de vulnerabilidad,   exclusión y marginalidad[27], que justificó que esta Corporación   declarará la existencia de un estado de cosas inconstitucional ante las   dificultades estructurales en la atención de las personas en condición de   desplazamiento[28]; y iii) el   amparo constitucional, se ha convertido en uno de los instrumentos más eficaces   e idóneos para la “erradicación de las injusticias presentes”[29].    

6. Ahora bien, tratándose del derecho a la vivienda digna, la   vulnerabilidad de la población desplazada es manifiesta y se justifica el uso de   la acción de tutela, “… puesto que las personas en   condiciones de desplazamiento tienen que abandonar sus propios hogares o lugares   habituales de residencia y someterse a condiciones inapropiadas de alojamiento   en los lugares hacia donde se desplazan, cuando pueden conseguirlas y no tienen   que vivir a la intemperie.”[30]    

7. Así las cosas, considera la Sala   que debido a la especial situación de vulnerabilidad que ostenta la población   desplazada, los medios ordinarios de defensa no son idóneos ni eficaces para la   protección de sus derechos fundamentales, razón por la cual la acción de tutela   procede, porque el actor está cobijado por una protección constitucional   reforzada debido a su condición de desplazamiento, que le genera una situación   actual de manifiesta debilidad e indefensión[31].    

Naturaleza y contenido del   derecho fundamental a la vivienda digna de la población desplazada. Reglas   jurisprudenciales.    

8. El artículo 51 de   la Constitución establece que “Todos los colombianos tienen derecho a la   vivienda digna”. En igual sentido el artículo 25 de la Declaración Universal   de Derechos Humanos consagra que “Toda persona tiene derecho a un   nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el   bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda, la   asistencia médica y los servicios sociales necesarios”[32]    

El Comité de Derechos   Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas, en la Opinión   Consultiva número 4[33],   desarrolló la naturaleza del derecho fundamental a la vivienda[34] en los   siguientes términos: “… no se debe interpretar en un sentido estricto o restrictivo que lo   equipare, por ejemplo, con el cobijo que resulta del mero hecho de tener un   tejado por encima de la cabeza o lo considere exclusivamente como una comodidad.   Debe considerarse más bien, como el derecho a vivir en seguridad, paz y dignidad   en alguna parte.”    

Además de lo   anterior, para el Comité: i) el derecho a la vivienda está íntimamente ligado a   otros derechos humanos que encuentran su fundamento en la dignidad inherente a   la persona humana; y ii) se enfoca hacia el concepto de vivienda adecuada, lo   que implica disponer “… de un lugar donde poderse aislar si se desea, espacio   adecuado, seguridad adecuada, iluminación y ventilación adecuadas, una   infraestructura básica adecuada y una situación adecuada en relación con el   trabajo y los servicios básicos, todo ello a un costo razonable”[35].    

9. En relación con la naturaleza jurídica del derecho a la   vivienda digna, esta Corporación, en unos primeros pronunciamientos, consideraba   tal derecho bajo una concepción prestacional que excluía su protección por vía   de tutela[36]. Con posterioridad, la Corte avanzó   hacia la naturaleza de fundamental del derecho de vivienda bajo criterios de   conexidad[37], transmutación[38],   afectación del mínimo vital o de la familia[39].    

En el caso de la población   desplazada, el derecho a la vivienda digna adquiere una especial dimensión   ius fundamental, ya que así lo ha reconocido la Corte, al señalar que   “…el derecho a una vivienda digna es un derecho fundamental de las personas   desplazadas por la violencia, susceptible de ser protegido mediante la acción de   tutela”[40] y que “…   se concreta frente a personas de especial protección constitucional como los   desplazados por lo que automáticamente reviste un carácter de fundamental y   autónomo.”[41].    

10. De otro lado, para esta Corporación el contenido del   derecho fundamental a la vivienda digna para personas en situación de   desplazamiento contempla la correlativa obligación de las autoridades públicas   competentes para[42]: i) reubicar las personas en   condición de desplazamiento; ii) brindar a este especial grupo de personas   soluciones de vivienda no solo con carácter temporal, sino también, con carácter   permanente; iii) proporcionar información clara y concreta, asesoría y   especial acompañamiento en los procedimientos que deben adelantar ante las   autoridades competentes para acceder a los programas; iv) diseñar y ejecutar   los planes y programas de vivienda en los que se deberá considerar las   especiales necesidades (sociales, culturales, económicas, entre otras) de la   población desplazada y de los subgrupos que existen al interior de esta[43];   y v) eliminar barreras que impidan el acceso de las personas desplazadas a los   programas de asistencia estatal.    

11. En resumen, el derecho a la vivienda digna de la población   desplazada es fundamental y autónomo, su contenido se concreta en específicas   obligaciones de las autoridades públicas competentes de brindar soluciones de   vivienda de carácter temporal y permanente, garantizar el acceso a la   información del procedimiento administrativo de asignación de los subsidios y   eliminar las barreras de acceso a los programas asistencia estatal, entre otros.    

El acceso a la información de la población   desplazada hace parte del núcleo duro del derecho fundamental a la vivienda   digna de ese grupo vulnerable.    

13. Advirtió la Corte[45] que, el acceso a la información clara   y concreta, asesoría y especial acompañamiento en los procedimientos que deben   adelantar ante las autoridades competentes para acceder a los programas de   subsidios, hacen parte del núcleo duro del derecho subjetivo ius fundamental   a la vivienda digna de la población desplazada.    

14. En ese sentido, el artículo 4 de la Ley   Estatutaria 1712 de 2014[46],   “Por medio de la cual se crea la Ley de Transparencia y del Derecho de Acceso   a la Información Pública Nacional y se dictan otras disposiciones” prescribe   que:    

“… toda persona puede   conocer sobre la existencia y acceder a la información pública en posesión o   bajo control de los sujetos obligados. El acceso a la información solamente   podrá ser restringido excepcionalmente. Las excepciones serán limitadas y   proporcionales, deberán estar contempladas en la ley o en la Constitución y ser   acordes con los principios de una sociedad democrática.    

El derecho de acceso a la información   genera la obligación correlativa de divulgar proactivamente la información   pública y responder de buena fe, de manera adecuada, veraz, oportuna y accesible   a las solicitudes de acceso, lo que a su vez conlleva la obligación de   producir o capturar la información pública. Para cumplir lo anterior los sujetos   obligados deberán implementar procedimientos archivísticos que garanticen la   disponibilidad en el tiempo de documentos electrónicos auténticos”   (Negrillas fuera de texto).    

15. El literal a) del artículo 5º de la Ley   estatutaria mencionada anteriormente, establece como sujetos obligados a brindar   de manera oportuna y eficiente la información a “Toda entidad pública,   incluyendo las pertenecientes a todas las Ramas del Poder Público, en todos los   niveles de la estructura estatal, central o descentralizada por servicios o   territorialmente, en los órdenes nacional, departamental, municipal y distrital…”.    

Conforme a lo expuesto, las   obligaciones que se derivan, para las entidades públicas en esta materia, giran   a partir de esa ley, en torno a:    

a. Disponibilidad de la información, es decir, debe estar a   disposición del público la información pública a través de medios físicos,   remotos o locales de comunicación electrónica[47]. A tal efecto, el contenido de   información mínima y obligatoria que deberá publicarse proactivamente es[48]:    

i) La descripción de su estructura orgánica, funciones y   deberes, ubicación de sus sedes y áreas, divisiones o departamentos, y horario   de atención al público.    

ii) Normas generales y reglamentarias, políticas, lineamientos   o manuales, metas y objetivos de las unidades administrativas de conformidad con   sus programas operativos.    

iii) Presupuesto general de la entidad, ejecución presupuestal   anual y planes de gasto público para cada año fiscal.    

iv) Directorio de la entidad.    

v) Plan de compras anual.    

vi) Plazos de cumplimiento de los contratos.    

vii) Plan anticorrupción y atención al ciudadano.    

b. Proporcionar apoyo a los usuarios y ofrecer toda clase de   asistencia en relación con los trámites y servicios públicos que ofrezcan[49].    

c. Divulgar la información con criterio diferencial de   accesibilidad, en tal sentido deberá asegurarse el acceso a la información de   los distintos grupos étnicos y culturales del país, a través de su divulgación   en diversos idiomas, lenguas y en formatos alternativos comprensibles para   dichos grupos. Además, están obligados a la adecuación de los medios de   comunicación para la mejor comprensión de personas en situación de discapacidad[50].    

El artículo 23 de la Ley 1724 de 2014, establece el deber de la   Procuraduría General de la Nación, de velar por   el adecuado cumplimiento de las obligaciones estipuladas en la mencionada norma.    

Breve reseña sobre la evolución   de la política pública de vivienda para población desplazada en Colombia.    

16. El Estado debe garantizar las condiciones necesarias para   efectivizar el derecho a la vivienda digna de la población desplazada, esta   obligación se deriva del artículo 51 de la Constitución Política y se   materializa en la promoción de planes de vivienda de interés social, sistemas   adecuados de financiación a largo plazo y formas de asociación para la ejecución   de tales programas[51].    

17. Con la Ley 3 de 1991 se creó el Sistema Nacional de   Vivienda de Interés Social, del que hacen parte las entidades públicas y   privadas que tienen como objetivo la financiación, construcción, mejoramiento,   reubicación y legalización de títulos de vivienda de interés social. La   finalidad de este sistema es la coordinación, planeación y ejecución de las   actividades que tales entidades realizan para garantizar la racionalidad y   eficiencia en la distribución de los recursos. Uno de los instrumentos creados   por la mencionada ley, fue el subsidio familiar de vivienda, que tenía como   finalidad subvencionar a los hogares que carecen de recursos para obtener o   mejorar una vivienda[52], pues se trata de “…un aporte estatal en dinero o en especie, otorgado por   una sola vez al beneficiario con el objeto de facilitarle una solución de   vivienda de interés social, sin cargo de restitución siempre que el beneficiario   cumpla con las condiciones que establece esta Ley.”[53].    

La articulación de la política pública en materia de vivienda   para población desplazada en ese momento se concretó con la expedición del   Decreto 951 de 2001, en el que se reguló el procedimiento para la entrega del   subsidio de vivienda a la población desplazada, cuyos otorgantes eran el INURBE   en las áreas urbanas y el Banco Agrario en las áreas rurales[55]. No   obstante lo anterior, por disposición del Decreto 554 de 2003 se ordenó la   supresión y liquidación del INURBE, sus funciones en materia de vivienda fueron   asumidas por el Fondo Nacional de Vivienda – FONVIVIENDA, conforme al Decreto   extraordinario número 555 de 2003. Esa entidad, que es la encargada de   consolidar el Sistema Nacional de Información de Vivienda y la ejecución de las   políticas públicas del Gobierno Nacional en materia de vivienda de interés   social urbana, entre otras, cuenta con personería jurídica, patrimonio propio, autonomía presupuestal   y financiera, sin estructura administrativa ni planta de personal propia,   sometida a las normas presupuestales y fiscales del orden nacional y está   adscrita al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial[56].   El objetivo de esta entidad es la ejecución de las políticas públicas del   Gobierno Nacional en materia de Vivienda, a través de la administración de: i)   Los recursos asignados en el Presupuesto General de la Nación en inversión para   vivienda de interés social urbana y, ii) los recursos que se apropien para la   formulación, organización, desarrollo, mantenimiento y consolidación del Sistema   Nacional de Información de Vivienda[57].    

19. Así, el procedimiento establecido en el Decreto 951 de   2001, reguló la asignación de subsidios familiares de vivienda urbanos para la   población en situación de desplazamiento, a través de una distribución   territorial de los subsidios, celebración de convocatorias, criterios de   calificación para las postulaciones y asignación de las subvenciones[58].   Con fundamento en este marco normativo, FONVIVIENDA dio apertura en los años   2004 y 2007 a convocatorias especial y exclusivas para la postulación de   población en condición de desplazamiento, con enfoque de adjudicación de   subsidios en dinero (Cartas de asignación o como eran denominadas por la   población desplazada “carta cheque”), para que fueran aplicadas a   soluciones de vivienda bajo las modalidades de adquisición, construcción,   mejoramiento o arrendamiento[59].    

Para la aplicación del subsidio se   exigía que los hogares realizaran la búsqueda de la solución de vivienda,   construida (nuevas o usadas), o en proyecto, además que cumpliera con las   mínimas condiciones de seguridad, normas técnicas, habitabilidad y acceso a   servicios públicos, y verificar el cierre financiero del valor de la vivienda,   que era el resultado de sumar el subsidio adjudicado, con el ahorro del hogar,   y/o un crédito de vivienda. No obstante lo anterior, en algunos casos los   hogares podían contar con recursos económicos aportados por entidades   territoriales u organismos no gubernamentales[60].    

La adjudicación del subsidio   mencionado estaba condicionado al cumplimiento de dos (2) requisitos por parte   de los hogares postulados: i) debía estar conformado por personas que ostenten   la condición de desplazados y cumplir con los requisitos establecidos en el   artículo 32 de la Ley 387 de 1997, es decir, haber declarado los hechos ante las   autoridades correspondientes y haber solicitado la remisión para su inscripción   a la Dirección General para Derechos Humanos del Ministerio del Interior y de   justicia; y además, ii) estar registrados en el RUPD.    

20. Dos (2) problemas enfrentó la política pública hasta aquí   descrita: el primero relacionado con la insuficiente oferta de soluciones de   vivienda con enfoque diferenciado y la dificultad de los hogares en condición de   desplazamiento para acceder a las mismas; y el segundo, gravitó en torno al   modelo de cierre financiero de las viviendas, dado que los hogares no contaban   con fuentes adicionales de recursos económicos como serían los ahorros privados   o el acceso a líneas de crédito hipotecario, debido a su manifiesta condición de   vulnerabilidad, bajos ingresos, informalidad laboral y las barreras de acceso a   créditos de vivienda impuestos por el sector financiero[61].    

21. La grave situación de   la población en condición de desplazamiento fue advertida por la Corte en la   sentencia T–025 de 2004, pronunciamiento que declaró la existencia de un   estado de cosas inconstitucional, debido entre otras cosas, a que “Las políticas públicas de atención a la población   desplazada no han logrado contrarrestar el grave deterioro de las condiciones de   vulnerabilidad de los desplazados, no han asegurado el goce efectivo de sus   derechos constitucionales ni han favorecido la superación de las condiciones que   ocasionan la violación de tales derechos.”    

Así las cosas, esta Corporación por   Auto número 008 de 2009, ordenó el “Replanteamiento de la Política de   vivienda para la población desplazada” con base en las fallas en su   concepción y fundamentación desde su adopción hace más de 10 años. La Corte   constató    

“… los precarios   resultados que arroja la aplicación de los mecanismos de facilitación de   vivienda: (i) como lo reconocen el Gobierno, los organismos de control y la   Comisión de Seguimiento, la asignación de subsidios de vivienda se encuentra   lejos de cubrir la demanda real.[62]    (ii) La proporción de la ejecución de los subsidios adjudicados es menor que la   mitad.  Más del 50% de los recursos asignados a una solución de vivienda no   acaban siendo destinados a dicho fin.[63]    Dados estos dos datos, se constata que menos de uno de cada veinte desplazados   ha logrado hacer efectiva alguna ayuda de vivienda.[64]  (iii) Algunos indicadores sugieren que, aún los subsidios que son efectivamente   ejecutados no son suficientemente efectivos.  Así, sólo el 13% de aquellos   desplazados que han utilizado el subsidio habitan en una vivienda que cumple con   todas las condiciones necesarias para el goce efectivo del derecho. En   comparación, la Corte observa que el 7.5% de la población desplazada registrada   habita en una vivienda que presenta todas las condiciones que satisfacen el goce   efectivo del derecho[65].    Ambos datos reflejan la inidoneidad de la política para conseguir resultados   suficientes. Ello también tiene como consecuencia que, dada la dificultad de   conseguirlos y la poca ayuda que representan en términos reales, la solicitud de   subsidios de vivienda por parte de la población desplazada disminuyó de 64% de   las personas desplazadas registradas en 2001, a 53% de ellas en 2006.[66]”[67]    

Este   Tribunal también identificó, en el mencionado auto, el problema del cierre   financiero de las viviendas debido a que “…los hogares desplazados no cuentan   con suficientes recursos para cubrir la financiación no subsidiada por el   Estado.  Esa es una de las razones principales por las que se ejecutan   pocos subsidios adjudicados.”[68]     

Ante este panorama, la Corte ordenó al “… Ministro de Ambiente, Vivienda y   Desarrollo Territorial, el Director de Acción Social y la Directora del   Departamento Nacional de Planeación, dentro de la respectiva órbita de sus   competencias, reformular la política de vivienda para la población desplazada.”[69] La cual   debía estar dirigida a proveer el acceso a “alojamiento y   vivienda básicos” de la población desplazada con estímulo de la oferta de   soluciones de vivienda y el respeto por el enfoque diferencial y de derechos[70] de   este grupo de especial protección constitucional.    

22. En ese orden de ideas, el Gobierno Nacional expidió el   Decreto 4911 de 2009, con el que atendió las ordenes proferidas por la Corte y   cambió el rumbo de la política pública de atención de vivienda de la población   desplazada, para focalizarse en la generación de oferta de vivienda suficiente y   direccionada a este especial grupo vulnerable, a través del otorgamiento de   subsidios para el desarrollo de obras de urbanismo y la concurrencia coordinada   de las entidades territoriales para la ejecución de los proyectos[71], la   posibilidad de aplicar los subsidios asignados en cualquier municipio o zona del   país, tanto en suelo rural como urbano[72],   entre otras.    

El Fondo Nacional de Vivienda – FONVIVIENDA consideró que a pesar de los cambios   implementados, estos no fueron eficaces, puesto que la oferta de soluciones de   vivienda generada fue insuficiente para superar la situación de crisis de la   población en situación de desplazamiento, además, no pudieron eliminarse las   barreras para alcanzar el cierre financiero del valor de la vivienda[73].    

23. Para la Contraloría General de la República, en la   formulación del Plan Nacional de Desarrollo 2010 – 2014 por el Gobierno   Nacional, contenido en la Ley 1450 de 2011, se fijó como meta para este   cuatrienio la construcción de un millón de viviendas nuevas y se establecieron   instrumentos para la financiación de los hogares, con la finalidad de garantizar   el acceso a una solución de vivienda para la población pobre y vulnerable del   país. Las acciones del Gobierno se orientaron a eliminar las barreras y trámites   para este grupo vulnerable, con la finalidad de ajustar el programa de subsidio   familiar de vivienda y lograr mayores niveles de ejecución[74].    

Sin embargo, el ente de control identificó, que con el modelo de subsidios   directos a la demanda hasta el año 2012, no se alcanzaron grandes avances en su   implementación y en la disminución del déficit habitacional, por lo cual se hizo   necesario nuevamente la reorientación de la política pública del sector, con la   focalización de las necesidades de hogares marginados del mercado formal de   vivienda y del crédito hipotecario[75].    

24. Para superar estas dificultades, el Gobierno Nacional   promovió la expedición de Ley 1537 de 2012 “Por la cual se dictan normas   tendientes a facilitar y promover el desarrollo urbano y el acceso a la vivienda”,    con la que buscó crear nuevos mecanismos para garantizar el acceso   efectivo a la vivienda para poblaciones que se encuentran en especiales   condiciones de vulnerabilidad, a través de la generación de oferta de proyectos   de vivienda de interés prioritario y la asignación de subsidios familiares de   vivienda 100% en especie, lo que equivale a la adjudicación de una vivienda en   condiciones de ser habitada, programa denominado “vivienda gratuita”[76].    

25. Según el Departamento para la Prosperidad Social – DPS, en   la actualidad, frente a esta nueva política, se tienen dificultades de   coordinación y articulación entre las entidades que comparten la competencia en   el procedimiento de asignación de subsidios de vivienda, en especial el Fondo   Nacional de Vivienda – FONVIVIENDA que realiza el proceso de convocatoria y   postulación, debido a que de 94.370 soluciones de vivienda, solo han sido   seleccionados definitivamente como hogares desplazados beneficiarios 20.544.    

26. La Contraloría General de la República encontró que    

“… entre agosto de 2010 y Diciembre de 2013, se han legalizado 11.166 subsidios   de vivienda familiar, esto representa subsidios que ha recibido efectivamente el   beneficiario de cada una de las bolsas establecidas en FONVIVIENDA y entre las   cuales se encuentra el Programa de Vivienda Gratuita, esta cifra representa tan   solo un 12.98% de los subsidios asignados, que son subsidios que se adjudican   mediante resolución y representan un posible beneficio para el ciudadano, que se   concreta cuando se materializa la compra de una vivienda a través de una   escritura pública. De los recursos considerados en el período de análisis, los   subsidios asignados corresponden aproximadamente a $1.8 billones, de los cuales   se han legalizado aproximadamente $121.890 millones.”[77]    

27. En relación con los proyectos de vivienda, la Contraloría   halló que “… existen unos proyectos identificados y viabilizados, sin embargo   no se ha surtido todo el proceso administrativo y legal que permita definir   estos proyectos y determinar una fecha de entrega efectiva de la vivienda a sus   beneficiarios, por lo cual no existe certeza de la iniciación de los proyectos   de vivienda por parte de los oferentes, ni la realización y desarrollo de los   mismos…”[78]    

Culminó su informe la Contraloría, con un hallazgo administrativo relacionado   con el incumplimiento de las metas del Plan Nacional de Desarrollo. Así las   cosas, concluyó “… que a Diciembre de 2013 [hay] un incumplimiento en las   metas establecidas en el Plan Nacional de Desarrollo para la estrategia de   Vivienda y Ciudades Amables en lo relacionado con el Fortalecimiento de la   oferta y demanda de vivienda…”[79]    

28. En conclusión, la política pública en materia de vivienda   para población desplazada ha variado desde sus orígenes hasta la actualidad. En   un principio, estuvo focalizada en la entrega de subsidios en dinero a los   hogares en condición de desplazamiento, sin embargo, las dificultades de acceso   a ofertas de soluciones de vivienda y en el cierre financiero por parte de los   beneficiarios, afectaron su eficacia. La intervención de la Corte Constitucional   ha sido relevante para la reformulación de la misma, desde la sentencia T–025 de   2004 que declaró el estado de cosas inconstitucional y sus autos de seguimiento.   A partir de ellos,  se han proferido órdenes a las entidades administrativas   competentes para efectivizar el derecho a la vivienda digna de la población   desplazada.    

No obstante el giro que ha tenido la   política hacia la asignación de subsidios de vivienda en especie, a través del   programa “viviendas gratis”, presenta dificultades que la Contraloría General de   la Nación ha advertido, en materia de ejecución y entrega material de los   subsidios a los beneficiarios.    

Procedimiento administrativo de   adjudicación de subsidio familiar de vivienda en especie. Competencias   compartidas entre el Fondo Nacional de Vivienda – FONVIVIENDA y el Departamento   Administrativo para la Prosperidad Social – DPS.    

29.  La Ley 1537 de 2012 y el Decreto reglamentario 1921   de 2012, modificado por el Decreto 2164 de 2013, reglamentaron el procedimiento   administrativo para la adjudicación de los subsidios de vivienda en especie. En   aras de clarificar la forma en que se desarrolla el proceso de adjudicación de   los subsidios de vivienda en especie, la Sala presenta a continuación las etapas   del proceso administrativo en el que el Fondo Nacional de Vivienda – FONVIVIENDA   y el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social – DPS, tienen   competencias concurrentes:    

a. Fase de   composición poblacional    

En esta primera etapa del   procedimiento, de competencia del Fondo Nacional de Vivienda – FONVIVIENDA, se   lleva a cabo la identificación de los departamentos, municipios y ciudades en   los que se desarrollarán proyectos de vivienda. Una vez cumplido el proceso de   geolocalización de los proyectos de vivienda, corresponde a esa misma entidad   definir la composición poblacional de cada uno de ellos, a través de “… la   suma de todos los porcentajes por “grupo de población” establecidos para cada   proyecto de vivienda que se desarrolle en el marco del programa de vivienda   gratuita”[80].    

Para tal efecto, conforme al   artículo 8º del Decreto 1921 de 2012, modificado por el Decreto 2164 de 2013,   cada proyecto debe dividirse porcentualmente en los siguientes tres (3) grupos   poblacionales que son:    

i) Población de la Red Unidos    

Primer orden de priorización: Hogares de la Red Unidos en condición   de desplazamiento que hayan sido beneficiarios de un subsidio familiar de   vivienda urbana asignado por FONVIVIENDA que se encuentre sin aplicar.    

Segundo orden de priorización: Hogares de la Red Unidos en   condición de desplazamiento que se encuentren en estado “Calificado” en el   sistema de información del subsidio familiar de vivienda administrado por   FONVIVIENDA y que se hayan postulado en la convocatoria para población en   situación de desplazamiento realizada en el año 2007. Es necesario recordar, que   el estado de “calificado”, significa que los hogares cumplieron con los   requisitos para acceder al subsidio pero no se les asigno ni giró el beneficio.    

Tercer orden de priorización: Hogares indígenas, afrocolombianos,   Rom o gitanos que hagan parte de la Red Unidos en su componente de atención   diferencial.    

Cuarto orden de priorización: Población Red Unidos que no cumpla   con los criterios de priorización previamente mencionados.    

Quinto orden de priorización: hogares que estén incluidos en la   base del Sisbén III, de acuerdo a los puntos de corte que establezca el DPS por   resolución.    

ii) Población en   condición de desplazamiento.    

Primer orden de priorización: Hogares en condición de   desplazamiento que hayan sido beneficiarios de un subsidio familiar de vivienda   urbano asignado por FONVIVIENDA que se encuentre sin aplicar y pertenezcan a la   Red Unidos.    

Tercer orden de priorización: Hogares en condición de   desplazamiento que se encuentren en estado “Calificado” en el sistema de   información del subsidio familiar de vivienda administrado por FONVIVIENDA, que   se hayan postulado en la convocatoria para población en situación de   desplazamiento realizada en el año 2007 y pertenezcan a la Red Unidos.    

Cuarto orden de priorización: Hogares en condición de   desplazamiento que se encuentren en estado “Calificado” en el sistema de   información del subsidio familiar de vivienda administrado por FONVIVIENDA y que   se hayan postulado en la convocatoria para población en situación de   desplazamiento realizada en el año 2007.    

Quinto orden de priorización: Hogares incorporados como desplazados   en la base de datos del RUV, que no hayan participado en ninguna convocatoria de   FONVIVIENDA dirigida a población desplazada y que adicionalmente pertenezcan a   la Red Unidos.    

Sexto orden de priorización: Hogares incorporados como desplazados   en la base de datos del RUV, que no hayan participado en ninguna convocatoria de   FONVIVIENDA dirigida a población desplazada.    

Entiende la Corte que con base en criterios técnicos, el Gobierno   Nacional haya establecido los grupos poblacionales de Red Unidos, que   corresponde a personas vinculadas a programas de superación de extrema pobreza   de una parte y de población desplazada de otra, en los que eventualmente los   hogares pueden ser calificados en uno y otro grupo, porque concurren en los   hogares condiciones de extrema pobreza y desplazamiento forzado o viceversa. Sin   embargo, esta doble categoría de priorización puede llegar a confundir a los   beneficiarios y a las entidades públicas encargadas del procedimiento de   asignación de subsidios, puesto que, pueden llegar a calificarse al mismo hogar   en ambos grupos poblacionales o prestarse a discriminaciones injustificadas a   los hogares, toda vez que los hogares que se encuentren en condición de   desplazamiento, estado “calificado” de la convocatoria del año 2007 y que   pertenezcan a la Red Unidos, si son identificados en el primer grupo poblacional   pueden quedar en el segundo escalón de priorización, sin embargo, con las mismas   condiciones, si son identificados en el grupo poblacional de desplazados, pueden   quedar en el tercer escalón de priorización, lo que termina por afectar la forma   en que pueden acceder al subsidio de vivienda en especie.    

Considera la Sala, que estos ordenes de priorización deberán   ajustarse por el Gobierno Nacional, bajo criterios de certeza y claridad, con la   finalidad de evitar que se lleguen a desconocer los derechos fundamentales de   las poblaciones vulnerables, a las que van dirigidas los subsidios.    

iii) Hogares   damnificados de desastre natural, calamidad pública o emergencia, o localizados   en zonas de alto riesgo:    

Primer orden de priorización: Hogares que hayan sido beneficiarios   de un subsidio familiar de vivienda urbano asignado en la bolsa de desastres   naturales por FONVIVIENDA, que se encuentre sin aplicar y que pertenezcan a la   Red Unidos.    

Segundo orden de priorización: Hogares que hayan sido beneficiarios   de un subsidio familiar de vivienda urbana asignado en la bolsa de desastres   naturales por FONVIVIENDA, que se encuentre sin aplicar y que adicionalmente   estén incluidos en la base del Sisbén III, de acuerdo a los puntos de corte que   establezca el DPS por resolución.    

Tercer orden de priorización: Hogares damnificados de desastre   natural, calamidad pública o emergencia y hogares localizados en zonas de alto   riesgo, que se encuentren incluidos en los censos ya elaborados por los Consejos   Municipales para la Gestión del Riesgo de Desastres (antes CLOPAD), avalados por   los Consejos Departamentales para la Gestión del Riesgo de Desastres (antes   CREPAD) y refrendados por la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de   Desastres (UNGRD), al momento de entrada en vigencia del presente decreto y que   adicionalmente pertenezcan a la Red Unidos.    

Cuarto orden de priorización: Hogares damnificados de desastre   natural, calamidad pública o emergencia y hogares localizados en zonas de alto   riesgo, que se encuentren incluidos en los censos ya elaborados por los Consejos   Municipales para la Gestión del Riesgo de Desastres (antes CLOPAD), avalados por   los Consejos Departamentales para la Gestión del Riesgo de Desastres (antes   CREPAD) y refrendados por la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de   Desastres (UNGRD), al momento de entrada en vigencia del presente decreto y que   adicionalmente estén incluidos en la base del Sisbén III, de acuerdo a los   puntos de corte que establezca el DPS por resolución.    

Quinto orden de priorización: Hogares damnificados de desastre   natural, calamidad pública o emergencia y hogares localizados en zonas de alto   riesgo, que se encuentren incluidos en los censos que se elaboren, avalen y   refrenden, a partir de la entrada en vigencia del presente decreto y que   adicionalmente pertenezcan a la Red Unidos.    

Sexto orden de priorización: Hogares localizados en zonas de alto   riesgo que se encuentren incluidos en los censos que se elaboren, avalen y   refrenden a partir de la entrada en vigencia del presente decreto y que   adicionalmente estén incluidos en la base del Sisbén III, de acuerdo a los   puntos de corte que establezca el DPS por Resolución.    

iv) Para   ilustrar de mejor manera esta fase, la Sala tomará el siguiente ejemplo   presentado por el DPS en su informe de 17 de octubre de 2014:    

Si existe un proyecto de 100 soluciones de vivienda para ejecutarse   en la ciudad de Bogotá, FONVIVIENDA debe definir la composición poblacional del   proyecto con base en el porcentaje de participación de cada grupo de población.   En ejercicio de esa competencia, la mencionada entidad puede realizar una   distribución así:    

        

Departamento                    

Municipio                    

Nombre Proyecto                    

Total Viviendas                    

Red Unidos                    

Desplazados                    

Desastres   

Bogotá                    

Urban xx                    

100                    

40                    

40                    

20      

En el ejemplo propuesto, FONVIVIENDA distribuyó un 40% de las casas   para Red Unidos, otro 40% para desplazados y un 20% para hogares damnificados   por desastres naturales. Realizada esta fase, la siguiente etapa es el traslado   de la información por parte de FONVIVIENDA al Departamento Administrativo para   la Prosperidad Social – DPS, con base en el artículo 5º del Decreto 1921 de 2012[81].    

En conclusión, corresponde a FONVIVIENDA, en la primera fase   realizar la composición poblacional de los proyectos de vivienda ofertados. Para   tal efecto, deberá tener en cuenta los grupos de población determinados por los   hogares: i) pertenecientes a la Red Unidos; ii) en condición de desplazamiento;   y, iii) damnificados por desastre natural. Realizada esta labor, debe remitir la   información al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social – DPS,   para que se encargue de la identificación de los hogares que son potenciales   beneficiarios de los subsidios.    

v)  La siguiente fase es la:    

b. Identificación de potenciales beneficiarios    

Esta etapa del proceso de   adjudicación de subsidios de vivienda en especie es de competencia del   Departamento Administrativo para la Prosperidad Social – DPS. Sus funciones se   centran en la identificación de los potenciales beneficiarios del subsidio de   vivienda en especie, en estricto orden de priorización según los criterios   expuestos anteriormente, con fundamento en listados elaborados a partir de las   bases de datos oficiales avaladas y certificadas por la entidades competentes,   referenciadas en el artículo 6º del Decreto 1921 de 2012, modificado por el   artículo 3º del Decreto 2164 de 2013, así:    

“1. Sistema de información de la   Red para la Superación de la Pobreza Extrema UNIDOS -SIUNIDOS- o la que haga sus   veces.    

2. Sistema de identificación para   potenciales beneficiarios de los programas sociales ­ SISBEN III o el que haga   sus veces.    

c. Registro Único de Población Desplazada -RUPD- o el que haga   sus veces.    

4. Sistema de Información del   Subsidio Familiar de Vivienda Administrado por FONVIVIENDA o él que haga sus   veces con los hogares que hayan sido beneficiarios de un subsidio familiar de   vivienda urbano que se encuentre sin aplicar u hogares que se encuentren en   estado “Calificado”.    

5. Sistema de Información del   Subsidio Familiar de Vivienda Administrado por FONVIVIENDA o él que haga sus   veces con los hogares que hayan sido beneficiarios de un subsidio familiar de   vivienda urbano asignado en la bolsa de desastres naturales que se encuentre sin   aplicar.    

El DPS definirá mediante   resolución cuál es el corte de información de las bases de datos antes   mencionadas que utilizará en la identificación de los potenciales beneficiarios   del SFVE.    

En el caso de los hogares   damnificados por desastre natural, calamidad pública o emergencia, y aquellos   hogares localizados en zonas de alto riesgo no mitigable, los listados a   utilizar serán los siguientes:    

a. Listado de hogares con subsidio familiar de vivienda urbana   sin aplicar, asignado en la bolsa de desastres naturales remitido por   FONVIVIENDA.    

b. Censo de hogares damnificados   de desastre natural, calamidad pública o emergencia, y de hogares localizados en   zonas de alto riesgo, elaborados antes de la entrada en vigencia del presente   decreto, por los Consejos Municipales para la Gestión del Riesgo de Desastres   (antes CLOPAD), avalados por los Consejos Departamentales para la Gestión del   Riesgo de Desastres (antes CREPAD) y refrendados por la Unidad Nacional para la   Gestión del Riesgo de Desastres ­ UNGRD.    

c. Censo de hogares damnificados   de desastre natural, calamidad pública o emergencia, y de hogares localizados en   zonas de alto riesgo. Elaborados a partir de la entrada en vigencia del presente   decreto por los Consejos Municipales para la Gestión del Riesgo de Desastres   (antes CLOPAD) , avalados por los Consejos Departamentales para la Gestión del   Riesgo de Desastres (antes CREPAD) y refrendados por la Unidad Nacional para la   Gestión del Riesgo de Desastres ­ UNGRD.    

Los alcaldes municipales y   distritales entregarán al DPS para su revisión e inclusión en los listados de   hogares potenciales beneficiarios, los censos a los que hacen referencia los   literales b y c del presente artículo.”    

La identificación de los potenciales   beneficiarios, se realiza a través de la elaboración de un listado que contenga   la relación de los hogares que pueden ser beneficiarios de un proyecto de   vivienda, con la precaución de cada proyecto contenga al menos el 150% de   población potencialmente beneficiaria por cada grupo de población[82].   Para lograr tal fin, el DPS realiza un procedimiento técnico de cruces de bases   de datos, ubica los hogares según los órdenes de priorización, y los escalones   con base en el número de soluciones de viviendas ofertadas[83].    

La razón de que existan más hogares   que números de soluciones de vivienda en el proyecto se justifica “… ya que   no todas las familias identificadas como potenciales culminan el procedimiento   de selección.”[84].    

vi) Con el siguiente ejemplo se puede ilustrar de mejor manera   el procedimiento[85]:    

        

Departamento                    

Municipio                    

Nombre Proyecto                    

Total Viviendas                    

Red Unidos                    

Desplazados                    

Desastres   

Bogotá                    

Bogotá                    

100                    

0                    

100                    

0      

En este caso se pretende ejecutar un   proyecto de 100 viviendas las cuales todas serán destinadas a población   desplazada según lo ha definido FONVIVIENDA. La labor del DPS consistirá en la   elaboración de un listado de potenciales beneficiarios del proyecto con   fundamento en las bases de datos oficiales, y con plena observancia de los   órdenes de priorización:    

        

Priorización                    

Potenciales                    

Total potenciales   

Hogares desplazados con subsidio asignado que pertenecen a           la Red Unidos                    

25                    

25   

Hogares desplazados con subsidio asignado                    

25                    

25   

Hogares desplazados con subsidio calificado que pertenecen           a la Red Unidos                    

30                    

30   

Hogares desplazados con subsidio calificado                    

30                    

30   

Hogares desplazados que pertenecen a la Red Unidos                    

40                    

40   

TOTAL                    

150                    

150      

Las soluciones de vivienda se van   asignando por orden de priorización, en el primer escalón solo se identificaron   25 potenciales beneficiarios, por lo que se debe acudir al siguiente orden y así   sucesivamente hasta completar como mínimo un número de hogares que supere el   150% de población potencial de ese grupo de población, que como en este caso se   alcanzó dicha cifra al llegar al 5º orden de priorización. Puede suceder, que   exista poca oferta de soluciones de vivienda y mucha demanda de hogares   potenciales, por lo que la cifra del 150% puede agotarse en el primer escalafón   de orden prioritario, o lo contrario, mucha oferta de vivienda y pocos hogares   ubicados en los primeros ordenes lo que permitirá que se puedan considerar los   últimos órdenes de priorización.    

Los hogares potencialmente   beneficiarios se incluirán en el listado siempre que residan en el municipio   donde se desarrolle el proyecto de vivienda[86]. La finalidad de esta disposición   normativa busca evitar el desplazamiento de los hogares hacia municipios donde   se están ejecutando proyectos de vivienda y mitigar los impactos socieconómicos   para las urbes anfitrionas[87]. La información recolectada será   enviada a FONVIVIENDA para que continúe con el proceso de postulación.    

Para cumplir esta labor el DPS   cuenta con la información registrada en bases de datos oficiales, y solo   incluirá aquellos hogares que residan en el municipio donde se vaya a ejecutar   el proyecto de vivienda, con la finalidad de evitar nuevos escenarios de   desplazamiento y el impacto socioeconómico para las ciudades receptoras.   Culminada esta labor, la información elaborada será remitida a FONVIVIENDA para   que continúe con la fase de postulación.    

34. Siguiente etapa:    

c. Fase de postulación.    

Esta fase, de competencia de   FONVIVIENDA, comprende el proceso de convocatoria y postulación en la que los   hogares presentan los documentos exigidos en la ley, esa entidad se encargará de   verificar que los hogares potenciales beneficiarios cumplan con los requisitos   legales para acceder al subsidio.    

En efecto, el artículo 10 del   Decreto 1921 de 2012, modificado por el artículo 7º del Decreto 2164 de 2013   consagró que:    

“Fonvivienda, mediante acto   administrativo, dará apertura a la convocatoria a los hogares potencialmente   beneficiarios de acuerdo con los listados contenidos en la resolución emitidia   por el DPS, para su postulación ante Fonvivienda o el operador que este designe,   y durante el término establecido por Fonvivienda mediante resolución.”    

El procedimiento de postulación se fundamenta en la facultad   de FONVIVIENDA de revisar en cualquier momento la veracidad y consistencia de la   información suministrada por el hogar postulado[88].   Los documentos que deberán aportar los hogares potencialmente beneficiarios y   que han sido convocados son los siguientes[89]:    

i. Formulario debidamente diligenciado con los datos de los miembros   que conforman el hogar, con indicación de su información socioeconómica, jefe   del hogar postulante, la condición de discapacidad, de mujer u hombre cabeza de   hogar, indígena, afrodescendiente, Rom o gitano.    

ii.Registro civil de matrimonio o prueba de unión   marital de hecho de conformidad con la Ley 979 de   2005, cuando fuere el caso.    

iii. Fotocopia   de la cédula de ciudadanía de los mayores de 18 años y registro civil de   nacimiento de los demás miembros del hogar que se postula.    

iv. Se incluirá   en el formulario la declaración jurada de los miembros del hogar postulante   mayores de edad, que se entenderá surtida con la firma del mismo, en la que   manifiestan que cumplen en forma conjunta con las condiciones para ser   beneficiarios del subsidio familiar de vivienda en especie, que no están   incursos en las inhabilidades para solicitarlo y que los datos suministrados son   ciertos, así como la autorización para verificar la información suministrada y   la aceptación para ser excluido de manera automática del proceso de selección en   caso de verificarse que la información aportada no corresponda a la verdad.    

FONVIVIENDA rechazará las   postulaciones presentadas por los hogares cuando[90]:   i) el postulante comparta el mismo hogar potencial beneficiario con otro   postulante; ii) el subsidio familiar de vivienda haya sido efectivamente   aplicado en una solución de vivienda; iii) alguno de los miembros del hogar sea   propietario de una o más viviendas; y, iv) alguno de los miembros del hogar haya   sido sancionado conforme a lo dispuesto por el artículo 30 de la Ley 3 de 1991.    

Cumplido el trámite de convocatoria   y postulación, FONVIVIENDA remitirá al DPS el listado de hogares que han   cumplido con los requisitos establecidos, para que esa entidad realice la   selección definitiva de los hogares beneficiarios del subsidio familiar de   vivienda en especie.    

Para concluir, en esta etapa,   FONVIVIENDA debe adelantar la convocatoria y postulación de aquellos hogares   identificados por el DPS con la finalidad de verificar el cumplimiento de los   requisitos exigidos y los hogares deberán presentar los documentos establecidos   en la ley para que las solicitudes presentadas no estén afectadas por causales   de rechazo. Debe resaltarse que según las entidades accionadas, todos los   hogares potencialmente beneficiarios deben realizar el proceso de postulación,   sin excepción[91].    

35. Siguiente fase:    

d. Selección definitiva de hogares beneficiarios    

36. Esta etapa del proceso es de competencia del Departamento   Administrativo para la Prosperidad Social – DPS –  y tiene como finalidad la   selección de los hogares beneficiarios con plena observancia de cada grupo de   población, los criterios de orden y priorización[92].   A tal efecto la metodología utilizada es: i) selección directa  cuando el número de hogares de un respectivo orden de priorización es inferior   al número de viviendas ofertadas en el proyecto[93];   y, ii) a través de sorteo cuando los hogares que conforman un   orden de priorización exceden el número de viviendas ofertadas en el proyecto[94].   Este último evento operaría, continuando con el ejemplo expuesto anteriormente,   si de los 150 hogares identificados como potenciales beneficiarios, solo 120   superaron el proceso de postulación, para una oferta de 100 soluciones de   vivienda. En este caso, según el DPS la selección definitiva se realizaría de la   siguiente manera[95]:    

        

Priorización                    

Hogares                    

Forma de selección   

Hogares desplazados con subsidio asignado que pertenecen a           la Red Unidos                    

Directa   

Hogares desplazados con subsidio asignado                    

20                    

Directa   

Hogares desplazados con subsidio calificado que pertenecen           a la Red Unidos                    

20                    

Directa   

Hogares desplazados con subsidio calificado                    

25                    

Directa   

Hogares desplazados que pertenecen a la Red Unidos                    

40                    

Sorteo   

TOTAL                    

120                    

       

En el último escalón de priorización   para seleccionar 20 hogares que accederán a igual número de soluciones de   vivienda, deberá acudirse al sorteo, que se “… realiza luego de que se ha   efectuado una selección directa sobre los hogares más pobres y vulnerables y   sólo en el evento en que el número de hogares del ultimo orden de priorización   supere el número de viviendas. (…) las condiciones y parámetros aplicados para   realizar sorteos, es el resultado de una sistemática y minuciosa focalización   enmarcada en la normatividad.”[96]    

En ese sentido, el artículo 16   del Decreto 1921 de 2012 establece que el DPS deberá adelantar el proceso de   sorteo en presencia de los siguientes testigos: i) el gobernador o quien este   designe del lugar donde se ejecutará el proyecto; ii) el alcalde o quien este   designe del municipio donde se desarrollará el proyecto; iii) el director del   DPS o quien este designe; iv) el director ejecutivo del Fondo Nacional de   Vivienda o quien este designe; v) el personero municipal. Además el DPS deberá   levantar un acta del resultado del sorteo, la cual será firmada por todos los   testigos.    

En concreto, es en esta fase en la   que se realiza la selección definitiva de los hogares que serán beneficiarios    de los subsidios de vivienda en especie, bien a través de selección directa   cuando hay exceso de oferta de soluciones de vivienda frente a la demanda de   hogares postulados, o a través de sorteo cuando hay exceso de demanda de hogares   ubicados en distintos grupos poblacionales frente a la oferta de soluciones de   vivienda. En este último evento, conforme al artículo 16 del Decreto 1921 de   2012, el DPS realizará el sorteo y deberá contar con la presencia de testigos   como el gobernador, alcalde, director del DPS, director de FONVIVIENDA,   personero o sus delegados. Cumplida esta fase, el listado deberá ser remitido a   FONVIVIENDA para que realice el procedimiento de asignación de los subsidios de   vivienda.    

37. Siguiente etapa:    

e. Fase de asignación del subsidio familiar de vivienda en   especie.    

38. Una vez el Departamento Administrativo para la Prosperidad   Social – DPS ha efectuado la selección definitiva de los hogares beneficiarios,   el Fondo Nacional de Vivienda – FONVIVIENDA, deberá expedir el acto   administrativo de asignación del subsidio familiar de vivienda a los hogares   beneficiados[97].    

Alteración excepcional de los “turnos”   para la adjudicación material del subsidio de vivienda en sede de tutela.   Reiteración de jurisprudencia.    

39.  La calificación en la asignación de los subsidios, según lo expresan las   entidades accionadas, no implica la existencia de “turnos” de asignación   conforme a lo visto. Sin embargo la calificación si es un referente cuantitativo   para la adjudicación de los subsidios, basado en el puntaje de cada postulado,   que genera una expectativa normativa[98] a los   hogares en condición de desplazamiento que participan de la política pública.    

40.  Para esta Corporación el ejercicio de la acción de tutela para lograr el   desembolso de los subsidios de vivienda, sin considerar el orden y procedimiento   de asignación del subsidio de vivienda descrito, no es pertinente por desconocer   el derecho a la igualdad de quienes han esperado por tal beneficio[99],   sin acudir a la tutela. Como lo ha sostenido la Corte:    

“… la emisión de una orden por parte del juez constitucional está   supeditada al respeto de los eventuales turnos asignados por la entidad para   sufragar esas prestaciones, con el fin de no afectar el derecho a la igualdad de   terceros que estén a la espera de una erogación similar”[100],  por lo que a través de la   acción de tutela “… no se pueden irrespetar los turnos establecidos para la   realización de pagos o actividades de la administración.”[101],   puesto que “… no existe criterio razonable que justifique darle prioridad a   alguna persona en especial, ya que en similares condiciones no puede haber trato   diferencial.”[102]    

41. Como ha quedado expuesto, el actual procedimiento para la   asignación de subsidios de vivienda en especie, no tiene como fundamento la   asignación de “turnos”, sino que, la selección de los hogares beneficiados se   hace a través de los órdenes de priorización al interior de cada grupo   poblacional postulado.    

42. No obstante lo anterior, la aplicación de la regla general   expuesta ha tenido algunas excepciones, ante la existencia de una necesidad   urgente de proteger los derechos fundamentales de personas que no obstante tener   la condición de desplazados, requieren un tratamiento con enfoque diferencial,   debido a que se encuentran en una adicional y especial situación de riesgo,   indefensión y vulnerabilidad, como serían casos estudiados por la Corte de niños   en condición de desplazamiento a cuyo cargo se encuentran madres cabeza de   familia y que padecen enfermedades catastróficas como SIDA[103]  o parálisis cerebral[104].    

43. Con todo, en conclusión, por regla general, la acción de   tutela no procede para alterar el orden de asignación de subsidios, o los turnos   destinados por la administración para adjudicar las ayudas en materia de   vivienda. Una actuación en contrario desconocería el derecho de igualdad de   aquellas familias que están en condiciones similares y que aguardan   pacientemente el beneficio otorgado por las autoridades competentes.    

Sin embargo, este Tribunal ha   reconocido en casos concretos, excepciones a esta regla general de improcedencia   de la acción de tutela, cuando se requiere la intervención del juez de amparo   ante la necesidad de un tratamiento con enfoque diferencial, debido a que   ciertas personas que hacen parte de la población desplazada se encuentran en una   adicional y especial situación de riesgo, indefensión y vulnerabilidad,   condiciones que deben verificarse en cada caso concreto.    

Caso concreto    

44. A continuación procede la Sala al estudio del caso   concreto. Para tal efecto verificará en primer lugar la procedencia de la acción   de tutela para amparar el derecho fundamental a la vivienda digna del actor,   para después estudiar su presunta vulneración por la falta de asignación del   subsidio familiar de vivienda en especie, no obstante encontrarse en estado de   “calificado” desde el año 2007. Por último, analizará el supuesto   desconocimiento del derecho fundamental a la vivienda digna por violación al   acceso a la información de la población desplazada, en el procedimiento de   adjudicación de subsidios de vivienda en especie.    

Encuentra la Sala que para este caso   particular procede la acción de tutela como mecanismo idóneo, eficaz y   definitivo para la protección del derecho fundamental a la vivienda digna   invocado por el accionante en su solicitud de amparo. A esta conclusión se llega   por la especial situación de vulnerabilidad del actor como consecuencia de su   condición de desplazado por la violencia, acreditada con las manifestaciones   contenidas en el escrito de tutela y la contestación de las entidades   accionadas, que ratificaron su calidad de sujeto de protección reforzada al   certificar su estado de “calificado” desde la convocatoria para entregas de   subsidios de vivienda desde el año 2007[105].    

45. De la actuación   surtida en el trámite de tutela, es evidente la vulneración del derecho   fundamental del actor a la vivienda digna en su dimensión de acceso a la   información de la población desplazada. En ese sentido, las respuestas otorgadas   por FONVIVIENDA al ciudadano y a esta Sala en sede de amparo, desconocieron su   derecho de acceso a la información de la población desplazada en materia de   subsidios de vivienda, toda vez que fueron abstractas, poco claras y concretas,   e ininteligibles en atención a la especial condición del accionante, ya que se   limitaron a la transcripción de normas legales y reglamentarias, sin ofrecer una   respuesta eficaz sobre: i) estado actual de su solicitud, autoridad competente   para resolver su situación y obligaciones administrativas para acceder al   trámite de asignación de subsidio de vivienda; ii) la clase de subsidio del que   pretende ser beneficiario; iii) el puntaje obtenido y su orden de priorización   para la adjudicación de la subvención; iv) la forma en que se hará la   adjudicación material en caso de superar la calificación de requisitos legales;   y v) una fecha razonable para resolver la solicitud de adjudicación de subsidio   de vivienda.    

46. Así las cosas, bajo criterios interpretativos de   complementariedad y armonización, el contenido del derecho fundamental de acceso   a la información de la población desplazada desarrollado por la jurisprudencia   de esta Corporación debe acompasarse a las directrices de la Ley estatutaria   1712 de 2014, que deberá ser garantizado de forma adecuada, veraz, oportuna y   accesible en términos diferenciales, por las entidades encargadas de atender las   solicitudes de este grupo vulnerable en materia de subsidios de vivienda,   comprenderá como mínimo los siguientes aspectos:    

a. Política pública en materia de subsidios de vivienda   a la que puede acceder la población en situación de desplazamiento. La   entidad encargada de la dirección de la política pública en materia de subsidio   de vivienda deberá proporcionar a los potenciales beneficiarios, información   clara, precisa y oportuna, sobre el contenido, alcance y objetivos de la misma.   Para tales efectos, empleará en sus informes un adecuado enfoque diferencial que   atienda las especiales condiciones de las personas desplazadas, sin limitarse a   la mera transcripción de normas legales o reglamentarias.    

En esta fase previa, las   instituciones públicas competentes deberán prestar asesoría y acompañamiento   especial a cada familia desplazada que tenga interés en postularse, sobre: i) el   actual programa de subsidio familiar de vivienda en especie al que pueden   acceder los hogares interesados; ii) la entidad competente que atenderá la   solicitud; y iii) la documentación requerida para inscribirse en el programa,   entre otros.    

b. Durante el procedimiento administrativo de   adjudicación de subsidios: en cualquier estado del procedimiento   administrativo de adjudicación, los hogares en condición de desplazamiento   interesados en la asignación del subsidio de vivienda en especie, incluyendo a   los hogares en estado de “asignado” o “calificado”, podrán solicitar de   FONVIVIENDA o el DPS, información relacionada con:    

i) Las entidades públicas competentes que atienden su   solicitud y la fase del procedimiento administrativo para la asignación del   subsidio familiar de vivienda en especie.    

ii) Los municipios del país en el que se encuentren registrados   como potencialmente beneficiarios.    

iii) Su registro en bases de datos como el RUV y Red Unidos.    

iv) Los proyectos de solución de vivienda que se adelantan en   los municipios en los que se encuentran registrados.    

v) El grupo poblacional al que pertenece el hogar y su orden   de priorización.    

vi) El estado actual del proyecto urbanístico y las   oportunidades procedimentales de los hogares para realizar sus postulaciones.    

vii) Si el hogar ha sido identificado como potencialmente   beneficiario del subsidio de vivienda en especie.    

viii) Las convocatorias abiertas por FONVIVIENDA para la   postulación de los hogares identificados como potenciales beneficiarios. De   igual forma, deberá informarles con claridad y precisión los requisitos y   documentos que deben presentar los hogares para su postulación al proyecto.    

ix) La forma en que se hará la selección definitiva de los   hogares que pretenden beneficiarse del subsidio. En caso de sorteo, deberán ser   informados con la debida antelación y de manera clara precisa y con enfoque   diferencial, sobre el procedimiento utilizado por el Departamento Administrativo   para la Prosperidad Social –  DPS, que en todo caso deberá atender los   principios de razonabilidad y objetividad.    

x) En el evento de adjudicación, deberá informársele a los   hogares seleccionados los procedimientos claros y precisos para la entrega   material del subsidio familiar de vivienda en especie.    

xi) En todo momento, con fundamento en el principio de   planeación presupuestal estratégica, las entidades de acuerdo a sus   competencias, deberán indicarle al peticionario una fecha cierta y razonable   para resolver la solicitud de beneficio y para la entrega de los subsidios a los   eventuales beneficiarios.    

xii) A que se les notifique de manera personal y eficaz las   decisiones que adopten las entidades públicas relacionadas con su solicitud y   trámite de subsidio de vivienda en especie.    

47. Por estas razones, la Sala tutelará el derecho fundamental   del actor a la vivienda digna en su especial dimensión de acceso a la   información de la población desplazada en materia de subsidio de vivienda y en   consecuencia ordenará a las entidades accionadas para que dentro de sus   competencias informen al actor sobre su situación frente al trámite de   adjudicación de subsidios de vivienda con rigurosa observancia de las subreglas   contenidas en el fundamento jurídico 46 de esta providencia, en especial aquella   referida al término razonable en el que resolverá su situación.    

48. De otra parte, llama   la atención lo expuesto por la entidades públicas accionadas, en especial del   Fondo Nacional de Vivienda – FONVIVIENA, en relación con la exigencia al hogar   del actor de volver a presentar documentos y surtir el trámite de postulación   ante esa institución, para los proyectos de vivienda ubicados en Bogotá y   Putumayo, no obstante estar postulado a la convocatoria de entrega de subsidios   de vivienda desde el año 2007 y encontrarse en estado “calificado”. Además, en   múltiples oportunidades el ciudadano presentó peticiones a la entidades   accionadas y en las respuestas ofrecidas por las mismas, nunca se le informó   sobre la necesidad de que surtiera el proceso de postulación ante FONVIVIENDA.    

Para la Sala, esta exigencia es   desproporcionada y se impone como una barrera administrativa adicional para que   este hogar acceda al subsidio de vivienda, ya que su situación fue estudiada y   calificada por la administración con anterioridad y cumplió con los requisitos   legales para acceder a estas subvenciones. En otras palabras, el actor y su   núcleo familiar entregaron documentos desde el inicio del proceso, con ellos   fueron estudiados y está ya en estado “calificado”, la Sala pregunta si ¿Es   realmente necesario pedirles nuevamente todos los documentos como si no hubiesen   surtido ningún proceso?    

49. Al someter la medida administrativa al test de   proporcionalidad estricto para el caso del actor “… en el cual la   carga de la argumentación juega a favor de los derechos fundamentales limitados   y en contra de las normas que limitan; por ende, se aplica frente a   intervenciones (…) muy restrictivas de los derechos fundamentales.”[106], se   encuentra que el Gobierno Nacional estaba en la obligación de respetar el   contenido mínimo del derecho a la vivienda digna de los hogares desplazados   materializado en los deberes de las entidades públicas de,   entre otros: la eliminación de barreras que impidan el acceso de las personas   desplazadas a los programas de asistencia estatal.    

En este sentido, la exigencia de las entidades públicas   accionadas de que los hogares desplazados postulados a la convocatoria del año   2007 que se encuentran en estado de “calificado” o “asignado”, vuelvan a surtir   el procedimiento de presentación de documentos y de postulación a los proyectos   de urbanización a los que sean identificados como potenciales beneficiarios, si   bien persigue el fin constitucionalmente legítimo de “asegurar la adecuada   destinación de fondos públicos”, no cumple la exigencia de necesidad y de   proporcionalidad en estricto sentido[107] pues resulta ser la que mayor sacrificio de sus derechos impone   y menos beneficio genera a quienes se encuentran en la especial situación de   “calificados” o “asignados” desde la convocatoria del año 2007.    

Debido a esta situación, el artículo   8º del Decreto 1921 de 2012, modificado por el artículo 5 del Decreto 2164 de   2013, estableció como criterios de priorización de los hogares que hacen parte   del grupo poblacional en condición de desplazamiento, el hecho de ser   beneficiarios de un subsidio familiar de vivienda urbana asignado por   FONVIVIENDA que no se haya aplicado, o aquellos que se encuentren en estado de   “calificado” en el sistema de información del subsidio familiar de vivienda   administrado por FONVIVIENDA, que se hayan postulado a la convocatoria para   población en situación de desplazamiento realizada en el año 2007.    

Si estos hogares se postularon en el   año 2007 ante FONVIVIENDA y cumplieron con los requisitos para ser beneficiarios   de los subsidios de vivienda, no tiene justificación constitucional racional que   tengan que volver a surtir el proceso de radicación de documentos y postulación   ante la misma entidad que conoce su situación desde hace más de 7 años y guarda   en sus archivos institucionales los documentos que inicialmente presentaron los   hogares y con los que superaron las exigencias legales para beneficiarse de la   subvención.    

Esto implica que existen otros   medios procesal-administrativos menos gravosos para los derechos fundamentales   de esta especial población, como es que la entidad acuda directamente a la   información de estos hogares, que reposa en sus archivos o que exija algún   documento, solo si racionalmente, este no reposa en sus archivos, tal y como lo   establece el artículo 9º del Decreto Extraordinario 019 de 2012 “Por el cual se dictan normas para   suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios   existentes en la Administración Pública”, que consagró “Cuando   se esté adelantando un trámite ante la administración, se prohíbe exigir actos   administrativos, constancias, certificaciones o documentos que ya reposen en la   entidad ante la cual se está tramitando la respectiva actuación.”    

50. La particular situación del actor indica que: i) se postuló   a la convocatoria de entrega de subsidios de vivienda del año 2007, adelantada   por FONVIVIENDA y se encuentra en estado de “calificado”; ii) tiene un puntaje   de 45 siendo el puntaje máximo en el departamento de putumayo de 52; iii) se   encuentra registrado en la Red Unidos administrada por la Agencia Nacional para   la Superación de la Pobreza Extrema – ANSPE; iv) esta identificado como hogar   potencial beneficiario en el tercer escalón de priorización del grupo de   población desplazada para seis (6) proyectos urbanísticos en la ciudad de Bogotá   y uno (1) en el municipio de Puerto Caicedo – Putumayo; y, v) FONVIVIENDA no ha   realizado el proceso de convocatoria y postulación para estos proyectos   urbanizables y vi) el Fondo Nacional de Vivienda – FONVIVIENDA y el Departamento   Administrativo para la Prosperidad Social – DPS manifestaron que el hogar del   actor debe presentar nuevamente documentos y surtir el trámite de postulación,   exigencia que ha sido considerada desproporcionada por existir otros medios   menos gravosos para satisfacer los derechos fundamentales de la población   desplazada[108].    

Así las cosas, para la Sala, la   actuación de FONVIVIENDA ha vulnerado los derechos fundamentales invocados por   el ciudadano, toda vez que en varias ocasiones ha recibido peticiones del hogar   del actor y no le ha informado oportunamente sobre la necesidad de postularse a   los proyectos de vivienda en los que se encuentra identificado. Con base en esta   situación, no puede la entidad accionada trasladar toda la carga administrativa   al hogar desplazado y negar su acceso al trámite de asignación de subsidios, por   la falta de postulación, cuando ha sido el actuar de esa entidad, la que impone   barreras administrativas para continuar con el trámite administrativo de entrega   de subsidio de vivienda en especie.    

Por todas estas razones, la Sala   tutelará el derecho fundamental a la vivienda digna del accionante y en   consecuencia ordenará al Fondo Nacional de Vivienda – FONVIVIENDA, que una vez   realice la apertura de las convocatorias para postulación  de los proyectos de   soluciones de vivienda en Bogotá o Putumayo a los que se encuentra identificado   el actor, deberá notificarle materialmente este acto administrativo, por el   medio más expedito y eficaz, sin que exija al hogar del accionante que   nuevamente radique documentos y surta el proceso de postulación para considerar   si puede ser o no beneficiario del subsidio. A tal efecto deberá utilizar la   documentación del hogar del actor que reposa en sus archivos desde la   convocatoria del año 2007 y en caso de requerir aclaraciones o actualizaciones   sobre la misma, deberá comunicárselo oportunamente para que subsane o aclare su   solicitud.    

51. En relación con la pretensión de entrega inmediata del   subsidio de vivienda solicitada por el actor, para la Sala, las entidades   accionadas no han vulnerado el derecho fundamental a la vivienda digna del actor   por la falta de adjudicación del subsidio de vivienda. Tal como se advirtió   anteriormente, por regla general no se pueden alterar los órdenes de   priorización contenidos en las listas que han elaborado las instituciones   públicas que comparten competencias en el proceso administrativo de adjudicación   de los subsidios de vivienda en especie, ya que implicaría una seria afectación   del principio de igualdad de aquellos que están en las mismas condiciones de   vulnerabilidad producto del desplazamiento y esperan pacientemente el momento de   la adjudicación material de la subvención. No obstante lo anterior, cuando el   solicitante se encuentra en una especial situación de vulnerabilidad adicional a   su condición de desplazado, puede ordenarse la alteración de los órdenes de   priorización, con la finalidad de garantizar de manera inmediata el derecho a la   vivienda digna.    

En el presente caso el actor no se   encuentra en una situación especial de vulnerabilidad adicional a su condición   de desplazado, razón por la cual no es procedente que la Sala ordene la   alteración de los órdenes de priorización para la adjudicación de los subsidios   de vivienda a favor del accionante. En efecto, el actor manifestó en la tutela   que es discapacitado, pues afirmó tener prótesis en una de sus piernas, sin   embargo, no ha perdido su capacidad para laborar, puesto que también manifestó   trabajar en una construcción y percibir la suma de $20.000 m/c al día[109].   Además, no reviste graves situaciones adicionales de indefensión que justifiquen   la intervención del juez de tutela para que se asigne de manera inmediata el   subsidio de vivienda solicitado por el ciudadano, tal y como fue reconocido por   el Juzgado Promiscuo de Familia del Circuito de Puerto Asís, Putumayo. Sin   embargo, conforme a lo expuesto, la Sala revocará la sentencia del 11 de marzo   de 2014, por la vulneración del derecho a la información del actor y la   imposición de barreras administrativas desproporcionadas, para el acceso al   procedimiento de asignación de subsidios de vivienda en especie.    

52. De otra parte, las   cifras presentadas por el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social   – DPS en relación con la falta de ejecución del procedimiento de asignación de   subsidios de vivienda, debido a que de las 94.370 soluciones de vivienda   existentes en el país, solo han sido seleccionados definitivamente como hogares   desplazados beneficiarios 20.544, son preocupantes ante la actual vulneración de   derechos fundamentales de la población desplazada, lo que denota el   incumplimiento de las órdenes impartidas por esta Corporación en la sentencia   T–025 de 2004 y sus autos de seguimiento. Por esta razón la Sala proferirá los   siguientes remedios estructurales, que involucran al Fondo Nacional de Vivienda   – FONVIVIENDA y al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social – DPS   por ejercer competencias compartidas en el procedimiento de asignación de   subsidios de vivienda:    

a. En el perentorio término de ocho (8) meses contados a   partir de la notificación de esta sentencia, el Fondo Nacional de Vivienda –   FONVIVIENDA deberá adelantar los procesos para dotar a los desplazados de la   información exigida por la Ley 1712 de 2014, sea en su página web, informando   como operan las nuevas políticas públicas y su situación particular para   asegurar su acceso y la transparencia en la gestión.    

b. En el término   perentorio de ocho (8) meses contados a partir de la notificación de esta   sentencia, las entidades accionadas deberán informar a la Sala de Seguimiento de   la Sentencia T – 025 de 2004, para lo de su competencia, la implementación de   las medidas para no restringir los derechos de acceso a los procedimientos   administrativos de asignación de subsidios de vivienda en especie, mediante   exigencias desproporcionadas para los desplazados en estado de “calificado” y   “asignado” de la convocatoria del año 2007, puesto que las prácticas de   solicitud de documentos para postulación de los hogares a las convocatorias de   FONVIVIENDA, que han sido expuestas en esta providencia, pueden llegar a ser   inconstitucionales, si se vislumbra, en cada caso concreto que son   desproporcionadas.    

c. Con fundamento en el   principio de colaboración armónica y coordinación estratégica en el ejercicio de   las competencias compartidas, FONVIVIENDA y el DPS deberán aunar esfuerzos para   adelantar hasta su terminación, los procedimientos de adjudicación definitiva de   subsidios de vivienda en especie que se encuentren pendientes.    

d. Dentro de los ocho (8)   meses siguientes contados a partir de la notificación de esta sentencia, las   entidades accionadas deberán presentar, a la Sala Especial de Seguimiento de la   sentencia T–025 de 2004, un informe en el que expongan de manera justificada,   con indicadores de gestión, del cumplimiento de las órdenes proferidas en esta   sentencia, en especial la situación de los proyectos urbanísticos que consolidan   la oferta de soluciones de vivienda a la población desplazada, su iniciación,   desarrollo y finalización, para de esta manera determinar una fecha de entrega   efectiva a sus beneficiarios.    

53. Dada la importancia de   los informes rendidos por el Departamento Administrativo para la Prosperidad   Social – DPS[110] y por el Fondo Nacional de Vivienda   – FONVIVIENDA[111], la Sala ordenará que por Secretaría   General se trasladen sendas fotocopias de las pruebas aportadas a este proceso,   a la Sala Especial de Seguimiento de la Sentencia T–025 de 2004 para lo de su   competencia.    

Decisión    

Con fundamento en   lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando   justicia en nombre del pueblo, y por mandato de la Constitución Política,    

RESUELVE    

Primero: LEVANTAR la suspensión de   términos para decidir el presente asunto decretada por auto del 31 de octubre de   2014.    

Segundo: REVOCAR   la sentencia de única instancia del 11 de marzo de 2014 proferida por el Juzgado   Promiscuo de Familia de Puerto Asís Putumayo, y en su lugar, CONCEDER el   amparo solicitado por el actor de su derecho fundamental a la vivienda   digna, en particular, el derecho a recibir una información adecuada, veraz,   oportuna y accesible en términos diferenciales, así como la obligación de las   entidades públicas de eliminar barreras administrativas para el acceso al   procedimiento administrativo de asignación de subsidios de vivienda en especie,   que forman parte del núcleo esencial de ese derecho.    

Tercero: ORDENAR    al Fondo Nacional de Vivienda – FONVIVIENDA y al Departamento Administrativo   para la Prosperidad Social – DPS, que en el perentorio término de   cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta providencia,   procedan a informar de manera, clara y concreta, la actual situación del actor   frente a la adjudicación del subsidio de vivienda en especie, en los estrictos   términos del fundamento jurídico 46 de esta providencia.    

Cuarto: ORDENAR al Fondo Nacional   de Vivienda – FONVIVIENDA al Fondo Nacional de   Vivienda – FONVIVIENDA, que una vez realice la apertura de las convocatorias   para postulación  de los proyectos de soluciones de vivienda en Bogotá o   Putumayo a los que se encuentra calificado el actor, le notifique personalmente   este acto administrativo y además, no exija al hogar del accionante que   nuevamente radique documentos y surta el proceso de postulación para considerar   si puede ser o no beneficiario del subsidio. A tal efecto deberá utilizar la   documentación del hogar del actor que reposa en sus archivos desde la   convocatoria del año 2007 y, en caso de requerir aclaraciones o actualizaciones   sobre la misma, deberá comunicárselo por el medio más expedito y eficaz.    

Quinto: ORDENAR al Fondo Nacional   de vivienda – FONVIVIENDA que en el perentorio término de   ocho (8) meses contados a partir de la notificación de esta sentencia, adelante   los procesos para dotar a los desplazados de la información exigida por la Ley   1712 de 2014, sea en su página web, informando como operan las nuevas políticas   públicas, la situación particular de los hogares que participan en los procesos   administrativos de asignación de subsidios de vivienda en especie, con la   finalidad de asegurar su acceso y la transparencia en la gestión.    

Sexto: ORDENAR al Ministerio de Vivienda, Ciudad y   Territorio, al Fondo Nacional de Vivienda – FONVIVIENDA y al Departamento   Administrativo para la Prosperidad Social – DPS, que en   el término perentorio de ocho (8) meses contados a partir de la notificación de   esta sentencia, informen a la Sala de Seguimiento de la Sentencia T–025 de 2004,   para lo de su competencia, la implementación de las medidas para no restringir   los derechos de acceso los procedimientos administrativos de asignación de   subsidios de vivienda, mediante exigencias desproporcionadas para los   desplazados en estado de “calificado” y “asignado” de la convocatoria del año   2007, puesto que las prácticas de solicitud de documentos para postulación de   los hogares a las convocatorias de FONVIVIENDA, que han sido expuestas en esta   providencia, pueden llegar a ser inconstitucionales, si se vislumbra, en cada   caso concreto que son desproporcionadas.    

Séptimo: EXHORTAR al Fondo Nacional de Vivienda – FONVIVIENDA y al   Departamento Administrativo para la Prosperidad Social – DPS, para que con   fundamento en el principio de colaboración armónica y coordinación estratégica   en el ejercicio de las competencias compartidas, aúnen esfuerzos para adelantar   hasta su terminación, los procedimientos de adjudicación definitiva de subsidios   de vivienda en especie que se encuentren pendientes.    

Octavo: ORDENAR al Fondo Nacional de Vivienda – FONVIVIENDA   y al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social – DPS, para que   dentro de los ocho (8) meses siguientes contados a partir de la notificación de   esta sentencia, presenten a la Sala Especial de Seguimiento de la sentencia   T–025 de 2004, un informe en el que expongan de manera justificada, con   indicadores de gestión, del cumplimiento de las órdenes proferidas en esta   sentencia, en especial la situación de los proyectos urbanísticos que consolidan   la oferta de soluciones de vivienda a la población desplazada, su iniciación,   desarrollo y finalización, para de esta manera determinar una fecha de entrega   efectiva a sus beneficiarios.    

Noveno: TRASLADAR sendas copias pruebas   aportadas en este proceso, contenidas en los informes   rendidos por el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social – DPS[112]  y por el Fondo Nacional de Vivienda – FONVIVIENDA[113],   con destino a la Sala Especial de seguimiento de la Sentencia T – 025 de 2004   para lo de su competencia.    

Décimo:    OFICIAR a la   Procuraduría General de la Nación, para que en ejercicio de sus competencias   contenidas en el artículo 23 de la Ley 1712 de 2014, realice especial   seguimiento al cumplimiento de la orden contenida en el numeral anterior.    

Décimo primero: ORDENAR al Ministerio de   Vivienda, Ciudad y Territorio, al Fondo Nacional de Vivienda – FONVIVIENDA y al   Departamento Administrativo para la Prosperidad Social – DPS, para que en   ejercicio de sus competencias difundan el contenido de la presente sentencia en   todas las dependencias encargadas de la atención de población desplazada y   conminen a sus funcionarios a garantizar el acceso a la información de la   población desplazada en materia de subsidios de vivienda, como parte del núcleo   esencial del derecho fundamental a la vivienda digna.    

Décimo segundo: Por   Secretaría General, líbrense las comunicaciones previstas en el artículo 36 del   Decreto Ley 2591 de 1991.    

Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte   Constitucional y cúmplase.    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Magistrada (E)    

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Magistrado    

ANDRÉS MUTIS VANEGAS    

Secretario General (E)    

[1] Folios 9 y 10 cuaderno principal.    

[2] Fol 44 cuaderno principal.    

[3] Fol 3 cuaderno principal.    

[4] Folios 45 y 46 cuaderno principal.    

[5] Folios 27 al 35 cuaderno   principal.    

[6] Fol 38 cuaderno principal.    

[7] Fol 18 cuaderno de revisión.    

[8] Fol 34v cuaderno de revisión.    

[9] El programa Red Unidos está   dirigido por la Agencia Nacional para la Superación de la Pobreza Extrema –   ANSPE, entidad que tiene como objetivo “… participar, con otras entidades   competentes y los entes territoriales, en la formulación de política pública   para la superación de la pobreza extrema y coordinar la implementación de la   estrategia nacional de superación de la pobreza extrema a través de la   articulación con actores políticos y privados y la promoción de la innovación   social, entre otros”. (artículo 2 Decreto 4160 de 2011)    

[10] Fol 67v cuaderno de revisión.    

[11] Ibídem.    

[12] Folios 81 y 81v cuaderno de   revisión.    

[13] Fol 82 cuaderno de revisión.    

[14] Ibídem.    

[16] Fol 102 cuaderno de revisión    

[17] Ibídem.    

[18] Folio 103 cuaderno de revisión    

[19] Folios 45 y 45v cuaderno de   revisión.    

[20] Ibídem.    

[21] Sentencia T–851 de 2010. M.P.   Humberto Antonio Sierra Porto.    

[22] Sentencia T–686 de 2012 M.P. Jorge   Ignacio Pretelt Chaljub    

[23] Sentencias T–800 de 2012 M.P.   Jorge Iván Palacio Palacio, T–859 de 2004 M.P. Clara Inés Vargas.    

[24] Sentencias T–800 de 2012 M.P.   Jorge Iván Palacio Palacio., T–436 de 2005 M.P. Clara Inés Vargas, y T–108 de   2007 M.P. Rodrigo Escobar Gil, entre otras.    

[25]   Sentencias T–328 de 2011 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; T-456 de 2004 M.P.   Jaime Araujo Rentería, y T-789 del 11 de septiembre de 2003 M.P. Manuel José   Cepeda Espinosa, entre otras.    

[26] Sentencia T–299 de 2013 M.P.   Mauricio González Cuervo.    

[27] Sentencia T-585 de 2006 M.P.   Marco Gerardo Monroy Cabra. Fund. Jur. 2.3    

[28] Sentencia T–025 de 2004 M.P.   Manuel José Cepeda Espinosa.    

[29] Sentencia SU-225 de 1998. M.P.   Eduardo Cifuentes Muñoz, reiterado en sentencias T–851 de 2011, T–191 de 2013 y   T–299 de 2013 todas con ponencia del Magistrado Mauricio González Cuervo.    

[30] Sentencia T–025 de 2004 M.P.   Manuel José Cepeda Espinosa fund. 5.2    

[31] Sentencia T–510 de 2010 M.P.   Mauricio González Cuervo.    

[32] Al respecto ver sentencia C–244 de   2011 M.P. Juan Carlos Henao Pérez    

[33] Opinión Consultiva No. 4 del sexto   período de sesiones de 1991, “El derecho a una vivienda adecuada”. Comité de   derechos sociales económicos y culturales de la ONU.    

[34] Contenido en el artículo 11   párrafo 1 del Pacto Internacional de derechos económicos, sociales y culturales.    

[35] Ibídem.    

[36] Sentencia T–495 de 1995 M.P.   Vladimiro Naranjo Mesa, Sentencia T–258 de 1997 M.P. Carlos Gaviria Díaz.   Reiterado en sentencias T-499 de 1995 M.P. Fabio Morón Díaz, T-586 de 1999 M.P.   Vladimiro Naranjo Mesa y T-597 de 1993 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, entre   otras.    

[38] Sentencia T–304 de 1998 M.P. Fabio   Morón Díaz.    

[39] Sentencia T–1091 de 2005 M.P.   Clara Inés Vargas Hernández.    

[40] Sentencia T–585 de 2006 M.P. Marco   Gerardo Monroy Cabra.    

[41] Sentencia T–159 de 2011 M.P.   Humberto Antonio Sierra Porto.    

[42] Sentencia T–585 de 2006 M.P. Marco   Gerardo Monroy Cabra y T – 725 de 2008 M.P. Jaime Córdoba Triviño entre otros.    

[43] Personas de la tercera edad, en   condición de discapacidad, madres cabeza de familia, niños, entre otros.    

[44] Sentencia T–645 de 2003 M.P.   Alfredo Beltrán Sierra. Reiterada en sentencias T–328 de 2007 M.P. Jaime Córdoba   Triviño y T–159 de 2011 Humberto Antonio Sierra Porto.    

[45] Sentencia T–585 de 2006 M.P. Marco   Gerardo Monroy Cabra y T–725 de 2008 M.P. Jaime Córdoba Triviño entre otros.    

[46] La constitucionalidad fue revisada   por la Corte Constitucional en sentencia C–274 de 2013 M.P. María Victoria   Calle. Y según su artículo 33 rige a los seis (6) meses a partir de la fecha de   su promulgación para todos los sujetos obligados del orden nacional, la cual se   verificó con la publicación en el diario oficial número 49.084 de seis (6) de   marzo de 2014.    

[47] Artículo 7 Ley 1712 de 2014    

[48] Artículo 8 ibídem.    

[49] Artículo 7 ibídem.     

[50] Artículo 8 ibídem.    

[51] Sentencias T–742 de 2009 M.P. Luis   Ernesto Vargas Silva y T–287 de 2010 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.    

[52] Ibidem.    

[53] Artículo 6 Ley 3 de 1991.    

[54] Numeral 14 del artículo 19 de la   Ley 387 de 1997.    

[55] Artículo 2 del Decreto 951 de   2001.    

[56] Artículo 1 del Decreto   extraordinario 555 de 2003.    

[57] Contraloría General de la   República. Informe de Auditoria a Políticas Públicas. Política pública: Vivienda   y ciudades amables Plan Nacional de Desarrollo 2010 – 2014 “Prosperidad para   todos” 2010 – 2013, de 13 de junio de 2014. Pág. 19.    

[58] Fol. 67 v cuaderno de revisión.    

[59] Ibídem.    

[60] Ibídem.    

[61] Fol 68 cuaderno de revisión.    

[62] Ver el Decimosexto Informe de la   Procuraduría General de la Nación a la Corte Constitucional, p. 35, los   diferentes informes de la Comisión de Seguimiento, y la información   proporcionada por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial,   según los cuales llegando a mediados del 2008, a menos de uno de cada diez   desplazados había sido asignado un subsidio de vivienda.    

[63] Ver el Decimosexto Informe de la   Procuraduría General de la Nación, p. 40-43, con base en información   suministrada por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.    Según la Procuraduría, el “índice de subejecución” aumentó de 14% en el año   2003, a 77% n el año 2007.    

[64] Al observar que a menos de uno de   cada diez desplazados se le ha asignado un subsidio de vivienda, y a la vez se   constata que menos de la mitad de los subsidios son efectivamente ejecutados,   tenemos que menos de uno de cada veinte desplazados ha hecho efectiva una ayuda   de vivienda.    

[65] Primer Informe de la Comisión de   Seguimiento, p. 105.  Esto a su vez, se compara con el 29% de vecinos   hogares no desplazados.  Ver Cuarto Informe de la Comisión de Seguimiento,   p. 16    

[66] Primer Informe de la Comisión de   Seguimiento, p. 109.    

[67] Auto 008 de 2009 M.P. Manuel José   Cepeda Espinosa. Párrafo 62    

[69] Ibídem párrafo 67.    

[70] Ibídem.    

[71] Fol 68 cuaderno de revisión   (informe presentado a esta Sala por el Departamento Administrativo para la   Prosperidad Social – DPS).    

[72] Artículo 9 del decreto 4911 de   2009.    

[73] Fol 68 cuaderno de revisión.    

[74] Contraloría General de la   República. Informe de Auditoria a Políticas Públicas. Política pública: Vivienda   y ciudades amables Plan Nacional de Desarrollo 2010 – 2014 “Prosperidad para   todos” 2010 – 2013, de 13 de junio de 2014. Páginas 11 y 12.    

[75] Ibídem. Páginas 12 y 13.    

[76] Fol. 68v cuaderno de revisión. Ver   también Contraloría General de la República Ob. Cit. Pág. 13.    

[77] Contraloría General de la   República Ob. Cit. Páginas 22 – 23.    

[78] Ibídem. pág. 24.    

[79] Ibídem Pág. 33.    

[80] Artículo 2 Decreto 1921 de 2012,   modificado por el artículo 1 del Decreto 2164 de 2013.    

[81] “El Fondo Nacional de Vivienda (Fonvivienda)   remitirá al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social (DPS), la   información de los proyectos seleccionados o que se desarrollen en el marco del   programa de vivienda gratuita, indicando el departamento y municipio donde se   desarrolla o desarrollará el proyecto, el número de viviendas a ser transferidas   a título de subsidio en especie y los porcentajes de composición poblacional de   acuerdo con los criterios señalados en el artículo 4° de este decreto, para que   el DPS en el término de un (1) mes calendario contado a partir del momento de   recibo de la información, entregue al Fondo Nacional de Vivienda la resolución   con el listado de potenciales beneficiarios para cada uno de los proyectos.”    

[82] Artículo 9 Decreto 1921 de 2012   modificado por el artículo 6 del Decreto 2164 de 2013.    

[83] Fol 30 v cuaderno de revisión.    

[84] Folio 30 cuaderno de revisión.    

[85] Fol 30 v cuaderno de revisión.    

[86] Parágrafo 2, artículo 8 Decreto   1921 de 2012.    

[87] Fol 31 cuaderno revisión.    

[88] Artículo 12 del Decreto 1921 de   2012.    

[89] Artículo 11 del Decreto 1921 de   2012.    

[90] Artículo 14 del Decreto 1921 de   2012.    

[91] Fol 31 cuaderno de revisión.    

[92] Artículo 15 del Decreto 1921 de   2012    

[93] Fol 32 cuaderno de revisión.    

[94] Parágrafo 5 del artículo 12 de la   Ley 1537 de 2012.    

[95] Fol 32 v cuaderno de revisión.    

[96] Ibídem.    

[97] Artículo 16 del Decreto 1921 de   2012 modificado por el artículo 10 del Decreto 2164 de 2013.    

[98] Para Luhmann “Las expectativas   normativas terminan por limitar el ámbito de conductas posibles generando así   una base de confianza que, a pesar de las incertidumbres futuras, permita tomar   decisiones presentes” en Luhmann N, La paradoja de los derechos humanos,   Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2014 pág. 21.    

[99] Sentencia T–245 de 2012 M.P. Jorge   Ignacio Pretelt Chaljub    

[100] Sentencia T–067 de 2008 M.P.   Nilson Pinilla Pinilla.    

[101] Sentencia T–1161 de 2003 M.P.   Marco Gerardo Monroy Cabra    

[102] Sentencia T–373 de 2005 M.P.   Álvaro Tafur Galvis    

[103] Sentencia T–919 de 2006 M.P.   Manuel José Cepeda Espinosa.    

[104] Sentencia T–755 de 2009 M.P Jorge   Ignacio Pretelt Chaljub    

[105] Folios 38 – 44 cuaderno principal   y folios 27 – 82 cuaderno de revisión.    

[106] Sentencia C–838 de 2013 M.P. Luis   Ernesto Vargas Silva    

[107] Ibídem.    

[108] Folios 45 y 82 del cuaderno de   revisión.    

[109] Folios 44 – 46 cuaderno principal.    

[110] Que obra a folios 27 a 64 del   cuaderno de revisión.    

[111] Que obra a folios 66 a 82 del   cuaderno de revisión.    

[112] Que obra a folios 27 a 64 del   cuaderno de revisión.    

[113] Que obra a folios 66 a 82 del   cuaderno de revisión.