C-619-15

           C-619-15             

Sentencia C-619/15    

CODIGO DE MINAS-Declaración de la industria   minera como de utilidad pública e interés social/DECLARATORIA DE LA INDUSTRIA MINERA COMO UTILIDAD   PUBLICA  E INTERES SOCIAL-Inhibición por ineptitud sustancial de la demanda por falta de   certeza, especificidad, y suficiencia    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas,   pertinentes y suficientes    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Integración de unidad normativa    

DECLARATORIA DE LA INDUSTRIA   MINERA COMO UTILIDAD PUBLICA E INTERES SOCIAL-No implica facultad del Estado para   expropiar bienes inmuebles necesarios para realizar proyectos mineros    

FACULTAD DE CONFIGURACION   LEGISLATIVA PARA ESTABLECER MOTIVOS DE UTILIDAD PUBLICA E INTERES SOCIAL Y   FACULTAD PARA ESCOGER MEDIOS PARA DESARROLLARLOS-Diferencia    

FACULTAD DE CONFIGURACION   LEGISLATIVA PARA ESTABLECER MOTIVOS DE UTILIDAD PUBLICA E INTERES SOCIAL-Potestad de decidir en qué casos   motivos de utilidad pública e interés social justifican otorgamiento de   facultades a la administración para adelantar procesos de expropiación y en   cuales no son suficientes    

Se concluye que se trata de dos facultades   constitucionales diferentes, y que el Congreso no sólo tiene la potestad para   definir los motivos de utilidad pública e interés social. También tiene la   facultad de evaluar la conveniencia de los diferentes medios que puede utilizar   la administración para lograr los objetivos de utilidad pública e interés social   definidos en la ley. Así, el Congreso podría definir una actividad como de   utilidad pública o interés social, sin facultar a la administración para iniciar   procesos de expropiación. Podría, por ejemplo, establecer otros tipos de   gravámenes sobre la propiedad, como servidumbres, o limitar temporalmente el   derecho de propiedad en la medida en que sea necesario para desarrollar   determinadas actividades o prestar ciertos servicios públicos definidos como de   utilidad pública o interés social. En fin, en la medida en que son conceptos   jurídicos indeterminados, la declaratoria de una actividad como de utilidad   pública o interés social no conlleva implícitamente  que el Congreso le   esté otorgando a la administración la facultad para adelantar procesos de   expropiación. Lo que el artículo 58 impone es que sólo cuando haya motivos de   utilidad pública o interés social previamente definidos por el Congreso puede   haber expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa. Sin   embargo, se reitera, sí puede declararse una actividad como de utilidad pública   e interés social sin necesidad de que por ese solo hecho se estén confiriendo   facultades a la administración en el orden nacional para iniciar procesos de   expropiación.    

DECLARATORIA DE LA INDUSTRIA   MINERA COMO UTILIDAD PUBLICA E INTERES SOCIAL-Insuficiencia de cargos al no identificar   ramas y fases de la minería que no pueden ser consideradas actividades de   utilidad pública e interés social    

DECLARATORIA DE LA INDUSTRIA   MINERA COMO UTILIDAD PUBLICA E INTERES SOCIAL-Falta de especificidad al no contrastar la   contradicción entre texto demandado y contenidos normativos específicos de la   Constitución    

DECLARATORIA DE LA INDUSTRIA   MINERA COMO UTILIDAD PUBLICA E INTERES SOCIAL-Insuficiencia de cargos por falta de   sustento de argumentos basados en daños al medio ambiente y a recursos naturales    

DECLARATORIA DE LA INDUSTRIA   MINERA COMO UTILIDAD PUBLICA E INTERES SOCIAL-Inexistencia de duda razonable de   inconstitucionalidad sobre texto normativo acusado    

INTEGRACION DE UNIDAD NORMATIVA-Carácter   excepcional/INTEGRACION DE UNIDAD NORMATIVA-Procedencia    

INHIBICION DE LA CORTE   CONSTITUCIONAL-Desarrollo   del principio de democracia participativa cuando cargos son ineptos    

INHIBICION DE LA CORTE   CONSTITUCIONAL-Reiteración del precedente   jurisprudencial    

Referencia: Expediente D-10673    

Asunto:   Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 13 (parcial) de la Ley 685 de   2001, Código de Minas.    

Demandantes: César Rodríguez Garavito, Beatriz Botero Arcila y Camila Soto   Mourraille.    

Magistrada Ponente:    

GLORIA   STELLA ORTIZ DELGADO    

Bogotá, D. C., treinta  (30) de   septiembre de dos mil quince (2015).    

La Sala Plena de la Corte   Constitucional, integrada por la Magistrada María Victoria Calle Correa, quien   la preside, los magistrados Mauricio González Cuervo, Luis Guillermo Guerrero   Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Gloria Stella Ortiz Delgado, Jorge Iván   Palacio Palacio, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Alberto Rojas Ríos y Luis   Ernesto Vargas Silva, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de   los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido   la siguiente    

SENTENCIA    

I. ANTECEDENTES    

En ejercicio de la acción pública consagrada en el   artículo 241 de la Constitución Política los ciudadanos César Rodríguez Garavito, Beatriz Botero   Arcila y Camila Soto Mourraille  presentaron ante esta Corporación demanda de inconstitucionalidad en contra del   artículo 13 (parcial) de la Ley 685 de 2001, Código de Minas.    

La demanda fue admitida   mediante auto del 20 de marzo de 2015, en el que se comunicó la iniciación del   proceso al Presidente de la República, al Presidente del Congreso, a los   Ministros de Minas y Energía, del Interior, de Hacienda, de Agricultura y   Desarrollo Rural, de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, y de Justicia   y del Derecho, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 11 del Decreto   2067 de 1991.    

Así mismo, se ordenó la   comunicación del proceso a la Agencia Nacional de Minería, a la Superintendencia   de Industria y Comercio, a la Asociación Nacional de Industriales de Colombia ANDI, a las   Facultades de Derecho de las Universidades de los Andes, Rosario, Externado de   Colombia, Nacional de Colombia, de Antioquia, Industrial de Santander, de   Caldas, de Nariño, e igualmente a la Academia Colombiana de Jurisprudencia.    

Cumplidos los trámites   constitucionales y legales propios de esta clase de juicios y previo concepto   del Procurador General de la Nación, procede la Corte a decidir de fondo la   demanda en referencia.    

II. LA NORMA DEMANDADA    

A continuación se   transcribe el texto demandado, conforme a su publicación en el Diario Oficial   No. 44.545 del 8 de septiembre de 2001, y se subrayan los apartes acusados:    

LEY 685 DE 2001    

(Agosto 15)    

“Por la cual se expide el Código de Minas y se dictan otras disposiciones”.    

El Congreso de Colombia    

…    

Artículo 13. Utilidad   pública. En desarrollo del artículo 58 de la Constitución Política, declárase   de utilidad pública e interés social la industria minera en todas sus ramas y   fases. Por tanto podrán decretarse a su favor, a solicitud de parte   interesada y por los procedimientos establecidos en este Código, las   expropiaciones de la propiedad de los bienes inmuebles y demás derechos   constituidos sobre los mismos, que sean necesarios para su ejercicio y eficiente   desarrollo.    

La expropiación consagrada en este artículo, en ningún   caso procederá sobre los bienes adquiridos, construidos o destinados por los   beneficiarios de un título minero, para su exploración o explotación o para el   ejercicio de sus correspondientes servidumbres.    

III. LA DEMANDA    

Para los demandantes la   calificación legal de la minería como una actividad de utilidad pública implica   el otorgamiento de una serie de privilegios por encima de otras actividades y   bienes jurídicos que gozan de especial protección constitucional, por lo cual se   justifica un escrutinio de constitucionalidad estricto. Estos privilegios se   concretan, en particular, en torno a la posibilidad de que el Estado expropie la   propiedad inmueble en favor de proyectos mineros. Así, aducen que la posibilidad   de expropiar los bienes inmuebles necesarios para desarrollar las diversas   fases y ramas   de la actividad minera impiden:   1) la realización de la función ecológica de la propiedad, 2) la protección de   un medio ambiente sano, 3) la protección de los recursos naturales –en especial   el agua y 4) los demás recursos necesarios para la agricultura-, 5) limita la   autonomía de las entidadades territoriales y de las comunidades étnicas para   gestionar sus intereses y 6) para regular el uso del suelo, y 7) excede la   libertad de configuración legislativa.    

Señalan que la ponderación entre la protección del ambiente, por un lado, y el crecimiento económico y el desarrollo de la actividad   minera, por   el otro, es una responsabilidad prioritaria   del Estado. Sin embargo, al consagrar todas las ramas y fases de la   minería como de utilidad pública e interés social, la disposición impide realizar esta   ponderación. Es, lo que la jurisprudencia comparada ha llamado una   categorización supra-inclusiva, pues le otorga los privilegios derivados de   estas categorías a  toda la minería, indistintamente. Es decir, al referirse en   términos generales a todas las ramas de la minería, y al incluir todas sus   fases, el Congreso extendió los privilegios otorgados a la minería sin tener en   cuenta las diferencias entre unas y otras, y lo hizo, al margen de la utilidad   pública que represente en cada caso. Dicen que en virtud de la disposición   demandada “la industria minera goza de una protección especial, sin   excepciones, en tanto está consagrada como de utilidad pública e interés social   en todas sus ramas y fases.”    

Como primer cargo,   los demandantes consideran que la expresión subrayada vulnera la Constitución   Política, particularmente, en su Preámbulo y en los artículos 2º, 8º, 11, 44, 49, 58,   63, 67, 78, 79, 80, 81, 82, 215, 226, 268-7, 277-4, 282-5, 289, 294, 300-2, 301,   310, 313-9, 317, 330-5, 331, 332, 333, 334, 339, 340 y 366. Así, especifican que   la minería tiene límites en las disposiciones que constituyen la   Constitución Ecológica y en el concepto de desarrollo sostenible, razón por la cual   consagrarla como una actividad de utilidad pública e interés social, en todas   sus ramas y fases, es, a todas luces, desproporcionada.    

Esta acusación la   concretan diciendo: “Como consecuencia de esta priorización incondicional de   la minería, el Estado puede expropiar los bienes inmuebles necesarios y los   demás derechos constituidos sobre los mismos para los bienes inmuebles   necesarios y los demás derechos constituidos sobre los mismos para garantizar la   realización de los trabajos de explotación minera. Esta priorización   incondicionada contradice el artículo 58 de la Constitución Política, según el   cual a la propiedad le es inherenete una función ecológica. En efecto, el   cumplimiento de la función ecológica se ve obstaculizado cuando la industria   minera [es] de utilidad pública  en todas sus ramas y fases.”    

Como segundo cargo,   señalan que la expresión demandada vulnera los artículos 8, 63, 67-2, 79, 80,   81, 82, 88, 93, 94, 95-8, 226, 267-3, 268-7, 277-4, 282-5, 300-2, 310, 313-7-9,   331, 332 y 340 de la Carta Política, pues consideran que la calidad de utilidad   pública e interés social de la minería en todas sus ramas y fases no es consecuente con la   obligación constitucional de la protección del ambiente sano.    

Consideran que los deberes   de protección del ambiente a cargo del Estado se ven obstaculizados, de forma   irrazonable y desproporcionada, cuando se otorga prioridad absoluta a la   actividad minera, a sabiendas de que dicha industria puede ser altamente   perjudicial para el ambiente. Para los demandantes la protección a la propiedad privada es   un mecanismo para la protección del ambiente sano, y al consagrar privilegios en   favor de todas las ramas y fases de la minería, en detrimento de la propiedad   privada, la disposición acusada impediría que se ejerciera este mecanismo. Al   respecto dice la demanda: “Sin embargo, los deberes de protección del medio   ambiente se ven obstaculizados de manera irrazonable y desproporcionada cuando,   de tajo, se le otorga prioridad a la actividad minera sobre otras funciones de   propiedad que pueden ser, en un caso concretos, fundamentales para el   cumplimiento de este deber.” Y a continuación dice: “En esa medida, la   expresión acusada es especialmente contraria al texto del mismo artículo 58 de   la Constitución, según el cual la propiedad es una función social que implica   obligaciones, a la cual le es inherente una función ecológica y la sacrifica en   nombre de la actividad minera siempre que esta (sic) ser realizada y, por   si fuera poco, ‘en todas sus ramas y fases’”    

En el tercer cargo,   indican que se vulneran los artículos 72, 80, 268-7, 310 y 366 de la   Constitución Política, toda vez que la consagración de la minería como actividad   de utilidad pública e interés social pretermite, injustificadamente, el derecho y la   obligación constitucional relativos a la protección, conservación y acceso de   los recursos naturales, en especial al agua.    

Citan la jurisprudencia   constitucional sobre el tema, y subrayan que dicha declaración omite el juicio de ponderación   necesario entre la realización de la actividad minera y el acceso efectivo y   suficiente al   agua.    

En el cuarto cargo,   señalan que la expresión acusada transgrede los artículos 65 y 311 de la   Constitución, por cuanto limita el mandato constitucional de protección a los   recursos agropecuarios,   y con ello, a la seguridad y soberanía alimentarias.    

Citan un aparte de la   Sentencia C-123 de 2014 que se refiere a la relación entre la economía   agropecuaria y la minería, y concluyen la estructuración de dicho cargo diciendo   “En esta medida, resulta desproporcionado que la minería sea considerada una   actividad de utilidad pública e interés social en todas sus ramas y fases pues   esta (sic) puede, también, tener graves efectos respecto a la seguridad   alimentaria de las regiones donde se realiza.”    

En el quinto cargo,   indican que se vulneran los artículos 1, 7, 9, 79, 288, 313-7, 9 y 330-5 de la Carta   Política. Así, establecen que la calidad de utilidad pública e interés social   otorgada a la minería en todas sus ramas y fases limita de manera   desproporcionada el principio de autonomía territorial y la posibilidad que   tienen los ciudadanos para intervenir de manera directa, o por conducto de sus   representantes locales, en las decisiones relacionadas con el ejercicio,   utilidad, e idoneidad de la actividad minera en su territorio. Para fundamentar dicho   cargo los demandantes argumentan que la utilidad pública ha sido utilizada para   “coartar de manera injustificada la autonomía de las entidades territoriales”   y como ejemplo de ello citan el artículo 2º del Decreto Reglamentario 934 de 2013   que impide a las entidades territoriales dictar normas que impliquen un   ordenamiento minero.[1]    

En el sexto cargo,   manifiestan que la disposición demandada vulnera los artículos 209, 287, 288,   289, 300-2, 310, 311, 313-7 y 317 superiores, toda vez que vulnera el principio   de autonomía territorial y las competencias de las entidades territoriales en   relación con la regulación del uso del suelo.    

Señalan que como la decisión respecto   de la declaratoria de utilidad pública de la actividad minera y la decisión   sobre la respectiva expropiación corresponde al gobierno central en todos los   casos, se estaría vaciando la competencia de las entidades territoriales,   impidiéndoles regular el uso del suelo y proteger los recursos naturales y la   seguridad alimentaria. Dice la demanda: “Dado que la declaratoria de utilidad   pública e interés social de las actividades mineras es de competencia del   Gobierno Nacional, esta competencia no puede tener un alcance ilimitado, como lo   establece la norma acusada.” Y continúan diciendo: “En este sentido,   avalar la prioridad incondicional de la actividad minera y permitir   expropiaciones a su favor en todas las ramas y fases de la actividad extractiva,   significaría en la práctica la anulación de las competencias de las autoridades   territoriales para regular el uso del suelo y proteger los bienes inmuebles que   se encuentran sobre él y están destinados a actividades que tienen protección   constitucional explícita, como el ciudado de las cuencas hídricas o la seguridad   alimentaria.”    

En el séptimo cargo, los demandantes señalan   que la expresión acusada vulnera los artículos 1, 3, 8, 121, 123-2 y 150 de la   Constitución, por cuanto excede la libertad de configuración política del   Congreso. En efecto,   según la demanda la disposición demandada estaría desbordando el margen de configuración del   Congreso en la medida en que   afecta de manera desproporcionada los derechos constitucionales al ambiente, al   desarrollo sostenible, al agua y a la participación política.    

IV. INTERVENCIONES[2]    

1. Ministerio de Minas y Energía    

El representante del Ministerio de Minas y   Energía solicita a la Corte que se declarare inhibida para decidir sobre la   constitucionalidad de la norma acusada, por ineptitud sustantiva de la demanda.   Subsidiariamente, que declarare la exequibilidad de la norma demandada,   por cuanto los accionantes no precisaron los argumentos que soportan la   pretensión de inexequibilidad.    

En primer lugar, el interviniente considera   que la demanda no cuenta con los requisitos de procedencia, toda vez que los   accionantes se limitaron a enunciar discrepancias con la norma jurídica acusada,   sin precisar, de forma clara y concreta, los argumentos sobre los cuales se   fundamentan sus pretensiones.    

Subsidiariamente, expone argumentos   favorables a la declaratoria de constitucionalidad de la norma demandada, y   precisa que la consideración de la actividad minera como de utilidad pública e   interés social no es incompatible con la obligación de protección del medio   ambiente a cargo del Estado.    

Expresa que el objetivo de la norma   demandada es precisamente la protección del medio ambiente, situación omitida   por los accionantes. De esta manera, el artículo 13 de la Ley 685 de 2001   permite el control de los recursos del subsuelo desde el nivel central, lo que   evita que el desarrollo de la actividad minera, en forma desorganizada, impacte   negativamente en el ambiente.    

Manifiesta que la norma acusada no vulnera   el principio de protección, conservación y acceso de los recursos naturales, ni   limita desproporcionadamente la obligación estatal de protección de los recursos   agropecuarios.    

En efecto, indica que de acuerdo con el   artículo 334 superior, el Estado se encuentra facultado para intervenir en la   explotación de los recursos naturales. En este sentido, declarar la minería como   una actividad de interés social y utilidad pública permite racionalizar la   economía, fijar requisitos a los explotadores y concesionarios, cumplir los   requisitos ambientales consagrados en la ley, establecer políticas ambientales   que permitan un adecuado aprovechamiento de los recursos naturales, y mejorar la   calidad de vida de los ciudadanos en el territorio nacional.    

Igualmente, subraya que la norma acusada no   limita de manera desproporcionada el principio de autonomía territorial y la   posibilidad que los ciudadanos intervengan en las decisiones relacionadas con el   ejercicio, la utilidad e idoneidad de la actividad minera en su territorio, como   pretenden hacerlo ver los demandantes. Así   mismo, indica que con la disposición demandada no se impone un límite a las   competencias de las entidades territoriales en relación con el uso del suelo y   subsuelo, y que, a su vez, no se ha excedido la libertad de configuración   política del Congreso.    

Para argumentar esta postura, manifestó que   en la Sentencia C-395 de 2012 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), y de   acuerdo con lo consagrado en el artículo 360 de la Constitución Política, la   Corte Constitucional estableció que la autonomía de las entidades territoriales   sobre los recursos mineros no es absoluta. Por lo tanto, ésta debe armonizarse   con los límites impuestos por el Congreso, y con el principio de Estado   unitario.    

Así, pone de presente que de acuerdo con el   numeral 7º del artículo 313 de la Constitución Política, a los concejos   municipales les corresponde reglamentar los usos del suelo dentro de los límites   fijados por la ley.    

Igualmente, manifiesta que el artículo 37 de   la Ley 685 de 2001, el cual fue declarado exequible por la Corte Constitucional,   prohíbe la consagración de zonas excluidas de minería por parte de las   autoridades territoriales, incluyéndose los planes de ordenamiento territorial.    

Así mismo, señala que de acuerdo con el   artículo 288 superior y la Ley Orgánica sobre Ordenamiento Territorial, o Ley   1454 de 2011, las competencias de los municipios no incluyen asuntos   relacionados con el subsuelo o las actividades mineras y petroleras. Sin   embargo, sí se señala que los planes de ordenamiento territorial deben sujetarse   a la Constitución y la ley.    

En este sentido, considera equivocada la   apreciación de los accionantes, quienes, a su juicio, afirman que la explotación   minera a cargo del Estado obedece a una supuesta autorización concedida por las   entidades territoriales para la explotación del subsuelo.    

Igualmente, considera que la norma demandada   armoniza con lo consagrado en la Ley 1450 de 2011 o Plan Nacional de Desarrollo   2010-2014, que señala que el Gobierno Central tiene competencia para adoptar las   decisiones para organizar el subsuelo y los recursos allí existentes. En   consecuencia, no se ha conferido competencia a las entidades territoriales para   disponer sobre la organización o la explotación del subsuelo en sus planes de   ordenamiento territorial.    

Finalmente, indica que la norma demandada no   contraviene la potestad de configuración del     Congreso,   toda vez que ésta no resulta irrazonable o desproporcionada, ni transgrede   abiertamente la Carta Política,    

2. Ministerio de Vivienda, Ciudad y   Territorio    

A pesar de presentar argumentos relacionados   con la falta de aptitud de la demanda, el representante del Ministerio de   Minas y Energía intervino en defensa de la constitucionalidad de la norma   acusada.    

Considera que los demandantes se limitaron a   realizar una interpretación subjetiva de la norma acusada, razón por la cual no   cumplieron con los requisitos mínimos de claridad, certeza, especificidad,   pertinencia y suficiencia exigidos por la Corte Constitucional para la admisión   de las demandas de inconstitucionalidad.    

Así mismo, indicó que en la demanda no se   establecen las razones por las cuales la disposición acusada contraría la Carta   Política, sino que obedece a una interpretación puramente subjetiva de los   demandantes.    

Intervención ciudadana de Greenpeace Colombia    

Silvia   Helena Gómez Echeverri, coordinadora en Colombia de la organización Greenpeace,  solicita que se declare la inexequibilidad del texto parcialmente acusado.    

En   primer lugar, indica que las emisiones tóxicas de gases han provocado   catastróficos efectos, como es el caso del calentamiento global. Así, menciona   que de acuerdo con el informe “Cambio Climático 2014: Mitigación del Cambio   Climático”, realizado por el tercer grupo de trabajo del Panel   Intergubernamental para el Cambio Climático de Naciones Unidas, entre 2000 y   2010 las emisiones de CO2 aumentaron 10 giga toneladas, de las   cuales, 47% se deben al sector energético. Así mismo, para disminuir la   temperatura global en 2ºC, sería necesario reducir las emisiones de gases entre   un 40% y un 70%.    

En este   sentido, es necesario el desarrollo de nuevas fuentes de energía y de una nueva   concepción de desarrollo sostenible, para evitar fenómenos ambientales que se   han presentado en Colombia como consecuencia del aumento de las emisiones de   gases, como es el caso del Fenómeno del Niño.    

Señala   que resulta alarmante que a pesar de que Colombia tenga una Constitución   Política Ecológica, se dé excesiva prelación a la actividad minera a pesar de la   crisis que atraviesa el planeta actualmente, especialmente cuando, según   informes de la Contraloría, entre el 92% y el 95% de la producción de carbón es   destinada a la exportación, generando daños irreversibles en el país.    

En   segundo lugar, manifiesta que el artículo 13 de la Ley 685 de 2001 otorga al   Estado la prerrogativa de expropiar y destinar bienes inmuebles para la   realización de actividades mineras, a pesar de que éstos estén destinados a la   protección de recursos naturales.    

Pone de   presente la manera en que se expiden títulos mineros para la explotación de los   páramos, lo cual ha implicado una degradación de estos ecosistemas, los cuales   representan una fuente de recursos hídricos y son capaces de absorber el carbono   atmosférico, mitigando los negativos efectos del cambio climático.    

Así   mismo, indica que la actividad minera ha sido favorecida en detrimento de otras   actividades productivas, y del derecho constitucional al ambiente sano del que   gozan los ciudadanos.    

Subraya   que con el carácter de actividad de interés público que se ha dado a la minería,   se ha ocasionado el desarrollo abrupto de multinacionales, quienes obtienen los   permisos para la explotación de recursos de forma indiscriminada. Ello ha   repercutido en violaciones considerables de derechos humanos a poblaciones   campesinas, quienes son recurrentemente despojadas de sus territorios con la   avenencia de grupos al margen de la ley, para la implementación de procesos de   explotación minera.    

En   similar sentido, afirma que a pesar de que se aduce que con la actividad minera   se genera un desarrollo económico favorable al Estado, lo cierto es que el   Estado no obtiene una cifra considerable por concepto de regalías como resultado   de la explotación del carbón. Así, según informes de la Contraloría, Ecopetrol   ha pagado trece veces más impuestos que la Drummond y Cerrejón juntas, y en   Cesar y Guajira, municipios donde se concentran este tipo de actividades, hay   una tasa de pobreza del 90%.    

Concluye   su intervención subrayando que la minería de oro, níquel y carbón es una   actividad privada a expensa de los recursos naturales no renovables de la   Nación.    

Intervención ciudadana de Jesús Alberto Castilla Salazar    

El   ciudadano Jesús Alberto Castilla Salazar, senador del Polo Democrático   Alternativo y dirigente campesino, coadyuvó la demanda de   inconstitucionalidad[3].    

El   interviniente indicó que la calidad de utilidad pública e interés social que el   Congreso ha otorgado a la actividad minera, en todas sus ramas y fases, limita   en forma desproporcionada el artículo 65 superior, que contiene la obligación   constitucional de proteger los recursos agropecuarios.    

Adicionalmente, manifestó que la norma demandada también viola, en forma   desproporcionada, el derecho a la alimentación, la seguridad y soberanía   alimentaria, y el deber del Estado de brindar progresivamente acceso a la tierra   a los campesinos, protegidos por los artículos 64 y 66 de la Constitución   Política.    

En   primer lugar, señaló que la agricultura es una actividad que permite el disfrute   de múltiples derechos, como es el caso del derecho a la alimentación, al trabajo   y a una vida digna, entre otros. Sin embargo, ésta ha sido afectada   negativamente por el impulso de la actividad minera, la cual ha repercutido en   expropiación de tierras, desalojos y desplazamientos forzados de los campesinos.[4]    

Igualmente, pone de presente que la implementación de la actividad minera ha   significado profundas transformaciones en la estructura productiva de los   lugares en los cuales ésta se desarrolla. Así, pone como ejemplo el caso del   departamento del Cesar, e indica que en 1990, dicho departamento aumentó   significativamente la producción de carbón, en detrimento de la producción   agrícola.    

En   segundo lugar, indica que la declaratoria de utilidad pública de la actividad   minera, en todas sus fases, afecta de manera desproporcionada diversas garantías   constitucionales, como es el caso de la obligación que tiene el Estado de   promover el acceso progresivo a la tierra, contenida en el artículo 64 superior.   Ello, porque se permite de forma desproporcionada, y sin apelar a ningún   mecanismo de ponderación, que se expropien bienes que han sido adjudicados a los   campesinos para democratizar el acceso a la tierra. Como consecuencia, también   se impide que se adjudiquen tierras a los campesinos, toda vez que éstas   estarían destinadas al desarrollo de actividades mineras.    

Finalmente, indica que se privilegia desproporcionadamente a la actividad minera   sobre la actividad agrícola, lo que repercute en un desmejoramiento de la   producción de alimentos y la protección de sistemas locales de producción   campesina.    

Intervención ciudadana de la bancada Alianza Verde    

Los   congresistas Claudia López, Antonio Navarro Wolff, Jorge Prieto, Jorge Iván   Ospina, Angélica Lozano, Inti Raúl Asprilla y Óscar Ospina, presentan argumentos   a favor de la inconstitucionalidad de la norma demandada[5].    

En   primer lugar, proponen que la Corte   realice  un test de   proporcionalidad para resolver la tensión constitucional resultante de la   concepción de la minería como actividad de utilidad pública, y de la necesidad   de protección ambiental.    

Así,   señalan que la finalidad de la medida contenida en el artículo 13 de la Ley 685   de 2001, o Código de Minas, esto es, el carácter de utilidad pública e interés social de la minería, en todas sus   fases, no persigue un fin constitucionalmente válido. Sin embargo, el interés   superior de protección ambiental sí lo tiene, por cuanto permite dar   cumplimiento no sólo a los principios generales ambientales previstos en el   ordenamiento jurídico colombiano, sino a los compromisos adquiridos   internacionalmente, como es el caso del principio de desarrollo sostenible,   consagrado en la Declaración de Río de Janeiro de 1992.    

Establecen que la idoneidad para alcanzar el objetivo de desarrollo económico   sostenible de país no depende de la declaración de la industria minera como de   utilidad pública e interés social en todas sus ramas y fases, sino que ello debe   evaluarse en cada proyecto.    

Finalmente, manifiestan que la consagración de la minería como actividad de   utilidad pública   einterés social, no es una medida   necesaria. Para argumentar esta afirmación señalan que, de acuerdo con cifras   disponibles en el Sistema de Información Minero Colombiano de la Unidad de   Planeación Minero Energética, la producción de carbón, ferroníquel, azufre,   calizas y esmeraldas creció más en el periodo entre 1990 y 2001, previo a la   expedición del Código de Minas, que entre los años 2001 a 2012.    

Finalmente, indican que hay medidas menos lesivas para la protección del   ambiente que a la vez pueden garantizar la seguridad jurídica de las concesiones   mineras.    

Intervención de la Vicepresidencia de Minería, Hidrocarburos y Energía de la   Asociación Nacional de   Industriales de Colombia (ANDI)    

El   ciudadano Jaime Mauricio Concha Prada, en su calidad de Vicepresidente de   Minería, Hidrocarburos y Energía de la Asociación Nacional de Industriales de Colombia, intervino en   el trámite para defender la constitucionalidad de la norma demandada[6].    

Inició   su argumentación estableciendo que la expropiación para el ejercicio de la   actividad minera no es una figura arbitraria, pues la misma tiene una regulación   legal y jurisprudencial que reconoce al titular del derecho de dominio las   garantías del debido proceso, y una indemnización por razón de la limitación de   su derecho. Igualmente, indicó que la razón de ser de esta disposición es la   protección del interés general.    

A su   vez, señaló que el carácter de utilidad pública e interés social de la minería no desconoce   el principio de función social de la propiedad. Estableció que la minería es la   actividad económica con mayor carga regulatoria por el Estado, y cuyos límites   son impuestos por el Congreso. Para ilustrar esta afirmación, manifiesta que en   el artículo 117 del Código de Minas se fijan reparaciones e indemnizaciones en   el caso de materiales de construcción, y en los artículos 121 a 136 se prevén   las garantías a favor de los grupos étnicos en proyectos mineros.    

Igualmente, indicó que la Corte Constitucional, en Sentencia C-216 de 1993,   mediante la cual declaró la exequibilidad del artículo 7º del Decreto 2655 de   1988, anterior Código de Minas, sostuvo el carácter de utilidad pública e interés social de la industria minera.     

Estableció que las compensaciones asumidas por la industria minera son   necesarias para el desarrollo social, y para la continuidad de programas   dirigidos a luchar contra la extrema pobreza, como Familias en Acción y el   Sistema de Protección Social. Ello revela el carácter de utilidad pública e interés social de esta actividad   económica.    

Finalmente, subraya que el ejercicio de la minería en Colombia no es fácil o   arbitrario. Para ello, pone de presente que el total de títulos mineros   otorgados no supera el 4% del territorio nacional, y que sólo el 0,4% de éste   está siendo explotado actualmente.    

Intervención de la Fundación Gaia Amazonas    

El   Director de la Fundación Gaia Amazonas coadyuvó la demanda de   inconstitucionalidad, y reiteró los argumentos de los demandantes. En   consecuencia, solicitó la declaratoria de inconstitucionalidad de la   norma acusada[7].    

Reiteró   que la declaratoria de utilidad pública e interés social de la minería, en todas sus   ramas y fases, resulta violatoria de los postulados de la Constitución Ecológica   y de la obligación de protección ambiental, que también son de interés público.    

Subrayó   que la norma demandada entra en conflicto con los derechos y obligaciones que   las entidades territoriales tienen para gestionar de manera autónoma sus   intereses y regular el uso del suelo de sus territorios. Resaltó que la   expropiación de tierras para actividades mineras, con independencia de las   decisiones adoptadas por las autoridades territoriales, refleja esta situación.    

Intervención de los ciudadanos Daniel Garcés Carabalí y Luis Enrique Orduz   Valencia    

Los   ciudadanos Daniel Garcés Carabalí, en su calidad de miembro del equipo de   coordinación nacional del Proceso de Comunidades Negras en Colombia, PCN y Luis   Enrique Orduz Valencia, en su calidad de integrante del Coordinador Nacional   Minero Energético, coadyuvaron la demanda de inconstitucionalidad,   solicitando la declaratoria de inexequibilidad de la norma demandada[8].    

Reiteraron que la disposición que declara la minería como actividad de utilidad   pública e interés social vulnera la Constitución Ecológica, la obligación de   proteger el medio ambiente sano, la autonomía de las entidades territoriales en   el uso del suelo de sus territorios y la participación política de los   ciudadanos.    

Igualmente, resaltaron que la Corte Constitucional, en Sentencia C-339 de 2002,   mediante la cual se declaró exequible el Código de Minas, salvo algunas   expresiones, puso de presente el impacto ambiental de la minería en el suelo, el   agua y la atmósfera.    

Así   mismo, subrayaron que de acuerdo con las conclusiones resultantes del   proyecto Environmental Justice Organizations, Liabilities and Trade, de mil   cuatrocientos cuarenta y cinco (1445) conflictos ambientales en el mundo,   noventa y nueve (99) ocurren en Colombia, siendo el segundo país con mayor   cantidad de conflictos ambientales, después de India. De esos noventa y nueve   (99) conflictos, cuarenta (40) corresponden a actividades mineras directas en   sus fases de exploración y explotación, y dos (2) más corresponden a actividades   indirectas.[9]  En este sentido, una actividad que genera el 42% de los conflictos ambientales   del país, mal puede considerarse como de utilidad pública e interés social.    

A su   vez, citan el informe especial sobre Minería, conflictos sociales y violación de   derechos humanos en Colombia en octubre de 2012, elaborado por el CINEP. En este   documento, se pone de presente las divergencias entre los intereses de los   gobiernos nacionales y de los regionales, y se concluye que los excedentes de la   minería y el petróleo no han generado un cambio significativo en el nivel de   vida de la población.    

Señalaron que según informes de la Contraloría General de la República, las   zonas donde se explotan minerales cuentan con los indicadores socioeconómicos   más bajos. Adicionalmente, las corporaciones regionales otorgan en forma   indiscriminada títulos mineros y licencias ambientales, sin la observancia de   los requisitos legales, y no cuentan con los recursos económicos necesarios para   adelantar sus funciones de vigilancia.    

En   consecuencia, indicaron que el Congreso excedió su libertad de configuración al   declarar la minería como una actividad de utilidad pública e interés social,   pues vulneró los límites impuestos por la Constitución Política.    

Intervención ciudadana de Javier Lautaro Medina Bernal    

El   ciudadano Javier Lautaro Medina Bernal, en su calidad de Coordinador del Equipo   Movilización, Territorio e Interculturalidad del Centro de Investigación y   Educación Popular (CINEP) – Programa por la Paz, intervino para sustentar el   primer cargo de la demanda, y solicitar la declaratoria de   inconstitucionalidad de la disposición acusada[10].    

Así, el   interviniente sostiene que la declaración de la minería como actividad de   utilidad pública e interés social en todas sus fases contradice los postulados   de la Constitución Ecológica, y vulnera el principio de función social de la   propiedad. En efecto, señala el interviniente que la norma acusada no incluye   mecanismos de armonización que permitan ponderar dicho principio normativo con   otros que puedan verse amenazados por razón de su implementación.    

En   primer lugar, señala que los principios de utilidad pública e interés general   han sufrido una evolución histórica, que se aleja del liberalismo clásico, para   efectos de proteger los derechos de las minorías en sociedades predominantemente   homogéneas, mediante el mecanismo de la ponderación.    

De esta   manera, advierte que la concepción de utilidad pública e interés social de la minería se encuentra   justificada, en el entendido que la explotación de los recursos naturales debe   derivar en la obtención de recursos económicos que permitan satisfacer las   necesidades de la población.    

Sin   embargo, el interviniente aduce que el vínculo que liga la extracción minera con   la satisfacción de las necesidades sociales y la búsqueda del interés general,   no es directo ni necesario. En Colombia no se ha alcanzado el objetivo de la   declaratoria de utilidad pública e interés social de los proyectos mineros,   lo que se demuestra con la falta de empleo en las regiones donde se explotan   minerales, las precarias condiciones sociales en las que viven los ciudadanos, y   el aumento de la conflictividad social en dichos municipios.    

Para   argumentar la anterior afirmación, el interviniente cita varios ejemplos: i) la   minería sólo genera el 1% de los empleos en el país, no genera actividades   productivas alrededor de ella, y casi la totalidad de oro y carbón es exportada   sin ser transformada en el país, ii) los territorios en los cuales se realizan   las actividades mineras son los que asumen, en forma desproporcionada, las   cargas ambientales derivadas de la exploración y explotación minera, las cuales   no son compensables y pueden ocasionar daños irreparables, iii) las luchas   sociales relacionadas con la extracción minera se han intensificado, y,   finalmente, iv) los municipios de extracción minera se caracterizan por la   profunda pobreza de sus habitantes.    

En   conclusión, el interviniente manifiesta que la riqueza producida por la   extracción de recursos mineros no satisface ni las necesidades colectivas   propias del interés general, ni las necesidades diferenciadas de las regiones   ubicadas en las zonas de actividad minera, lo que desvirtúa el vínculo entre   utilidad social e interés general con la minería. En este sentido, la   consagración de la minería como actividad de utilidad pública e interés social   genera una desigualdad frente a la protección de otras actividades económicas y   frente a la protección ambiental, y favorece la vulneración de derechos   fundamentales de las comunidades.    

Intervención de la Agencia Nacional de Minería (ANM)    

Andrés   Felipe Vargas Torres, Jefe (E) de la Oficina Asesora Jurídica de la Agencia   Nacional de Minería –ANM, solicitó a la Corte inhibirse para pronunciarse de   fondo por ineptitud sustancial de la demanda, y subsidiariamente, declarar   la exequibilidad de la disposición acusada[11].    

En   primer lugar, señaló que la demanda no cumple con los requisitos de aptitud   contemplados en el Decreto 2067 de 1991, por cuanto no se satisfizo el requisito   de “concepto de la violación”. Para el interviniente, las razones alegadas para   solicitar la inconstitucionalidad de una norma jurídica no pueden ser vagas,   abstractas, imprecisas o globales. Así, cita la Sentencia C-1052 de 2001, en la   que se señala que los motivos de inconstitucionalidad deben ser claros, ciertos,   específicos, pertinentes y suficientes.    

En   opinión del interviniente, la demanda no efectúa una confrontación entre el   contenido real del texto acusado, y los artículos constitucionales presuntamente   vulnerados, los cuales son entendidos por los demandantes como “Constitución   Ecológica”. En efecto, pone de presente que los demandantes hacen referencia a   las consecuencias de una eventual expropiación ilegal de territorio en favor de   actividades mineras, lo cual constituye casos puramente hipotéticos que no son   contemplados en la norma jurídica acusada.    

Indicó   que los casos hipotéticos planteados por los demandantes no se relacionan con la   declaratoria de utilidad pública e interés social de la minería, sino con los eventuales   efectos de una irregular ejecución de actividades mineras o expropiación, lo   cual no se encuentra contemplado en el enunciado normativo.    

A su   juicio, los demandantes hacen una interpretación equivocada de los conceptos de   utilidad pública e interés  social, toda vez que la declaratoria contenida en el artículo 13 de la Ley 685   de 2001, no ordena ni prohíbe nada. En este sentido, la declaratoria de utilidad   pública e   interés social   de la actividad minera no implica la desprotección de otras actividades   económicas, sino que simplemente se refiere a un reconocimiento de la   importancia de los recursos naturales no renovables, cuya explotación es de   importancia para el interés general de la humanidad.    

Indica   que la norma acusada no implica una expropiación automática de bienes en favor   de la minería, como equivocadamente manifiestan los demandantes. A juicio del   interviniente, el Código de Minas incluye restricciones a esta actividad   económica y contempla, por ejemplo, la protección de las comunidades étnicas.    

Por lo   tanto, teniendo en cuenta que los cargos formulados carecen de certeza,   especificidad y pertinencia, al aludir únicamente a interpretaciones subjetivas   de los demandantes, el interviniente solicita a la Corte que se inhiba para   conocer del fondo del asunto constitucional planteado.    

Subsidiariamente, el interviniente solicita a la Corte que declare la   exequibilidad del texto demandado. Así, al dar respuesta a los cargos primero al   cuarto, manifiesta que el ordenamiento jurídico colombiano prevé limitaciones al   ejercicio de la actividad minera, entre éstos, la protección del principio de   desarrollo sostenible, consagrado en los artículos 1º y 194 de la Ley 685 de   2001, las áreas de reserva de recursos naturales consagradas en el Decreto 1374   de 2013, y la obligación de adelantar la consulta previa a las comunidades   étnicas.    

Resalta   que la consagración de la minería como actividad de utilidad pública e interés   social no repercute en una vulneración de la obligación de protección del medio   ambiente. En efecto, señala que el ordenamiento jurídico colombiano prevé   diversas limitaciones y entidades encargadas de velar por la protección de los   recursos naturales, como es el caso del Ministerio de Ambiente, de la Asociación   Nacional de Licencias Ambientales y las Corporaciones Autónomas Regionales.    

Igualmente, manifiesta que en los artículos 34 a 36 de la Ley 685 de 2001 se   prevé la prohibición de desarrollar actividades mineras en determinadas zonas,   para efectos de preservar las cualidades de los mismos, lo que implica que esta   actividad no tiene el carácter ilimitado que los demandantes pretenden   atribuirle.    

Indica   que tan sólo el 38% del territorio nacional es apto para el desarrollo de   actividades mineras, y que a su vez, sólo el 4,4% del territorio nacional ha   sido otorgado en concesión, y sólo el 0,97% está siendo actualmente explotado.   Ello demuestra la falta de sustento fáctico de los argumentos de los   demandantes, toda vez que las cifras mencionadas demuestran las amplias   restricciones en el ordenamiento jurídico para el ejercicio de la minería.    

Sobre   los cargos quinto al séptimo, manifiesta que de acuerdo con lo consagrado en los   artículos 332, 334 y 360 de la Constitución Política, el Estado es el   propietario del subsuelo. Sobre el particular, en Sentencia C-691 de 1996, la   Corte Constitucional se pronunció al establecer que “El Estado es el   propietario del subsuelo y no las entidades territoriales”. Por ello, no es   de recibo el argumento planteado por los demandantes, quienes afirman que las   entidades territoriales están facultadas para disponer del subsuelo y sus   minerales.    

Subraya   que la explotación del subsuelo a cargo del Estado tiene como finalidad   racionalizar la economía para la obtención del mejoramiento de la calidad de   vida de los habitantes del territorio nacional. En este sentido, la declaratoria   de utilidad pública e interés social de la minería es un desarrollo del   mandato constitucional de explotación de los recursos naturales, contenida en el   artículo 360 superior.    

Finalmente, señala el accionante que la autonomía de las entidades   territoriales, alegada por los demandantes, no puede analizarse como un   principio de carácter absoluto, sino que debe armonizarse con el principio de   Estado unitario. En este sentido, la facultad que tienen las entidades   territoriales para administrar los recursos naturales no renovables debe   entenderse en el marco de los límites impuestos por la Constitución y la ley,   entre éstos, los límites a la autonomía impuestos por el Código de Minas a las   entidades territoriales.    

Intervención de la Universidad de Caldas    

Los   ciudadanos Javier Gonzaga Valencia Hernández, docente de planta del Departamento   de Jurídicas de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales y coordinador   general de la Clínica Socio Jurídica de Interés Público de la Universidad de   Caldas, Carlos Alberto Agudelo, profesor de planta de la Universidad de Caldas y   coordinador del Grupo de Investigación Poderes Públicos, y Gustavo Mejía Chávez,   María Alejandra Zárate y Ricardo Antonio Riveros, estudiantes del programa de   derecho de la Universidad de Caldas, brindan concepto sobre el asunto de la   referencia, y solicitan la declaratoria de inexequibilidad de la norma   acusada[12].    

En   primer lugar, señalan que la Corte Constitucional debe realizar una acumulación   integradora de los cargos propuestos por los accionantes, dada la afinidad   temática de éstos. Así, para los intervinientes existen dos cargos: i) violación   de las garantías consagradas en la Constitución Ecológica, y ii) violación a los   derechos de participación y autonomía territorial de las entidades territoriales   y derecho de participación de los ciudadanos en las decisiones ambientales.    

Posteriormente, realizan un análisis del fondo de la demanda. Para los   accionantes, al incluirse todas las fases de la actividad minera como de   utilidad pública e interés social, sin atenderse a la   diversidad social, cultural y ecológica del país, se impone una carga irracional   y desproporcionada a las autoridades ambientales, a las organizaciones sociales,   a las comunidades locales y a las entidades territoriales.    

Así, con   el texto de la norma se permite que el Estado y sus autoridades renuncien a una   evaluación de la pertinencia y conveniencia del otorgamiento de licencias y   autorizaciones ambientales, se limita la labor de prevención que dichas   autoridades deben efectuar, y se desconoce el principio de precaución en materia   ambiental.    

Igualmente, consideran que la redacción del texto demandado implica una   vulneración del principio de prevención ambiental, contenido en el artículo 80   superior, que impone al Estado la obligación de planificar y aprovechar los   recursos naturales, con el fin de prevenir el deterioro ambiental.    

Finalmente, coadyuvan los argumentos de los demandantes, en el entendido de que   el artículo 13 de la Ley 685 de 2001 vulnera el derecho a la autonomía   territorial y de participación de las entidades territoriales.    

Intervención del Semillero de Investigación Ambiental TY QUICA SIE del Grupo de   Investigación Derecho y Sociedad de la UIS    

El   Semillero de Investigación Ambiental TY QUICA SIE del Grupo de Investigación   Derecho y Sociedad de la Universidad Industrial de Santander brinda concepto en   el trámite constitucional de la referencia, para solicitar la inexequibilidad   de la norma acusada.    

Para   reforzar los argumentos de la demanda, indican que actualmente, sólo el 1% del   agua disponible en el mundo es apta para el consumo humano, y para las   actividades de riego, centrales eléctricas y saneamiento. Así mismo, resaltan   que setecientos cuarenta y ocho (748) millones de habitantes en el mundo no   tienen acceso al agua. Igualmente, mencionaron que la actividad minera no sólo   produce daños en el sector agropecuario, sino que también es una actividad   excluyente de éste.    

Finalmente, indican que la norma en cuestión “desconoce el derecho fundamental y   humano a la propiedad”, con el fin de adelantar una actividad económica lesiva   del medio ambiente, como es el caso de la minería.    

V.   CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN    

El   Procurador General de la Nación remitió concepto y solicitó la declaratoria de   exequibilidad condicionada de la norma acusada, en el entendido de que la   declaratoria general de utilidad pública e interés social de la minería, no   implica una habilitación a las autoridades nacionales para invadir las   competencias propias de las entidades territoriales en materia de ordenamiento   territorial, como tampoco le permite a las autoridades estatales de cualquier   nivel, tomar decisiones en detrimento de los fines constitucionalmente   protegidos, tales como el medio ambiente, los recursos naturales, la producción   de alimentos y la seguridad alimentaria, entre otros.    

Según   concepto del Procurador General de la Nación, son cuatro los problemas jurídicos   que deben ser resueltos por la Corte Constitucional. En primer lugar, será   necesario establecer si la declaratoria de utilidad pública e interés social de   la industria minera, en todas sus ramas y fases, vulnera de manera   desproporcionada el derecho constitucional al ambiente sano, el deber estatal de   protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables, en especial,   el recurso hídrico, y la función ecológica de la propiedad.    

A su   vez, deberá establecerse si dicha declaratoria acorta de manera   desproporcionada, la obligación del Estado de proteger los recursos   agropecuarios.    

Igualmente, es necesario establecer si la frase demandada limita el principio de   autonomía de las entidades territoriales para regular los usos del suelo,   reconocido en los artículos 1º, 287, 311 y 313 numeral 7º de la Constitución   Política.    

Finalmente, señala la relevancia de responder si la declaratoria de la minería   como actividad de utilidad pública e interés social en todas sus fases, vulnera   los derechos de la comunidad, en general, y de los miembros de los grupos   étnicos, en particular, a participar en las decisiones que puedan afectar su   derecho a gozar de un ambiente sano.    

Frente   al primer problema jurídico, el Procurador se aparta de la tesis planteada por   los accionantes. A juicio del Procurador, si bien la minería, en todas sus   fases, fue declarada como una actividad de utilidad pública e interés social,   dicha declaratoria encuentra un límite constitucional en la obligación que   tienen tanto el Estado como los particulares, de proteger el medio ambiente, lo   cual se obtiene a través del aprovechamiento adecuado de los recursos naturales,   y de las prácticas de desarrollo sostenible.    

En   consecuencia, no puede predicarse lo afirmado por los accionantes, en el sentido   de que la norma demandada permite la expropiación arbitraria de tierras para el   ejercicio de actividades mineras, pues debe tenerse en cuenta que para el   ejercicio de esta actividad económica, es necesaria la protección del medio   ambiente y la biodiversidad.    

Con   respecto a la presunta limitación de la autonomía de las entidades territoriales   para regular el uso del suelo, el Procurador considera que no tiene lugar, toda   vez que dicha facultad no es absoluta, sino que se encuentra limitada por las   leyes, como es el caso del Código de Minas.    

Sin   embargo, el Procurador aclara que la declaratoria de utilidad pública e interés social de la minería no puede   devenir en un desplazamiento total de las competencias que tienen las entidades   territoriales para la regulación del uso del suelo. En este sentido, las   decisiones adoptadas con base en la declaratoria de utilidad pública e interés social de la minería, no pueden   desconocer las competencias de las entidades territoriales.    

Así   mismo, señala el Procurador que la norma demandada no desconoce los derechos y   garantías de las comunidades étnicas a ser consultadas cuando puedan verse   afectadas como resultado de un proyecto minero.    

Finalmente, considera que el artículo 65 de la Constitución Política consagra   una prioridad especial a las actividades agropecuarias en el Estado. En este   sentido, la prioridad otorgada por el Congreso a la actividad minera, como de   utilidad pública e interés social, no puede preferirse a los fines que el   Constituyente privilegió, como es el caso de las actividades agrícolas, las   cuales se encuentran relacionadas con la integridad social, cultural y económica   de la comunidad.    

Por   ello, solicitó una exequibilidad condicionada, en el entendido de que deben   excluirse del ordenamiento, aquellas interpretaciones que resulten contrarias a   los fines previstos por el Constituyente.    

VI.   CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL    

Competencia    

1. De acuerdo con   lo consagrado en el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución Política, la   Corte Constitucional es competente para conocer de la constitucionalidad de la   norma acusada, ya que se trata de una demanda ciudadana en contra de una   disposición que hace parte de una ley de la República.    

Asunto   procesal previo: aptitud de la demanda    

En el presente   acápite la Sala realizará un breve resumen de los cargos de la demanda.   Posteriormente explicará los requisitos de los cargos en las demandas de   inconstitucionalidad, para luego analizar si en el presente caso la Corte debe   pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad de la norma demandada, o si   debe proferirse una decisión inhibitoria, como lo solicitan algunos de los   intervinientes dentro del proceso.    

2. Los   demandantes señalan que la expresión “En desarrollo del artículo 58 de la   Constitución Política, declárase de utilidad pública e interés social la   industria minera en todas sus ramas y fases”, consagrada en el artículo 13   de la Ley 685 de 2001, vulnera los artículos de la Constitución Política que   conforman la Constitución Ecológica y que consagran el principio de desarrollo   sostenible. Particularmente, manifiestan que dicha disposición contraviene lo   dispuesto en el Preámbulo y en los artículos 1º, 2º, 8, 11, 44, 49, 58, 63, 67, 78, 79, 80,   81, 82, 215, 226, 268-7, 277-4, 282-5, 289, 294, 300-2, 301, 310, 313-9, 317,   330-5, 331, 332, 333, 334, 339, 340 y 366 superiores.    

Para fundamentar   su solicitud presentaron siete cargos en contra del texto acusado. Por razones   metodológicas, y para facilitar su análisis por parte de la Corporación, tales   cargos serán clasificados en tres grupos dependiendo de las consecuencias   jurídicas que los demandantes le atribuyen a la norma demandada, así: i) el primer grupo está conformado por los cargos primero a   cuarto, que se refieren al medio ambiente, los recursos naturales, y la   agricultura; ii) el segundo, por los cargos quinto y sexto, que acusan una vulneración del principio de   descentralización y la autonomía de las autoridades territoriales y de las   comunidades étnicas. Finalmente, iii) en el tercer grupo está incluido sólo el   séptimo cargo que está relacionado con la presunta extralimitación del ámbito de   configuración del Congreso.    

3. En los cargos   primero al cuarto, los demandantes argumentan que el texto demandado vulneraba   los principios de la Constitución Ecológica, y, particularmente, la obligación   del Estado de proteger los recursos naturales, el ambiente sano, los recursos   agropecuarios y el principio de seguridad alimentaria.    

A juicio de los   demandantes, la declaratoria de la minería como una actividad de utilidad   pública e interés social permitiría la expropiación de bienes inmuebles rurales,   impidiendo con ello la realización de la función ecológica de la propiedad. De   esta forma, sostienen los demandantes:    

4. En el segundo   grupo de cargos los demandantes afirman que la declaratoria de utilidad pública   e interés social de la minería limita desproporcionadamente la autonomía de las   entidades territoriales y de las comunidades étnicas para gestionar sus   intereses y adoptar decisiones respecto del uso del suelo, impidiendo de contera   la participación política en lo local, y la realización del principio de   diversidad étnica y cultural de la Nación.    

Manifiestan   que el texto demandado declara la minería como una actividad   económica que se regula desde el nivel nacional, y por lo tanto, como una actividad que   concierne exclusivamente a las autoridades del nivel nacional. En este sentido,   la disposición demandada prohíbe a las autoridades locales pronunciarse sobre la   conveniencia o utilidad de los proyectos mineros, impide que ejerzan sus   competencias de regulación sobre el uso del suelo, contenidas en los artículos   313 y 9º de la Constitución Política, y vulnera los derechos fundamentales de   las comunidades étnicas a participar en las decisiones que les competen. De esta   manera, afirman:    

“Ahora, en la medida en que es un   hecho conocido que la minería es susceptible de afectar el medio ambiente y el   artículo 79 de la Constitución, señala expresamente que “La ley garantizará la   participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo”, al   prohibírsele a las autoridades regionales, seccionales o locales, pronunciarse   respecto a la utilidad de la actividad minera en sus municipios, pues esta es   declarada de plano a nivel nacional, se desconocen los principios de   coordinación, concurrencia y subsidiariedad que deben orientar la resolución de   las tensiones que lleguen a surgir entre los principios de unidad y de autonomía   territorial en el ejercicio de las competencias atribuidas a las distintas   entidades territoriales, como lo dispone el artículo 288 de la Constitución   Política.    

Adicionalmente, esta misma   prohibición cercena las competencias para regular los usos del suelo y expedir   normas orientadas a la defensa del patrimonio ecológico y cultural que la   Constitución atribuye de manera directa a los Concejos Municipales (art. 313   num. 7 y 9 CP) (…)    

Por otra parte, la Corte   Constitucional ha señalado que la Constitución propugna por un modelo de Estado   que se reconoce como culturalmente heterogéneo y que, por ende, está interesado   en la preservación de las comunidades diferenciadas, a través de la   implementación de herramientas jurídicas que garanticen su identidad como   minoría étnica y cultural, organizadas y reguladas mediante sus prácticas   tradicionales. En esta medida, la declaratoria de la minería como de utilidad   pública e interés social en todas sus ramas y fases vulnera de manera   desproporcionada el derecho que estas comunidades también tienen a participar en   la toma de decisiones que los afecten”.    

5. Los   demandantes consideran que el texto acusado, por un lado faculta al Estado a   expropiar los bienes con la finalidad de iniciar actividades mineras, incluso si   los mencionados bienes se encuentran destinados a la satisfacción de bienes   jurídicos superiores, como la protección del ambiente, y en general, los   principios contenidos en la Constitución Ecológica. Por otro lado, infieren que   la disposición acusada vulnera el principio de participación política, y   específicamente, la autonomía de las entidades territoriales para ordenar sus   territorios y regular el uso del suelo, e impide que las comunidades étnicas   participen en la toma de decisiones sobre proyectos que puedan afectarlas.    

6. Sobre el   particular, la Sala resalta que algunos de los intervinientes, como es el caso   de la Agencia Nacional de Minería y el Ministerio de Minas y Energía,   solicitaron a la Corte la inhibición por falta de los requisitos sustanciales de   la demanda. Indicaron que los motivos de   inconstitucionalidad de la norma alegados por los demandantes no eran claros,   ciertos, específicos, pertinentes ni suficientes, toda vez que éstos   controvertían consecuencias de aplicación de la norma que tienen un carácter   puramente hipotético. En este sentido, al no cumplirse los requisitos exigidos   por la jurisprudencia de la Corte Constitucional para considerar que la demanda   es apta, la Corte estaría obligada a declararse inhibida en el presente asunto.    

Análisis de los requisitos de aptitud de la demanda    

7. Antes   de plantear el problema jurídico que será resuelto en la presente providencia,   la Sala aludirá brevemente a los requisitos que establece el Decreto 2067 de   1991 para que procedan las demandas de inconstitucionalidad.    

Los   requisitos del artículo 2º del decreto 2067 de 1991    

El artículo 2º   del Decreto 2067 de 1991 establece que toda demanda de inconstitucionalidad   deberá contener: i) el señalamiento de las normas acusadas como   inconstitucionales, ii) una referencia a las normas constitucionales   presuntamente vulneradas, iii) las razones por las cuales el accionante   considera que las disposiciones acusadas vulneran normas superiores,  iv) el   señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para la expedición de la   norma demandada, cuando ello sea pertinente, y finalmente,  v) las razones por   las cuales la Corte es competente para decidir sobre la constitucionalidad de la   norma demandada.  Señala el referido artículo:    

“Artículo 2o. Las demandas en las acciones públicas de   inconstitucionalidad se presentarán por escrito, en duplicado, y contendrán:    

1. El señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales,   su transcripción literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicación   oficial de las mismas;    

2. El señalamiento de las normas constitucionales que se consideren   infringidas;    

3. Las razones por las cuales dichos textos se estiman violados;

  Sentencia C-131 de 1993.    

4. Cuando fuera el caso, el señalamiento del trámite impuesto por   la Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue   quebrantado; y    

5. La razón por la cual la Corte es competente para conocer de la   demanda”.    

8. Ahora bien, la   Corte Constitucional se ha referido a la importancia de que los requisitos de la   demanda se cumplan, no sólo formalmente, sino materialmente, con el fin de   garantizar un verdadero control del poder público[13].   Para ello, ha explicado que las razones esgrimidas para desestimar la   constitucionalidad de una norma jurídica deben ser claras, ciertas, específicas,   pertinentes y suficientes. En este sentido, el análisis de la Corte   Constitucional estará dirigido a identificar la concreción de un cargo de   constitucionalidad real y no simplemente aparente[14].   Al respecto ha manifestado:    

“Finalmente, (iii.) tendrán que   presentarse las razones por las cuales los textos normativos demandados violan   la Constitución (artículo 2 numeral 3 del Decreto 2067 de 2000).  Esta es   una materia que ya ha sido objeto de análisis por parte de la Corte   Constitucional y en la que se revela buena parte de la efectividad de la acción   pública de inconstitucionalidad como forma de control del poder público.    La efectividad del derecho político depende, como lo ha dicho esta Corporación,   de que las razones presentadas por el actor sean claras, ciertas, específicas,   pertinentes y suficiente.  De lo contrario, la Corte terminará   inhibiéndose, circunstancia que frustra “la expectativa legítima de los   demandantes de recibir un pronunciamiento de fondo por parte   de la Corte Constitucional”. [15](Subraya   y negrilla fuera del texto)    

“En reciente oportunidad, esta Corte señaló   que sin caer en formalismos técnicos, incompatibles con la naturaleza popular y   ciudadana de la acción de inconstitucionalidad, los cargos formulados por el   demandante deben ser claros, ciertos, específicos,   pertinentes y suficiente. Esto significa que la acusación debe ser   suficientemente comprensible (clara) y recaer verdaderamente sobre el contenido   de la disposición acusada (cierta). Además el actor debe mostrar cómo la   disposición vulnera la Carta (especificidad), con argumentos que sean de   naturaleza constitucional, y no legales ni puramente doctrinarios (pertinencia).   Finalmente, la acusación debe no sólo estar formulada en forma completa sino que   debe ser capaz de suscitar una mínima duda “sobre la constitucionalidad de   la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a   desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y   hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte”.[16]    (Subraya y negrilla fuera del texto)    

9. Por lo tanto,   en el caso analizado la Sala deberá, en primer lugar: i) identificar la norma   demandada, para posteriormente, ii) establecer si los cargos formulados por los demandantes   cuentan con las exigencias de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y   suficiencia que requieren las demandas de inconstitucionalidad. Ello se   realizará a continuación.    

10. La Sala   advierte que los accionantes demandaron la expresión del artículo 13 de la Ley   685 de 2001 que señala: “En desarrollo del artículo 58 de la Constitución   Política, declárese de utilidad pública e interés social la industria minera en   todas sus ramas y fases”. Para la Corte es claro que la norma jurídica   demandada tiene como finalidad exclusiva la clasificación de una actividad   económica, a saber, la minería, como una actividad de utilidad pública e interés   social. Por consiguiente, al margen de las consecuencias normativas que se   puedan derivar indirectamente de dicha clasificación por virtud de otras   disposiciones, ésta no prescribe ningún tipo de consecuencia   directa  como   resultado de la mencionada declaratoria. No obstante, como se desprende de los   cargos planteados, los demandantes han atribuido una serie de consecuencias   normativas a la referida norma, y son precisamente estas consecuencias las que   están siendo cuestionadas en la acción pública de inconstitucionalidad.    

11.   Luego de identificar la norma jurídica demanda y su objeto, la Sala realizará el   análisis de la configuración de los requisitos de certeza, especificidad,   pertinencia y suficiencia, exigidos por la jurisprudencia para que la Corte   pueda pronunciarse de fondo sobre la disposición demandada, como se expondrá a   continuación.    

Falta   de certeza porque el cargo no se predica del texto acusado: necesidad de   integrar la unidad normativa    

12. La   jurisprudencia de la Corte Constitucional ha establecido que el requisito de   certeza exige que la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y   existente, que tenga un contenido propio, y no sobre una norma puramente   deducida o implícita, o sobre otras normas del ordenamiento jurídico no   demandadas por los accionantes[17].    

13. En el   presente caso los cargos planteados por los demandantes presuponen que la   declaratoria de las distintas ramas y fases de la minería como actividades de   utilidad pública e interés social conlleva, por sí misma, el otorgamineto de la   facultad de expropiación al gobierno nacional. Sostienen que con ello se impide   cumplir con las normas de la Constitución Ecológica, y en particular se frustra   la realización de la función ecológica de la propiedad (cargo primero).   Adicionalmente, sostienen que quedan desprotegidos una serie de bienes   jurídicamente protegidos por la Constitución, como son el medio ambiente (cargo   segundo), los recursos naturales, el agua y la agricultura (cargos tercero y   cuarto). Adicionalmente, se estaría vulnerando la autonomía de las autoridades   de las entidades territoriales y de las comunidades étnicas en su facultad para   decidir los usos del suelo (cargo sexto). Con ello, dicen, el Congreso estaría   excediendo el ámbito de su facultad de configuración legislativa (cargo   séptimo).    

Sin embargo, la   Corte advierte que la declaratoria de utilidad pública e   interés social de una actividad no implica, per se, las   consecuencias jurídicas atribuidas por los demandantes, a saber, la facultad del   Estado para expropiar los bienes inmuebles necesarios para la realización de   proyectos mineros. La declaratoria de utilidad pública e interés social es un   atributo que se refiere a los motivos o fines del Congreso, mientras que   la facultad de expropiación determina los medios que éste le otorga a la   administración –nacional o territorial- para lograrlos.    

La   diferencia entre la facultad de configuración legislativa para establecer los   motivos de utilidad pública e interés social y la facultad para escoger los   medios para desarrollarlos, se puede observar de una lectura del inciso tercero   del artículo 58 de la Constitución Política. Dicha norma no sólo faculta al   legislador para definir los motivos por los cuales puede haber una expropiación,   lo faculta también para decidir en qué casos puede haber expropiación. En todo   caso, ante la definición de un motivo como de utilidad pública e interés social,   el Congreso puede decidir si hace uso de dicha facultad o no. Al respecto, la   disposición dice: “Por motivos de   utilidad pública o de interés social definidos por el legislador, podrá  haber expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa.”   (resaltado fuera de texto).    

La   Corte resalta que los términos “utilidad pública e interés social”   corresponden a conceptos jurídicos indeterminados. Por lo tanto,   corresponde al legislador llenarlos de contenido en ejercicio de   su potestad de configuración legislativa. En esa medida, hace parte de dicha   potestad decidir en qué casos los motivos de utilidad pública e interés social   justifican el otorgamiento de facultades a la administración para que adelante   procesos de expropiación, y en qué otros casos los motivos de utilidad pública e   interés social no son suficientes para justificar el otorgamiento de dicha   facultad. Es perfectamente posible que  el Congreso clasifique una   cierta actividad o servicio público como de utilidad social e interés público,   pero decida no otorgarle facultades al gobierno para adelantar expropiaciones, o   que decida hacerlo sólo bajo ciertas condiciones o en determinados casos.    

De lo   anterior se concluye que se trata de dos facultades constitucionales diferentes,   y que el Congreso no sólo tiene la potestad para definir los motivos de utilidad   pública e interés social. También tiene la facultad de evaluar la conveniencia   de los diferentes medios que puede utilizar la administración para lograr los   objetivos de utilidad pública e interés social definidos en la ley. Así, el Congreso podría definir una actividad como de   utilidad pública o interés social, sin facultar a la   administración para iniciar procesos de expropiación.   Podría, por ejemplo, establecer otros tipos de gravámenes sobre la propiedad,   como servidumbres, o limitar temporalmente el derecho de propiedad en la medida   en que sea necesario para desarrollar determinadas actividades o prestar ciertos   servicios públicos definidos como de utilidad pública o interés social. En   fin, en la medida en que son conceptos jurídicos indeterminados, la   declaratoria de una actividad como de utilidad pública o interés   social no conlleva implícitamente  que el Congreso   le esté otorgando a la adminsitración la facultad para adelantar procesos de   expropiación. Lo que el artículo 58 impone es que sólo cuando haya motivos   de utilidad pública o interés social previamente definidos por el Congreso puede   haber expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa. Sin   embargo, se reitera, sí puede declararse una actividad como de utilidad pública   e interés social sin necesidad de que por ese solo hecho se estén confiriendo   facultades a la administración en el orden nacional para iniciar procesos de   expropiación.    

14. La   regulación de la expropiación no fue incluida como parte de las   disposiciones demandadas en la presente acción pública de inconstitucionalidad, a pesar   de ser el texto inmediatamente subsiguiente al aparte normativo demandado. En   este sentido, si se siguiera la lógica de los cargos planteados en la demanda,   los accionantes deberían haber incluido la regulación de   la expropiación en su demanda. Al fin y al cabo, los señalamientos   en contra de la disposición acusada, a saber, la imposibilidad de realizar la   función ecológica de la propiedad, la consiguiente desprotección de la   Constitución Ecológica, del medio ambiente y de los recursos naturales (cargos   primero a cuarto), y la afectación de la autonomía de las entidades   territoriales y de las autoridades de las comunidades étnicas (cargos quinto y   sexto), y el exceso en la facultad de configuración legislativa (cargo séptimo)  se derivan de la facultad del gobierno nacional para   iniciar procesos de expropiación. Podría llegar a pensarse que en casos como éste   la Corte debe entrar a integrar la unidad normativa. Sin embargo, como se   analizará más   adelante, conforme a la jurisprudencia constitucional la   Corte sólo puede entrar a integrar oficiosamente la unidad normativa en casos   excepcionales.    

15. En ese mismo   orden de ideas, la Corte tampoco advierte que del enunciado normativo acusado se   desprenda una limitación del principio de autonomía de las   autoridades de las entidades territoriales, ni de las comunidades étnicas en la   adopción de sus decisiones en torno al uso del suelo (cargos quinto y   sexto). La disposición demandada no atribuye ningún tipo de facultad a  un órgano estatal, ni del nivel nacional, ni   del territorial. Tampoco está limitando, condicionando, o de alguna otra manera   regulando el ejercicio de dichas facultades. Como se dijo anteriormente, la   norma demandada sólo está clasificando una actividad como de interés social y   utilidad pública. Las consecuencias que se desprendan de dicha clasificación,   estarán consagradas en otras disposiciones distintas, pero no en el texto   demandado. Por lo tanto, mal podría decirse que toca el ámbito de la autonomía   de las entidades locales, o de las autoridades de las comunidades étnicas.    

De la   misma manera en que los conceptos de utilidad pública e interés social son jurídicamente indeterminados, y no presuponen una   configuración  preestablecida de las relaciones jurídicas entre el   Estado, quienes ejercen la minería, y los   propietarios de   los inmuebles necesarios para extraer recursos mineros, tampoco configuran la   relación entre el gobierno nacional y las autoridades territoriales y étnicas.   La clasificación de la minería como actividad de utilidad pública e interés   social no conlleva una usurpación de las facultades de los municipios y   departamentos, ni de las autoridades de las comunidades negras, indígenas,   raizales, palenqueras y afrocolombianas. Más aún, dicha clasificación no   atribuye ni distribuye facultades entre autoridades de distintos   órdenes, ni   impone  restricciones o limitaciones al ejercicio de las mismas. Por   lo tanto, tampoco desde este punto de vista puede afirmarse que la consecuencia   atribuida por los accionantes se desprenda del texto demandado.    

Insuficiencia de los cargos por no identificar las ramas y fases de la minería   que no pueden ser consideradas actividades de utilidad pública e interés social    

16. Ahora bien, tanto   en el séptimo cargo como en la argumentación de los seis primeros, los   demandantes también aducen que al considerar la minería como una   actividad de utilidad pública e interés social en todas sus ramas y   fases, el Congreso excedió su facultad constitucional para regular determinadas   actividades económicas. Según el argumento, no todas las ramas   y fases de la minería son susceptibles de clasificarse como   actividades de utilidad pública e interés social. Extender tal clasificación a   todas ellas, indistintamente, es contrario a los principios de   proporcionalidad y razonabilidad, pues impide realizar una   ponderación a partir del valor que tiene cada bien jurídico en nuestro sistema   constitucional. Al incluir indiscriminadamente todas estas ramas y fases de la   minería como actividades de utilidad pública e interés social se   estarían sacrificando injustificadamente ciertos bienes jurídicos como el   medio ambiente o la agricultura, más allá de lo que está  constitucionalmente permitido, dada la importancia relativa de   cada bien jurídico dentro de nuestro sistema constitucional. En parte, dicho   argumento adolece del mismo vicio de los anteriores, puesto que los   demandantes lo estructuran sobre la base de una   consecuencia normativa, que es la facultad de expropiación, la   cual, como se vio, no se desprende del texto demandado.    

17. Por   otra parte, aun si se se aceptara en gracia de discusión que el cargo por exceder la   facultad otorgada constitucionalmente al Congreso para   regular actividades económicas no depende de la facultad del   Estado para expropiar la propiedad raíz, lo cierto es que los   demandantes no identifican cuáles son, en concreto, aquellas ramas y fases de la   minería consideran que es inconstitucional declarar como actividades de utilidad   pública e interés social. La adecuada formulación de un  cargo dirigido en contra de una clasificación legal, por ser   supra-inclusiva, requiere que los demandantes identifiquen aquellas   categorías que consideran que es inconstitucional que el Congreso haya incluido. Lo contrario llevaría a que la decisión de la Corte exceda los   términos mismos en los que los demandantes plantean los cargos.    

18. En efecto,   los demandantes argumentan que la manera en que el Congreso   clasificó  la minería como una actividad de   utilidad pública e interés social es demasiado general,  porque incluye todas las ramas y fases de la actividad. Para ellos, es   contrario a la Constitución que todas las ramas y fases estén  incluidas en esta catergoría. El problema, entonces, consiste en   que la norma incluye algunas ramas y fases de la actividad minera que no   deberían clasificarse como de utilidad pública e interés social, porque de   ello se desprenden una serie de consecuencias normativas que   resultaría inconstitucional que se les extendieran. De   tal argumento se desprende que para los demandantes la   inconstitucionalidad es predicable únicamente en relación con la inclusión de algunas   ramas y fases de la minería, pero no lo es en   relación con otras. En últimas, lo que reprochan es el carácter general e   indiscriminado de la clasificación. Sin embargo, en los términos en que plantean la demanda, el   pronunciamiento de la Corte se produciría en relación con la expresión “la   industria minera en todas sus ramas y fases”. Por lo tanto, en   ausencia de una identificación de las ramas y fases específicas que según los   demandantes es inconstitucional declarar como de utilidad pública e interés   social, un fallo de inconstitucionalidad sobre la norma demandada resultaría   igualmente supra-inclusivo. En primer lugar, de producirse un fallo de   inconstitucionalidad la Corte no excluiría sólo las   ramas y fases que deberían excluirse, sino todas ellas. Al   hacerlo prescindiría de otras que, en la lógica del argumento de los demandantes, sí   serían  susceptibles de declararse de utilidad pública e interés social, de acuerdo   con la Constitución.    

De   aceptarse la aptitud del cargo ello supondría que la Corte debe hacer un   análisis de cada rama y de cada fase de la actividad minera. Empecemos con las   fases. Las fases de la actividad minera, según el artículo 2º de la Ley 685 de   2001, son las de prospección,   exploración, construcción y montaje,   explotación, beneficio,   transformación, transporte y   promoción. Sin embargo, la demanda no identifica cuáles de dichas fases   deben ser excluidas de la categoría de actividades de utilidad pública e interés   social, ni mucho menos precisa por qué se deben excluir. No aclara si se deben   excluir por completo determinadas fases de la categoría de utilidad pública e   interés social, o si sólo se deben excluir en relación con determinados   minerales, o con ciertos métodos para llevar a cabo estas fases de la minería.   Del mismo modo, la demanda tampoco establece cuál es el fundamento   constitucional para adoptar una decisión de fondo en relación con algunas fases   de la minería y no con otras, ni dice cómo afecta la declaratoria de cada fase   como de utilidad pública e interés social a cada uno de los distintos bienes   jurídico constitucionales presuntamente vulnerados.    

En   ese mismo orden de ideas es preciso anotar que ni el Código de Minas, el cual   regula de manera integral, completa y sistemática la actividad,[18] ni la demanda, definen qué es una “rama”   de la minería. Tampoco lo hace la demanda, ni en ella se identifican cuáles son   las ramas de la minería que consideran que es inconstitucional incluir como   actividades de interés social y utilidad pública. Frente a la falta de una   definición del término, y de una identificación de las ramas que resulta   inconstitucional considerar como de utilidad pública e interés social, no puede   la Corte Constitucional adoptar una decisión de fondo sobre la   constitucionalidad o inconstitucionalidad de la disposición demandada.    

En   los términos en que está planteada la demanda, si la Corte   llegara a declarar la constitucionalidad de la disposición demandada, su   decisión cubriría todas las ramas y fases de la minería. Por lo tanto, la   decisión de la Corte desbordaría el alcance de los cargos planteados. En casos   como éste, en los que los ciudadanos demandan normas clasificatorias por ser   ultra- o supra-inclusivas, los demandantes deben identificar con   precisión cuáles son las categorías que deben estar excluidas de   la clasificación. En este caso particular, les correspondería identificar   cuáles son las “ramas y fases” de la minería y plantear   argumentos estableciendo por qué es inconstitucional   clasificarlas  como actividades de “utilidad pública e interés social”.  Desde este punto de vista, los cargos planteados por los demandantes son   insuficientes, y por lo tanto, tampoco son aptos para que la Corte emita un   pronunciamiento de fondo.    

19.   Adicionalmente, un eventual pronunciamiento de fondo de la Corte tendría el   efecto de excluir todas las consecuencias que se derivan de la   clasificación de la minería como actividad de utilidad pública e interés social,   cuando en realidad el cargo sólo va encaminado a declarar la   inconstitucionalidad de algunos de sus efectos. En particular, como ya se dijo, el cargo va dirigido a atacar la   facultad del gobierno nacional para expropiar inmuebles rurales   necesarios  para llevar a cabo actividades mineras. Desde este punto de   vista, también resultaría desmedido proferir un fallo de fondo sobre la   clasificación demandada. Además de lo dicho en relación con la falta de certeza,   también por esta razón los ciudadanos deben identificar, no sólo las   ramas y fases de la minería que deberían excluirse, sino las   disposiciones que consagran las consecuencias específicas que consideran inconstitucionales.   Como se dijo anteriormente, la clasificación de una actividad como de utilidad   pública e interés social, por sí misma, no crea un régimen jurídico en el que se   atribuyan una serie de facultades, restricciones, derechos y obligaciones que   configuren a priori un conjunto de relaciones jurídicas determinadas.  En esa medida, para que un cargo cumpla con el requisito de   suficiencia, los demandantes deben identificar las consecuencias normativas   específicas que consideran inconstitucionales e integrar las normas que   consagran estas consecuencias a su demanda.    

20.    A manera de ejemplo, algunas de las consecuencias   jurídicas de la declaratoria de la minería como una actividad utilidad pública e   interés social, que están definidas en el Código, son la de inalienabilidad e   imprescriptibilidad de los recursos mineros a favor de particulares (art. 6º),   la posibilidad de expropiación de bienes inmuebles (art. 13º), la reversión   gratuita de la infraestructura, instrumentos y construcciones utilizadas por las   empresas mineras a favor del Estado como consecuencia de la terminación del   contrato de concesión a cualquier título (art. 113), la obligación de las   empresas mineras de recopilar y entregarle al Estado la información sobre la   riqueza minera que posean (art. 339), y la obligación de actualizar el catastro   minero, así como el carácter público de la información que tales empresas   recopilen sobre la riqueza geológica del país (art. 340). De todas ellas, a la   única a la que se refieren los demandantes es a la expropiación, pero como lo   dijo la Corte, los demandantes  no incluyeron la regulación de la expropiación   como parte del texto demandado.    

21.    Por   todo lo anterior, la sola clasificación de una actividad como de utilidad   pública e interés social, sin consideración de las consecuencias normativas que   de ello se desprendan, no es suficiente para que la Corte entre a proferir una   decisión  de fondo sobre la contitucionalidad de la norma demandada.    

Falta   de especificidad: no se contrastó la contradicción entre el texto demandado y   contenidos normativos específicos de la Constitución    

22. Así  mismo, los cargos de   inconstitucionalidad formulados carecen del requisito de especificidad.   De acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional[19],   las razones aportadas por el demandante deben definir con claridad y precisión   la manera en que la disposición acusada vulnera disposiciones de la Constitución Política. Por lo tanto, los cargos no   pueden ser indeterminados o genéricos.    

23. Sin embargo, en el caso analizado, los argumentos   presentados por los accionantes no establecen de manera concreta las   contradicciones que aducen que existen entre la norma acusada y cada uno de los   contenidos constitucionales que consideran infringidos. En efecto, tal y como se   estableció previamente, la norma jurídica demandada tiene como objeto establecer   una clasificación, sin especificar las consecuencias jurídicas que se derivan de   ello. Dicha norma no establece el conjunto de hipótesis fácticas o   de condiciones en las que el Estado puede llevar a cabo la   expropiación de bienes para   desarrollar  actividades mineras, ni define   las circunstancias en que no lo puede hacer, ni regula la manera como se deben   desarrollar las diferentes ramas y fases de esta actividad para no afectar el   medio ambiente, los recursos naturales o la agricultura, ni tampoco atribuye   facultades a órganos específicos del Estado, ni les impone restricciones de las   cuales pueda llegar decirse que limitan la autonomía que la Constitución le   otorga a las entidades territoriales y a las autoridades de las comunidades   étnicas.    

24. A pesar de lo anterior, los demandantes señalan,   genéricamente, que la disposición demandada vulnera un conjunto bastante amplio   de disposiciones constitucionales, a saber, el Preámbulo y los artículos 2º, 8º,   11, 44, 49, 58, 63, 67, 78, 79, 80, 81, 82, 215, 226, 268-7, 277-4, 282-5, 289,   294, 300-2, 301, 310, 313-9, 317, 330-5, 331, 332, 333, 334, 339, 340 y 366   superiores. Sin embargo, no realizan análisis particulares que señalen en qué   consiste la contradicción entre el texto demandado y cada una de las   disposiciones constitucionales que consideran vulneradas. Por el contrario, se   limitan a señalar los artículos que, de acuerdo con la jurisprudencia de la   Corte Constitucional, componen la denominada Constitución Ecológica. Así, por   ejemplo, los demandantes no especifican las razones por las cuales la norma   jurídica acusada se contrapone directamente con los derechos de los niños   (artículo 44), ni con el derecho a la educación (artículo 67), ni con la   prohibición de la fabricación, posesión y uso de armas químicas (artículo 81),   entre otras.    

De esta manera, la Corte concluye que los demandantes   expusieron una serie de análisis y consideraciones indeterminadas que no   permiten identificar una posible contradicción entre el texto demandado y las   normas jurídicas que consideran violadas. En consecuencia, no se cumple con el   requisito de especificidad.    

Insuficiencia de los cargos por falta de   sustento de los argumentos basados en daños al medio ambiente y a los recursos   naturales    

25. Finalmente, los argumentos planteados por los   demandantes en el proceso de constitucionalidad no son suficientes. La Corte Constitucional ha indicado que para   que se cumpla con este requisito el demandante debe aportar los elementos de juicio argumentativos y   probatorios que permitan realizar el estudio de constitucionalidad en forma   idónea. Sin embargo, la jurisprudencia no exige la realización de una exposición   probatoria integral, por lo que el demandante tiene la posibilidad de solicitar   la práctica de pruebas ante la Corte[20].   Con todo, a pesar de lo anterior, los argumentos propuestos en la demanda deben   despertar una mínima duda sobre la constitucionalidad de la disposición acusada[21].    

Los argumentos presentados por los demandantes en el   caso analizado no tienen esta cualidad. Dichos argumentos no se basan en una   contradicción directa entre el texto constitucional y una hipótesis fáctica   expresamente consagrada en la norma acusada. Se basan, más bien, en unas   hipótesis sobre las   consecuencias fácticas no intencionales que los demandantes atribuyen a la norma   acusada, como que al declarar la minería como una actividad de utilidad pública   e interés social se van a ver afectados el medio ambiente y los recursos   naturales, especialmente el agua.  Para llegar a tales conclusiones se basan en una cadena de inferencias sobre las   consecuencias de la norma demandada. Según el argumento, de la norma demandada se derivan indirectamente   una serie de incentivos, que a su turno promueven y facilitan la realización de   una actividad económica, que a su vez produce ciertas externalidades negativas   sobre el medio ambiente, la agricultura, y otros bienes jurídicos objeto de   protección constitucional. En particular, sostienen que la declaratoria de todas   las ramas y fases de la minería como de interés social y utilidad pública afecta   negativamente el medio ambiente, la agricultura y los recursos naturales. Sin   embargo, los demandantes   no aportan sustento empírico que muestre que puede haber una correlación entre   la norma demandada y los efectos empíricos que ellos aducen. En esa medida,   resulta difícil que la Corte tenga algún indicio de que existe una relación de causalidad que justifique adelantar un juicio de   constitucionalidad abstracto con base en la vulneración de la Constitución   ecológica. Aun aceptando que en virtud de los principios de precaución y cautela   la incertidumbre en relación con la afectación del medio ambiente pueda llevar a   una decisión de inconstitucionalidad, los demandantes tienen la carga de   sustentar empíricamente su argumento, al menos con indicios que produzcan una duda sobre la   constitucionalidad de la norma demandada.    

En efecto, los demandantes expusieron una serie de   consecuencias jurídicas que no fueron demostradas a través de argumentos   empíricos suficientes. Como ya se dijo, no señalaron cuáles son las fases y   ramas de la minería que resultaría inconstitucional declarar de utilidad pública   e interés social. Simplemente se limitaron a mencionar el carácter   supra-inclusivo de la norma. Así, mencionaron que “la norma analizada cubre   casos en los que es razonable y proporcional pero que cubre muchos otros,   demasiados, en que no lo es”. Sin embargo, no presentaron argumentos   suficientes que permitieran desvirtuar la presunción de constitucionalidad de la   norma jurídica demandada.    

26. Por otro lado, la Sala tampoco advierte la   existencia de una duda razonable de inconstitucionalidad sobre el texto   normativo acusado, toda vez que, como se ha explicado ampliamente en la presente   providencia, los cargos nunca se dirigieron a cuestionar su contenido, el cual   es puramente clasificatorio.    

27. En   definitiva, la Sala concluye que en el caso analizado los demandantes no han   planteado   evidencia de una correlación fuerte, ni de una   relación de causalidad que permita establecer que hay un vínculo entre el texto demandado, las consecuencias   atribuidas a éste, y los cargos de inconstitucionalidad planteados. Así, si bien   cuestionaron la constitucionalidad de una parte del artículo 13 de la Ley 685 de   2001, lo cierto es que sus argumentos se dirigieron a controvertir efectos que   no se desprenden del referido texto, sino que, posiblemente, se encuentran   regulados en otras disposiciones que no fueron objeto de la acción de   inconstitucionalidad. En consecuencia, las razones esgrimidas por los   demandantes no cumplieron con los requisitos de certeza, especificidad y   suficiencia, desarrollados por la jurisprudencia de la Corte Constitucional para   determinar la   aptitud de los cargos en las acciones públicas de inconstitucionalidad.    

Análisis de la decisión a adoptar    

28. La Corte Constitucional concluye entonces, que los   cargos planteados en la presente demanda de inconstitucionalidad no reúnen los   requisitos exigidos por el Decreto 2067 de 1991 y la   jurisprudencia de la Corte Constitucional. No obstante, la Corporación deberá   indagar si se encuentra facultada para suplir, de manera oficiosa, los errores   en los que incurrieron los demandantes al formular los cargos, y,   consecuentemente, integrar la unidad normativa respectiva; o si por el   contrario, deberá abstenerse de conocer de fondo el asunto planteado y, por lo   tanto, proferir una sentencia inhibitoria.    

El   presente caso refleja un conflicto de principios y derechos constitucionales que   deben ser armonizados. Por un lado están el derecho fundamental de acceso a la   administración de justicia y los principios de economía procesal y prevalencia   del derecho sustancial, los cuales pueden verse afectados en caso de que la   Corporación decida abstenerse de integrar la unidad normativa y de estudiar de   fondo el caso planteado. Por el otro lado está la necesidad de salvaguardar el   principio de supremacía   constitucional. Particularmente,   preservando el carácter limitado de   la competencia que tiene la Corte Constitucional en virtud del artículo 241   superior, que faculta a esta Corporación para conocer de   las demandas de inconstitucionalidad presentadas por los ciudadanos, pero no a   enmendar los yerros en que éstos hayan incurrido, o a analizar de oficio la   constitucionalidad de las leyes.    

29. En consecuencia, la Sala deberá responder el   siguiente problema jurídico:    

¿Puede la Corte Constitucional pronunciarse de fondo   sobre una demanda de inconstitucionalidad, aun cuando los cargos planteados por los demandantes no se desprendan del texto   demandado, sean inciertos e   insuficientes?    

30. En primer lugar, la jurisprudencia constitucional   ha indicado que la facultad de integrar oficiosamente la unidad normativa es de   carácter excepcional, y que por lo tanto, la regla general es la inhibición   cuando el demandante haya omitido realizarla.[22]  Así, ésta sólo será procedente cuando: i) se demande una disposición cuyo   contenido deóntico no sea claro, unívoco o autónomo, ii) la disposición   cuestionada se encuentre reproducida en otras disposiciones, y, finalmente, iii)   la norma se encuentre intrínsecamente relacionada con otra disposición que pueda   ser, presumiblemente, inconstitucional. Al respecto, esta Corporación dijo que le corresponde a   la Corte integrar la unidad normativa:    

“(i) Cuando un ciudadano demanda una   disposición que, individualmente, no tiene un contenido deóntico claro o   unívoco, de manera que, para entenderla y aplicarla, resulta absolutamente   imprescindible integrar su contenido normativo con el de otra disposición que no   fue acusada; (ii) en aquellos casos en los cuales la disposición cuestionada se   encuentra reproducida en otras normas del ordenamiento que no fueron demandadas,   con el propósito de evitar que un fallo de inexequibilidad resulte inocuo; (iii)   cuando la norma demandada se encuentra intrínsecamente relacionada con otra   disposición que, a primera vista, presenta serias dudas de constitucionalidad”[23]    

31. Ahora bien, pese a que en gracia de discusión   podría concluirse, prima facie, que una decisión   inhibitoria afectaría el derecho fundamental de acceso a la justicia y de los   principios de economía procesal, buena fe, democracia participativa y   prevalencia del derecho sustancial, por cuanto impediría que se profiera un   fallo de fondo, la Corte Constitucional ha   sostenido lo contrario, que   inhibirse de proferir una decisión de fondo es lo que desarrolla más   adecuadamente el principio de participación política.    

32. Así, la Sentencia C-1256 de 2001 (M.P.   Rodrigo Uprimny Yepes), la señaló que los límites impuestos por el artículo 241   de la Constitución a la Corte Constitucional implican que esta Corporación no   podrá realizar la integración oficiosa de la unidad normativa cuando los cargos   de la demanda sean ineptos, incluso a pesar de que con posterioridad a la   demanda los intervinientes presenten argumentos ciertos, específicos,   pertinentes y suficientes que, de haberse planteado en la demanda, configurarían   cargos de constitucionalidad idóneos.[24]    

En efecto, en la mencionada providencia la Corte no   sólo advirtió los límites competenciales impuestos por el artículo 241 superior,   que impiden que la Corporación se pronuncie sobre normas jurídicas que no han   sido objeto de una demanda ciudadana, sino que, adicionalmente consideró que   inhibirse de proferir un pronunciamiento de fondo cuando los cargos de una   demanda son ineptos es lo que mejor desarrolla el principio de democracia   participativa. En este sentido, la decisión de inhibición, lejos de constituir   una defensa absoluta del principio de legalidad y de las normas jurídicas   procesales, permite proteger: i) el debido proceso constitucional, iii) el real   y efectivo acceso a la justicia por parte de los demandantes y ciudadanos   intervinientes, y finalmente, iii) fortalece la democracia participativa, el   ejercicio del control político, y hace más transparente la función de la Corte.   Así, indicó esta Corporación:    

“Finalmente, pero en estrecha relación   con el punto anterior, la Corte observa que si los procesos de   constitucionalidad deben estar orientados a fortalecer un diálogo entre las   instituciones, la ciudadanía y el operador jurídico, una decisión inhibitoria no   resulta desproporcionada sino que, por el contrario, amplía las    posibilidades en este sentido. En efecto, la decisión inhibitoria no hace   tránsito a cosa juzgada y, por el contrario, permite que el actor, o cualquier   otro ciudadano, pueda volver a presentar la demanda de inconstitucionalidad,   teniendo la posibilidad de profundizar en el estudio del tema y hacer más   fecundo el debate en una nueva oportunidad.  Por consiguiente, si se   pondera la economía procesal frente al derecho a participar en el ejercicio y   control del poder político, bien sea mediante la presentación de demandas de   inconstitucionalidad (CP. artículo 40-6, o a través de las intervenciones   ciudadanas (CP. artículo 242-1), es claro que debe prevalecer este último.    Así mismo, desde el punto de vista de la prevalencia del derecho sustancial, es   errado afirmar que un pronunciamiento de fondo resulta indispensable, pues el   acceso a la justicia y la guarda de la supremacía constitucional solamente   adquieren sentido cuando se garantiza el debido proceso mediante una posibilidad   real y efectiva de ejercer el control político.  En cuanto a la buena fe   del actor, que parecería afectada, la Corte concluye que no puede dársele un   carácter absoluto, hasta llegar a desvirtuar la esencia misma del control de   constitucionalidad.  Y por último, todo lo anterior demuestra   entonces que la decisión inhibitoria, lejos de afectar, fortalece la democracia   participativa y hace más transparente la función atribuida a la Corte”.[25]     

33.   De tal modo, la jurisprudencia   constitucional ha establecido que la decisión inhibitoria por razón de la   inadecuada formulación de los cargos garantiza los principios de la democracia   participativa, y particularmente, el ejercicio del control político. En efecto,   ésta posibilita el desarrollo de un debate constitucional futuro con mayor   profundidad y solidez, en el cual pueden participar tanto los demandantes e   intervinientes iniciales, como otros ciudadanos, lo que repercutiría en una   verdadera salvaguarda del derecho de acceso a la administración de justicia.    

34. En esta oportunidad, la Sala reiterará el   precedente fijado por la Corte Constitucional. Así, en tanto la demanda   analizada no cumplió con los requisitos sustanciales de aptitud, toda vez que   los cargos alegados carecen de certeza, especificidad, y suficiencia, la Corte   se inhibirá de pronunciarse sobre el fondo del asunto, con el fin de garantizar   el principio de democracia participativa y el derecho al debido proceso   constitucional.    

VII. DECISIÓN    

Con base   en las consideraciones expuestas, la Sala Plena de la Corte Constitucional,   administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución.    

RESUELVE    

DECLARARSE INHIBIDA   para pronunciarse sobre la constitucionalidad de la frase “(E)n desarrollo   del artículo 58 de la Constitución Política, declárese de utilidad pública e   interés social la industria minera en todas sus ramas y fases”, contenida en   el artículo 13 de la Ley 685 de 2001, Código de Minas.    

Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase,    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

Presidenta    

MAURICIO GONZALEZ CUERVO    

Magistrado    

LUIS GUILLERMO GUERRERO   PEREZ    

Magistrado    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA   MARTELO    

Magistrado    

GLORIA STELLA ORTIZ   DELGADO    

Magistrada    

JORGE IVÁN PALACIO   PALACIO    

Magistrado    

Con aclaración de voto    

JORGE IGNACIO PRETELT   CHALJUB    

Magistrado    

Ausente    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

Con Salvamento de   Voto    

LUIS ERNESTO VARGAS   SILVA    

Magistrado    

Con Salvamento de   Voto    

MARÍA VICTORIA SÁCHICA   MÉNDEZ    

Secretaria General    

      

SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

A LA SENTENCIA C-619/15    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE DECLARATORIA DE LA INDUSTRIA   MINERA COMO UTILIDAD PUBLICA E INTERES SOCIAL-Cargos   formulados reunían los requisitos que permitían a la Corte realizar examen de   fondo y proferir fallo de mérito (Salvamento de voto)    

Con el respeto acostumbrado a las sentencias adoptadas   por la Corte, manifiesto mi salvamento de voto frente a lo decidido por la Sala   Plena en el fallo C-619 del 30 de septiembre de 2015 (M.P. Gloria Stella Ortiz   Delgado). En esa oportunidad, la Corte se declaró inhibida de emitir   pronunciamiento de fondo sobre la demanda dirigida contra la expresión “[e]n   desarrollo del artículo 58 de la Constitución Política, declárese de utilidad   pública e interés social la industria minera en todas sus ramas y fases”,   contenida en el artículo 13 de la Ley 685 de 2001 “Por la cual se expide el   Código de Minas y se dictan otras disposiciones”. Lo anterior tiene como   fundamento las razones que a continuación expondré.    

1. La mayoría de la Corte concluyó que la demanda   presentada por el actores era inepta sustancialmente porque, en primer lugar,   carecía de certeza  en la medida en que los cargos planteados presuponían que la declaratoria de las   distintas ramas y fases de la minería como actividad de utilidad pública e   interés social conlleva, por sí misma, el otorgamiento de la facultad de   expropiación al Gobierno Nacional, consecuencia jurídica que según la Corte no   se deriva per se.  Así, consideró que la declaratoria de utilidad   pública e interés social es un atributo que se refiere a los motivos o   fines del legislador que buscan llenar una indeterminación, mientras que la   facultad de expropiación determina los medios que éste le otorga a la   administración para lograrlos. Además, indicó que la regulación de la   expropiación no fue incluida como parte de las disposiciones demandadas, lo que   impedía a la Corte emitir pronunciamiento de fondo ante la improcedencia de la   conformación oficiosa de la unidad normativa.    

En segundo lugar, señaló que los cargos eran   insuficientes  porque los actores no identificaron las ramas y fases de la minería que no   pueden considerarse actividades de utilidad pública e interés público, y no   sustentaron los argumentos basados en daños al ambiente y a los recursos   naturales.     

En tercer lugar, consideró que los cargos incumplían el   requisito de especificidad al no constatar la contradicción entre el   texto demandado y los diferentes contenidos normativos específicos de la   Constitución que fueron invocados.    

Con base en lo anterior, la mayoría de la Corte definió   que en el caso analizado los demandantes “no han planteado evidencia de una   correlación fuerte, ni de una relación de causalidad que permita establecer que   hay un vínculo entre el texto demandado, las consecuencias atribuidas a éste, y   los cargos de inconstitucionalidad planteados. Así, si bien cuestionaron la   constitucionalidad de una parte del artículo 13 de la Ley 685 de 2001, lo cierto   es que sus argumentos se dirigieron a controvertir efectos que no se desprenden   del referido texto, sino que, posiblemente, se encuentran regulados en otras   disposiciones que no fueron objeto de la acción de inconstitucionalidad”.    

2. Contrario a lo expresado por la Sala, considero que   los cargos formulados en la presente demanda reunían los requisitos que   permitían a la Corte realizar un examen de fondo y proferir un fallo de mérito.   A mi juicio, los argumentos de los actores planteaban una duda razonable sobre   la constitucionalidad de la declaración de la industria minera en todas sus   ramas y fases, de utilidad pública e interés social.    

En esencia, los demandantes planteaban que categorizar   la industria minera en todas sus ramas y fases como de utilidad pública e   interés social implica una protección desproporcionada de una actividad que   afecta valores constitucionales de gran relevancia como el medio ambiente, la   finalidad ecológica de la propiedad, el deber de protección de los recursos   naturales, en especial del recurso hídrico, y la autonomía de los entes   territoriales para regular el uso del suelo.    

Este planteamiento central sin duda es claro, cierto,   específico, pertinente y suficiente, y logra provocar al menos una duda sobre la   constitucionalidad del precepto acusado. Si bien la demanda es exhaustiva en la   mención de preceptos constitucionales presuntamente vulnerados, no lo es menos   que ello cumple un propósito dentro del planteamiento de los demandantes, cual   es señalar el expansivo poder de afectación de derechos e intereses   constitucionales que caracteriza a la industria de la minería. Esta   particularidad de la demanda pudo ser superada con una decantación previa de la   misma, identificando las normas frente a las cuales se formulaban los cargos.    

Es más, estimo que los cargos sí se derivan de la   expresión acusada, toda vez que los actores censuran la protección privilegiada   que el legislador dio a la industria minera en todas las ramas y fases, sin   contemplar la ponderación con el deber de protección del ambiente y el   desarrollo sostenible. Del hecho de que los demandantes hagan referencia en su   argumentación a las implicaciones de la categorización de la industria minera   como de utilidad pública e interés social, entre ellas la posibilidad de   expropiar, no se deriva que la censura se dirija contra el segmento de la norma   que regula la expropiación, como de forma inapropiada bajo un discurso de   técnica constitucional, lo exigió la sentencia al referir a la necesidad de la   integración de la unidad normativa.    

La demanda lo que transmitía era una preocupación   válida sobre la ausencia de límites constitucionales en el desarrollo de la   actividad minera, y justamente este déficit de protección del ambiente tiene una   relación directa con la categorización que se da a la industria minera como   actividad de interés público y de utilidad social. Lo que buscaba era una   decisión que introdujera elementos de equilibrio y de ponderación a la actividad   minera en Colombia con principios constitucionales como la protección de los   ecosistemas, el desarrollo sostenible, la seguridad alimentaria y a la autonomía   de los entes territoriales.    

Por consiguiente, advierto que la Corte debió asumir el   reto que proponía la demanda y adelantar el debate en el marco del juicio de   constitucionalidad, para el cual contaba con elementos valiosos brindados en las   diferentes intervenciones institucionales, académicas y ciudadanas.     

                                                                                 

Fecha ut supra,    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Magistrado    

      

ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO    

JORGE IVÁN PALACIO   PALACIO    

A LA SENTENCIA   C-619/15    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE DECLARATORIA DE LA INDUSTRIA   MINERA COMO UTILIDAD PUBLICA E INTERES SOCIAL-Asunto   que se sometía a consideración de este Tribunal reviste de la mayor importancia   constitucional y en el orden internacional de los derechos fundamentales, que   propicia la intervención forzosa de esta Corte ante una nueva pretensión de   inexequibilidad de la disposición (Aclaración de voto)    

DECLARATORIA DE LA INDUSTRIA MINERA COMO UTILIDAD PUBLICA E INTERES   SOCIAL-Deberá ser examinada desde la   perspectiva de la Constitución Ecológica (Aclaración de voto)    

PROTECCION DEL AMBIENTE-Jurisprudencia constitucional (Aclaración de voto)    

MEDIO AMBIENTE-Consagración como principio y como derecho (Aclaración de voto)    

DECLARATORIA DE LA INDUSTRIA MINERA COMO UTILIDAD PUBLICA E INTERES SOCIAL-Tendrá que darse el   debate si se contraría la denominada “Constitución ecológica” al no haberse   ponderado el deber del Estado y la ciudadanía de proteger los recursos naturales   y el desarrollo sostenible (Aclaración de voto)    

Referencia: expediente D-10673    

Asunto:   Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 13 (parcial) de la Ley 685 de   2001, Código de Minas.    

Demandantes: César Rodríguez Garavito, Beatriz Botero Arcila y Camila Soto   Mourraille.    

Magistrada Ponente:    

GLORIA   STELLA ORTIZ DELGADO    

Con el acostumbrado respeto por las   decisiones de la Corte, me permito aclarar el voto a la determinación adoptada   por la Sala Plena dentro del expediente de la referencia. Para exponer las   razones de mi aclaración haré una breve relación del contenido de la decisión y   la consecuente exposición de los motivos que la justifican.    

1.      La sentencia   C-619 de 2015    

1.1  La demanda de inconstitucionalidad fue interpuesta contra la expresión “En desarrollo del artículo 58 de la Constitución   Política, declárase de utilidad pública e interés social la industria minera en   todas sus ramas y fases”, contenida en el artículo 13 de la Ley 685 de 2001[26], “Por la cual se expide el Código de Minas y se   dictan otras disposiciones”.    

1.2   Según los demandantes,   al declarar la industria minera como una actividad de utilidad pública e interés   social se le otorgó una protección especial por encima de otros bienes jurídicos   que gozan de especial salvaguarda constitucional. Dicha prerrogativa se concreta   en la posibilidad de que el Estado expropie la propiedad de un inmueble en favor   de proyectos mineros, lo cual vulnera la Carta Política en la medida de que   impide: 1) la realización de la función ecológica de la   propiedad[27], 2) la protección de un medio ambiente   sano[28], 3) la protección de los recursos   naturales -en especial el agua-[29] y 4) la   protección de los recursos   necesarios para la agricultura[30], 5) la autonomía de las entidadades   territoriales y de las comunidades étnicas para gestionar sus intereses[31] y para regular el uso del suelo[32], y 6) excede la libertad de configuración legislativa[33].    

1.3   La Corte examinó la   aptitud de los cargos de la demanda y concluyó que no reúnen los requisitos sustanciales, por cuanto carecen de certeza,   especificidad y suficiencia. Los actores plantearon una serie de consecuencias   jurídicas sin que estuviesen respaldadas con argumentos empíricos suficientes   que permitieran desvirtuar la presunción de constitucionalidad de la norma.    

1.4   Para la Sala Plena, los   demandantes tampoco cuestionaron el contenido normativo acusado sino que basaron   la demanda en suposiciones, hipótesis, o afirmaciones no demostradas, sin probar   las situaciones de hecho ni establecer su correlación   con la disposición acusada, y con las normas constitucionales   presuntamente infringidas. Así,   “si bien cuestionaron la constitucionalidad de una parte del artículo 13 de   la Ley 685 de 2001, lo cierto es que sus argumentos se dirigieron a controvertir   efectos que no se desprenden del referido texto, sino que, posiblemente, se   encuentran regulados en otras disposiciones que no fueron objeto de la acción de   inconstitucionalidad”.    

1.5  En consecuencia, esta Corporación en la sentencia C-619 de 2015 se   inhibió de pronunciarse sobre el fondo del asunto.    

2. Motivos de la aclaración de voto.    

Comparto la decisión   adoptada por la Sala Plena en el sentido de declararse inhibida para   pronunciarse sobre la constitucionalidad del aparte normativo demandado por   ineptitud sustantiva de la demanda. No obstante, considero que el asunto que se   sometía a consideración ante este Tribunal reviste de la mayor importancia   constitucional y en el orden internacional de los derechos fundamentales, que   propicia la intervención forzosa de esta Corte ante una nueva pretensión de   inexequibilidad de la disposición en comento que declaró de utilidad pública e   interés social de la industria minera en todas sus ramas y fases.    

En ese orden, el   artículo 13 de la Ley 685 de 2001 deberá ser examinada desde la perspectiva de   la Constitución ecológica que   en distintas normas le impuso   al Estado la   obligación de proteger, conservar y garantizar el acceso a los recursos   naturales referida a lo largo del articulado (v. g. 2, 8, 49,   58, 65, 67, 79, 80 y 95-8) y, más concretamente, de cara a la evolución que ha tenido el   pensamiento sobre la materia y la actualización de los principios ambientales   ante una problemática tan profunda que socava a la humanidad como el deterioro   ambiental.    

Máxime cuando este Tribunal desde sus   inicios ha destacado la dimensión ecológica de la Constitución, al señalar que:  “Es indudable que la   dimensión ecológica de la Constitución, como norma de normas que es (CP art 4),   confiere un sentido totalmente diverso a todo un conjunto de conceptos jurídicos   y económicos. Estos ya no pueden ser entendidos de manera reduccionista o   economicista, o con criterios cortoplacistas,  como se hacía antaño, sino   que deben ser interpretados conforme a los principios, derechos y obligaciones   estatales que en materia ecológica ha establecido la Constitución, y en   particular conforme a los principios del desarrollo sostenible”.[34] Asimismo, la Corte ha enfatizado   en que el medio ambiente ocupa un lugar importante en el Estado colombiano y ha   señalado que el ordenamiento superior contiene una “Constitución ecológica”,   conformada por todas aquellas disposiciones que regulan la relación de la   sociedad con la naturaleza y que buscan proteger el medio ambiente y lograr un   desarrollo sostenible.[35]    

Particularmente en relación del desarrollo sostenible,   los artículos 79 y 80 de la Constitución establecen la planificación y el aprovechamiento de los recursos   naturales para garantizar su desarrollo sostenible, y la facultad del Estado   para imponer sanciones y exigir la reparación de los daños causados al medio   ambiente. Dicho marco de protección debe estar articulado con los demás fines   constitucionales en materia de intervención económica, de conformidad con lo   establecido en el artículo 334 Superior[36].   De ahí que sea necesario  implementar nuevos objetivos para avanzar en la protección del medio ambiente y   el desarrollo sostenible, a través de políticas públicas y regulaciones serias y   estrictas que hagan posible la supervivencia de la humanidad, tal como lo   advirtió la Corte en la sentencia C-595 de 2010.[37]    

Más adelante, en la sentencia C-123 de 2014 este Tribunal se refirió a los deberes que surgen para el Estado, a   partir de la consagración del medio ambiente como principio y como derecho, así:   “Mientras por una parte se reconoce el medio ambiente sano como un derecho del   cual son titulares todas las personas -quienes a su vez están legitimadas para   participar en las decisiones que puedan afectarlo y deben colaborar en su   conservación-, por la otra se le impone al Estado los deberes correlativos de:   1) proteger su diversidad e integridad, 2) salvaguardar las riquezas naturales   de la Nación, 3) conservar las áreas de especial importancia ecológica, 4)   fomentar la educación ambiental, 5) planificar el manejo y aprovechamiento de   los recursos naturales para así garantizar su desarrollo sostenible, su   conservación, restauración o sustitución, 6) prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, 7) imponer las   sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados al ambiente y 8)   cooperar con otras naciones en la protección de los ecosistemas situados en las   zonas de frontera[38].”    

Recientemente, la sentencia C-449 de 2015 acerca de la   importancia de que el Estado y la ciudadanía cumplan el deber de implementar mecanismos e   instrumentos de inspección, vigilancia y control efectivos y oportunos para   frenar, contrarrestar e impedir  los efectos adversos causados a los recursos naturales, expresó que:    

 “La Directiva 2004/35/CE de la Comunidad   Europea establece un marco común de responsabilidad con el fin de prevenir y   reparar los perjuicios causados a las plantas, los hábitats naturales, los   recursos hídricos, los suelos, los animales, entre otros. Define el daño   ambiental como “cualquier daño que produzca efectos adversos significativos en   la posibilidad de alcanzar o de mantener el estado favorable de conservación de   dichos hábitats o especies” (art. 2º). Además, incluye el Anexo I que identifica   las variables para determinar qué debe entenderse por “afectación   significativa”, para de esta manera aproximarse objetivamente a su magnitud[39].    

5.4.     Bajo este criterio, la mayoría de actividades cotidianas humanas interfieren con   el entorno natural, desde las emisiones de CO2 que producen los   vehículos hasta el uso de energía eléctrica promedio de un hogar. Por tanto,   dijo la Corte en la sentencia T-080 de 2015, uno de los mayores desafíos al   aproximarse al concepto de daño, radica en “encontrar el umbral admisible de   contaminación que se puede convalidar legalmente”. Ello ha permitido a la Corte sostener que   los niveles permisibles de contaminación deben “establecerse de antemano y   científicamente, de acuerdo con los niveles de resiliencia del ecosistema y   siguiendo los principios de prevención y precaución”, cuyos estándares habrán de   actualizarse periódicamente. Al estar comprobado el deterioro ambiental, que es   de alcance mundial, el margen de lo tolerable tendrá que establecerse de una   manera “más rigurosa”, con la finalidad superior de que la perturbación o el   desequilibrio natural “tiendan a evitarse o disminuirse”[40].    

No es cierto   que los límites tolerados no produzcan efectos nocivos para con la naturaleza y   el entorno ecológico. Ha de notarse que el concepto de contaminación ambiental   no parte de que se lesione o dañe el medio ambiente, sino que tenga la   potencialidad de interferir en los recursos naturales o el bienestar de los   seres humanos. Es indispensable que la humanidad avance en la implantación de nuevos objetivos que   impliquen el establecimiento de  regulaciones y políticas públicas serias,   oportunas y rigurosas que hagan posible respecto de cualquier actividad humana,   aproximarnos al concepto de impacto ambiental cero[41].    

Según se ha explicado, la   política ambiental debe luchar contra el daño ambiental evitando su nacimiento   mismo. Así,   por ejemplo, la doctrina expone que para evitar los residuos de envases habría   que prohibir o limitar seriamente que hubiera envases o para impedir la   contaminación industrial habría que no autorizar ninguna instalación nueva o   sólo autorizar las que contaminen cero[42]. En esta medida, la disposición por el   Estado y la sociedad en general de mecanismos e instrumentos de inspección,   vigilancia y control, que se muestren efectivos y oportunos en la realidad,   resulta imperioso. La concientización y cambio de comportamiento son necesarios   para la consecución de mecanismos limpios y respetuosos para con la naturaleza y   su entorno”.    

En atención a lo expuesto, la dimensión ecológica de la   Constitución debe estar presente en toda la normativa y en los distintos ámbitos   del desarrollo del país a fin de asegurar una verdadera salvaguarda de valores   constitucionales de especial protección como el medio ambiente y la protección   de los recursos naturales.    

De este modo tendrá que darse el debate de si la   declaratoria de utilidad pública e interés social de la industria minera   contraría la denominada “Constitución ecológica” al no haberse ponderado el   deber del Estado y la ciudadanía de proteger los recursos naturales y el   desarrollo sostenible. Sin   embargo, como este no fue un cargo examinado en la sentencia la decisión de la   Corte no hizo referencia al mismo y por tanto, se inhibió para pronunciarse   sobre el fondo del asunto.    

Fecha ut supra,    

JORGE IVÁN PALACIO   PALACIO    

Magistrado    

[1] El inciso 1º de dicho artículo   establece:“Dado el carácter de utilidad pública e interés social de la   minería, a través del Ordenamiento Territorial no es posible hacer directa ni   indirectamente el Ordenamiento Minero, razón por la cual los planes de   ordenamiento territorial, planes básicos de ordenamiento territorial o esquemas   de ordenamiento territorial de los municipios y distritos, no podrán incluir   disposiciones que impliquen un ordenamiento de la actividad minera en el ámbito   de su jurisdicción, salvo previa aprobación de las autoridades nacionales.”    

[2] Además de las intervenciones reseñadas, fueron recibidas   intervenciones del Departamento Minero Energético de la Universidad Externado de   Colombia, de la Vicepresidencia de Minería, Hidrocarburos y Energía de la ANDI,   y de la Defensoría del Pueblo, una vez vencido el término de fijación en lista.   Por lo tanto, no serán consideradas.    

[3] Cuaderno 1, Folios 99 a 109.    

[4] Cuaderno 1, Folio 102.    

[5] Cuaderno 1, Folios 110 a 124.    

[6] Cuaderno 1, Folios 125 a 220.    

[7] Cuaderno 1, Folios 221 y 222.    

[8] Cuaderno 1, Folios 223 a 244.    

[9] Los intervinientes citan la página web   http://ejatlas.org/country/colombia    

[10] Cuaderno 1, Folios 223 a 252.    

[11] Cuaderno 1, Folios 255 a 272.    

[12] Cuaderno 1, Folios 273 a 288.    

[14] Al respecto, ver Sentencias C-1052 de 2001   (M.P. Manuel José Cepeda), C-1256 de 2001 (M.P. Rodrigo Uprimny)    

[15] Sentencia C-1052 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda)    

[16] Sentencia C-1256 de 2001.    

[17] Sentencia C-1256 de 2001.    

[18] El artículo 3º de la Ley 685 de 2001,   dispone: “Artículo 3º. Regulación completa. Las reglas y principios   consagrados en este Código desarrollan los mandatos del artículo 25, 80, del   parágrafo del artículo 330 y los artículos 332, 334, 360 y 361 de la   Constitución Nacional, en relación con los recursos mineros, en forma   completa, sistemática, armónica y con el sentido de especialidad y de   aplicación preferente. En consecuencia, las disposiciones civiles y comerciales   que contemplen situaciones y fenómenos regulados por este Código, sólo tendrán   aplicación en asuntos mineros, por remisión directa que a ellos se haga en este   Código o por aplicación supletoria a falta de normas expresas.” (resaltado   fuera de texto original)    

[19] Sentencia C-1256 de 2001.    

[20] Ibíd.    

[21] Ibíd.    

[22] Al respecto, ver Sentencias   C-539 de 1999 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), C-055 de 2010 (M.P. Juan Carlos   Henao Pérez), C-553 de 2010 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva);   C-879 de 2011 (M.P.   Humberto Antonio Sierra Porto); C-889 de 2012, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva;   C-1017 de 2012, (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez), C-881 de 2014 (M.P. Jorge   Ignacio Pretelt Chaljub) entre otras.    

[23] Sentencia C-881 de 2014, M.P. Jorge   Ignacio Pretelt Chaljub.    

[24] Al respecto, ver Sentencia C-1256 de 2001   (M.P. Rodrigo Uprimny Yepes)    

[25] Sentencia C-1256 de 2001 (M.P. Rodrigo   Uprimny Yepes)    

[26] “Artículo 13. Utilidad pública. En desarrollo del artículo 58 de   la Constitución Política, declárase de utilidad pública e interés social la   industria minera en todas sus ramas y fases. Por tanto podrán decretarse a   su favor, a solicitud de parte interesada y por los procedimientos establecidos   en este Código, las expropiaciones de la propiedad de los bienes inmuebles y   demás derechos constituidos sobre los mismos, que sean necesarios para su   ejercicio y eficiente desarrollo. La expropiación consagrada en este artículo,   en ningún caso procederá sobre los bienes adquiridos, construidos o destinados   por los beneficiarios de un título minero, para su exploración o explotación o   para el ejercicio de sus correspondientes servidumbres.”    

[27] Constitución, ppreámbulo y arts. 2º, 8º,   11, 44, 49, 58, 63, 67, 78, 79, 80, 81, 82, 215, 226, 268-7, 277-4, 282-5, 289,   294, 300-2, 301, 310, 313-9, 317, 330-5, 331, 332, 333, 334, 339, 340 y 366.    

[28] Constitución, artículos 8, 63, 67-2, 79,   80, 81, 82, 88, 93, 94, 95-8, 226, 267-3, 268-7, 277-4, 282-5, 300-2, 310,   313-7-9, 331, 332 y 340.    

[29] Constitución, artículos 72, 80, 268-7, 310   y 366.    

[30] Constitución, artículos 65 y 311.    

[31] Constitución, artículos 1, 7, 9, 79, 288,   313-7, 9 y 330-5.    

[32] Constitución, artículos 209, 287, 288,   289, 300-2, 310, 311, 313-7 y 317.    

[33] Constitución, artículos 1, 3, 8, 121,   123-2 y 150.    

[34] Sentencia C-058 de 1994.    

[35] Acerca del importante lugar que ocupa la protección al medio   ambiente en la Constitución, la Sentencia C-126 de 1998, afirmó: “La Corte   coincide con los demandantes en que la Constitución de 1991 modificó   profundamente la relación normativa de la sociedad colombiana con la naturaleza.   Por ello esta Corporación ha señalado, en anteriores decisiones, que la   protección del medio ambiente ocupa un lugar tan trascendental en el   ordenamiento jurídico que la Carta contiene una verdadera “constitución   ecológica”, conformada por todas aquellas disposiciones que regulan la relación   de la sociedad con la naturaleza y que buscan proteger el medio ambiente.   Igualmente la Corte ha precisado que esta Constitución ecológica tiene dentro   del ordenamiento colombiano una triple dimensión: de un lado, la protección al   medio ambiente es un principio que irradia todo el orden jurídico puesto que es   obligación del Estado proteger las riquezas naturales de la Nación (CP art 8).   De otro lado, aparece como el derecho de todas las personas a gozar de un   ambiente sano, derecho constitucional que es exigible por diversas vías   judiciales (CP art 79). Y, finalmente, de la constitución ecológica derivan un   conjunto de obligaciones impuestas a las autoridades y a los particulares. Es   más, en varias oportunidades, la Corte ha insistido en que la importancia del   medio ambiente en la Constitución es tal que implica para el Estado, en materia   ecológica, “unos deberes calificados de protección”[35].  Igualmente, y conforme a lo   señalado por los actores, la Corte también ha precisado que la Carta   constitucionaliza uno de los conceptos más importantes del pensamiento ecológico   moderno, a saber, la idea según la cual el desarrollo debe ser sostenible. La   dimensión ecológica de la Carta y la constitucionalización del concepto de   desarrollo sostenible no son una muletilla retórica ya que tienen consecuencias   jurídicas de talla, pues implican que ciertos conceptos jurídicos y procesos   sociales, que anteriormente se consideraban aceptables, pierden su legitimidad   al desconocer los mandatos ecológicos superiores”.    

[36] Sobre el desarrollo sostenible y la protección de los   recursos naturales ante la explotación indiscriminada, esta Corporación en la   sentencia C-339 de 2002 estudió la constitucionalidad de algunas normas del   Código de Minas -Ley 685 de 2001-, y al respecto sostuvo: “En la Constitución   de 1991 la defensa de los recursos naturales y medio ambiente sano es uno de sus   principales objetivos, como quiera que el riesgo al cual nos enfrentamos no es   propiamente el de la destrucción del planeta sino el de la vida como la   conocemos. El planeta vivirá con esta o con otra biosfera dentro del pequeño   paréntesis biológico que representa la vida humana en su existencia de millones   de años, mientras que con nuestra estulticia sí se destruye la biosfera que ha   permitido nacer y desarrollarse a nuestra especie estamos condenándonos a la   pérdida de nuestra calidad de vida, la de nuestros descendientes y eventualmente   a la desaparición de la especie humana. El desarrollo sostenible no es   solamente un marco teórico sino que involucra un conjunto de instrumentos, entre   ellos los jurídicos, que hagan factible el progreso de las próximas generaciones   en consonancia con un desarrollo armónico de la naturaleza.”    

[37] La sentencia en cita, al respecto expresó:  “Hoy la humanidad centra su atención en garantizar la sostenibilidad del   medio ambiente por la deforestación, el cambio climático, los hábitats de las   especies en peligro de extinción, la sobreexplotación de la pesca global, el   suministro de agua potable y los servicios sanitarios, entre otros. El cambio   climático se ha convertido en uno de los retos más importantes para el mundo.   Para la superación del peligro y daño actual que se cierne sobre el medio   ambiente se requiere la implantación de nuevos objetivos que impliquen avanzar   en regulaciones y políticas públicas serias y más estrictas que hagan posible la   supervivencia de la humanidad. Ello debe partir del compromiso real y la   participación de todos con la finalidad de avanzar hacia un mundo más seguro,   estable y justo. La creciente y desmesurada amenaza y afectación que se cierne   sobre el medio ambiente impone una mayor consciencia, efectividad y drasticidad   en la política defensora del medio ambiente. Los peligros y daños ambientales   que se han generado lesionan gravemente al ecosistema y, por lo tanto, a todos   los seres vivos. La cuestión ambiental plantea la imperiosa necesidad de normas   los procesos económicos y tecnológicos”.    

[38] Sentencia   C-431 de 2000. Cita tomada de la sentencia T-154 de 2013.    

[39] “El carácter significativo del daño que produzca   efectos adversos en la posibilidad de alcanzar o de mantener el estado favorable   de conservación de hábitats o especies se evaluará en relación con el estado de   conservación que tuviera al producirse el daño, con las prestaciones ofrecidas   por las posibilidades recreativas que generan y con su capacidad de regeneración   natural. Los cambios adversos significativos en el estado básico deberían   determinarse mediante datos mensurables como: — el número de individuos, su   densidad o la extensión de la zona de presencia; — el papel de los individuos   concretos o de la zona dañada en relación con la especie o la conservación del   hábitat, la rareza de la especie o del hábitat (evaluada en el plano local,   regional y superior, incluido el plano comunitario); — la capacidad de   propagación de la especie (según la dinámica específica de la especie o   población de que se trate), su viabilidad o la capacidad de regeneración natural   del hábitat (según la dinámica específica de sus especies características o de   sus poblaciones); — la capacidad de la especie o del hábitat, después de haber   sufrido los daños, de recuperar en breve plazo, sin más intervención que el   incremento de las medidas de protección, un estado que, tan sólo en virtud de la   dinámica de la especie o del hábitat, dé lugar a un estado equivalente o   superior al básico. Los daños con efectos demostrados en la salud humana deberán   clasificarse como daños significativos. No tendrán que clasificarse como daños   significativos los siguientes: — las variaciones negativas inferiores a las   fluctuaciones naturales consideradas normales para la especie o el hábitat de   que se trate; — las variaciones negativas que obedecen a causas naturales o se   derivan de intervenciones relacionadas con la gestión corriente de los parajes,   según se definan en el registro de hábitats o en la documentación de objetivos o   según hayan sido efectuadas anteriormente por los propietarios u operadores; —   los daños a especies o hábitats con demostrada capacidad de recuperar, en breve   plazo y sin intervención, el estado básico o bien un estado que, tan sólo en   virtud de la dinámica de la especie o del hábitat, dé lugar a un estado   equivalente o superior al básico”. Cfr. sentencia T-080 de 2015.    

[40] Sentencia T-080 de 2015.    

[41] En la sentencia C-495 de 1996 se refirió a   cuatro tipos o categorías de descargas de desechos   para los fines de definir los hechos materia de las tasas: “Las que no tienen   carácter nocivo, porque la contaminación producida es asimilada por el ambiente;   las que presentan y producen efectos nocivos, pero con daños menores a los   costos de recaudar un tributo, las que expresan efectivo carácter nocivo, pero   dentro de los “límites permitidos” por la ley y susceptibles de ser cobradas por   los daños que generan y las que definitivamente arrojan efectos nocivos, por   fuera de los mencionados límites y que según la ley resultan, acreedoras de   sanciones. En este sentido se dejó en claro que en  el caso del primero y   del segundo eventos no se cobran tasas;  de otra parte, en el evento cuarto   se debe imponer las sanciones legales; en los casos del tercer tipo se habilita   el cobro de las tasas. Tal como lo indican dos de los expertos convocados en   este asunto, la conducta o la acción de generar contaminación, consiste en el   acto o los actos de aportar al entorno vertimientos o emisiones de sustancias   nocivas de tal manera que  el hecho económico objeto de la imposición es el   aprovechamiento particular de un bien público y la subsiguiente función de   descontaminación por la cual se debe pagar o asumir previamente  a la   emisión. En efecto este sentido, como lo indican los expertos (…) la   configuración del hecho generador de las tasas en estos casos, supone que el   vertimiento o emisión se encuentre dentro de los límites permitidos según las    normas vigentes, pues, en caso de exceder esos límites se impondrían las multas   correspondientes a la contravención, y adicionalmente habría lugar al pago de   las indemnizaciones que judicialmente se establecieran en función del daño   causado”.    

[42] Derecho comunitario del medio ambiente. Marco institucional,   regulación sectorial y aplicación en España. Ángel  Manuel Moreno Molina.   Universidad Carlos III de Madrid. Departamento de Derecho Público del Estado.   Marcial Pons. 2006. Págs. 45-56. Cfr. sentencia C-595 de 2010.