C-146-15

           C-146-15             

Sentencia C-146/15    

RECURSO DE APELACION EN EL CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y   DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Rechazo por omisión   de requisitos al no indicar nombre, dirección o correo   electrónico del recurrente    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos/DEMANDA   DE INCONSTITUCIONALIDAD-Indicación precisa del objeto demandado, el concepto   de violación y la razón por la cual la Corte Constitucional es competente    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones   claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación   del principio pro actione    

DEMANDA SOBRE RECHAZO DEL RECURSO DE APELACION EN EL CODIGO DE   PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Cumplimiento de carga argumentativa en relación con el derecho al   debido proceso y acceso a la administración de justicia    

INTEGRACION DE LA UNIDAD NORMATIVA-Improcedencia    

DERECHO AL DEBIDO PROCESO-Consagración   constitucional/DERECHO AL DEBIDO PROCESO-Ambito de aplicación    

DERECHO AL DEBIDO PROCESO-Instrumentos   internacionales de protección de derechos humanos ratificados por Colombia y que   hacen parte del bloque de constitucionalidad    

DERECHO AL DEBIDO PROCESO-Contenido y   alcance    

DERECHO AL DEBIDO PROCESO-Exigencias    

DERECHO AL DEBIDO PROCESO-Garantías    

DERECHO AL DEBIDO PROCESO-Ejercicio de la   función pública administrativa    

DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Implicaciones/DERECHO   AL DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Consecuencias relevantes para los asociados    

DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Debe   observarse en todas las etapas que se surten ante la administración    

LIBERTAD DE CONFIGURACION DEL LEGISLADOR EN MATERIA DE PROCEDIMIENTOS   Y RECURSOS-Jurisprudencia constitucional    

CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA-Corresponde   al legislador regular los procedimientos judiciales y administrativos    

LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE PROCEDIMIENTOS Y   RECURSOS-No es absoluta/LIBERTAD DE CONFIGURACION   LEGISLATIVA EN MATERIA DE PROCEDIMIENTOS Y RECURSOS-Principios de   proporcionalidad y razonabilidad    

AMPLIO MARGEN DE LIBERTAD LEGISLATIVA EN MATERIA PROCESAL-Límites/AMPLIO MARGEN DE LIBERTAD LEGISLATIVA EN MATERIA PROCESAL-Principios   de razonabilidad y proporcionalidad    

LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA DEL CONGRESO-Límites    

DERECHO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Recursos   de ley no pueden anular su acceso y efectividad    

DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-No es ilimitado y absoluto/DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION   DE JUSTICIA-Limites    

DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Amplio margen de libertad del legislador    

RECURSOS-Agotamiento de la vía   gubernativa    

ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Cumplimiento   de responsabilidades en el ámbito procesal y sustancial/PERENCION EN PROCESO   CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-No es desproporcionada/PERENCION EN PROCESO   CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-No vulnera derecho de acceso a la administración   de justicia    

RECURSO DE CASACION EN MATERIA LABORAL-Cuantía   para la procedencia/RECURSO EXTRAORDINARIO DE CASACION-Libertad de   configuración del legislador en materia de determinación de cuantías    

RECHAZO DEL RECURSO DE APELACION EN EL CODIGO DE PROCEDIMIENTO   ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Exigencia   de incluir nombre, dirección o correo electrónico del recurrente es razonable y   proporcional/RECHAZO DEL RECURSO DE APELACION EN EL CODIGO DE PROCEDIMIENTO   ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Consecuencia por omisión   de incluir nombre, dirección o correo electrónico es desproporcionada cuando   administración conoce previamente los datos del recurrente    

ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Derecho   fundamental que se materializa a través del establecimiento legal de recursos/DERECHO   AL DEBIDO PROCESO-Efectividad de los recursos    

ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Cargas   o límites a los ciudadanos/ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Cargas   procesales impuestas a las partes    

CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO   ADMINISTRATIVO-Antecedentes de la Ley 1437 de 2011   sobre causales de rechazo de recursos interpuestos    

FORMAS PROPIAS DE CADA JUICIO-Observancia    

DERECHO A LA DEFENSA Y AL ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Violación al rechazar recurso por omisión de incluir nombre,   dirección o correo electrónico del recurrente    

Referencia: Expediente D-10425    

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 78 (parcial) de   la Ley 1437 de 2011 “Por el cual se expide el Código de Procedimiento   Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.    

Demandante: Erney Alejandro Tacha Rojas    

Magistrado Ponente:    

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Bogotá, D.C.,   siete (7) de abril de dos mil quince (2015).    

La Sala   Plena de la Corte Constitucional, conformada por   los magistrados María Victoria Calle Correa -quien la preside-, Mauricio   González Cuervo, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo,   Jorge Iván Palacio Palacio, Gloria Ortiz Delgado, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub,   Martha Victoria Sáchica Méndez y Luis Ernesto Vargas Silva en ejercicio de sus   atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites   establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente sentencia con   fundamento en los siguientes:    

1.       ANTECEDENTES    

El ciudadano   Erney Alejandro Tacha Rojas, en ejercicio de la acción pública de   inconstitucionalidad, demandó el artículo 78 (parcial) de la ley 1437 de 2011   “Por el cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo   Contencioso Administrativo”, por desconocimiento de los artículos 29 y 228   de la Constitución.    

Mediante auto   del 4 de septiembre de 2014, la demanda fue admitida. En consecuencia, el   Magistrado Sustanciador ordenó comunicar el inicio del proceso al Ministerio de   Justicia y del Derecho, al Consejo de Estado y a la Secretaría Jurídica de la   Presidencia de la República. También invitó a las siguientes instituciones para   que, si lo estimaban conveniente, participaran en el debate jurídico que el   presente asunto propone: a las Facultades de Derecho y Jurisprudencia  de   las universidades de Los Andes, Javeriana, Militar Nueva Granada, Rosario,   Sergio Arboleda, Gran Colombia, Católica, Libre, Santo Tomás, Sabana, Externado   y Nacional; de Antioquia, de Medellín, Pontificia Bolivariana y EAFIT; del   Magdalena; del Norte de Barranquilla; del Tolima, Coruniversitaria de Ibagué; de   Caldas; Bolivariana, del Sinú y Cooperativa de Montería; Santiago de Cali y   Javeriana de Cali; al Instituto Colombiano de Derecho Procesal y al Instituto de   Derecho Administrativo del Magdalena.    

Por último, se   ordenó fijar en lista la demanda y dar traslado al Procurador General de la   Nación para que rindiera el concepto de su cargo en los términos que le concede   la ley.    

Cumplidos los trámites constitucionales y   legales propios de los procesos de constitucionalidad, esta Corte procede a   decidir la demanda de la referencia.    

1.1.          NORMA DEMANDADA    

A continuación se transcribe el texto de la disposición acusada; se   subraya el aparte censurado:    

“LEY 1437 DE 2011    

(Enero 18)    

Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo   Contencioso Administrativo.    

EL CONGRESO DE COLOMBIA    

DECRETA:    

(…)    

Artículo 78. Rechazo del recurso. Si el escrito con el cual se   formula el recurso no se presenta con los requisitos previstos en los numerales   1, 2 y 4 del artículo anterior, el funcionario competente deberá rechazarlo.   Contra el rechazo del recurso de apelación procederá el de queja”.    

1.2.          FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA    

El demandante considera que la expresión acusada desconoce los   artículos 29 y 228 de la Constitución Política, por las siguientes razones:    

1.2.1.  Explica que la expresión “4” del   artículo 78, exige a quien presenta el recurso de apelación “indicar el   nombre y la dirección del recurrente, así como la dirección electrónica si desea   ser notificado por este medio” (artículo 77), y en caso de no hacerlo, la   consecuencia es el rechazo in limine del recurso.    

1.2.2.  Afirma que el fragmento acusado vulnera el   derecho al acceso a la administración de justicia (artículo 229) y en   consecuencia el debido proceso (artículo 29), porque exigirle al recurrente que   preste su nombre y dirección so pena de rechazo resulta excesivo y contrario a   la razonabilidad. Sobre este aspecto, señala que debe tenerse en cuenta que la   propia administración ya puede tener esta información, pues para iniciar una   actuación administrativa respecto de cualquier persona se hace indispensable que   la entidad posea una dirección de notificación para que pueda ser vinculada   legalmente al proceso.    

1.2.3.  Manifiesta que la exigencia del nombre y la   dirección de notificación dentro de un recurso es un mero requisito formal que   se puede subsanar dentro de un proceso judicial, por lo cual se trata de una   consecuencia que el proceso contencioso administrativo no contempla siendo menos   gravosa. Por lo anterior, aduce que este requisito constituye un obstáculo en   vez de una necesidad para poder controvertir los actos de la administración.    

1.2.4.  Expresa que el efecto práctico de esta norma,   además de repetir una dirección de notificación que ya tiene el sistema   judicial, podría hacer que se desconozcan garantías constitucionales, pues se   impediría el agotamiento de los recursos de la vía gubernativa y con ello no se   podría acudir a la vía judicial.    

1.2.5.  A continuación el demandante hace referencia   al juicio de razonabilidad intermedio como herramienta de evaluación de la   legitimidad del requisito exigido para la presentación del recurso. Al respecto   aduce que conforme a las actas de discusión de la Gaceta del Congreso puede   advertir que el fin del Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso   Administrativo es el de simplificar y racionalizar los trámites, por tanto,   “el legislador debió también dejar como un requisito no obligatorio del   recurrente dar o no una dirección, luego esta medida no es conducente en la   medida en que para alcanzar el fin de la norma, no es necesario imponer un    carga adicional, un requisito innecesario como condición para que una persona   pueda controvertir los actos administrativos”.    

Aduce que la sentencia C-598 de 2011, señaló que resultaba   desproporcionada la sanción contemplada en el parágrafo 2 del artículo 35 de la   Ley 640 de 2001 aplicable por el incumplimiento de un requisito formal; lo cual   sucede también en este caso, pues se impone una carga adicional inconducente   para alcanzar el fin de la norma.    

Reitera que el requisito contemplado por la norma demandada es   innecesario, pues, previamente el Estado debe tener una dirección a donde   notificar al afectado o beneficiado del acto, so pena que éste carezca de   firmeza.    

1.2.6.   Finalmente, considera que “si la persona   presenta su recurso en debida forma, dentro del término legal, pero por algún   motivo olvida indicar su dirección, y por este motivo se rechaza, nos   encontramos frente a un requisito excesivo, exagerado, irrazonable y   desproporcionado que limita injustificadamente la posibilidad de personas para   acudir a la administración pública.  Pero aún más desproporcionada resulta   la sanción de rechazo estimada en la norma demandada, siendo que una dirección   dentro de n recursos (sic) es un mero requisito formal, que obra como un   obstáculo y no como una necesidad para controvertir una (sic) acto   administrativo”.    

1.3.          INTERVENCIONES    

1.3.1.   Ministerio de Justicia y del Derecho    

Afirma que la Corte Constitucional debe declararse inhibida  para decidir de fondo la demanda formulada por el ciudadano, dado que se   presenta un caso de “proposición jurídica incompleta”.    

Para sustentar su solicitud, recuerda las sentencias C-320 de 1997   y C-503 de 2007, en las que se analiza la diferencia entre la “proposición   jurídica incompleta” y la “falta de unidad normativa”. Al respecto precisa, que   la jurisprudencia de la Corte ha entendido que se está ante una proposición   jurídica incompleta, cuando la norma acusada no tiene sentido regulador autónomo   y cuando la misma carece de un sentido propio aisladamente considerada.    

Aduce, que conforme al artículo 28 del Código Civil colombiano, el   número “4” no es una expresión sino un número, del cual no se puede desprender   ninguna norma jurídica autónoma.    

1.3.2.   Universidad Militar Nueva Granada    

Solicitan que se declare inexequible la expresión demandada,   con fundamento en las siguientes razones:    

Consideran que la exigencia de la norma demandada de indicar el   nombre y la dirección del recurrente, con la consecuencia o sanción de ser   rechazado de no hacerlo, contraría los principios de la ley 1437 de 2011,   específicamente, aquél dispuesto en el numeral primero del artículo 3, que   dispone el debido proceso a la luz de la garantía de los derechos de   representación, defensa y contradicción.    

Del mismo modo, manifiestan que tal exigencia es contraria a lo   establecido por la jurisprudencia constitucional sobre el contenido del derecho   al debido proceso, el cual implica la seguridad jurídica de las partes y la   defensa de los partes y participantes en el proceso respectivo. Así, argumentan   que “pretender rechazar un recurso interpuesto y sustentado en sede   administrativa, al no indicar la dirección de notificaciones, desconoce que ya   en las piezas procesales necesariamente ha de obrar la misma, por cuanto la   identidad del sujeto investigado y la notificación de la sanción, ya ha debido   surtirse en debida forma”.    

De otro lado, señalan que existe también un desconocimiento del   principio a la igualdad, en la medida en que no se prevé la consecuencia del   rechazo por falta de la individualización del recurrente en otras normativas de   naturaleza procesal, como sí se hace en la norma acusada.    

1.3.3.   Instituto Colombiano de Derecho Procesal    

Solicita declarar inexequible la norma atacada por el   demandante, dado que considera que es contraria a los principios de acceso a la   administración de justicia y al debido proceso. Al respecto afirma que le asiste   razón al demandante “toda vez que la exigencia del requisito de indicar la   dirección de notificación dentro de un recurso, se constituye como un requisito   formal, que puede ser saneado dentro de cualquier proceso judicial promovido   ante los jueces de la República, por lo que, la falta de dicho requisito, no   debe conllevar una consecuencia tan gravosa para el recurrente como lo es, el   rechazo de un recurso”.    

Concluye entonces, que resulta excesiva la sanción impuesta al   recurrente en el caso en el que, a pesar de ser presentado el recurso en debida   forma y dentro del término establecido en la ley, omite –por un olvido   involuntario-, señalar la dirección del recurrente, y el recurso le es rechazado   por no cumplir con un requisito meramente formal que puede ser subsanado a   través de una inadmisión del recurso.    

1.3.4.   Universidad Libre    

El Coordinador del Observatorio de Intervención Ciudadana   Constitucional de la Universidad Libre solicita que se declare inexequible   la expresión demandada, con apoyo en los siguientes argumentos:    

En primer lugar, el interviniente se refiere al procedimiento   administrativo y a la interposición de los recursos en esta sede procesal. Al   respecto afirma que un análisis pormenorizado de cada una de las causales de   rechazo de los recursos contenidas en el artículo 78, denota que las tres   primeras son relevantes y razonables para la absoluta comprensión de la   inconformidad que tiene el recurrente con la voluntad de la administración, sin   embargo resalta que la cuarta causal –la atacada por el demandante-, constituye   una barrera legal para el recurrente y es una medida desproporcionada.    

En segundo lugar, aduce que cuando se está interponiendo un recurso   en sede administrativa, es porque existe una manifestación de la voluntad de la   administración que el ciudadano conoce y está inconforme, es decir, “ya se ha   surtido una notificación previa, por lo cual la administración posee una   dirección de domicilio para en otrora realizar la notificación correspondiente   (…)”. Del mismo modo, el interviniente manifiesta que en el caso en   el que el recurrente haya cambiado de domicilio, es una carga de él hacerlo   saber a la autoridad a la que apela, y sin embargo –subraya el interviniente-,   la misma Ley 1437 de 2011 en sus artículos 67, 68 y 69 establece mecanismos para   notificar el acto administrativo cuando al interesado no es posible ubicarlo.    

Concluye que, con base en lo anterior, la administración cuenta con   herramientas legales para notificar un acto administrativo cuando la dirección   que figure del interesado no sea la correcta, “por lo cual establecer como   causal de rechazo de un recurso la obligación de aportar la dirección de   domicilio no solo es desproporcionado, adicional está cercenando la posibilidad   al interesado de controvertir el acto administrativo, lo cual va en contra vía   al debido proceso administrativo y al acceso a la administración de justicia   (…)”.    

1.3.5.   Universidad Santo Tomás    

El Decano de la facultad de derecho de la Universidad Santo Tomás   en conjunto con el coordinador del grupo de acciones constitucionales del   Consultorio Jurídico de la misma institución, solicitan a la Corte declarar la   exequibilidad  de la disposición atacada.    

Recuerdan la trascendencia de la libertad configurativa del   legislador, la cual implica que aquél es libre para establecer la configuración   de los procesos, con todas las etapas, instancias y recursos, siempre y cuando   respete los postulados y principios de la Constitución. Los intervinientes   acuden a jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre la materia y resaltan   que “la definición de los recursos y medios de defensa” en los   procedimientos, es uno de los ámbitos en los que el legislador tiene amplia   facultad de determinar acorde con sus competencias del numeral 2 del artículo   150 de la Carta. Además, aducen que el proceso administrativo debe observar los   criterios de eficiencia, celeridad, eficacia y economía procesal, los cuales   permiten que esta clase de procedimientos sean “un poco maleable[s] respecto   del judicial”.    

En suma, establece que el legislador al imponer el requisito de   dirección de notificación al recurrente, no vulnera el derecho al debido   proceso, pues al contrario del demandante, consideran que “se está   garantizando el efectivo desarrollo del proceso, evitando que las indebidas   notificaciones se conviertan en un obstáculo y sean corolario de la dilatación   de los procesos. De la misma manera, el legislador estableció el recurso de   queja en caso de rechazo del recurso de apelación, razón por la que no se   encuentra en ningún caso vulnerado el derecho al debido proceso”.    

1.3.6.   Presidencia del Consejo de Estado    

Solicita a la Corte declarar exequible la expresión “4”   contenida en el artículo 78 de la Ley 1437 de 2011, por las siguientes razones:    

Inicia su intervención recordando el contenido del derecho al   debido proceso administrativo y los principios de razonabilidad y   proporcionalidad como límites constitucionales a la potestad de configuración   legislativa. Concretamente menciona que la Corte Constitucional ha sostenido que   el derecho al debido proceso judicial y al debido proceso administrativo son   diferentes, pues el primero está encaminado a que se haga efectiva la   administración de justicia, mientras que el segundo se dirige a garantizar el   correcto ejercicio de la administración pública a través de la expedición de   actos administrativos para que no resulten arbitrarios.    

Asegura que, teniendo en cuenta que los requisitos que se exigen   para evitar el rechazo del recurso son el nombre y la dirección del recurrente,   identificar a la persona que interviene en el trámite  administrativo   garantiza la seguridad jurídica de la relación entre el sujeto y el Estado. En   esa medida, agrega que el objetivo de exigir que el recurrente señale su nombre,   es el de establecer la legitimación con la que se interviene en dicho trámite,   ya sea en forma personal o por intermedio de apoderado judicial y/o agente   oficioso, caso en el cual deberán cumplirse otras exigencias. De igual forma,   aduce que exigir la dirección del recurrente no es tampoco una carga excesiva,   puesto que este requisito pretende garantizar el acceso a la administración, así   como el derecho de contradicción y de defensa de la persona que cuestiona las   decisiones adoptadas por la administración. Al respecto precisa que “[t]al   exigencia procura que la información dada sea actualizada y veraz pues así   permite a la administración hacer efectivos principios fundamentales   orientadores de las actuaciones administrativas como los de publicidad y   contradicción”.    

Por otra parte, afirma que para evaluar la razonabilidad de este   requisito “debe tenerse en cuenta que hay casos en los que la administración   adelanta directamente o de oficio una actuación administrativa y que es con la   decisión que ésta adopta que los sujetos afectados se vinculan al trámite   administrativo”. Con miras aclarar esta afirmación, el interviniente dice   que procesos tales como la expropiación administrativa, la aprehensión de   mercancías, los actos de retiro del servicio por discrecionalidad y el cobro de   servicios públicos, son ejemplos de trámites que inicia de oficio o de forma   directa la administración. Del mismo modo, resalta que en el ámbito   administrativo se presentan casos en los cuales los recurrentes pueden ser un   número plural de sujetos que pueden actuar de forma alternativa, como ocurre en   el Código Electoral, pues en caso de reclamación contra los escrutinios de las   votaciones contempla la legitimación para impugnarlos administrativamente por   los candidatos, sus apoderados o por testigos electorales. Así pues, explica que   “en la función administrativa existen múltiples casos en los cuales las personas   afectadas con la decisión llegan a ser parte dentro del procedimiento o la   actuación administrativa con la interposición de los recursos, se muestra   razonable que el legislador erija en requisito, so pena de rechazo, que el   recurrente indique su nombre y dirección de correspondencia o de correo   electrónico”.    

Establece adicionalmente, que en materia contencioso administrativa   los terceros indeterminados tiene el derecho de intervenir en las actuaciones de   contenido particular y concreto, cuando puedan resultar afectados o perjudicados   con las decisiones que se lleguen a adoptar. En ese orden, explica que en estas   hipótesis es de gran relevancia exigir el requisito atacado por el demandante,   puesto que los terceros pueden recurrir al acto administrativo y sus datos no   obran en el expediente previamente por no haber intervenido en el trámite desde   su inicio sino sólo hasta el momento en el que se publicó o se comunicó la   actuación a aquellos.  Con lo anterior, argumenta que el requisito exigido por   la norma es razonable.    

Finaliza su intervención al concluir que “lejos de conculcar los   derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, el   requisito cuya constitucionalidad se controvierte propende por su efectividad,   ya que al suministrar el recurrente su nombre y dirección de correspondencia,   así como su dirección electrónica si desea ser notificado por ese medio, la   administración estará en condiciones de cumplir con el deber de notificarle las   decisiones que adopte en torno a los recursos interpuestos, para que este,   interponga oportunamente las acciones pertinente en vía judicial, ante la   jurisdicción contencioso administrativa y, de ese modo, ejerza eficazmente sus   derechos de contradicción y defensa”.    

Por estas razones concluye, que la causal de rechazo del recurso   atacada por el demandante, se ajusta a las garantías constitucionales del debido   proceso y de acceso a la administración de justicia.    

1.3.7.       Universidad de Caldas    

Estudiantes del programa de derecho de la Universidad de Caldas y   miembros de la “Clínica Socio Jurídica de Interés Público” en coordinación de   docentes de la misma institución del Grupo de Investigación Poderes Públicos y   del área de derecho privado, presentan intervención solicitando a la Corte   declararse inhibida, y subsidiariamente, la exequibilidad condicionada,   “en el entendido que la medida establecida en el artículo 78 de la ley 1437 de   2011 no se aplica cuando se interponga un recurso frente a un acto   administrativo, y en este no se indique la dirección de notificación para el   administrado, a menos que se haya producido un cambio en la misma”. Formulan   los siguientes argumentos:    

En primer lugar, señalan que la demanda de inconstitucionalidad   presentada, no cumple con los requisitos establecidos en el numeral 3 del   artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, en la medida en que no satisface   exigencias relativas a la claridad, certeza, especificidad y suficiencia de los   cargos que sustentan la pretensión de inconstitucionalidad. De esa forma explica   que la demanda incurre en un error al no haber realizado un análisis sistémico y   conjunto entre los artículos 77 y 78, toda vez que el contenido atacado en este   último artículo está inescindiblemente ligado a la disposición anterior, es   decir, al artículo 77. Así pues, aseguran que los cargos carecen de   especificidad “por cuanto la argumentación es imprecisa y abstracta, además,   de no establecer de manera delimitada las razones objetivas de oposición entre   la norma acusada y el texto constitucional”. Los intervinientes aseguran   entonces que la omisión del actor al no integrar en debida forma el análisis de   las normas, conlleva a que el estudio constitucional se torne inocuo y   abstracto. Sobre esto concluyen que “Así, se tiene que en la demanda objeto   de estudio, no se acreditó la exigencia de suficiencia toda vez que los juicios   expuestos por el accionante no tuvieron la capacidad de generar una duda sobre   la constitucionalidad de la norma acusada, debido a la falta de integración de   la proposición jurídica en su totalidad, esto es el numeral 3 del artículo 77 y   el artículo 78 de la ley 1437 de 2011. Ya que decidir constitucionalmente sobre   el rechazo del recurso (artículo 78) afectaría los requisitos que plantea el   artículo 77, esto, sumado al hecho de que los argumentos en los que se basó el   actor fueron planteados en términos subjetivos y abstractos; por ende, esta   abstracción del demandante revela la imposibilidad de realizar una confrontación   entre normas cuestionadas y disposiciones constitucionales, situación que   conduce a un pronunciamiento inhibitorio”.     

En segundo lugar, y aunado a lo anterior, sostienen que es   necesario, para hacer viable el estudio de constitucionalidad propuesto por el   actor, realizar una integración de la proposición jurídica con los contenidos   dispuestos en el artículo 77 de la Ley 1437 de 2011. Así, los intervinientes   proceden a realizar un escrutinio de la finalidad de la medida, su idoneidad, su   necesidad y si resulta proporcional en sentido estricto, y en ese orden   determinar si el requisito dispuesto como sanción vulnera el derecho al debido   proceso y el acceso a la administración de justicia contemplados en los   artículos 29 y 228 de la Constitución Política.    

En lo referente a la finalidad de la medida, encuentran que la   disposición atacada por el demandante lo que pretende es que las decisiones   administrativas sean conocidas oportunamente y de forma personal por el   ciudadano interesado, bien sea para su cumplimiento o para que éste a ataque la   decisión si le es desfavorable. Con ello, señalan que lo anterior garantiza el   derecho al debido proceso y a la contradicción de los ciudadanos en los procesos   ante la administración. Por tanto, concluyen que la norma tiene una finalidad   legítima dentro del ordenamiento constitucional.    

En cuanto a la idoneidad de la medida, afirman que con la exigencia   del requisito del numeral 4 del artículo 77, se está asegurando el ordenado   funcionamiento de la administración y la validez de sus propias actuaciones,   esto es, “resguardar el debido proceso administrativo mediante la regulación   racionalizada de trámites”. Agregan, que el fin de la Ley 1437 de 2011 es el   de la simplificación y racionalización de trámites, lo que no significa que se   deban “informalizar” los procesos. Con base en ello, concluyen que la medida es   adecuada.    

En lo referente a la necesidad de la medida, manifiestan que la   solicitud al recurrente de que indique su nombre y su dirección al momento que   va a presentar el recurso contra el acto administrativo, so pena de que este sea   rechazado, no resulta más gravoso y obstaculizador que la alternativa de que   este requisito no sea obligatorio y sea facultativo, “puesto que la   obligatoriedad de este requisito pretende preservar el debido proceso   administrativo y la carga que el administrado tiene que soportar, es solo   indicar su nombre y su dirección, lo que racionalmente no es desproporcionado,   por lo que la medida resulta totalmente necesaria”.    

Finalmente, aducen que la medida resulta proporcional, toda vez que   si el ciudadano suministra sus datos de notificación, la administración podrá   otorgar publicidad y firmeza al acto administrativo que se recurre de forma   oportuna y obedeciendo a los parámetros del derecho al debido proceso. Con base   en ello, resaltan que contrario a lo sostenido por el demandante, la exigencia   de suministrar la dirección y el nombre no es un obstáculo al acceso a la   administración de justicia, sino una forma legítima de proteger los derechos   fundamentales de los ciudadanos ante la administración. Sin embargo, señalan que   la sanción impuesta por el artículo 78, es decir, rechazar el recurso por no   contar con la información personal del recurrente, resulta excesiva y   desproporcionada, y por tanto, consideran que “es un requisito que se puede   subsanarse (sic) en cualquier tiempo, razón por la cual, el rechazo del recurso   como consecuencia de la ausencia del mismo, crea una situación desproporcionada   y costosa para el administrado, que excede los beneficios que se reportan para   garantizar el debido proceso y el acceso a la administración de justicia”.    

1.4.          CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO    

La Procuraduría General de la Nación solicita que se declare la  exequibilidad   condicionada del numeral 4º del artículo 78 de la Ley 1437 de 2011, “en   el sentido de que el incumplimiento del requisito que allí se exige no será   causal de rechazo del recurso cuando su dirección ya ha sido indicada en la   correspondiente actuación administrativa”. Sus argumentos se resumen a   continuación:    

Explica, en primera medida que los requisitos para presentar un   recurso contra un acto administrativo, así como las causales de su rechazo   contempladas en los artículos 77 y 78 de la Ley 1437 de 2011, son asuntos que se   adecuan a la libertad de configuración del legislador.    

Aduce que la exigencia de indicar el nombre y la dirección del   recurrente, bajo riesgo de rechazo del recurso, contenida en el artículo 78   demandado, es inconstitucional y desproporcional por ser violatoria del derecho   de defensa y del libre acceso a la administración de justicia, toda vez que   exigirle al ciudadano que aporte una dirección para que proponga un recurso, le   impide al administrado el ejercicio de la defensa, “en aquellos eventos en   los que la dirección ya esté en la correspondiente actuación procesal y por   tanto la administración tenga conocimiento de ella”. Por tanto, aclara que a   pesar de ser una exigencia razonable en algunos casos, la norma sub examine  concentra la efectividad del recurso mismo en una mera formalidad, omitiendo el   principio de la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal establecido   en el artículo 228 constitucional.    

Argumenta que conforme a los artículos 66 al 73 de la Ley 1437 de   2011, las decisiones definitivas que ponen término a una actuación, deben   notificarse oportunamente y con todas las formalidades previstas al ciudadano   interesado. Lo anterior implica una notificación formal y personal, con la   anotación de la hora y fecha y los recursos que proceden contra la decisión   administrativa emitida. Así pues, el Ministerio Público se cuestiona si es   razonable o no exigir al recurrente que presenta su escrito de recurso ante la   administración para que le revoque, modifique o aclare una decisión definitiva,   indicar su dirección; y desde la misma perspectiva, si esa exigencia que es   causal de rechazo, constituye o no una carga innecesaria que se obliga   injustamente a soportar al recurrente.    

Con base en ello, arguye que es necesario realizar un test de   razonabilidad de la exigencia dispuesta en la norma atacada. Al respecto, afirma   que no cumple con la idoneidad, en razón a que “la exigencia de la norma no   le permite al ciudadano notificado de un acto concreto que crea, modifica o   extingue una situación determinada pueda ser revocado, modificado, adicionado o   aclarado. Así pues,  si en un caso cierta autoridad ya puso al alcance del   administrado el acto administrativo definitivo de que se trate en la dirección   donde lo logró notificar, no se advierte que existe ninguna razón que justifique   que pueda inadmitir y, mucho menos, rechazar (como lo contempla la norma   parcialmente demandada) su escrito de recurso en tanto que, precisamente, ya   tiene la dirección donde anteriormente lo localizó y le entrego copia de la   decisión definitiva ahora recurrida. En ese sentido, el rechazo del recurso no   tiene una finalidad legítima y no cumple con el objetivo constitucional para con   el administrado que se pretende alcanzar”.    

Del mismo modo, establece que la dirección y nombre del ciudadano   involucrado, son datos que deben observarse desde el comienzo de la actuación de   la administración, sea a petición de parte o de oficio, por lo que no tiene   sentido que la administración exija posteriormente un formalismo y sancione al   interesado por no suministrar información que debe estar disponible en el   expediente.    

Afirma entonces que la medida no cumple con el requisito de la   necesidad, en virtud de que hay formas menos lesivas para lograr el objetivo de   la norma acusada. En sus palabras, “el numeral 4º del artículo 78,   parcialmente acusado, no es ajustado al derecho de acceso a la administración de   justicia, pues está obstaculizando el derecho del ciudadano a que acuda a la   justicia formal, luego de haberlo notificado de un acto administrativo que lo   afecta, sin permitirle la oportunidad de contradecirlo frente a la   administración, por el solo hecho de haber omitido señalar una dirección que la   administración ya conoce o que él en todo caso podría agregar posteriormente   (cosa distinta es que efectivamente no hubiera manera de exigirle precisamente   por la falta de esta dirección, caso en el cual ello podría hacerse por edicto   debiendo el administrado soportar la carga que ello implica como una   consecuencia necesaria y directa de su omisión, más no como una sanción)”.    

Por último, resalta que la sanción de rechazo por el no suministro   del nombre y dirección del recurrente, no evidencia siquiera ningún beneficio   constitucional que amerite analizar la proporcionalidad en sentido estricto de   la medida, toda vez que son evidentes las desventajas para el ciudadano   recurrente y para la administración al desconocerse el derecho de defensa y el   acceso a la administración de justicia con la sanción impuesta.    

2.1.          COMPETENCIA    

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4°, de   la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y   decidir definitivamente sobre la demanda de la referencia, pues la disposición   acusada hace parte de una ley de la República.    

2.2.          CUESTIONES PREVIAS    

2.2.1.  Análisis de la aptitud de la demanda    

El Ministerio de Justicia y del Derecho y la Universidad de Caldas,   como intervinientes en el asunto sub examine, solicitaron a la Corte   declarase inhibida para conocer de fondo los cargos presentados, en razón a que   (i) no cumple con los requisitos establecidos en el numeral 3 del artículo   2º del Decreto 2067 de 1991, en la medida en que los cargos carecen de   especificidad y suficiencia, al omitirse el análisis sistémico con el artículo   77 el cual está inescindiblemente ligado al contenido de la proposición que se   ataca y (ii) el objeto de la demanda es una proposición jurídica   incompleta, toda vez que el número “4” no es una expresión sino un número que no   tiene sentido regulador propio. Igualmente, advierten que la argumentación   formulada por el actor es imprecisa y abstracta y no tiene la capacidad   suficiente para generar una duda sobre la constitucionalidad de la norma acusada   debido a la falta de integración de la proposición jurídica en su totalidad.    

2.2.1.1.                  Requisitos que deben reunir las demandas   de inconstitucionalidad    

El artículo 2° del decreto 2067 de 1991 señala los   elementos que debe contener la demanda en los procesos de control de   constitucionalidad[1].   Concretamente, el ciudadano que ejerce la acción pública de inconstitucionalidad   contra una disposición legal debe indicar con precisión el  objeto demandado, el concepto de violación y la razón por la cual   la Corte es competente para conocer del asunto. Estos tres elementos,   desarrollados en el texto del artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 y por la Corte   en sus decisiones, hacen posible un pronunciamiento de fondo.    

En la sentencia C-1052 de 2001[2], la Corte precisó   las características que debe reunir el concepto de violación formulado por el   demandante. De acuerdo con este fallo, las razones presentadas por el actor   deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y  suficientes.    

La claridad se refiere a la existencia de un hilo conductor en la argumentación que permita al lector   comprender el contenido de la demanda y las justificaciones en las que se basa.    

El requisito de certeza exige al actor formular cargos contra   una proposición jurídica real y existente, y no simplemente contra una deducida   por él sin conexión con el texto de la disposición acusada.    

La especificidad demanda la formulación de por lo menos un   cargo constitucional concreto. Argumentos vagos, indeterminados, indirectos,   abstractos o globales que no se relacionan concreta y directamente con las   disposiciones que se acusan, impiden a la Corte llevar a cabo un juicio de   constitucionalidad.    

La pertinencia se relaciona con la existencia de reproches de   naturaleza constitucional, es decir, fundados en la confrontación del contenido   de una norma superior con el del precepto demandado. Un juicio de   constitucionalidad no puede basarse en argumentos de orden puramente legal o   doctrinario, ni en puntos de vista subjetivos del actor o consideraciones sobre   la conveniencia de las disposiciones demandadas.    

Finalmente, la suficiencia guarda relación, de un lado, con la   exposición de todos los elementos de juicio -argumentativos y probatorios-   necesarios para iniciar un estudio de constitucionalidad; y de otro, con el   alcance persuasivo de la demanda, esto es, el empleo de argumentos que   despierten una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma   impugnada.    

En otras palabras, la falta de formulación de una demanda en debida   forma, es decir, sin cumplir estos requisitos de calidad argumentativa, impide   que esta Corporación pueda confrontar la disposición acusada con el Texto   Superior, ya que la Corte carece de facultad oficiosa de revisión del   ordenamiento jurídico, salvo en los casos expresamente mencionados en la Carta.    

Retomando, lo anterior implica que la acusación debe ser   suficientemente comprensible (clara) y recaer verdaderamente sobre el contenido   de la disposición acusada (cierta). Además, el actor debe mostrar cómo la norma   vulnera la Carta (especificidad), con argumentos que sean de naturaleza   constitucional y no legal, puramente doctrinarios ni referidos a situaciones   esencialmente individuales (pertinencia). Finalmente, la acusación debe no sólo   estar formulada en forma completa sino que debe ser capaz de suscitar una mínima   duda sobre la constitucionalidad de la norma impugnada.    

La jurisprudencia también ha precisado que en   aplicación del principio pro actione, y en consideración del carácter   ciudadano de la acción de inconstitucionalidad –un derecho político, le   corresponde a la Corte indagar en qué consiste la pretensión del accionante para   así evitar en lo posible un fallo inhibitorio. Al respecto la Corte ha dicho:    

“(…) con base en la jurisprudencia constitucional se ha considerado   que “la apreciación del cumplimiento de tales requerimientos ha de hacerse en   aplicación del principio pro actione de tal manera que se garantice la eficacia   de este procedimiento vital dentro del contexto de una democracia participativa   como la que anima la Constitución del 91. Esto quiere decir que el rigor en el   juicio que aplica la Corte al examinar la demanda no puede convertirse en un   método de apreciación tan estricto que haga nugatorio el derecho reconocido al   actor y que la duda habrá de interpretarse a favor del demandante, es decir,   admitiendo la demanda y fallando de fondo.[3]”    

2.2.1.2.                          Examen de la aptitud de los cargos    

Cabe recordar que el demandante presenta   concretamente los siguientes cargos contra el numero “4” del artículo 78 de la   Ley 1437 de 2011. Afirma que vulnera el derecho al acceso a la administración de   justicia consagrado en el artículo 29 y desconoce el principio de prevalencia   del derecho sustancial sobre las formas, contemplado en el artículo 228 de la   Constitución Política, por cuanto: (i) exigirle al recurrente que preste su   nombre y dirección so pena de rechazo, es una consecuencia excesiva, exagerada,   irrazonable y desproporcionada que limita injustificadamente la posibilidad de   personas para acudir a la administración pública, (ii) la exigencia del nombre y   dirección de notificación dentro de un recurso es un mero requisito formal que   se puede subsanar dentro de un proceso judicial, y en ese orden, esta exigencia   es un requisito innecesario como condición para que una persona pueda   controvertir los actos administrativos y (iii) resulta desproporcionada la   sanción de rechazo contemplada en la norma demandada, toda vez que obra como un   obstáculo y no como una necesidad para controvertir un acto administrativo.    

Como ya se mencionó, dos de los intervinientes solicitan a la Corte   declararse inhibida para conocer de fondo los cargos presentados por el actor,   toda vez que no cumplen con los requisitos establecidos en el artículo 2º del   Decreto 2067 de 1991 y por presentarse una “proposición jurídica incompleta”.   Con base en lo anterior, la Sala procederá a despejar los cuestionamientos sobre   la presunta ineptitud de la demanda.    

2.2.1.3.   La Sala considera que los cargos formulados por el accionante cumplen con la carga argumentativa necesaria para   satisfacer las exigencias legales y jurisprudenciales, en relación con (i) la   trasgresión del derecho al debido proceso –artículo 29-, en la medida en que   indica que resulta excesivo el rechazo del recurso por omitirse datos que ya   deben ser conocidos por la administración, y (ii) el desconocimiento del acceso   a la administración de justicia –artículo 228-, en razón a que lo exigido en el   contenido atacado otorga mayor relevancia a una mera formalidad y no al derecho   sustancial, resultando una restricción irrazonable al derecho a acceder a la   administración para que reevalúe su decisión. Conforme a ello, la Sala considera   que sí existen razones claras, ciertas, específicas y suficientes para generar   una duda de constitucionalidad sobre la norma que invoca.    

Por otra parte, el demandante, a pesar de que no   invoca expresamente la integración de la unidad normativa, su análisis hace   referencia al artículo 77 como un complemento del numeral “4” del artículo 78   que él ataca, argumentando conjuntamente los contenidos normativos necesarios   para comprender el cargo de inconstitucionalidad que formula. No obstante, a   continuación la Sala analizará la procedencia de la integración de la unidad   normativa para el caso de la referencia.    

2.2.2.  Examen de la procedencia de la   integración de la unidad normativa    

De ese modo, la Sala considera que no es necesario realizar una   integración de la unidad normativa, dado que basta con una interpretación   sistemática -método de interpretación válido para lograr la   coherencia interna práctica de las normas-, del aparte demandado, para   evaluar su constitucionalidad. Además, debe tenerse en cuenta, que es el mismo   actor, quien en la demanda de inconstitucionalidad formula el concepto de la   violación con base en una lectura armónica y conjunta del contenido de la   expresión “4” del artículo 78 con lo dispuesto en el artículo 77, de manera que   la Sala le corresponde tomar los contenidos normativos que sirvieron de sustento   para formular la inconstitucionalidad del numeral 4 del artículo 78, sin los   cuales no se hallaría sentido a los cargos.    

2.3.          PROBLEMA JURÍDICO    

2.3.1.   El demandante considera que la expresión   “4” del artículo 78 de la Ley 1437 de 2011 desconoce los artículos 29 y 228  de   la Constitución, por las siguientes razones: (i)   exigirle al recurrente que preste su nombre y dirección so pena de rechazo, es   una consecuencia excesiva, exagerada, irrazonable y   desproporcionada que limita injustificadamente la posibilidad de personas para   acudir a la administración pública, (ii) la exigencia del nombre y dirección   de notificación dentro de un recurso es un mero requisito formal que se puede   subsanar dentro de un proceso judicial, y en ese orden, esta exigencia es un requisito   innecesario como condición para que una persona pueda controvertir los actos   administrativos y (iii) resulta   desproporcionada la sanción de rechazo estimada en la norma demandada, cuando de   omite la dirección y el domicilio del recurrente, toda vez que obra como un   obstáculo y no como una necesidad para controvertir un acto administrativo.    

2.3.2.  La demanda es apoyada por la Universidad   Militar Nueva Granada, el Instituto Colombiano de Derecho Procesal y la   Universidad Libre, para quienes el rechazo de un recurso por no tener la   dirección y el domicilio del recurrente, lo consideran inconstitucional. En   resumen, estos intervinientes formulan que (i) la consecuencia   contemplada en el artículo 78 de rechazar un recurso por omitirse la dirección y   el domicilio del interesado, desconoce las etapas y piezas procesales surtidas   en el trámite ante la administración, dentro de las cuales la identificación de   los sujetos involucrados en la actuación ya ha debido surtirse, (ii)   aunado a lo anterior, el requisito exigido es de naturaleza formal, lo que   significa, igual que en otros procedimientos, que puede ser saneado y no   implicar una consecuencia tan gravosa como el rechazo, (iii)  la sanción de rechazo impuesta al recurrente resulta excesiva, desproporcionada   y constituye una barrera legal que desconoce los derechos al acceso a la   administración de justicia y el debido proceso y (iv) la administración   cuenta con herramientas establecidas en la ley para notificar en debida forma al   interesado del acto administrativo que se ataca.    

2.3.3.   Por el contrario, la Universidad Santo   Tomás y la Presidencia del Consejo de Estado, se oponen a los cargos pues   consideran que (i) el legislador cuenta con una amplia libertad de   configuración legislativa, lo que implica que tiene la facultad para definir los   recursos y medios de defensa en cada uno de los procesos según su naturaleza,   (ii) el requisito establecido en el artículo 77 y su consecuencia de ser   rechazado al omitirlo –artículo 78-, tiene sentido en la medida en que pretende   evitar indebidas notificaciones o dilatación en los procesos, (iii)   identificar a la persona que recurre un acto administrativo garantiza la   seguridad jurídica en la relación entre el Estado y el ciudadano, (iv)   exigir la dirección del recurrente no es una carga excesiva, toda vez que   pretende que la información dada sea actualizada y precisa, y así garantizar el   acceso a la administración, como los derechos a la contradicción y a la defensa   de la persona que está cuestionando la manifestación del Estado, (v) el   requisito establecido por el legislador es razonable, en la medida en que hay   trámites que se inician de oficio por la administración y cuyos efectos pueden   involucrar múltiples sujetos, quienes sólo se verán vinculados al trámite al   momento de la interposición del recurso, y finalmente, (vi) lo que   pretende la norma es propender por la efectividad de los derechos al debido   proceso y el acceso a la administración, pues al suministrar el recurrente su   nombre y su dirección, la administración estará en condiciones de cumplir con el   deber de notificarle las decisiones que adopte sobre los recursos presentados, y   aquél podrá atacarlas oportunamente.    

2.3.4.   Por su parte, el Ministerio de Justicia y   del Derecho y la Universidad de Caldas, solicitan a la Corte declararse inhibida   para conocer de fondo los cargos de la demanda, en razón a que (i)  el objeto de la demanda es una proposición jurídica incompleta, toda vez que el   número “4” no es una expresión sino un número que no tiene sentido regulador   propio y (ii) no cumple con los requisitos establecidos en el numeral 3   del artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, en la medida en que los cargos carecen   de especificidad y suficiencia, al omitirse el análisis sistémico con el   artículo 77 el cual está inescindiblemente ligado al contenido de la proposición   que se ataca. Igualmente, advierten que la argumentación formulada por el actor   es imprecisa y abstracta y no tiene la capacidad suficiente para generar una   duda sobre la constitucionalidad de la norma acusada debido a la falta de   integración de la proposición jurídica en su totalidad.    

2.3.5.   Finalmente, el Ministerio Público, solicitó   la exequibilidad condicionada de la disposición atacada. Esta posición también   la comparte la Universidad de Caldas, quien lo propuso de manera subsidiaria a   la inhibición. En síntesis, proponen que la exigencia de indicar dirección y   nombre del recurrente, bajo riesgo de ser rechazado el recurso por su omisión,   es inconstitucional y desproporcionada por ser violatoria del derecho a la   defensa y al acceso a la administración de justicia, en aquellos eventos en los   que está información ya se encuentre en la correspondiente actuación procesal, y   por tanto, la administración tenga conocimiento de ella. Así, consideran que a   pesar de que es una exigencia razonable y no proporcional en algunos casos, la   norma bajo estudio concentra la efectividad del recurso en una mera formalidad,   omitiendo el principio constitucional de la prevalencia del derecho sustancial   sobre el formal.    

Respecto al test de razonabilidad del requisito que exige la norma,   señala el Ministerio Público que no cumple con la idoneidad, en razón a que si   en un caso cierta autoridad ya puso al alcance del administrado el acto   administrativo definitivo en la dirección donde lo logró notificar, no se   advierte que exista ninguna razón que justifique el rechazo del recurso. Del   mismo modo, advierte que la medida no cumple con el requisito de la necesidad,   toda vez que hay formas menos lesivas para lograr el fin normativo que se   pretende. Así, aclara que el numeral “4” del artículo 78 no es ajustado al   derecho al acceso a la administración, pues está obstaculizando la facultad del   ciudadano a un requisito meramente formal, luego de haberlo notificado de un   acto administrativos que lo afecta, sin permitirle contradecirlo u objetarlo por   el solo hecho de omitir una información que la propia administración ya conoce.    

Finalmente afirma que son mayores las desventajas en cabeza del   administrado que las ventajas que puede tener la administración al rechazar un   recurso por la ausencia de meras formalidades que pueden subsanarse   posteriormente.    

2.3.6.   En este contexto, corresponde a la Sala   determinar si rechazar un recurso contra un acto administrativo, por omitirse el   nombre y la dirección del recurrente, contraría los derechos al debido proceso   (artículo 29 CP) y a la administración de justicia (artículo 228 CP).    

Para resolver este problema jurídico, se analizará la   jurisprudencia constitucional sobre el derecho al debido proceso administrativo   y la libertad de configuración del legislador en materia de procedimientos y   recursos, para luego, a la luz de esas consideraciones, examinar la   constitucionalidad del precepto acusado.    

2.4.          EL DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO EN EL   MARCO DE LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL    

El artículo 29 de la   Constitución Política consagra el derecho fundamental al debido proceso, de   conformidad con el cual “toda clase de actuaciones judiciales y   administrativas” deben desarrollarse con respeto de las garantías inherentes   al derecho fundamental del debido proceso. De conformidad con el texto constitucional,   el debido proceso tiene un ámbito de aplicación que se extiende también a todas   las actuaciones, procedimientos y procesos administrativos que aparejen   consecuencias para los administrados.    

Esta garantía se ve reforzada   por lo dispuesto en los instrumentos internacionales relativos a la protección   de los derechos humanos ratificados por Colombia y que hacen parte del bloque de   constitucionalidad. En el ámbito del sistema universal de derechos humanos, la   Declaración Universal consagra en sus artículos 10 y 11 el derecho al debido   proceso, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos lo contempla en   sus artículos 14 y 15; y en el ámbito del sistema regional de protección, la   Declaración Americana de los Derechos y los Deberes del Hombre lo reconoce en   los artículos XVIII y XXVI y la Convención Americana sobre Derechos Humanos en   el artículo 8 (garantías judiciales) que se complementa, bajo la interpretación   de la Corte Interamericana, junto con el artículo 25 (protección judicial).    

En ese orden, la   jurisprudencia del tribunal interamericano ha sostenido que las garantías   establecidas en el artículo 8 (el derecho a ser oído por un juez competente,   independiente e imparcial, el derecho a un plazo razonable, el derecho a la   defensa, el derecho a conocer las razones suficientes sobre una decisión, el   derecho a la presunción de inocencia, el derecho a ser asistido por un traductor   o intérprete y a recibir comunicación previa y detallada de la acusación, el   derecho a recibir asistencia consular, el derecho a recurrir la decisión ante un   juez o instancia superior, entre otras) deben ser igualmente observadas en   procedimientos de carácter administrativo. Al respecto, desde el caso Baena   Ricardo contra Panamá (2001) la Corte IDH estableció que el derecho a las   garantías judiciales se refiere “al conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales a efectos de que las personas estén   en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del   Estado, adoptado por cualquier autoridad pública, sea administrativa,   legislativa o judicial, que pueda afectarlos”. De ese modo, el artículo 8 de la   CADH contiene el elenco de garantías mínimas del debido proceso legal aplicable   en cualquier orden y ámbito[4].    

Por su parte, la Corte Constitucional en sentencias de revisión de   acciones de tutela[5]  como de control abstracto de constitucional[6]  ha establecido de forma constante el contenido y alcance del derecho consagrado   en el artículo 29 Superior. Desde sus primeros pronunciamientos este Tribunal   Constitucional[7]  consideró que es “debido” todo proceso que satisface los requerimientos,   condiciones y exigencias necesarias para garantizar la efectividad del derecho   material. Conforme a ello, afirmó que es un pilar esencial del Estado de Derecho   y un derecho fundamental de aplicación inmediata vinculante para todas las   autoridades tanto judiciales como administrativas, en la medida en que tiene   como fin proteger a las personas de arbitrariedades amparadas en el ejercicio   del poder.    

Esta   Corporación ha destacado, las siguientes exigencias que deben cumplirse en   cualquier tipo de juicio como garantías mínimas que deben ser observadas por las   autoridades[8]:   el acceso libre y en igualdad de condiciones a la justicia, con el fin de   obtener pronta resolución judicial; el acceso al “juez natural” como   funcionario que ejerce la jurisdicción en determinado proceso, de conformidad   con la ley; la posibilidad de ejercicio del derecho de defensa con aplicación de   todos los elementos legítimos para ser oído dentro del proceso; los procesos   deben desenvolverse dentro de plazos razonables y sin dilaciones injustificadas;   el juez debe ser imparcial, autónomo e independiente, de tal forma que debe   ejercer su labor sin intromisiones de los demás poderes públicos, con fundamento   en los hechos y de conformidad con el ordenamiento jurídico; y la posibilidad de   atacar a través de recursos adecuados y efectivos las decisiones que afectan   derechos[9].    

De la misma forma la Corte ha precisado que las garantías del   artículo 29 Superior se extienden a toda clase de procedimientos ante el Estado   y no solo son aplicables a los procesos judiciales. Específicamente, ha señalado   que las actuaciones que ejerce la administración con las personas deben observar   etapas procesales que cumplan con las mínimas condiciones de contradicción,   defensa y respeto por la dignidad humana del individuo. En ese sentido se   estableció en la sentencia C-1189 de 2005[10]:    

 “El debido proceso tiene un ámbito de aplicación que se   extiende a todos los tipos de juicios y procedimientos que conlleven   consecuencias para los administrados, de manera que a éstos se les debe   garantizar la totalidad de elementos inherentes a este derecho fundamental. De   otra parte, y específicamente en lo que hace relación con los procedimientos   administrativos, es necesario precisar que el derecho con que cuentan los   ciudadanos, relativo a la posibilidad de controvertir las decisiones que se   tomen en dicho ámbito es consubstancial al debido proceso. Si bien ambas son   garantías que se derivan del principio de legalidad, son dos caras de la misma   moneda, esto es, mientras que el derecho a cuestionar la validez de las   decisiones funge como garantía posterior, las garantías propias del derecho   fundamental al debido proceso, tales como (i) el acceso libre y en igualdad de   condiciones a la justicia; (ii) el acceso al juez natural; (iii) la posibilidad   de ejercicio del derecho de defensa (con los elementos para ser oído dentro del   proceso); (iv) la razonabilidad de los plazos para el desarrollo de los   procesos; y, (v) la imparcialidad, autonomía e independencia de los jueces y   autoridades, son elementos que deben ser garantizados durante el desarrollo de   todo el procedimiento, y apuntan, principalmente, a brindar garantías mínimas   previas. En efecto, los elementos del debido proceso arriba enumerados buscan   garantizar el equilibrio entre las partes, previa la expedición de una decisión   administrativa. Por el contrario, el derecho a cuestionar la validez de la   misma, hace parte de las garantías posteriores a la expedición de la decisión   por parte de la autoridad administrativa, en tanto cuestiona su validez   jurídica”[11]    

Puede verse cómo todas las manifestaciones del ejercicio de la función pública   administrativa se encuentran cobijadas por el debido proceso, tales como (i) la   formación y ejecución de actos administrativos; (ii) las peticiones presentadas   por los particulares; y (iii) los procesos que se adelanten contra la   administración por los ciudadanos en ejercicio legítimo de su derecho de   defensa. No obstante lo anterior, la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que el debido proceso   administrativo implica “una serie de valores y principios que van más allá de   las garantías estrictamente derivadas del artículo 29 de la Carta (debido   proceso legal), entre los cuales se destacan el principio de buena fe, el de   confianza legítima y el de “respeto del acto propio”[12].  En efecto, ha considerado que del derecho al debido proceso administrativo se   derivan consecuencias relevantes para los asociados como (i) conocer las actuaciones de la administración; (ii) pedir   y controvertir las pruebas; (iii) ejercer con plenitud su derecho de defensa;   (iv) impugnar los actos administrativos, y (v) gozar de las demás garantías   establecidas en su beneficio[13].    

De manera que, se ha precisado que el debido proceso administrativo   debe observarse en todas y cada una de las etapas que se surten ante la   administración, tanto las previas como las posteriores a la comunicación del   acto administrativo. Así lo explicó la Corte:    

“34.- De otra parte, y específicamente en lo que hace relación con los   procedimientos administrativos, es  necesario precisar que el derecho con   que cuentan los ciudadanos, relativo a la posibilidad de controvertir las   decisiones que se tomen en dicho ámbito es consubstancial al debido proceso. Si   bien ambas son garantías que se derivan del principio de legalidad, son dos   caras de la misma moneda, esto es, mientras que el derecho a cuestionar la   validez de las decisiones funge como garantía posterior, las garantías propias   del derecho fundamental al debido proceso, tales como (i) el acceso libre y en   igualdad de condiciones a la justicia; (ii) el acceso al juez natural; (iii) la   posibilidad de ejercicio del derecho de defensa (con los elementos para ser oído   dentro del proceso); (iv) la razonabilidad de los plazos para el desarrollo de   los procesos; y, (v) la imparcialidad, autonomía e independencia de los jueces y   autoridades, son elementos que deben ser garantizados durante el desarrollo   de todo el procedimiento, y apuntan, principalmente, a brindar garantías mínimas   previas. En efecto, los elementos del debido proceso arriba enumerados   buscan garantizar el equilibrio entre las partes, previa la expedición de una   decisión administrativa. Por el contrario, el derecho a cuestionar la validez de   la misma, hace parte de las garantías posteriores a la expedición de la decisión   por parte de la autoridad administrativa, en tanto cuestiona su validez   jurídica.    

De   esta manera, la posibilidad de control de un acto administrativo, mediante los   recursos de la vía gubernativa y la Jurisdicción de lo Contencioso   Administrativo, parte del presupuesto de que al interesado se le ha permitido   ejercer su derecho de defensa, al otorgársele la oportunidad de ser oído,   aportar pruebas y controvertir las que le resulten adversas. Así pues, la   posibilidad de recurrir y/o apelar e incluso de acudir a la jurisdicción, no   puede confundirse con las garantías inherentes al debido proceso y al derecho de   defensa, sino que dichas oportunidades cumplen, en estos casos, una función de   verificación de validez de lo que fundamentó una decisión administrativa.”[14] (Énfasis de la Sala)    

Así pues, con los parámetros sostenidos y reiterados de la jurisprudencia de   esta Corporación sobre el derecho al debido proceso administrativo, la Sala   concluye que (a) es un derecho fundamental de rango constitucional, (b) implica   todas las garantías mínimas del debido proceso concebido en el artículo 29 de la   Constitución, (c) es aplicable para toda actuación administrativa incluyéndose   todas las etapas, es decir, desde la expedición y comunicación del acto   administrativo, hasta su impugnación y demás situaciones que conlleve el   adelantamiento del proceso administrativo respectivo y (d) debe observar no sólo   los principios del debido proceso sino aquellos que guían la función pública,   como lo son los de eficacia, igualdad, moralidad, economía, celeridad, imparcialidad y   publicidad[15].    

2.5.          LA LIBERTAD DE CONFIGURACIÓN DEL LEGISLADOR EN MATERIA DE   ESTABLECIMIENTO DE PROCEDIMIENTOS    

2.5.2. Sin embargo, esta potestad no es absoluta, pues se encuentra limitada   por las garantías constitucionales y debe ejercerse de acuerdo con la naturaleza   de la acción o recurso respectivo[21],   y los principios de proporcionalidad y razonabilidad, a fin de asegurar el   ejercicio pleno de los derechos de acceso a la administración de justicia y   debido proceso, entre otros. Específicamente, ha dicho la jurisprudencia que el   legislador debe garantizar, en todos los procesos judiciales y administrativos,   las garantías constitucionales. En este sentido ha expresado:    

“El legislador dispone de un amplio margen de discrecionalidad para regular los   procesos judiciales, esto es para determinar el procedimiento, las actuaciones,   acciones y demás aspectos que se originen en el derecho sustancial[22].   Todo ello dentro de los límites que fije la Constitución (art. 4º).    

Estos límites están representados por la prevalencia y el respeto de los valores   y fundamentos de la organización político institucional, tales como la dignidad   humana, la solidaridad, la prevalencia del interés general, la justicia, la   igualdad y el orden justo (Preámbulo art. 1º de la Constitución); en la primacía   de derechos fundamentales de la persona, entre ellos la igualdad, el debido   proceso, la defensa y el acceso a la administración de justicia (CP arts. 5, 13,   29 y 229) o el postulado de la buena fe de las actuaciones de los particulares   (CP art. 83).    

En   atención a referentes Superiores como los señalados, la Corte tiene establecido   que la legitimidad de las normas procesales y el desarrollo del derecho al   debido proceso están dados por su proporcionalidad y razonabilidad frente al fin   para el cual fueron concebidas. Por ende, “la violación del debido proceso   ocurriría no sólo bajo el presupuesto de la omisión de la respectiva regla   procesal o de la ineficacia de la misma para alcanzar el propósito para el cual   fue diseñada, sino especialmente en el evento de que ésta aparezca excesiva y   desproporcionada frente al resultado que se pretende obtener con su utilización”[23].    

Así,   a pesar de que la jurisprudencia ha admitido un amplio margen de libertad   legislativa en el establecimiento del régimen procesal, también ha señalado que   tal potestad debe responder a los principios de razonabilidad y   proporcionalidad, pero además debe garantizarse plenamente las garantías   procesales y la realización del derecho material que pretende hacerse efectivo.    

2.5.3. De la misma manera, la Corte ha considerado que también la libertad   de configuración del Congreso “(…) puede limitarse cuando éste, en su   actividad legislativa, impide el desarrollo y desempeño cabales de una entidad   de rango constitucional, a través de las limitaciones que le impone o de   omisiones en su regulación. Pero, obviamente, esta causal solamente puede operar   en casos excepcionales, cuando se trata de aspectos relacionados íntimamente con   la tarea que le ha fijado la Carta a la institución. Si se aceptara lo contrario   se estaría desvirtuando el principio de la libertad de configuración política   del legislador.”[24]    

Lo anterior por cuanto si bien es cierto que el legislador cuenta con   atribuciones para establecer los recursos ordinarios y extraordinarios que   proceden contra las decisiones judiciales, ello no implica que pueda modificar   las características esenciales de cada uno de ellos, por tanto, no podría   modificar un recurso extraordinario haciéndole menos eficaz conforme a los fines   que se le atribuyen. Como se indicó en la Sentencia T-323 de 1999[25],   no se ajustan a la Constitución las disposiciones procesales “(…) que anulan   u obstaculizan irrazonablemente el ejercicio del derecho de acción”.    

Ahora bien, los recursos que contemple la ley para atacar las   decisiones judiciales o administrativas que el ciudadano considere no favorables   no pueden anular el derecho al acceso a la administración de justicia y su   efectividad, así lo expuso la Corte en la sentencia C-227 de 2009[26]:    

“Para destacar la dimensión material del derecho de acceso a la   justicia, la Corte ha puntualizado, que el acceso a la justicia, no puede ser   meramente nominal, o simplemente enunciativo, sino que resulta imperativa su   efectividad, a fin de asegurar una protección auténtica y real de las garantías   y derechos objeto del debate procesal. Por lo tanto, y de conformidad con el   principio de efectividad que se predica de todos los derechos fundamentales, es   necesario que el acceso y el procedimiento que lo desarrolla, sea igualmente   interpretado a la luz del ordenamiento superior, “en el sentido que resulte más   favorable al logro y realización del derecho sustancial, consultando en todo   caso el verdadero espíritu y finalidad de la ley.[27]    

Ha enfatizado así mismo  que, acorde con la Constitución,    las particularidades de los procesos deben estar  dirigidas a asegurar la   prevalencia del derecho sustancial, el principio de eficacia de los derechos y   la protección judicial efectiva. De allí, que sean entendidas como   constitucionales justamente, las normas procesales que tienen “como propósito   garantizar la efectividad de los derechos” y su eficacia material,  y que   además propendan por la optimización de los medios de defensa de las personas”    

En el mismo orden, la Corte ha señalado que el derecho   al acceso a la administración de justicia no es ilimitado y absoluto, pues la   ley contempla ciertas restricciones legítimas en cuanto a las condiciones de   modo, tiempo y lugar para impulsar las actuaciones judiciales o administrativas[28].   En efecto, en la sentencia C-662 de 2004[29], esta Corporación citó a título   de ejemplo, algunos de los límites que el legislador ha impuesto al acceso a la   administración de justicia, como son los “límites temporales dentro de los cuales debe hacerse uso de las   acciones judiciales, o los requisitos de procedibilidad para poner en movimiento   el aparato judicial, – como exigir el agotamiento previo de la vía gubernativa   -, o condiciones al acceso a la justicia, como la intervención mediante abogado   o a la observancia de determinados requisitos de técnica jurídica”.    

2.5.4. Frente al establecimiento de las condiciones para acceder a un   determinado recurso o instancia, la Corporación ha reconocido un amplio margen   de libertad del legislador.[30]  Sin embargo ha establecido igualmente ciertos parámetros que deben ser   observados para que las condiciones contempladas en la ley no desconozcan   principios y garantías constitucionales. En efecto, en la sentencia C-742 de   1999[31]  la Sala Plena de la Corte Constitucional afirmó que a través de los recursos   dispuestos en la ley se pretende asegurar el derecho a la defensa de los   administrados ante actuaciones y decisiones de la misma administración[32], y en esa medida, ante   el conflicto que se presenta entre los principios de celeridad y eficacia de los   procesos, el legislador debe evaluar un equilibrio en observancia del derecho a   la defensa y contradicción[33].    

Del   mismo modo, la Corte ha resaltado la importancia –a través de los recursos-  del   agotamiento de la vía gubernativa una vez la administración ha emitido un acto   administrativo que cambia la situación jurídica de una persona, y por ende,   tiene el derecho a controvertir aquella decisión:    

“La vía gubernativa entonces, es un tipo de mecanismo de control que la misma   administración utiliza para dirimir al interior de la misma las controversias   que puedan surgir. El legislador ha querido que aquellos sujetos afectados por   las decisiones administrativas, pueden acudir ante la misma administración para   que la misma administración se pronuncie respecto a sus pretensiones con el fin   de que sea aclarado, modificado o revocado. Este es un principio acorde con los   postulados democráticos y de Estado de Derecho en tanto, se esta en presencia de   una defensa de intereses colectivos y además se trata de por supuesto, de darle   oportunidad en un acto de responsabilidad, a la administración pública para que   en su tarea de realización de las finalidades estatales, se pronuncie sobre sus   propios actos. Este trámite se lleva a cabo a través de un procedimiento   determinado por la ley. Se trata de un procedimiento (etapas, pasos, decisiones)   en tanto a través de él debe respetarse el debido proceso, y el derecho a la   defensa en conjunción con el principio de legalidad. Esto es, para todos los   efectos la administración habla a través de sus actos administrativos mediante   los cuales decide”[34]    

Por   otra parte, en la sentencia C-183 de 2007[35],   dentro de la cual la Corte analizó el cargo del demandante que consideraba que   la perención es una figura procesal que vulnera el derecho al acceso a la   justicia y desconoce el principio de la prevalencia de lo sustancial sobre lo   formal. Esta Corporación se refirió a las cargas procesales de las partes y   advirtió que el ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en la Carta,    – como el acceso a la administración de justicia-, suponen el cumplimiento de   responsabilidades,  que pueden consolidarse tanto en el ámbito procesal   como en el sustancial. Así, la omisión, negligencia o descuido respecto de las   cargas procesales, conlleva a serios riesgos procesales, que pueden implicar   consecuencias legales adversas, sin que ello implique una carga desproporcionada   en contra del demandante, que sólo es consecuencia de su propia conducta. Con   base en ello, la Corte concluyó que la perención no es una consecuencia   desproporcionada pues tiene como finalidad lograr la celeridad, impulso y   eficacia de los procesos ante la administración. Debe resaltarse que en esta   providencia, la Corte analiza la finalidad, la necesidad y la proporcionalidad   de la figura de la perención para derivar la constitucionalidad de esta   restricción del derecho al acceso a la justicia.    

Finalmente, vale la pena mencionar la sentencia C-372 de   2011[36]  relacionada con la cuantía para la procedencia del recurso de casación en   materia laboral, que contempló la reforma de la Ley 1395 de 2010 (la cual   reiteró parámetros esbozados en la sentencia C-596 de 2000[37]). El demandante   señalaba que esta medida desconocía el derecho a la igualdad en razón a que   algunos trabajadores no podrían acceder a ella. En dicha oportunidad, la   Corporación reiteró la libertad de configuración del legislador en materia de   determinación de cuantías para acceder a la casación por tratarse de un recurso   extraordinario que no procede contra todas las sentencias. En ese sentido   consideró que bien podía la ley establecer restricciones para su procedencia,   sin que por ello desconociera la igualdad ni el derecho a acceder a la justicia   (CP art. 13 y 229). Sobre el particular sostuvo que un aumento drástico en la   cuantía para el acceso al recurso de casación desconoce el principio de   progresividad en materia de mecanismos judiciales para hacer efectivo el   derecho. De esa forma, la cuantía fue en esa ocasión, un requisito para acceder   al recurso de casación, y por ende, una limitación al ejercicio del derecho al   acceso a la justicia, que resultó desproporcionado teniéndose en cuenta los   ingresos de la mayoría de trabajadores nacionales    

2.5.5.   En conclusión, la Sala observa que la   jurisprudencia ha dado un amplio margen de configuración al legislador para   legislar acerca de los procedimientos, etapas, recursos y trámites que deben   observarse en los procesos de los diferentes ámbitos ante las autoridades   estatales. No obstante, el legislador debe obrar conforme a los principios de   razonabilidad y proporcionalidad en la definición de las formas y que permita la   realización material de los derechos y del principio de la primacía del derecho   sustancial sobre las formas. Así pues, a pesar de que el derecho al acceso a la   administración de justicia no es un derecho absoluto e ilimitado, sus límites   legales deben observar los principios constitucionales para evitar hacer   ilusorios los recursos.    

2.6.          EXAMEN DE CONSTITUCIONALIDAD DE LA   EXPRESIÓN “4” DEL ARTÍCULO 78 DE LA LEY 1437 DE 2011    

2.6.1.  En esta oportunidad, la Sala le corresponde   examinar la constitucionalidad de la consecuencia jurídica que establece la ley   –el rechazo del recurso-  por la omisión del recurrente de indicar su nombre,   dirección o correo electrónico donde desea ser notificado. Específicamente, se   debe determinar si rechazar un recurso contra un acto administrativo, por   omitirse el nombre y la dirección del recurrente, contraría los derechos al   debido proceso (artículo 29 CP) y a la administración de justicia (artículo 228   CP).    

Como ya se explicó, pese a que el actor sólo demandó el número “4”   del artículo 78 sobre las causales de rechazo de los recursos contra los actos   de la administración, la Sala Plena considera procedente realizar una   interpretación sistemática –como lo propone el demandante-, de la disposición   demandada con el artículo 77, pues la propia norma exige una remisión al   artículo anterior para comprender el contenido del número “4” del artículo 78.   De modo que, para evaluar la inconstitucionalidad del aparte atacado es   necesario realizar una interpretación sistemática con la causal prescrita en el   numeral cuarto referente a los requisitos para presentar recursos ante la   administración.      

2.6.2.  Así pues, debe adelantarse que a la luz de   las consideraciones previamente expuestas, teniendo en cuenta los cargos   formulados y las intervenciones allegadas dentro del proceso, la Sala concluye   que la exigencia de incluir dentro del recurso presentado el nombre, dirección o   correo electrónico del recurrente, es razonable. Sin embargo la consecuencia que   se deriva por su omisión –el rechazo del recurso-, resulta desproporcionada en   los casos en los que la administración ha tenido previamente conocimiento de los   datos del recurrente. Lo anterior se sustenta en el siguiente análisis.    

2.6.2.1.                  Cabe recordar que el acceso a la   administración de justicia es un derecho fundamental que se materializa a través   del establecimiento legal de recursos adecuados y efectivos que garanticen al   ciudadano acercarse a las autoridades para solucionar una controversia, o bien,   poder atacar una decisión judicial o actuación administrativa que le resulta   desfavorable. Del mismo modo, de la efectividad de los recursos que se ejerciten   depende igualmente el derecho al debido proceso, y en ese orden, las   herramientas que disponga el ordenamiento jurídico para acceder a la justicia no   pueden ser meramente formales sino que deben ser realmente efectivas. En   palabras de esta Corporación:      

“[el] acceso a la justicia bajo los supuestos   predichos, no puede ser por  lo tanto meramente nominal, – es decir   simplemente enunciativo -, sino que resulta imperativa su efectividad, a fin de   garantizar una protección auténtica y real de las garantías y derechos objeto   del debate procesal. Por lo tanto, y de conformidad con el   principio de efectividad que se predica de todos los derechos fundamentales, es   necesario que el acceso y el procedimiento que lo desarrolla, sea igualmente   interpretado a la luz del ordenamiento superior, “en el sentido que resulte más   favorable al logro y realización del derecho sustancial, consultando en todo   caso el verdadero espíritu y finalidad de la ley.[38]”[39]    

De la misma forma, al igual que todos los derechos fundamentales,   el derecho al acceso a la administración de justicia no es absoluto e ilimitado,   y por tanto, el legislador, bajo su órbita de libertad de configuración legal,   puede establecer ciertas cargas o límites a los ciudadanos[40]. El   fundamento de las cargas que se les exigen a las partes involucradas en un   proceso es el deber constitucional de colaboración con los órganos   jurisdiccionales (art. 95-7 de la C.P.). De allí que sea razonable que se   impongan a las partes, incluso en el acceso a la administración de justicia o   durante el trámite del proceso, con el fin de darle viabilidad a la gestión   jurisdiccional y asegurar la efectividad y eficiencia de la actividad procesal.   Esas cargas son generalmente dispositivas, es decir, facultan a las partes para   realizar libremente una actuación procesal, so pena de tener consecuencias   desfavorables en caso de su omisión. No obstante lo anterior, “ello   no significa que toda carga por el solo hecho de ser pertinente para un proceso,   se encuentre acorde con la Constitución, puesto que si resulta ser   desproporcionada, irrazonable o injusta, vulnera igualmente la Carta y amerita   la intervención de esta Corporación. En estos casos, como ocurre con las normas   procesales en general, será pertinente determinar si sus fines son   constitucionales y si la carga resulta ser razonable y proporcional respecto a   los derechos consagrados en la norma superior”[41].     

De manera que, es necesario afirmar que como se trata de una exigencia procesal contemplada en   la ley que limita o restringe el ejercicio del derecho al acceso a la justicia y   al debido proceso administrativo, sobre el cual hay una amplia facultad   constitucional del legislador para ejercer su potestad de configuración   legislativa, la Corte revisará los fines que se pretenden con ella, el medio   escogido por el legislador para el efecto y si éste es idóneo o no para alcanzar   los fines buscados por la norma. Además como se alega que la incidencia sobre   los derechos es desproporcionada, la Corte estudiará ese argumento.    

Sin perjuicio de lo anterior, los antecedentes de la Ley 1437 de   2011 plasman algunas precisiones sobre la importancia de los recursos en las   actuaciones ante la administración. En efecto, el legislador manifestó que “para   la administración, la posibilidad de atender y de resolver de manera completa y   eficiente los recursos que interpongan los ciudadanos para reclamar ante   cualquier decisión o cualquier actuación de la administración y en ese sentido   uno de los ejes, también, de esta primera parte, es la de revitalizar los   recursos ante la administración, de manera que allí se produzca un verdadero   debate y que estén allí todos los elementos y no sea simplemente esa   presentación de los recursos una mera etapa para acudir necesariamente al juez,   que se piense de manera completa el acudir a la administración para que haya una   respuesta completa por parte de la administración”[43].    

Del mismo modo, se reitera en el Informe de Ponencia para segundo   debate al Proyecto de Ley No. 315 de 2010 en Cámara de Representantes,   refiriéndose a los recursos en la vía gubernativa, se afirmó que el Código tiene   la filosofía de que se tramiten de manera efectiva los recursos ante la   administración con el fin de que ésta tenga la oportunidad de corregir o   enmendar su propio acto antes de que se acuda a los jueces. Con estas   afirmaciones la Sala nota que el legislador tiene una clara intención de darle   una verdadera relevancia a la relación entre la administración y el administrado   y en garantizar que en estas actuaciones se observe una interacción en la que   prevalezca el debido proceso y la contradicción con todas sus garantías[44].    

2.6.2.3.                  Con base en lo anterior, el legislador bajo   su libertad de configuración, estableció una serie de requisitos que deben ser   tenidos en cuenta para presentar debidamente los recursos contra cualquier acto   administrativo (artículo 77), y de la misma forma, otorgó a la autoridad   administrativa competente a rechazar aquellos recursos que no cumplan con tres   de estas condiciones, entre las que se encuentra la falta de nombre y domicilio   del recurrente (artículo 78).      

Al respecto, la Sala encuentra que la exigencia formal de presentar   el recurso con el nombre y la dirección o correo electrónico del recurrente es   una carga procesal que es razonable en la medida que pretende garantizar la   notificación célere y efectiva del interesado. En efecto, a pesar de ser una   formalidad de la presentación del recurso, es un carga lógica de quien presenta   el recurso identificarse adecuadamente, pues es su interés conocer la   reevaluación de la administración sobre el acto administrativo recurrido. La   jurisprudencia ha sido clara en señalar que    

“(…) las   cargas procesales son aquellas situaciones instituidas por la ley que comportan   o demandan una conducta de realización facultativa, normalmente establecida en   interés del propio sujeto y cuya omisión trae aparejadas para él consecuencias   desfavorables, como la preclusión de una oportunidad o un derecho procesal e   inclusive hasta la pérdida del derecho sustancial debatido en el proceso.  Como se ve, las cargas procesales se caracterizan porque el sujeto a quien se   las impone la ley conserva la facultad de cumplirlas o no, sin que el Juez o   persona alguna pueda compelerlo coercitivamente a ello, todo lo contrario de lo   que sucede con las obligaciones; (…)” (Subrayas fuera del texto).    

De ese modo, entre las cargas   procesales que el legislador ha diseñado, se encuentran por ejemplo, aquellas   relacionadas con el impulso del proceso en ciertas etapas, o la de vigilar el   trámite procesal con el propósito de colaborar con la administración de justicia,   o la de cubrir las expensas o gastos procesales una vez se ha iniciado un   trámite, como ocurre con el pago de las notificaciones que exige  la ley, o   con el cumplimiento de los requisitos legales en la presentación de la demanda,   los recursos u otras actuaciones dentro de los procedimientos[45].  Estos requisitos son importantes para cumplir los   procedimientos establecidos por el legislador, y así ha sido reconocido por la   misma jurisprudencia:    

“[L]a observancia de las   formas propias de cada juicio supone también el desarrollo de los principios de   economía, oportunidad, lealtad, imparcialidad y celeridad procesales, en aras de   asegurar  la igualdad de las personas. (…)  Obviar tales formas en   las actuaciones judiciales o administrativas preestablecidas, impide alegar el desconocimiento del derecho sustancial reclamado,   ya que se estaría sustentando la frustración del interés perseguido en la propia   culpa o negligencia.”[46]      

2.6.2.4.              Sin embargo, es claro que el legislador,   debe observar que las cargas que se imponen no sean desproporcionales y vuelvan   nugatorio el acceso a la administración y a la justicia. Con base en ello, cabe   resaltar que el requisito del  nombre y el domicilio del recurrente es una   exigencia, que a pesar de ser formal, está debidamente fundamentada y resulta   ser razonable, pues en casos en los que no se presenta el recurso debidamente,   omitiéndose el nombre y la dirección o el correo electrónico, la autoridad   administrativa no tiene cómo notificar, pues no conoce el titular de la   actuación, y exige por tanto, mayores actividades procesales que generan un   desgaste mayor.    

Precisamente en este punto, la Sala recuerda lo manifestado por la   Presidencia del Consejo de Estado en la intervención de la demanda que se   estudia, en la cual expresó que hay actuaciones frente a la administración que   permiten recurrir actos por terceros que pueden resultar afectados con la   decisión y cuyos datos la administración desconoce. Para explicarlo, el   interviniente recuerda que hay casos en los que la administración adelanta   directamente o de oficio una actuación administrativa y “que es con la decisión   que ésta adopta que los sujetos afectados se vinculan al trámite   administrativo”. Sustenta esta afirmación en situaciones de (i) expropiación   administrativa, (ii) aprehensión de mercancías, (iii) actos de retiro del   servicio por discrecionalidad y (iv) el cobro de servicios públicos.    

Además añadió que existen hipótesis en las que el requisito   adquiere una importancia incuestionable: (a) aquellos procesos en los que los   recurrentes pueden ser un número plural de sujetos que pueden actuar de manera   alternativa, como ocurre en los casos contemplados en el Código Electoral y (b)   en las situaciones en las que los terceros indeterminados tiene el derecho a   intervenir en las actuaciones administrativas de contenido particular y   concreto, cuando puedan resultar afectados o perjudicados con las decisiones que   éstas llegaren a adoptarse.    

2.6.2.5.                  No obstante lo anterior, no se puede   ignorar que hay casos en los que la administración, desde que actúa de oficio y   emite un acto administrativo particular y concreto, del que sabe claramente su   destinatario, ya ha tenido conocimiento del nombre y domicilio de aquél para su   debida notificación, y por tanto, resulta desproporcionado que por una omisión   formal del recurrente, se le rechace de plano el recurso. En estas hipótesis, la   Sala encuentra que el rechazo sí es una consecuencia desproporcionada que en   nada atiende a los principios de celeridad, economía procesal y eficiencia de   los trámites ante la administración, y que además, como se hizo evidente líneas   arriba, tampoco respeta la oportunidad de la propia administración de reevaluar   sus propios actos antes de ir a la vía jurisdiccional. En esa medida, la   jurisprudencia constitucional considera que la competencia normativa del   legislador resulta acorde con la Constitución, siempre y cuando, obre conforme a   los principios de razonabilidad y proporcionalidad en la definición de las   formas y que permita la realización material de los derechos y del principio de   la primacía del derecho sustancial sobre las formas. En efecto, los requisitos   de actuación y particularidades que exija cada proceso deben estar dirigidas a   asegurar la prevalencia del derecho sustancial, el principio de la eficacia de   los derechos y la protección judicial efectiva. En palabras de la propia Corte,   “[d]e allí, que sean   entendidas como constitucionales justamente, las normas procesales que tienen   “como propósito garantizar la efectividad de los derechos” y su eficacia   material, y que además propenden por la optimización de los medios de defensa de   las personas”[47].    

Así pues, la Sala evidencia, al igual que lo hizo la Vista Fiscal,   que en los asuntos en los que el nombre y la dirección ya esté en la   correspondiente actuación procesal, y por tanto, la administración tiene   conocimiento de esta información, la consecuencia del rechazo por su omisión es   violatoria del derecho a la defensa y al acceso a la administración de justicia,   en razón a que le impide al administrado el ejercicio a ejercer su defensa por   una razón meramente formal y cuyo conocimiento ya está en poder de la propia   administración, resultando entonces, desconocido el principio de la prevalencia   del derecho sustancial sobre el formal establecido en el artículo 228   constitucional.    

2.6.3.   Conclusión y decisión a adoptar    

2.6.3.1.    En resumen, la Sala concluye que el   requisito establecido en la ley, en cuanto a presentar el recurso con el nombre   y domicilio, es razonable y proporcional, pues responde inicialmente a una carga   procesal que, bajo la óptica de la libre configuración legislativa, resulta   necesaria. Aunado a esta premisa, la Sala considera que el rechazo del recurso   por omitirse la identificación del recurrente es una consecuencia proporcional,   que por demás, puede ser reconsiderada a través del recurso de queja. No   obstante, en los casos en los que la administración ya ha tenido conocimiento de   la persona involucrada en el acto administrativo recurrido, y ésta omite su   identificación, la administración no podrá denegar de plano el recurso, dado que   en estas situaciones el rechazo es un resultado irrazonable.      

3.       DECISIÓN    

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la   República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato   de la Constitución,    

RESUELVE    

Declarar   EXEQUIBLE  la expresión demandada del artículo 78 de la Ley   1437 de 2011, en el entendido que, en los casos en los que la administración   haya conocido previamente el nombre y la dirección del recurrente, no podrá   rechazar el recurso.    

Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese, cúmplase y archívese   el expediente.    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

Presidenta    

        

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO                    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ   

Magistrada    

Ausente con permiso                    

Magistrado   

                     

    

                     

    

                     

    

                     

    

Magistrado                    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Magistrada   

                     

    

                     

    

     JORGE IVÁN PALACIO           PALACIO    

Magistrada                    

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Magistrado   

                     

    

                     

    

  MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ(e)    

Magistrada    

                     

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Magistrado    

    

                     

    

                     

    

                     

       

Secretario General    

[1] “Artículo 2º. Las demandas en las acciones públicas de   inconstitucionalidad se presentarán por escrito, en duplicado, y contendrán: 1.   El señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, su transcripción   literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicación oficial de las   mismas; 2. El señalamiento de las normas constitucionales que se consideren   infringidas; 3. Los razones por las cuales dichos textos se estiman violados; 4.   Cuando fuera el caso, el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución   para la expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y 5. La   razón por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda.”    

[2] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.    

[3] Sentencia C-1052 de 2001 M.P. Manuel José Cepeda   Espinosa    

[4] Ver al respecto, Corte IDH. Casos Baena   Ricardo y otros contra Panamá (2001), Familia Pacheco Tineo contra Bolivia   (2013) y Personas Dominicanas y Haitianas Expulsadas contra República Dominicana   (2014).    

[5] Ver entre otras las sentencias T-442 de 1992 M.P. Simón Rodríguez   Rodríguez, T-386 de 1998 M.P. Carlos Gaviria Díaz, T-1013 de 1999 M.P. Alfredo   Beltrán Sierra, T-1739 de 2000 M.P. Cristina Pardo Schlesinger,  T-009 de 2000 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz T-982 de 2004   M.P. Rodrigo Escobar Gil, T-500 de 2011 M.P. Luis Ernesto Vargas, T-171 de 2014   M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chljub.    

[6] Ver entre otras las sentencias C-640 de 2002 M.P. Marco Gerardo   Monroy Cabra, C-1189 de 2005 M.P: Humberto Antonio Sierra Porto, C-085 de 2014   M.P. Alberto Rojas Ríos.    

[7] Ver sentencia T-001 de 1993 M.P. Jaime   Sanin Greiffenstein. Reiterado en sentencias T-345 de 1996 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz y C-731 de   2005 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, C-242 de 2010 M.P. Mauricio González   Cuervo, entre otras.    

[8] Ver sentencia C-1189 de 2005 M.P. Huberto Antonio Sierra Porto.   “Al respecto pueden consultarse, entre muchas otras, las sentencias T-001 de   1993, T-345 de 1996, C-731 de 2005. Sobre el debido proceso administrativo, ver,   entre otras, las sentencias SU-250 de 1998, C-653 de 2001, C-506 de 2002, T-1142   de 2003, T-597 de 2004, T-031, T-222, T-746 y C-929 de 2005”.    

[9] Al respecto pueden consultarse, entre muchas otras, las sentencias   T-001 de 1993, T-345 de 1996, C-731 de 2005. Sobre el debido proceso   administrativo, ver, entre otras, las sentencias SU-250 de 1998, C-653 de 2001,   C-506 de 2002, T-1142 de 2003, T-597 de 2004, T-031, T-222, T-746 y C-929 de   2005.    

[10] M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.    

[11]Cfr.  C-1189 de 2005 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto y   reiterado en la sentencia T-278 de 2012 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.    

[12] Sobre el debido proceso administrativo, ver, entre otras, las   sentencias SU-250 de 1998 M.P. Alejandro Martínez Caballero, C-653 de 2001 M.P.   Manuel José Cepeda Espinosa, C-506 de 2002 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra,   T-1142 de 2003 M.P. Eduardo Montealegre Lynett, T-597 de 2004 M.P. Manuel José   Cepeda Espinosa, C-929 de 2005 M.P. Alfredo Beltrán Sierra y C-1189 de 2005 M.P.   Humberto Antonio Sierra Porto.    

[13] Ver sentencias C-640 de 2002 M.P. Marco   Gerardo Monroy Cabra, C-1189 de 2005 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto y C-331   de 2012 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, entre otras.    

[14] Cfr. Sentencia C-1189 de 2005 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.    

[15] Ver sentencias C-640 de 2002 M.P. Marco   Gerardo Monroy Cabra y C-331 de 2012 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[16] Sentencia C-1104 de 2001    

[17] Sentencias C-742 de 1999, C-384 de 2000,  C-803 de 200 entre   otras.    

[18] Sentencia C-111 de 2000    

[19] Sentencia C-1270 de 2000    

[20] Sentencia C-1104 de 2001    

[21] Ver las sentencia C-781 de 1999, M.P. Carlos Gaviria Díaz y C-985   de 2010, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[22] Cfr. artículo 150 numerales 1 y 2 de la Constitución Política y   Sentencias C-680 de 1998 y C-1512-00    

[23] Sentencia C-1512 de 2000. En el mismo sentido ver la sentencia   C-925 de 1999    

[25] M.P. José Gregorio Hernández Galindo.    

[26] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[27] “Ver sentencias C-037 de 1996 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, C-426   de 2002 M.P. Rodrigo Escobar Gil, C-1195 de 2001. M.P. Manuel José Cepeda   Espinosa y Marco Gerardo Monroy Cabra”.    

[28] Ver al respecto la sentencia C-652 de 1997   M.P. Alejandro Martínez Caballero.    

[29] M.P. Rodrigo Uprimny Yepes.    

[30] Ver, entre otras, las sentencias C-742 de 1999 M.P. José Gregorio   Hernández Galindo, C-803 de 2000 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, C-1232 de 2005   M.P. Alfredo Beltrán Sierra, C-183 de 2007 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.    

[31] M.P. José Gregorio Hernández Galindo.    

[32] “A juicio de la Corte, con la consagración de tales recursos queda   salvaguardado de manera suficiente, en la etapa administrativa, el derecho de   defensa de los gobernados ante los actos proferidos por la administración, pues   basta operar los mecanismos previstos en la ley para que quien adoptó la   decisión la reconsidere y su superior jerárquico, si es el caso, la examine   desde una perspectiva diferente y resuelva si habrá de confirmarla, reformarla,   adicionarla, aclararla, modificarla o revocarla”. Sentencia C-742 de 1999 M.P.   José Gregorio Hernández Galindo.    

[33] Ver al respecto la sentencia C-803 de 2000   M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.    

[34] Cfr. Sentencia C-1232 de 2005 M.P. Alfredo   Beltrán Sierra.    

[35] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.    

[36] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[37] M.P. Antonio Barrera Carbonell.    

[38] “Ver sentencia C-426 de 2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil”.    

[39] Cfr. Sentencia C-662 de 2004 M.P. Rodrigo   Uprimny Yepes.    

[40] Ahora bien, acorde con el artículo 95 de la Constitución, el   ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en la norma superior como   puede ser el caso del debido proceso y del acceso a la justicia -, implica así   mismo el ejercicio de responsabilidades que también se pueden consolidar en el   ámbito procesal y sustancial. Es válido entonces que en los diversos trámites   judiciales, la ley asigne a las partes, a terceros e incluso al juez,   obligaciones jurídicas, deberes de conducta o cargas para el ejercicio de los   derechos y del acceso a la administración de justicia, que sometidas a los   límites constitucionales previamente enunciados, resultan plenamente legítimas.   Cfr. Sentencia C-662 de 2004 M.P. Rodrigo Uprimny Yepes. Reitera las reglas   establecidas en las sentencias C-095 de 2001. M.P. José Gregorio   Hernández y C-1512 de 2000. Álvaro Tafur Galvis.    

[41] Cfr. Sentencia C-662 de 2004 M.P. Rodrigo   Uprimny Yepes.    

[42] El artículo inicialmente redactado señalaba: “Artículo 78. Rechazo del recurso. Si el   escrito con el cual se formula el recurso no se presenta con los requisitos   expuestos en el artículo anterior, el funcionario competente deberá rechazarlo.   Contra el rechazo del recurso de apelación procederá el de queja”.    

[43] Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de   Representantes, Gaceta del Congreso No. 629 del 9 de   septiembre de 2010.    

[44] La Corte definió en la sentencia C-060 de 1996 M.P. Antonio   Barrera Carbonell, que “…La vía gubernativa se constituye en un mecanismo, que muchas   veces es sustituto del judicial, en la medida en que contribuye a satisfacer   plenamente la pretensión del interesado y, además, es una institución que   garantiza su derecho de defensa en cuanto le permite impugnar la decisión   administrativa, a través de los recursos de ley”.    

[45] Ver al respecto la sentencia C-1232 de   2005 M.P. Alfredo Beltrán Sierra.    

[46] Cfr. Sentencia C-183 de 2007 M.P. Manuel   José Cepeda Espinosa.    

[47] Cfr. Sentencia C-662 de 2004 M.P. Rodrigo   Uprimny Yepes.