C-354-15

           C-354-15             

Sentencia C-354/15    

SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL INTEGRAL-Régimen de transición.    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA INTERPRETACION   DEL CONSEJO DE ESTADO SOBRE EL ALCANCE DEL CONCEPTO DE MONTO DE LA PENSION DE   VEJEZ EN EL REGIMEN DE TRANSICIÓN-Inhibición   para decidir por ineptitud sustantiva de la demanda    

La Corte reiteró que el control abstracto de constitucionalidad por lo general   recae sobre textos normativos y no sobre interpretaciones judiciales de los   operadores jurídicos, pues se correría el riesgo de violentar la autonomía de   los jueces y el principio de legalidad de la competencia, no obstante, se ha   admitido, en virtud de preservar el orden constitucional, el control sobre   interpretaciones, siempre que las demandas cumplan con los requisitos exigidos   por la jurisprudencia, a saber, claridad, certeza, pertinencia, especificidad y   suficiencia los cuales presentan su propia especificidad y exigen una mayor   carga argumentativa. Al realizar el análisis sobre la demanda interpuesta, se   encontró que ésta carece de dos requisitos sine qua non para el conocimiento de   fondo, tales como suficiencia y certeza, pues en tratándose del primero, el   demandante no demostró fácticamente que la interpretación aludida por él   constituía efectivamente una posición sólida del Consejo de Estado, pues solo   trajo a colación un caso particular, sin haber probado que dicha postura se   erigía como derecho viviente. Y, además, no argumentó, de manera clara y   precisa, por qué, a su parecer, tal interpretación contradice los artículos 13,   48 y 230 de la Carta Fundamental. En cuanto a la certeza, el demandante no   argumentó, de manera convincente y explicita, por qué la norma aludida no debe   ser interpretada como lo hace el Consejo de Estado, sino como él y otros   operadores jurídicos lo entienden. En consecuencia, la Corte debe declararse   inhibida para conocer el problema jurídico planteado en la demanda, al no   contener los requisitos exigidos por la jurisprudencia y, en consecuencia,   configurarse la ineptitud sustantiva de los cargos formulados. Por otro lado,   también se abordó como cuestión previa el estudio de la cosa juzgada absoluta,   pues el Ministerio Público planteó la existencia de dicho fenómeno al considerar   que la sentencia C-168 de 1995 ya se había pronunciado sobre el tema. Al   respecto, esta Sala consideró que en el presente caso no existe cosa juzgada por   cuanto no hay identidad entre los cargos examinados en la sentencia C-168/95 y   los formulados en el presente caso y el cambio del parámetro de control,   introducido por el Acto Legislativo 1 de 2005 al artículo 48 de la Constitución,   frente a los actuales principios y normas que orientan la prestación del   servicio de seguridad social en pensiones y que naturalmente no pudieron ser   considerados en la sentencia de 1995, habilitan un pronunciamiento sobre el   mismo.    

COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Jurisprudencia constitucional/COSA JUZGADA   CONSTITUCIONAL-Clasificación/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL RELATIVA-Concepto     

JUICIO DE CONSTITUCIONALIDAD-Cambio de parámetro de control/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-No   configuración por cambio de parámetros normativos    

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD SOBRE INTERPRETACIONES   JUDICIALES Y ADMINISTRATIVAS-Jurisprudencia   constitucional/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Procedencia excepcional   contra interpretaciones judiciales de norma legal/CONTROL DE   CONSTITUCIONALIDAD SOBRE INTERPRETACIONES JUDICIALES Y ADMINISTRATIVAS-Requisitos   para su procedencia/INTERPRETACIONES JUDICIALES O ADMINISTRATIVAS CONTRARIAS   A LA CONSTITUCION-Exigencias constitucionales, legales y jurisprudenciales   para pronunciamiento de la Corte Constitucional/INTERPRETACIONES JUDICIALES O   ADMINISTRATIVAS CONTRARIAS A LA CONSTITUCION-Exigencia de mayor carga   argumentativa    

Con el fin de tener especial cuidado a la hora de   evaluar la exclusión de interpretaciones judiciales de textos legales que se   demandan mediante control abstracto, la Corte ha establecido unos requisitos   especiales que toda demanda de este tipo debe contener. Exigencias, a su vez,   signadas por una “mayor carga argumentativa” por parte del demandante. La   sentencia C-802 de 2008, sintetizó los requisitos exigidos por la   jurisprudencia, frente a la modalidad de control constitucional mencionada, así:   “a.- En cuanto al requisito de claridad, el ciudadano no sólo debe señalar cuál   es la disposición acusada como inconstitucional (numeral 1º del artículo 3º del   Decreto 2067 de 1991), sino que, en demandas contra interpretaciones judiciales,   es necesario indicar con absoluta precisión cuál es el contenido normativo o   “norma” derivada de la disposición acusada. b.- En cuanto al requisito de   certeza, las demandas contra interpretaciones judiciales comprenden al menos   tres dimensiones. Por un lado, (i) debe tratarse de una interpretación que   realmente fije un contenido normativo derivado de la disposición impugnada. Esto   significa que la interpretación debe derivarse directamente de la disposición   demandada. De otro lado, (ii) no puede considerarse satisfecho el requisito de   certeza cuando el reproche de inconstitucionalidad se sustenta en simples   “hipótesis hermenéuticas” que no hallan sustento en una real y cierta   interpretación judicial, o donde la interpretación no conduce a las   implicaciones reprochadas, sino que responden a una proposición jurídica   inferida por el actor o que recaiga sobre disposiciones que no han sido   acusadas. Finalmente, (iii) no se cumple el requisito de certeza cuando la   interpretación no se deriva de normas con fuerza material de ley, sino de otro   tipo de disposiciones como actos administrativos, contratos estatales o   cualquier otra fuente de derecho. c.- En cuanto al requisito de especificidad,   en esta clase de demandas lo que se exige es que las razones de   inconstitucionalidad sean puntuales y recaigan sobre el contenido normativo cuyo   alcance específico ha sido fijado por la interpretación acusada, pero no sobre   la base de argumentos “vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y   globales”. d.- En cuanto al requisito de pertinencia, es necesario que el   demandante señale cómo y en qué medida la interpretación judicial impugnada   plantea al menos un problema de relevancia constitucional, “y no razones de   orden legal, personal, doctrinal o de simple conveniencia”. e.- Por último, el   requisito de suficiencia exige, en demandas contra interpretaciones judiciales,   demostrar que se está ante una posición consistente y reiterada del operador   jurídico y no producto de un caso en particular, pues “una sola decisión   judicial en la que se interprete una norma no constituye per se una doctrina del   derecho viviente y en caso de serlo debe demostrarse”. Más allá de una cuestión   relativa a la certeza de la interpretación, el criterio de suficiencia exige   aportar los elementos fácticos y argumentativos para demostrar que la   interpretación no sólo existe, sino que plantea una verdadera problemática   constitucional.”    

Actor: Salvador Ramírez López    

Demanda de inconstitucionalidad contra:   inciso segundo del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 (parcial) “por la cual   se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones”    

Magistrado Ponente:    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

Bogotá D.C,   diez (10) de junio de dos mil quince (2015)    

I.                     ANTECEDENTES    

En ejercicio de la acción pública de   inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución   Política, el ciudadano Salvador Ramírez López demandó la inconstitucionalidad de   la interpretación contenida en jurisprudencia del Consejo de Estado de la   expresión “y el monto de la pensión de vejez” prevista en el inciso 2º   del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, “Por la cual se crea el sistema de   seguridad social integral y se dictan otras disposiciones”.    

De acuerdo con el sorteo realizado el 20 de   febrero de 2013 en sesión de Sala Plena de esta Corporación, el presente   expediente fue repartido a la Magistrada María Victoria Calle Correa, quien,   posteriormente, presentó impedimento para conocerlo por encontrarse incursa en   la causal consagrada en el artículo 25 del Decreto 2067 de 1991, el cual fue   aceptado por la Sala Plena, según constancia proferida por la Secretaria General   de la Corte Constitucional (folio 13 cuaderno principal).    

Como consecuencia de la aceptación del   impedimento a la Magistrada María Victoria Calle Correa, el expediente se   asignó, por orden alfabético, al Magistrado Mauricio González Cuervo.    

Mediante Auto de veintidós (22) de marzo de   dos mil trece (2013), el Magistrado Sustanciador decidió admitir la demanda,   dispuso su fijación en lista y, simultáneamente, corrió traslado al Procurador   General de la Nación para los efectos de su competencia. En la misma   providencia, ordenó comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la   República, al Presidente del Congreso, al Ministro de Hacienda y Crédito   Público, al Ministro del Trabajo, al Contralor General de la Nación, al   Presidente de Colpensiones y al Superintendente Financiero de Colombia, para   que, si lo estimaban conveniente, intervinieran dentro del proceso con el   propósito de impugnar o defender la exequibilidad de las interpretaciones   acusadas.    

Además, invitó a la Sección Segunda del   Consejo de Estado, a la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de   Justicia, a la Asociación Nacional Judicial -ASONAL-, a la Academia Colombiana   de Jurisprudencia, al Colegio de Abogados del Trabajo, a la Facultad de   Jurisprudencia de la Universidad del Rosario y a las Facultades de Derecho de   las universidades de los Andes, Externado de Colombia, Javeriana, Nacional y   Sergio Arboleda; para que intervinieran dentro del proceso con la finalidad de   rendir concepto sobre la disposición que es materia de impugnación. Vencido el   término de fijación en lista y recibido el concepto del señor Procurador General   de la Nación el expediente se envió para fallo al despacho del magistrado   sustanciador.    

Según constancia del 4 de octubre de 2013 de   la Secretaria General de esta Corporación, en sesión de Sala Plena del 2 de   octubre de 2013, se aceptó el impedimento presentado por el Magistrado Alberto   Rojas Ríos quien adujo tener interés respecto del tema pensional dilucidado   (folio 167 cuaderno principal).    

En sesión de Sala Plena del 13 de noviembre   de 2013 fue tomada una decisión sobre el asunto, derrotando el proyecto del   magistrado ponente, por lo que el expediente de la referencia pasó, siguiendo el   orden alfabético, al despacho del Magistrado Gabriel Eduardo Mendoza Martelo con   el fin de adoptar la decisión tomada por la mayoría en dicha reunión, a través   de la sentencia C-825.    

No obstante, posteriormente, la Corte advirtió, que en   la sesión de Sala Plena indicada en precedencia, la determinación adoptada fue votada positivamente por cuatro (4)   magistrados[1],   tres[2]  manifestaron su salvamento de voto y dos, se encontraban impedidos para   intervenir en la decisión. En consecuencia, al no contar con la mayoría absoluta   en la decisión tomada dentro de la sentencia C-825 de 2013, esto es, cinco (5)   votos a favor, pues tan solo fue aprobada por cuatro (4) miembros de la   Corporación, se declaró la nulidad de la sentencia a través del Auto 71 de 2015   y dispuso que el proyecto de fallo volviera a someterse a discusión y aprobación   por la Sala Plena.    

En   virtud de lo anterior, y una vez cumplidos los trámites constitucionales y   legales propios de las demandas de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional   procede a decidir acerca de la acción presentada.    

1. Texto   normativo demandado    

El ciudadano Salvador Ramírez López demandó la   inconstitucionalidad de la interpretación del Consejo de Estado de la expresión  “y el monto de la pensión de vejez”, contenida en el inciso   segundo del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. El    texto demandado del citado artículo   -resaltado con subraya- es el siguiente:    

“LEY 100 DE 1993    

Diario Oficial No. 41.148 de 23 de diciembre de 1993    

  Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras   disposiciones    

(…)    

ARTÍCULO 36. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. La edad para acceder   a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las   mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la   edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y   62 para los hombres.    

La edad para   acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas   cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al   momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años   de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o   quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen   anterior al cual se encuentren afiliados. Las demás condiciones y requisitos   aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por   las disposiciones contenidas en la presente Ley.    

El ingreso   base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso   anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será   el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el   cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente   con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según   certificación que expida el DANE. Sin embargo, cuando el tiempo que les   hiciere falta fuese igual o inferior a dos (2) años a la entrada en vigencia de   la presente Ley, el ingreso base para liquidar la pensión será el promedio de lo   devengado en los dos (2) últimos años, para los trabajadores del sector privado   y de un (1) año para los servidores públicos. (Aparte tachado declarado   INEXEQUIBLE por la Sentencia C-138/95).    

(…)    

2. Pretensión de   la demanda y cargos formulados    

El   actor solicita se declare el aparte acusado exequible, bajo el entendido que el   monto se refiere al porcentaje de tasa de reemplazo a aplicar en cada caso en   concreto, el cual no es equiparable ni hace parte del ingreso base de   liquidación previsto en el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.    

2.1. Vulneración   del artículo 13 de la Constitución Política    

Inicia el actor por explicar que en varias ocasiones la   Corte ha admitido como cargo de inconstitucionalidad las interpretaciones   judiciales, cuando contienen un conflicto de relevancia constitucional, tal y   como se analizó en la sentencia C-1436/00, que dijo: “La interpretación de una norma   legal puede ser tenida como cargo de la demanda de constitucionalidad, cuando   dicha interpretación involucre un problema de carácter constitucional.”    

Afirma el actor que a diferencia de las demás Altas Cortes, el Consejo de Estado   desde el año 2000 ha sostenido que si para el reconocimiento de una pensión del   régimen de transición se aplicara el ingreso base de liquidación conforme lo   dispone el inciso tercero el artículo 36 de la Ley 100/93, se violentarían los   principios de favorabilidad del trabajador e inescindibilidad en la aplicación   de las normas, expresando que:    

“(…) conforme a la acepción de la palabra “monto” que   cuando la ley la empleó no fue para que fuera el tanto por ciento de una   cantidad, como decir el 75% de alguna cifra, pues el porcentaje de la cuantía de   una pensión, es solo un número abstracto, que no se aproxima siquiera a la idea   que sugiere la palabra monto, de ser el resultado de la suma de varias partidas,   sino la liquidación aritmética del derecho, que precisamente se realiza con la   suma del respectivo promedio de los factores que deben tenerse en cuenta y que   debe hacerse, según el referido artículo 36, con apoyo en las normas anteriores   a la ley 100”.    

      

“De otro lado, la Sala también observa que en el inciso   3º del artículo 36, están previstos un ingreso base y una liquidación aritmética   diferente a la que dedujo la Sala de la interpretación del inciso 2º, puesto que   del monto que se rige por las normas anteriores se infiere un ingreso base   regido igualmente conforme al ordenamiento jurídico anterior, lo cual pone de   presente la redacción contradictoria de tales normas, que conduce necesariamente   a la duda en su aplicación y, por ende, por mandato del artículo 53 de la   Constitución Política a tener en cuenta la más favorable, o sea la primera regla   del inciso 2º”.    

“La aplicación de régimen anterior incluye el atinente   a la edad, tiempo de servicio y monto de la pensión pues es de la esencia del   régimen de transición, la edad, el tiempo de servicio y el monto de la pensión.   Si se altera alguno de esos presupuestos se desconoce dicho beneficio, por lo   que al establecer la cuantía de la pensión con base en lo devengado por el   causante durante los últimos 10 años de servicios, se afecta el monto de la   pensión y de paso se desnaturaliza el régimen. La base salarial para liquidar la   prestación en el presente proceso es, se repite, el 75% del salario promedio que   sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio, lo que impone   confirmar la providencia del a quo que declaró la nulidad de los actos acusados   y ordenó el condigno restablecimiento del derecho, pero por motivos parcialmente   diferentes a los expresados por el Tribunal”[3].    

La expresión   acusada del artículo 36 de la Ley del Sistema General de Pensiones, por sí sola   no deviene inconstitucional, sino que a raíz de la interpretación dada por el   Consejo de Estado vulnera el derecho a la igualdad de los beneficiarios del   régimen de transición que no están sometidos a la jurisdicción contencioso   administrativo.    

Sustenta su   argumento en el caso de los servidores públicos vinculados a una Empresa   Industrial y Comercial del Estado, en las que coetáneamente, un empleado público   y un trabajador oficial pueden ser beneficiarios del régimen de transición   previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, recibiendo un tratamiento   distinto. En el caso del empleado público por estar sometido a la jurisdicción   contencioso administrativa le es aplicada la interpretación del Consejo de   Estado, reconociéndole las prerrogativas del régimen anterior atinentes a edad,   semanas, monto e ingreso base de liquidación, es decir el 75% del salario   devengado durante el último año con todos los factores salariales; mientras que   al trabajador oficial se le reconoce su pensión del régimen de transición con   base en el inciso tercero del artículo 36 antes citado, es decir con el promedio   de lo devengado durante el tiempo que le faltare para adquirir el derecho si le   faltare menos de diez años, o durante todo el tiempo cotizado.    

Encuentra el   actor, que no existe justificación en la diferencia de trato antes descrita, en   tanto que la Ley no prevé dicha distinción, sino que a raíz de la interpretación   del órgano de cierre de la jurisdicción contenciosa, otorga más prerrogativas   del régimen anterior al empleado público que las reconocidas al trabajador   oficial.    

2.2. Vulneración   del artículo 48 de la Constitución Política    

El régimen legal   establecido con anterioridad a la modificación constitucional introducida con el   Acto Legislativo 1 de 2005, continúa produciendo efectos, los cuales deben ser   interpretados de conformidad con las nuevas disposiciones de la Constitución. El   artículo 48 Constitucional, dispone en uno de sus parágrafos que para la   liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los   cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones (…);  en ese orden, la liquidación de las pensiones con factores que no   corresponden a cotizaciones efectivamente realizadas por la persona, vulnera la   Constitución directamente.    

Entender la   expresión “monto” como determinante a la hora de establecer el ingreso base de   liquidación, constituye una interpretación que vulnera la Constitución, pues el  monto no incluye los factores salariales sobre los cuales no se haya   realizado cotización. No puede pretenderse que se liquide una pensión bajo este   esquema, cuando el mismo régimen de transición, en su inciso tercero, claramente   establece la forma en que debe efectuarse la liquidación y más cuando el Acto   Legislativo 1 de 2005 es reiterativo en su explicación.    

La Carta Política   dispone que la Seguridad Social es un servicio público de carácter   obligatorio que se prestará bajo la dirección , coordinación y control del   Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad,   en los términos que establezca la Ley, situación que supone que en el   reconocimiento de los derechos pensionales de los beneficiarios del régimen de   transición, existan reglas claras que permitan a los entes ejecutores obrar   conforme a derecho sin vulnerar los principios constitucionales y derechos de   sus afiliados.    

Expone el demandante que por virtud del mandato constitucional contenido en el   artículo 230 Superior, los jueces en sus providencias solo están sometidos al   imperio de la ley. Y dado que a través del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el   Legislador instauró un régimen de transición para un grupo de asegurados a los   que se les aplicaría el régimen anterior, este solo se refirió al tiempo de   servicio o semanas cotizadas, edad y monto de la pensión, excluyendo en el   inciso tercero el ingreso base para liquidar la pensión.    

En   su argumentación, el actor indica que si el Legislador hubiese querido que se   mantuviera todo el régimen anterior, no hubiera hecho la exclusión del ingreso   base de liquidación (inciso 3 del art. 36), y simplemente habría indicado que se   les aplicaría todo el régimen anterior a las personas que a la entrada en   vigencia de la Ley 100 de 1993 cumplieran con el requisito de edad -35 años   mujer y 40 hombres- o 15 años de servicio.    

De   ese modo, para el demandante la interpretación del Consejo de Estado vulnera el   deber de sujeción al imperio de la ley que cobija a todos los jueces de la   República, pues con un criterio diferente al establecido en el artículo 36 de la   Ley 100 de 1993, y en la sentencia C-168 de 1995, da una interpretación forzada   y ajena al contenido exegético de la misma.    

3.   INTERVENCIONES    

3.1. Ministerio de Hacienda y Crédito Público:  exequibilidad condicionada    

La norma acusada   debe ser declarada condicionalmente exequible, bajo el entendido que el monto se   refiere únicamente al porcentaje de tasa de reemplazo y no se equipara ni hace   parte del ingreso base de liquidación.    

El conflicto en   la interpretación sobre el concepto monto es de alto impacto   constitucional, lo que conduce a que la Corte efectué la correcta valoración de   la norma, y la dote de coherencia lógica excluyendo otras valoraciones por parte   de los operadores judiciales. El Sistema Pensional reclama una interpretación en   concreto sobre la materia por parte de la guardiana de la Constitución, en tanto   que el efecto útil de la norma acusada indica que el ingreso base de liquidación   para aquellos beneficiarios que están a menos de diez años para pensionarse es   el promedio de lo que falta para adquirir el derecho.    

La edad, tiempo   de servicios y monto pensional del régimen de transición, deben ser tomados del   régimen anterior al SGP, pero entendiendo que el “monto” es un porcentaje   aplicable al ingreso base de liquidación, es decir, el correspondiente a la tasa   de reemplazo, mientras que el ingreso base de liquidación debe ser siempre el   establecido en el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100/93 en   concordancia con el artículo 21 de la misma ley.    

Es inadmisible   constitucionalmente la interpretación del monto aunada al concepto de ingreso   base de liquidación que traía el régimen anterior, con base en el deber de   correspondencia entre el ingreso base de cotización y el ingreso base de   liquidación, dispuesto en el acto legislativo 1 de 2005 al establecer que las   pensiones se liquidarán con base en los factores sobre los cuales se realizaron   aportes.    

3.2.            Ministerio del Trabajo: exequibilidad condicionada    

Ante el cambio normativo introducido por la Ley 100 de   1993, surgió la necesidad de adaptar los derechos en vía de consolidación por   medio de una mezcla que integra condiciones del anterior régimen y del actual,   sin que esa mixtura denominada régimen de transición, conduzca a la violación   del principio de inescindibilidad de la ley laboral.    

En el marco del inciso tercero del artículo 36 de la   Ley 100/93, no es posible vincular el ingreso base de liquidación de la pensión   a las expresiones “monto” o “tasa de remplazo”, pues mientras el ingreso base   corresponde a los salarios devengados por el trabajador o a la base sobre la   cual ha efectuado sus aportes al sistema, según el caso y el régimen que resulte   aplicable, el monto debe entenderse como el porcentaje que se aplica a ese   ingreso para obtener la cuantía de la mesada. Lo anterior, por cuanto cada uno   de los anteriores conceptos -monto e ingreso base de liquidación- tienen su   propio contenido conceptual, y pese a que concurren para definir el quántum de   la pensión, no pueden asimilarse como si se tratare de un solo concepto.    

3.3. Contraloría General de la República:   exequibilidad condicionada    

La interpretación del monto de la pensión de vejez del Consejo de   Estado desconoce el derecho a la igualdad, pues favorece a los servidores   públicos sometidos a su jurisdicción, respecto a los servidores amparados por la   jurisdicción ordinaria, cuando la ley debe aplicarse integralmente a todos los   beneficiarios del régimen de transición.    

El régimen de transición opera como una excepción a la aplicación del   principio de universalidad de la Seguridad Social, para quienes reúnan unos   supuestos de hecho consagrados en el artículo 36 de la Ley 100/93. Consagrando   un beneficio en lo atinente a los elementos de edad, tiempo de servicios y   monto, creando un tercer régimen diferente al antiguo e independiente del nuevo;   lo que naturalmente implica que la pensión no se rige en su integridad por el   sistema pensional anterior a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, como   lo interpreta el Consejo de Estado al unir el concepto de monto con el ingreso   base de liquidación de la norma anterior.    

3.4. Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones:   exequibilidad condicionada    

La interpretación que hace el Consejo de Estado del enunciado acusado,   desconoce la voluntad del Legislador al diferenciar la forma y contenido de las   pensiones de vejez que se reconocerían en el régimen de transición, de las   previstas en la ley del Sistema General de Pensiones, a través de la definición   de requisitos específicos para acceder a ciertos beneficios, sin la intensión de   perpetuar las condiciones contenidas en los regímenes anteriores.    

De permitirse una interpretación distinta a la exégesis del artículo 36   de la Ley 100 de 1993, se desnaturaliza el modelo de seguridad social organizado   por el Estado, afectando gravemente la viabilidad financiera del Sistema,   permitiendo una forma de liquidación de la mesada no prevista en la ley, y por   el contrario fue el objeto de la reforma pensional.    

La ponderación hecha en la sentencia de unificación del Consejo de   Estado sobre el concepto de monto, empleó una indebida utilización del principio   de progresividad, en tanto que está permitida la regresividad normativa, siempre   y cuando esté debidamente justificada. Y en este caso, se buscó la unificación e   igualdad de afiliados para acceder a la pensión de vejez, eliminando beneficios   especiales en cabeza de ciertos sectores.    

3.5. Universidad Libre: exequibilidad    

La institución educativa a través de su representante indica que la   razón de ser las interpretaciones contradictorias sobre el concepto del monto  contenido en el inciso segundo del artículo 36 de la Ley 100/93, radica en   que con la entrada en vigencia de la Ley del Sistema General inició el desmonte   gradual de los regímenes especiales, eliminando las condiciones preferenciales   en ellos contenidas.    

Con la creación del mecanismo de tránsito normativo denominado régimen   de transición, el Legislador dispuso que tan solo algunos aspectos de la norma   anterior prevalecerían y cuáles no, restringiendo además esa prebenda a cierto   grupo de afiliados. No obstante, al dar lectura al inciso tercero señala que el   ingreso base para liquidar la pensión de quienes les falte menos de diez años   para adquirir el derecho, será el tiempo faltante para la consolidación del   derecho, norma que busca armonizar las diferentes formas de calcular el ingreso   base de liquidación y el monto de la pensión que existían antes de la Ley   100/93.    

Para el ente educativo, el monto de la pensión no se refiere solo al   porcentaje o tasa de reemplazo, sino que incluye el ingreso base de liquidación,   concluyendo que coinciden con la interpretación del Consejo de Estado, y que en   aplicación al principio de indubio pro operario debe considerarse que   dentro de dicho concepto está incluida el ingreso base de liquidación dispuesto   en el régimen anterior.    

3.6. Intervenciones ciudadanas: exequible    

Vencido el término para presentar las intervenciones, el ciudadano   Álvaro Quintero Sepúlveda extemporáneamente presentó escrito solicitando   desestimar las pretensiones de la demanda indicando que el principio de    favorabilidad opera no solo en el caso del conflicto entre normas, sino también   cuando una misma norma admite varias interpretaciones como lo hace el artículo   36 de la Ley 100/93 en sus incisos segundo y tercero.    

En ese sentido, al admitir la aplicación del inciso tercero, se   desnaturalizaría la aplicación del inciso segundo, por cuanto el beneficio del   “monto” no puede separarse del ingreso base de liquidación previsto en el   régimen anterior por virtud de la inescindibilidad de la ley. Por lo cual debe   entenderse que por ser de la esencia del régimen de transición la incorporación   del IBL al concepto de monto, debe operar la aplicación integral del régimen   anterior.    

El   Ministerio Público, mediante concepto No. 5573 del 17 de mayo de 2013, intervino   en el trámite de la presente acción, solicitándole a la Corte Constitucional   declararse inhibida para conocer de fondo la presente demanda contra la   expresión “y el monto de la pensión de vejez” contenida en el inciso   segundo del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por ineptitud sustancial en la   formulación de los cargos, con base en las siguientes consideraciones:    

En   primer lugar, dispuso que en cuanto las acusaciones del demandante, se formulan   contra interpretaciones judiciales y no contra un contenido normativo, se debe   realizar un análisis sobre los requisitos que debe cumplir una demanda de este   tipo para que pueda ser conocida de fondo. En consecuencia, en el presente caso,   estimó, que la acción carece de certidumbre, pues a pesar de que el libelista   afirma que el Consejo de Estado no desliga del monto de la liquidación pensional   el ingreso base para su liquidación, no demuestra, de la forma que la   jurisprudencia lo exige, que esto realmente ocurra.    

Con   el objeto de demostrar sus acusaciones, el demandante realiza una trascripción   parcial de una sentencia del Consejo de Estado en la que se reconoce una pensión   aplicando indebidamente el criterio de monto pensional, porque, supuestamente,   lo extendió al ingreso base de liquidación, en el sentido de determinar este   último de acuerdo con los factores de liquidación que se debían aplicar en el   régimen anterior a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993. De igual   manera, el actor trae a colación una decisión de la Corte Suprema de Justicia,   con el fin de demostrar que en ésta, se aplica, en su integridad, lo establecido   en el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, posición contraria a   la que el Consejo de Estado aplica sistemáticamente.    

Frente a lo anterior, la vista Fiscal consideró que el actor no realizó una   demostración exhaustiva de la interpretación sistemática aplicada por el Consejo   de Estado, debiendo haber expuesto todos y cada uno de los casos, debidamente   identificados y realizando un análisis de la aplicación legal cuestionada en el   contexto legal y constitucional pertinentes que demuestren fehacientemente que   se está presentando una interpretación judicial reiterada de una norma legal,   que emana del mismo texto y que resulta contraria al orden constitucional.    

Por otro lado, afirmó que a partir de la sentencia C-168 de 1995 las   demandas interpuestas contra los incisos segundo y tercero del artículo 36 de la   Ley 100 de 1993 deben ser rechazadas ipso facto al considerar que ha   operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional absoluta, en tanto que en   la mencionada sentencia no solo se hizo un análisis in extenso sobre el derecho   a la igualdad, sino también de los artículos 53 y 58 CP, en relación con los   derechos adquiridos y los principios mínimos laborales.    

La condición más beneficiosa para el trabajador, garantizada mediante   el principio constitucional de favorabilidad laboral, incluye en su alcance en   materia de interpretación judicial a los diferentes regímenes pensionales   existentes antes de la ley 100/93, entendido como un asunto que le compete al   juez de conocimiento en cada caso concreto y no a la Corte Constitucional en   juicios ordinarios de constitucionalidad.    

El demandante pretende un control de las vías de hecho en materia de   interpretación y aplicación de los incisos segundo y tercero del artículo 36 de   la Ley 100/93, en relación con el monto de la pensión en el régimen de   transición y el ingreso base de liquidación de la misma, ante lo cual, se puede   acudir a la acción de tutela en cada caso concreto.    

II. CONSIDERACIONES       

1. Competencia    

La presente demanda de inconstitucionalidad fue   formulada por un ciudadano colombiano, contra la interpretación que el Consejo   de Estado hace del inciso segundo del artículo 36 de la Ley 100 de 1993   (parcial), el cual, por virtud del Acto Legislativo 1 de 2005 parágrafo   transitorio 4, continúa produciendo efectos hasta el año 2014. Por lo tanto, la   Corte Constitucional es competente para pronunciarse al respecto (CP, artículo   241.4).    

2. Cuestiones Previas    

Teniendo en cuenta lo expuesto en precedencia, la Sala considera necesario   abordar de manera previa dos cuestiones planteadas por el Ministerio Público. En   primer lugar, es necesario establecer si en la presente oportunidad se ha   configurado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional y en el caso de que   ésta resulte inexistente, se abordará, en segundo término, el análisis sobre si   es procedente o no proferir una decisión de fondo, pues toda vez que solicitó un   fallo inhibitorio por ineptitud sustancial en la formulación de los cargos, se   impone un estudio a la luz de los requisitos que ha exigido la jurisprudencia   para la interposición de acciones contra interpretaciones judiciales.    

3. Inexistencia de cosa juzgada   constitucional    

3.1. El alcance de la sentencia C-168 de   1995    

3.1.1. Cargos   examinados y respuesta constitucional    

La sentencia C-168 de 1995 se ocupó de examinar la   constitucionalidad de los artículos 11 (parcial), 36 (parcial) y 288 de la ley   100 de 1993. En particular y en lo relativo al cuestionamiento en aquella   oportunidad formulado en contra   del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 ahora demandado, la Corte examinó tres   cargos.    

a) Cargo por   violación del artículo 58 de la Constitución    

Este cargo exigía   establecer si el segundo inciso del citado artículo 36 desconocía la prohibición   de afectar los derechos adquiridos (Art.58 CP) de los trabajadores afiliados al   régimen anterior y que no habían cumplido las condiciones para acceder a la   pensión.    

La Corte concluyó que este cuestionamiento   no podía prosperar. Para ello señaló, luego de una amplia explicación de la   noción de derechos adquiridos, que era necesario distinguir entre aquellas   personas que eran titulares de un derecho y aquellas que no. Indicó entonces:    

“El   derecho adquirido se incorpora de modo definitivo al patrimonio de su titular y   queda cubierto de cualquier acto oficial que pretenda desconocerlo, pues la   propia Constitución lo garantiza y protege; no ocurre lo mismo con la   expectativa que, en general, carece de relevancia jurídica y, en consecuencia,   puede ser modificada o extinguida por el legislador. Y es en esta última   categoría donde debe ubicarse la llamada ‘condición más beneficiosa’. Se puede   concluir que quien ha satisfecho los requisitos de edad y tiempo de servicio   o número de semanas cotizadas, exigidas por la ley para acceder a una pensión de   jubilación o de vejez, tiene un derecho adquirido a gozar de la misma. Pero   quien aún no ha completado el tiempo de servicio o llegado a la edad prevista en   la norma legal, no tiene un derecho sino que se halla apenas ante una simple   expectativa de alcanzarlo en el momento de reunir la condición faltante.”  (Subrayas fuera de texto).    

Con base en lo anterior, la Corte encontró   que la norma acusada armoniza con el Ordenamiento Superior en tanto “la reiteración que hace el Constituyente en el artículo   53 de que no se menoscaben derechos de los trabajadores, no tiene el alcance que   arguye el actor, sino el de proteger los derechos adquiridos de los   trabajadores, mas no las simples expectativas”.    

b) Cargo por   violación del artículo 53 de la Constitución    

El segundo de los   cargos examinados hacía necesario definir si la modificación a las normas   pensionales que se derivaba del inciso segundo del artículo 36 vulneraba el   principio de la condición más beneficiosa aplicable a los trabajadores (Art. 53   CP) al desconocer los regímenes preexistentes más favorables.    

La Corte en ésa   oportunidad expresó que la infracción del artículo 53 no se había producido. Por   un lado, sostuvo que la prohibición de menoscabar los derechos de los   trabajadores no era pertinente si se tiene en cuenta que, precisamente, no es   posible predicar la existencia de un derecho respecto de aquellas personas que   no hubieren cumplido antes de la entrada en vigencia de la ley 100 de 1993 las   condiciones para acceder a la pensión. Así mismo, de otra parte, la Sala Plena concluyó que “en el presente evento se acusan normas generales,   impersonales y abstractas que cobijan a todos los habitantes del país, por   tanto, como se dejó consignado en párrafos anteriores, no es posible determinar   in genere si la nueva legislación contiene disposiciones más benéficas para los   trabajadores, frente a los regímenes antes vigentes y, mucho menos cuando se   trata de meras expectativas.”       

c) Cargo por   violación del artículo 13 de la Constitución    

El tercer cargo   requería que la Corte determinara si el inciso segundo del artículo 36 de la ley   100, al prever el régimen de transición, desconocía el derecho a la igualdad en   tanto permitía un trato legal diferenciado  entre los trabajadores que en   vigencia de la norma anterior no habían consolidado el derecho pensional. Los   grupos objeto de comparación se encontraban constituidos, de una parte, por las   personas que ostentaban expectativas legítimas y, de otra, por aquellos que   apenas iniciaban su vida laboral teniendo tan solo meras expectativas.     

La Corte indicó que   no era posible afirmar la violación del derecho a la igualdad, en tanto se   presentaban diferencias suficientemente relevantes entre las dos clases de   personas. En efecto, no resultaba posible asimilar una persona que apenas está   iniciando la construcción de su derecho pensional con una que se encuentra en   una posición más cercana a la adquisición del derecho. Señaló en esa   oportunidad:    

“Y sobre la   discriminación que, según el actor, se crea entre las personas que quedan   comprendidas por el precepto demandado frente a las demás, cobijadas por el   régimen anterior, cabe anotar que mal podría considerarse que la situación de   las personas que se van acercando por edad o tiempo de servicio a las   contempladas en la ley para acceder a la pensión de vejez, es la misma de   aquellas que apenas inician una vida laboral, llevan pocos años de servicio o su   edad está bastante lejos de la exigida, pues a pesar de que en ambos casos se   tienen meras expectativas, las que como tantas veces se ha reiterado, pueden ser   reguladas por el legislador a su discreción, sus condiciones, por ser distintas,   justifican un trato diferente. Recuérdese que la igualdad formal no es ajena al   establecimiento de diferencias en el trato, fincadas en condiciones relevantes   que imponen la necesidad de distinguir situaciones para otorgarles tratamientos   distintos; esta última hipótesis expresa la conocida regla de justicia que exige   tratar a los iguales de modo igual y a los desiguales en forma desigual.”    

3.1.1.1. En atención a las consideraciones   reseñadas, la Corte dispuso declarar exequible el inciso segundo del artículo 36   de la ley 100 de 1993 en el numeral 2 de la parte resolutiva, así:    

      

SEGUNDO. Declarar EXEQUIBLES los incisos segundo y   tercero del artículo 36 de la ley 100 de 1993, salvo el aparte final de este   último que dice: “Sin embargo, cuando el tiempo que les hiciere falta fuere   igual o inferior a dos (2) años a la entrada en vigencia de la presente ley, el   ingreso base para liquidar la pensión será el promedio de lo devengado en los   dos (2) últimos años, para los trabajadores del sector privado y de un (1) año   para los servidores públicos”, el cual es INEXEQUIBLE. (subraya fuera de texto).    

(…)    

3.1.1.2. En síntesis,   a través de la sentencia C-168/95, la Corte realizó el análisis de   constitucionalidad de los   artículos 11 (parcial), 36 (parcial) y 288 de la ley 100 de 1993. En particular,   respecto del inciso 2 del   artículo 36 de la mencionada ley, analizó los cargos de vulneración de los   derechos adquiridos (Art. 58 CP), desconocimiento de la condición más   beneficiosa (Art. 53 CP) y derecho a la igualdad (Art. 13 CP). Resolviendo que   ninguna de tales disposiciones constitucionales fueron transgredidas por la   norma acusada.    

3.2. Cargos formulados en la demanda objeto   de pronunciamiento    

Los conceptos de la violación planteados en   ésta oportunidad, tal y como se expresó al adelantar su examen con   especificidad, son los siguientes:    

Según el demandante, el contenido   normativo asignado por la interpretación del Consejo de Estado a la expresión   “monto”, tiene como efecto el otorgamiento de un beneficio injustificado e   inconstitucional derivado de una aplicación diferenciada del régimen de   transición, consistente en que los beneficiarios de la transición que son   juzgados por la justicia de lo contencioso administrativo reciben un tratamiento   privilegiado como consecuencia de la interpretación atacada.    

b) Cargo por violación del artículo 48,   modificado por el acto legislativo 1 de 2005    

El demandante señala que se desconoce el   inciso sexto que el acto legislativo 1 de 2005 adicionó al artículo 48 de la   Constitución, en tanto la unión del concepto de monto pensional con el promedio   de liquidación del régimen anterior que se deduce de la norma que se acusa,   desconoce la obligación de que exista equivalencia entre los aportes y la   liquidación de la pensión, según lo exige la Carta.     

c) Cargo por violación del artículo 230 de   la Constitución    

La demanda también considera que se   contraría el artículo 230 de la Constitución, en tanto la proposición jurídica   atacada supone un desprendimiento por parte de los jueces del tenor literal de   los incisos segundo y tercero del artículo 36 de la Ley 100/93 para, en su   lugar, aplicar integralmente el régimen derogado con base en la tesis de la   inescindibilidad de la ley laboral y el principio de favorabilidad.    

3.3. La cosa juzgada en la jurisprudencia   constitucional    

3.3.1. La cosa juzgada constitucional    

Ésta Corte ha indicado que la   cosa juzgada implica una prohibición en cabeza de los administradores de   justicia de pronunciarse sobre lo resuelto. No obstante, se ha precisado que   ante la presencia de un pronunciamiento previo respecto de una determinada norma   no siempre existe una restricción para un nuevo pronunciamiento. Esta conclusión   se funda en la distinción que ha hecho la jurisprudencia constitucional entre   cosa juzgada absoluta y cosa juzgada relativa, relevante en esta oportunidad,   expresando:    

“Como   reiteradamente lo ha precisado la jurisprudencia de esta Corporación, conforme a   lo preceptuado por el artículo 243 de la Constitución, los fallos que dicta la   Corte Constitucional en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a   cosa juzgada constitucional, lo cual significa que tienen carácter definitivo e   inmutable, y de este modo se garantiza, por una parte,  la aplicación de   los principios de igualdad y seguridad jurídica y, por la otra, que este   Tribunal, como órgano encargado del control constitucional, sea consistente con   las decisiones que ha adoptado previamente.    

La   jurisprudencia constitucional ha diferenciado categorías conceptuales de cosa   juzgada, como  entre cosa juzgada absoluta y  relativa,  entre otras,    “que  resultan del alcance que a la figura de la cosa juzgada   constitucional le otorgue el propio análisis de constitucionalidad que realiza   la Corte sobre una norma determinada y la decisión respectiva que se adopte”.    

En relación   con la diferenciación entre cosa juzgada absoluta y cosa juzgada relativa, la   Corte ha establecido:    

“Los conceptos   de cosa juzgada absoluta y relativa han sido desarrollados por la jurisprudencia   constitucional, indicando que en principio debe entenderse que toda sentencia de   constitucionalidad hace tránsito a cosa juzgada absoluta”. Así las cosas, la   jurisprudencia de la Corte ha previsto determinados supuestos en los que los   efectos de la cosa juzgada carecen de carácter absoluto.  En estos eventos,   la vigencia del principio de supremacía constitucional (Art. 4º C.P), que   incorpora la necesidad que la totalidad del ordenamiento jurídico se ajuste a   las disposiciones de la Carta Política; permite que la Corte se pronuncie sobre   la disposición legal respecto de la cual ya ha existido un pronunciamiento, pero   éste se ha circunscrito a determinados problemas jurídico – constitucionales.”    

Uno de   supuestos es el de la cosa juzgada relativa. Para la jurisprudencia,   “este fenómeno concurre cuando la Corte restringe el análisis de   constitucionalidad de la norma a la materia que fundamentó el concepto de la   violación.  Esta restricción implica que puedan promoverse nuevas demandas   de inconstitucionalidad, a condición que versen sobre problemas jurídicos   distintos a los que en su momento tuvo en cuenta este Tribunal.     

El mismo   precedente contempla la posibilidad que la cosa juzgada constitucional relativa,   se compruebe de modo explícito o implícito. El primero se presenta cuando   ““…la disposición es declarada exequible pero, por diversas razones, la   Corte ha limitado su escrutinio a los cargos del actor, y autoriza entonces que   la constitucionalidad de esa misma norma puede ser nuevamente reexaminada en el   futuro..”, es decir, es la propia Corte quien en la parte resolutiva de la   sentencia limita el alcance de la cosa juzgada “…mientras la Corte   Constitucional no señale que los efectos de una determinada providencia son de   cosa juzgada relativa, se entenderá que las sentencias que profiera hacen   tránsito a cosa juzgada absoluta…”    

La segunda   modalidad se acredita en los eventos en que “cuando la Corte restringe en la   parte motiva el alcance de la cosa juzgada, aunque en la parte resolutiva no   se indique dicha limitación, “…en tal evento, no existe en realidad una   contradicción entre la parte resolutiva y la argumentación sino una cosa juzgada   relativa implícita, pues la Corte declara exequible la norma, pero bajo el   entendido que sólo se ha analizado determinados cargos…”. Así mismo, se   configura esta modalidad de cosa juzgada relativa, cuando la corte al examinar   la norma constitucional se ha limitado a cotejarla frente a una o algunas normas   constitucionales, sin extender el examen a la totalidad de la Constitución o de   las normas que integran parámetros de constitucionalidad, igualmente opera   cuando la Corte evalúa un único aspecto de constitucionalidad; así sostuvo    que se presenta cuando: “…el análisis de la Corte está claramente referido   sólo a una norma de la Constitución o a un solo aspecto de constitucionalidad,   sin ninguna referencia a otros que pueden ser relevantes para definir si la   Carta Política fue respetada o vulnerada..” [4]    

3.3.2. Corolario de lo anterior, es que en la presente   oportunidad no puede afirmarse la existencia de cosa juzgada que impida el   pronunciamiento de esta Corte. Ello es así, por cuanto las razones de   inconstitucionalidad planteadas en ésa ocasión, en la sentencia C-168 de 1995,   difieren de las aducidas en éste proceso, como se explicará más adelante. Sobre   la relatividad del juzgamiento previo la jurisprudencia ha expresado que:    

“(…) a lo largo del estudio del fenómeno de   Cosa Juzgada en materia de control de constitucionalidad en la jurisprudencia de   la Corte, se ha avanzado en el sentido de entender que al margen de la   clasificación de la figura, la noción de la Cosa Juzgada en la práctica resulta   sencilla y referida únicamente a la prohibición de volverse a pronunciar sobre   un asunto ya decidido. En este orden, aquello que ha analizado la Corte a este   respecto, se refiere a distintos supuestos alrededor del cumplimiento de los dos   requisitos mencionados. Por ejemplo, cuando la sentencia anterior ha declarado   una exequibilidad, si se cumple (i) y no (ii), quiere decir que no hay cosa   juzgada, y se presenta la situación que la Corte ha llamado en ocasiones cosa   juzgada relativa.”[5]    

3.3.3. La cosa juzgada relativa se configura ante la   concurrencia de dos requisitos: (i) que la norma acusada de inconstitucionalidad   reproduzca el mismo contenido normativo estudiado en una sentencia anterior y,   (ii) que el examen de constitucionalidad se fundamente en idénticas razones   -esto incluye el referente constitucional o norma presuntamente vulnerada-. Por   lo cual, solo en presencia de estas dos condiciones la decisión deberá estarse a   lo resuelto.    

3.4. Existencia de un cambio de parámetro de   control    

3. 4.1. Es importante señalar que el cambio   del parámetro de control tiene un efecto directo sobre la cosa juzgada ya que   habilita al juez constitucional para conocer una proposición ya estudiada frente   a un contexto jurídico diferente, como lo expresó éste Tribunal Constitucional   al pronunciarse sobre el derecho de asociación, así:    

“Se está ante un panorama legal distinto al   que existía cuando la Corte, en el año de 1994, en la sentencia C-110 de 1994,   examinó el artículo 416 del Código Sustantivo del Trabajo, pues, por un lado, no   habían sido incorporados por medio de la Ley, los Convenios 151 y 154 de la OIT,   y del otro, los cambios introducidos son sustanciales y acordes con la   Constitución. Aunado a lo anterior, la declaración de exequibilidad de la   prohibición para los sindicatos de empleados públicos de presentar pliegos de   peticiones o de celebrar convenciones colectivas, radicó principalmente en la   consideración de que el artículo 416 del Código laboral era una de las   excepciones de que trata el artículo 55 de la Constitución, argumento que queda   sin piso, por la sencilla razón de la existencia de las Leyes en mención. En   consecuencia, por este aspecto, la Corte puede volver a examinar la   constitucionalidad de lo acusado del artículo 416 del Código Sustantivo del   Trabajo, pues no se está ante el fenómeno de la cosa juzgada.”[6]  (Subrayas fuera de texto).    

La reforma al artículo 48 Superior,   efectuada por el Acto Legislativo 1 de 2005, alteró el panorama normativo bajo   el cual se adoptó la sentencia C-168 de 1995. El artículo 48 constitucional -marco constitucional del artículo 36 de la   ley 100/93-, fue modificado por   el citado Acto Legislativo, con la incorporación de nuevos principios al derecho   a la seguridad social en pensiones y al propio artículo 36 de la Ley 100/93,   resumido en las siguientes normas:    

Sobre el derecho a la seguridad social en   pensiones: (i) fundó el   principio de la sostenibilidad financiera del sistema pensional; (ii) consagró   el respeto de los derechos adquiridos con arreglo a la ley en materia de   seguridad social; (iii) consagró la estabilidad e inmutabilidad en el pago de la   mesada; (iv) prohibió establecer requisitos y beneficios pensionales distintos a   los de la leyes del sistema general de pensiones; (v) ordenó la liquidación   pensional concordante con los aportes cotizados; (vi) dispuso la derogatoria de   los regímenes especiales y exceptuados; (vii) ordenó la revisión de las   pensiones adquiridas con abuso del derecho y (viii) fijo un tope al monto de la   mesada.    

De todo lo expuesto, esta Corporación   concluye que no existe cosa juzgada y, por ende procede, el examen de   constitucionalidad al verificarse (i) la falta de identidad entre los cargos   examinados en la sentencia C-168/95 y los formulados en el presente caso y (ii)   un cambio del parámetro de control frente a los actuales principios y normas que   orientan la prestación del servicio de seguridad social en pensiones y que   naturalmente no pudieron ser considerados en la sentencia de 1995.    

4. Análisis sobre el control de constitucionalidad sobre interpretaciones   judiciales y administrativas y requisitos para que proceda su estudio de fondo    

En   el artículo 241 de la Constitución Política de 1991 se le otorgó a la Corte   Constitucional la guarda de la integridad y la supremacía del texto fundamental,   para dicho fin, le concedió varias facultades[7] dentro de las cuales está   la de decidir sobre las demandas de   inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes, tanto por su   contenido material como por vicios de procedimiento en su formación.    

El   control constitucional derivado de una demanda ciudadana es abstracto por cuanto   no se requiere de ningún litigio concreto para que esta pueda interponerse,   procede contra cualquier ley, así ésta no esté afectando directamente al   ciudadano que la presenta. Y, por otro lado, el objeto del control es una norma   legal y la decisión recae sobre la disposición demandada, ya sea por vicios en   su contenido material o en su formación.[8]    

Esta Corporación en reiterada jurisprudencia ha dispuesto que “el control constitucional rogado o por demanda   ciudadana es abstracto y recae sobre las leyes y no sobre la actividad de los   jueces. Esta característica ha sido resaltada por esta Corte en numerosas   ocasiones, cuando ha dicho que la ‘acción pública de inconstitucionalidad es un   mecanismo que busca el cotejo, por la autoridad judicial competente -en   Colombia, la Corte Constitucional- entre el precepto legal demandado y los   mandatos constitucionales”, y por ello el “análisis que efectúa la Corte debe   darse en abstracto, teniendo en cuenta el contenido objetivo de la disposición   examinada, y en ningún caso la aplicación concreta que ella tenga’. Con ese   criterio, la Corte se ha abstenido, en varios casos, de pronunciarse de fondo   sobre ciertas demandas, cuando concluyó que éstas cuestionaban no tanto el   contenido de la disposición acusada sino su aplicación por algunos tribunales.   Por ejemplo, la sentencia C-380 de 2000, MP Vladimiro Naranjo Mesa, se inhibió   de conocer una demanda, que pretendía que la Corte, por medio de una sentencia   de exequibilidad condicionada, señalara que la pensión gracia contenida en el   literal A del numeral 2° del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 también era   aplicable a los educadores nacionales. La Corte se inhibió de conocer de la   demanda pues consideró que era inepta, por cuanto la acusación no estaba   dirigida contra el texto normativo demandado sino contra una pretendida   aplicación indebida del mismo.”[9]    

De   lo anterior se deduce que, en principio, el control abstracto solo recae en   textos legales, esto por cuanto los jueces gozan de plena autonomía para   interpretar las disposiciones, por lo que a la Corte no le corresponde fijar el   sentido de la ley, pues esto invadiría la labor de los demás operadores   jurídicos. No obstante, como se mencionó precedentemente, a la Corte   Constitucional le corresponde la guarda de la integridad y la primacía de la   Constitución, por lo que debe, a su vez, asegurar que todos los jueces estén   sometidos al imperio de sus mandatos y las interpretaciones que éstos hagan   deben corresponder con el texto fundamental.    

En   consecuencia, quien tiene la actividad de interpretar un mandato legal cuenta   con la posibilidad de darle variadas lecturas, lo que, en principio, no   generaría inconveniente alguno, pues éstas pueden resultar acordes con los   postulados de la Constitución o, también, ir en contravía de ellos, caso   en el cual, en defensa del ordenamiento jurídico, los ciudadanos, han acudido a   la acción pública de inconstitucionalidad.    

En virtud de ello la Corte ha admitido, en casos   excepcionales, la procedencia de demandas de inconstitucionalidad contra   interpretaciones judiciales de una norma legal. Ha dicho la Corte, que:    

“(…) cuando un ciudadano no cuestiona tanto el   contenido abstracto de un determinado texto legal sino la interpretación   específica que del mismo han hecho determinados jueces, tal y como ocurre en el   presente caso. En esos eventos, el control recaería específicamente sobre la   labor de los jueces, por lo cual su incidencia sobre la autonomía judicial es   importante, lo cual explica, junto con la naturaleza abstracta del sistema de   control de las leyes ejercido por la Corte, que dicho control directo de las   interpretaciones sea excepcional.  Y específicamente, sólo en pocos casos,   esta Corte ha procedido a enjuiciar directamente, por vía del control abstracto,   esas interpretaciones realizadas por los jueces.    

17- La Corte es pues competente para controlar ciertas   interpretaciones de los funcionarios judiciales, cuando éstas planteen problemas   constitucionales (…)”.    

Así mismo, la sentencia C-802 de 2008, sobre el   particular, señaló:    

“(…) El control que ejerce esta Corporación a través de   la acción pública de inconstitucionalidad (art.241 CP) comprende la facultad de   examinar la interpretación que en ciertos casos hacen las autoridades judiciales   de normas con fuerza material de ley. Se trata de una suerte de control,   verdaderamente excepcional (…)”.    

En síntesis, cabe el pronunciamiento de la Corte en los   casos en que existan interpretaciones judiciales o administrativas contrarias a   la Constitución y que se pongan en evidencia mediante una demanda de   inconstitucionalidad, siempre que se cumplan con las exigencias   constitucionales, legales y jurisprudenciales, cuya verificación es necesaria a   objeto de evitar el riesgo de interferir, de manera indebida, en el ámbito de   competencia de otros poderes públicos, irrespetando el principio de legalidad y   de separación de poderes.    

En efecto, con el fin de tener especial cuidado a la   hora de evaluar la exclusión de interpretaciones judiciales de textos legales   que se demandan mediante control abstracto, la Corte ha establecido unos   requisitos especiales que toda demanda de este tipo debe contener. Exigencias, a   su vez, signadas por una “mayor carga argumentativa” por parte del   demandante.    

Los requisitos dispuestos por la jurisprudencia para   que proceda el control sobre interpretaciones judiciales, son los mismos que han   de presentarse en una demanda de inconstitucionalidad ordinaria a saber   claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, pero, debido al   carácter excepcional de esta clase de control, para que sea posible un examen de   fondo, éstos deben contener una mayor profundidad y solidez analítica en la   sustentación de los cargos. En palabras de esta Corte[10]:    

“[L]as demandas de inconstitucionalidad presentadas   contra interpretaciones judiciales están sujetas a una carga de argumentación   más intensa que la que corresponde a las demandas de inexequibilidad contra   normas jurídicas, pues el ejercicio inusual de la acción pública para tales   exige que el demandante profundice en la explicación de cómo respecto de alguna   o algunas disposiciones legales ha terminado por configurarse una interpretación   que contradice los postulados de la Constitución Política”.[11]    

“a.- En cuanto al requisito de claridad, el ciudadano   no sólo debe señalar cuál es la disposición acusada como inconstitucional   (numeral 1º del artículo 3º del Decreto 2067 de 1991), sino que, en demandas   contra interpretaciones judiciales, es necesario indicar con absoluta precisión   cuál es el contenido normativo o “norma” derivada de la disposición acusada. En   otras palabras, sólo habrá lugar a un pronunciamiento de fondo “cuando se   establezca claramente el enunciado o enunciados normativos que según el   demandante generan la presunta situación de inconstitucionalidad”. Así, el   ciudadano debe indicar, de manera suficientemente comprensible, cuál es la   interpretación de la disposición acusada que considera contraria a la   Constitución, dejando de lado todo tipo de ambigüedades o anfibologías en la   identificación de la norma impugnada.    

b.- En cuanto al requisito de certeza, las demandas   contra interpretaciones judiciales comprenden al menos tres dimensiones. Por un   lado, (i) debe tratarse de una interpretación que realmente fije un contenido   normativo derivado de la disposición impugnada. Esto significa que la   interpretación debe derivarse directamente de la disposición demandada.    

De otro lado, (ii) no puede considerarse satisfecho el   requisito de certeza cuando el reproche de inconstitucionalidad se sustenta en   simples “hipótesis hermenéuticas” que no hallan sustento en una real y cierta   interpretación judicial, o donde la interpretación no conduce a las   implicaciones reprochadas, sino que responden a una proposición jurídica   inferida por el actor o que recaiga sobre disposiciones que no han sido   acusadas. En este punto cobra relevancia la doctrina del derecho viviente, pues   el control constitucional sobre interpretaciones judiciales “recae sobre el   derecho realmente vivido por los ciudadanos, y no sobre contenidos hipotéticos,   que podrían eventualmente inferirse del texto acusado, pero que no han tenido   ninguna aplicación práctica”.    

Finalmente, (iii) no se cumple el requisito de certeza   cuando la interpretación no se deriva de normas con fuerza material de ley, sino   de otro tipo de disposiciones como actos administrativos, contratos estatales o   cualquier otra fuente de derecho. Así ocurrió, por ejemplo, en el Auto 103 de   2005, en cuyo caso la Corte encontró que la demanda se dirigía a cuestionar una   práctica habitual de los jueces en la aplicación de un acto administrativo en la   jurisdicción ordinaria.    

c.- En cuanto al requisito de especificidad, en esta   clase de demandas lo que se exige es que las razones de inconstitucionalidad   sean puntuales y recaigan sobre el contenido normativo cuyo alcance específico   ha sido fijado por la interpretación acusada, pero no sobre la base de   argumentos “vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales”.    

d.- En cuanto al requisito de pertinencia, es necesario   que el demandante señale cómo y en qué medida la interpretación judicial   impugnada plantea al menos un problema de relevancia constitucional, “y no   razones de orden legal, personal, doctrinal o de simple conveniencia”.    

La jurisprudencia de esta Corporación ha sido   particularmente cuidadosa al examinar el requisito de pertinencia en demandas   contra interpretaciones judiciales. De manera insistente ha señalado que el   control por esta vía no es procedente si se involucran controversias   hermenéuticas o discusiones puramente legales, por cuanto “no le corresponde al   juez constitucional resolver aquellos debates suscitados en torno al proceso de   aplicación o interpretación de la ley”, a menos que la controversia “trascienda   el ámbito estrictamente legal y adquiera relevancia constitucional”.    

En la misma dirección ha explicado que no compete a la   Corte determinar la manera como deben interpretarse los textos legales, ni   adelantar una suerte de “corrección hermenéutica” de las decisiones judiciales   que fijan el sentido de las leyes, a menos que la decisión implique una   problemática de orden constitucional.    

e.- Por último, el requisito de suficiencia exige, en   demandas contra interpretaciones judiciales, demostrar que se está ante una   posición consistente y reiterada del operador jurídico y no producto de un caso   en particular, pues “una sola decisión judicial en la que se interprete una   norma no constituye per se una doctrina del derecho viviente y en caso de serlo   debe demostrarse”. Más allá de una cuestión relativa a la certeza de la   interpretación, el criterio de suficiencia exige aportar los elementos fácticos   y argumentativos para demostrar que la interpretación no sólo existe, sino que   plantea una verdadera problemática constitucional.”    

De acuerdo con lo expuesto, pasa la Sala a estudiar si   en el asunto objeto de examen la demanda reúne los requisitos señalados en la   jurisprudencia para que proceda un pronunciamiento de fondo sobre el tema puesto   en consideración.    

5. Demanda Examinada    

De acuerdo con lo anteriormente expuesto, procederá la   Sala a estudiar la demanda instaurada por el ciudadano y a la vez Subdirector   Jurídico Pensional de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y   Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP, Salvador Ramírez   López, contra la interpretación que el Consejo de Estado le ha otorgado, a   través de su jurisprudencia, a la expresión “y el monto de la pensión de vejez”,   contenida en el inciso segundo del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por cuanto   contradice los artículos 13, 48 (modificado por el Acto Legislativo 1 de 2005) y   230 de la Constitución Política.    

El demandante, entonces, propone el estudio de una   demanda de inconstitucionalidad contra una interpretación judicial de un texto   normativo, que, a su parecer, viola la Carta Fundamental. Respecto de este tipo   de acciones, la Corte ha dispuesto su procedencia en casos muy excepcionales,   por cuanto, en principio, el control abstracto recae, precisamente, sobre normas   legales y no sobre el sentido de su aplicación dado por una autoridad judicial   competente.    

La Corte, no obstante, ha conocido y ha proferido un   pronunciamiento de fondo en esta clase de demandas, cuando el problema suscitado   entraña un verdadero problema constitucional y se hayan cumplido las exigencias   que al efecto la jurisprudencia señala.    

Los requisitos, que fueron explicados precedentemente,   a saber, claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, frente a   esta modalidad de control constitucional, deben estar signados por una exigente   carga argumentativa por parte del demandante, de lo contrario, la Sala deberá   declararse inhibida para conocer la cuestión litigiosa.    

En el presente caso, esta Sala considera que no es   posible un pronunciamiento de fondo sobre la problemática jurídica planteada,   por cuanto la demanda no cumple con los requisitos de certeza y suficiencia   dispuestos por la jurisprudencia para que proceda el estudio contra una   interpretación judicial.    

Al respecto, el requisito de suficiencia, tal como lo   dijo la sentencia C-802 de 2008, de un aparte, “exige demostrar que se está ante   una posición consistente y reiterada del operador jurídico y no producto de un   caso en particular, pues una sola decisión judicial en la que se interprete una   norma no constituye, per se, una doctrina del derecho viviente y en caso de   serlo debe demostrarse. Más allá de una cuestión relativa a la certeza de la   interpretación, el criterio de suficiencia exige aportar los elementos fácticos   y argumentativos para demostrar que la interpretación no solo existe, sino que   plantea una verdadera problemática constitucional.” Para satisfacer dicho   requisito, se insiste, también se requiere exponer la razón por la cual la norma   cuestionada contradice los postulados constitucionales cuya vulneración   expresamente se invoque.    

En el caso en cuestión, el demandante expone la   posición que ha tomado el Consejo de Estado respecto de la expresión “del monto   de la pensión de vejez” contenida en el inciso segundo del artículo 36 de la Ley   100 de 1993, así:    

“El Consejo de Estado sostiene que el ingreso base de   liquidación es el mismo monto, por tal razón, la aplicación del régimen de   transición implica no solamente lo correspondiente al porcentaje de la pensión   sino también a la determinación del ingreso base de liquidación.    

Desde el año 2000 el Consejo de Estado con base en los   principios de integridad e inescindibilidad normativa ha sostenido que si se   aplica el IBL conforme lo dispone el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de   1993, se afecta el monto de la pensión vulnerando los principios de   favorabilidad del trabajador y de inescindibilidad en la aplicación de las   normas. En el Consejo de Estado existe un criterio definido, según el cual   ‘quienes reúnan las condiciones para ser beneficiarios del régimen de   transición, siguen regidos íntegramente por la normas del régimen anterior’.   Sobre esta regla esa Corporación se pronunció en los siguientes términos:    

‘Advierte la Sala, conforme a la acepción de la palabra   ‘monto’ que cuando la ley la empleó no fue para que fuera el tanto por ciento de   una cantidad, como decir el 75% de alguna cifra, pues el porcentaje de la   cuantía de una pensión, es solo un número abstracto, que no se aproxima siquiera   a la idea que sugiere la palabra monto, de ser el resultado de la suma de varias   partidas, sino la liquidación aritmética del derecho, que precisamente se   realiza con la suma del respectivo promedio de los factores que debe tenerse en   cuenta y que debe hacerse, según el referido artículo 36, con apoyo en las   normas anteriores a la Ley 100.’    

‘ De otro lado, la Sala también observa que en el   inciso tercero del artículo 36, están previstos un ingreso base y una   liquidación aritmética diferente a la que dedujo la Sala de la interpretación   del inciso segundo, puesto que del monto que se rige por las normas anteriores   se infiere un ingreso base regido igualmente conforme al ordenamiento jurídico   anterior, lo cual pone de presente la redacción contradictoria de tales normas   que conduce necesariamente a la duda en su aplicación y, por ende, por mandato   del artículo 53 de la Constitución Política a tener en cuenta la más favorable,   o sea la primera regla del inciso segundo.’    

A   juicio de la Corte, la postura del Consejo de Estado, de la forma en que fue   propuesta por el ciudadano en su demanda, no representa una posición consolidada   y mucho menos reiterada de esa Corporación, lo cual ha debido demostrarse   fácticamente, en aras de establecer con certeza, que, en realidad, dicha   posición constituye derecho viviente y no una decisión de un caso aislado dentro   de la jurisprudencia del órgano de cierre de la Jurisdicción Contencioso   Administrativo    

En   efecto, de lo transcrito anteriormente, se puede concluir que, el actor,   sustentó su demanda, al parecer, en una única decisión, respecto de la cual ni   siquiera cita a qué providencia se refiere, asumiendo que ésta era la única   posición del Consejo de Estado frente a la expresión demandada, con lo cual cabe   afirmar que no demostró inequívocamente que la interpretación acusada   corresponde a una sólida posición de dicha entidad, incumpliendo, en   consecuencia, el requisito de suficiencia, pues “una sola decisión judicial en   la que se interprete una norma no constituye per se una doctrina del   derecho viviente”[12], lo cual hace   improcedente el control constitucional abstracto de la interpretación invocada   por el demandante.    

Adicionalmente, el demandante señala que la interpretación cuestionada va en   contra de los artículos 13, 48 y 230 de la Constitución Política, sin que para   el efecto haya desplegado una argumentación que permita, a la Corte, concluir de   qué modo, en qué términos o por qué razón, existe una contradicción entre la   interpretación demandada y los postulados de la Carta Fundamental invocados.   Carga argumentativa esencial, para adelantar un examen de fondo sobre el   problema jurídico plateado, incumpliendo, así mismo, desde la perspectiva   indicada, con el requisito de suficiencia.    

Por   otra parte, encuentra la Sala, que la demanda instaurada carece de certeza, pues   tal como se dijo precedentemente, uno de los componentes de este requisito es   que la interpretación cuestionada debe fijar un contenido normativo derivado de   la disposición impugnada, y no puede basarse en hipótesis hermenéuticas que no   encuentran sustento en una real y cierta interpretación judicial, exigencias que   no se cumplen en el presente caso. Menciona el actor en la demanda lo siguiente:    

 “De la lectura del artículo 36 de la Ley 100 de 1993,   el suscrito observa que a la entrada en vigencia del Sistema General de   Seguridad Social en Pensiones, el legislador instauró un régimen de transición   para un grupo de asegurados en el que se aplicaría el régimen anterior en   pensiones en cuanto a ‘tiempo de servicio’, ‘número de semanas cotizadas’, y   ‘monto de la pensión’, pero no en lo que se refiere a la base salarial, pues   dicho elemento lo reguló a renglón seguido cuando precisó que el ‘ingreso base   para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso   anterior que les faltare menos de diez (10 años para adquirir el derecho, será   el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el   cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior’ (…).    

Luego de establecer el aludido régimen de transición,   el legislador precisó que a  los asegurados que hubiesen cumplido la   totalidad de los requisitos del régimen pensional anterior antes de la entrada   en vigencia de la Ley 100 de 1993, se les respetaría el reconocimiento y   liquidación consagrada en aquel régimen, prerrogativa que confirma que a quienes   se pensionen dentro del nuevo estatuto de seguridad social se les aplicaría solo   los requisitos de edad, tiempo de servicio y monto, pero no la liquidación. De   no ser esta la aplicación pretendida por el legislador, no habría existido la   necesidad de diferenciar entre quienes cumplen requisitos antes y después de la   entrada en vigencia del Sistema General de Seguridad Social en Pensiones,   hubiese bastado con señalar que todas ‘las personas que al momento de entrar en   vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son   mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más   años de servicios cotizados ‘tendrán derecho a pensionarse según lo previsto en   el Régimen pensional anterior.’”      

El demandante considera que la interpretación del   Consejo de Estado contradice el texto normativo en cuanto que dicha Corporación   sostiene que “el monto de la pensión” no es solo la tasa de retorno sino que   también comprende la base salarial. Bajo el entendimiento del demandante la   norma dice otra cosa: “el monto de la pensión” es solo la tasa de retorno (75%),   únicamente eso, exclusivamente eso, sin argumentar suficientemente la razón de   ser de sus afirmaciones, sin desvirtuar contundentemente porqué la norma debe   estar desprovista absolutamente de dicho entendimiento, lo cual le correspondía   hacer con intensidad, máxime cuando algunos intérpretes autorizados sí le   atribuyen a la norma el alcance que el demandante le niega, perspectiva bajo la   cual, su punto de vista carente de sólido respaldo argumentativo tiende a ser   subjetivo y por ende adolece de falta de certeza.    

En   consecuencia, teniendo en cuenta el análisis adelantado sobre el cumplimiento de   los requisitos para que proceda un pronunciamiento de fondo, por parte de esta   Corporación, en demandas de inconstitucionalidad contra interpretaciones   judiciales, la Sala deberá declararse inhibida, por tratarse, en el presente   caso, de una inepta demanda, que no satisfizo las exigencias de suficiencia y   certeza.    

6. Síntesis de la decisión    

En el presente   caso el ciudadano Salvador Ramírez López, interpuso demanda de   inconstitucionalidad frente a la interpretación que el Consejo de Estado ha   realizado a la expresión “y el monto de la pensión de vejez” contenida en el   inciso 2º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, la cual fue estudiada por la   Sala Plena de esta Corporación bajo los presupuestos que la jurisprudencia ha   dispuesto para este tipo de acciones.    

Al respecto, se   reiteró que el control abstracto de constitucionalidad por lo general recae   sobre textos normativos y no sobre interpretaciones judiciales de los operadores   jurídicos, pues se correría el riesgo de violentar la autonomía de los jueces y   el principio de legalidad de la competencia, no obstante, se ha admitido, en   virtud de preservar el orden constitucional, el control sobre interpretaciones,   siempre que las demandas cumplan con los requisitos exigidos por la   jurisprudencia, a saber, claridad, certeza, pertinencia, especificidad y   suficiencia los cuales presentan su propia especificidad y exigen una mayor   carga argumentativa.    

Al realizar el análisis sobre la demanda interpuesta,   se encontró que ésta carece de dos requisitos sine qua non para el   conocimiento de fondo, tales como suficiencia y certeza, pues en tratándose del   primero, el demandante no demostró fácticamente que la interpretación aludida   por él constituía efectivamente una posición sólida del Consejo de Estado, pues   solo trajo a colación un caso particular, sin haber probado que dicha postura se   erigía como derecho viviente. Y, además, no argumentó, de manera clara y   precisa, por qué, a su parecer, tal interpretación contradice los artículos 13,   48 y 230 de la Carta Fundamental.    

En cuanto a la certeza, el demandante no argumentó, de   manera convincente y explicita, por qué la norma aludida no debe ser   interpretada como lo hace el Consejo de Estado, sino como él y otros operadores   jurídicos lo entienden.    

En consecuencia, la Corte debe declararse inhibida para   conocer el problema jurídico planteado en la demanda, al no contener los   requisitos exigidos por la jurisprudencia y, en consecuencia, configurarse la   ineptitud sustantiva de los cargos formulados.    

Por otro lado, también se abordó como cuestión previa   el estudio de la cosa juzgada absoluta, pues el Ministerio Público planteó la   existencia de dicho fenómeno al considerar que la sentencia C-168 de 1995 ya se había pronunciado sobre el tema. Al   respecto, esta Sala consideró que en el presente caso no existe cosa juzgada por cuanto no hay identidad   entre los cargos examinados en la sentencia C-168/95 y los formulados en el   presente caso y el cambio del parámetro de control, introducido por el Acto   Legislativo 1 de 2005 al artículo 48 de la Constitución, frente a los actuales   principios y normas que orientan la prestación del servicio de seguridad social   en pensiones y que naturalmente no pudieron ser considerados en la sentencia de   1995, habilitan un pronunciamiento sobre el mismo.    

III. DECISIÓN    

En   mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia,   administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE    

INHIBIRSE  para decidir de fondo respecto del aparte demandado, perteneciente al artículo   36 de la Ley 100 de 1993, por ineptitud sustantiva de la demanda.    

Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la   Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente. Cúmplase.    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Presidente    

Con Salvamento de voto    

MYRIAM ÁVILA ROLDÁN                   MAURICIO GONZALEZ CUERVO       

               Magistrada (e)                                                        Magistrado    

                                                                                  Con Salvamento de voto    

ISABEL CRISTINA JARAMILLO SIERRA   GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

                Conjuez                                                                        Magistrado    

           Con Aclaración de voto    

SERGIO MUÑOZ LAVERDE                              JORGE PINZÓN SÁNCHEZ    

                  Conjuez                                                                Conjuez    

                                      CESAR RODRÍGUEZ GARAVITO    

                                                           Conjuez    

                                               Con salvamento de voto    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

                                                     Secretaria General    

      

LA SECRETARIA GENERAL DE LA CORTE CONSTITUCIONAL    

Hace Constar que:    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

                                                     Secretaria General    

      

ACLARACION DE   VOTO DE LA CONJUEZ    

ISABEL CRISTINA   JARAMILLO SIERRA    

A LA SENTENCIA   C-354-15    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD EN MATERIA DE REGIMEN DE TRANSICION Y MONTO DE LA PENSION DE VEJEZ-Contradicción   con respecto a la doctrina de la Corte Constitucional y fines de la acción   pública de inconstitucionalidad (Aclaración de voto)    

PRINCIPIO DE LIBERTAD JUDICIAL EN LA INTERPRETACION-Se opone tanto a la idea de la jerarquía en la   organización judicial, la existencia de órganos de cierre en la jurisdicción   como a la noción de que casos similares deben ser resueltos de manera similar   (Aclaración de voto)    

IGUALDAD EN LA ADJUDICACION-Respeto   (Aclaración de voto)    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Carga   de la prueba (Aclaración de voto)    

La sentencia aprobada por la mayoría de la   Corte afirma que los jueces en sus sentencias están sometidos únicamente al   imperio de la ley y que por esto el control constitucional de las reglas   establecidas a través de decisiones judiciales es excepcional y la carga de la   prueba corresponde completamente al demandante. Respetuosamente disiento de la   mayoría en estos dos puntos, si bien estoy de acuerdo con el sentido de la   providencia.    

En mi concepto, estas dos afirmaciones   contradicen la doctrina establecida por la misma Corporación y los fines de la   acción pública de constitucionalidad. Por una parte, la Corte ha señalado que el   trabajo de adjudicación no sólo debe ajustarse a la Constitución en general sino   al principio de igualdad en particular. Esto supone que en cada caso el juez   está obligado a prestarle atención a la manera en la que otros jueces han   resuelto casos similares en el pasado. Por otra parte, la Corte ha aceptado que   es posible excluir ciertas interpretaciones de un determinado cuerpo normativo a   través de la figura de la exequibilidad condicionada, sin que el demandante   necesite demostrar extensamente que dichas interpretaciones son de uso   generalizado o están respaldadas por ciertas autoridades judiciales. En ese   sentido, si bien es crucial para la operatividad del mecanismo imponer ciertas   cargas a los demandantes, es un exceso de formalismo hacerles demostrar lo que   la Corte ya sabe.    

El respeto a la   igualdad en la adjudicación.    

Si bien la ponencia de la mayoría reconoce   la posibilidad de ejercer el control de constitucionalidad en relación con   doctrinas establecidas por vía de decisiones judiciales, impone restricciones a   este control que tienen que ver con la certeza de la doctrina, con su   generalidad y con su reiteración, entre otros. Estas restricciones son   razonables pero problemáticas en cuanto a la razón que les subyace: el principio   de libertad judicial en la  interpretación. Este principio se opone tanto a   la idea de la jerarquía en la organización judicial, y por tanto a la existencia   de órganos de cierre en la jurisdicción, como a la noción de que los casos   similares deben ser resueltos de manera similar. En este sentido, el principio   de libertad judicial en la interpretación se opone tanto al diseño democrático   de la rama judicial en nuestra Constitución Política como al derecho a la   igualdad entendido como el derecho a recibir el mismo tratamiento por parte de   las autoridades públicas.    

La idea de la igualdad en la adjudicación,   por otra parte, implicaría que al tomar la decisión sobre si procede o no el   control de constitucionalidad de una doctrina establecida por vía de sentencias,   el centro del debate no sea lo generalizado o reiterado de la doctrina (lo que   se ha identificado como el trabajo de establecer si es “derecho vivo”). Más bien   lo que debería tenerse en cuenta es si la decisión ha sido tomada por un órgano   colegiado o un juez individual en calidad de “órgano de cierre”, tómese en   consideración que hay muchos casos en los que nuestro sistema supone una única   instancia, y/o si existe una decisión de otra autoridad judicial en un sentido   completamente distinto sin que el sistema prevea modo alguno de resolver la   contradicción o reduzca la posibilidad de retar la regla a quienes han sido   parte en el proceso judicial.    

En el caso concreto, el demandante cita   una sentencia que según su propio dicho, cualificado por ser la autoridad que   aplica la regla, crea una regla que contradice aquella que se deriva de la   sentencia del órgano de cierre de otra jurisdicción. Como individuo y como   autoridad no tiene mecanismo alguno para controvertir esta contradicción en las   doctrinas de ambas jurisdicciones. Esto debió ser estudiado antes de descartar   el argumento del demandante por haber citado solamente una sentencia como fuente   de la regla.    

El conocimiento   del juez y la carga de la prueba.    

La sentencia aprobada por la mayoría   también es intransigente en cuanto a quién corresponde probar lo reiterada que   es una cierta doctrina. Si bien como señalé anteriormente lo reiterada que es   una doctrina no debería ser el centro de atención del control de   constitucionalidad, me parece importante apartarme del excesivo formalismo   exhibido por la mayoría al exigir que el demandante probara lo que los   magistrados ya conocían en virtud de haber abordado casos relacionados con el   tema de la demanda, y por haber sido estudiado y presentado a la sala plena por   uno de los magistrados en la ponencia que fue derrotada y ahora se presenta como   salvamento de voto.    

En efecto, aunque coincido con la mayoría   en que no existía cosa juzgada en este caso, la Corte ha conocido de varios   casos que involucran interpretaciones de la Corte Suprema de Justicia y del   Consejo de Estado sobre la debida aplicación del régimen de transición contenido   en el artículo 36 de la ley 100 de 1993. De otra parte, el magistrado Mauricio   González en su ponencia había ya investigado y presentado a esta corporación   evidencia de lo reiterada que resulta la postura adoptada por el Consejo de   Estado en la sentencia que el demandante mencionó como fuente de la regla cuya   declaratoria de inexequibilidad pretende.    

Aunque hay buenas razones de orden   democrático y gerencial para imponer a los demandantes algunas cargas en   relación con la acción pública de constitucionalidad, postular que los   magistrados sólo deciden con base en la ley y lo “probado” por los demandantes   como si todo su conocimiento sobre el mundo, y sus prejuicios, nos los afectaran   ni incidieran en su razonamiento, desafía todas las teorías contemporáneas sobre   el conocimiento. Más importante aún, y como ya vienen diciéndolo los teóricos   desde el siglo XIX, los pone en el riesgo de adoptar posturas hipócritas: sin   suficiente fundamentación a la vez que poco transparentes sobre los argumentos   que se tuvieron verdaderamente en cuenta para tomar la decisión.    

ISABEL CRISTINA JARAMILLO SIERRA    

Conjuez    

      

SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PEREZ Y DEL CONJUEZ CESAR   RODRIGUEZ GARAVITO    

A LA SENTENCIA C-354/15    

REGIMEN DE TRANSICION Y MONTO DE LA PENSION DE VEJEZ-Fallo   insostenible por sustentarse en aproximación inadecuada de la naturaleza de la   acción de inconstitucionalidad y valoración errada del escrito de acusación   presentado por el actor (Salvamento de voto)    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD EN MATERIA   DE REGIMEN DE TRANSICION   Y MONTO DE LA PENSION DE VEJEZ-Discrepancias de fallo inhibitorio en   sentencia C-354/15 (Salvamento de voto)    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD EN MATERIA   DE REGIMEN DE TRANSICION   Y MONTO DE LA PENSION DE VEJEZ-Desconocimiento de la naturaleza y   directrices fundamentales del control abstracto de constitucionalidad frente al   derecho viviente de la jurisprudencia del Consejo de Estado (Salvamento de voto)    

CONTROL MATERIAL DE CONSTITUCIONALIDAD-No recae sobre disposiciones legales sino   sobre sentido y alcance adjudicado a través del ejercicio interpretativo   (Salvamento de voto)    

CONTROL ABSTRACTO DE CONSTITUCIONAL-Evaluación cuando distintos segmentos de la   comunidad jurídica acogen líneas hermenéuticas divergentes de un mismo precepto   y configuran una regla operativa en el tráfico jurídico (Salvamento de voto)    

REGIMEN DE TRANSICION Y MONTO DE LA PENSION DE VEJEZ-Fallo   asumió injustificadamente tesis contraria argumentando que como interpretación   del Consejo de Estado del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 no era el único   acogido en estrados judiciales y administrativos no había lugar al juicio de   constitucionalidad (Salvamento de voto)    

REGIMEN DE TRANSICION Y MONTO DE LA PENSION DE VEJEZ-Desconocimiento   de existencia de operadores jurídicos calificados cuyas definiciones tienen   valor ampliado en el derecho positivo en virtud de la obligatoriedad horizontal   y vertical del precedente y repercusión en el funcionamiento de instancias   judiciales y administrativas (Salvamento de voto)    

REGIMEN DE TRANSICION Y MONTO DE LA PENSION DE VEJEZ-Sala   Plena desconoce la función y valor de definiciones jurisprudenciales efectuadas   por órganos de cierre en la jurisdicción ordinaria y de lo contencioso   administrativo dentro del sistema de fuentes del derecho (Salvamento de voto)    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD EN MATERIA   DE REGIMEN DE TRANSICION   Y MONTO DE LA PENSION DE VEJEZ-No se justifica fallo inhibitorio pues se ha   debido valorar la presunta afectación del principio de igualdad, seguridad   social y deber del juez de sujetarse a las previsiones legales (Salvamento de   voto)    

ACCION DE CONSTITUCIONALIDAD-Carácter público (Salvamento de voto)/ACCION   DE CONSTITUCIONALIDAD-Derecho de acceder a la justicia constitucional   (Salvamento de voto)/ACCION DE CONSTITUCIONALIDAD-Escrutinio judicial   puede ser activado por cualquier persona y no solo por abogados letrados y   expertos por ello juez no puede exigir esfuerzos argumentativos ni sofisticación   técnica (Salvamento de voto)    

ACCION DE CONSTITUCIONALIDAD-Participación de los ciudadanos en la   conformación, ejercicio y control del poder político (Salvamento de voto)    

JUICIO DE CONSTITUCIONALIDAD-Preservación del debido proceso   constitucional (Salvamento de voto)    

Referencia: Expediente D-9537    

Demanda de   inconstitucionalidad contra el inciso segundo (parcial) del artículo 36 de la   Ley 100 de 1993 “por la cual se crea el sistema de seguridad social   integral y se dictan otras disposiciones”    

Demandante:    

Salvador Ramírez López    

Magistrado Ponente:    

Gabriel Eduardo Mendoza Martelo    

1. Con el acostumbrado respeto, exponemos   las razones por las cuales nos apartamos de la decisión adoptada por la Sala   Plena mediante sentencia C-354 de 2015, por medio de la cual decidió abstenerse   de emitir un pronunciamiento de fondo en relación con las acusaciones planteadas   contra la expresión “y el monto de la pensión de vejez”, contenida en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.    

La Corte se abstuvo de efectuar el juicio   de constitucionalidad argumentando que la demanda no cumplía con los requisitos   de suficiencia y de certeza. En relación con el primero, se replicó que el   ciudadano no demostró fácticamente que la interpretación del Consejo de Estado   frente a la expresión demandada fuera uniforme y homogénea, además de lo cual “no argumentó, de   manera clara y precisa, por qué, a su parecer, tal interpretación contradice los   artículos 13, 48 y 230 de la Carta Fundamental. ” En cuanto al   requisito de certeza, se adujo que “el demandante no argumentó, de forma   convincente y explícita, por qué la norma aludida no debe ser interpretada como   lo hace el Consejo de Estado, sino como él y otros operadores jurídicos lo   entienden. ”    

Consideramos que el fallo así estructurado   es insostenible, porque se sustenta en una aproximación inadecuada a la   naturaleza de la acción de inconstitucionalidad, y en una valoración errada del   escrito de acusación presentado por el actor.    

2. Con respecto al primero de los   argumentos del fallo inhibitorio, según el cual “el demandante no   demostró fácticamente que la interpretación aludida por él constituye derecho   viviente y no una decisión de un caso aislado dentro de la jurisprudencia del   Consejo de Estado “, tenemos tres   discrepancias.    

2.1.Primero, al argumento anterior subyace   el supuesto de que el escrutinio judicial de la legislación se circunscribe a   los textos legales como tal, y excepcionalmente a las interpretaciones   judiciales o administrativas, pero únicamente en la medida en que la   correspondiente línea hermenéutica sea acogida de manera unánime, consistente y   reiterada en la comunidad jurídica. A partir de este supuesto, en el fallo se   concluyó que cuando una disposición admite varias lecturas y no existe consenso   o unanimidad entre los operadores jurídicos sobre su sentido y alcance, no es   viable el control constitucional de los entendimientos alternativos del   precepto. Esta premisa de análisis desconoce la naturaleza y las directrices   fundamentales que orientan el control abstracto de constitucionalidad.    

En este orden de ideas, nos enfrentamos a   dos posibles escenarios: (i) por un lado, puede ocurrir que la prescripción   legal objeto de control no genere mayores dificultades hermenéuticas, y que por   tanto, exista consenso sobre su sentido y alcance; como en este caso la   disposición se identifica con el entendimiento dominante de la norma, el control   constitucional recae sobre el significado generalmente atribuido al precepto   impugnado; (ii) por otro lado, sin embargo, como el derecho positivo se expresa   a través del lenguaje natural, es posible que la disposición legal controvertida   tenga alguna indeterminación calificada (lingüística, lógica o pragmática), y   que por tanto, admita distintas lecturas; en estas hipótesis, el escrutinio   judicial no se podría extender a todos los entendimientos posibles ni a todas   las hipotéticas interpretaciones, sino únicamente a aquellas que han sido   acogidas de manera consistente por los operadores jurídicos, pues sólo estas son   susceptibles de producir efectos jurídicos, y por tanto, sólo estas tienen la   potencialidad de vulnerar el ordenamiento superior; en estos casos, las   interpretaciones son objeto de control, no en su calidad de interpretaciones,   sino en su calidad de reglas actuantes en el mundo jurídico.    

En este contexto, cuando distintos   segmentos de la comunidad jurídica acogen líneas hermenéuticas divergentes de un   mismo precepto, y cada una de ellas configura una regla operativa en el tráfico   jurídico, todas estas son susceptibles de ser evaluadas en el escenario del   control abstracto de constitucional, pese a que no existe una única   interpretación dominante.    

El fallo del que nos apartamos asumió   injustificadamente la tesis contraria, argumentando que como la interpretación   del Consejo de Estado del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 no era el único   entendimiento acogido en los estrados judiciales y administrativos, no había   lugar al correspondiente juicio de constitucionalidad. Adicionalmente, se tachó   la suficiencia del cargo bajo el entendido de que el actor no había demostrado   que “la interpretación aludida por él constituía efectivamente una posición   sólida del Consejo de Estado”. Nos apartamos de ese argumento porque desconoce   el rol dinámico del juez constitucional en el ejercicio del control que ejerce   como garante de la constitución y el carácter público de la acción   constitucional en sí misma. En vista de que el caso ya había sido admitido   -trámite que supone la valoración de la demanda a la luz de requisitos como su   certeza y suficiencia-, habría sido coherente con el principio de función   dinámica del juez interpretar los argumentos de la demanda con sustento en las   referencias jurisprudenciales ya conocidas por esta Corporación en múltiples   decisiones de control abstracto y estricto, y en las que se tuvo conocimiento de   las distintas interpretaciones dadas por el Consejo de Estado a la expresión   demanda -entre otras, las sentencias C-803 de 2006 y C-168 de 1995, citadas en   la sentencia de la referencia-.    

2.2. Asimismo, el argumento de la Sala   Plena desconoce la función y el valor de las definiciones jurisprudenciales   efectuadas por los órganos de cierre en la jurisdicción ordinaria y en la   jurisdicción de lo contencioso administrativo, dentro del sistema de fuentes del   derecho.    

En efecto, en el fallo se sostuvo que como   el accionante pretendía controvertir una línea hermenéutica acogida por el   Consejo de Estado, y no por la comunidad jurídica como tal, esta interpretación   no era susceptibles de ser valorada, porque no podía tenerse como un   entendimiento ni como una regla de derecho viviente, susceptible de producir   efectos jurídicos y de violentar el ordenamiento superior.    

Esta conclusión, sin embargo, desconoce la   existencia de operadores jurídicos calificados, cuyas definiciones tienen un   valor ampliado dentro del derecho positivo, en virtud de la obligatoriedad   horizontal y vertical del precedente, y de la repercusión que tienen tales   precedentes en el funcionamiento de las instancias judiciales y administrativas.   En este caso particular, como el Consejo de Estado es el órgano de cierre de la   jurisdicción de lo contencioso administrativo, podía entenderse que su   jurisprudencia configura reglas actuantes y operativas en la comunidad jurídica,   y que por tanto, constituye derecho viviente. La Sala Plena, no obstante, exigió   al demandante la demostración de un hecho que debía presumirse, como es que la   regla acogida por el Consejo de Estado se encuentra asentada dentro de la   comunidad jurídica.    

2.3. Finalmente, el argumento de la Sala   Plena se ampara en una valoración inadecuada del escrito de acusación.    

En efecto, en la sentencia se sostiene que   el demandante no demostró que la línea interpretativa cuyo control se propone,   correspondía a una regla aceptada de manera generalizada por el Consejo de   Estado, y que por el contrario, el actor únicamente citó una providencia del   referido organismo judicial.    

No obstante, los planteamientos del actor   no apuntan solo a demostrar que el Consejo de Estado adoptó una interpretación   en un fallo aislado y puntual, sino a explicar que este entendimiento ha sido   acogido sistemática y reiteradamente, y esta situación se ejemplifica con un   fallo en particular, que recoge el sentido de la definición jurisprudencial. La   referencia a esta providencia no tiene por objeto comprobar que se trata de una   interpretación dominante en los estrados judiciales, como erróneamente supuso la   Sala Plena, sino ilustrar el contenido y alcance del precedente judicial.    

3.   También discrepamos del   segundo argumento del fallo, según el cual el actor “no argumentó, de   manera suficiente y explícita, por qué la norma aludida no debe ser interpretada   como lo hace el Consejo de Estado, sino como él y otros operadores jurídicos lo   entienden “. Yerra la Corte al   pretender que el demandante desvirtúe la viabilidad hermenéutica de la   interpretación del Consejo de Estado, pues en realidad no se trata de mostrar   que la regla que se controvierte es la única posible, la que corresponde a los   protocolos generalmente aceptados, o la mejor entre todas las alternativas, sino   que corresponde a una regla operativa y actuante dentro de la comunidad   jurídica, y que, no obstante ello, es incompatible con el ordenamiento superior.    

En este orden de ideas, la tesis de la   Sala Plena de que las acusaciones de la demanda no satisfacen la carga de   certeza porque no se acreditó que la interpretación atacada sea correcta a la   luz de los criterios interpretativos ordinarios, desconoce la finalidad, el   sentido y el alcance del control de constitucionalidad. A nuestro juicio, los   planteamientos del accionante sí satisfacen la carga de certeza, porque éstos   debían orientarse a demostrar, no que el entendimiento del Consejo de Estado es   la mejor alternativa hermenéutica, sino que corresponde a una regla asentada   dentro de la comunidad jurídica o en una parte de ella, como efectivamente se   desprende de los planteamientos de la demanda. Y pese a ello, la Corte se   abstuvo de pronunciarse sobre la constitucionalidad del precepto legal   impugnado.    

4.   Teniendo en cuenta   que las razones esbozadas por la Corte no justifican un fallo inhibitorio, se   han debido valorar las acusaciones del demandante en contra del artículo 36 de   la Ley 100 de 1993, por la presunta afectación del principio de igualdad (art.   13 CP.), del derecho constitucional a la seguridad social (art. 48 CP.), y del   deber del juez de sujetarse a las previsiones legales (art. 230 CP). Una   evaluación de estos cargos a la luz de los principios que orientan el control   judicial de la legislación, llevaban forzosamente a la conclusión de que sí   había lugar al examen propuesto por el peticionario.    

En efecto, para valorar las demandas de   inconstitucionalidad y determinar la viabilidad del control constitucional, se   deben articular dos tipos de pautas.    

Primero, se debe tener en cuenta el   carácter público de la acción de constitucionalidad y el derecho de acceder a la   justicia constitucional. En razón de estos principios, el escrutinio judicial   puede ser activado por cualquier persona y no solo por abogados letrados y   expertos en la materia, y por ello, el juez no puede exigir grandes esfuerzos   argumentativos ni mayor sofisticación técnica.    

En virtud del artículo 242 superior, “cualquier   ciudadano podrá ejercer las acciones públicas previstas en el artículo   precedente, e intervenir como impugnador o defensor de las normas sometidos a   control en los procesos promovidos por otros, así como en aquellos para los   cuales no existe acción pública “. Este carácter público se explica, por un   lado, por la supremacía de la Carta Política, en cuanto este mecanismo pretende   garantizar su prevalencia dentro del ordenamiento, y por ello, su protección por   vía judicial constituye un asunto público, abierto y accesible a todos los   ciudadanos. Por otro lado, este carácter se deriva del modelo democrático   acogido en el texto superior, que protege y promueve la participación de los   ciudadanos en la conformación, el ejercicio y el control del poder político, y   que exige que este mecanismo sea accesible a todas las personas con interés en   la protección del sistema jurídico.    

Sin perjuicio de lo anterior, la   presunción de constitucionalidad del sistema jurídico, la legitimidad   democrática de los órganos de producción normativa, y la misma supremacía de la   Carta Política, exigen que los cuestionamientos que se plantean a través de esta   acción pública, se formulen en tales términos que permitan la identificación   precisa del problema constitucional objeto de controversia, para que los   intervinientes tengan la posibilidad de pronunciarse sobre la cuestión debatida,   y para que la Corte pueda efectuar el juicio de constitucionalidad preservando   el debido proceso constitucional. No cualquier reproche, inconformidad o crítica   posibilita un examen de fondo, sino únicamente aquellas acusaciones que permiten   confrontar la disposición demandada con el ordenamiento superior. Cuando no se   conforma la litis constitucional, las actuaciones de los intervinientes pierden   toda utilidad y eficacia, y el pronunciamiento de la Corte, o se torna   materialmente inviable, o se formula al margen de la acusación del demandante y   de las intervenciones procesales. En cualquiera de estas hipótesis se afecta el   debido proceso constitucional. Es en este marco que se inscriben las exigencias   de claridad, certeza, pertinencia, suficiencia y especificidad.    

Una valoración de las acusaciones de la   demanda a la luz de las pautas anteriores, llevaban indefectiblemente a la   conclusión de que sí había lugar al examen propuesto por el actor.    

En efecto, el cargo por la presunta lesión   del principio de igualdad satisface los requisitos para un pronunciamiento de   fondo, pues en la demanda se explica de qué modo la interpretación acogida por   el Consejo de Estado, y en general por la jurisdicción de lo contencioso   administrativo, da lugar a un tratamiento disímil entre los empleados públicos y   los trabajadores oficiales. Cómo los empleados públicos sujetos al régimen de   transición pensional previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 ventilan   sus controversias en esta materia ante la jurisdicción de lo contencioso   administrativo, cómo los trabajadores oficiales sujetos a este mismo régimen   canalizan sus diferencias ante la jurisdicción ordinaria, y cómo una y otra   jurisdicción acogen una interpretación diferente en lo que respecta a la   liquidación de la pensión de jubilación, en últimas el derecho positivo fija un   trato diferenciado para ambos tipos de servidores públicos, a pesar de que en   principio se encuentran en idénticas condiciones fácticas. Una vez verificado el   tratamiento disímil entre ambos tipos de sujetos, correspondía a la Corte   determinar si esta diferenciación tenía justificación a la luz de la preceptiva   constitucional.    

Lo mismo acontece con las acusaciones por   la presunta afectación del artículo 48 superior, pues a juicio del accionante,   la regla supuesta por el Consejo de Estado, según la cual las pensiones en el   régimen de transición pensional no se liquidan teniendo en cuenta el ingreso   base de liquidación previsto en el mismo artículo 36 de la Ley 100 de 1993, es   incompatible con la exigencia constitucional de que “para la   liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los   cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones “, y por esta vía,   con el derecho a la pensión en general. Habiéndose precisado el sentido de la   incompatibilidad normativa entre las reglas con fundamento en las cuales se   liquidan las pensiones correspondientes al régimen transitorio, y el artículo 48   superior, esta Corporación debía emprender el juicio de constitucionalidad   propuesto por el actor.    

Y finalmente, aunque   no es clara la viabilidad del control respecto de las acusaciones por la   presunta vulneración del artículo 230 superior, como respecto de los cargos   anteriores sí era posible adelantar el juicio de constitucionalidad, no había   lugar a un fallo inhibitorio.    

La Sala Plena, sin embargo, se abstuvo de   valorar estas acusaciones, con el argumento inaceptable de que éstas carecían de   certeza y suficiencia. Este planteamiento desconoce el sentido y el alcance del   control constitucional como mecanismo para garantizar la integridad y supremacía   de la Carta Política, y parte de un entendimiento restrictivo del escrito de   acusación.    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PEREZ    

Magistrado    

CESAR RODRIGUEZ GARAVITO    

Conjuez    

      

SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO    

MAURICIO GONZALEZ CUERVO    

 A LA SENTENCIA C-354/15    

INTERPRETACION DEL CONSEJO DE ESTADO A LA EXPRESION “Y EL MONTO DE LA   PENSION DE VEJEZ” EN EL REGIMEN DE TRANSICION-Argüir que demanda no cumplía condiciones sería   desconocer que se impugnó tanto la expresión como la interpretación (Salvamento   de voto)    

DEMANDA CONTRA LA INTERPRETACION DEL CONSEJO DE ESTADO A LA EXPRESION “Y   EL MONTO DE LA PENSION DE VEJEZ” EN EL REGIMEN DE TRANSICION-Carga excesiva al exigir reconstruir línea   jurisprudencial para conformar el cargo de inconstitucionalidad por derecho   viviente (Salvamento de voto)    

DEMANDA CONTRA LA INTERPRETACION DEL CONSEJO DE ESTADO A LA EXPRESION “Y   EL MONTO DE LA PENSION DE VEJEZ” EN EL REGIMEN DE TRANSICION-Decisión inhibitoria, mantiene una situación   desigual viviente pues mientras el IBL de los congresistas es el promedio de lo   devengado en los últimos 10 años para otros servidores públicos en el sistema de   prima media será el ingreso promedio de lo devengado en el último año   (Salvamento de voto)    

PENSION DE CONGRESISTAS-Preservación de la inequidad en las pensiones de altos dignatarios de la   rama judicial (Salvamento de voto)    

INTERPRETACION DEL CONSEJO DE ESTADO A LA EXPRESION “Y EL MONTO DE LA   PENSION DE VEJEZ” EN EL REGIMEN DE TRANSICION-Demanda satisfacía la demostración del derecho viviente   y las exigencias de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia   en la formulación del cargo (Salvamento de voto)    

Demanda de inconstitucionalidad contra:   inciso segundo del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 (parcial) “por la cual se crea el sistema de   seguridad social integral y se dictan otras disposiciones”.    

No estoy de acuerdo con la inhibición adoptada por la   posición mayoritaria de la Sala Plena por las siguientes razones:    

(i) La Sala Plena arguyó que la demanda no cumplía las   condiciones exigidas para poder emitir una decisión de fondo, afirmando que el   actor no demandó una norma jurídica sino una posición jurisprudencial. Aceptar   dicha aseveración sería desconocer que el demandante impugnó la expresión “y el   monto de la pensión de vejez” contenida en el inciso segundo del artículo 36 de   la Ley 100 de 1993, y con ello, la interpretación que el Consejo de Estado ha   hecho de ella en sus providencias.    

(ii) En cuanto a la exigencia a posteriori a la   presentación de la demanda de reconstruir toda la línea jurisprudencial, para la   conformación del cargo de inconstitucionalidad por derecho viviente, considero   que es una carga excesiva para el ejercicio del derecho de la acción pública de   inconstitucionalidad. Además innecesaria en el caso concreto, habida cuenta que   dicha reconstrucción ya había sido plasmada por la Corte en la sentencia C-258   de 2013[13],   así:    

“Algunas Salas   de Revisión de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado han venido   defendiendo la tesis de la integralidad en la aplicación de los regímenes de   transición frente a la determinación del IBL. Sobre el particular, han   considerado que en el momento de la determinación del IBL debe aplicarse las   normas especiales de cada régimen especial, y sólo en forma supletiva se aplica   el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, esto es, el promedio de lo   devengado en los diez últimos años de servicio. Lo anterior se fundamenta en las   siguientes razones:    

Se ha señalado   que el régimen de transición, como excepción a las reglas generales del sistema   de pensiones, tiene como fundamento, de un lado, la protección de las   expectativas y la confianza legítima a partir del principio de buena fe, y de   otro, la garantía de los derechos adquiridos en el tránsito de una legislación a   otra.    

También se ha   sostenido que el principio de favorabilidad en materia laboral reconocido en el   artículo 53 de la Carta, impone el deber al juez constitucional de elegir la   interpretación de un precepto –de orden legal o constitucional- más favorable   para los intereses del trabajador, en este caso, pensionado. En este orden, la   interpretación más favorable del artículo 36 de la Ley 100 es aquella según la   cual se deben aplicar todas las reglas de los regímenes especiales a los   beneficiarios del régimen de transición.    

Por otra   parte, la Corporación ha sostenido que las disposiciones que regulan los   regímenes pensionales, específicamente las reglas sobre edad, tiempo, tasa de   reemplazo, IBL, topes y factores salariales, forman una unidad inescindible y,   por tanto, deben aplicarse en su totalidad a los beneficiarios del régimen.   En este orden de ideas, se ha precisado que la Administración sólo puede aplicar   las reglas generales de Ley 100, especialmente en materia de IBL, topes y   factores salariales, cuando expresamente el régimen pensional anterior no haya   establecido alguno de ellos. (subrayas fuera de texto).    

Finalmente,   se ha indicado que el término monto al que se refiere al inciso segundo   del artículo 36 comprende tanto la tasa de reemplazo –porcentaje- como el IBL,   pues la primera indefectiblemente debe ser aplicada junto con el segundo para   poder establecer el monto de una pensión. (Subrayas fuera de texto).    

En esa misma sentencia se concluyó:    

“debido a la anterior doctrina, aún hoy se sigue   aplicando el artículo 17 de la Ley 4 de 1992 en lo relativo a IBL, es decir, el   IBL que se tiene en cuenta a los beneficiarios es el promedio de lo devengado en   el último año de servicios.”    

Concluyendo que la Corte ya había aceptado la   consolidación del derecho viviente sobre la interpretación del Consejo de Estado   según la cual el “monto” de la pensión de vejez corresponde al quantum de la   pensión e incluye el ingreso base de liquidación (IBL) del régimen anterior, y   decidió respecto del régimen de transición de los congresistas que por “monto”   ha de entenderse solo la tasa o tarifa (%) separado del IBL, el cual se liquida   conforme al inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.    

(iii) La decisión mayoritaria, al inhibirse de un fallo   de fondo, mantiene una situación francamente desigual, pues mientras el IBL de   los congresistas corresponde al promedio de lo devengado en los últimos 10 años   -C 258/13-, el mismo IBL para otros servidores públicos en régimen de transición   -bajo sistema de prima media- será el ingreso promedio de lo devengado en el   último año -según el caso-.    

Con ello se preserva la inequidad removida en las   pensiones de los congresistas en la sentencia aludida, pero mantenida para las   pensiones de altos dignatarios de la rama judicial, como de restantes   funcionarios de otras ramas del poder. A mi juicio, la Corte Constitucional está   llamada a remover prerrogativas pensionales injustificadas, preséntense donde se   presenten, que profundizan la inequidad y dificultan alcanzar la meta de   universalidad en el régimen de pensiones de los colombianos.    

Así las cosas, la demanda satisfacía plenamente la   demostración del derecho viviente así como las exigencias de claridad, certeza,   especificidad, pertinencia y suficiencia en la formulación del cargo. Por lo que   la Corte pudo entrar a estudiar de fondo la constitucionalidad de la expresión   acusada, en tanto que se daban los elementos para ello.    

MAURICIO GONZALEZ CUERVO    

Magistrado    

[1] Magistrado Jorge Iván Palacio Palacio, Magistrado Nilson Pinilla   Pinilla, Magistrado Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y el Magistrado Luis Ernesto   Vargas Silva.     

[2] Magistrado Mauricio González Cuervo, Magistrado Luis Guillermo   Guerrero Pérez y Magistrado Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[3] Sentencia del 21 de septiembre del 2000,   Expediente 470/99 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, CP. Nicolás   Pájaro Peñaranda.    

[4] C-635 de 2012.    

[5] C-031 de 2012.    

[6] C-1234 de 2005.    

[7]  “1. De decidir sobre las demandas de   inconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos contra los actos reformatorios   de la Constitución, cualquiera que sea su origen, sólo por vicios de   procedimiento en su formación.    

3. Decidir sobre la constitucionalidad de los referendos sobre leyes y de las   consultas populares y plebiscitos del orden nacional. Estos últimos sólo por   vicios de procedimiento en su convocatoria y realización.    

4. Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los   ciudadanos contra las leyes, tanto por su contenido material como por vicios de   procedimiento en su formación.    

5. Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los   ciudadanos contra los decretos con fuerza de ley dictados por el Gobierno con   fundamento en los artículos 150  numeral 10 y 341  de la Constitución, por su contenido material o por vicios de procedimiento en   su formación.    

6. Decidir sobre las excusas de que trata el artículo 137  de la Constitución.    

7. Decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los decretos   legislativos que dicte el Gobierno con fundamento en los artículos 212,  213  y 215  de la Constitución.    

8. Decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los proyectos de ley   que hayan sido objetados por el Gobierno como inconstitucionales, y de los   proyectos de leyes estatutarias, tanto por su contenido material como por vicios   de procedimiento en su formación.    

9. Revisar, en la forma que determine la ley, las decisiones judiciales   relacionadas con la acción de tutela de los derechos constitucionales.    

10. Decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los tratados   internacionales y de las leyes que los aprueben. Con tal fin, el Gobierno los   remitirá a la Corte, dentro de los seis días siguientes a la sanción de la ley.   Cualquier ciudadano podrá intervenir para defender o impugnar su   constitucionalidad. Si la Corte los declara constitucionales, el Gobierno podrá   efectuar el canje de notas; en caso contrario no serán ratificados. Cuando una o   varias normas de un tratado multilateral sean declaradas inexequibles por la   Corte Constitucional, el Presidente de la República sólo podrá manifestar el   consentimiento formulando la correspondiente reserva.    

11. Darse su propio   reglamento.”    

[8]  C-569 de 2004.    

[9] Ibidem.    

[10] Sentencia C-802 de 2008.    

[11] Ibidem    

[12] Sentencia C-803 de 2006.    

[13] En esa ocasión la demanda tampoco identificó la línea   jurisprudencial, sino que la Corte aplicando el princpio pro actione identificó   los fallos judiciales que reproducian la interpretación judicial atacada.