C-724-15

           C-724-15             

Sentencia C-724/15    

DESTINACION DE RECURSOS PARA PROMOVER   EMPLEABILIDAD Y MEJORAR CONDICIONES DE VIDA DE POBLACION AFECTADA POR   DECLARATORIA DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA EN ZONA DE FRONTERA CON   VENEZUELA-Cumplimiento de   requisitos formales    

DECRETOS DE DESARROLLO DEL ESTADO DE   EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Requisitos constitucionales    

PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Facultad para decretar estados de excepción   en circunstancias excepcionales y medidas que los desarrollen    

DECRETOS DE DESARROLLO DEL ESTADO DE   EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Parámetro de validez constitucional/NORMA   ESTATUTARIA Y ORGANICA-Conforman el bloque de constitucionalidad en sentido   lato    

DECRETOS DE DESARROLLO DEL ESTADO DE   EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Criterios de conexidad y especificidad    

LEY ESTATUTARIA DE ESTADOS DE EXCEPCION-Constitucionalidad de Decretos legislativos   está supeditada al cumplimiento de principios    

DECRETO LEGISLATIVO SOBRE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y   ECOLOGICA-Límites   establecidos por norma estatutaria    

DECRETOS DE DESARROLLO DEL ESTADO DE   EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Acatamiento de las disposiciones de derecho   internacional    

DESTINACION DE RECURSOS PARA PROMOVER   EMPLEABILIDAD Y MEJORAR CONDICIONES DE VIDA DE POBLACION AFECTADA POR   DECLARATORIA DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA EN ZONA DE FRONTERA CON   VENEZUELA-Contenido   material    

DESTINACION DE RECURSOS PARA PROMOVER   EMPLEABILIDAD Y MEJORAR CONDICIONES DE VIDA DE POBLACION AFECTADA POR   DECLARATORIA DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA EN ZONA DE FRONTERA CON   VENEZUELA-Juicio de conexidad externa e interna    

DESTINACION DE RECURSOS PARA PROMOVER   EMPLEABILIDAD Y MEJORAR CONDICIONES DE VIDA DE POBLACION AFECTADA POR   DECLARATORIA DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA EN ZONA DE FRONTERA CON   VENEZUELA-Juicio de   finalidad    

DESTINACION DE RECURSOS PARA PROMOVER   EMPLEABILIDAD Y MEJORAR CONDICIONES DE VIDA DE POBLACION AFECTADA POR   DECLARATORIA DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA EN ZONA DE FRONTERA CON   VENEZUELA-Juicio de   necesidad    

DESTINACION DE RECURSOS PARA PROMOVER   EMPLEABILIDAD Y MEJORAR CONDICIONES DE VIDA DE POBLACION AFECTADA POR   DECLARATORIA DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA EN ZONA DE FRONTERA CON   VENEZUELA-Medida de   carácter temporal o transitorio    

DESTINACION DE RECURSOS PARA PROMOVER   EMPLEABILIDAD Y MEJORAR CONDICIONES DE VIDA DE POBLACION AFECTADA POR   DECLARATORIA DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA EN ZONA DE FRONTERA CON   VENEZUELA-Juicio de   proporcionalidad    

DESTINACION DE RECURSOS PARA PROMOVER   EMPLEABILIDAD Y MEJORAR CONDICIONES DE VIDA DE POBLACION AFECTADA POR   DECLARATORIA DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA EN ZONA DE FRONTERA CON   VENEZUELA-Disposiciones son   compatibles con las condiciones de motivación de incompatibilidad y vigencia del   Estado de Derecho    

Referencia: expediente  RE-219    

Revisión oficiosa de constitucionalidad del Decreto   Legislativo 1821 de 2015 “Por el cual se amplía la destinación de unos   recursos para promover la empleabilidad y para mejorar las condiciones de vida   de la población afectada por la declaratoria de emergencia económica, social y   ecológica”    

Magistrado Ponente:    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Bogotá, D.C., veinticinco (25) de noviembre de dos mil quince (2015).    

La   Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones   constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241,   numeral 7, de la Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y   requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente    

SENTENCIA    

I.             ANTECEDENTES    

El Presidente de la República, mediante Decreto   Legislativo 1770 del 7 de septiembre de 2015 declaró el estado de emergencia   económica, social y ecológica en un grupo de municipios limítrofes con la   República Bolivariana de Venezuela.    

En desarrollo de la anterior norma de   excepción, el Presidente de la República, con la firma de los ministros, expidió   el Decreto Legislativo 1821 del 15 de septiembre de 2015 “Por el cual se amplía la destinación de unos recursos   para promover la empleabilidad y para mejorar las condiciones de vida de la   población afectada por la declaratoria de emergencia económica, social y   ecológica”.    

De acuerdo con lo previsto en el artículo 241-7 de la   Carta Política, corresponde a la Corte Constitucional decidir definitivamente   sobre la constitucionalidad de los Decretos legislativos que dicte el Gobierno   con fundamento en los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución Política.    

II. LA NORMA DEMANDADA    

El texto de la norma objeto de análisis, de acuerdo con   su publicación en el Diario Oficial No. 49.636 del quince (15) de septiembre de   2015, es el siguiente:    

“MINISTERIO DEL TRABAJO DECRETO    

“Por el cual se amplía la destinación de unos recursos   para promover la empleabilidad y para mejorar las condiciones de vida de la   población afectada por la declaratoria de emergencia económica, social y   ecológica”    

EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA    

En ejercicio de las facultades que le confiere el   artículo 215 de la Constitución Política, en concordancia con la Ley 137 de 1994   y en desarrollo del Decreto 1770 de 2015, y    

Que mediante Decreto 1770 de septiembre 7 de 2015, el   Presidente de la Republica declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y   Ecológica en los municipios de la Jagua del Pilar, Urumita, Villanueva, el   Molino, San Juan del César, Fonseca, Barrancas, Albanía, Maicao, Uribia y Hato   Nuevo en el Departamento de la Guajira; Manaure – Balcón del Cesar, La Paz,   Agustín Codazzi, Becerril, La Jagua de Ibirico, Chiriguana y Curumaní en el   Departamento del César; Toledo, Herrán, Ragonvalia, Villa del Rosario, Puerto   Santander, Area Metropolitana de Cúcuta, Tibú, Teorama, Convención, El Carmen,   El Zulia, Salazar de las Palmas y Sardinata, en el Departamento de Norte de   Santander; Cubará, en el Departamento de Boyacá; Cravo Norte; Arauca, Arauquita   y Saravena en el Departamento de Arauca; La Primavera, Puerto Carreño y Cumaribo   en el Departamento de Vichada, e Inirida en el Departamento de Guanía, por el   término de treinta (3) (sic) días calendario, contados a partir de la vigencia   de dicho Decreto.    

Que en función de dicha declaratoria, y con sustento en   las facultades señaladas por el artículo 215 de la Constitución, corresponde al   Gobierno Nacional, en desarrollo del estado de emergencia económica, social y   ecológica, adoptar las medidas necesarias para conjurar la crisis.    

Que con esa finalidad y en aras de dinamizar la   economía en las zonas afectadas, se hace necesario impulsar programas de   desarrollo empresarial que permitan la creación de nuevas empresas y la   activación de las existentes.    

Que, además, según los últimos datos de la Unidad de   Gestión del Riesgo más de 13.000 personas han retornado al territorio nacional   como resultado de los hechos que dieron lugar a la declaratoria de emergencia y   se presume que una gran parte se ubicarán en el zona de frontera, por lo que es   necesario generar nuevas fuentes de empleo en dicha zona, que permitan vincular   a estas personas al mercado laboral.    

Que así mismo el cierre de la frontera ha significado   la suspensión de la actividad económica de un gran número de personas residentes   en los municipios cobijados por la declaración de emergencia, dedicados   habitualmente al comercio o al transporte transfronterizo.    

Que la Ley 1607 de 2012, en su artículo 20, creó el   impuesto sobre la renta para la 10 equidad – CREE, a partir del 1º de enero de   2013, como el aporte con el que contribuyen las sociedades y personas jurídicas   y asimiladas, contribuyentes declarantes del impuesto sobre la renta y   complementarios, al beneficio de los trabajadores, la generación de empleo y la   inversión social en los términos previstos en la citada ley.    

Que el parágrafo transitorio del artículo 24 de la Ley   1607 de 2012 estableció inicialmente que para los períodos gravables 2013 y 2014   el punto adicional de que trataba el parágrafo transitorio del artículo 23 de la   citada ley se distribuiría así: 40% para financiar las instituciones de   educación superior públicas, 30% para la nivelación de la UPC del régimen   subsidiado en salud y 30% para la inversión social en el sector agropecuario.    

Que posteriormente en el año 2014, mediante el artículo   72 de la Ley 1739 de 2014 esta disposición transitoria fue modificada eliminando   la destinación del 30% del punto adicional al sector agropecuario.    

Que en el año 2015 se apropiaron a la Unidad de   Servicios Público de Empleo recursos sobrantes del 30% del punto adicional para   el sector agropecuario recaudados en las vigencias 2013 y 2014 por concepto de   CREE.    

Que con el fin de aliviar la presión sobre el empleo   generada en la zona de frontera con Venezuela, se hace necesario permitir que el   30% del punto adicional del Impuesto sobre la renta para la equidad CREE,   inicialmente destinado a la inversión social en el sector agropecuario, pueda   ser invertido por la Unidad de Servicios Público de Empleo para promover el   empleo, la empleabilidad y la mejora de las condiciones de vida de la población   urbana y rural.    

Que a su vez, la Ley 1636 de 2013 y el artículo 77 de   la Ley 1753 de 2015 establecen la destinación que puede dársele a los recursos   del Fondo de Solidaridad de Fomento al Empleo y Protección al Cesante (FOSFEC)   que administran las Cajas de Compensación Familiar.    

Que es necesario ampliar la destinación de los recursos   del FOSFEC con el fin de otorgar apoyos económicos a un plan de vida integral a   la población colombiana deportada, repatriada, expulsada o retornada con motivo   de la situación presentada en el territorio venezolano que les permita su   inserción en el mercado laboral, así como a aquellas personas residentes en los   municipios cobijados por la declaración de emergencia, dedicados habitualmente   al comercio o al transporte transfronterizo, que por el cierre de la frontera   han quedado cesantes.    

Que la Corte Constitucional en la Sentencia C-393/07 se   refirió a los límites del Legislador en lo referido a su facultad de destinar   recursos del subsidio familiar que administran las cajas de compensación   familiar para la atención de personas que no han estado afiliadas a una caja   dentro de un plazo determinado.    

Al respecto la Corte indicó: “el primer límite lo   constituye el campo de aplicación de los recursos. Puesto que esos medios están   destinados a prestar el servicio público de la seguridad social, no es admisible   que el Congreso de la República los destine a fines que no formen parte de   política social, ya que ello podría desvirtuar “el propósito básico de la   prestación social”.    

Por otra parte, la decisión del Legislador tiene que   ser también razonable. Es decir, la medida que determina la destinación los   recursos debe estar dirigida a cumplir con una finalidad constitucional   importante y medio empleado debe ser idóneo y proporcionado con dicha   finalidad.”    

Que la población a las que se destinarán recursos se   encuentra en condiciones económicas muy precarias, así como la asistencia que se   brindará a la misma con cargo a los recursos de las cajas corresponde   precisamente a servicios de asistencia social para garantizar su inserción en el   mercado laboral.    

DECRETA    

Artículo 1. Recursos para el desarrollo de programas de   empleo temporal. Para los   municipios que se encuentren cobijados por la declaratoria de Emergencia   Económica definida en Decreto 1770 de 2015 las entidades que estén adelantando   programas o proyectos financiados con los recursos del 30% del punto adicional   del impuesto sobre la renta para la equidad CREE para los años 2013 y 2014,   destinados a la inversión social del sector agropecuario, podrán, con cargo a   estos recursos, desarrollar actividades para promover el empleo, la   empleabilidad y la mejora de las condiciones de vida de la población urbana y   rural afectada la declaratoria de emergencia.    

Artículo 2. Utilización de los recursos del FOSFEC para   promover empleo, como herramienta para la estabilización la población nacional   afectada. Los recursos del   FOSFEC, creado por el artículo 19 de la Ley 1636 de 2013, podrán ser utilizados   para financiar programas de promoción del empleo, mejora de la empleabilidad,   promoción de la formación en empresa y reconocimiento de bonos de alimentación,   bonos para recreación y transporte para la población afectada en el territorio   cobijado por la Declaratoria de Emergencia Económica definida en el Decreto 1770   de 2015.    

El Ministerio del Trabajo definirá directrices para la   orientación de estos recursos y podrá, de acuerdo con las necesidades   identificadas en el territorio, destinar recursos de otras Cajas de Compensación   Familiar para el desarrollo de dichos programas.    

Artículo 3. Población beneficiaria. La población que busque beneficiarse con las medidas   contenidas en el Decreto deberá estar debidamente identificada como población   colombiana deportada, repatriada, expulsada o retornada con motivo de la   situación descrita en el Decreto 1770 de 2015 de acuerdo con los registros que   se establezcan para el efecto por las autoridades competentes.    

La población residente en los municipios cobijados por   la declaración de emergencia, dedicada habitualmente al comercio o al transporte   transfronterizo, que busque beneficiarse de las medidas contenidas en el   presente Decreto, igualmente debe estar en los registros que para el efecto   lleven las autoridades competentes.    

PUBLÍQUESE, y CÚMPLASE”    

III. INTERVENCIONES     

Mediante Auto del veintidós (22) de septiembre de 2015,   el Magistrado Sustanciador avocó conocimiento del asunto de la referencia y   ofició a los Ministerios de Trabajo, y de Hacienda y Crédito Público para que,   dentro del término de tres (3) días siguientes al recibo de la comunicación   respectiva, expresaran a la Corte los argumentos que sustentaran, en su   criterio, la constitucionalidad del Decreto Legislativo objeto de análisis.   Además de la información solicitada, se dispuso que los Ministerios oficiados   debían presentar a la Corte los estudios que fundamentaran, en su criterio, la   constitucionalidad de la normativa sub examine.    

En la misma providencia se determinó que luego de   calificadas dichas pruebas, se fijara el proceso en lista en la Secretaría   General de la Corte, por el término de cinco (5) días, con el fin de garantizar   la participación ciudadana en el trámite de constitucionalidad.  De manera   simultánea se invitó a participar al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar,   al Instituto Colombiano de Derecho Tributario y a la Asociación Nacional de   Cajas de Compensación Familiar – Asocajas-, para que rindieran concepto técnico   sobre la norma objeto de control.    

Igualmente se ordenó que vencido el término de fijación   en lista se corriera traslado del presente proceso al Procurador General de la   Nación, por el término de diez (10) días, con el fin de que rindiera concepto   sobre la constitucionalidad de la disposición a analizar.    

Tanto en el trámite probatorio como en la fijación en   lista, fueron allegadas a la Corte las siguientes intervenciones:    

1. Ministerio de Hacienda y Crédito Público    

El Ministerio presentó a la Corte escrito en el que   defiende la exequibilidad del Decreto Legislativo sujeto a examen.     

1.1 Menciona que el artículo 215 de la Constitución Política establece los presupuestos para   la declaratoria del estado de emergencia. A partir de este precepto superior se   identifican los presupuestos formales y sustanciales que deben cumplir los   Decretos proferidos en desarrollo de la declaratoria del estado de emergencia y   que la Corte Constitucional ha desarrollado.    

1.2 Al   realizar el examen formal del Decreto 1821 de 2015, concluye que cumple en forma   estricta todos los requerimientos constitucionales y jurisprudenciales fijados   para la expedición de Decretos con fuerza de ley en el marco de un estado de   emergencia:    

(i) El Decreto 1821 de 2015 se dictó en ejercicio de las facultades   constitucionales y legales, en especial las conferidas por el artículo 215 de la   Constitución Política en desarrollo de los dispuesto en el Decreto 1770 de 2015   que declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en partes del   territorio nacional debido a la crisis presentada en la frontera   colombo-venezolana; (ii) se encuentra firmado por el Presidente de la República   y todos sus ministros; (iii) en su parte motiva se explica las razones por las   cuales destinar recursos para el desarrollo de programas de empleo temporal y la   utilización de recursos del Fondo de Solidaridad de Fomento al Empleo y   Protección al Cesante – FOSFEC- para promover el empleo y estabilización de la   población afectada con el fin de conjurar la emergencia declarada en el Decreto   1770 de 2015; y (iv) fue expedido el 15 de septiembre de 2015, es decir, dentro   del término de los (30) días de vigencia del estado de emergencia económica,   social y ecológica por grave calamidad pública declarado por el Decreto 1770 del   7 de septiembre de 2015.    

1.3 Posteriormente, realiza el examen material del   Decreto 1821 de 2015, pronunciándose sobre (i) la conexidad; (ii) finalidad;   (iii) necesidad; (iv) motivación de incompatibilidad;  y (iv) proporcionalidad.    

Así, afirma que en lo que hace a los requerimientos de orden sustancial o   material: (i) sí existe una relación directa y específica entre las medidas   adoptadas en el respectivo Decreto y las causas de la perturbación y amenaza que   justificaron la declaratoria del estado de emergencia (juicio de conexidad);   (ii) cada una de las medidas adoptadas se encuentran directa y específicamente   dirigidas a conjurar la situación de crisis y a evitar la extensión de sus   efectos (juicio de finalidad); (iii) en el Decreto legislativo se   expresaron las razones que justifican las diferentes medidas y el que éstas son   necesarias para alcanzar los fines que motivaron la declaratoria de Estado de   Emergencia (juicio de necesidad); (iv) las medidas adoptadas guardan   proporción con la gravedad de los hechos que se pretenden superar (juicio de   proporcionalidad); y finalmente, (v) las disposiciones suspendidas son   compatibles con el Estado constitucional de Derecho (juicio de   incompatibilidad).    

Señala que en las consideraciones que sustentan la expedición del referido   Decreto, el cierre de la frontera ha significado la suspensión de la actividad   económica de un gran número de personas residentes en los municipios cobijados   por la declaración de emergencia, dedicados habitualmente al comercio o al   transporte transfronterizo.    

Adicionalmente, resalta que el ingreso masivo de compatriotas provenientes de   Venezuela generaría un incremento en las cifras de desempleo en informalidad sin   contar otros aspectos que afectan a esta población (vg. vivienda, alimentación   etc.)    

De   esta forma, encuentra que las medidas adoptadas en el Decreto 1821 de 2015 se   encuentran encaminadas a permitir el uso de recursos provenientes del 30% del   punto adicional del recaudo sobre la renta para la equidad CREE para las   vigencias 2013 y 2014, con el fin de promover el empleo, la empleabilidad y la   mejora de las condiciones de la población afectada por la emergencia. Así mismo,   también se autoriza el uso de recursos del fondo de solidaridad de fomento al   empleo y protección al cesante – FOSFEC- para financiar programas de promoción   del empleo, mejora de la empleabilidad, promoción de la formación en empresa y   reconocimiento de bonos de alimentación, recreación y transporte de la población   afectada.    

Evidencia que estas medidas guardan una relación directa y específica con las   causas que originaron la declaratoria del estado de excepción, puesto que el   cierre de la frontera y el ingreso masivo de compatriotas genera graves efectos   económicos y sociales que deben ser atendidos con medidas extraordinarias.   Observa cómo por esta situación se ve limitado el comercio entre los dos países   lo que dificulta el desarrollo normal de muchas actividades económicas   desempeñadas en la región, sumada a la desocupación a que se ven enfrentados   quienes han retornado al país sin contar con una fuente de ingreso.    

Concluye por tanto, que las medidas adoptadas en el Decreto 1821 de 2015 se   ajustan  a las disposiciones consagradas en la Constitución Política, la   Ley Estatutaria de Estados de Excepción y la jurisprudencia de esta Corporación.    

2. Presidencia de la República    

La Secretaría Jurídica de la Presidencia de la   República, intervino en el presente proceso con el fin de solicitar a la Corte   la declaratoria de exequibilidad del Decreto 1821 de 2015.       

2.1 En su intervención, la Secretaría Jurídica de   Presidencia realiza un examen formal del Decreto, para concluir que cumple en   forma estricta todos los requerimientos que el bloque de constitucionalidad, la   Constitución Política, la Ley 137 de 1994 y la jurisprudencia constitucional   establecen para su expedición:    

(i)   En cuanto a la firma menciona que de conformidad con el artículo 215 Superior,   el Decreto bajo análisis se encuentra debidamente suscrito por el Presidente y   todos los Ministros del Despacho, a excepción del Ministro del Trabajo, a quien   le había sido concedido un periodo de vacaciones para la fecha de adopción de la   emergencia. El Decreto fue firmado por el Viceministro de Relaciones Laborales y   de Inspección, encargado de las funciones del Despacho del Ministro.    

(iii) En relación con la oportunidad, indica que el Decreto 1821 de 2015 fue   expedido en vigencia del estado de emergencia económica, social y ecológica,   declarado por el Decreto 1770 de 2015.    

(iv) Acerca de la publicación y envío para revisión constitucional, señala que   fue publicado en el Diario Oficial No. 49.636 del 15 de septiembre de 2015 y   remitido en la misma fecha para revisión por parte de la Corte Constitucional,   de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo del artículo 215 CP.    

(v)   En cuanto a la ausencia de limitación de derechos, pone de presente que en la   medida en que el Decreto 1821 de 2015 no limita el ejercicio de ningún derecho,   no procede dar cumplimiento al artículo 16 de la Ley 137 de 1994, según el cual   los Decretos legislativos que limiten el ejercicio de derechos deberán ser   puestos en conocimiento del Secretario General de la Organización de Naciones   Unidas ONU y del Secretario General de la Organización de Estados Americanos   OEA.    

2.2  En segundo término describe las medidas adoptadas por el Decreto, las cuales apuntan    a establecer condiciones de flexibilidad presupuestal para posibilitar la puesta   en marcha –en condiciones de excepcional celeridad- de programas orientados al   fomento y promoción del empleo para la población focalizada, esto es, aquella   previamente identificada como población colombiana deportada, repatriada,   expulsada o retornada, en los términos previstos en el Decreto 1770 de 2015, o   la población residente en los municipios cobijados por la declaración de   emergencia que se dedica habitualmente al comercio o al transporte   transfronterizo, y que esté registrada por las autoridades, según se precisa en   el artículo 3 del Decreto 1821 de 2015.    

Manifiesta que son dos los ejes principales del Decreto:    

(i)   Flexibilización presupuestal para la atención de la situación de emergencia en   materia de empleo con cargo a los recursos correspondientes al 30% sobre el   punto adicional del CREE, en los términos del texto original del parágrafo   transitorio del artículo 24 de la Ley 1607 de 2012.      

(ii) Flexibilización para la utilización de los recursos del Fondo de   Solidaridad de Fomento al Empleo y Protección al Cesante – FOSFEC- y sus   subcuentas para el desarrollo de acciones para promover el empleo y mejorar la   calidad de vida de la población.    

Sostiene que los recursos recaudados por concepto del FOSFEC, que para esta   vigencia no hayan sido comprometidos, podrían ser utilizados, de manera temporal   y en el marco de la emergencia, para los fines definidos en el Decreto 1821 de   2015, para lo cual se tendrá en cuenta la territorialidad de operación de las   cajas de compensación familiar, y de conformidad con el principio de solidaridad   se faculta al Ministerio de Trabajo para reasignar los recursos no ejecutados   entre estas entidades, sin atención a su ubicación.    

2.3   En relación con los requisitos materiales de validez constata el cumplimiento de   las exigencias decantadas por la jurisprudencia constitucional como la   conexidad, finalidad y necesidad, y dentro de este último, el de   proporcionalidad.    

(i)   Sobre la conexidad sostiene que resulta evidente la conexidad entre la   naturaleza de las medidas proferidas por medio del Decreto 1821 de 2015 y las   circunstancias que llevaron a declarar el estado de emergencia. Lo anterior, por   cuanto estas medidas están orientadas a dinamizar la oferta laboral para las   personas afectadas por la situación de crisis, para lo que resultaba necesario   adoptar acciones para promover el empleo y las condiciones de empleabilidad, la   capacitación, la reinducción y orientación laboral y la formalización.    

Informa que los recursos resultantes serán destinados a desarrollar programas   susceptibles de aplicarse con celeridad y eficiencia en los territorios y   poblaciones afectadas, para promover el empleo y las condiciones de   empleabilidad, la capacitación, reinducción y orientación laboral y la   formalización.    

(ii) Acerca de la finalidad indica que en el marco del Decreto, es claro   que los recursos adicionales que se buscan por medio de las disposiciones   adoptadas están destinados a contrarrestar los efectos negativos que se han   proyectado sobre el mercado laboral, con ocasión del retorno masivo de   conciudadanos y el cierre intempestivo y prolongado en la zona de frontera.    

Por   consiguiente, la relación medio-fin entre las disposiciones del Decreto 1821 de   2015 y los hechos que provocaron la declaratoria de emergencia económica, social   y ecológica se encuentra acreditada.    

(iii) En cuanto al requisito de necesidad manifiesta que el impuesto   sobre la renta para la equidad –CREE- es una renta con destinación específica,   en los términos previstos en el artículo 24 de la Ley 1607 de 2012, en cuanto   está destinado a financiar la inversión social, no se encuentra sujeto a la   prohibición prevista en el artículo 359 CP.    

En   consecuencia, afirma que las facultades ordinarias del Gobierno Nacional no   resultan suficientes para hacer frente a las condiciones excepcionales de   crisis, no solamente para expedir la norma en cuestión, sino también para   conseguir prontamente los recursos adicionales necesarios para la implementación   de los programas destinados a estimular el mercado laboral.    

Por   otra parte, el Fondo de Solidaridad y Fomento al Empleo y Protección al Cesante   FOSFEC, en los términos de lo previsto en el artículo 19 de la Ley 1636 de 2013,   tiene como objeto financiar el Mecanismo de Protección al Cesante y las acciones   que de éste se desprendan, con el fin de proteger a los trabajadores de los   riesgos producidos por las fluctuaciones en los ingresos que en periodos de   desempleo enfrentan y facilitar la adecuada reinserción de los desempleados en   el mercado laboral.    

Con   este marco normativo, se requiere de una disposición de orden legal que   posibilite que los recursos de este Fondo –no ejecutados- puedan destinarse para   financiar programas de promoción del empleo, mejora de la empleabilidad,   promoción de la formación en empresa y reconocimiento de bonos de alimentación,   bonos para recreación y transporte para la población definida en el Decreto 1770   de 2015. Considera importante reiterar que la utilización de remanentes no   afectará el adecuado funcionamiento del FOSFEC, ni las iniciativas de programas   que con él se financian, de conformidad con lo previsto en la Ley 1636 de 2013.    

Concluye que estos mecanismos resultan necesarios, toda vez que su   característica es la de servir como medidas de choque para contrarrestar una   situación de emergencia imprevista, que no podría ser atendida por el legislador   ordinario en condiciones de excepcional celeridad.    

(iv) En punto al tema de la proporcionalidad argumenta que las decisiones   adoptadas mediante el Decreto 1821 de 2015 no son excesivas, por el contrario,   se ajustan al fin previsto y suponen un beneficio directo para los afectados por   la crisis.    

Reitera que en materia laboral uno de los principales efectos causados por las   circunstancias que motivaron la declaratoria de emergencia fue la presión sobre   la oferta de trabajo, tanto por las personas deportadas, retornadas o   expulsadas, como también por aquellas que perdieron su actividad económica   principal, al interrumpirse el tráfico comercial transfronterizo.    

La   Secretaría de la Presidencia de la República anexa a su intervención los   estudios presentados por el Ministerio del Trabajo y el Ministerio de Hacienda.    

3.   Ministerio de   Trabajo    

El Ministerio intervino para solicitar la exequibilidad   del Decreto 1821 de 2015, con fundamento en las siguientes consideraciones:    

3.1   Sobre la competencia para expedir el Decreto legislativo sostiene que el Decreto   1821 fue expedido con fundamento en el artículo 215 CP, el Decreto 1770 de 2015   y tiene estricta relación con el estado de emergencia declarado.    

3.2   Respecto de la finalidad y conexidad de las medidas del Decreto 1821 de   2015 afirma que el Decreto 1821 de 2015 adoptó las siguientes medidas con el fin   de conjurar la crisis presentada en la frontera con Venezuela:    

(i)   Liberación de la restricción de los recursos, destinados para financiar la   inversión social del sector agropecuario (30% del punto adicional del impuesto   sobre la renta para la equidad –CREE) para que puedan utilizarse en la promoción   del empleo, la empleabilidad y la mejora de las condiciones de vida de la   población  urbana y rural.    

(ii) Facultad para utilizar los recursos del Fondo de Solidaridad y Fomento al   Empleo y Protección al Cesante –FOSFEC- y sus subcuentas para el desarrollo de   acciones para promover el empleo y mejorar la calidad de vida de la población,   entre otras.    

(iii) Adicional a lo anterior, define que la población beneficiaria de las   anteriores medidas, deberá estar debidamente identificada como población   colombiana deportada, repatriada, expulsada o retornada en el marco de la   situación descrita en el Decreto 1770 de 2015.    

En   este escenario es prioritario para el Gobierno Nacional generar medidas   alternativas para promover que esta población afectada por la emergencia pueda   contar, a través del mercado de trabajo, con recursos que le permitan su   estabilización y la mejora de sus condiciones de vida actuales.    

Para desarrollar lo anterior, se requiere contar con (a) programas que promuevan   la empleabilidad, en particular que incentiven y generen un enganche laboral a   la población, que pueden ser susceptibles de aplicarse con celeridad y   eficiencia en los territorios y para las poblaciones afectadas; y (b) recursos   para financiar dichas iniciativas.    

Concluye que la suma de estos factores, permite que tanto los hogares como los   territorios que están cobijados por la declaratoria de emergencia económica,   social y ecológica definida en el Decreto 1770 de 2015, cuenten con las   herramientas para mitigar y superar los efectos nocivos derivados de este   evento.    

3.3   En cuanto a la necesidad de las medidas adoptadas sostiene que son   indispensables para enfrentar los factores que dieron lugar a declarar el estado   de emergencia, puesto que a través de ellas se puede contribuir a la mitigación   y superación de la situación que la originó, por las siguientes razones:    

(i)   Dado el potencial de la población afectada por el evento, el cual demanda   oportunidades de trabajo sobre los mercados laborales locales, se hace necesaria   una intervención pública para promover la generación de ingresos al interior de   los hogares y para proteger a las economías locales de los efectos del aumento   de la participación laboral.    

(ii) Estas medidas son imprescindibles puesto que se debe (a) destinar una   partida importante de recursos, (b) para este momento del año gran parte de los   recursos de las entidades se encuentran comprometidas, (c) una parte de los   recursos que están disponibles y que potencialmente podrían utilizar para   promover políticas de empleo en las zonas cobijadas por la declaratoria,   presentan algunas rigideces en cuanto a su destinación que imposibilitarían su   uso.    

(iii) En cuanto a la primera medida propuesta por el Decreto existe una   inflexibilidad para invertir los recursos apropiados a la Unidad Administrativa   Especial del Servicio Público de Empleo, procedentes del 30% del punto adicional   del impuesto sobre la renta para la equidad – CREE-. De acuerdo al parágrafo   transitorio del artículo 24 de la ley 1607 de 2012, estos recursos sólo se   pueden destinarse a financiar la inversión social del sector agropecuario. Así   para poder promover el uso de estos recursos a fin de aliviar la presión sobre   el mercado de trabajo generado en las zonas afectadas por el evento, se   requiere, levantar temporalmente, esta restricción legal.    

(iv) Respecto a la segunda medida, los recursos de los que trata el Fondo de   Solidaridad  de Fomento al Empleo y Protección al Cesante –FOSFEC-, creado   por el artículo 19 de la Ley 1636 de 2013 y administrado por las Cajas de   Compensación Familiar, tienen una inflexibilidad para ser invertidos (a) en   temas no asociados directamente con lo contenido en la citada ley (beneficios   económicos para las personas que hayan tenido una cotización previa a las CCF,   gestión y colocación y capacitación), y (b) en territorios que no sean área de   influencia de la CCF respectiva. Se pretende que con estos recursos se puedan   apoyar otras actividades conexas como la promoción del empleo y la mejora de las   condiciones de vida de la población y que adicionalmente, se pueda promover la   concurrencia entre diferentes CCF, inclusive aquellas que no se encuentran   asentadas en los territorios priorizados, para apoyar las inversiones señaladas.    

3.4   En punto al tema de la proporcionalidad de las medidas adoptadas señala   que uno de los principales efectos que trajo el evento que originó la   declaratoria de emergencia fue la presión sobre la oferta de trabajo tanto por   las personas deportadas, retornadas o expulsadas, como por las personas que   quedaron sin su actividad económica principal, al derivarse de actividades   propias de zonas de frontera, lo que puede tener efectos nocivos sobre la tasa   de desempleo local. Por esta razón, resulta proporcional y no excesivo ofrecer a   estos grupos poblaciones alternativas de empleos estables y de calidad, de   manera que esta normativa adoptó las medidas mencionadas, sin menoscabar otros   derechos.    

4. ASOCAJAS    

Asocajas interviene para solicitar se declare la exequibilidad del Decreto   Legislativo 1821 de 2015, de conformidad con las siguientes razones:    

(i)  Conexidad, toda vez que existe una vinculación entre los hechos que   motivaron la declaratoria del estado de emergencia y las medidas que en su   desarrollo adoptó el Gobierno, refiriéndose a materias que tengan relación   directa y específica con el estado de emergencia, toda vez que se busca la   utilización de los recursos del FOSFEC para promover el empleo como herramienta   para la estabilización de la población nacional afectada con la crisis   humanitaria que se presenta en la frontera con Venezuela.    

(ii)  Finalidad constitucional, ya que las medidas legislativas están directa y   específicamente orientadas a conjurar las causas de la perturbación y a impedir   la extensión de sus efectos, mediante la destinación de los recursos del FOSFEC   con el fin de otorgar apoyos económicos a un plan de vida integral a la   población colombiana deportada, repatriada, expulsada o retornada con motivo de   la situación presentada en el territorio venezolano que les permita su inserción   en el mercado laboral.    

(iii)  Necesidad, porque en la parte motiva del Decreto 1821 de 2015 se expresan   con claridad las razones por las cuales las medidas adoptadas son indispensables   para alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de   emergencia. Esto evidencia una relación de necesidad entre el fin buscado y el   medio empleado para alcanzarlo, incluyendo todo lo relacionado con el imperativo   de la destinación de los recursos del FOSFEC a fin de otorgar apoyos económicos   a esta población vulnerable que les permita su inserción en el mercado laboral.    

(iv)  Proporcionalidad, por cuanto las medidas expedidas contenidas en el   Decreto guardan proporción y no resultan excesivas con la gravedad de los hechos   presentados en la frontera con Venezuela, sin que se presente limitación alguna   al ejercicio de derechos y libertades.    

(v)  Motivación suficiente, toda vez que se han expuesto las razones por las   cuales se establece cada una de las medidas legislativas, con el fin de   demostrar la relación de causalidad con los hechos que originaron la   perturbación del orden social y económico en la frontera con Venezuela y los   motivos por los cuales se hace necesario levantar las restricciones legales para   la destinación de los recursos del FOSFEC.    

(vi)  No vulneración de los derechos humanos y demás límites establecidos en la   Constitución, los tratados internacionales de derechos humanos y la Ley   Estatutaria de los Estados de Excepción, puesto que el Decreto legislativo   expedido por el Gobierno Nacional no contiene disposiciones arbitrarias,   mantiene intangibles los derechos, no incurre en contradicción específica, así   como tampoco contiene disposiciones discriminatorias.    

(vii) Finalmente, se refiere de manera detallada a la medida relativa a los   recursos del FOSFEC, con la cual el Gobierno busca vincular al mercado laboral a   las personas que de acuerdo con cifras de la Unidad de Gestión del Riesgo han   retornado al territorio nacional en la zona de frontera que dio lugar a la   declaratoria del estado de emergencia.    

5. Instituto Colombiano de Derecho Tributario    

El   Instituto considera que el Decreto que es objeto de estudio es exequible por   cuanto se limita a:    

(i)   Cambiar la destinación de los recursos del 30% del punto adicional del impuesto   sobre la renta para la equidad CREE para los años 2013 y 2014, de la inversión   social del sector agropecuario al desarrollo de actividades para promover el   empleo, la empleabilidad y la mejora de las condiciones de vida de la población   urbana y rural afectada por la declaratoria de emergencia. Y    

(ii) Ampliar la utilización de los recursos del FOSFEC, Fondo de Solidaridad de   Fomento al Empleo y Protección al Cesante (administrado por las Cajas de   Compensación Familiar) con el objeto de financiar el Mecanismo de Protección al   Cesante y las acciones que de éste se desprenden, para proteger a la población   trabajadora afectada por la crisis en la frontera colombo-venezolana, de los   riesgos producidos por las fluctuaciones en los ingresos, que en periodos de   desempleo, enfrentan los trabajadores, y se facilite la adecuada reinserción de   los desempleados en el mercado laboral, para financiar programas de promoción de   empleo, mejora de la empleabilidad, promoción de la formación en empresa, y   reconocimiento de bonos de alimentación, bonos para la recreación y transporte,   para la población afectada en el territorio cobijado por la Declaratoria de   Emergencia Económica definida en el Decreto 1770 de 2015.    

IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN    

El Procurador General de la Nación, en ejercicio de las   competencias previstas en el artículo 278-5 de la Constitución y en el artículo   7º del Decreto 2067 de 1991, intervino en el presente proceso con el fin de   solicitar a la Corte que declare exequible el Decreto 1821 de 2015, fundándose   en las siguientes razones:    

1.   En relación con la revisión formal, la Vista Fiscal encuentra que el Decreto   bajo estudio cumple con estos requisitos: ser promulgados con la firma de todos   los Ministros, y dentro de la vigencia del estado de emergencia económica.    

Así, evidencia que el Decreto 1821 de 2015 fue expedido con la firma de todos   los Ministros. Precisa que el Ministro de Trabajo no suscribió el Decreto pero   en su lugar lo hizo el Viceministro de Relaciones Laborales e Inspección del   Ministerio de Trabajo, en calidad de encargado de las funciones del Despacho del   Ministro de Trabajo.    

Igualmente, el Decreto que se revisa fue formalmente expedido conforme al   ordenamiento superior ya que la declaración del término de emergencia se hizo   por el término de treinta (30) días.    

2.   En cuanto a la revisión del contenido normativo, sostiene que este Decreto   cumple con las exigencias de la jurisprudencia de esta Corte.    

(i)   En primer lugar se refiere a las medidas contenidas en el Decreto relativas, la   primera, al 30% del punto adicional del impuesto sobre la renta para la equidad   –CREE- destinado inicialmente para el sector agropecuario y no ejecutado al   momento de entrada en vigencia del Decreto 1821 de 2015, regulando que puede   emplearse para el propósito de fomentar el empleo y mejorar la calidad de vida   en los municipios que se encuentren cobijados por la declaratoria del estado de   emergencia económica efectuada mediante el Decreto 1770 de 2015.    

El   Decreto establece como beneficiarios de las medidas de fomento laboral y de   calidad de vida aludidas a la “población colombiana deportada, repatriada,   expulsada o retornada con motivo de la situación descrita en el Decreto 1770 de   2015 de acuerdo con los registros que se establezcan para el efecto por las   autoridades competentes”.    

(ii) Sostiene que esta normativa cumple con el requisito de conexidad, ya   que tiene una relación directa y específica con el estado de emergencia   decretado debido a que se trata de medidas que tienen como propósito   contrarrestar o mitigar la situación generada por la expulsión intempestiva y   masiva de colombianos de Venezuela y del cierre de la frontera.    

(iii) Las medidas adoptadas llenan igualmente el requisito de finalidad,   en cuanto están directa y específicamente dirigidas a conjurar los efectos de la   crisis porque la destinación de los recursos tanto del CREE como del FOSFEC   permiten mitigar el impacto negativo sobre el mercado laboral.    

(iv) Del mismo modo, los medios son idóneos para conseguir el fin   propuesto, puesto que (a) permiten buscar nuevas fuentes para promover el empleo   que se ha visto afectado por la crisis; (b) promueven el desarrollo de formas de   empleo de emergencia como el enganche laboral temporal para efectos de financiar   proyectos productivos con cargo a estos recursos; y (c) contribuyen al fomento   del empleo en la zona de frontera que tiene como función generar recursos a la   economía local y como consecuencia el consumo de bienes y servicios,   especialmente por parte de quienes se han visto empleados con la aplicación de   las medidas utilizadas.    

(v)   En cuanto al requisito de necesidad, advierte que la Ley 1607 de 2012   creó el Impuesto sobre la Renta para la Equidad CREE con una destinación   específica de conformidad con el artículo 24 de dicha ley.     

Para el Ministerio Público es claro que, en primer lugar, el legislador   ordinario estableció una destinación específica para el CREE de conformidad con   las previsiones del artículo 359 CP, razón por la cual su modificación no podría   hacerse sino por conducto de una ley. No obstante, evidencia que el artículo 215   establece expresamente que los Decretos legislativos expedidos en virtud de la   emergencia “podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o   modificar los existentes. En estos últimos casos, las medidas dejarán de regir   al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el   año siguiente, les otorgue carácter permanente”. Así entonces, la medida de   modificar la destinación del CREE en el punto adicional es perfectamente   compatible con la Constitución.    

De   otra parte, respecto del FOSFEC creado por el artículo 19 de la Ley 1636 de   2013, cuyo objeto es financiar el Mecanismo de Protección al Cesante y cuya   administración le corresponde a las Cajas de Compensación Familiar, además de   tener como fuente de financiación los recursos del Fondo del Subsidio al Empleo   y Desempleo (Fonede),  el Ministerio Público advierte que la medida del   Decreto permite utilizar los recursos del FOSFEC para efectos de promover el   empleo y contrarrestar los efectos de la crisis, de conformidad con el artículo   77 de la Ley 1753 de 2015 mediante la cual el Ministerio de Trabajo puede   emplear estos recursos para el reconocimiento de bonos de alimentación a   cesantes, a la promoción de la empresa y el desarrollo de incentivos para   eliminar las barreras de acceso al mercado laboral.    

En   este sentido, el Ministerio Público observa que la medida es idónea para   contrarrestar los efectos derivados de la crisis que motivó el estado de   excepción, y estas razones permiten igualmente sustentar la proporcionalidad de   tales medidas, en el sentido que no resultan excesivas o desproporcionadas, pues   son constitucionalmente legítimas, ya que la promoción del empleo por conducto   de la utilización de los recursos analizados supone una aplicación de medidas de   protección tendientes a proteger y crear condiciones para el ejercicio del   derecho al trabajo (art. 25 CP).    

V.   CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL    

1. Competencia    

Conforme a lo dispuesto por   el parágrafo del artículo 215 y el numeral 7º del artículo 241 de la Carta   Política, la Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente   sobre la constitucionalidad del Decreto Legislativo 1821 de 2015.    

2. Materia objeto de análisis y metodología de la   decisión    

2.1  La Corte, en ejercicio de las facultades previstas en las normas   constitucionales antes citadas, asumió el análisis de la constitucionalidad del   Decreto Legislativo 1821 de 2015, tanto en su sentido material como formal.     

2.2   De acuerdo con el procedimiento previsto para el efecto y en aras de garantizar   la participación al interior del presente proceso, fueron allegadas   intervenciones de las entidades gubernamentales relacionadas con la materia de   la norma objeto de estudio.  Del mismo modo, el Procurador General de la   Nación presentó el concepto previsto en la Carta Política.  Tanto el   Ministerio Público como los intervinientes son coincidentes en afirmar que el   Decreto Ley 1821 de 2015 se ajusta a la Constitución.  Para sustentar esta   conclusión, sostienen que el Decreto (i) cumple con los requisitos   formales exigibles; (ii) establece medidas para lograr la consecución de   recursos para poder atender la crisis que dio origen a la declaratoria de la   emergencia económica, social y ecológica, particularmente en materia laboral y   de empleabilidad; (iii) consagra medidas que tienen relación de conexidad   directa con la solución de los motivos que dieron lugar a la declaratoria de   emergencia; y (iv) determina mecanismos de financiación e inversión de   recursos de manera rápida, célere y oportuna, que resultaban necesarios o   imprescindibles para financiar la atención de la crisis y evitar la extensión de   sus efectos particularmente en materia de empleabilidad y mejoramiento de las   condiciones de vida de la población afectada por la declaratoria de emergencia   económica, social y ecológica.    

2.3  Para resolver el asunto de la referencia, la Sala adoptará la metodología   siguiente: (i) comprobará el cumplimiento de los requisitos formales predicables   de los Decretos Legislativos para el caso del Decreto 1821 de 2015; (ii)   realizará el análisis material del Decreto 1821 de 2015, para lo cual recordará   y aplicará al contenido del Decreto las reglas planteadas por las normas que   integran el bloque de constitucionalidad y la jurisprudencia de la Corte,   relacionadas con las condiciones que deben cumplir los Decretos legislativos en   desarrollo de los estados de excepción, en especial el estado de emergencia   social, económica y ecológica.    

3. Análisis formal del Decreto Legislativo 1821 de 2015    

3.1 Examinado el texto auténtico del Decreto 1821 de   2015 remitido a esta Corporación, la Sala advierte que esta disposición cumple   con todos los requisitos constitucionales de carácter formal, ya que:    

(i) Fue proferida por el Presidente de la República, en ejercicio de las   facultades que le confiere el artículo 215 C.P., en concordancia con la Ley 137   de 1994 – Estatutaria de los Estados de Excepción-, y en desarrollo de lo   dispuesto en el Decreto 1770 de 2015, que declaró la emergencia social,   económica y ecológica en parte del territorio nacional, desde el 7 de septiembre   de 2015 y por el término de 30 días.    

(ii) Ofrece un conjunto de considerandos, que pretenden dar cuenta de la   necesidad, conexidad y pertinencia de las disposiciones en ella contenidas con   la solución de los hechos que dieron lugar a la crisis económica, social y   ecológica que motivó el estado de excepción.    

(iii) Se encuentra suscrita por el Presidente de la República y la totalidad   de los ministros, bien aquellos que ejercen los cargos en propiedad, como por   funcionarios encargados de las funciones correspondientes.      

(iv) Fue promulgado el 15 de septiembre de 2015, esto es, dentro del término   de vigencia del estado de emergencia social antes reseñado.    

(v) El Decreto   tiene un carácter temporal, pues rige a partir de la fecha de su expedición, el   15 de septiembre del año en curso, y por el término dispuesto en el Decreto 1770 de 2015, que declaró la   emergencia social, económica y ecológica en parte del territorio nacional, desde   el 7 de septiembre de 2015 y por el término de 30 días.    

Verificadas estas condiciones, se tiene que el Decreto   1821 de 2015 es constitucional por su aspecto formal, puesto que cumple con las   condiciones procedimentales previstas en el artículo 215 Superior.    

4. Análisis material del Decreto 1821 de 2015    

4.1 Requisitos constitucionales de los Decretos de   desarrollo del estado de emergencia económica, social y ecológica    

4.1.2 Para el análisis de constitucionalidad de los Decretos que desarrollen   el estado de emergencia económica, social y ecológica de que trata el artículo   215 C.P., conformarán el parámetro de validez constitucional (i) las   condiciones previstas en el artículo 215 Superior; (ii) los requisitos   que a dichos Decretos impone la normatividad estatutaria[1] sobre los   estados de excepción; y (iii) las normas ratificadas por el Congreso que   reconocen los derechos humanos y que prohíben su limitación en los estados de   excepción, las cuales prevalecen en el orden interno, por mandato expreso del   artículo 93 C.P.    

4.1.3 En cuanto a la primera fuente, el artículo 215 C.P. establece que los   Decretos que se dicten al amparo de la emergencia económica, social y ecológica,   deben estar exclusivamente encaminados a conjurar la crisis y a impedir la   extensión de sus efectos y, a su vez, deberán referirse a materias que tengan   relación directa y específica con el estado de emergencia.  Estas   condiciones han sido agrupadas por la jurisprudencia constitucional bajo los   criterios de conexidad y especificidad.    

4.1.4 La norma estatutaria establece límites adicionales a los Decretos   legislativos que desarrollan el estado de emergencia.  Así, conforme lo   previsto en la Ley 137 de 1994 – Estatutaria de los Estados de Excepción (Arts.   8 a 14)-, indica que la constitucionalidad de los Decretos legislativos está   supeditada a que cumplan con los principios de vigencia del estado de derecho,[2]  finalidad,[3]  necesidad,[4]  proporcionalidad,[5]  motivación de incompatibilidad,[6]  no discriminación[7]  y, de una manera más general, se den las condiciones y requisitos a los cuales   se refiere la misma normatividad. En tal sentido, también resultarán aplicables   los límites generales a las medidas de excepción que contempla el artículo 15 de   la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, relacionadas con la prohibición   de (i) suspender los derechos humanos y las libertades fundamentales;   (ii) interrumpir el normal funcionamiento de las ramas del poder público   y los órganos del Estado; y (iii) suprimir o modificar los organismos y   las funciones básicas de acusación y juzgamiento.    

Por último, la disposición estatutaria, igualmente   establece, en consonancia con el inciso 9º del artículo 215 C.P., un límite   particular para los Decretos fundados en la declaratoria de emergencia   económica, por intermedio de los cuales el Gobierno no podrá desmejorar los   derechos sociales de los trabajadores (Art. 50).     

4.1.5 Finalmente, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 93 C.P.,   tanto las normas a través de la cuales el Ejecutivo decreta los estados de   excepción, como los Decretos de desarrollo de los mismos, deben acatar las   disposiciones de derecho internacional, como el PIDCP (Art. 4)[8] y de la   Convención Americana sobre Derechos Humanos (Art. 27).[9]  En ese   sentido, la actuación del Estado, representada en la expedición de los Decretos   legislativos de desarrollo de los estados de excepción, resultará válida desde   esta perspectiva cuando (i) sea compatible con las demás obligaciones que   le impone el derecho internacional; (ii) no comprenda la suspensión de   los derechos que han sido clasificados por las normas citadas bajo la categoría   de intangibles, como son el derecho al reconocimiento de la personalidad   jurídica, el derecho a la vida y la integridad personal, la prohibición de la   esclavitud y la servidumbre, el principio de legalidad e irretroactividad de la   ley, la libertad de conciencia y de religión, la protección a la familia, el   derecho al nombre, los derechos del niño, el derecho a la nacionalidad, los   derechos políticos, al igual que las garantías judiciales indispensables para la   protección de tales derechos; y (iii) se restrinja en la medida y el   tiempo estrictamente limitados a las exigencias de la situación que dio lugar al   estado de excepción.    

4.2 Contenido material del Decreto 1821 de 2015    

4.2.1 En primer lugar, es necesario precisar que el fundamento jurídico del   Decreto 1821 de 2015 se encuentra en la declaratoria de emergencia económica,   social y ecológica en parte del territorio nacional, mediante el Decreto 1770 de   2015, por razón de la crisis generada debido a la toma de medidas jurídicas por   parte del Gobierno de la República Bolivariana de Venezuela; el cierre de la   frontera colombo-venezolana; y la repatriación, deportación, retornos o   expulsiones de miles de colombianos en esta zona de frontera, por 30 días   contados a partir de la fecha de su expedición el 7 de septiembre de 2015, el   cual fue declarado exequible por la Corte mediante la sentencia C-670 del   veintiocho (28) de octubre de 2015.     

En esta   sentencia la Corte encontró cumplidos los requisitos del control formal y   material del Decreto 1770 de 2015. En cuanto al control formal constató las   exigencias sobre (i) la firma del Presidente de la República con todos sus   Ministros; (ii) motivación expresa; (iii) determinación del ámbito temporal y   territorial de aplicación; (iv) notificación a los organismos internacionales   correspondientes; (v) reunión del Congreso de la República; y (vi) remisión a la   Corte Constitucional.    

Respecto   del control material constató el lleno de las exigencias relativas al    presupuesto fáctico, que incluye tres componentes: (i) el juicio de realidad de   los hechos invocados, (ii) el juicio de identidad de dichos hechos como   constitutivos de un estado de emergencia, y (iii) el juicio de sobreviniencia de   tales hechos.    

Igualmente   desarrolló el presupuesto valorativo en el cual se refirió a (i) la gravedad de   la afectación; (ii) la necesidad de las medidas extraordinarias; y (iii) el   cumplimiento respecto de otras prohibiciones constitucionales.    

En suma, la Corte concluyó “que el Decreto 1770 del   7 de septiembre de 2015 dio cumplimiento a los distintos requisitos de índole   sustantiva o material exigibles constitucionalmente a los Decretos declaratorios   de estados de emergencia. En esa medida será declarado exequible.”    

4.2.2 En cuanto al contenido material del Decreto, éste consagra las   siguientes medidas en los artículos 1º y 2º y la definición de la población   beneficiaria en el artículo 3º.    

(i) En el artículo 1º, se destinan recursos   dirigidos al desarrollo de programas de   empleo temporal, para los municipios que se encuentren cobijados por la   declaratoria de Emergencia Económica definida en el Decreto 1770 de 2015. Estos   recursos provendrán del 30% del punto adicional del impuesto sobre la renta para   la equidad CREE para los años 2013 y 2014, destinados a la inversión social del   sector agropecuario, dineros que podrán ser utilizados por aquellas entidades   que estén adelantando programas o proyectos financiados con esos dineros, para   desarrollar actividades con el fin de promover la empleabilidad y la mejora de   las condiciones de vida de la población urbana y rural afectada con la   declaratoria de emergencia.    

(ii) En el artículo 2º se determina la utilización de   los recursos del FOSFEC para promover empleo, como herramienta para la   estabilización de la población nacional afectada, los cuales podrán ser   destinados para financiar programas de promoción del empleo, mejora de la   empleabilidad, promoción de la formación en empresa y reconocimiento de bonos de   alimentación, bonos para recreación y transporte para la población afectada en   el territorio cobijado por la Declaratoria de Emergencia Económica definida en   el Decreto 1770 de 2015.  Se establece que el Ministerio del Trabajo   definirá directrices para la orientación de estos recursos y podrá, de acuerdo   con las necesidades identificadas en el territorio, destinar fondos de otras   Cajas de Compensación Familiar para el desarrollo de dichos programas.    

(iii) De otra parte, el artículo 3º define la población   beneficiaria, la cual deberá estar debidamente identificada como población   colombiana deportada, repatriada, expulsada o retornada con motivo de la   situación descrita en el Decreto 1770 de 2015 de acuerdo con los registros que   se establezcan para el efecto por las autoridades competentes.  Igualmente,   se establece como población beneficiaria aquella residente en los municipios   cobijados por la declaración de emergencia, dedicada habitualmente al comercio o   al transporte transfronterizo, que busque beneficiarse de las medidas contenidas   en el Decreto 1821, la cual deberá estar igualmente en los registros que para el   efecto lleven las autoridades competentes.    

4.3 Juicio de conexidad    

El primer requisito para determinar la   constitucionalidad de los Decretos de emergencia económica, social y ecológica,   corresponde a la conexidad de las finalidades del Decreto legislativo,   tanto con las consideraciones que expuso el Gobierno para justificarlo   (conexidad interna), como con las causas que dieron origen a la declaratoria del   estado de excepción (conexidad externa).    

La conexidad en el control de constitucionalidad de los Decretos   legislativos dictados con base en la declaratoria del estado de emergencia   social, económica y ecológica, se dirige entonces a verificar determinadas   condiciones particulares, relacionadas  con la vinculación de los objetivos del   Decreto con los motivos que dieron lugar a la declaratoria de emergencia, y con   los hechos que la ocasionaron.    

4.3.1 En relación con la exigencia de conexidad externa, la Sala   observa lo siguiente:    

(i) Las razones que dieron lugar al Gobierno Nacional   para la declaratoria del estado de excepción mediante el Decreto 1770 de 2015,   declarado exequible en su integridad por la Corte Constitucional mediante   sentencia C-670 del 2015,  se fundaron en el objetivo de conjurar la crisis e   impedir la extensión de sus efectos, y para el caso que nos interesa, la   finalidad particular de dinamizar la economía y el mercado laboral en las zonas   afectadas, debido al cierre de la frontera colombo-venezolana y a la masiva   repatriación, deportación, retorno o expulsión de connacionales. Para lograr   estos objetivos, el Gobierno consideró indispensable adoptar diversas   estrategias y mecanismos para afrontar la afectación en el ámbito del mercado laboral y de la empleabilidad que han sido   fuertemente presionados en la frontera en los municipios afectados, así como el   mejoramiento de las condiciones de vida de la población afectada.    

En   este sentido, en el Decreto 1770 de 2015 se considera que el cierre de la   frontera con Venezuela ha generado un incremento poblacional en los municipios   limítrofes, siendo la situación en Cúcuta particularmente crítica si se tiene en   cuenta que esta ciudad y su área metropolitana presentan problemas graves de   desempleo ­muy superiores a los de la media nacional. Así, de conformidad con   información suministrada por el DANE, Cúcuta y su área metropolitana, para julio   de 2015 era la tercera ciudad con mayor índice de desempleo en Colombia y, la   que mayor porcentaje de empleo informal tiene en las grandes ciudades del país,   lo cual se ha visto acrecentado por el súbito e intempestivo retorno de   colombianos.    

Igualmente, en ese Decreto se argumenta que estas dinámicas económicas de los   municipios de frontera, se traduce en un aumento en la presión sobre el mercado   laboral, lo cual, según cifras del Ministerio del Trabajo, amenaza con poner en   riesgo un gran número de empleos. Así por ejemplo, se menciona la posibilidad de   pérdida de 7.000 empleos en el sector minero, debido a la imposibilidad de   transportar carbón por territorio venezolano, así como el compromiso de 3.200   empleos en el sector de transporte de pasajeros y carga.    

(ii) Por su parte, en intrínseca conexión   con las consideraciones señaladas del Decreto que declara la emergencia   económica, social y ecológica, el Decreto 1821 de 2015 que ahora nos ocupa,   expone en su parte considerativa y motiva los objetivos dirigidos a adoptar   medidas para conjurar la crisis presentada en la frontera colombo-venezolana y   los municipios afectados, y evitar la extensión de sus efectos, específicamente   en el ámbito del mercado laboral. Los objetivos que expone en conexidad con   aquellos expuestos en el Decreto 1770 de 2015 son los siguientes: (a) impulsar programas de desarrollo empresarial que   permitan la creación de nuevas empresas y la activación de las existentes; (b)   generar nuevas fuentes de empleo en la zona fronteriza afectada por la crisis,   que permita vincular al mercado laboral a las más de 13.000 personas deportadas,   repatriadas, retornadas o expulsadas de Venezuela; (c)  aliviar la presión   sobre el empleo generada en la zona de frontera con Venezuela y promover el   empleo, la empleabilidad y la mejora de las condiciones de vida de la población   urbana y rural; (d)  otorgar apoyos económicos a un plan de vida integral a la   población colombiana deportada, repatriada, expulsada o retornada con motivo de   la situación presentada en el territorio venezolano que les permita su inserción   en el mercado laboral, así como a aquellas personas residentes en los municipios   cobijados por la declaración de emergencia, dedicados habitualmente al comercio   o al transporte transfronterizo, que por el cierre de la frontera han quedado   cesantes; y (e) garantizar la inserción en el mercado de trabajo de la población   afectada que se encuentra en condiciones económicas muy precarias, así como   brindar asistencia a la misma.    

(iii) De conformidad con lo anterior, para la Corte es   claro que el Decreto 1821 de 2015, cuya constitucionalidad ahora se revisa,   presenta una conexidad externa con los motivos de la declaratoria del   estado de emergencia mediante el Decreto 1770 de 2015, considerando la necesidad   de conjurar la crisis y evitar la expansión de sus efectos, específicamente en   lo que toca con este Decreto, en el sector del mercado laboral y de la   empleabilidad.    

4.3.2 En cuanto a la conexidad interna, la Corte evidencia que las   motivaciones y consideraciones expuestas en el Decreto 1821 de 2015 se   encuentran en íntima relación con los hechos que dieron origen a la declaratoria   de emergencia, debido al cierre de la   frontera, que ha implicado la suspensión de la actividad económica de un gran   número de personas residentes en los municipios cobijados por la declaración de   emergencia, dedicados habitualmente al comercio o al transporte transfronterizo.   Igualmente, el ingreso masivo de compatriotas provenientes de Venezuela ha   generado un incremento en las cifras de desempleo y en la informalidad laboral.    

Por consiguiente, constata también la Corte la   existencia de conexidad interna entre la situación fáctica y las causas   económicas y sociales que dieron lugar a la declaratoria del estado de   emergencia económica, social y ecológica, mediante el Decreto 1770 de 2015, y   los motivos y consideraciones que fundan las medidas adoptadas mediante el   Decreto 1821 de 2015, ahora en estudio, con el fin de adoptar mecanismos que   alivien la situación del mercado laboral,   dinamizando la oferta en este ámbito para las personas afectadas por la   situación de crisis, promoviendo el empleo y las condiciones de empleabilidad,   la capacitación, la reinducción y orientación laboral y la formalización, y buscando soluciones para la insuficiencia   de recursos presupuestales para afrontar esta crisis.    

Por   tanto, las medidas adoptadas resultan conexas con las circunstancias que   originaron el estado de excepción, en la medida en que están orientadas a   proveer recursos presupuestales adicionales y extraordinarios del CREE y del   FOSFEC, de manera adicional, extraordinaria, rápida y oportuna, destinados a   lograr los objetivos propuestos por el Gobierno para conjurar la crisis en los   municipios y población afectada. En este sentido, para la Corte es claro que los   recursos obtenidos del CREE y del FOSFEC, serán destinados por las entidades   correspondientes a desarrollar programas dirigidos de manera célere y eficaz a   la promoción de la empleabilidad y mejoramiento de las condiciones de vida de   colombianos repatriados de manera forzosa desde Venezuela.    

4.3.3 En suma, la Sala concluye que el Decreto 1821 de 2015   guarda conexidad externa  con las motivaciones del Gobierno Nacional para   la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica; así como   conexidad interna con la situación fáctica y causas que originaron dicha   declaratoria y las medidas adoptadas como consecuencia en el ámbito de   reactivación laboral y consecuente mejoramiento de las condiciones de vida de   los territorios y población afectada con la crisis fronteriza   colombo-venezolana.    

4.4 Juicio de finalidad y especificidad    

El segundo escrutinio está estrechamente relacionado   con el anterior requisito de conexidad analizado y hace referencia a la relación   de finalidad y especificidad de los objetivos del Decreto y la materia   del estado de emergencia.  Como se indicó anteriormente, el artículo 215   C.P. prevé que las medidas adoptadas por el Gobierno al amparo de la   declaratoria de emergencia económica, social y ecológica (i) deben estar   destinadas exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus   efectos; y (ii) deberán referirse a asuntos que tengan relación directa y   específica con el estado de emergencia.    

En este caso, el juicio de constitucionalidad se dirige   a identificar si las medidas adoptadas por el gobierno mediante el Decreto   legislativo expedido en desarrollo de la declaratoria del estado de emergencia   económica, social y ecológica, tienen una destinación exclusiva, directa y   específica para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, de   conformidad con la declaratoria de emergencia.    

4.4.1 La Corte constata que de conformidad con el texto normativo contenido   en el Decreto 1821 de 2015, al cual se ha hecho referencia, las medidas   adoptadas en esta normativa, se encuentran exclusiva, directa y específicamente   dirigidas a la finalidad única de conjurar las causas de la crisis que dio   origen a la declaratoria del estado de emergencia mediante el Decreto 1770 de   2015, así como a impedir la extensión de sus efectos.    

De   esta forma, se evidencia que los mecanismos previstos en el Decreto 1821 de 2015   se encuentran encaminados a permitir la liberación y el uso de recursos   provenientes del 30% del punto adicional del recaudo sobre la renta para la   equidad CREE para las vigencias 2013 y 2014; así como del Fondo de Solidaridad   de Fomento al Empleo y Protección al Cesante – FOSFEC-; con la finalidad única y   exclusiva de conjurar la crisis generada por la emergencia económica y social,   en relación con la promoción del empleo y de las condiciones de vida de la   población afectada por la emergencia en la zona de frontera. Adicionalmente,   define a la población beneficiaria, la cual deberá estar debidamente   identificada y registrada.    

Para este Tribunal es claro que estas medidas están teleológica y   específicamente orientadas a conjurar las crisis y a evitar la extensión de sus   efectos toda vez que buscan atender de manera oportuna, eficaz y célere, los   graves problemas en el área de mercado laboral que se han agudizado por el   cierre de la frontera colombo-venezolana y el retorno masivo de colombianos,   buscando con ello mejorar y aliviar la situación en la que se encuentra la   población afectada.    

4.4.2  En este sentido, en las intervenciones y los estudios   enviados a esta Corte por el Ministerio de Trabajo y la Secretaría Jurídica de   la Presidencia de la República, se expresa que las medidas adoptadas tienen las   siguientes finalidades:    

(i)   Contar con fuentes de recursos adicionales para financiar iniciativas que   promuevan la empleabilidad y mejoren las condiciones de vida de la población   afectada por la situación en la frontera.    

(ii) Desarrollar programas de empleo temporal y de emergencia, cuyo objetivo es   generar alternativas de enganche laboral transitorio como mecanismo para   incentivar el desarrollo local, y a su vez, promover los ingresos y mejorar las   condiciones de vida de la población. Esto, con cargo a los recursos no   comprometidos del programa de Empleo Rural Temporal, desarrollado por la Unidad   Administrativa Especial del Servicio Público de Empleo, financiado por medio del   recaudo del impuesto sobre la renta para la equidad –CREE- en las vigencias   fiscales 2013 y 2014, y con recursos del FOSFEC.    

(iii) Generación de ingresos laborales, por medio de la financiación de   proyectos productivos, lo cual deberá redundar en una mejora de las condiciones   de vida de la población afectada por la situación de frontera, no solamente la   retornada, expulsada, deportada o repatriada, sino también de aquella que se ha   visto afectada en la medida en que el cierre de frontera implicó la cesación de   su actividad económica. Estos programas sentarán las bases para la   estabilización socioeconómica de la población localizada.    

(iv) Aportar dinamismo a los mercados locales a través de los ingresos   laborales, en cuanto le permite a los beneficiarios tener capacidad adquisitiva   y convertirse en consumidores de bienes y servicios; lo cual a su vez aliviará   la presión a la que se enfrentan los mercados de trabajo locales y, redundará en   un menor número de población desempleada.    

4.4.3 En este orden de ideas, para la Corte los medios   utilizados por el Decreto en análisis son idóneos para conseguir las   finalidades  expuestas, ya que generan nuevas fuentes presupuestales para financiar los   objetivos de promover el mercado laboral, la empleabilidad y el mejoramiento de   las condiciones de vida de la población afectada por la crisis.    

4.4.4 En suma, la Sala concluye que la finalidad y   especificidad  de las medidas legislativas decretadas se encuentran   orientadas a conjurar única y exclusivamente las causas de la crisis y a impedir   la extensión de sus efectos, esto es, a atender la situación que generó la emergencia económica, social y   ecológica. En consecuencia, estas condiciones también se verifican para el caso   de la norma objeto de análisis.    

4.5 Juicio de necesidad    

En el tercer ámbito del control de constitucionalidad   corresponde a la Corte determinar la necesidad de las medidas adoptadas,   aspecto éste que debe analizarse desde la insuficiencia de mecanismos ordinarios   para afrontar y atender la crisis, la constatación de la deficiencia de recursos   presupuestales para financiar la atención de la emergencia, y la destinación de   los recursos del CREE y del FOSFEC de que trata esta normativa.    

4.5.1 La   primera medida consagra la   destinación de recursos dirigidos al   desarrollo de programas de empleo temporal, para los municipios que se   encuentren cobijados por la declaratoria de Emergencia Económica definida en el   Decreto 1770 de 2015, los cuales provendrán del 30% del punto adicional del   impuesto sobre la renta para la equidad –CREE- para los años 2013 y 2014,   destinados a la inversión social del sector agropecuario. Estos dineros podrán   ser utilizados por aquellas entidades que estén adelantando programas o   proyectos financiados con dichos recursos, para desarrollar actividades en aras   de promover la empleabilidad y la mejora de las condiciones de vida de la   población urbana y rural afectada con la declaratoria de emergencia. Esta medida   resulta constitucional y necesaria por las siguientes razones:    

(i) En el mismo Decreto en los considerandos, menciona   que la Ley 1607 de 2012, en su artículo 20, creó el impuesto sobre la renta para   la equidad – CREE, a partir del 1º de enero de 2013, como el aporte con el que   contribuyen las sociedades y personas jurídicas y asimiladas, contribuyentes   declarantes del impuesto sobre la renta y complementarios, al beneficio de los   trabajadores, la generación de empleo y la inversión social en los términos   previstos en la citada ley.    

Este artículo 20 establece también como sujetos pasivos   del Impuesto sobre la Renta para la Equidad a las sociedades y entidades   extranjeras contribuyentes declarantes del impuesto sobre la renta por sus   ingresos de fuente nacional obtenidos mediante sucursales y establecimientos   permanentes. Para estos efectos, se consideran ingresos de fuente nacional los   establecidos en el artículo 24 del   Estatuto Tributario.    

En su parágrafo 1º determina igualmente, que las demás   personas no previstas en el mismo artículo, continuarán pagando las   contribuciones parafiscales de que tratan los artículos 202 y 204 de la Ley   100 de 1993, el artículo 7o de la Ley 21 de 1982, los artículos 2o y 3o de la   Ley 27 de 1974 y el artículo 1o de la Ley 89 de 1988 en los términos previstos   en dicha normativa y en las demás disposiciones vigentes que regulen la materia.   Este parágrafo fue declarado exequible por esta Corte mediante la Sentencia   C-465 de 2014.[10]    

En el parágrafo 2º establece además que las entidades sin ánimo de lucro no serán sujetos   pasivos del Impuesto sobre la Renta para la Equidad (CREE), y seguirán obligados   a realizar los aportes parafiscales y las cotizaciones de que tratan los   artículos 202 y 204 de la Ley   100 de 1993, y los pertinentes de la Ley 1122 de 2007,   el artículo 7o de la Ley 21 de 1982, los artículos 2o y 3o de la Ley 27 de 1974   y el artículo 1o de la Ley 89 de 1988, y de acuerdo con los requisitos y   condiciones establecidos en las normas aplicables. Este parágrafo fue también   declarado exequible por la Sentencia C-465 de 2014.[11]    

Finalmente, en el parágrafo 3º se establece que las   sociedades declaradas como zonas francas al 31 de diciembre de 2012, o aquellas   que hayan radicado la respectiva solicitud ante el Comité Intersectorial de   Zonas Francas, y los usuarios que se hayan calificado o se califiquen a futuro   en éstas, sujetos a la tarifa de impuesto sobre la renta establecida en el   artículo 240-1 del   Estatuto Tributario, continuarán con el pago de los aportes parafiscales y las   cotizaciones de que tratan los artículos 202 y 204 de la Ley   100 de 1993 y los pertinentes de la Ley 1122 de 2007,   el artículo 7o de la Ley 21 de 1982, los artículos 2o y 3o de la Ley 27 de 1974   y el artículo 1o de la Ley 89 de 1988, y de acuerdo con los requisitos y   condiciones establecidos en las normas aplicables, y no serán responsables del   Impuesto sobre la Renta para la Equidad (CREE).    

(ii) De otra parte, el parágrafo transitorio original   del artículo 24 de la Ley 1607 de 2012 establecía inicialmente que para los   períodos gravables 2013 y 2014 el punto adicional de que trataba el parágrafo   transitorio del artículo 23 de la citada ley se distribuiría así: 40% para   financiar las instituciones de educación superior públicas, 30% para la   nivelación de la UPC del régimen subsidiado en salud y 30% para la inversión   social en el sector agropecuario.    

Posteriormente en el año 2014, mediante el artículo 72   de la Ley 1739 de 2014 esta disposición transitoria fue modificada eliminando la   destinación del 30% del punto adicional al sector agropecuario. En efecto, el   texto del parágrafo transitorio del artículo 24 de la Ley 1607 de 2007 fue   modificado por el artículo 72 de la Ley   1739 de 2014, estableciendo que: “Para el período gravable 2015 el punto   adicional de que trata el parágrafo transitorio del artículo 23,   se distribuirá así: cuarenta por ciento (40%) para financiar las instituciones   de educación superior públicas y sesenta por ciento (60%) para la nivelación de   la UPC del régimen subsidiado en salud. Los recursos de que trata este parágrafo   serán presupuestados en la sección del Ministerio de Hacienda y Crédito Público   y transferidos a las entidades ejecutoras. El Gobierno nacional reglamentará los   criterios para la asignación y distribución de que trata este parágrafo.    

Para lo anterior se adelantarán los ajustes   correspondientes, de conformidad con la normatividad presupuestal dispuesta en   el Estatuto Orgánico del Presupuesto y las Disposiciones Generales del   Presupuesto General de la Nación.”   [12]    

(iii) En el año 2015 se apropiaron a la Unidad de   Servicios Público de Empleo recursos sobrantes del 30% del punto adicional para   el sector agropecuario recaudados en las vigencias 2013 y 2014 por concepto del    Impuesto sobre la Renta para la Equidad (CREE).    

(iv) Así las cosas, el Decreto 1821 de 2015 bajo   examen, lo que hace es permitir que los recursos no ejecutados o sobrantes del   30% del punto adicional del impuesto sobre la renta para la equidad –CREE-,   recaudados durante las vigencias de los años 2013 y 2014 y destinados   originalmente para el sector agropecuario, que posteriormente fueron apropiados   a la Unidad de Servicios Público de Empleo, puedan ser invertidos por dicha   Unidad para promover el empleo, la empleabilidad y la mejora de las condiciones   de vida de la población urbana y rural afectada con la declaratoria de   emergencia económica, con el fin de aliviar la presión sobre el empleo generada   en la zona de frontera con Venezuela.    

(v)   Sobre la destinación de 30% del impuesto sobre la renta para la equidad –CREE-,   la Sala advierte que constituye una renta con destinación específica, en los   términos previstos en el artículo 24 de la Ley 1607 de 2012, pero en cuanto está   destinado a financiar la inversión social, no se encuentra sujeto a la   prohibición prevista en el artículo 359 CP, de conformidad con la excepción   prevista en el numeral 2º de ese mandato superior. Esta destinación específica   implica que los ingresos tributarios derivados solo pueden ser destinados para   la finalidad prevista por el legislador.    

En   este orden de ideas, el Gobierno Nacional solamente a través de una disposición   de orden legal –Decreto Ley 1821 de 2015- podía superar la restricción relativa   a la destinación de los recursos del 30% del punto adicional del impuesto sobre   la renta para la equidad –CREE-, no ejecutados o sobrantes de las vigencias de   los años 2013 y 2014, que actualmente han sido apropiados y son administrados   por la Unidad Administrativa Especial del Servicio Público de Empleo, con la   finalidad de destinarlos a programas extraordinarios de choque que promuevan la   generación de empleo en la zona afectada.    

(vi) Por consiguiente, para la Corte es claro que, en lo relacionado con esta   primera medida adoptada por el Decreto 1821 de 2015, en primer lugar, el   legislador ordinario había establecido una destinación específica para la   inversión social para los recursos derivados del impuesto sobre la renta para la   equidad –CREE-, con base en la excepción prevista en el artículo 359 CP, razón   por la cual la modificación en su destinación no podía llevarse a cabo sino   mediante una norma con fuerza de ley, en este caso el Decreto 1821 de 2015.    

En   segundo lugar, resalta la Sala, que de conformidad con lo consagrado por el   artículo 215 CP, los Decretos legislativos expedidos en virtud de la emergencia   “podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los   existentes. En estos últimos casos, las medidas dejarán de regir al   término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año   siguiente, les otorgue carácter permanente”. (Énfasis de la Corte) De esta   manera, en este caso se trata de una modificación transitoria de la destinación   de los recursos del CREE por parte del Decreto Ley 1821.    

En   tercer lugar, este Tribunal precisa que la medida trata de la destinación de   recursos no ejecutados o sobrantes que fueron apropiados por la Unidad   Administrativa Especial del Servicio Público de Empleo, y que ahora el Gobierno   destina por medio del Decreto bajo estudio para atender la crisis generada en la   zona de frontera colombo-venezolana que dio origen a la crisis y a la   declaratoria de emergencia, específicamente en el sector laboral.    

Finalmente, esta medida tiene un carácter transitorio, ya que la Ley 1739 de   2014 modificó la distribución del impuesto sobre la renta para la equidad, y   derogó la asignación del 30% de dicho punto para la inversión social en sector   agropecuario, a partir del periodo gravable 2015, por lo tanto ya no se   encuentra vigente. Sin embargo, los recursos a los que se refiere el Decreto   1821 de 2015 fueron recaudados en las vigencias fiscales anteriores 2013 y 2014,   y se trata de recursos remanentes o sobrantes no ejecutados. De otra parte, la   previsión es de carácter temporal de conformidad con el Decreto 1770 de 2015 que   declara la emergencia económica, social y ecológica por el término de 30 días.    

(vii) Así las cosas, se concluye que esta medida se torna necesaria en cuanto   permite al Gobierno nacional flexibilizar la inversión de unos recursos   apropiados a la Unidad Administrativa Especial del Servicio Público de Empleo   pero no ejecutados, procedentes del 30% del punto adicional del impuesto sobre   la renta para la equidad – CREE-, de las vigencias fiscales de los años 2013 y   2014, que en principio solo se podían utilizar para financiar la inversión   social del sector agropecuario, para ahora destinarlos a la inversión social en   el sector del mercado de trabajo en las zonas afectadas por la emergencia, de   forma que constituye un instrumento muy importante que permitirá focalizar estos   remanentes hacia la atención de la empleabilidad de la fuerza laboral afectada.    

En   síntesis, esta primera medida no solo no encuentra objeción desde el punto de   vista constitucional, sino que es necesaria, ya que las facultades ordinarias   del Gobierno Nacional en materia presupuestal y de recursos, no resultan   suficientes para hacer frente a las condiciones excepcionales de la crisis, para   conseguir prontamente los recursos adicionales y extraordinarios indispensables   para la implementación de los programas destinados a las finalidades de   estimular el mercado laboral, la empleabilidad y el mejoramiento de las   condiciones de vida de la población afectada.    

4.5.2 La   segunda medida establecida por el Decreto 1821 de 2015 se encuentra consagrada   en el artículo 2 de dicha normativa. Allí se establece la utilización de los   recursos del Fondo Solidario de Fomento al Empleo y Protección al Cesante   –FOSFEC- para promover el empleo, como herramienta para la estabilización de la   población nacional afectada. Estos recursos podrán ser utilizados para financiar   programas de mejora de la empleabilidad y formación en empresa, y reconocimiento   de bonos de alimentación, bonos para recreación y transporte para la población   afectada en el territorio cobijado por la Declaratoria de Emergencia Económica   definida en el Decreto 1770 de 2015.  Se establece igualmente que al   Ministerio del Trabajo corresponde definir las directrices para la orientación   de estos recursos y podrá, de acuerdo con las necesidades identificadas en el   territorio, destinar recursos de otras Cajas de Compensación Familiar para el   desarrollo de dichos programas.  Esta medida resulta constitucional y necesaria   por las siguientes razones:    

(i) El Decreto indica que la Ley 1636 de 2013 “Por medio de la cual se crea el mecanismo   de protección al cesante en Colombia”, y el artículo 77 de la Ley 1753 de 2015 establecen   la destinación que puede dársele a los recursos del Fondo de Solidaridad de   Fomento al Empleo y Protección al Cesante (FOSFEC) que administran las Cajas de   Compensación Familiar, los cuales  serán precisamente invertidos para la   protección del trabajador cesante.       

Así,   el artículo 19 de la Ley 1636 de 2013 determina que el FOSFEC tiene como objeto   financiar el Mecanismo de Protección al Cesante y las acciones que de éste se   desprendan, con el fin de proteger a los trabajadores en los periodos de   desempleo y facilitar la adecuada reinserción de los desempleados en el mercado   laboral. El artículo 6 de la   misma normativa menciona las   fuentes de financiación de este Fondo como mecanismo de protección al cesante,   al cual se aportan contribuciones parafiscales realizadas por las Cajas de   Compensación Familiar, así como recursos del Fondo de Subsidio al   Empleo y Desempleo (Fonede) de que trata el artículo 6º de la Ley 789 de 2002 y,   los recursos de que trata el artículo 46 de la Ley 1438 de 2011. En su parágrafo 2º establece esta disposición   que “las Cajas de Compensación Familiar, podrán utilizar recursos del Fosfec para financiar la prestación de servicios   de gestión y colocación de empleo y los procesos de capacitación para la   población desempleada”.    

(ii) Dada la emergencia económica y social declarada,   el Gobierno Nacional encontró necesario ampliar la destinación de los recursos   del FOSFEC con el fin de otorgar apoyos económicos a un plan de vida integral a   la población colombiana deportada, repatriada, expulsada o retornada con motivo   de la situación presentada en el territorio venezolano que les permita su   inserción en el mercado laboral, así como a aquellas personas residentes en los   municipios cobijados por la declaración de emergencia, dedicados habitualmente   al comercio o al transporte transfronterizo, que por el cierre de la frontera   han quedado cesantes.    

(iii) En cuanto a la destinación específica que tienen   los recursos del FOSFEC, la Sala considera necesario realizar las siguientes   precisiones:    

En   primer término, es necesario poner de relieve que para la utilización de estos   recursos era estrictamente necesaria la expedición de una disposición de orden   legal, en este caso el Decreto Ley 1821 de 2015, que posibilitara que los   recursos de este Fondo, pudieran destinarse para las finalidades de promoción   del empleo, mejora de la empleabilidad, promoción de la formación en empresa y   reconocimiento de bonos de alimentación, bonos para recreación y transporte para   la población definida en el Decreto 1770 de 2015 y en el mismo Decreto bajo   estudio.    

A   este respecto la jurisprudencia de esta Corte ha sostenido:    

“La   pregunta que surge es cuáles serían los límites del Legislador en lo referido   a su facultad de destinar recurso del subsidio familiar que administran las   cajas de compensación familiar para la atención de personas que no han estado   afiliadas a una caja dentro de un plazo determinado. Al respecto la Corte   considera necesario precisar que el primer límite lo constituye el campo de   aplicación de los recursos. Puesto que esos medios están destinados a prestar el   servicio público de la seguridad social, no es admisible que el Congreso de la   República los destine a fines que no formen parte de la política social, ya   que ello sí podría desvirtuar “el propósito básico de la prestación social”.   Por otra parte, la decisión del Legislador tiene que ser también razonable.   Es decir, la medida que determina la destinación de los recursos debe estar   dirigida a cumplir con una finalidad constitucional importante y el medio   empleado debe ser idóneo y proporcionado con dicha finalidad” [13]    (Resalta la Sala)    

De conformidad con lo anterior, la Sala constata que   nos encontramos precisamente ante este escenario, donde los recursos   parafiscales del FOSFEC, administrados por las Cajas de Compensación Familiar,   serán destinados a personas que no han estado afiliadas a estas Cajas, por   cuanto se trata de connacionales forzados a retornar al país desde Venezuela.    

Sin embargo, la medida cumple con los límites   establecidos por la jurisprudencia constitucional, en tanto que estos recursos   serán destinados a fines de política social, como lo es la promoción del mercado   laboral, la empleabilidad y el mejoramiento de las condiciones de vida de la   población afectada por la declaratoria de emergencia. Igualmente, esta medida   constituye una decisión razonable por parte del legislador, dado que persigue   una finalidad constitucional importante como es contribuir a conjurar la crisis   desatada por el cierre de la frontera con Venezuela y la deportación,   repatriación y retorno masivo de colombianos, particularmente en el ámbito   laboral. Esto se encuentra en armonía con lo dispuesto en el parágrafo 2º del artículo 6 de la Ley 1636 de 2013 que   establece que las Cajas de Compensación Familiar, podrán utilizar recursos del FOSFEC para financiar la prestación de servicios de   gestión y colocación de empleo y los procesos de capacitación para la población   desempleada. Igualmente, esta medida adoptada en el Decreto 1821   resulta idónea y proporcional a las finalidades buscadas con la misma normativa.   Por estas razones, a juicio de esta Corporación, esta regulación no trasgrede la   prohibición constitucional de cambiar la destinación específica de los recursos   parafiscales.    

En tercer lugar,  el mismo Decreto faculta al   Ministerio del Trabajo con el fin de definir las directrices para la orientación   de estos recursos hacia los municipios cobijados por la declaración de   emergencia y, de acuerdo con las necesidades identificadas en ese territorio,   destinar recursos de otras Cajas de Compensación Familiar para el desarrollo de   dichos programas.  Esto se encuentra en concordancia con los artículos 1º y 95   CP y, el artículo 4 de la misma Ley 1636 de 2013, que consagra el principio de   solidaridad, ya que se trata de una medida que se toma teniendo en cuenta la   territorialidad de operación de las Cajas de Compensación Familiar, de manera   que resultaba necesaria la habilitación legal con el fin de que el Ministerio de   Trabajo pudiera adoptar las directrices correspondientes para garantizar la   eficiencia en la asignación de dichos recursos a través de otras Cajas para la   implementación de los programas previstos con el fin de conjurar la crisis a   través de la protección del trabajador cesante.    

En   cuarto lugar, es importante resaltar que los recursos de este Fondo, a los que   se refiere el Decreto analizado, son aquellos no ejecutados o remanentes, o que   no hayan sido comprometidos para esta vigencia, de manera que con este Decreto   no se afectará el adecuado funcionamiento del FOSFEC, ni las iniciativas de   programas que con él se financian, de conformidad con lo previsto en la Ley 1636   de 2013.    

En   quinto lugar, se trata de una medida de carácter temporal o transitorio, en el   marco de la emergencia declarada, para los estrictos fines definidos en el   Decreto 1821 de 2015.    

4.5.3 De esta manera, se concluye que estas medidas   adoptadas por el Decreto 1821 de 2015 no solo resultan constitucionales, sino   también necesarias con el fin de poder flexibilizar o ampliar la utilización de   los recursos del CREE y del FOSFEC, para poder financiar programas de promoción   de la empleabilidad, de la formación de empresa, y del reconocimiento de bonos   de alimentación, así como para fines de recreación y transporte para la   población afectada en el territorio cobijado por la declaratoria de emergencia   económica.    

Se   comprueba la necesariedad de estas medidas, toda vez que el Gobierno no cuenta   con mecanismos ordinarios para la consecución oportuna, célere y eficaz de   recursos no comprometidos, y por tanto recurre a estos mecanismos de choque para   contrarrestar una situación de emergencia imprevista, que no podría ser atendida   por el legislador ordinario en condiciones de excepcional celeridad.  Con estas   medidas el Gobierno busca vincular al mercado laboral a las más de 13.000   personas, que de acuerdo con cifras de la Unidad de Gestión del Riesgo, han   retornado al territorio nacional en la zona de frontera que dio lugar a la   declaratoria del estado de emergencia.    

Igualmente, el Decreto sustenta la necesidad de estas   medidas en cuanto la población a la que se destinarán estos recursos, se   encuentra en condiciones económicas muy precarias, así como por la asistencia   que se brindará a la misma con cargo a los recursos del CREE y del FOSFEC.    

En   síntesis, en criterio de este Tribunal resulta necesario y razonable que el   Gobierno Nacional dicte medidas relacionadas con la utilización de los recursos   del CREE y del FOSFEC para promover el empleo, como herramienta para la   estabilización de la población nacional afectada.    

4.5.4   Finalmente, el artículo 3º del Decreto 1821 de 2015 define la población   beneficiaria, la cual deberá estar debidamente identificada como población   colombiana deportada, repatriada, expulsada o retornada con motivo de la   situación descrita en el Decreto 1770 de 2015 de acuerdo con los registros que   se establezcan para el efecto por las autoridades competentes.  Igualmente,   se establece como población beneficiaria aquella residente en los municipios   cobijados por la declaración de emergencia, dedicada habitualmente al comercio o   al transporte transfronterizo, que busque beneficiarse de las medidas contenidas   en el presente Decreto, la cual deberá estar igualmente en los registros que   para el efecto lleven las autoridades competentes.    

La   Corte encuentra que esta regulación es igualmente necesaria, como mecanismo de   control y registro destinado a garantizar la plena identificación de la   población afectada, con el fin de que los recursos referidos se destinen   exclusivamente a la población afectada, esto es, deportada, repatriada,   expulsada o retornada masivamente del vecino país de Venezuela con motivo de la   situación descrita en el Decreto 1770 de 2015.    

4.5.5 En conclusión y respecto del requisito de necesidad  de las medidas adoptadas por el Decreto 1821 de 2015, esta Corporación   colige que las tres disposiciones adoptadas por el Gobierno son indispensables   para enfrentar los factores que dieron lugar a declarar el estado de emergencia,   puesto que a través de ellas se puede contribuir a la mitigación y superación de   la situación que la originó, ya que (i) la afectación del mercado laboral, la   empleabilidad y las condiciones de vida de la población afectada demandan una   destinación de recursos o de presupuesto, que no se encuentren ya comprometidos,   como en el caso de los recursos provenientes del impuesto sobre la renta para la   equidad –CREE- y el Fondo Solidario de Fomento al Empleo y Protección al Cesante   –FOSFEC-; así como la plena identificación, registro y control de la población   verdaderamente afectada con la situación de crisis que dio origen a la   declaratoria de emergencia económica, con el propósito de que no pueda existir   desviación alguna de los recursos previstos por el Decreto hacia otra población;   y (ii) es imperativa una intervención pública de esta naturaleza para promover   el mercado laboral, la empleabilidad, la generación de empleos, y de ingresos,   con el propósito de proteger a las economías locales de los efectos del aumento   de la participación laboral.    

La   anterior conclusión la refuerza la Corte, con base en las estimaciones del   Ministerio de Trabajo, el cual considera que si no se toman acciones inmediatas,   efectivas y de choque para estimular la demanda laboral, la tasa de desempleo en   la zona priorizada podría aumentar entre 2 y 4 puntos porcentuales. Así las   cosas, encuentra imperativo contar con fuentes adicionales de financiación para   el desarrollo de las iniciativas de generación de empleo y así poder dar una   respuesta adecuada a la situación presentada.    

Igualmente, el Ministerio presentó a la Corte los estudios técnicos que soportan   la necesidad de las medidas adoptadas por el Decreto 1821 de 2015, en donde se   hace un análisis de la gravedad del marco económico de la crisis presentada en   la frontera con Venezuela, en donde alude a: (i) la situación cambiaria; (ii)   los efectos que se generaron sobre la economía formal e informal en la frontera,   como contrabando, mototaxismo, pimpineros, casas de cambio, trabajadores   migrantes, deportados y refugiados, empresarios en Venezuela; y (iii) los   efectos sobre el mercado de trabajo.    

Con fundamento en lo expuesto, la Sala encuentra   acreditado el requisito de necesidad de las medidas adoptadas mediante el   Decreto  sub examine.    

4.6 Juicio de proporcionalidad    

El siguiente aspecto a tener en cuenta para determinar   la constitucionalidad del Decreto bajo examen, es la proporcionalidad de las   medidas adoptadas. A este respecto se ha de determinar si las medidas cumplen   con (i) una finalidad constitucional, (ii) son adecuadas e idóneas para   contribuir a conjurar la crisis y la extensión de sus efectos, y (iii) son   proporcionales en sentido estricto, en cuanto no signifiquen la violación de   otros principios, derechos fundamentales, o la afectación de otros proyectos   prioritarios de inversión de las distintas instituciones o programas o de los   recursos destinados al normal funcionamiento del Estado.    

4.6.1 La Corte constata que las medidas adoptadas efectivamente cumplen con   una finalidad constitucional, la cual encuentra su fundamento en el artículo 215   superior y la declaratoria del estado de emergencia económica, social y   ecológica, mediante el Decreto 1770 de 2015, con el fin de conjurar una   situación de crisis, ocasionada en este caso por el cierre de la frontera con   Venezuela y la masiva repatriación, deportación, retorno de colombianos y sus   familias a territorio nacional, lo cual ha afectado gravemente los ámbitos   económico y social, la vida e integridad de las personas, los bienes y derechos   fundamentales de los ciudadanos, así como el mercado laboral, la empleabilidad y   de contera las condiciones de vida de la población afectada, situación que se   requiere atender de manera pronta, oportuna, integral, eficaz y eficientemente,   particularmente en el caso que nos ocupa en el ámbito de promoción laboral, la   generación de ingresos y el mejoramiento de las condiciones de vida de la   población en los territorios afectados.    

4.6.2 Así mismo observa esta Corporación que las medidas son idóneas y   adecuadas para contribuir a conjurar la crisis y la extensión de sus efectos,   por cuanto a través de las acciones que prevé el Decreto 1821 de 2015, se busca  destinar recursos y garantizar la   financiación para la promoción del mercado laboral, la empleabilidad, la   formalización de las relaciones laborales, los ingresos laborales, y el   mejoramiento de la calidad de vida de la población afectada, a través de las facultades plurimencionadas   dirigidas a destinar recursos adicionales y extraordinarios del CREE y del   FOSFEC a este tipo de programas, proyectos y estrategias.    

4.6.3 Finalmente, evidencia este Tribunal que las medidas son proporcionales   en sentido estricto, por cuanto se encuentran dirigidas a la incentivación y   reactivación de la economía en la región afectada a partir de la generación de   empleo y de ingresos para las personas y familias afectadas; de manera que: a)   no desconoce otros principios o derechos constitucionales; b) tampoco afecta   otros programas o proyectos de inversión prioritarios cuya financiación esté ya   comprometida con recursos provenientes del CREE o del FOSFEC, y por tanto no se   desfinancian otros programas estructurales; y c) las medidas tienen un claro   límite temporal al estipular una vigencia determinada en el tiempo.    

En   este sentido, los mecanismos adoptados mediante el Decreto 1821 no son   excesivos, por el contrario, se ajustan al fin previsto y suponen un beneficio   directo para los afectados por la crisis. Para evidenciar lo anterior, es de mencionar en forma particular los   límites materiales y temporales que fija la propia normativa, los cuales   aseguran la proporcionalidad de las medidas, tales como que los recursos serán   solo aquellos remanentes, no ejecutados, o no comprometidos para la vigencia   fiscal, de manera que no se afectan otros programas o proyectos sociales; y las   medidas tienen un carácter estrictamente temporal.    

4.7 Juicio respecto de otros requisitos   constitucionales    

Finalmente, debe considerarse si el Decreto 1821 de   2015 contiene alguna medida que contradiga los requisitos generales que la   Constitución prevé para los Decretos legislativos que desarrollan la   declaratoria de emergencia económica, social y ecológica.  A este respecto,   basten las siguientes anotaciones:    

Las disposiciones del Decreto 1821 de 2015, ahora   objeto de análisis, no suspenden leyes, ni establecen restricciones a derechos   constitucionales, razón por la cual son compatibles con las condiciones de   motivación de incompatibilidad y vigencia del Estado de Derecho.     

Así, las medidas adoptadas se encuentran dentro de los   límites fijados por la Ley 137 de 1994, de manera que respetan (i) la   intangibilidad de los derechos, al no afectar derechos intangibles (art.4 CP);   (ii) no incluyen medidas que suspendan las garantías judiciales, ni suspenden ni   limitan derechos; (iii) respetan la vigencia del Estado de Derecho, al preservar   la tridivisión de poderes así como las funciones y competencias de los   organismos y entidades de raigambre constitucional; (iv) no afectan los derechos   de los trabajadores –art.122 de la Ley 141 de 1994 y 215 CP; y (vi) su vigencia   en el tiempo se encuentra limitada, ya que determina la vigencia de las   disposiciones hasta por 30 días a partir del 7 de septiembre de 2015 fecha en la   que se expidió el Decreto 1770 de 2015 que declara la emergencia.    

En   este sentido, la Sala encuentra que no existe vulneración de los derechos   humanos y demás límites establecidos en la Constitución, los tratados   internacionales de derechos humanos y la Ley Estatutaria de los Estados de   Excepción, toda vez que el Decreto legislativo expedido por el Gobierno Nacional   no contiene disposiciones arbitrarias, mantiene intangibles los derechos, no   incurre en contradicción específica, así como tampoco contiene disposiciones   discriminatorias.    

Por consiguiente, la Corte constata que ningún   predicado de la normatividad estudiada involucra la suspensión de los derechos   humanos y las libertades fundamentales, la interrupción del normal   funcionamiento de las ramas del poder público y los órganos del Estado, la   supresión o modificación de los organismos y las funciones básicas de acusación   o juzgamiento, la desmejora de los derechos de los trabajadores, el ejercicio de   discriminaciones basadas en los motivos descritos en el artículo 13 C.P., ni la   suspensión de los derechos considerados como intangibles por las normas de   derechos humanos ratificadas por Colombia.     

Adicionalmente, es de mencionar que la normatividad   bajo examen, no riñe con otros principios constitucionales que deben atenderse,   tales como el Preámbulo de la Constitución, y el principio de solidaridad   –art.1º-, principio de unidad nacional, los fines esenciales del Estado –art.2-.    

Por todo lo anterior, la Sala concluye que el Decreto   1821 es en entero compatible con el régimen constitucional de los estados de   excepción descrito en esta providencia, por lo cual declarará su exequibilidad   en la parte resolutiva de esta providencia judicial.    

VI. DECISIÓN    

En mérito a las consideraciones expuestas, la Corte   Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la   Constitución,    

RESUELVE:    

Declarar EXEQUIBLE el Decreto Legislativo 1821 del 15 de septiembre de 2015, “por el cual se amplía la destinación de   unos recursos para promover la empleabilidad y para mejorar las condiciones de   vida de la población afectada por la declaratoria de emergencia económica,   social y ecológica”.    

Notifíquese, comuníquese al   Presidente de la República y al Presidente del Congreso, insértese en la Gaceta   de la Corte Constitucional, y archívese el expediente.    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

Presidenta (E)    

MYRIAM ÁVILA ROLDÁN    

Magistrada (E )    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

Magistrado    

Incapacitado prescripción médica    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Magistrada    

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

Magistrado    

Incapacitado prescripción médica    

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Magistrado    

Ausente    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

Magistrado    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA    

Secretaria General    

[1]La jurisprudencia constitucional ha definido, de modo uniforme, que   las normas de naturaleza estatutaria y orgánica conforman el bloque de   constitucionalidad en sentido lato, habida cuenta que tienen rango superior a   las de las leyes ordinarias, están sometidos a requisitos de aprobación y   control constitucional más estrictos y, en consecuencia, conforman un parámetro   necesario para la evaluación acerca de su validez.  A este respecto,   Cfr. Corte Constitucional, sentencias C-425/94, C-578/95, C-993/04 y   C-985/06, entre otras.    

[2]Ley 137/94.  Art. 7. Vigencia del estado de derecho.   En ningún caso se podrá afectar el núcleo esencial de los derechos   fundamentales. El estado de excepción es un régimen de legalidad y por lo tanto   no se podrán cometer arbitrariedades so pretexto de su declaración. || Cuando un   derecho o una libertad fundamentales puedan ser restringidos o su ejercicio   reglamentado mediante Decretos legislativos de estados de excepción, éstos no   podrán afectar el núcleo esencial de tales derechos y libertades.    

[3]Ley 137/94.  Art. 10. Finalidad.  Cada una de las medidas   adoptadas en los Decretos legislativos deberá estar directa y específicamente   encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de   sus efectos.    

[4]Ley 137/94. Art. 11. Necesidad. Cada una de las medidas   adoptadas en los Decretos legislativos deberá estar directa y específicamente   encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de   sus efectos.    

[5]Ley 137/94. Art. 13. Proporcionalidad. Las medidas expedidas   durante los estados de excepción deberán guardar proporcionalidad con la   gravedad de los hechos que buscan conjurar. || La limitación en el ejercicio de   los derechos y libertades sólo será admisible en el grado estrictamente   necesario, para buscar el retorno a la normalidad.    

[6]Ley 137/94. Art. 12. Motivación de incompatibilidad. Los   Decretos legislativos que suspendan leyes deberán expresar las razones por las   cuales son incompatibles con el correspondiente estado de excepción.    

[7]Ley 137/94. Art. 14. No discriminación. Las medidas adoptadas   con ocasión de los estados de excepción, no pueden entrañar discriminación   alguna, fundada en razones de raza, lengua, religión, origen nacional o   familiar, opinión política o filosófica. Lo anterior no obsta para que se   adopten medidas en favor de miembros de grupos rebeldes para facilitar y   garantizar su incorporación a la vida civil. || La Procuraduría General de la   Nación, en desarrollo de su función constitucional, velará por el respeto al   principio de no discriminación consagrado en este artículo, en relación con las   medidas concretas adoptadas durante los estados de excepción. Para ello tomará   medidas, desde la correctiva, hasta la destitución, según la gravedad de la   falta y mediante procedimiento especial, sin perjuicio del derecho de defensa.    

Debe   acotarse que esta disposición fue declarara exequible, mediante sentencia   C-179/94, “pero sólo en cuanto se refiere a funcionarios públicos que no   gocen de fuero, pues en el evento de que las investigaciones a que alude el   inciso segundo recaigan sobre funcionarios públicos con fuero constitucional,   esta disposición sería inexequible”.    

[8]El artículo 4º PIDCP, incorporado a la legislación interna mediante   la Ley 74 de 1968, establece lo siguiente:     

Artículo   4º. 1.En situaciones excepcionales que pongan en   peligro la vida de la nación y cuya existencia haya sido proclamada   oficialmente, los Estados Partes en el presente Pacto podrán adoptar   disposiciones que, en la medida estrictamente limitada a las exigencias de la   situación, suspendan las obligaciones contraídas en virtud de este Pacto,   siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con las demás obligaciones   que les impone el derecho internacional y no entrañen discriminación alguna   fundada únicamente en motivos de raza, color, sexo, idioma, religión u origen   social. || 2. La disposición precedente no autoriza suspensión alguna de los   artículos 6, 7, 8 (párrafos 1 y 2), 11, 15, 16 y 18. || 3. Todo Estado Parte en   el presente Pacto que haga uso del derecho de suspensión deberá informar   inmediatamente a los demás Estados Partes en el presente Pacto, por conducto del   Secretario General de las Naciones Unidas, de las disposiciones cuya aplicación   haya suspendido y de los motivos que hayan suscitado la suspensión. Se hará una   nueva comunicación por el mismo conducto en la fecha en que se haya dado por   terminada tal suspensión.    

Artículo   27. Suspensión de garantías.  1. En caso de   guerra, de peligro público o de otra emergencia que amenace la independencia o   seguridad del Estado parte, éste podrá adoptar disposiciones que, en la medida y   por el tiempo estrictamente limitados a las exigencias de la situación,   suspendan las obligaciones contraídas en virtud de esta Convención, siempre que   tales disposiciones no sean incompatibles con las demás obligaciones que les   impone el derecho internacional y no entrañen discriminación alguna fundada en   motivos de raza, color, sexo, idioma, religión u origen social. || 2. La   disposición precedente no autoriza la suspensión de los derechos determinados en   los siguientes artículos: 3 (Derecho al Reconocimiento de la Personalidad   Jurídica); 4 (Derecho a la Vida); 5 (Derecho a la Integridad Personal); 6   (Prohibición de la Esclavitud y Servidumbre); 9 (Principio de Legalidad y de   Retroactividad); 12 (Libertad de Conciencia y de Religión); 17 (Protección a la   Familia); 18 (Derecho al Nombre); 19 (Derechos del Niño); 20 (Derecho a la   Nacionalidad), y 23 (Derechos Políticos), ni de las garantías judiciales   indispensables para la protección de tales derechos. ||  3. Todo Estado parte   que haga uso del derecho de suspensión deberá informar inmediatamente a los   demás Estados Partes en la presente Convención, por conducto del Secretario   General de la Organización de los Estados Americanos, de las disposiciones cuya   aplicación haya suspendido, de los motivos que hayan suscitado la suspensión y   de la fecha en que haya dado por terminada tal suspensión.    

[10] M.P.   Alberto Rojas Ríos.    

[11] Ibidem.    

[12] Este   artículo fue declarado exequible por esta Corte, por los cargos analizados,   mediante la Sentencia C-465 de 2014, M.P. Alberto Rojas Ríos. Igualmente los   incisos 1º y 3º fueron declarados exequibles, exclusivamente por el cargo de   quebrantamiento del principio de reserva de ley orgánica, mediante la Sentencia   C-289 de 2014, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[13]  Sentencia C-393 de 2007, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

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