C-750-15

           C-750-15             

Sentencia C-750/15    

NORMA SOBRE PRECIO DE ADQUISICION DE BIEN INMUEBLE EN   ETAPA DE ENAJENACION VOLUNTARIA, DAÑO EMERGENTE Y LUCRO CESANTE-Inhibición por ineptitud sustantiva de la demanda    

POSEEDOR INSCRITO EN FOLIO DE MATRICULA DE INMUEBLE OBJETO DE EXPROPIACION-Notificación   de oferta de compra/NOTIFICACION DE OFERTA DE COMPRA A POSEEDOR INSCRITO  EN FOLIO DE MATRICULA DE INMUEBLE OBJETO DE EXPROPIACION-Declaración de   exequibilidad    

PROCESO DE EXPROPIACION-Tope de seis meses para calcular valor de indemnización   por lucro cesante/TOPE DE SEIS MESES PARA CALCULAR LUCRO CESANTE POR   EXPROPIACION-Declaración de inexequibilidad    

ENAJENACION VOLUNTARIA-Previo pago del predio teniendo en cuenta avalúo   catastral e indemnización calculada en etapa de expropiación judicial o   administrativa resarciendo daños generados y probados con posterioridad a la   oferta de compra del bien    

ADQUISICION DE AREAS REMANENTES NO DESARROLLABLES PARA PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTE-Declaración   de exequibilidad    

PRINCIPIO A LA IGUALDAD Y JUICIO DE IGUALDAD-Reconocimiento constitucional    

El principio a la igualdad es una norma de gran importancia para el   constitucionalismo y el Estado Social de Derecho, puesto que tiene el poder de   transformar la sociedad. Ante esa relevancia, el juez constitucional tiene la   obligación de concretar el derecho a la paridad aplicando el juicio de igualdad.    

DERECHO A LA IGUALDAD Y PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD-Consecuencias    

JUICIO INTEGRADO DE IGUALDAD-Proporcionalidad y niveles de intensidad/JUICIO   INTEGRADO DE IGUALDAD-Etapas de análisis    

POSESION DE BIENES-Caracterización/POSESION DE BIENES-Especies    

POSESION DE BIENES-Conceptos en el derecho civil    

POSESION DE BIENES-Concepto según la Corte Suprema de Justicia    

POSESION DE BIENES-Característica/POSESION DE BIENES-Corpus y animus como aspectos   centrales    

CORPUS-Concepto/ANIMUS-Concepto    

POSESION DE BIENES-Ejercicio    

MERA TENENCIA-Concepto    

POSESION DE BIENES-Jurisprudencia Constitucional    

POSESION DE BIENES-Alcance    

POSESION DE BIENES-Consecuencias jurídicas    

La posesión es un hecho que tiene las consecuencias jurídicas necesarias para su   protección por parte del ordenamiento jurídico. En Colombia, la legislación   civil defiende la teoría subjetiva de esa institución, dado que se identifica   con una concepción material que requiere para su configuración el corpus y el   animus. Tales exigencias eliminan la opción de que se considere posesión a la   inscripción del título que demuestra la subordinación física de un predio frente   a una persona.    

POSESION DE BIENES-Subordinación fáctica y de hecho    

POSESION DE BIENES-Carácter factico/POSESION DE BIENES-Diferenciación con la   propiedad    

POSESION DE BIENES-Protegida por ser expresión del derecho de propiedad y su vínculo con el   dominio    

POSESION DE BIENES REGULAR E IRREGULAR-Diferencia    

POSESION DE BIENES REGULAR-Justo título y buena fe    

POSESION DE BIENES REGULAR-Registro de la declaración    

POSESION DE BIENES-No se considera como tal la inscripción del título que demuestra la   subordinación física de un predio frente a una persona    

DERECHO A LA PROPIEDAD PRIVADA-Contenido/DERECHO A LA PROPIEDAD-Límites    

DERECHO A LA PROPIEDAD PRIVADA-Reconocimiento constitucional    

PROPIEDAD PRIVADA-Naturaleza/PROPIEDAD PRIVADA-Derecho subjetivo    

DERECHO DE PROPIEDAD PRIVADA Y PRINCIPIO DE   SOLIDARIDAD-Conexión    

El derecho de propiedad concede a su titular el poder de usar, gozar, explotar y   disponer del bien, siempre y cuando se respeten las inherentes funciones   sociales y ecológicas que se derivan del principio de solidaridad. Los límites   al derecho de dominio se encuentran encaminados al cumplimiento de deberes   constitucionales estrechamente vinculados con la noción de Estado Social de   Derecho, por ejemplo la protección al medio ambiente, la salvaguarda de los   derechos ajenos, la promoción de la justicia y la equidad y el interés general    prevalente. Tales fines autorizan al Estado a restringir el derecho de propiedad   y adquirir inmuebles para materializar los objetivos superiores. Esa labor debe   realizarse en el marco de un procedimiento que respete los requisitos   establecidos en la Constitución para privar del derecho de propiedad a una   persona.    

PROPIEDAD Y DOMINIO-Concepto/DERECHO DE PROPIEDAD PRIVADA-Atributos    

DERECHO DE PROPIEDAD-Características    

DERECHO A LA PROPIEDAD PRIVADA-Jurisprudencia Constitucional    

EXPROPIACION-Modalidad   de cesión del derecho de dominio en pro del bienestar de la colectividad/EXPROPIACION-Concepto   según la Corte Suprema de Justicia    

ENAJENACIONES FORZADAS-Clases    

PROCESO DE EXPROPIACION-Vía judicial y administrativa    

DERECHO DE PROPIEDAD-Límites por utilidad pública e interés social    

DERECHO DE PROPIEDAD-Requisitos que deben respetar las autoridades estatales   cuando privan de la titularidad a una persona contra su voluntad    

EXPROPIACION O ADQUISICION DE DOMINIO-Deberes    

ENAJENACION VOLUNTARIA O EXPROPIACION-Acceso a bienes necesarios para el desarrollo de las   funciones del Estado/DERECHO DE PROPIEDAD PRIVADA-Respeto por autoridades   públicas    

DERECHO DE PROPIEDAD-Pago de indemnización a través de reparación directa   por daño antijurídico al ocupar bienes por vías de hecho    

INDEMNIZACION EN PROCESOS DE EXPROPIACION DE BIENES   INMUEBLES-Reiteración de   jurisprudencia    

PRINCIPIO DE PREVALENCIA DEL INTERES GENERAL Y DERECHO   DE PROPIEDAD PRIVADA-Tensión se   resuelve con la cesión del derecho individual a cambio de una indemnización   justa    

INDEMNIZACION EN PROCESOS DE EXPROPIACION DE BIENES   INMUEBLES-Condiciones/INDEMNIZACION   EN PROCESOS DE EXPROPIACION DE BIENES INMUEBLES-Amplia libertad de   configuración legislativa    

INDEMNIZACION EN PROCESOS DE EXPROPIACION DE BIENES   INMUEBLES-Requisitos    

INDEMNIZACION EN PROCESOS DE EXPROPIACION DE BIENES   INMUEBLES-Debe ser pagada antes del   traspaso del dominio del bien    

INDEMNIZACION EN PROCESOS DE EXPROPIACION DE BIENES   INMUEBLES-Carácter previo    

INDEMNIZACION EN PROCESOS DE EXPROPIACION DE BIENES   INMUEBLES-Pago posterior en casos de   guerra    

INDEMNIZACION EN PROCESOS DE EXPROPIACION DE BIENES   INMUEBLES-Debe conciliar los derechos   de los particulares e intereses de la comunidad    

INDEMNIZACION EN PROCESOS DE EXPROPIACION DE BIENES   INMUEBLES-Ambito internacional    

EXPROPIACION-Características   de la indemnización    

EXPROPIACION-Indemnización   debe ser justa    

INDEMNIZACION EN PROCESOS DE EXPROPIACION DE BIENES   INMUEBLES-Aplicación del principio de   razonabilidad y proporcionalidad    

INDEMNIZACION EN PROCESOS DE EXPROPIACION DE BIENES   INMUEBLES-Discrecionalidad en la   tasación corresponde con el arbitrio iuris    

INDEMNIZACION EN PROCESOS DE EXPROPIACION DE BIENES   INMUEBLES-Funciones según el caso   concreto    

Con base en la ponderación entre los intereses individuales y los generales, la   Corte ha concluido que la indemnización puede tener tres funciones dependiendo   de las circunstancias del caso concreto. Por regla general, el resarcimiento   cumple un propósito reparatorio, al punto que incluye el daño emergente y el   lucro cesante. Excepcionalmente, ese pago puede tener una función restitutiva o   restauradora para garantizar los derechos de sujetos de especial protección   constitucional, eventos en que el resarcimiento tendrá un efecto restaurador   frente a los perjuicios ocasionados. Y en las situaciones restantes, la   indemnización tendrá un carácter compensatorio, casos en que las autoridades   darán una suma insuficiente frente al daño, pero que en alguna medida lo   remedia.    

INDEMNIZACION EN PROCESOS DE EXPROPIACION DE BIENES   INMUEBLES-Naturaleza reparatoria/INDEMNIZACION   EN PROCESOS DE EXPROPIACION DE BIENES INMUEBLES-Pago de perjuicios   materiales por lucro cesante y daño emergente frente a perjuicios causados con   la cesión del predio    

INDEMNIZACION EN PROCESOS DE EXPROPIACION DE BIENES   INMUEBLES-No se agota en el precio del   bien perdido    

Resarcimiento derivado de una expropiación no se agota en el precio del bien   perdido. Este Tribunal ha reconocido que el privado padece de perjuicios   adicionales al detrimento patrimonial que se causa por la cesión del inmueble.   En dichas hipótesis, la tasación de la indemnización incluye los daños que sufre   el afectado por el hecho de la expropiación, y no se agota en un valor comercial   o catastral del inmueble. El   artículo 58 de la Constitución no exige que el expropiado reciba la restitución   de los costos necesarios para que adquiera un bien de las mismas condiciones del   que perdió. En realidad, el resarcimiento comprende el desembolso de los   perjuicios materiales por lucro cesante y el daño emergente, lesiones que   deberán ser cubiertos, siempre que sean ciertos. Por el contrario, la   indemnización no incluirá el pago de perjuicios morales, puesto que este   desembolso carece de correspondencia con una subsanación de lesiones reconocida   en el artículo 58 Superior, resarcimiento que no es pleno. Dicho argumento se   maximiza si se tiene en cuenta que el dolor que pueda sufrir el particular por   la pérdida de su derecho de propiedad no es reparable.    

LUCRO CESANTE-Alcance    

DAÑO EMERGENTE-Alcance    

INDEMNIZACION EN PROCESOS DE EXPROPIACION DE BIENES   INMUEBLES-Función restitutiva o   restauradora    

EXPROPIACION-Indemnización   compensatoria    

INDEMNIZACION EN PROCESOS DE EXPROPIACION DE BIENES   INMUEBLES-Naturaleza compensatoria    

EXPROPIACION ADMINISTRATIVA Y PERDIDA DEL DERECHO DE   PROPIEDAD-Particular puede acudir ante   jurisdicción contenciosa a través de nulidad y restablecimiento del derecho    

EXPROPIACION JUDICIAL Y PERDIDA DEL DERECHO DE   PROPIEDAD-Particular puede acudir a   través de nulidad y restablecimiento del derecho por yerros en el procedimiento   ante jurisdicción contenciosa y civil    

INDEMNIZACION EN PROCESOS DE EXPROPIACION DE BIENES   INMUEBLES-Medios de control   excluyentes y reparación de perjuicios distinta    

EXPROPIACION-Indemnización   elimina el carácter confiscatorio de la privación del derecho de propiedad    

EXPROPIACION O ADQUISICION DE BIENES-No tienen carácter confiscatorio    

CONFISCACION-Reconocimiento   de la acción de extinción de dominio    

CONFISCACION-Definición    

EXPROPIACION-Derecho   del particular cede ante el interés general    

CONFISCACION Y EXPROPIACION-Restringen el derecho de propiedad    

EXPROPIACION-No   se puede identificar como confiscación    

La indemnización producto de la expropiación elimina cualquier resquicio de   confiscación de esa restricción del derecho de propiedad. Así, en los eventos en   que la administración sigue el procedimiento señalado en la ley y cancela un   resarcimiento que pondera los intereses generales y particulares, la   expropiación nunca será identificada como confiscación.    

EXPROPIACION-Libertad   de configuración legislativa para fijar indemnización y modos de pago    

INDEMNIZACION EN PROCESOS DE EXPROPIACION DE BIENES   INMUEBLES-Tasación debe estar marcada   por la ponderación de los intereses del particular y la sociedad/PROCESOS DE   EXPROPIACION DE BIENES INMUEBLES-Administración y jueces cuentan con la   obligación de calcular indemnización que atienda el principio de razonabilidad    

EXPROPIACION-No   puede existir sin indemnización previa/CUANTIFICACION DE INDEMNIZACION JUSTA   EN PROCESO DE EXPROPIACION-Autoridades expropiadoras tienen obligación de   consultar intereses de la comunidad y del particular afectado/INDEMNIZACION-Función   reparatoria/INDEMNIZACION-Función compensatoria    

La Corte estima que, por regla general, no puede existir una expropiación sin   indemnización previa, desembolso que debe ocurrir antes del traspaso del dominio   del bien del privado al Estado. Las autoridades expropiadoras tienen la   obligación de consultar los intereses de la comunidad y del particular afectado   con el fin de cuantificar la indemnización justa. Ello se logra con la   evaluación de las circunstancias de cada caso y respetando los parámetros que ha   expuesto la Corte sobre las características del resarcimiento. Por regla   general, la indemnización tiene una función reparatoria, de modo que incluye el   precio del inmueble, el daño emergente y el lucro cesante. En algunas   circunstancias excepcionales, el resarcimiento tendrá un propósito restitutivo o   restaurador, y en consecuencia comprenderá la reparación de todos los perjuicios   causados con la expropiación, así como la restitución de un inmueble de   similares condiciones al perdido. El desembolso máximo se activará cuando se   requiere proteger los intereses de los afectados que tienen una especial   protección constitucional, por ejemplo las madres cabeza de familia, los   discapacitados, los niños o las personas de la tercera edad o se desea expropiar   una vivienda sujeta a patrimonio de familia, siempre que esa condición o   situación sea determinante para tasar el resarcimiento. En eventos restantes, la   indemnización tendrá una función compensatoria, escenario que se presenta cuando   la autoridad después de ponderar los intereses en conflicto estima que su   cuantificación responde al valor de la cosa perdida, sin reconocer otros   perjuicios –daño emergente y lucro cesante-. La observancia de los parámetros   descritos eliminará cualquier resquicio de confiscación de la medida   expropiatoria. El legislador tiene una amplia libertad de configuración en   materia expropiatoria. No obstante, esa competencia no puede vaciar el marco de   acción que tiene el juez y la administración para fijar una indemnización que   atienda las circunstancias de cada caso, así como los intereses en tensión. La   ley no puede estandarizar a todos los eventos unos topes o cómputo de   indemnización, porque en ocasiones puede que las reglas estáticas sean una   barrera e impedimento para que las autoridades cancelen una indemnización justa.    

POSEEDORES INSCRITOS EN FOLIO DE MATRICULA INMOBILIARIA   FRENTE AL DERECHO A LA IGUALDAD Y PROPIEDAD-Notificación de la oferta de compra del inmueble    

NOTIFICACION DE LA OFERTA DE COMPRA DE INMUEBLE A   POSEEDORES INSCRITOS EN FOLIO DE   MATRICULA INMOBILIARIA-Amplía libertad de configuración legislativa en   materia de regulación de procesos de adquisición de bienes del Estado    

NOTIFICACION DE LA OFERTA DE COMPRA DE INMUEBLE A   POSEEDORES INSCRITOS EN FOLIO DE   MATRICULA INMOBILIARIA-Juicio de igualdad leve    

NOTIFICACION DE LA OFERTA DE COMPRA DE INMUEBLE A   POSEEDORES INSCRITOS Y NO INSCRITOS   EN FOLIO DE MATRICULA INMOBILIARIA-Desarrolla principios de celeridad y   eficacia/PROCESO DE EXPROPIACION-Trámite expedito    

Se estima que la medida que se circunscribe a la diferencia de trato en el deber   de notificación de la oferta de compra de predio entre los poseedores inscritos   y no registrados en el folio de matrícula inmobiliaria es conforme a la Carta   Política, por cuanto desarrolla principios superiores como la celeridad y la   eficacia. Nótese que el procedimiento expropiatorio se caracteriza por ser un   trámite expedito por medio del cual la administración requiere adquirir   inmuebles rápidamente para iniciar los proyectos de infraestructura. En efecto,   el proceso de compra ágil materializará el interés general y la función social   de la propiedad. Además, ese deber de comunicación se sustenta en la regulación   que existe sobre la inscripción de la posesión, acto que tiene efectos de   publicidad y de valor probatorio para la prescripción ordinaria. De ahí que, el   medio propuesto por parte del legislador para adelantar la etapa de la oferta de   compra del predio tiene sustento en la Carta Política. La Sala estima que la   medida es idónea para alcanzar el fin perseguido, dado que la norma revisada   permite que la administración identifique con certeza la persona con quien se   debe negociar la compra del inmueble. La comunicación al poseedor registrado de   la oferta de enajenación del inmueble facilitará el proceso de adquisición de   bienes y reducirá sus costos. Además, la existencia de la norma otorga certeza a   las relaciones negóciales del Estado, cuyo provecho incluye la garantía del   principio de seguridad jurídica. Tales beneficios se derivan de la específica   regulación legal que trae la Ley 1742 de 2014 y de las ventajas que implica el   registro de ese hecho en términos de publicidad y de prueba sobre el mismo. En   consecuencia, la notificación exclusiva al poseedor inscrito de la oferta de   compra del bien es una medida razonable, por cuanto agilizará y facilitará el   proceso de adquisición de bienes, beneficio que disminuirá los costos del Estado   en dichas actuaciones.    

NOTIFICACION DE LA OFERTA DE COMPRA DE INMUEBLE A   POSEEDORES INSCRITOS EN FOLIO DE   MATRICULA INMOBILIARIA-Trato diferente/ADQUISICION DE PREDIO EN PROCESO   DE EXPROPIACION-No es un proceso judicial que genere derechos al poseedor   material    

El trato diferente que propone el artículo 4º de la Ley 1742 de 2014 es   constitucional, toda vez que notificar exclusivamente al poseedor inscrito de la   oferta de compra del bien se justifica en que la entidad expropiadora agilizará   y facilitará el proceso de adquisición de un predio declarado de interés   público. Lo anterior, en razón de que la norma revisada permite que la   administración identifique con certeza la persona con quien se debe negociar la   compra del inmueble, beneficio que se deriva de la específica regulación legal.   La Sala resalta que la oferta de adquisición del predio no es un proceso   judicial que genere derechos al poseedor material, de modo que no se afecta el   debido proceso de estos sujetos. La Sala precisa que la oferta de adquisición   del predio no es un proceso judicial que genere derechos al poseedor material,   puesto que es un trámite administrativo que no discute o restringe las garantías   de los poseedores, quienes podrán defenderse en un proceso judicial. Los sujetos   referidos tendrán a su disposición diferentes acciones para salvaguardar sus   derechos y para demostrar que tienen un mejor derecho. Al mismo tiempo, los   poseedores materiales podrán participar en el procedimiento administrativo   mediante la presentación de un derecho de petición. Por consiguiente, no se   afecta el debido proceso de los poseedores materiales que carecen de registro.    

REGISTRO DE PREDIOS EN OFICINA DE INSTRUMENTOS   PUBLICOS-Carece de efectos posesorios/POSESION   INSCRITA-Inexistencia    

Este Tribunal precisa que la posesión tiene una concepción material, denotación   que excluye la posibilidad de que la inscripción de la detentación de la   posesión pueda ser considerada como una especie de esa institución jurídica.   Dicha conclusión se sustenta en que el registro de los predios en las oficinas   de instrumentos públicos carece de efectos posesorios, al punto que no puede   fungir como una forma de restricción de la protección de la posesión, puesto que   es un elemento irrelevante para ésta. En otras palabras, la posesión inscrita no   existe en el ordenamiento jurídico colombiano.    

INDEMNIZACION JUSTA EN PROCESO DE EXPROPIACION-Violación de la propiedad privada al imponer un tiempo   abstracto y fijo para tasar el daño por lucro cesante/INDEMNIZACION JUSTA EN   PROCESO DE EXPROPIACION-Carácter de reparadora    

La norma citada quebranta el artículo 58 de la Constitución, puesto que impone   un tiempo abstracto y fijo para tasar el daño por lucro cesante. Como   consecuencia de esa barrera, los jueces quedarán imposibilitados para proteger   el derecho de propiedad en eventos en que la ponderación de los intereses de la   comunidad y del particular afectado identifique que la indemnización justa debe   tener el carácter de reparadora. La Sala estima que la disposición censurada se   desconoce el carácter justo de la indemnización reconocida en el artículo 58 de   la Constitución. En aplicación de la norma revisada, el juez puede desatender   los requisitos que estableció el orden superior para privar del derecho de   propiedad a un particular. Es más, la restricción en la tasación del perjuicio   por lucro cesante impide que los jueces protejan los derechos de sujetos de   especial protección constitucional, puesto que la ponderación que vayan a   efectuar tiene límites rígidos en la ley, escenario que obstaculiza la   aplicación de principio de razonabilidad.    

PROCESO DE EXPROPIACION-Debe existir indemnización previa/PROCESO DE   EXPROPIACION-Desembolso de indemnización debe ocurrir antes del traspaso del   dominio del bien del privado al Estado    

PROCESO DE EXPROPIACION-Restricción al juez en el cálculo del lucro cesante a   seis meses    

El parágrafo del artículo 399 de la Ley 1564 de 2012 restringe al juez en el   cálculo del lucro cesante a seis (6) meses, norma que tiene la probabilidad de   suprimir la indemnización restitutoria en los casos en que el Estado expropie la   única fuente de ingresos de una persona discapacitada. En esa situación, no se   lograría un resarcimiento justo, de modo que el desequilibrio causado por la   expropiación nunca sería recobrado. Por ende, la autoridad judicial tendría que   decretar un pago que no aseguraría esa protección especial. Inclusive, bajo   ciertas hipótesis tampoco se logrará que el resarcimiento observe su función   reparatoria. La autoridad judicial tendría vedado cumplir con la Constitución,   porque no tasaría el resarcimiento de acuerdo al artículo 58 Superior, es decir,   consultando y ponderando los derechos de los afectados y los intereses de la   comunidad. La restricción a la   labor de fijación de la indemnización por parte del juez reduce el arbitrio   iuris que reconoció a ese funcionario jurisdiccional el Constituyente y el   legislador. Esa discrecionalidad siempre será necesaria en cualquier   ordenamiento jurídico, puesto que el Congreso no puede contemplar todas y cada   una de las hipótesis y variables que se pueden presentar en el proceso judicial   que tasa una indemnización. El operador jurídico tiene un margen de maniobra que   lejos de ser catalogado como arbitrariedad constituye un campo de discreción   racional. En ese ámbito, el juez colmará las lagunas y los vacíos de la ley   mediante las reglas de la experiencia y la sana crítica. La eliminación de ese   arbitrio juris implica desconocer que el ordenamiento constitucional y la   jurisprudencia de esta Corte reconocen a las autoridades judiciales un amplio   margen de discreción, al momento de asignar una indemnización producto de una   expropiación. Cabe recordar que la propia Ley 1742 de 2014 establece unos   parámetros objetivos en que debe moverse la autoridad expropiadora –juez –    

PROCESO DE EXPROPIACION-Fijación abstracta de perjuicios    

Se subraya que la fijación abstracta de los perjuicios es contraria a la   constitución, en la medida en que impide que los jueces efectúen un análisis que   responda a la justicia en el asunto particular. En algunos eventos, el cómputo   del lucro cesante podrá ser inferior a seis (6) meses, en otros, ese cálculo   podrá ser mayor, resultado que dependerá de la valoración de los intereses en   discusión y de las circunstancias específicas del proceso, análisis que la   disposición censurada no permite.    

PROPIEDAD PRIVADA-Violación por restricción a seis meses en la tasación del daño por lucro   cesante    

La restricción a seis (6) meses de la tasación del daño por lucro cesante fijado   por el artículo 399 de la Ley 1564 de 2012 quebranta el artículo 58 de la   Constitución, porque impone un límite abstracto de cuantificación del perjuicio   que impide al juez ponderar los intereses del expropiado y de la comunidad para   calcular una indemnización justa. En ocasiones, el lapso señalado en la norma   obligará al funcionario judicial a reconocer un resarcimiento que no asegure la   protección especial de personas discapacitadas, niños o de ancianos, casos en   que el resarcimiento es restitutivo o restaurador. Inclusive, la regulación   abstracta será un obstáculo para la que indemnización cumpla con su función   reparatoria, pues se dejará de atender las circunstancias concretas, pese a que   evaluar esos elementos es un mandato superior.    

ENAJENACION VOLUNTARIA-Parámetro de precio correspondiente al avalúo catastral   al ser optativo no afecta la propiedad privada    

La disposición estudiada no afecta el artículo 58 de la Constitución, dado que,   de una lectura literal de la norma, el parámetro de precio que corresponde al   avalúo catastral es optativo, puesto que indica que la autoridad tendrá en   cuenta ese valor y no impide de manera expresa incluir otro ítem diferente. Esa   premisa se encuentra en el enunciado prescriptivo atacado al advertir que “En   caso de no llegarse a acuerdo en la etapa de enajenación voluntaria, el pago del   predio será cancelado de forma previa teniendo en cuenta el avalúo catastral”.   Así, la disposición censurada indica que el avalúo catastral deber ser revisado   para fijar el precio de compra del inmueble, empero ello no significa que se   excluyan otras variables para realizar ese cálculo. En caso de que el legislador   hubiese querido circunscribir el precio del predio a ese avalúo, él hubiese   realizado una restricción en ese sentido, cosa que no hizo de manera expresa.   Aunado a lo anterior, no se puede olvidar que el precio del inmueble es un   componente de la indemnización en la etapa de expropiación, puesto que a ese   valor se sumará el resarcimiento de los daños emergente y lucro cesante. Tales   elementos complementarán la indemnización, con lo cual se observa la justicia en   dicho pago, porque se corresponde con la función que por general tiene esa   institución, es decir, reparatoria.    

ENAJENACION VOLUNTARIA-Medida de pago previo es proporcional y razonable por   cuanto intenta incentivar la etapa de arreglo directo    

CALCULO DE INDEMNIZACION EN PROCESO DE EXPROPIACION-Declaración de exequibilidad condicionada/CALCULO DE   INDEMNIZACION EN PROCESO DE EXPROPIACION-No impide que el afectado obtenga   una indemnización justa    

La interpretación del inciso 5º del artículo 6 de la Ley 1742 de 2014 que   resulta conforme a la Carta es aquella que le permite al juez o la   administración calcular la indemnización con perjuicios causados con   posterioridad a la oferta de compra, lesiones que son consecuencia directa de la   expropiación. En consecuencia, el inciso 5º del artículo 6º de la Ley 1742 de   2014 será declarado exequible bajo el entendido de que en los casos en que se   cuantifique la indemnización en la etapa de expropiación judicial y/o   administrativa, el cálculo del resarcimiento debe tener en cuenta su función   reparatoria y/o restitutoria dependiendo del caso, de modo que no excluya los   daños futuros ciertos producto de la expropiación y originados con posterioridad   a la oferta de compra del bien. En suma, el inciso 5º de la norma en comento es   constitucional, dado que no impide que el afectado obtenga una indemnización   justa. Ello sucede en cada contenido deóntico, porque: i) reducir eventualmente   el precio cancelado por el inmueble al avalúo catastral en la expropiación es   una medida razonable y proporcionada para promover los arreglos directos, dado   que es un parámetro no obligatorio para las partes que interviene en menor   medida el derecho de propiedad; y ii) fijar el computo de la indemnización que   se realiza en la fase de expropiación con el momento de la oferta de compra es   constitucional, bajo el entendido que cuando se cuantifique la indemnización en   la etapa de expropiación, el cálculo del resarcimiento debe tener en cuenta los   daños generados y probados con posterioridad a la oferta de compra del bien.    

PROCESO DE EXPROPIACION-Adquisición de áreas mayores a las necesarias para   adelantar proyectos de infraestructura de transporte    

DERECHO DE PROPIEDAD-Alcance/DERECHO DE DOMINIO-Límites    

ADQUISICION DE AREAS MAYORES A LAS NECESARIAS PARA   ADELANTAR PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTE-Requisitos    

PROCESO DE EXPROPIACION-Adquisición de remanentes es una medida que respeta el   derecho de propiedad    

La adquisición de remanentes es una medida que respeta el derecho de propiedad,   por cuanto comprende los terrenos que no pueden ser utilizados por los privados.   Incluso, esa posibilidad protegería a la comunidad, como quiera que el Estado   compraría o expropiaría bienes que se hallan en zonas peligro. Dicha medida es   un beneficio para los ciudadanos, en razón de que obtendrán una compensación   justa por un predio que no se podría utilizar para vivienda o usufructo. En   consecuencia, la medida resulta un desarrollo de la función social de la   propiedad en vez de su afectación. Además, la apropiación de remanentes cumple   una de los fines planteados en la Ley 1682 de 2013, objetivo que corresponde al   desarrollo de las actividades relacionadas con la construcción, mantenimiento,   rehabilitación o mejora de proyectos de infraestructura.    

ADQUISICION DE AREAS MAYORES A LAS NECESARIAS PARA   ADELANTAR PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTE-No constituye confiscación    

La opción de comprar áreas superiores a las necesarias para ejecutar los   proyectos de infraestructura no constituye una confiscación, como erradamente   advirtió la accionante. Lo anterior, en razón de que es una actuación reglada,   puesto que las autoridades deben seguir el procedimiento de expropiación o de   enajenación forzada para adelantar esa actividad. Encima, las autoridades   deberán cancelar un precio o indemnización por la adquisición de dichas zonas, y   en consecuencia ese resarcimiento elimina toda naturaleza confiscatoria que   tiene la norma. De hecho, las autoridades urbanísticas y de ordenamiento   territorial señalarán que predios pueden ser objeto de esa adquisición. Se   recuerda que la sanción proscrita por el artículo 34 de la Carta Política hace   referencia a “apoderamiento arbitrario de todos los bienes de una persona por el   Estado, sin compensación alguna y bajo la apariencia de una sanción, cuando en   la realidad se trata de una represalia generalmente por parte de quienes   detentan el poder. La naturaleza vindicativa y política de esta figura hace que   esté prohibida expresamente por la mayoría de las constituciones del mundo”.    

ADQUISICION DE AREAS MAYORES A LAS NECESARIAS PARA   ADELANTAR PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTE-No quebranta el derecho de propiedad    

La Sala concluye que el artículo 33 de la Ley 1682 de 2014 no quebranta los   artículos 34 y 58 de la Constitución, al permitir que la administración adquiera   áreas superiores a las necesarias para ejecutar el proyecto de infraestructura,   porque es una medida que: i) desarrolla la función social de la propiedad, pues   el Estado adquirirá bienes que no son utilizables en beneficio de los   particulares; ii) observa el presupuesto de propiedad útil; iii) atiende a   razones de justicia y equidad económica en la negociación del bien; y iv) no es   arbitraria, dado que se encuentra sujeta a los procedimientos de adquisición de   bienes y las autoridades cancelaran al particular el precio del bien o la   indemnización correspondiente.    

Referencia: expedientes D-10708 y 10748    

Demandas de inconstitucionalidad contra: i) los   artículos 6 (parcial) de la Ley 1742 de 2014 y 399 (parcial) de la Ley 1564 de   2012 (expediente D-10708); así como ii) los artículos 4 y 6 (parciales) de la   Ley 1742 de 2014 y 33 (parcial) de la Ley 1682 de 2013 (expediente D-10748).    

Actores: Paul Lehoucq Montoya y Martha Liliana Jaimes Arias.    

Magistrado Ponente:    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Bogotá, D.C., diez (10) de diciembre de dos mil quince   (2015).    

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio   de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el   artículo 241, numeral 4, de la Constitución Política, y cumplidos todos los   trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la   siguiente    

SENTENCIA    

I.               ANTECEDENTES    

1.                 En ejercicio de la acción pública   consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política: i) el señor Paul Lehoucq Montoya formuló   demanda contra los artículos 6 (parcial) de la Ley 1742 de 2014, 37 de la Ley   1682 de 2013 y 399 parágrafo de la Ley 1564 de 2012, al considerar que esas   disposiciones eran contrarias al artículo 58 de la Constitución (expediente   D-10708); y ii) la señora Martha Liliana Jaimes Arias presentó demanda contra   los artículos 4, 6, y 9 (parciales) de la Ley 1742 de 2014, así como 33 de la   Ley 1682 de 2013, por estimar que esos enunciados legislativos vulneran los   artículos 2, 4, 13, 29, 34, 58, 59 y 229 de la Carta Política (expediente   D-10748).    

2.                 Mediante providencia del catorce   (14) de mayo de dos mil quince (2015), el Despacho consideró que los siguientes   cargos de cada demanda observaron los requisitos de admisión exigidos en el   artículo 2° del Decreto 2067 de 1991: i) la censura presentada por el ciudadano   Paul Lehoucq Montoya (expediente D-10708) contra los incisos 3º (parcial), 4º y   5º del artículo 6º de la Ley 1742 de 2014, y el parágrafo del artículo 399 de la   Ley 1564 de 2012, disposiciones que según su decir vulneran el artículo 58 de la   Constitución; y ii) el ataque formulado por la ciudadana Martha Liliana Jaimes Arias contra los   incisos 3º, 4º y 5º del artículo 6º (incisos 3º, 4º y 5º) de la Ley 1742 de   2014, y el artículo 33 de la Ley 1683 de 2013, enunciados legislativos que,   según la peticionaria, quebrantan los artículos 58 y 229 Superiores, así como 34   y 58 de la Carta Política respectivamente.    

Por el contrario, inadmitió de cada demanda los cargos   que se enuncian a continuación: i) la presunta inconstitucionalidad del artículo   37 de la Ley 1682 de 2013, esto es, la censura en contra de la norma anterior a   la subrogación que efectuó el artículo 6º de la Ley 1742 de 2014 sobre esa   disposición (expediente D-10708); y ii) la supuesta invalidez de los artículos 4   y 9 de la Ley 1742 de 2014 (expediente D-10748). Lo anterior, porque las razones del concepto de la   violación no cumplían con las condiciones de razonabilidad del cargo previstas   en la ley y desarrolladas por la jurisprudencia constitucional.    

3.                 Corregida la demanda por parte de   la ciudadana Jaimes Arias, el Suscrito Magistrado admitió el cargo formulado   contra el artículo 4º de la Ley 1742 de 2014, disposición que supuestamente   desconoce los artículos 13 y 58 de la Carta Política. En contraste, rechazó las   censuras que, por una parte, no fueron objeto de corrección, contra el artículo   37 de la Ley 1682 de 2013 (expediente D-10708); por otra parte, no fueron   subsanados de manera adecuada, ello ocurrió con la demanda formulada contra el   artículo 9º de la Ley 1742 de 2014 (expediente D-10748).    

4.                 En los autos admisorios se invitó a   participar a las Facultades de Derecho de las Universidades Externado de   Colombia, Javeriana, Nacional de Colombia, Sergio Arboleda, de Los Andes, Libre,   Jorge Tadeo Lozano, Autónoma de Antioquia, Santo Tomás, Católica de Colombia y   del Rosario, con el objeto de que emitieran concepto en relación con la   constitucionalidad de las normas demandadas, de conformidad con lo previsto en   el artículo 13 del Decreto 2067 de 1991.    

Cumplidos los trámites constitucionales y   legales propios de esta clase de procesos, la Corte entra a decidir sobre la   demanda de la referencia.    

II.        LAS NORMAS DEMANDADAS    

A continuación se transcribe el texto de las disposiciones   demandadas:    

(Diciembre 26)    

Diario Oficial No. 49.376 de   26 de diciembre de 2014    

CONGRESO DE LA REPÚBLICA    

‘Por la cual se adoptan   medidas y disposiciones para los proyectos de infraestructura de transporte,   agua potable y saneamiento básico, y los demás sectores que requieran   expropiación en proyectos de inversión que adelante el Estado y se dictan otras   disposiciones’.    

EL CONGRESO DE COLOMBIA    

DECRETA:    

ARTÍCULO 4o. El artículo 25 de la Ley 1682 de 2013 quedará   así:    

Artículo 25. Notificación   de la oferta. La oferta deberá ser notificada únicamente al titular de derechos   reales que figure registrado en el folio de matrícula del inmueble objeto de   expropiación o al respectivo poseedor regular inscrito de conformidad con las leyes vigentes.    

La oferta será remitida por el   representante legal de la entidad pública competente para realizar la   adquisición del inmueble o su delegado; para su notificación se cursará   oficio al propietario o poseedor inscrito, el cual contendrá como   mínimo:    

1. Indicación de la necesidad   de adquirir el inmueble por motivo de utilidad pública.    

2. Alcance de conformidad con   los estudios de viabilidad técnica.    

3. Identificación precisa del   inmueble.    

4. Valor como precio de   adquisición acorde con lo previsto en el artículo 37 de la presente ley.    

5. Información completa sobre   los posibles procesos que se pueden presentar como son: enajenación voluntaria,   expropiación administrativa o judicial.    

Se deberán explicar los plazos,   y la metodología para cuantificar el valor que se cancelará a cada propietario o   poseedor según el caso.    

La oferta deberá ser   notificada únicamente al titular de derechos reales que figure registrado en el   folio de matrícula del inmueble objeto de adquisición o al respectivo poseedor   regular inscrito,   de conformidad con lo dispuesto en el Código de Procedimiento Administrativo y   de lo Contencioso Administrativo.    

Una vez notificada la   oferta se entenderá iniciada la etapa de negociación directa, en la cual el   propietario o poseedor inscrito tendrán un término de quince (15) días hábiles   para manifestar su voluntad en relación con la misma, bien sea aceptándola, o   rechazándola.    

Si la oferta es aceptada,   deberá suscribirse escritura pública de compraventa o la promesa de compraventa   dentro de los diez (10) días hábiles siguientes e inscribirse la escritura en la   oficina de registro de instrumentos públicos del lugar correspondiente.    

Se entenderá que el propietario   o poseedor del predio renuncian a la negociación cuando:    

a) Guarden silencio sobre la   oferta de negociación directa.    

b) Dentro del plazo para   aceptar o rechazar la oferta no se logre acuerdo.    

c) No suscriban la escritura o   la promesa de compraventa respectiva en los plazos fijados en la presente ley   por causas imputables a ellos mismos.    

Será obligatorio iniciar el   proceso de expropiación si transcurridos treinta (30) días hábiles después de la   comunicación de la oferta de compra, no se ha llegado a un acuerdo formal para   la enajenación voluntaria, contenido en un contrato de promesa de compraventa   y/o escritura pública.    

Notificada la oferta de compra   de los inmuebles sobre los que recaiga la declaratoria de utilidad pública o de   interés social, e inscrita dicha oferta en el respectivo Certificado de Libertad   y Tradición, los mismos no podrán ser objeto de ninguna limitación al dominio.   El Registrador se abstendrá de efectuar la inscripción de actos, limitaciones,   gravámenes, medidas cautelares o afectaciones al dominio sobre aquellos    

ARTÍCULO 6o. El artículo 37 o de la Ley 1682 de 2013   quedará así:    

Artículo 37. El precio de   adquisición en la etapa de enajenación voluntaria será igual al valor comercial   determinado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC), los catastros   descentralizados o por peritos privados inscritos en lonjas o asociaciones, de   conformidad con las normas, métodos, parámetros, criterios y procedimientos que   sean fijados por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC).    

El valor comercial se   determinará teniendo en cuenta la reglamentación urbanística municipal o   distrital vigente al momento de la oferta de compra en relación con el inmueble   a adquirir y su destinación económica y, de ser procedente, la indemnización que   comprenderá el daño emergente y el lucro cesante.    

El daño emergente incluirá el   valor del inmueble. El lucro cesante se calculará según los rendimientos   reales del inmueble al momento de la adquisición y hasta por un término de seis   (6) meses.    

En la cuantificación del   daño emergente solo se tendrá en cuenta el daño cierto y consolidado.    

En caso de no llegarse a   acuerdo en la etapa de enajenación voluntaria, el pago del predio será cancelado   de forma previa teniendo en cuenta el avalúo catastral y la indemnización   calculada al momento de la oferta de compra, en la etapa de expropiación   judicial o administrativa.    

El valor catastral que se tenga   en cuenta para el pago será proporcional al área requerida a expropiar para el   proyecto que corresponda.    

Con el fin de evitar la   especulación de valores en los proyectos de infraestructura a través de la   figura del autoavalúo catastral, la entidad responsable del proyecto o quien   haga sus veces, informará al IGAC o a los catastros descentralizados el área de   influencia para que proceda a suspender los trámites de autoavalúo catastral en   curso o se abstenga de recibir nuevas solicitudes.    

Para el cumplimiento de este   artículo se deberá tener en cuenta lo preceptuado por la Ley 1673 de 2013”.    

“LEY 1682 DE 2013    

(noviembre 22)    

Diario Oficial No.   48.987 de 27 de noviembre de 2013    

<Publicación   original: Diario Oficial No. 48.982 de 22 de noviembre de 2013>    

CONGRESO DE LA   REPÚBLICA    

Por la cual se   adoptan medidas y disposiciones para los proyectos de infraestructura de   transporte y se conceden facultades extraordinarias.    

EL CONGRESO DE   COLOMBIA    

DECRETA:    

GESTIÓN Y   ADQUISICIÓN PREDIALES, GESTIÓN AMBIENTAL, ACTIVOS Y REDES DE SERVICIOS PÚBLICOS,   DE TIC Y DE LA INDUSTRIA DEL PETRÓLEO, ENTRE OTROS Y PERMISOS MINEROS Y   SERVIDUMBRES.    

CAPÍTULO 1.    

GESTIÓN Y   ADQUISICIÓN PREDIAL    

ARTÍCULO 33. ADQUISICIÓN DE   ÁREAS REMANENTES NO DESARROLLABLES. En los procesos de adquisición predial para   proyectos de infraestructura de transporte, las Entidades Estatales podrán   adquirir de los titulares de derechos reales sobre los predios requeridos para   la ejecución de proyectos de infraestructura, áreas superiores a las necesarias   para dicha ejecución, en aquellos casos en que se establezca que tales áreas no   son desarrollables para ningún tipo de actividad por no cumplir con los   parámetros legales, esquemas o planes básicos de ordenamiento territorial o por   tratarse de zonas críticas o de riesgo ambiental o social.”    

“LEY 1564 DE 2012    

(julio 12)    

Diario Oficial No.   48.489 de 12 de julio de 2012    

CONGRESO DE LA   REPÚBLICA    

Por medio de la cual   se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones.    

TÍTULO III.    

PROCESOS   DECLARATIVOS ESPECIALES.    

CAPÍTULO I.    

EXPROPIACIÓN.    

ARTÍCULO 399. EXPROPIACIÓN. El proceso de expropiación se sujetará a las   siguientes reglas:    

1. La demanda se dirigirá   contra los titulares de derechos reales principales sobre los bienes y, si estos   se encuentran en litigio, también contra todas las partes del respectivo   proceso.    

Igualmente se dirigirá contra   los tenedores cuyos contratos consten por escritura pública inscrita y contra   los acreedores hipotecarios y prendarios que aparezcan en el certificado de   registro.    

2. La demanda de expropiación   deberá ser presentada dentro de los tres (3) meses siguientes a la fecha en la   cual quedare en firme la resolución que ordenare la expropiación, so pena de que   dicha resolución y las inscripciones que se hubieren efectuado en las oficinas   de registro de instrumentos   públicos pierdan fuerza ejecutoria, sin necesidad de pronunciamiento judicial o   administrativo alguno. El registrador deberá cancelar las inscripciones   correspondientes, a solicitud de cualquier persona, previa constatación del   hecho.    

3. A la demanda se acompañará   copia de la resolución vigente que decreta la expropiación, un avalúo de los   bienes objeto de ella, y si se trata de bienes sujetos a registro, un   certificado acerca de la propiedad y los derechos reales constituidos sobre   ellos, por un período de diez (10) años, si fuere posible.    

4. Desde la presentación de la   demanda, a solicitud de la entidad demandante, se decretará La entrega   anticipada del bien, siempre que aquella consigne a órdenes del juzgado el valor   establecido en el avalúo aportado. Si en la diligencia el demandado demuestra   que el bien objeto de la expropiación está destinado exclusivamente a su   vivienda, y no se presenta oposición, el juez ordenará entregarle previamente el   dinero consignado, siempre que no exista gravamen hipotecario, embargos, ni   demandas registradas.    

5. De la demanda se correrá   traslado al demandado por el término de tres (3) días. No podrá proponer   excepciones de ninguna clase. En todo caso el juez adoptará los correctivos   necesarios para subsanar los defectos formales de la demanda.    

Transcurridos dos (2) días sin   que el auto admisorio de la demanda se hubiere podido notificar a los   demandados, el juez los emplazará en los términos establecidos en este código;   copia del emplazamiento se fijará en la puerta de acceso al inmueble objeto de   la expropiación o del bien en que se encuentren los muebles.    

6. Cuando el demandado esté en   desacuerdo con el avalúo o considere que hay lugar a indemnización por conceptos   no incluidos en él o por un mayor valor, deberá aportar un dictamen pericial   elaborado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) o por una lonja de   propiedad raíz, del cual se le correrá traslado al demandante por tres (3) días.   Si no se presenta el avalúo, se rechazará de plano la objeción formulada.    

A petición de la parte   interesada y sin necesidad de orden judicial, el Instituto Geográfico Agustín   Codazzi (IGAC) rendirá las experticias que se le soliciten, para lo cual el   solicitante deberá acreditar la oferta formal de compra que haya realizado la   entidad. El Gobierno Nacional reglamentará las tarifas a que haya lugar.    

7. Vencido el traslado de la   demanda al demandado o del avalúo al demandante, según el caso, el juez   convocará a audiencia en la que interrogará a los peritos que hayan elaborado   los avalúos y dictará la sentencia. En la sentencia se resolverá sobre la   expropiación, y si la decreta ordenará cancelar los gravámenes, embargos e   inscripciones que recaigan sobre el bien, y determinará el valor de la   indemnización que corresponda.    

8. El demandante deberá   consignar el saldo de la indemnización dentro de los veinte (20) días siguientes   a la ejecutoria de la sentencia. Si no realiza la consignación oportunamente, el   juez librará mandamiento ejecutivo contra el demandante.    

9. Ejecutoriada la sentencia y   realizada la consignación a órdenes del juzgado, el juez ordenará la entrega   definitiva del bien.    

10. Realizada la entrega se   ordenará el registro del acta de la diligencia y de la sentencia, para que   sirvan de título de dominio al demandante.    

11. Cuando en el acto de la   diligencia de entrega se oponga un tercero que alegue posesión material o   derecho de retención sobre la cosa expropiada, la entrega se efectuará, pero se   advertirá al opositor que dentro de los diez (10) días siguientes a la   terminación de la diligencia podrá promover incidente para que se le reconozca   su derecho. Si el incidente se resuelve a favor del opositor, en el auto que lo   decida se ordenará un avalúo para establecer la indemnización que le   corresponde, la que se le pagará de la suma consignada por el demandante. El   auto que resuelve el incidente será apelable en el efecto diferido.    

12. Registradas la sentencia y   el acta, se entregará a los interesados su respectiva indemnización, pero si los   bienes estaban gravados con prenda* o hipoteca el precio quedará a órdenes del   juzgado para que sobre él puedan los acreedores ejercer sus respectivos derechos   en proceso separado. En este caso las obligaciones garantizadas se considerarán   exigibles aunque no sean de plazo vencido.    

Si los bienes fueren materia de   embargo, secuestro o inscripción, el precio se remitirá a la autoridad que   decretó tales medidas; y si estuvieren sujetos a condición resolutoria, el   precio se entregará al interesado a título de secuestro, que subsistirá hasta el   día en que la condición resulte fallida, siempre que garantice su devolución en   caso de que aquella se cumpla.    

13. Cuando se hubiere efectuado   entrega anticipada del bien y el superior revoque la sentencia que decretó la   expropiación, ordenará que el inferior, si fuere posible, ponga de nuevo al   demandado en posesión o tenencia de los bienes, y condenará al demandante a   pagarle los perjuicios causados, incluido el valor de las obras necesarias para   restituir las cosas al estado que tenían en el momento de la entrega.    

Los perjuicios se liquidarán en   la forma indicada en el artículo 283 y se pagarán con la suma consignada.   Concluido el trámite de la liquidación se entregará al demandante el saldo que   quedare en su favor.    

La sentencia que deniegue la   expropiación es apelable en el efecto suspensivo; la que la decrete, en el   devolutivo.    

PARÁGRAFO. Para efectos   de calcular el valor de la indemnización por lucro cesante, cuando se trate de   inmuebles que se encuentren destinados a actividades productivas y se presente   una afectación que ocasione una limitación temporal o definitiva a la generación   de ingresos proveniente del desarrollo de las mismas, deberá considerarse   independientemente del avalúo del inmueble, la compensación por las rentas que   se dejaren de percibir hasta por un periodo máximo de seis (6) meses    

 III.           LA DEMANDA    

El ciudadano   Paul Lehoucq Montoya y la ciudadana Martha Liliana Jaimes Arias presentaron los   siguientes argumentos para justificar sus censuras contra las disposiciones   demandadas:    

Expediente   D-10708    

1.                 El señor Paul Lehoucq solicitó   la inexequibilidad de varios incisos del artículo 6º de la Ley 1742 de 2014 y el   parágrafo del artículo 399 de la Ley 1564 de 2012, porque esas normas desconocen   el artículo 58 de la Constitución, al impedir que se cancele al afectado una   indemnización justa en los casos de expropiación administrativa y de enajenación   voluntaria de los predios destinados a los proyectos de infraestructura de   transporte, agua potable entre otros.    

Explicó que la   barrera consiste en que los enunciados legislativos atacados restringen el   resarcimiento de perjuicios derivados del proceso de adquisición de bienes de la   siguiente manera: i) el inciso 3º del artículo 6º de la Ley 1742 de 2014 y el   segmento censurado del artículo 399 de la Ley 1564 de 2012 limitan el pago del   daño por lucro cesante a seis (6) meses; ii) el inciso 4º del artículo 6º de la   Ley de infraestructura de transporte circunscribe el desembolso del daño   emergente a las lesiones consolidadas y ciertas; y iii) el inciso 5 ibídem   establece un mayor pago por el predio en la enajenación voluntaria que en la   expropiación del mismo. Así, en la primera fase, la administración cancelará por   el inmueble el valor comercial, mientras, en la segunda, la entidad   correspondiente pagará por ese bien una cifra que asciende al avaluó catastral.    

 El actor   recalcó que para que la indemnización sea justa no puede ser equivalente a un   valor compensatorio, monto que excluye la reparación de todos los daños   causados. Por eso, la ley debe reconocer al ciudadano el valor comercial del   inmueble, el daño emergente, el lucro cesante y demás lesiones causadas por la   actuación del Estado. Esos parámetros tienen la finalidad de que la persona   expropiada o quién debió enajenar un inmueble de su propiedad no sufra un   empobrecimiento injustificado.         

2.                 En relación con el   inciso 3º del artículo 6º de la Ley 1742 de 2014 y las expresiones censuradas   del parágrafo artículo 399 de la Ley 1564 de 2012, el señor Lehoucq Montoya   manifestó que “fijar un límite temporal máximo de seis (6) meses para la   tasación del lucro cesante, vulnera el carácter justo de la indemnización, ya   que fija una regla general y abstracta que impide que la administración y/o el   juez de la expropiación, analicen el caso concreto a fin de determinar el monto   de la misma”[1].    

Para el actor, el establecimiento de un tope en la indemnización por el   perjuicio causado en lucro cesante vulnera el artículo 58 de la Constitución,   dado que evita que el afectado perciba una indemnización justa. La disposición   censurada impide que el pago resarcitorio por lucro cesante supere los seis (6)   meses, limitación que en ocasiones puede causar un detrimento patrimonial al   afectado, menoscabo contrario a la citada norma superior. El carácter justo de   la indemnización comprende el desembolso de todos los perjuicios, cosa que no   sucede con el inciso ibídem. Al respecto, el demandante citó in extenso   la jurisprudencia de la Corte Constitucional[2]  y de la Corte Suprema de Justicia[3].    

Además, adujo que la indemnización debe ser tasada en el caso concreto por la   administración o el juez sin limitaciones objetivas señaladas en la ley.    

3.                 Frente al inciso 4 del artículo 6º de la Ley 1742 de 2014, el   censor consideró que restringir el reconocimiento del daño emergente a las   lesiones ciertas y consolidadas quebranta el artículo 58 de la Constitución,   puesto que imposibilita el reconocimiento de una indemnización justa. Reprochó   que la norma no cubre todos los daños emergentes que se causan con la   expropiación de un bien inmueble, por ejemplo los perjuicios futuros ciertos.   Inclusive, la disposición accionada descarta que el afectado restablezca su   patrimonio a las condiciones que tenía antes de la expropiación o la venta.    

Además, estimó que la indemnización de un daño se deriva de su naturaleza de   cierto y no de consolidado, como estableció el inciso atacado. Por ende, la   norma objeto de censura excluyó lesiones que deben ser canceladas, puesto que   son ciertas.    

También precisó que calcular el daño emergente con base en la oferta de compra   significa que, en la práctica, no existirá el pago por esa clase de lesiones,   porque, en ese momento, el afectado no ha incurrido en gastos tendientes a   reparar la pérdida de su derecho de propiedad. “En consecuencia, resulta   contrario al carácter justo de la indemnización el inciso cuarto de la norma en   comento, no solo porque se está excluyendo en forma indebida el daño futuro   cierto (para daño emergente), sino porque en la práctica se estaría haciendo   nugatoria el pago de cualquier daño emergente que para que sea reconocido tiene   que haber consolidado al momento de la oferta de compra”[4].    

4.                 Respecto del   inciso 5º del estatuto de infraestructura, el accionante manifestó que “resulta   contrario al carácter justo de la indemnización y por tanto violatorio del   artículo 58 de la Constitución Política, que la ley prevea que en caso de   expropiación no se pagará el valor comercial del inmueble expropiado, como es   debido, sino su valor catastral”[5].  Precisó que esa diferencia es nociva para el patrimonio del afectado, como   quiera que el valor del avalúo catastral es menor que el monto de la tasación   comercial.     

La disposición normativa tiene la finalidad de sancionar al propietario del bien   que no enajena de manera voluntaria el predio. El castigo consiste en que la   administración cancelará en la fase de expropiación el precio correspondiente a   un avalúo catastral; mientras, en la etapa de enajenación voluntaria, la   autoridad pagará por el predio el valor de la tasación comercial. Dicho de otra   forma, el afectado recibirá menos dinero en el evento en que no acceda a la   venta voluntaria del predio y éste sea objeto de expropiación. En el escenario   descrito, el propietario sufre un detrimento en su patrimonio que no tiene la   obligación de soportar. Por consiguiente, la disminución de precio del inmueble   en la fase de expropiación vulnera el carácter justo de la indemnización, porque   el perjuicio causado con la pérdida del derecho de propiedad seria resarcido   parcialmente.      

Expediente D-10748    

5.                 La ciudadana   Martha Liliana Jaimes Arias solicitó la inexequibilidad de los artículos: i) 4 y   6 (parciales) de la Ley 1742 de 2014 por   ser contrarios a las disposiciones constitucionales 13 y 58, así como el numeral   4 de esa última norma superior y 229 respectivamente; y ii) 33 de la Ley 1682 de   2013, dado que afectan los mandatos contenidos en los artículos 34 y 58 de la   Carta Política.    

6.                 En relación con los segmentos   censurados del artículo 4º de la Ley 1742 de 2014, la demandante explicó que la   notificación de la oferta de compra del inmueble sólo se estableció para el   poseedor inscrito en el folio de matrícula inmobiliaria, de modo que el poseedor   material que carece de inscripción queda excluido de ese acto de comunicación.    

Según la actora, las expresiones acusadas crearon una   diferencia de trato frente a la protección del derecho, distinción que carece de   justificación alguna, puesto que los poseedores inscritos y no registrados   tienen los mismos derechos y acciones. El trato disímil se concreta en que la   administración cuenta con la obligación de notificar al poseedor inscrito de la   oferta de compra sobre el inmueble, mientras ese deber es inexistente frente al   poseedor material del bien que no tiene registrada dicha situación en el folio   de matrícula inmobiliaria. Al respecto, resaltó que la jurisprudencia de esta   Corporación ha precisado que debe existir igualdad de trato entre propietarios y   poseedores, grupo que incluye a quienes detentan el bien sin que ese hecho se   encuentre registrado ante las autoridades.    

A su vez, adujo que la norma atacada vulnera el   artículo 58 de la Constitución, en razón de que desatiende los derechos   adquiridos que la ley concede a los poseedores en las acciones posesorias,   herramientas procesales que pueden ser ejercidas por las personas que   inscribieron o no ese hecho. Entonces, la ley no puede establecer otro requisito   diferente al animus y corpus para la protección de la posesión.    

Conjuntamente, señaló que la norma censurada quebranta   el derecho de propiedad de los poseedores no inscritos, porque autoriza a la   administración a separarse del procedimiento establecido en la ley para   adelantar compras y expropiaciones sobre los bienes de los particulares. Tal   licencia vulnera los derechos fundamentales de los afectados, en la medida en   que éstos no podrán objetar el dictamen pericial que se presenta en la etapa de   enajenación voluntaria derivado de la omisión de notificación de la oferta del   bien.      

7.                 En cuanto a los incisos 3, 4 y   5 del artículo 6º de la Ley 1742  de 2014, la censora señaló que estas   disposiciones legales vulneraron los artículos 58 y 229 de la Constitución, por   cuanto restringieron la indemnización justa que debe recibir una persona que se   ve obligada a entregar su derecho de propiedad o de posesión al Estado, al   establecer topes en el pago de los daños de lucro cesante o emergente, y recudir   el precio que se desembolsa por el inmueble en la fase de expropiación. Así, la   ley demandada desconoció que el afectado tiene derecho a percibir una   indemnización justa, resarcimiento que comprende la totalidad de los perjuicios   causados por la pérdida del derecho de dominio. La limitación fijada en los   segmentos atacados elimina la finalidad de la indemnización, meta que se   identifica con equilibrar las cargas públicas que se afectaron con la cesión del   derecho de propiedad en pro del interés general. Por ende, el resarcimiento   incompleto menoscaba los derechos fundamentales del ciudadano que vendió un bien   de su propiedad al Estado o que fue objeto de expropiación.    

“El carácter justo de la indemnización se fundamenta en   el derecho de que, si bien el propietario tiene el deber jurídico de poner su   propiedad a favor del interés general, éste no debe asumir el detrimento   patrimonial, pues la carga consiste en asumir la pérdida del derecho de   propiedad, en contra de su voluntad, de tal forma que la transferencia por   motivos de utilidad pública e interés social, eviten el empobrecimiento   injustificado, a través de la indemnización justa”[6].    

En concreto, manifestó frente a cada inciso lo   siguiente:    

i)                   la restricción de los seis (6)   meses de la tasación del daño por lucro cesante impide que el afectado reciba   una indemnización justa, pues él no será reparado por el perjuicio real sufrido,   sino con una suma abstracta fijada en la ley. Entonces, la entidad expropiadora   no pagará las lesiones efectivamente causadas al ciudadano. El límite de   desembolso evita que el juez tase los daños por lucro cesante atendiendo a la   circunstancia del caso, pues debe plegarse a la ley;    

ii)                 la reducción de la cuantificación   del daño emergente a perjuicios ciertos y consolidados elimina la posibilidad de   que la administración cancele a las personas una indemnización justa cuando   pierden el derecho de propiedad, porque esa norma dejó por fuera ciertos daños   que deben ser reparados, por ejemplo las lesiones futuras. Además, precisó que   la norma accionada efectuó una exclusión que la Constitución no realizó; y    

iii)              el desembolso de un precio inferior   en la etapa de expropiación frente a la fase de enajenación voluntaria quebranta   la Constitución, por cuanto sanciona al afectado con un empobrecimiento   injustificado que no se encuentra obligado a soportar y lo somete a recibir una   indemnización injusta. Al mismo tiempo, estimó que esa diferencia de pago   coacciona al ciudadano para que no acuda ante los jueces a demandar, toda vez   que éste obtendrá menos dinero cuando ejerza las acciones correspondientes que   en la venta voluntarias del inmueble.    

8.                  Respecto del artículo 33 de la Ley 1682 de 2013, la   ciudadana consideró que la expropiación de remanentes de las áreas que no se   requieren para adelantar los proyectos de infraestructura es un acto   confiscatorio proscrito por el artículo 34 de la Carta Política. Lo anterior, en   razón de que el Estado se apropiaría de terrenos sin que existiera justificación   alguna, actuación que sería arbitraria.    

Conjuntamente, advirtió que esa medida desconoce que la   expropiación se fundamenta en los principios de solidaridad y de prevalencia del   interés general, según indica el artículo 58 de la Constitución. “En otras   palabras, la limitación del derecho de propiedad debe ser en virtud de los   deberes sociales y de una causa que vele por el interés social, de lo contrario   se estaría imponiendo una carga jurídica, que priva a su titular de la propiedad   de sus derechos, cuando no hay razón de utilidad pública que haga procedente   dicha expropiación”[7]  .    

En su totalidad, el objeto expropiado debe estar   dirigido a desarrollar el interés general. En caso de que ello no ocurra, la   administración tiene vedado utilizar ese mecanismo y privar del derecho de   propiedad a los ciudadanos de acuerdo al artículo 58 Superior. “En   conclusión, la expropiación, en virtud de la función social, solo es admitida en   provecho del interés general, es decir cuando exista una causa o motivo que va   en pro de los derechos de la sociedad, de lo contrario es un abuso del estado   (sic), por cuanto no existe un objetivo que cause provecho a la comunidad, y   ello violaría lo dispuesto en el artículo 58 de la Carta Magna, relacionado a la   función social y al principio de que el interés particular debe ceder ante el   interés general”[8].    

IV.   INTERVENCIONES    

A.      De entidades públicas    

1.      Ministerio de Vivienda,   Ciudad y Territorio    

Andrés Fabián Fuentes Torres,   apoderado del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, pidió que la corte se   inhiba de fallar las demandas, dado que carecen de claridad, certeza,   especificidad, pertinencia y suficiencia. Subsidiariamente, el profesional en   derecho solicitó que todos los contenidos normativos censurados sean declarados   exequibles, debido a que se encuentran ajustados a la Constitución.    

1.1.          Este Ministerio consideró que   las demandas incumplen con los requisitos que permiten a la Corte realizar un   juicio de constitucionalidad. Lo anterior, en razón de que los censores   desconocieron que las normas demandadas pretenden facilitar los procedimientos   de compra y expropiación de inmuebles. Así mismo, estimó que los actores no    tuvieron en cuenta que las disposiciones accionadas no impiden a la persona que   se encuentre en desacuerdo con la indemnización demandar ante la jurisdicción   contenciosa, por medio de la acción reconocida en el artículo 71 de la Ley 388   de 1997.    

También precisó que no es cierto el reproche de los demandantes que consistió en   advertir que en la fase de expropiación se cancela el perjuicio con base en el   valor catastral del inmueble. Ello, en razón de que, según los censores, el   inciso 5º del artículo 6º de la Ley 1742 de 2014 restringe la indemnización a   ese valor. Por el contrario, el representante señaló que la norma analizada   permite que la administración pague al ciudadano una suma de dinero que incluya   todos los perjuicios causados. Al respecto, citó in-extenso las decisiones de   esta Corte[9].    

1.2.          En el evento en que la Corte no   se declare inhibida para resolver los cargos formulados, el abogado de la   entidad pública fundamentó la constitucionalidad de todos los enunciados   legislativos demandados de la siguiente manera:    

Así mismo, el profesional en derecho señaló que   atribuir a la administración el deber de notificar a los poseedores no inscritos   la oferta de precio del inmueble convertirá el procedimiento de  expropiación en   un trámite demorado, calidad que no se compadece con su naturaleza expedita.    

Finalmente, precisó que el poseedor tiene la carga de   probar la posesión sobre un bien a través del registro de esa situación en el   folio de matrícula inmobiliaria. La inversión de ese deber demostrativo es   desproporcionada para el Estado, toda vez que la administración no puede evaluar   caso a caso si en un predio existen poseedores. Máxime si el ciudadano tiene la   responsabilidad de inscribir la posesión, puesto que es una obligación   correlativa a ese derecho, condición que determina su oponibilidad frente a   terceros del mismo.    

1.2.2. En cuanto a la acusación contra los incisos 3º, 4º y 5º   del artículo 6º de la Ley 1742 de 2014, el representante de la entidad del nivel   central de la administración señaló que esas normas no vulneran la Constitución,   puesto que respetan el carácter justo de la indemnización, el cual no incluye el   resarcimiento de todos los intereses del afectado, de acuerdo con la   jurisprudencia de la Corte Constitucional[10].    

El apoderado del Ministerio consideró que los incisos   3º -limite en el tiempo de la tasación del lucro cesante- y 4º -restricción de   la cuantificación del daño emergente a los perjuicios ciertos y consolidados-   ibídem no impiden que se cancele al afectado una indemnización justa, y en   consecuencia respetan el artículo 58 de la Constitución.    

De una parte, manifestó que la indemnización por lucro   cesante tiene límites, los cuales atienden a su causa, esencia y surgimiento[11]. En los   procedimientos de expropiación, la restricción de la tasación del lucro cesante   corresponde a la tensión que existe entre el derecho de propiedad del afectado y   los intereses de la comunidad para construir la obra de infraestructura. Dicho   conflicto se soluciona con una indemnización justa que no incluye cancelar todos   los efectos negativos de la expropiación. Por eso, los seis (6) meses de   tasación de lucro cesante compensa los perjuicios que sufrió el ciudadano al   perder su derecho de propiedad y garantiza el interés de la comunidad de   ejecutar la obra.     

De otra parte, el profesional en derecho indicó que los   demandantes interpretaron de manera errónea el inciso 4º del artículo 6º de la   Ley de infraestructura, porque dicha norma nunca excluyó los perjuicios futuros   ciertos del cálculo del daño emergente. En realidad, esa disposición precisó que   los perjuicios eventuales o hipotéticos son las lesiones que quedan excluidas   del daño emergente. Conforme a la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia[12]  y del Consejo de Estado[13],   reiteró que las lesiones indemnizables son las que tienen certeza de su   ocurrencia, entre ellas se encuentran los perjuicios futuros. También estimó   desacertado la afirmación de los accionantes que señaló que el daño emergente se   computa con la oferta de compra del inmueble. Lo anterior, en razón de que en   ese momento no se ha causado lesión alguna a la persona.    

Para sustentar esas premisas, el abogado explicó que la   construcción, el mantenimiento y la rehabilitación de infraestructura son   actividades de utilidad pública e interés para la sociedad. Tales acciones   facultan al Estado a adelantar expropiaciones de propietarios con el fin de   garantizar las obras públicas necesarias para el desarrollo del país. Esos   procedimientos denotan una gran importancia técnica y jurídica, relevancia que   llevó al legislador a expedir diferentes normatividades. Una muestra de ello es   la Ley 1742 de 2014, estatuto que pretende agilizar los procesos de   adquisiciones de inmuebles destinados a obras de infraestructura, finalidad que   comprendió los ajustes en los trámites de expropiación y métodos de   indemnización.    

El apoderado aseveró que el Congreso de República tuvo   en cuenta la jurisprudencia de la Corte Constitucional[14] para fijar los montos de   una indemnización justa, resarcimiento que no responde la satisfacción de todos   los intereses del expropiado. “Nótese como la H. Corte Constitucional en   consonancia con los principios que guiaron la expedición de las Leyes 1682 de   2013 y 1742 de 2014, señala por regla general la expropiación debe dar lugar a   una indemnización justa, lo que en modo alguno significa que el Estado debe   resarcir a los particulares la totalidad  de los daños y costos   originados en el procedimiento expropiatorio”[15].    

Ahora bien, el Ministerio de Vivienda conceptuó que el inciso 5º del artículo 6º   de la Ley de infraestructura no afecta norma constitucional alguna, puesto que   la diferencia de precio cancelado por el predio en las fases de enajenación   voluntaria y expropiación obedece a un incentivo para que los propietarios   cumplan de manera voluntaria con los deberes derivados de la función social de   la propiedad. Ese estimulo tiene la finalidad de agilizar los procesos de   adquisición de inmuebles, sin afectar la indemnización justa, pues se cancelará   a quien acceda a la venta del predio voluntariamente un dinero superior a esa   valoración de resarcimiento. La motivación monetaria opera como un beneficio   para el ciudadano y no como una sanción, tal como se advirtió en el trámite de   elaboración de la Ley.    

1.2.3.  Respecto del   artículo 33 de la Ley 1682 de 2013, el representante de la entidad adujo que el   enunciado legislativo lejos de quebrantar el artículo 58 de la Constitución está   protegiendo los derechos de los particulares. Lo antepuesto, porque la   adquisición de los predios de manera completa beneficia a los expropiados.   Recalcó que sin la norma atacada las personas quedarían con terrenos que no son   desarrollables por causas urbanísticas o ambientales.    

2.          Agencia Nacional de   Infraestructura    

La   Agencia Nacional de Infraestructura intervino a través de Ángela María Arbeláez   Cortés, Coordinadora del Grupo Interno de Trabajo de Defensa Judicial de la   Vicepresidencia Jurídica de esa entidad. Solicitó a esta Corporación declarar la   exequibilidad del artículo 4 de la Ley 1742 de 2014. Apoyó su postura en las   siguientes razones:    

Precisó que la demanda de la ciudadana Jaimes Arias se dirigió a atacar la   ausencia de notificación de la oferta a los poseedores que no tienen inscrita la   posesión, debido a que esa disposición quebrantaba el derecho a la igualdad.    

La   funcionaria concluyó que la diferencia de trato entre poseedores inscritos y no   registrados frente a la notificación de la oferta del predio se encuentra   justificada, porque esa comunicación debe efectuarse a las personas que con   mediana claridad se conocen como titulares del derecho, saber que se adquiere   con el registro de la posesión. Para la representante, la eliminación de esa   restricción tornaría inviables los procesos de adquisición de predios, por   cuanto existiría incertidumbre de la titularidad de los derechos que se van a   comprar.    

B.    Intervenciones de las   entidades de educación superior    

1.      Universidad Sergio Arboleda    

El   Decano de la Facultad de Derecho, José María el Castillo, y el Director   Ejecutivo del Centro de Estudios sobre Justicia Transicional, victimas y   Restitución de Tierras, Orlando Gallo Suarez, pidieron que las disposiciones   legislativas demandadas sean declaradas constitucionales. A continuación se   reseñan los argumentos que sustentaron su solicitud.    

Frente al artículo 4º de la Ley 1742 de 2014, los profesores advirtieron que los   demandantes sustentaron sus argumentos en precedentes inaplicables al caso   concreto. Por ejemplo, es desacertado traer a colación la jurisprudencia sobre   el registro de las víctimas del conflicto armado, dado que nada tiene que ver la   inscripción en una base de datos de una persona afectada por la violencia con el   registro de la posesión de un inmueble en la oficina de instrumentos públicos.    

Además, advirtieron que los poseedores inscritos y no registrados no se   encuentran en una situación asimilable cuando se trata de la comunicación de la   oferta del precio del bien. Lo anterior, por cuanto el artículo 58 de la   Constitución precisó que protegerá los derechos adquiridos de acuerdo con las   leyes, condición que incumplen los poseedores no inscritos. El artículo 785 del   Código Civil consignó que la posesión de los bienes sujetos a registro se   adquiere con la inscripción del inmueble en la oficina de instrumentos públicos   correspondiente.    

Ahora bien, la institución de educación superior consideró que los incisos 3º,   4º y 5º del artículo 6 de la Ley ibídem no desconocieron el carácter justo de la   indemnización sobre la pérdida del derecho de propiedad. Sin embargo, solicitó que las normas demandadas sean   condicionadas a que el pago del inmueble siempre debe ser igual al valor   comercial fijado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, los catastros   descentralizados o los peritos privados inscritos en lonjas o asociaciones.    

2.      Universidad Externado de   Colombia    

En   representación de la Universidad Externado de Colombia, el Grupo de   investigación en Derecho Administrativo, solicitó a la Corte que las normas   demandadas sean declaradas inexequibles, posición que sustentó en las siguientes   razones:    

En   primer lugar, la Universidad consideró que los segmentos censurados del artículo   4º de la Ley de infraestructura de transporte, al eximir a la administración de   notificar a los poseedores no inscritos de la oferta de compra del bien en el   marco de una enajenación voluntaria, quebrantaron los derechos al debido proceso   y a la igualdad de este grupo de personas. Esa conclusión se sustentó en que el   Código Civil clasificó los poseedores de acuerdo a la proveniencia de su derecho   –regular e irregular- y desechó el registro como criterio de división. Además,   la norma no tuvo en cuenta que los poseedores inscritos y no registrado tienen   las mismas facultades para proteger sus derechos, a saber las acciones   posesorias.       

En   segundo lugar, la institución de educación superior manifestó que las normas   censuradas del artículo 6º de la Ley 1742 de 2014 son contrarias al artículo 58   de la Constitución, porque atentan contra el carácter justo de la indemnización   derivada de la expropiación de bienes inmuebles por motivo de utilidad pública.   El derecho de propiedad se encuentra protegido con una indemnización. Ese   resarcimiento tiene unas condiciones para que sea proporcionado privar al   ciudadano del derecho de dominio.    

En   ese orden de ideas, precisó que la indemnización debe ser previa y justa para   evitar un empobrecimiento en el patrimonio del expropiado. El cálculo de tal   compensación debe atender a las circunstancias de cada caso y no a reglas   abstractas. “En otras palabras, la fijación del valor indemnizatorio no es un   ejercicio que pueda desarrollarse a priori, toda vez que depende de las   circunstancias del caso concreto. No es constitucionalmente admisible, en esta   medida, que el legislador o la Administración establezcan esquemas rígidos o   reglas generales para efectos indemnizatorios”[16].    

La   indemnización no es arbitraria cuando tiene el carácter de reparación,   naturaleza que incluye el pago del daño emergente y el lucro cesante. Sin   embargo, el resarcimiento en algunos casos puede ser compensatorio, de modo que   resulta valido cancelar el avaluó comercial. Ello sucede cuando la propiedad no   cumple con la función social. Además, el pago por expropiación respeta el   ordenamiento jurídico en el evento en que tiene en consideración los intereses   de la comunidad y los derechos del afectado.    

En   concreto, el Grupo de investigación de Derecho Administrativo sustentó la   inconstitucionalidad de los enunciados accionados del artículo 6º de la   siguiente forma: i) la restricción de la tasación del lucro cesante a seis (6)   meses es contrario a la justicia, toda vez que establece una regla abstracta   para fijar una indemnización, parámetro que significa que no se analice el   perjuicio en cada caso, y que no se consulten los intereses de la comunidad así   como los derechos del afectado. La norma soslayó que existen eventos en que la   lesión por lucro cesante supera el plazo señalado; ii) la limitación de la   cuantificación del daño emergente a los perjuicios consolidados afecta la   indemnización justa, como quiera que deja de lado algunas lesiones, por ejemplo   los daños futuros ciertos. Esa exclusión de la tasación de los perjuicios causa   una lesión al patrimonio del afectado; y iii) usar el avalúo catastral y no el   comercial como referente para cancelar el precio del predio expropiado atenta   contra la indemnización justa. Lo anterior, porque preferir un menor valor en el   procedimiento de expropiación es una sanción para las personas que no enajenan   el inmueble de manera voluntaria. Además, dicha medida implica que el ciudadano   sea indemnizado con un valor que no corresponde al precio del mercado, escenario   que causa un perjuicio injustificado al particular.    

C.                La intervención de las organizaciones gremiales,   sociales y académicas.    

Cámara Colombiana de la Infraestructura.    

Juan Carlos Quiñones Guzmán, Director Jurídico de la   Cámara Colombiana de la Infraestructura, solicitó que los artículos 6 de la Ley   1742 de 2014 y 33 de la Ley 1682 de 2012 sean declarados exequibles por esta   Corporación. Dicha consideración se sustentó en que:    

Son equivocadas las censuras propuestas por los demandantes contra los   incisos 3º y 4º de artículo 6º de la Ley 1742 de 2014, ataque que se fundamentó   en que las normas objeto de estudio impiden que exista indemnización justa, al   limitar la tasación del daño por lucro cesante a seis (6) meses y restringir el   daño emergerte a perjuicios consolidados. Lo anterior, en razón de que el   artículo 58 de la Constitución precisó que la indemnización debe tener en cuenta   los intereses de la comunidad y los derechos del afectado. Además, señaló que el   particular tiene la obligación de soportar la carga de la expropiación. Dichos   contenidos normativos significan que el resarcimiento para el particular que   pierde el derecho de dominio no es integral, de modo que en ocasiones, la   indemnización carece de una función restitutiva. Al respecto, citó in-extenso la   jurisprudencia de la Corte con el fin de demostrar las restricciones de la   indemnización producto de la expropiación y su diferencia con la reparación   originada en el artículo 90 de la Carta Política.    

Frente al inciso 5º de la norma ibídem, el representante de la   asociación señaló que cancelar el valor catastral en la fase de expropiación es   una medida proporcional, razonable y necesaria. La regulación pretende   incentivar la etapa de negociación directa para la enajenación de derechos   reales.  En caso en que el arreglo sea infructuoso, el legislador previó   que el propietario reciba un precio que corresponde con el avaluó catastral,   cifra que cumple con el carácter justo de la indemnización, dado que ese valor   se usa para cuantificar los tributos que deben sufragar los ciudadanos por sus   propiedades.       

En relación con el artículo 33 de la Ley 1682 de 2013, la organización   gremial adujó que no vulneraba la constitución extender la expropiación a las   zonas remanentes de los predios que carecen de desarrollo. Ello, porque la norma   no establece: i) la obligación de enajenar terrenos al titular del predio,   porque creó la posibilidad para que el Estado adquiera áreas remanentes que no   sean desarrollables; y ii) una imposición arbitraria, en la medida en que la   entidad competente, los consejos municipales, fijaran los usos del suelo.    

V.   CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN    

1.                 Mediante concepto No. 5936 del 27 de julio de 2015, el Procurador General   de la Nación solicitó a la Corte que declare inexequible la expresión   “inscrito”  contenida en el artículo 4 de la Ley 1742 de 2014. En contraste, pidió a   esta Corporación la exequibilidad de los incisos 3º, 4º y 5º del artículo 6º   ibídem y de los artículos 33 de la Ley 1682 de 2013, así como 399 de la Ley 1564   de 2012. Para sustentar sus postulaciones presentó la siguiente argumentación:    

2.                 Respecto de los segmentos   demandados del artículo 4º de la Ley 1742 de 2014, la Vista Fiscal consideró que   omitir la notificación al poseedor no inscrito de la oferta de compra sobre   inmueble es inconstitucional, toda vez que excluyó a ese grupo de un acto de   comunicación, sin justificación jurídica alguna. Aclaró que la posesión inscrita   no existe en Colombia, según pronunciamiento de la Corte Suprema de Justicia[17].   “Así las cosas, dado que en Colombia solo existe la posesión material,   mientras que la escrita o tabular per se no se considera posesión, se sigue que   no puede el legislador, sin vulnerar el ordenamiento superior (art. 58),   desconocer para efectos de la expropiación de los derechos y únicos poseedores   como son los materiales”[18].    

3.                 Frente al inciso 3º del   artículo 6º acusado, el Procurador conceptuó que restringir la tasación del daño   por lucro cesante a seis (6) meses no vulnera la indemnización justa reconocida   en el artículo 58 de la Constitución, porque el legislador tiene una amplia   libertad de configuración para fijar el monto de un resarcimiento producto de la   expropiación. Además, estimó que la indemnización derivada de la adquisición de   inmuebles no es restitutiva, de modo que, en ciertos casos, el valor entregado   al afectado puede ser inferior a la reparación de todos los daños causados.   Entonces, la asignación de un límite de desembolso del lucro cesante no   quebranta el derecho de propiedad, dado que la indemnización derivada de la   expropiación no debe compensar todos perjuicios generados.    

Con base en las consideraciones expuestas, el Jefe del   Ministerio Público desechó los cargos de inconstitucionalidad presentados por   los ciudadanos contra el inciso 4 de la norma ibídem.    

No obstante, precisó que no emitiría concepto alguno   sobre el cargo que se fundamentó en vulneración del artículo 229 de la   Constitución, porque la demandante no formuló argumentos que hubiesen demostrado   la invalidez constitucional de los incisos 3º, 4ºy 5º del artículo 6º de la Ley   1742 de 2014 en relación con dicho parámetro normativo superior.    

4.                 La Vista Fiscal aseveró que   establecer un precio diferente por el bien en la etapa de enajenación voluntaria   y en la fase de expropiación del predio no quebranta el principio de igualdad.   Lo anterior, porque son dos estadios distintos que ameritan una trato disímil,   pues en la venta del derecho de dominio existe un acuerdo entre las partes, el   Estado y el particular; mientras en la expropiación se aplican reglas en las que   poco importa la voluntad del afectado.    

Adicionalmente, manifestó que la diferencia en el   precio tiene la finalidad de estimular que la enajenación voluntaria en el   proceso de adquisición de bienes. Dicho objetivo es razonable, en la medida en   que la norma pretende asegurar el interés general promoviendo el arreglo   directo, forma de adquisición más rápida y menos costosa que la expropiación.   También esbozó que el medio elegido por el legislador es conducente para cumplir   las metas propuestas, puesto que el mayor precio en la enajenación voluntaria es   un incentivo para que el propietario opte por esa vía y deseche la posibilidad   de la expropiación forzosa.    

5.                 Al final, el Procurador General de la Nación indicó que el artículo 33 de   la Ley 1682 de 2013, norma que permite la adquisición de áreas superiores al   terreno necesario para la ejecución de proyectos de infraestructura de   transporte, es constitucional, por cuanto desarrolla los principios de función   social de la propiedad así como ecológica, al adquirir zonas que no son aptas   para actividad alguna. Incluso, dichas superficies pueden ser franjas de alto   riesgo para el propietario o la comunidad, de modo que comprar esas áreas   adicionales puede evitar un daño para la sociedad, el medio ambiente o los   recursos renovables. Por ende, la medida que consigna la norma accionada no   implica un acto de confiscación.    

VI. FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN    

Competencia de la Corte    

1.                  De conformidad con lo   dispuesto en el artículo 241, numeral 4o. de la Constitución Política, la Corte   Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la   demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues las disposiciones   acusadas forman parte de leyes de la República, en este caso, de las Leyes 1742   de 2014, 1682 de 2013 y 1564 de 2012.     

2.                 Cuestión preliminar:   Ineptitud sustantiva de la demanda (expediente D-10748) en el cargo formulado   contra los incisos 3º, 4º y 5º del artículo 6º de la Ley 1742 de 2014, censura   que usó como parámetro de constitucionalidad el artículo 229 Superior    

2.1.          La ciudadana Martha Liliana   Jaimes Arias consideró que los incisos 3º, 4º y 5º del artículo 6º de la Ley   1742 de 2014 son contrarios  al artículo 229 de la Carta Política, al   establecer varias restricciones en la indemnización que se cancela en el proceso   de adquisición de predios para obras de infraestructura de transporte. Sin   embargo, en la demanda y en su escrito de corrección, la censora solo esbozó   argumentación que sustentara su ataque frente a dos incisos, estos son, el   3º-límite temporal a la tasación del daño por lucro cesante- y el 5º -precio   inferior en caso de que el afectado no venda su predio en la etapa de arreglo   directo-.    

En   relación con la primera norma, la accionante manifestó que el límite de seis (6)   meses de lucro cesante fijado en la Ley evita que el juez cuantifique esos daños   atendiendo a la circunstancia del caso, puesto que debe plegarse a la ley.    

Respecto del segundo contenido prescriptivo, la demandante estimó que la   diferencia de precio entre las etapas de enajenación y de arreglo directo   coacciona al ciudadano para que no acuda ante los jueces a demandar, toda vez   que aquel obtendrá menos dinero cuando ejerza las acciones correspondientes que   en la venta voluntaria del inmueble.    

2.2.          Ninguno de los intervinientes   efectuó pronunciamiento sobre esos cargos. El Ministerio de Vivienda solicitó   que la Corte se declarara inhibida para fallar de fondo la demanda, dado que   ésta carece de certeza, claridad, pertinencia, suficiencia y especificidad. Sin   embargo, la entidad administrativa no analizó de manera concreta la aptitud   sustantiva de ese ataque. Por su parte, la Procuraduría General de la Nación   manifestó que no conceptuaría sobre la censura que se fundamentó en el artículo   229 de la Constitución, debido a que en la demanda y su corrección son   inexistentes las razones de esa vulneración.    

2.3.          En ese contexto, para la Sala   Plena existe un vacío de discusión sobre el cargo planteado, ausencia que puede   significar que la censura no cumple con los requisitos fijados por la ley y la   jurisprudencia para pronunciarse de fondo.    

El   artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 reguló los requisitos que debe contener toda   demanda de inexequibilidad, uno de los cuales es el registrado en el numeral   tercero de la citada disposición, a saber: el señalamiento de las razones por   las cuales las normas constitucionales invocadas se estiman violadas. La   Corte Constitucional se ha pronunciado de manera reiterada sobre esta exigencia,   en el sentido de advertir que, si bien es cierto la acción pública de   inconstitucionalidad no está sometida a mayores rigorismos y debe prevalecer la   informalidad[19],   deben existir requisitos y contenidos mínimos que permitan a este Tribunal la   realización satisfactoria del estudio de constitucionalidad, es decir, el cargo  debe ser susceptible de generar una verdadera controversia constitucional,   como advierte el numeral 3º de la disposición en mención.    

La   acción pública de inconstitucionalidad se materializa no sólo con una acusación   de un ciudadano contra una norma legal con base en unas disposiciones   constitucionales que se consideran infringidas, sino también explicando las   razones por las cuales dichos textos se estiman violados, pues lo contario   conllevaría a una sentencia inhibitoria por ineptitud sustancial de la demanda.   El ordenamiento exige entonces del ciudadano la especial responsabilidad de ser   diligente a fin de que la Corporación pueda cumplir eficiente y eficazmente con   el ejercicio del control de constitucionalidad. Así, se ha determinado que dicha   censura debe cumplir con atributos de claridad, certeza, especificidad,   pertinencia y suficiencia.     

El cargo es claro cuando se presentan   argumentos comprensivos y consecuentes con lo solicitado. Además, los censura de la demanda es cierta en el   evento en que recae sobre una proposición normativa real así como existente[20],   y no sobre una deducida por el actor, o implícita[21]. El juez   constitucional debe tener la posibilidad de verificar el contenido de la norma   demandada con el fin de que la pueda contrastar con la Carta Política. El ataque   debe ser específico, lo cual consiste en que el actor explique por qué la   disposición acusada desconoce o vulnera la Constitución. Así mismo, el cargo   debe ser pertinente, atributo que hace referencia a que los argumentos del actor   sean de naturaleza constitucional y no meras discusiones legales, doctrinarias o   de conveniencia. Por último, la demanda debe tener cargos suficientes, los   cuales deben generar un verdadero debate constitucional, al punto que pongan en   duda la validez de la norma impugnada[22].    

2.4.          Para la Sala, el cargo   formulado por la demandante contra el límite de la tasación del lucro cesante   carece del requisito de especificidad, en la medida en que la censora no formuló   un ataque concreto. Así, la ciudadana Jaimes Arias no explicó de manera   específica cómo establecer un tope al lucro cesante afecta el derecho del acceso   de la administración de justicia de las personas que son expropiadas. En efecto,   la demandante no mostró una antinomia normativa entre el inciso 3º del artículo   6º de Ley 1742 de 2014 y el artículo 229 de la Constitución.    

La   deficiencia argumentativa de la demanda afecta la suficiencia del cargo, como   quiera que la accionante no presentó razones que evidenciaran que el inciso   atacado fuese prima facie inconstitucional. Es más, la explicación de la   peticionaria se reduce a una frase que no se encuentra sustentada, ni aclarada.   Esa oración no genera duda sobre la validez del enunciado legislativo revisado.   Además, la actora omitió indicar la norma del artículo 229 de la Constitución   que quebrantaba la disposición objeto de censura. Sin esa precisión, la Corte no   puede proceder a estudiar la demanda en ese punto, toda vez que no es posible   evidenciar una confrontación normativa que amerite un juicio de inexequibilidad.    

2.5.          De la misma forma, la censura   formulada contra el inciso 4º del artículo 6º de la Ley de infraestructura de   transporte incumplió los requisitos que exige el ordenamiento jurídico para   estudiar una demanda, como quiera que la libelista no presentó razón alguna que   sustente su cargo. Se resalta que la demandante no referenció argumentos para   sustentar su ataque, de ahí que éste simplemente fue un anunció que nunca se   concretó. La Sala no puede analizar un cargo que carece de justificación.      

2.6.          El ataque presentado por la   ciudadana Jaimes Arías contra el inciso 5º del artículo 6º de la Ley 1742 de   2014 carece de especificidad, pertinencia y suficiencia.    

Los   motivos que sustentan el concepto de la violación son impertinentes, dado que   son conjeturas de los posibles efectos de reducir el pago de la indemnización en   el evento en que el particular no enajene su predio de manera voluntaria. El   cargo se encuentra fundamentado en apreciaciones subjetivas de la accionante   sobre las contingentes consecuencias de una norma de rango legal. Nótese que la   actora propuso una censura que se justificó en la inconveniencia de reducir el   valor del precio de los inmuebles adquiridos por expropiación, premisa que no se   compadece con un ataque de índole constitucional.    

Finalmente, el cargo reseñado no tiene suficiencia, como quiera que la señora   Jaimes Arias no expuso todos los elementos de juicio argumentativos necesarios   para iniciar un juicio de constitucionalidad. El razonamiento presentado no   genera duda de la validez constitucional de la norma accionada, pues se   circunscribe a los posibles efectos negativos de ésta sin cuestionar los   enunciados prescriptivos del inciso 5º del artículo 6º de la Ley 1742 de 2014.    

2.7.          Por consiguiente, la Corte no   estudiará los cargos presentados contra los incisos 3º, 4º y 5º del artículo 6º   de la Ley en comento que se sustentan en la vulneración del artículo 229 de la   Carta Política. En el siguiente acápite, la Sala estudiará la aptitud del cargo   que se corresponde con la infracción del artículo 58 de la Constitucional.    

3.                  Ineptitud sustantiva de las   demandas en el cargo formulado contra los incisos 3º y 4º del artículo 6º de la   Ley 1742 de 2014, censura que usó como parámetro de constitucionalidad el   artículo 58    

3.1.          Los actores ponen en duda la   validez de los incisos 3º, 4º y 5º del artículo 6º de la Ley 1742 de 2014,   porque atentan contra la indemnización justa que el Estado debe cancelar al   ciudadano que pierde su derecho de propiedad. Las normas accionadas: i)   restringen el pago del perjuicio del lucro cesante a seis (6) meses; ii)   circunscriben el desembolso por daño emergente a las lesiones ciertas y   consolidadas, limitación que excluye a algunos perjuicios, por ejemplo los   futuros ciertos; iii) reducen el precio del inmueble del valor comercial al   avalúo catastral cuando no se llega a un acuerdo en la etapa de enajenación   voluntaria; y iv) establecen que el cálculo de la indemnización será fijada con   la oferta de compra con independencia de que se encuentre en etapa de   expropiación judicial o administrativa. Las últimas 2 hipótesis se activarán   ante el fracaso de la negociación entre el Estado y el privado.    

3.2.          El Ministerio de Vivienda,   Cuidad y Territorio defendió las normas solicitando un fallo inhibitorio y   subsidiariamente la exequibilidad de éstas. Así, precisó que los cargos   formulados por los actores carecen de la aptitud sustantiva para que la Corte se   pronuncie de fondo, en la medida en que los censores desconocieron que las   normas demandadas pretenden facilitar los procedimientos de compra y   expropiación de inmuebles. Además, estimó que los actores soslayaron que las   disposiciones accionadas no impiden a la persona que se encuentre en desacuerdo   con la indemnización demandar ante la jurisdicción contenciosa, por medio de la   acción reconocida en el artículo 71 de la Ley 388 de 1997.    

Subsidiariamente, solicitó que las disposiciones estudiadas sean declaradas   exequibles, por cuanto no desconocen el carácter justo de la indemnización.   Resaltó que el resarcimiento derivado de la expropiación no se corresponde con   una reparación plena que incluya el pago de todas las lesiones o costos en que   incurrió el particular. En concreto, en cada medida señaló que: i)  los   seis (6) meses de tasación de lucro cesante compensa los perjuicios que sufrió   el ciudadano al perder su derecho de propiedad y garantiza el interés de la   comunidad de ejecutar la obra; ii) los demandantes interpretaron de manera   errónea el inciso 4º del artículo 6º de la Ley de infraestructura, porque dicha   norma nunca excluyó los perjuicios futuros ciertos del cálculo del daño   emergente. En realidad, esa disposición precisó que los perjuicios eventuales o   hipotéticos son las lesiones que no comprende el daño emergente; y iii) la   diferencia de precio cancelado por el predio en las fases de enajenación   voluntaria y expropiación obedece a un incentivo para que los propietarios   cumplan de manera voluntaria con los deberes derivados de la función social de   la propiedad. La Universidad Sergio Arbolea rindió concepto similar en relación   con la validez de fondo de las disposiciones acusadas.    

Aunado a lo anterior, la Cámara Comercio de Infraestructura de Colombia agregó   que el privado tiene la obligación de soportar la carga de la expropiación, de   modo que la indemnización no tiene una naturaleza restitutiva. Por su parte, el   Procurador General de la Nación manifestó que el Congreso tiene una amplia   libertad de configuración en la regulación de la indemnización de perjuicios   causados por la expropiación. Adicionalmente, manifestó que la diferencia en el   precio del bien tiene la finalidad de estimular la enajenación voluntaria. Dicho   objetivo es razonable, en la medida en que la norma pretende asegurar el interés   general promoviendo el arreglo directo, forma de adquisición más rápida y menos   costosa que la expropiación. También esbozó que el medio elegido por el   legislador es conducente para cumplir las metas propuestas, puesto que el mayor   precio en la enajenación voluntaria es un incentivo con el fin que el   propietario opte por esa vía y deseche la posibilidad de la venta forzosa.    

3.3.          En contraste, la Universidad   Externado de Colombia consideró que las normas censuradas quebrantan el artículo   58 de la Carta Política, porque desconocen el carácter justo que debe tener la   indemnización en la expropiación de predios. Reprochó las reglas de reparación   fijadas en las disposiciones acusadas, porque impiden que el resarcimiento   atienda las circunstancias de cada caso concreto.    

3.4.          A pesar de los argumentos   expuestos por los intervinientes, la Sala Plena estima que el cargo presentado   contra los incisos 3º y 4º del artículo 6º de la Ley 1742 de 2014 por la   vulneración del artículo 58 de la Constitución no cumple con los requisitos que   exige el numeral tercero del artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, condiciones   necesarias para que la Corte estudie las demandas de inconstitucionalidad.    

3.4.1.  El proceso de adquisición de bienes por parte del   Estado se compone de tres etapas[23].    

La primera fase corresponde a  la oferta de   compra. En ese estadio, la administración presenta al particular un ofrecimiento   para adquirir el bien. La proposición tiene un precio base y la identificación   del inmueble, elementos que constaran en un acto administrativo o en un oficio   enviado por el juez dependiendo del caso. Ese acto jurídico extrae la cosa del   comercio e impide la expedición de licencias de construcción en el terreno   respectivo. La negoción tiene la finalidad de evitar la expropiación del   inmueble y se aplica a las dos modalidades de adquisición forzosa   –administrativa y judicial-    

Luego, el proceso continúa con una etapa de enajenación   voluntaria o negociación directa con el privado[24], en la cual el Estado y   el particular fijarán las condiciones del contrato de compraventa. En ese   período, las partes pueden modificar el precio señalado en la oferta. Si el proceso de enajenación voluntaria resulta   exitoso, se pasa a la etapa de transferencia del bien y de pago del precio   acordado. En ese momento, el negocio se perfecciona con un contrato de   compraventa o de promesa. Por el contrario, si el trámite de negociación   fracasa, empieza la etapa expropiatoria propiamente dicha.    

En la tercera etapa, la expropiación, se presentará el   traspaso del título traslaticio de dominio y el pago de la indemnización al   particular expropiado. Ese procedimiento puede adelantarse por vía   administrativa o judicial. En la primera vía, la autoridad emite un acto   administrativo motivado, el cual resulte de manera unilateral la expropiación,   el precio del bien y las condiciones de pago. En la segunda opción, la autoridad   emite una resolución de expropiación y radica ante el juez civil la demanda   correspondiente.    

En   su jurisprudencia, la Corte ha precisado que no tienen cabida los reproches   sobre la inclusión o no de los daños emergente y lucro cesante en el precio del   bien en la etapa de la oferta o de la negociación directa, debido a la fase del   proceso de adquisición de bienes en que se halla. En ese estadio, las partes   pretenden celebrar un negocio jurídico de compraventa, efectuar la transmisión   del derecho de dominio y realizar el pago del precio, de modo que no hace   referencia a una indemnización, institución que solo se utilizará en la fase de   expropiación del inmueble ya sea judicial o administrativa. Sobre el particular,   en Sentencia C-227 de 2011 se concluyó que:    

“el Procurador General de la Nación plantea que la   negociación no debe partir únicamente del valor comercial del bien, sino que   debe incluir otros conceptos como el de daño emergente -en el cual se incluye el   valor del bien-  y el de lucro cesante, es decir, el costo de la   explotación económica que este genera, los costos en que debe incurrir el   propietario o usufructuario como consecuencia de la expropiación, por ejemplo,   el traslado de semovientes. Al respecto, la Corte advierte que el mecanismo en   estudio contempla dos etapas: i. la negociación directa y ii.  la   expropiación. En ese orden, las observaciones planteadas por la Procuraduría no   resultan pertinentes en la etapa de negociación directa de que trata este   artículo, en que la Administración realiza una oferta y el particular tiene un   margen, limitado precisamente por las razones de urgencia que justifican el   proceso especial, para aceptarla o rechazarla, sin que per se sea necesario   estimar un daño que a esa altura del proceso no se ha causado.           

Durante la enajenación voluntaria, las partes se   encuentran ante la posibilidad de celebrar un negocio jurídico para la venta del   bien, la transmisión de su dominio y el pago del precio, por tanto no hay lugar   a hacer referencia a la indemnización, cuyo concepto sólo cobra sentido en la   etapa de expropiación, en los términos del artículo 58 Constitucional”[25].    

Pese a que la enajenación voluntaria implica restringir la voluntad del   vendedor, puesto que él solo puede vender el predio al Estado y el inmueble   queda fuera del comercio, “las partes   pueden discutir el precio de compra y su forma de pago. Si llegan a un acuerdo,   la entrega del bien, la transmisión del dominio y el pago del precio se harán de   conformidad con su voluntad”[26].    

Adicionalmente, el artículo 58 Superior consagró la indemnización para reparar   la expropiación, es decir, el resarcimiento se cancela producto de la perdida de   derecho de propiedad por vías forzosas. Por tanto, ese concepto no puede   aplicarse a las fases de oferta de compra del inmieble y al arreglo directo,   estadios en que el partícular y el Estado se encuentran en la opción de celebrar   un negocicio de venta del inmueble. El citado artículo constitucional indica que   “[p]or motivos de utilidad pública o interés social definidos por el   legislador, podrá haber expropiación mediante sentencia   judicial e indemnización previa” (subrayado y negrilla por fuera de   texto original).    

En   el caso subjudice, el artículo 6º de la Ley 1742 de 2014 regula el precio   del bien en la etapa de enajenación voluntaria o arreglo directo, esto es, en la   fase de negociación entre el Estado y el particular. Tal conclusión se desprende   del sentido literal de dicha disposición, al indicar que “el precio de adquisición en la etapa de   enajenación voluntaria será igual al valor comercial determinado por el   Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC), los catastros descentralizados o   por peritos privados inscritos en lonjas o asociaciones, de conformidad con las   normas, métodos, parámetros, criterios y procedimientos que sean fijados por el   Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC)”. Los incisos 3º y 4º de la norma en comento establecen   los contenidos del precio del inmueble en la fase de negociación. En ese valor,   el legislador incluyó el desembolso del daño por lucro cesante y emergente de   ser procedente: “El valor comercial se determinará teniendo en cuenta la   reglamentación urbanística municipal o distrital vigente al momento de la oferta   de compra en relación con el inmueble a adquirir y su destinación económica y,   de ser procedente, la indemnización que comprenderá el daño emergente y el lucro   cesante”.    

En contraste, el inciso 5º fijo algunos parámetros que sujetan el   cálculo de la indemnización y el precio del bien, variables que se aplican en la   fase de expropiación administrativa o judicial. Esa conclusión se deriva de la   lectura literal de la disposición, cuyo tenor advierte “[e]n caso de no   llegarse a acuerdo en la etapa de enajenación voluntaria, el pago del predio   será cancelado de forma previa teniendo en cuenta el avalúo catastral y la   indemnización calculada al momento de la oferta de compra, en la etapa de   expropiación judicial o administrativa” (subrayado y negrilla por fuera de texto original).    

Para la Sala, los cargos formulados contra los incisos 3º y 4º del   artículo 6º de la ley ibídem carecen de especificidad, así como de suficiencia.    

De un lado, los demandantes no mostraron la antinomia normativa entre   las disposiciones censuradas y el artículo 58 de la Carta Política, toda vez que   el contenido prescriptivo de las normas de rango legal no se sujeta al enunciado   constitucional presuntamente quebrantado. Así, fijar el contenido del precio de   un inmueble en la etapa de arreglo directo o de enajenación voluntaria no se   encuentra regido por los parámetros que se usan para tasar una indemnización,   por cuanto el valor inicial es una suma producto de un acuerdo y no un   resarcimiento del daño producto de la expropiación. Los demandantes proponen un   concepto de violación que no se opone de manera objetiva y verificable al   artículo 58 Superior, pues son dos normas que regulan momentos diferentes de la   adquisición de predios por parte del Estado, al punto que no son contrastables.   De hecho, los argumentos no se relacionan de manera concreta con las   disposiciones constitucionales acusadas, dado que el precio en la oferta de   compra del predio no es una expropiación, institución a la que se sujeta la   indemnización reconocida en el citado artículo 58. Entonces, el parámetro de   control es inaplicable a las normas atacadas, de modo que no puede existir una   contradicción entre uno y otros.    

De otro lado, la falencia descrita en el párrafo anterior conduce a que   el cargo sea insuficiente. Los accionantes no presentaron los elementos   necesarios para reprochar los incisos 3º y 4º del artículo 6 de la Ley 1742 de   2014, porque equivocaron el parámetro de control y formularon una censura que no   se corresponde a éste. Así, la demanda queda sin norma constitucional que sirva   de base para efectuar un juicio de validez, al manifestar que restringir el   lucro cesante y el daño emergente en la etapa de enajenación voluntaria o   arreglo directo desconoce la indemnización reconocida en el artículo 58 de la   Carta Política, pues olvida que los parámetros constitucionales de ese   resarcimiento, según la jurisprudencia de la Corte y la propia Constitución, se   aplican en la fase de expropiación y no en la etapa de negociación entre el   Estado y el particular. Adicionalmente, los ciudadanos omitieron esbozar los   argumentos que justifican la aplicación de las reglas jurisprudenciales de   indemnización en el estadio de arreglo directo o enajenación voluntaria.    

Tales falencias eliminan cualquier duda de inconstitucionalidad de las   disposiciones atacadas, máxime cuando se desconoce qué artículo supremo están   quebrantando. En consecuencia no es necesario un pronunciamiento de la Corte   sobre la materia.    

Por el contrario, los yerros señalados no se presentan en relación con   el inciso 5º del artículo 6º de la Ley 1742 de 2015, por cuanto esa regulación   incide en la tasación de la indemnización que ocurre después de la expropiación.    

En ese sentido, la censura formulada contra el parágrafo del artículo   399 de la Ley 1564 de 2012 tampoco adolece de la ineptitud sustantiva de la   demanda explicada, por cuando esa disposición regula de manera expresa la   indemnización producto de la expropiación judicial. Cabe recordar que ese   enunciado legislativo se encuentra en el capítulo I del Título III del Código   General del Proceso, acápite que desarrolló el proceso especial declarativo de   la expropiación. Adelantar ese trámite judicial significa que quedaron atrás los   estadios de la oferta de compra del bien, además del arreglo directo o   enajenación voluntaria. En efecto, ese parágrafo se encuentra sujeto al artículo   58 de la Carta Política, puesto que en esa disposición se discute la tasación   del resarcimiento a que tiene derecho el afectado por perder su derecho de   propiedad por vías forzosas, condición que permite a la Corte iniciar un juicio   de inconstitucionalidad.    

3.5.          Por consiguiente, la Corte no   estudiará los cargos presentados contra los incisos 3º y 4º de la ley en   comento, censura que se sustenta en la vulneración de artículo 58 de la Carta   Política. Sin embargo, la Sala considera que sí se presenta un cargo que amerita   el análisis del inciso 5º de esa norma por infracción del artículo 58 de la   Constitucional. En este ataque, los actores colocaron en la duda la validez de   las normas demandadas, las cuales reducen el precio del inmueble y fijan el   momento del cómputo del resarcimiento en la etapa de expropiación, situación que   puede atentar contra la indemnización justa que el Estado debe cancelar. Lo propio sucede con el artículo 399 de la Ley   1564 de 2012, norma que regula la expropiación por vía judicial y que impone una   restricción al lucro cesante a seis (6) meses.    

Problemas jurídicos planteados y metodología de la decisión.    

4.                  De conformidad con el   debate planteado por los demandantes y los intervinientes en este juicio,   corresponde a la Corte resolver los siguientes problemas jurídicos:    

(i) ¿Los segmentos demandados del artículo 4º de   la Ley 1742 de 2014 desconocen los artículos 13 y 58 de la Constitución, porque   establecen un trato desigual injustificado entre los poseedores no inscritos y   los poseedores registrados en el folio de matrícula del inmueble objeto de   adquisición, al excluir a los primeros sujetos de la notificación de la oferta   de compra del predio, pese a que los dos grupos tienen los mismos interdictos   posesorios, y ese acto de inscripción es irrelevante para la existencia de la   posesión?    

(ii) ¿El parágrafo del   artículo 399 de la Ley 1654 de 2012 vulnera el artículo 58 de la Carta Política,   al circunscribir la tasación del daño por lucro cesante a seis (6) meses, en la   medida en que impide el pago de la indemnización justa para el expropiado?    

(iii)  ¿El inciso 5 de la norma en   comento infringe el derecho de propiedad de los ciudadanos, porque evita que   éstos obtengan una indemnización justa por los daños derivados de la   expropiación, al reducir el precio cancelado por el inmueble al avalúo catastral   y fijar el computo de la indemnización al momento de la oferta de compra,   hipótesis que se activan en el evento en que no se llega a un acuerdo en la fase   de enajenación voluntaria y se continua con la etapa de expropiación judicial o   administrativa?    

(iv)  ¿El enunciado legal 33 de la   Ley 1684 de 2012 desatendió los artículos 34 y 58 de la Constitución, al   permitir a la administración expropiar áreas superiores de las necesarias para   adelantar proyectos de infraestructura de transporte, toda   vez que la adquisición de un predio sin que concurran las   razones de utilidad pública que justifican ese procedimiento es una medida   confiscatoria?    

5.                 Para resolver   estos interrogantes, la Sala adoptará la siguiente metodología: (i)  se   pronunciará sobre el derecho a la igualdad y explicará la herramienta de   aplicación de ese principio; (ii) caracterizará   la institución jurídica de la posesión; (iii) reiterará las reglas   jurisprudenciales sobre el derecho de propiedad consignado en el artículo 58 de   la Constitución; (iv) recordará el precedente de la Corte que delimita el   alcance de una indemnización justa en los procesos de expropiación; y (v)   resolverá los cargos de la demanda.       

El derecho a la igualdad en la Constitución de 1991 y   el juicio de igualdad    

6.                 La Constitución de 1991   reconoció una posición central al principio de la igualdad en el ordenamiento   jurídico y en Estado Social de Derecho. La aplicación del principio de la   igualdad tiene grandes dificultades, por ejemplo es una norma vaga e   indeterminada que cuenta con varios niveles de abstracción. Por ello, la Corte   construyó la categoría analítica del juicio de igualdad.    

6.1.          En el ordenamiento   Constitucional, la igualdad tiene los siguientes reconocimientos[27]: i) es un   valor que establece los fines que deben perseguir las autoridades que crean el   derecho, verbigracia el legislador o la administración; ii) es un principio que   contiene mandatos específicos que sujetan de manera directa la labor del   congreso o el juez; y iii) es un derecho que “se concreta   en deberes de abstención como la prohibición de la discriminación y en   obligaciones de acción como la consagración de tratos favorables para los grupos   que se encuentran en debilidad manifiesta. La correcta aplicación del derecho a   la igualdad no sólo supone la igualdad de trato respecto de los privilegios,   oportunidades y cargas entre los iguales, sino también el tratamiento desigual   entre supuestos disímiles”[28]    

En la sentencia C-221 de 2011, la Corte explicó   que el artículo 13 de la Constitución se manifiesta en varias dimensiones, a   saber:    

“(…) (i) la igualdad ante la ley, comprendida como el   deber estatal de imparcialidad en la   aplicación del derecho frente a todas las personas; (ii) la prohibición de   discriminación, previsión que dispone que las actuaciones del Estado y los   particulares no deban, prima facie, prodigar tratos desiguales a partir de   criterios definidos como ‘sospechosos’ y referidos a razones de sexo, raza,   origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica; y   (iii) un mandato de promoción de la igualdad de oportunidades o igualdad   material, comprendido como el deber de ejercer acciones concretas destinadas a   beneficiar a los grupos discriminados y marginados, bien sea a través de cambios   políticos a prestaciones concretas.  A este mandato se integra la cláusula   constitucional de promoción de la igualdad, que impone al Estado el deber de   proteger especialmente a aquellas personas que por su condición económica,   física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta, al   igual que sancionar los abusos que contra ellas se cometan.”    

El artículo 13   de la Carta Política reconoce que el derecho a la igualdad tiene una concepción   aristotélica que remite a un principio de razonabilidad[29]. Ese   tratamiento trae las siguientes consecuencias: i) convierte a la igualdad en un   contenido abierto que no se restringe a calidades o situaciones específicas de   sexo, raza o edad. Además, la vaguedad de la norma se produce, toda vez que la   disposición superior no indica cuando un trato diferente es discriminatorio o   justificado, o cuando una acción u omisión de las autoridades no alcanza a   remover las barreras sociales, físicas o mentales que padecen algunas personas;   ii) el principio de igualdad es una norma derrotable, es decir, las   prohibiciones consignadas en el artículo 13 Superior no son intangibles. De ahí   que existe la posibilidad de que una medida establezca una diferencia con base   en esos criterios, sin la norma que sea inconstitucional. Ello ocurrirá, siempre   que la disimilitud de trato sea razonable; y iii) la norma de la igualdad se   convierte en un principio de razonabilidad. Por ende, las leyes que establecen   tratos diferenciados a situaciones iguales o similares a casos disimiles son   constitucionales, siempre y cuando sean justificables frente a las normas   superiores. Tales consecuencias advierten una indeterminación del derecho –   principio de la igualdad, de modo que éste debe ser concretado en cada caso   determinado.    

6.2.          A partir de la vaguedad –   indeterminación del artículo 13 de la Constitución, la Corte Constitucional ha   propuesto la metodología del juicio de igualdad para identificar cuando se   vulnera ese derecho en su dimensión de prohibición de discriminación o en su   deber de protección a ciertos sujetos.    

En la actualidad, la Corte utiliza la versión   de juicio integrado de igualdad,   metodología que implica un estudio de proporcionalidad en diferentes niveles de   intensidad[30]. Ese   raciocinio tiene tres etapas de análisis: (i) establecer el criterio de   comparación: patrón de igualdad o tertium comparationis; (ii) definir si   en el plano fáctico y jurídico existe un trato disímil entre iguales o paritario   entre diferentes; y (iii) averiguar si la diferencia de trato está   constitucionalmente justificada[31],   de ahí que se concentra en estudiar el fin que busca la medida, el medio y la   relación que existe entre uno y otro. El escrutinio podrá efectuarse de acuerdo   a los niveles leve, estricto e intermedio.  Para identificar el nivel de   evaluación de la medida y los estadios que el juez debe agotar, este Tribunal ha   precisado que:    

“La regla es la de que al ejercer el control de   constitucionalidad se debe aplicar un test leve o débil, que es el ordinario.   Este test se limita a establecer la legitimidad del fin y del medio, debiendo   ser este último adecuado para lograr el primero, valga decir, a verificar si   dichos fin y medio no están constitucionalmente prohibidos y si el segundo es   idóneo o adecuado para conseguir el primero. Esta regla se formula a partir de   dos importantes consideraciones: el principio democrático, en el que se funda el   ejercicio de las competencias del legislador, y la “presunción de   constitucionalidad que existe sobre las decisiones legislativas”. El test leve o   débil busca evitar decisiones arbitrarias y caprichosas del legislador, es   decir, decisiones que no tengan un mínimo de racionalidad. El test leve ha sido   aplicado por este tribunal en casos en los cuales se estudian materias   económicas, tributarias o de política internacional, o en los cuales está de por   medio una competencia específica definida por la Constitución en cabeza de un   órgano constitucional, o en los cuales se trata de analizar una normatividad   preconstitucional derogada que aún surte efectos en el presente, o en los   cuales, a partir del contexto normativo del precepto demandado, no se aprecie   prima facie una amenaza para el derecho en cuestión.         

Para aplicar un test estricto, que es la primera y más   significativa excepción a la regla, este tribunal ha considerado que es menester   que esté de por medio una clasificación sospechosa, como las previstas de manera   no taxativa a modo de prohibiciones de discriminación en el artículo 13 de la   Constitución; o que la medida recaiga en personas que estén en condiciones de   debilidad manifiesta, o que pertenezcan a grupos marginados o discriminados o a   sectores sin acceso efectivo a la toma de decisiones o a minorías insulares y   discretas; o que la diferenciación afecte de manera grave, prima facie, el goce   de un derecho constitucional fundamental; o que se constituya un privilegio. El   test estricto es el más exigente, pues busca establecer si el fin es legítimo,   importante e imperioso y si el medio es legítimo, adecuado y necesario, es   decir, si no puede ser remplazado por otro menos lesivo. Este test incluye un   cuarto objeto de análisis: si los beneficios de adoptar la medida exceden   claramente las restricciones impuestas sobre otros principios y valores   constitucionales.        

Entre los extremos del test leve y del test estricto   está el test intermedio, que se aplica por este tribunal cuando se puede afectar   el goce de un derecho no fundamental o cuando hay un indicio de arbitrariedad   que puede afectar la libre competencia. Este test busca establecer que el fin   sea legítimo e importante, sea porque promueve intereses públicos valorados por   la Constitución o por la magnitud del problema que el legislador busca resolver,   y que el medio sea adecuado y efectivamente conducente para alcanzar   dicho fin”[32].    

6.3.          En consecuencia, el principio a   la igualdad es una norma de gran importancia para el constitucionalismo y el   Estado Social de Derecho, puesto que tiene el poder de transformar la sociedad.   Ante esa relevancia, el juez constitucional tiene la obligación de concretar el   derecho a la paridad aplicando el juicio de igualdad.    

Caracterización de la posesión de bienes    

7.                 La posesión constata un hecho,   la tenencia de una cosa acompañada del comportamiento de dueño sobre la misma,   institución jurídica a la que el ordenamiento jurídico reconoce unas   consecuencias. La jurisprudencia ha discutido entorno a la naturaleza de la   posesión, de modo que se debate si es un derecho o un hecho. En sus decisiones,   esta Corporación en algunas ocasiones ha enarbolado la primera postura, en otras   ha defendido la segunda. Además, la posesión tiene dos especies, la regular y la   irregular. Por ello, el ordenamiento jurídico ha excluido de esa clasificación a   la posesión inscrita o tabular.    

7.1.          En el derecho civil   existen tres propuestas doctrinarias que han explicado diferentes conceptos de   posesión como se mostrará a continuación.    

Después de los romanos, Friedrich Karl Von Savigny[33]  construyó la inicial teoría omnicomprensiva de la posesión. Tal autor manifestó   que esa institución jurídica se evidencia en dos elementos, uno material y otro   psicológico. El primero se concreta en la relación física del individuo con la   cosa y en los actos que éste despliegue sobre el objeto, actuaciones que   demuestran que ejerce un poder exclusivo en el mismo (corpus). El segundo   se relaciona con la intensión de comportarse como propietario frente a la cosa (animus   domini o “intención de tratar como propia la cosa que debe formar el   objeto de la posesión”)[34].   En esta teoría, el profesor alemán resaltó la importancia del elemento subjetivo   para identificar al poseedor. Así, no tenían dicha calidad el arrendatario, el   mandatario, el comodatario, el usufructuario, el usuario, el depositario, el   acreedor pignoraticio, quienes detentaban el objeto, empero carecen de la   voluntad de propietario.    

Más adelante, Rudolf Von Ihering[35].propuso   un paradigma diferente a la teoría de Savigny. A su juicio, era imposible probar   la voluntad de propietario sobre un objeto, además la intensión de dueño y la   tenencia material de la cosa no se encuentran abiertamente separados. Para   responder a esas inconsistencias, Ihering advirtió que el concepto de corpus  requiere de relación física con la cosa y de un interés que motiva un fin,   propósito que generalmente es económico. Adicionalmente, resaltó que el   animus  se halla estrechamente conectado con el corpus, al punto que éste  exterioriza o visibiliza a aquel. Es más, esos elementos son dos aspectos de   un mismo vínculo, de modo que basta la detentación material de la cosa   para que se produzca la intensión de señor y dueño.    

Con el animus, el individuo se   beneficia del objeto y tiene un propósito; mientras el corpus evidencia   en el mundo de la realidad esa intensión o fin. “La significación jurídica se   produce cuando la persona establece una relación exterior, reconocible, con la   cosa, convirtiendo la pura relación de lugar en una relación de posesión”[36].  Por ende,  esa teoría se concretó en el siguiente axioma: “la   imitación de la propiedad en su manifestación exterior normal: la posesión en la   exterioridad, la visibilidad de la propiedad”[37].  En este autor, la posesión es “exterioridad o visibilidad de la propiedad”[38].    

El profesor Raymon Saleilles[39] propuso conciliar las   teorías clásicas reseñadas precedentemente –subjetivas y objetivas-, paradigma   que se denominó de la explotación económica y que tuvo un carácter ecléctico. En   esta doctrina, el corpus es un conjunto de hechos que demuestran un   estado permanente de apropiación de la cosa. A su vez, el animus tiene   connotación económica y se identifica con el querer consciente de la persona de   retener y beneficiarse financieramente del objeto. Para ese autor francés, la   posesión “es la efectividad consciente y querida de la apropiación económica   de las cosas”[40],   es decir, es un hecho económico de apropiación que se demuestra con el corpus,   esto es, la expresión visible de la relación financiera entre el hombre y   objeto.    

En   Colombia, Andrés Bello[41]  escribió el Código Civil siguiendo la tradición romanista y lo dispuesto en el   Código de Napoleón, norma que se basó en la teoría clásica subjetiva del jurista   alemán Savigny. El artículo 762 de nuestro compendio civil define la posesión   como “la tenencia de una cosa determinada con ánimo de señor o dueño, sea que   el dueño o el que se da por tal, tenga la cosa por sí mismo, o por otra persona   que la tenga en lugar y a nombre de él. (…)”. Dicho de otra manera, “es   un poder de hecho ejercido sobre las cosas, que produce efectos jurídicos, que   implica la realización de actos positivos sobre la cosa. En ello consiste   comportarse frente al bien como si fuera el dueño de acuerdo con la norma”[42].    

Por   su parte, la Corte Suprema de Justicia señaló que la posesión es:    

 “poder   físico directo sobre las cosas, en virtud del cual se ejecutan sobre ellas actos materiales de goce y transformación , sea que se   tenga el derecho o que no se tenga; por ella obtenemos de los bienes   patrimoniales el beneficio señalado por la naturaleza o por el hombre; ella   misma realiza en el tiempo los trascendentales efectos que se le atribuyen, de   crear y sanear el derecho, brindar la prueba óptima de la propiedad y llevar a   los asociados orden y bonanza; y es ella, no las inscripciones en los libros del   Registro, la que realiza la función social de la propiedad sobre la tierra,   asiento de la especie y cumbre de las aspiraciones de las masas humanas”[43].    

La posesión implica la constatación de un hecho, cuya   característica radica en la tenencia de la cosa acompaña de un elemento   subjetivo, que consiste en no reconocer a otra persona como dueña del objeto.   Así, el individuo ejerce un poder físico sobre los objetos, facultad a través de   la que él ejecuta actos materiales de transformación y de goce[44].   De las denotaciones referidas, es claro que esa institución cuenta con dos   aspectos centrales, como son: el corpus y el animus.    

El corpus es el elemento objetivo que consiste   en la aprehensión de la cosa o la tenencia que recae sobre bienes susceptibles   de apropiación. Ese componente incluye los hechos físicamente considerados que   se identifican con actos que evidencian la subordinación de un objeto frente a   un individuo, por ejemplo sembrar, edificar, abrir canales de regadío, cercar el   predio entre otros[45].   Por su parte, el animus es el elemento subjetivo que exige al poseedor   comportarse “como señor y dueño” del bien cuya propiedad se pretende.    

El   citado enunciado legislativo indica que la posesión puede ser ejercida de manera   directa por el propietario del bien y por quién no tiene esa condición[46]. Así mismo,   esa relación fáctica puede ser materializada por un tercero, el mero tenedor, en   nombre del propietario y el no propietario (que se da por tal).    

Ahora bien, el artículo 775 del Código Civil establece que la mera tenencia se   reduce a la detentación que tiene una persona sobre una cosa a nombre del dueño.   En ese caso, el individuo reconoce un dominio ajeno y esa relación se deriva de   un contrato. Además, el   artículo 777 del estatuto en comentario enseña que el simple paso del tiempo no   muda la mera tenencia en posesión[47].    

7.2.1. De un lado, la posesión implica un poder de goce sobre   una cosa, facultad que entraña un derecho subjetivo. Lo anterior, en razón de   que la posesión es una potestad reconocida y defendida por la ley, por ejemplo   el ordenamiento reconoció a los poseedores los interdictos posesorios.   Inclusive, esa institución es un derecho real de contenido provisional o   interino. La posesión de un   objeto impone la obligación a los otros individuos de respetar esa detentación,   característica clásica del aspecto externo de los derechos subjetivos, esto es,   el deber jurídico[48].    

En la Sentencia T-494 de 1992, la Corte   Constitucional adoptó dicha postura, al reconocer que la posesión es un derecho   fundamental, debido a que tiene protección por parte del ordenamiento jurídico.   En esa ocasión, se resaltó que la salvaguarda de esa institución es importante,   en la medida en que es la exteriorización de la propiedad y una de sus formas de   prueba. Por ende, “no es infundado afirmar que en la actual coyuntura   colombiana la posesión es un derecho fundamental. En efecto, tiene, como ya se   señaló, conexión íntima con el derecho de propiedad, la cual constituye en   opinión de esta Corte uno de los criterios específicos para la determinación de   esa categoría jurídica abierta que es el derecho constitucional fundamental”.   En esa providencia, la Corte protegió los derechos a la igualdad y al debido   proceso de una accionante, quien solicitaba que la dejaran en posesión de un   predio en que habitó con su compañero fallecido, puesto que ella aportó su mano   de obra en la relación de pareja, activo contable para determinar la unión   marital de hecho. Sin embargo, no se amparó el derecho de posesión.    

La Sentencia T-078 de 1993 reiteró la   consideración de que la referida institución jurídica es un derecho. Al   respecto, la Sala Séptima de Revisión sustentó esa conclusión en que la posesión   tiene ese carácter, dado             que es una desmembración del derecho de propiedad. “Entre   las razones clásicas para justificar la protección de la posesión, la más   importante que se aduce, es que ella es una exteriorización de la propiedad y   una de sus formas más eficaces de prueba”. En esa oportunidad, la Corte consideró que la administración vulneró el   derecho de posesión de los peticionarios, vecinos de una playa del corregimiento   de Bocatocino, porque fueron desalojados de los predios en que residían. No   obstante, declaró improcedente la acción de tutela, por cuanto los peticionarios   de ese entonces tenían a su disposición otras herramientas procesales para   proteger sus derechos.    

7.2.2. De otro lado, la posesión es un hecho que genera   consecuencias jurídicas, entre ellas la presunción de que el poseedor es   propietario y la posibilidad de usar los interdictos. La institución jurídica analizada es un hecho que   ejerce la persona sobre una cosa y es la antesala del derecho de dominio, pues   es un elemento necesario para adquirir la propiedad a través del modo denominado   usucapión o prescripción adquisitiva. Como advierte Jean Carbonnier[49],   la posesión es un señorío de hecho o poder físico que recae sobre un objeto con   independencia que coincida con el señorío jurídico de propiedad. La   particularidad de esa institución corresponde a que es una situación de hecho   protegida por la ley.    

La posesión se representa con la subordinación fáctica   de los objetos al hombre (supra 7.1). En esos eventos existe una relación   jerárquica entre la cosa y el individuo, en la medida en que esa es la   naturaleza de ese vínculo. Es más, dicha relación implica una subordinación de   hecho que excluye a otros del objeto. Tal concepción indica que la dominación   fáctica del objeto se identifica con el corpus, y la exclusividad de goce se   relaciona con el animus.    

En la Sentencia T-172 de 1995, esta Corporación   manifestó que la posesión no es un derecho fundamental, porque el constituyente   no reconoció esa calidad. Aunque, no desconoció que esa institución goza de la   protección del artículo 58 de la Constitución. En ese caso, la Sala decidió   declarar improcedente una tutela que pretendía la protección de la posesión. En   la providencia T-249 de 1998, esta Corporación reiteró esa posición, al estudiar   una acción de tutela promovida contra las decisiones expedidas en el marco de un   juicio posesorio.    

En la providencia C-1007 de 2002, la Corte resaltó que   en “nuestra legislación, la posesión no es un derecho sino un hecho, que de   manera particular está protegido mediante acciones procesales, como son, las   acciones posesorias civiles contenidas en los artículos del 972 al 1005 del   Código Civil, que en términos generales tienen por objeto conservar o recuperar   la posesión; la acción de adquisición de la propiedad por el modo de la   prescripción, en los términos y con los requisitos determinados por el   legislador; las acciones de policía, para recuperar y evitar que se perturbe la   posesión; y, la acción administrativa de lanzamiento, para los casos de invasión”.     

      

7.2.3. Para la Sala, la postura que considera que   la posesión es un hecho con consecuencias jurídicas responde de manera más   coherente con nuestro ordenamiento jurídico, tal como ya reconoció este   Tribunal.    

Basta leer el artículo 762[50] del Código   Civil para estimar que la posesión reconoce una situación fáctica. Inclusive,   esa posición se refuerza con el artículo 2521[51] ibídem, disposición que señala que esa   institución jurídica no se transfiere ni se trasmite, de modo que el poseedor   inicia una detentación originaria, con excepción de las agregaciones de   posesiones bajo la observancia de ciertos requisitos. Nótese que carecía de   restricción alguna la cesión o la trasferencia de la posesión si ésta fuese un   derecho. Por el contrario, el estatuto civil se esmera en tratar esa institución   como un producto de la realidad. Por consiguiente debe mantenerse dicha postura.    

El carácter factico de la posesión también   se desprende de su diferenciación con la propiedad, porque aquella es la   manifestación de un comportamiento verificado en la realidad, mientras ésta se   evidencia con la observancia de ciertos requisitos que se encuentran en   documentos y se distancian de una visión material.    

Tal posición no reduce la posibilidad de   que la posesión sea protegida como resultado de que es una expresión del derecho   de propiedad reconocido en el artículo 58 de la Constitución. Las consecuencias   jurídicas del hecho posesorio reconocen que es una circunstancia que se debe   salvaguardar, debido a su vínculo con el dominio.    

7.3.          De acuerdo a la   legislación, la posesión sobre un objeto por parte de la persona que no es dueño   se subdivide en posesión regular e irregular[52]. La primera   se presenta cuando la detentación se acompaña del justo título y de la buena fe.   La segunda ocurre cuando falta alguno de los elementos citados.    

El justo título[53] hace   referencia a un acto jurídico que implica una propiedad aparente e impresión de   transferencia del derecho de dominio, situación a la cual el ordenamiento   jurídico otorgó un trato especial. Este requisito opera para efectos de la   usucapión y no para adquirir la propiedad, porque en ese éste evento estaríamos   en presencia del derecho de dominio. La buena fe se relaciona con la creencia   que tiene el individuo de actuar conforme a derecho, convicción de haber   adquirido una cosa legalmente. Este elemento se presume probatoriamente, de   acuerdo establece el artículo 83 de la Carta Política[54].    

A pesar de la división señalada, en   Colombia se ha discutido si existe la posesión inscrita y si ésta puede tener   efecto alguno para la protección de ese hecho.    

Desde la mitad del siglo pasado, la Corte   Suprema de Justicia respondió a esas preguntas de manera negativa,   consideraciones que comparte este Tribunal Constitucional. De forma enfática, la   Sala de Casación Civil precisó que:    

“no existe, por lo mismo, en la legislación   colombiana una posesión que consista en la inscripción de los títulos de los   derechos reales inmueble en el Registro Público, porque, como lo ha consagrado la jurisprudencia   nacional que este fallo acoge y compendia, la inscripción de los títulos carece   de contenido y alcance posesorios (..) la inscripción de los títulos en el   registro Público, cumple los objetivos de transferir los derechos reales   inmuebles, publicar Las mutaciones de dominio y probar la titularidad de los   mismos derechos”[55].    

Para el máximo Tribunal de materias   comunes, el Código Civil retoma un concepto de posesión material en sus   artículos 762, 764, 778, 779 y 952. Resaltó que es un error llamar “inscrita”  a una especie de posesión, porque ésta implica un poder físico sobre las   cosas y el ejercicio de la voluntad de dueño sobre las mismas. “[L]a   anotación en un libro carece en sí, intrínsecamente, de los elementos propios de   la posesión, porque no es un acto material y menos aún conjunto de actos   materiales sobre a cosa, requerido para probar la posesión, no es poder físico,   ni esfuerzo, ni trabajo, lo único apto para producir los efectos posesorios”[56].    

Además, precisó que los artículos 789 y   2526 del Código Civil, disposiciones que reconocen algunos efectos a la   inscripción de la posesión, nunca se han utilizado. Ello, por cuanto los   terceros siempre han detentado los predios de los titulares del derecho de   dominio y han tenido la protección de las acciones posesorias así como la   usucapión. De hecho, ningún juez se negaría a declarar la prescripción   extraordinaria como supondría la aplicación de los enunciados legislativos   reseñados. Cabe precisar que, ese Tribunal advirtió la ineficacia de tales nomas   hace más de 50 años, situación que no ha variado. Los enunciados legislativos   reseñados reconocen que la inscripción de la detentación de las cosas tiene la   finalidad de probar y trasladar esa situación, empero no sirve para constituir   una posesión.    

En este siglo, esa Corporación ha reiterado   la idea de que la posesión solo puede tener una connotación material, de modo   que la inscripción en el registro es intrascendente para su existencia.       

En el año 2008, la Sala de Casación de la   Corte Suprema de Justicia[57]  señaló que la posesión material se consolida con la detentación de la cosa y el   animus de dueño en relación con ésta. Por ende, no se requiere inscripción   alguna para que exista tradición de la posesión. En esa ocasión, ese Tribunal   reprochó que un juez hubiese dado privilegió a la posesión inscrita sobre la   material.    

“Si  la posesión es un hecho, con   consecuencias en el mundo del derecho, lo primero que se advierte es que el   juzgado privilegió la posesión inscrita sobre la material, cuando   suficientemente se encuentra decantado que esta última es la única que existe en   el sistema jurídico patrio, porque dado el carácter económico de dicha posesión   y la función social de la propiedad, quien adquiere un inmueble no lo hace para   tener simplemente un título o un derecho abstracto sobre el mismo, sino para   satisfacer necesidades o utilizarlo y extraer de él lo que requiera, en fin”    

Precisó que la posesión regular nace de la   detentación del bien, del justo título y de su adquisición de buena fe,   requisitos que no comprenden el registro en la oficina de instrumentos públicos   para su configuración así como tradición. Ante esa claridad, reiteró que los   artículos 785, 789 y 790 del Código Civil, disposiciones que aluden posesión   inscrita, no tienen razón de ser, porque carecen de correspondencia con la   definición material de esa institución jurídica, concepción que realmente   realiza la función social de la propiedad. Por ejemplo, en los bienes inmuebles,   la tradición de la posesión se presenta con la entrega efectiva del predio y no   con el registro de la tenencia, dado que la única posesión que existe es la   material, eventos en que la tradición hace referencia a la entrega de la cosa.    

[P]ara hablar de posesión regular no se   requiere que el justo título sea inscrito en la Oficina de Registro de   Instrumentos Públicos, como lo entendió el juzgado, sino de la entrega efectiva   de la posesión y que la misma provenga del verus domino, lo cual en el caso se   cumple, la excepción de prescripción ordinaria extintiva de la acción se abre   paso, porque aunado a la buena fe posesoria, desde 1989, época en que la   sentencia apelada reconoció que el demandado venía ostentando la posesión   material, hasta el 24 de mayo de 2000, fecha de presentación de la demanda,   trascurrió el término de diez años que para dicha prescripción exigía el   entonces vigente artículo 2529, inciso 1º del Código Civil.    

En el año de 2014, el máximo tribunal   ordinario advirtió que “la posesión ni se da por supuesta, ni se inscribe, lo   cenital es la aprehensión material del bien con ánimo de señor y dueño, la cual   debió traducirse en acciones que en el lapso alegado en la demanda de casación,   no se soportaron”[58].    

De igual forma, esta Corporación realizó   una precisión en ese sentido, de modo que reconoció que “el Código Civil, en   su artículo 762 define la posesión como la tenencia de una cosa determinada con   ánimo de señor y dueño. Son entonces,  Corpus y animus, los elementos que   deben concurrir para formar la posesión, al no existir en Colombia posesión   inscrita”[59].    

Ahora bien, la Ley 1183 de 2008, norma que   regula el registro de la declaración de la posesión regular, no elimina la   concepción material de esa institución, ni reconoce la existencia de la   detentación inscrita. Lo anterior, en razón de que dicho estatuto solo establece   la posibilidad de que sea registrada la posesión regular para facilitar su   prueba en la usucapión ordinaria[60]. En efecto, ese marco jurídico que no   está reconociendo la existencia de una clase específica de tenencia que dependa   de un registro. En esa regulación, la Sala considera que el registro tiene   efectos probatorios y de publicidad, empero no constituye por sí solo a la   posesión regular.    

El estatuto reitera que sin la detentación   real del objeto o el animus de señor y dueño no podrá presentarse la usucapión   ordinaria, puesto que con la ausencia de ese elemento la posesión es   inexistente, y en consecuencia no se procederá a inscribir la declaración de ese   hecho. Nótese que el registro del título no significa que la persona entre a   poseer materialmente el inmueble. El adquirente va prescribir porque tiene la   posesión material del bien y un título inscrito, esto es, publicado, pero no   será propietario, debido al registro, acto que en nada agrega a la posesión.    

Inclusive, el poseedor regular podrá   usucapir un bien inmueble sin declarar ese hecho en el registro, siempre que   cumpla con los requisitos consignados en la Ley 791 de 2002, condiciones que   serán evaluadas por el juez civil que conocerá de la demandas de pertenencia.   Esa posibilidad se produce, porque en Colombia solo existe la posesión regular,   al punto que ésta no depende de su inscripción. La inexistencia de la   declaración de la detentación no será un impedimento para la prescripción,   escenario que evidencia la concepción material de la institución estudiada.    

La Sala resalta que dentro del régimen de la   acreditación de la propiedad no existe posesión inscrita, empero el legislador   puede establecer ciertos beneficios derivados del registro, de los cuales no se   desprende que se reconozca la inscripción como una especie de esa institución   jurídica. El ordenamiento jurídico ha considerado adecuado reconocer al registro   una función de publicidad de ese hecho, al igual que de facilidad probatoria. En   esos casos, se establece certeza a las relaciones negóciales que materializa el   principio de seguridad jurídica.    

En suma, la concepción material de la   posesión excluye la posibilidad de que la inscripción de la detentación de un   objeto pueda ser considerada como una especie de esa institución jurídica. Dicha   conclusión se sustenta en que el registro de los predios en las oficinas de   instrumentos públicos carece de efectos posesorios, de modo que no puede fungir   como una forma de restricción de la protección de la posesión, puesto que es un   elemento irrelevante para ésta. Sin embargo, el legislador podrá establecer   algunos beneficios derivados del registro de la posesión, ventajas que   corresponderán a la publicidad y a la validez probatoria de ese hecho.    

7.4.          Por consiguiente,   la posesión es un hecho que tiene las consecuencias jurídicas necesarias para su   protección por parte del ordenamiento jurídico. En Colombia, la legislación   civil defiende la teoría subjetiva de esa institución, dado que se identifica   con una concepción material que requiere para su configuración el corpus   y el animus. Tales exigencias eliminan la opción de que se considere   posesión a la inscripción del título que demuestra la subordinación física de un   predio frente a una persona.    

El contenido del derecho a la propiedad privada y sus   límites[64]    

8.                 El derecho de propiedad tiene   reconocimiento en el artículo 58 de la Cara Política. El ordenamiento jurídico y   la jurisprudencia de la Corte han reiterado los viejos atributos del derecho de   dominio uso, gozo y disposición. Sin embargo, en virtud de la fórmula del Estado   Social de Derecho, esa garantía perdió su carácter de intangible, de modo que la   Carta Política restringió los poderes del propietario y los armonizó con los   intereses de la comunidad y el principio de solidaridad. En esa labor, la Norma   Superior previó la posibilidad de privar a una persona de su derecho de   propiedad contra su voluntad, siempre que se observen varios requisitos   señalados en ese mismo estatuto, condición que han sido concretadas por la   jurisprudencia.    

8.1.           En el artículo 58, la   Constitución reconoció el derecho constitucional a la propiedad privada de la   siguiente manera:    

“Se garantizan la propiedad privada y los demás   derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser   desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Cuando de la aplicación de una   ley expedida por motivos de utilidad pública o interés social, resultare en   conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida,   el interés privado deberá ceder al interés público o social. La propiedad es una   función social que implica obligaciones. Como tal, le es inherente una función   ecológica. El Estado protegerá y promoverá las formas asociativas y solidarias   de propiedad.    

Por motivos de utilidad pública o interés social   definidos por el legislador, podrá haber expropiación mediante sentencia   judicial e indemnización previa. Este se fijará consultando los intereses de la   comunidad y del afectado. En los casos que determine el legislador, dicha   expropiación podrá adelantarse por vía administrativa, sujeta a posterior acción   contenciosa-administrativa, incluso respecto del precio”.    

En numerosas oportunidades, esta Corporación ha   reiterado la naturaleza de la propiedad privada como un derecho subjetivo propio   de los regímenes liberales. A su vez, ha aclarado que el texto constitucional   contiene seis principios que delimitan el contenido del derecho referido:    

“i) la garantía a la propiedad privada y los demás   derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles; ii) la protección y   promoción de formas asociativas y   solidarias de propiedad; iii) el reconocimiento del carácter limitable de la   propiedad; iv) las condiciones de prevalencia del interés público o social sobre   el interés privado; v) el señalamiento de su función social y ecológica; y, vi)   las modalidades y los requisitos de la expropiación”.[65]    

El derecho de propiedad privada tiene una conexión   fuerte con el principio de solidaridad, norma que indica que el dominio sobre un   bien cuenta con una restricción relacionada con su función social[66].  Dicho límite comprende que la propiedad puede ser objeto de expropiación.   Además, la Carta Política establece que el Estado debe promover el acceso al   derecho de dominio, y proteger la propiedad intelectual. A su vez, impide la   variación del destino de las donaciones, la prescripción y los embargos de los   bienes de uso público.    

8.2.          En cuanto al concepto de la   propiedad, la Ley civil ha definido el dominio cómo: “el derecho real en una   cosa corporal, para gozar y disponer de ella, no siendo contra ley o contra   derecho ajeno”[67]  . Tal consagración legal, ha llevado que se reconozca tres atributos a ese   derecho, a saber el uso, el gozo y la disposición. Esos beneficios advierten que   el propietario ejerce un poder pleno y exclusivo, de modo que solo él puede   sacar provecho de la cosa.    

Frente a sus atributos, esta Corporación ha considerado   que esos elementos se han mantenido incólumes desde el Derecho Romano. Por   ejemplo, el titular del derecho de dominio puede sacar ventaja del  bien del que   es propietario, ya sea por medio del uso, el usufructo o la disposición[68]    

Igualmente, el Tribunal Constitucional colombiano ha   reconocido que al derecho de propiedad se le atribuyen una serie de   características, entre ellas se destacan las siguientes:    

“(i) Es un derecho pleno porque le confiere a su   titular un conjunto amplio de atribuciones que puede ejercer autónomamente   dentro de los límites impuestos por el ordenamiento jurídico y los derechos   ajenos; (ii) Es un derecho exclusivo en la medida en que, por regla general, el   propietario puede oponerse a la intromisión de un tercero en su ejercicio; (iii)   Es un derecho perpetuo en cuanto dura mientras persista el bien sobre el cual se   incorpora el dominio, y además, no se extingue -en principio- por su falta de   uso; (iv) Es un derecho autónomo al no depender su existencia de la continuidad   de un derecho principal; (v) Es un derecho irrevocable, en el sentido de   reconocer que su extinción o transmisión depende por lo general de la propia   voluntad de su propietario y no de la realización de una causa extraña o del   solo querer de un tercero, y finalmente; (vi) Es un derecho real teniendo en   cuenta que se trata de un poder jurídico que se otorga sobre una cosa, con el   deber correlativo de ser respetado por todas las personas”.[69] .    

Por consiguiente, la propiedad es un derecho subjetivo   que se tiene sobre una cosa corporal o incorporal, poder que faculta a su   titular para usar, gozar, explotar así como disponer de ella.    

8.3.          Sin embargo, el derecho   contemporáneo ha fijado restricciones a los atributos  de la propiedad,   limites que imponen deberes al ejercicio de ese derecho y se derivan de su   función social[70].   La protección del derecho de dominio ocurrirá, siempre y cuando se respeten sus   inherentes funciones sociales y ecológicas, las cuales están encaminadas a   cumplir deberes constitucionales vinculados con la noción de Estado Social de   Derecho, como son la protección al medio ambiente, la salvaguarda de los   derechos ajenos, la promoción de la justicia y la equidad, y el interés general    prevalente.    

La Corte ha precisado que es necesario que el   ordenamiento jurídico adopte límites al derecho a la propiedad privada,   restricciones que permiten la armonización entre los derechos del propietario y   las necesidades de la colectividad[71].   Tales consideraciones se han utilizado para restringir los atributos   exorbitantes que en el pasado se reconocieron a los propietarios[72].    

“No obstante, aunque con este modelo de Estado [Estado   Social de Derecho]  desaparecieron como límites a los derechos, la moral   cristiana, la tranquilidad pública o el orden público u otros conceptos   indeterminados, ello no significa que se haya establecido que los derechos allí   reconocidos sean absolutos o ilimitados. Por ejemplo, el artículo 58 Superior   dispone que la propiedad privada tiene una función social y ecológica, implica   obligaciones y debe ceder ante el interés público o social, al punto que es   posible que el Estado lleve a cabo expropiaciones por motivos de utilidad   pública o de interés social definidos por el Legislador. A su turno, el artículo   59 de la Carta indica que la propiedad privada debe también ceder frente al   interés público en caso de guerra, para atender los requerimientos propios del   enfrentamiento, lo cual incluye la posibilidad de que la propiedad inmueble sea   ocupada temporalmente según las necesidades del conflicto”.    

Una vez se desechó la concepción clásica de la   propiedad, la expropiación se identificó como la modalidad de cesión del derecho   de dominio en pro del bienestar de la colectividad[73]. Esa institución se   erigió como la respuesta de las exigencias de justicia y de desarrollo   económico. Para la Corte Suprema de Justicia, la expropiación “es un acto   contra la voluntad del dueño pero en provecho público o social; es una figura   esencialmente distinta de derecho público, enderezada al bien de la comunidad y   en virtud de la cual, por motivos superiores, la Administración toma la   propiedad particular y como esta medida genera daño, éste se satisface mediante   una indemnización”[74].    

En la actualidad, los artículos 58 y 59 de la   Constitución reconocen dos clases de enajenaciones forzadas, como son[75]: i) la   expropiación con indemnización previa, por motivos de utilidad pública o de   interés social definidos por el legislador; y ii) la expropiación con   indemnización posterior, en caso de guerra.    

La Constitución establece que la expropiación   transcurre mediante dos caminos. De una lado, a través de un proceso de   expropiación judicial. El marco general de dicha opción se encuentra regulado en   las Leyes 9ª de 1989, 388 de 1997, 1682 de 2013, 1742 de 2014 y el artículo 399   del Código General del Proceso. De otro lado, se halla la vía administrativa,   hipótesis que quita la propiedad al privado con la expedición de un acto   administrativo expropiatorio, conforme a los términos previstos en el artículo   63 de la Ley 388 mencionada. Dicha cesión forzosa del dominio tiene  control   judicial ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, medio de control   de nulidad y restablecimiento. Pese a sus diferencias, “en ambos casos debe   salvaguardarse el balance constitucional entre la utilidad pública o el interés   social que motivan la expropiación, y el interés privado amparado a través de la   indemnización. Para ello, debe cumplirse a cabalidad el procedimiento orientado   a garantizar este balance”[76].    

8.4.          La utilidad pública y el   interés social son algunos de los límites constitucionales que determinan el   alcance del derecho de propiedad, según establece el inciso 4º del artículo 58   Superior. No obstante, con fin de salvaguardar el núcleo esencial de dicho   derecho, la Corte ha sido enfática en identificar los requisitos que deben   respetar las autoridades estatales cuando privan de la titularidad del derecho   de propiedad a una persona contra su voluntad, éstos son:    

“i) Que existan motivos de utilidad pública o de   interés social definidos por el legislador.    

ii) Que   exista decisión judicial o administrativa, esta última sujeta a posterior acción   contencioso administrativa incluso respecto del precio.  La adopción de   dicha decisión presupone que se adelante el procedimiento establecido en la ley,   con garantía del derecho fundamental al debido proceso del titular del derecho   de propiedad. Dicho procedimiento comprende una etapa previa, lógicamente   fallida, de enajenación voluntaria o negociación directa, con base en una oferta   por parte de la entidad pública.    

iii) Que se pague una indemnización previamente al   traspaso del derecho de propiedad a la Administración, la cual debe ser justa,   de acuerdo con lo previsto en el Num. 21.2 del Art. 21 de la Convención   Americana sobre Derechos Humanos”.[77].    

Con base en esos requisitos de rango constitucional, la   Corte considera que la expropiación o cualquier otra forma de adquisición del   dominio por parte del Estado debe: i) respetar el principio de legalidad, norma   que implica que únicamente serán objeto de expropiación los bienes que sean   necesarios para que la administración desarrolle los fines de la utilidad   pública o del interés social, objetivos determinados en la Ley; ii) salvaguardar   las garantías constitucionales, por ejemplo el debido proceso, el derecho de   defensa o la igualdad[78];   iii) promover un arreglo directo con el propietario, de modo que obtenga el   consentimiento del titular del bien. Entonces, las autoridades sólo recurrirán a   la expropiación cuando falle la enajenación voluntaria, sin perjuicio de la   posibilidad que tiene el ciudadano de recurrir al ejercicio de medios de control   contencioso-administrativos para controvertir dicha decisión, opción que   garantizará el derecho al acceso a la administración de justicia; y iv) cancelar   una indemnización justa, desembolso que debe efectuarse antes de la   expropiación.    

En la fijación de esas condiciones, la Corte ha   precisado que el Estado tiene la obligación de acceder a los bienes necesarios   para el desarrollo de sus funciones a través de la enajenación voluntaria o de   la expropiación y no por la mera ocupación del mismo. Lo anterior, porque las   autoridades tienen el deber de respetar el derecho de propiedad y la   Constitución, norma que regló y determinó condiciones para afectar esa garantía.   Sobre el particular, esta Corte precisó que:    

“Las autoridades públicas tienen el deber   constitucional de respetar el derecho de propiedad privada sobre toda clase de   bienes y, por consiguiente, cuando requieran  bienes inmuebles para cumplir   los fines del Estado consagrados en el Art. 2º de la Constitución deben obrar   con sujeción al principio de legalidad y garantizando el derecho al debido   proceso contemplado en el Art. 29 ibídem, o sea, deben adquirir el derecho de   propiedad sobre ellos en virtud de enajenación voluntaria o de expropiación si   aquella no es posible, en las condiciones contempladas en la ley, y no pueden   obtenerlos mediante su ocupación por la vía de los hechos.    

 No obstante, cuando el Estado ha ocupado de hecho los   inmuebles, con fundamento en lo dispuesto en el Art. 90 de la Constitución debe   responder patrimonialmente e indemnizar en forma plena y completa al titular del   derecho de propiedad privada, por el daño antijurídico causado, es decir, por el   daño que no tenía el deber de soportar.    

Así mismo, si en tales circunstancias la entidad   pública es condenada a pagar la indemnización, es razonable que se ajuste a   Derecho, así sea a posteriori, la adquisición del vulnerado derecho de propiedad   privada por parte de aquella, pues como efecto del pago ulterior y cierto de la   condena por parte del Estado no existe jurídicamente ninguna justificación para   que el titular de dicho derecho continúe siéndolo. Si así fuera, se configuraría   un enriquecimiento sin causa de este último a costa del Estado, pues aunque en   virtud de la ocupación aquella adquirió la posesión del inmueble, la misma no   tendría el poder jurídico de disposición del bien, a pesar de haberle sido   impuesta la obligación de reparar todo el derecho.”.[79].    

En las hipótesis en que la administración desconoce la   prohibición de ocupar bienes por vías de hecho incurre en un daño antijurídico,   en la medida en que impone al particular una carga que no está obligada a   soportar. Esa situación causará la responsabilidad del Estado como resultado de   la afectación al derecho de la propiedad, daño que podrá ser subsanado con el   pago de una indemnización plena a favor del titular del derecho de propiedad   privada a través del medio de control de reparación directa.    

 Por el contrario, esa consecuencia negativa no   ocurrirá en los casos de la enajenación voluntaria o de la expropiación, evento   en que en aras del interés social o la utilidad pública un ciudadano pierde su   derecho de dominio sobre un bien, carga legítimamente soportable por el   afectado, puesto que es un daño jurídica para el privado. Ello no es un   obstáculo para que el particular discuta la actuación de las autoridades ante   los estrados judiciales, esa posibilidad es una garantía lógica del derecho al   acceso a la administración de justicia[80].   La responsabilidad del Estado no se producirá cuando las autoridades adelanten   el proceso de adquisición de un inmueble bajo los estrictos lineamientos de la   ley y la Constitución, sujeción que incluye el respeto de los derechos   fundamentales.    

8.5.          En suma, el derecho de   propiedad concede a su titular el poder de usar, gozar, explotar y disponer del   bien, siempre y cuando se respeten las inherentes funciones sociales y   ecológicas que se derivan del principio de solidaridad. Los límites al derecho   de dominio se encuentran encaminados al cumplimiento de deberes constitucionales   estrechamente vinculados con la noción de Estado Social de Derecho, por ejemplo   la protección al medio ambiente, la salvaguarda de los derechos ajenos, la   promoción de la justicia y la equidad y el interés general  prevalente.   Tales fines autorizan al Estado a restringir el derecho de propiedad y adquirir   inmuebles para materializar los objetivos superiores. Esa labor debe realizarse   en el marco de un procedimiento que respete los requisitos establecidos en la   Constitución para privar del derecho de propiedad a una persona.    

La indemnización en los procesos de expropiación de   bienes inmuebles. Reiteración de jurisprudencia[81]    

9.1.          El constituyente consideró que   la indemnización será la medida que equilibrará el sacrificio de los derechos   del afectado derivado del ejercicio de la potestad expropiatoria del Estado. El   resarcimiento subsanará los daños causados a la supresión de la voluntad del   ciudadano para disponer de su peculio. La justificación de la expropiación y de   la indemnización evidencian que la actuación de la administración es legítima[82]. La Corte   Suprema de Justicia ha indicado que ese pago se refiere a la “definición y   reconocimiento del derecho del propietario, con anterioridad a la expropiación,   de modo que no haya, por una parte, expropiaciones arbitrarias, y por otra, que   el dueño pueda contar desde entonces con bienes o valores comerciales,   enajenables y ciertos, equivalentes al perjuicio causado”[83].    

9.2.          El artículo 58 de la   Constitución estableció las siguientes condiciones para la indemnización[84]: (i) debe ser   previa y (ii) fijarse consultando los intereses de la comunidad y del afectado.   En esos ámbitos, el legislador tiene una amplia libertad de configuración.    

De acuerdo a los problemas jurídicos y a los cargos estudiados, la Sala   Plena procederá a explicar cada uno de los requisitos de la indemnización   producto de la adquisición de bienes por parte del Estado.    

9.2.1. La indemnización debe ser   pagada antes del traspaso del dominio del bien    

Por regla   general, la indemnización producto de la expropiación debe ser cancelada de   manera previa a la tradición del derecho de dominio que recae sobre el bien. La   Corte Constitucional ha destacado esa regla consignada en la Carta Política.   Adicionalmente, el Congreso de la Republica reforzó la necesidad del   resarcimiento previó, al eliminar  de la norma suprema la posibilidad de   expropiar sin indemnización. Aunque, en el ordenamiento jurídico persiste la   pérdida del derecho de propiedad sin resarcimiento previo, hipótesis que ocurren   en los casos de guerra.    

En varias   oportunidades, este Tribunal ha resaltado el carácter previo de la   indemnización. Por ejemplo, en la Sentencia C-153 de 1994, la Corte manifestó   que esa condición es un elemento sustancial al derecho de dominio de la   siguiente forma:    

 “La indemnización tiene pues un presupuesto de   legitimidad para el ejercicio de la potestad de expropiar: su carácter   preventivo, constituido por la indemnización previa. En efecto, la transferencia   de la propiedad no puede producirse sin que previamente se haya pagado la   indemnización.    

En el ordenamiento colombiano la expropiación se   constituye con el pago seguido de la obligación de transmitir el dominio del   bien. Esa transmisión de la propiedad es distinta del acuerdo con el objeto a   dar, de suerte que si se trata de un bien inmueble -como lo señala la norma   acusada-, no basta la entrega y la posesión útil y pacífica de la cosa sino que   es indispensable un acto traslaticio, consistente en la sentencia y el acta de   entrega, que configuran el título traslaticio que posteriormente será inscrito   en el registro.    

En otras palabras, la entrega anticipada del   inmueble no es a título traslaticio de dominio sino a título de tenencia.   Luego no se viola aquí -como lo pretende el actor- sino que se protege el   derecho de propiedad, pues la expropiación exige la indemnización previa a la   transferencia del derecho de dominio, más no la indemnización previa a la   entrega de la tenencia de la cosa.”  (La negrilla es del texto   original.)    

En otras palabras, la expropiación   se legitima con el desembolso de la indemnización, y en consecuencia el derecho   que tiene el Estado para exigir la tradición del derecho de dominio surge de esa   dación. En la hipótesis en que el pago no ocurre, el ciudadano solo trasladará   la tenencia del bien. Además, el resarcimiento es necesario para evitar que se   cause un detrimento patrimonial al afectado.    

La regla de pago   previo de la indemnización se reforzó con la eliminación de la norma superior   que establecía la posibilidad de expropiar a una persona sin resarcimiento,   decisión fundada en razones de equidad establecidas por el legislador, acto que   además carecía de control judicial. En esos eventos, la Constitución requería   que la norma de rango legal fuera adoptada por una mayoría cualificada de los   miembros del Congreso. Así, el acto legislativo 01 de 1999 suprimió esa amplia   facultad del Estado con base en los siguientes fundamentos:    

“La expropiación aparece en el mismo artículo 58   constitucional como un argumento que asegura al Estado, que tiene la dirección   del proceso económico y la prestación de los servicios públicos, la potestad de   afectar la propiedad privada. Sin embargo tan grande poder debe ejercerse, como   todos los poderes en el Estado Constitucional en los términos establecidos en la   propia Constitución y en las leyes. Esto nos lleva a considerar otros principios   fundamentales de la Carta: También somos estado de derecho y el principio de   legalidad expresado particularmente en el artículo 6, es pilar para que haya   actos del Estado exentos de control y mucho menos contrarios a la Constitución.   La expropiación debe respetar estos principios, y es aquí donde la previsión   normativa del inciso final del artículo 58 de la Carta resulta fuera de   contexto, cuando no contradictorio con los postulados que como principios   fundamentales trae el título primero de la Carta. Una expropiación por razones   de equidad no controvertible judicialmente, es extraño al marco general de   derechos y garantías de los propietarios de los bienes y derechos en Colombia;   una ley cuyo contenido de utilidad pública o de interés social no pueda   discutirse en los tribunales es un acto dictatorial del legislador que desconoce   la primacía de la Constitución y el debido proceso”[85].    

Sin   embargo, el artículo 59 de la Constitución permite que las autoridades adelanten   una expropiación con el pago de una indemnización posterior, situaciones que operan en los casos de guerra[86].    

9.2.2.  La indemnización debe conciliar los derechos de los   particulares y los intereses de la comunidad.    

El artículo 58 Superior pretende que el Estado fije la   indemnización conciliando los derechos de los particulares y los intereses de la   sociedad, dado que la persona expropiada, con fundamento en el principio de   igualdad (artículo 13 CP.), debe obtener un equilibrio frente a la carga pública   que ha padecido[87].   En otras palabras, la Carta Política estableció la manera en que las autoridades   tienen la obligación de tasar el resarcimiento producto de la expropiación, de   modo que ese pago “se fijará consultando los intereses de la comunidad y del   afectado”. No obstante, la Constitución guardó silencio sobre otras   características o condiciones que debe tener la indemnización.    

Ante esa situación, la Corte ha enumerado los elementos que debe tener una   indemnización. Para ello, ha utilizado normas internacionales como la Convención   Americana sobre Derechos Humanos[88]  (Pacto de San José de Costa Rica), ratificada por Colombia mediante la Ley 74 de   1968. En efecto, este Tribunal[89]  ha establecido las siguientes características constitucionales del resarcimiento   derivado de la expropiación:    

i)       La indemnización debe ser   justa    

El   resarcimiento debe ser justo. Dicha condición es una consecuencia de la   necesidad de equilibrar y reconocer los intereses de la comunidad y del   particular expropiado, tal como indica el artículo 58 Superior. Adicionalmente,   esa pretensión de justicia se deriva del Preámbulo de la Carta Política y del   artículo 21 Pacto de San José de Costa Rica, norma que hace parte del bloque de   constitucionalidad[90].    

Inicialmente, la Sala Plena de la Corte advirtió que la indemnización justa   responde a una lógica retributiva o de corrección aritmética, finalidad que   obligaba a que la administración desembolsara un valor que convirtiera a cero el   perjuicio sufrido por parte del ciudadano. Así, opinó en las Sentencias C-358 y   C-379 de 1996, al advertir lo siguiente:    

“Si la obligación que se desprende del artículo   citado consiste en pagar una indemnización justa, a cambio de la expropiación,   es preciso anotar que la justicia de la indemnización condiciona, sin duda, la   existencia del deber. Se trata, en este caso, de una relación regida por la   igualdad aritmética, determinante de la llamada justicia retributiva o   correctiva. De tal suerte que si el expropiado sufrió un perjuicio de 100,   deberá recibir 100 como indemnización justa por el daño que se le ha ocasionado;   si el daño fue sólo de 50, deberá recibir 50, pero por ejemplo, si el daño   causado por un hecho, se compensa por el provecho derivado del mismo, no hay   lugar a indemnización porque ésta no resultaría justa. y son éstos los casos que   el legislador debe evaluar, en concreto, para determinar si, por razones de   equidad (es decir, de justicia) la indemnización no procede”.    

Después del Acto Legislativo 01 de 1999, este Tribunal señaló que la   indemnización no puede ser irrisoria o simbólica, pues el juez o la   administración de la expropiación deberán ponderar los intereses privados y   sociales de manera que correspondan en realidad “a lo que es justo”. De   hecho, esa reforma constitucional suprimió la idea que el resarcimiento podía   cancelarse con base en la equidad[91]. Por ende, el valor   indemnizatorio que se determine debe comprender los daños causados con la   expropiación, pero cuidando que no constituya un enriquecimiento al ciudadano,   ni un menoscabo a su patrimonio. Tal precisión indica que el resarcimiento   producto de la adquisición de bienes del Estado no puede restaurar todas las   lesiones padecidas en cualquier caso.    

El equilibrio de las cargas públicas y el cumplimiento   de finalidades constitucionales significan que el juez y la administración deben   sopesar las circunstancias de cada caso para tasar la indemnización. Ello no es   otra cosa que la vigencia y aplicación de los principios de la razonabilidad y   proporcionalidad en el pago de los perjuicios causados al ciudadano. En cada   causa, las autoridades expropiadoras tasaran la indemnización que debe recibir   el particular por perder su derecho de dominio, asignación que tendrá en cuenta   el contexto en que se encuentra el afectado, los derechos en discusión y su   condición.    

“La referencia a los intereses de la comunidad y del   particular afectado también resalta un cambio fundamental introducido por el   Constituyente en 1991: la fijación del valor de la indemnización difícilmente   puede hacerse de manera abstracta y general, sin tener en cuenta el contexto de   cada caso, sino que requiere la ponderación de los intereses concretos presentes   en cada situación, para que el valor de la indemnización corresponda en realidad   a lo que es justo”[92].    

La   característica de la indemnización señalada puede llevar a que después de   ponderar los intereses en juego en cada caso, la autoridad tase un resarcimiento   inferior a la totalidad de las lesiones ocasionadas por la expropiación[93].   Sin embargo, ese resultado no conducirá a una pérdida del derecho de propiedad   sin pago, ni dejará al afectado sin indemnización. En realidad, la justicia del   resarcimiento implica que el Estado responda de manera razonable ante el   particular por los daños causados por adquisición del bien, pero no asuma   integralmente esos perjuicios.    

La   discrecionalidad en la tasación de la indemnización corresponde con el arbitrio   iuris, concepto que siempre será necesario en cualquier ordenamiento jurídico,   puesto que el constituyente o el legislador no pueden contemplar todas y cada   una de las hipótesis y variables que se pueden presentar en el proceso judicial   o trámite administrativo que termine con la tasación de una indemnización   producto de una expropiación. El operador jurídico tiene un margen de maniobra   que lejos de ser catalogado como arbitrariedad constituye un campo de discreción   racional. En ese ámbito, el juez o la administración colman las lagunas y vacíos   de la ley mediante las reglas de la experiencia y la sana crítica. En el derecho   de responsabilidad de los daños, el Consejo de Estado[94] y la Corte   Suprema de Justicia[95]  han reiterado esa libertad en la tasación de la indemnización en otras áreas   jurídicas.    

Con   base en la ponderación entre los intereses individuales y los generales, la   Corte ha concluido que la indemnización puede tener tres funciones dependiendo   de las circunstancias del caso concreto[96].   Por regla general, el resarcimiento cumple un propósito reparatorio, al punto   que incluye el daño emergente y el lucro cesante. Excepcionalmente, ese pago   puede tener una función restitutiva o restauradora para garantizar los derechos   de sujetos de especial protección constitucional, eventos en que el   resarcimiento tendrá un efecto restaurador frente a los perjuicios ocasionados.   Y en las situaciones restantes, la indemnización tendrá un carácter   compensatorio, casos en que las autoridades darán una suma insuficiente frente   al daño, pero que en alguna medida lo remedia.    

ii)       Por regla general, la   indemnización es repatoria y excepcionalmente restitutoria    

Por   regla general, la indemnización es reparatoria. En la sentencia C-153 de 1994,   esta Corte precisó que la indemnización debe cubrir todos los perjuicios   causados por el procedimiento de adquisición de bienes, porque pretende   restablecer el equilibrio de las cargas públicas que se quebró por el ejercicio   de esa facultad Estatal. Así, el pago comprenderá el daño emergente y el lucro   cesante, pues, en principio, puede cumplir una función reparadora. En esa   ocasión, se manifestó que:    

“La indemnización es pues una consecuencia de la   facultad expropiatoria del Estado. Ella se explica por el deber de reparación   que surge a raíz del ejercicio de dicha facultad: la producción de un daño   generado por una actividad legítima de la acción administrativa.    

La actividad es legítima porque la expropiación   sólo opera por motivos de utilidad pública o interés social definidos por el   legislador, prevaleciendo así el interés general para cumplir los fines   esenciales del Estado, de que trata el artículo 2° superior: promover la   prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y   deberes consagrados en la Constitución.    

Pero ese daño legítimo debe en principio ser   indemnizado (…), porque la persona expropiada no tiene por qué soportar una   carga específica que debe asumir toda la sociedad, en razón del principio de   igualdad de todos ante las cargas públicas, cuyo fundamento es el derecho de   igualdad establecido en el artículo 13 de la Carta. Esto explica entonces que el   ordenamiento superior haya consagrado el derecho a la indemnización reparatoria   en cabeza del afectado.    

Así las cosas, la indemnización no es compensatoria,   esto es, ella no es un presupuesto o una condición de la indemnización que   genera una compensación a cargo del Estado y a favor del expropiado, por el   enriquecimiento patrimonial del primero (…)    

En esa oportunidad, la Sala Plena declaró exequible el   artículo 459 del Código de Procedimiento Civil, norma que establecía que en los   eventos en que el juez de alzada “revoque la sentencia que decretó la   expropiación, ordenará que el inferior ponga de nuevo al demandado en posesión o   tenencia de los bienes, si la entrega de éstos se hubiere efectuado, y condenará   al demandante a pagarle los perjuicios causados, incluido el valor de las obras   necesarias para restituir las cosas al estado que tenían en el momento de la   entrega”. Esta Corporación estimó que dicha disposición incluía los   perjuicios ocasionados al demandante como resultado de la expropiación, y en   consecuencia se encontraba conforme a la naturaleza reparatoria de la   indemnización reconocida en el artículo 58 de la Carta Política.    

De   lo antepuesto se sigue que el resarcimiento derivado de una expropiación no se   agota en el precio del bien perdido[97].   Este Tribunal ha reconocido que el privado padece de perjuicios adicionales al   detrimento patrimonial que se causa por la cesión del inmueble. En dichas   hipotesis, la tasación de la indemnización incluye los daños que sufre el   afectado por el hecho de la expropiación, y no se agota en un valor comercial o   catastral del inmueble[98].    

Sin embargo, el   artículo 58 de la Constitución no exige que el expropiado reciba la restitución   de los costos necesarios para que adquiera un bien de las mismas condiciones del   que perdió. En realidad, el resarcimiento comprende el desembolso de los   perjuicios materiales por lucro cesante y el daño emergente, lesiones que   deberán ser cubiertos, siempre que sean ciertos[99]. Por el   contrario, la indemnización no incluirá el pago de perjuicios morales, puesto   que este desembolso carece de correspondencia con una subsanación de lesiones   reconocida en el artículo 58 Superior, resarcimiento que no es pleno[100].   Dicho argumento se maximiza si se tiene en cuenta que el dolor que pueda sufrir   el particular por la pérdida de su derecho de propiedad no es reparable.    

Los artículos   1613 y 1614 del Código Civil reconocen la citada dualidad de perjuicios, los   cuales hacen parte de los daños materiales, que se corresponden con las lesiones   “que atentan contra bienes o intereses de naturaleza económica, es decir,   medibles o mesurables en dinero”[101].    

El lucro cesante   alude “a la ganancia o provecho que se dejó de   percibir debido al acaecimiento del mismo”[102]. Ese perjuicio se   consolida cuando un bien económico debe ingresar al patrimonio de la víctima en   el trascurso normal de las circunstancias, empero ello no sucedió o no ocurrirá.   Dicha lesión subsana las pérdidas que sufrió una persona como consecuencia de   las ganancias frustradas en el pasado o en futuro por el hecho dañino, es decir,   se reemplazan las ganancias que el bien dejo de reportar. En este evento, el   resarcimiento se circunscribe a los perjuicios efectivamente causados,   verbigracia la perdida de lo que efectivamente producía un animal o un vehículo.    

El daño   emergente “hace   referencia al detrimento que se experimenta como resultado directo del evento   dañoso”[103]. Esa clase   de lesión existe en el evento en que un bien económico salió o saldrá del   patrimonio de la víctima. Así, esa clase de detrimento puede causarse por   afectación del patrimonio pasado o futuro, siempre que sean consecuencia directa   del hecho dañino. Por ejemplo, esa figura se presenta de las erogaciones que son   resultado de la privación de un inmueble o el reemplazo transitorio del mismo.    

La certeza del   daño –ya sea lucro cesante o emergente- significa que la acción lesiva del   causante ha producido o producirá una disminución patrimonial a la víctima[104].   El hecho que genera el menoscabo tuvo que materializarse, es decir, el agente   inició una cadena fáctica que terminó con el perjuicio de un bien patrimonial o   extrapatrimonial. Es más, el daño será cierto cuando el hecho dañino implicó la   pérdida de bienes materiales. El daño futuro cierto es objeto de indemnización,   puesto que es la continuación de un perjuicio que ha venido ocurriendo, esa   valoración se basa en la probabilidad de la afectación del patrimonio de la   víctima y en que el trasegar normal de los acontecimientos producirá el daño.    

En contraste, no   será resarcible la lesión eventual o hipotética. Ésta se presenta en el evento   en que la víctima tenía una expectativa remota de percibir el benefició que   alega haber perdido. Dicho en otras palabras, la lógica demuestra que el   presunto perjuicio tiene una escasa probabilidad consumarse.    

La Sala reitera   la posición jurisprudencial de esta Corporación[105], precedente   que ha advertido que la indemnización producto de la expropiación, por regla   general, tiene una función reparatoria, de modo que incluye el pago de los daños   de lucro cesante y emergente.    

Ahora bien, la   Corte en su jurisprudencia ha precisado que existen casos en que la autoridad   expropiadora se encuentra frente a derechos de mayor peso en el ordenamiento   constitucional. En tales circunstancias, la indemnización adquiere una función   restitutiva, característica que comprende el restablecimiento de un bien de las   mismas calidades al perdido, así como la cobertura de los costos derivados de la   actuación del Estado. En concreto, el carácter máximo de la indemnización   incluye el daño emergente, el lucro cesante y una función restitutoria o   restauradora de ese pago frente a los perjuicios causados con la cesión del   predio.    

Ese grado de   protección requiere que el resarcimiento sea necesario para garantizar los   derechos especialmente protegidos por la Constitución. A modo enunciativo, ello   sucede en las siguientes hipótesis[106]:   i) la expropiación de vivienda familiar; ii) la protección especial a los niños,   a la tercera edad, o a los discapacitados; iii) madres cabeza de familia; y iv)   el patrimonio de familia inalienable. En tales circunstancias, la condición de   esos sujetos debe ser determinante para fijar el valor y la forma de   indemnización.    

iii) La   indemnización puede ser compensatoria    

La indemnización tiene la posibilidad de ser   compensatoria, porque la Carta Política no exige que el particular reciba un   resarcimiento por la totalidad de daños y costos que sufrió por la expropiación.  No es imperativo que la indemnización   sirva para que el afectado alcance una situación igual a la que tenía antes del   proceso de adquisición de predios[107].  Tales consideraciones se justifican en que   el resarcimiento debe ser calculado atendiendo los intereses del particular y de   la comunidad. “Del que la propiedad sea una función social, surge la   posibilidad constitucional de reducir el valor de la indemnización reconocida al   particular expropiado, cuando dicha propiedad no está cumpliendo con esa   función. En este orden de ideas, también puede regularse la forma de pago de   dicha indemnización y los instrumentos con los cuales será cancelada”[108]    

Para la Sala, los argumentos planteados no desconocen   la tasación justa y previa de la indemnización. Por ende, el resarcimiento debe   ser al menos compensatorio, cuando éste sea el resultado de la ponderación de   intereses de la sociedad  y del particular afectado con la expropiación.   Ante ese escenario, la autoridad expropiadora cancelará al privado un   resarcimiento que en algo nivela el desequilibrio de cargas públicas originada   por la pérdida del derecho de propiedad, empero no reparará todas las lesiones.   En esos eventos, la autoridad expropiadora no incluirá en el resarcimiento los   pagos por lucro cesante o daño emergente.       

Aunado a lo   anterior, la naturaleza compensatoria de la indemnización se deriva de la   diferencia que existe entre este pago y el resarcimiento que se produce como   consecuencia del artículo 90 superior, que se presenta en la responsabilidad   patrimonial del Estado por daños antijurídicos generados por las acciones u   omisiones de las autoridades públicas. Sobre el particular, la Corte indicó[109]:    

“En primer lugar, el artículo 58 se refiere a un daño   que no es antijurídico, puesto que el mismo texto constitucional establece que   el particular debe soportar la carga de ser expropiado, es decir, el daño   resultado de la expropiación sí debe ser soportado por el expropiado, lo cual no   significa que dicho daño no deba también ser indemnizado, por mandato expreso de   la Constitución. La existencia de tal deber justifica que la indemnización en   caso de expropiación no tenga siempre que ser integral –como si lo exige el   artículo 90 Superior. En segundo lugar, el artículo 58 Superior regula   expresamente la fijación de la indemnización en caso de expropiación para   indicar que ésta no se basa exclusivamente en los intereses del afectado, es   decir, en el interés privado en que la indemnización sea lo más elevada posible   y comprenda todas las cargas que ha soportado, sino que ha de fundarse también   en los intereses de la comunidad. La fijación de la indemnización se hará   ‘consultando los intereses de la comunidad y del afectado’, cuando el perjuicio   es resultado de una expropiación, no de un daño antijurídico previsto en el   artículo 90. En tercer lugar, tradicionalmente la indemnización en caso de   expropiación no ha comprendido el daño moral, como por ejemplo el que puede   resultar del especial afecto que el propietario tuviera por el bien expropiado.   Ello indica que en este caso la expropiación no tiene que ser integral. En   cambio, en materia de responsabilidad patrimonial del Estado por daños   antijurídicos, la indemnización sí comprende el daño moral.”    

De   un lado, el artículo 90 de la Constitución consagra la responsabilidad del   Estado por la ocurrencia de un daño antijurídico, lesión que se configura cuando   el privado sufre un perjuicio que no se encuentra obligado a soportar. En esas   hipótesis, el particular tiene derecho a una indemnización integral, desembolso   que incluirá los daños morales y materiales (lucro cesante – daño   emergente) siempre que demuestre su materialización. Para ello, el afectado   tendrá a su disposición el medio de control de reparación directa[110]. Por   ejemplo en materia de bienes, ese acto lesivo ocurre con la ocupación de   inmuebles por parte de una autoridad, situación que el artículo 140 del Código   de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo previó de   manera expresa[111].   En ese escenario, el régimen de responsabilidad del Estado será objetivo[112].    

De   otro lado, el artículo 58 de la Constitución no implica la responsabilidad del   Estado, puesto que la expropiación se ejerce en aras del interés social o/y de   la utilidad pública. Por ende, el particular pierde su derecho de dominio,   debido a la función social de la propiedad, carga legítimamente soportable por   el afectado. En otras palabras, en la expropiación, el privado sufre un daño   jurídico que el Estado reparará consultando los intereses de la comunidad y del   perjudicado. El resarcimiento en la expropiación no es integral, y en   consecuencia puede tener una función compensatoria, situaciones en que excluirá   el desembolso de las lesiones materiales –lucro cesante y daño emergente-. De   hecho, el pago derivado de la pérdida forzosa del derecho de propiedad jamás   comprenderá los perjuicios morales. La responsabilidad del Estado no se   producirá cuando las autoridades adelanten el proceso de adquisición de un   inmueble bajo los estrictos lineamientos de la ley y la Constitución, sujeción   que incluye el respeto de los derechos fundamentales.    

A   pesar de que la pérdida del derecho de propiedad es una carga soportable, en la   expropiación administrativa, el particular podrá discutir el acto administrativo   expropiatorio ante la jurisdicción contenciosa, a través del medio de control de   nulidad y restablecimiento del derecho. En esos eventos, se censurará algún   error que afecte la validez del acto administrativo que privó al ciudadano del   dominio del bien[113].   Inclusive, tendrá la posibilidad de debatir el precio fijado. Nótese que la   administración expropiadora actúa mediante actos administrativos, es decir, la   fuente del daño serían éstos y no los hechos o la ocupación del inmueble, de   modo que esa conducta solo podrá ser discutida con el medio de control de   nulidad y restablecimiento del derecho.    

En   la expropiación judicial, el ciudadano podrá demandar el acto administrativo que   ordenó adelantar la pérdida del derecho de propiedad ante un juez, pretensión   que se activará con el medio de control de nulidad y restablecimiento del   derecho por yerros en el procedimiento que concluyó con esa decisión[114].   En ese evento, existirán dos procesos judiciales[115], a saber: i) un trámite   en que se debate la legalidad del acto administrativo que ordenó iniciar el   juicio expropiatorio, pretensión que se ventilará en la jurisdicción contenciosa   administrativa; y ii) otro procedimiento que discutirá la tradición del derecho   de propiedad del afectado al Estado, así como la indemnización por ese acto,   libelo que se adelantará en la jurisdicción civil. En caso en que el juez   contencioso declare la nulidad del acto administrativo, el proceso civil de   expropiación concluirá[116].    

Mediante sentencia, el funcionario jurisdiccional civil determinará si concede o   no la adquisición forzosa de la propiedad, decisión que será apelable[117].   Concluido ese proceso, el particular no podrá cuestionar el fallo expropiatorio,   dado que éste se encuentra protegido por la cosa juzgada[118]. Tampoco podrá incoar el   medio de control de reparación directa derivado de la expropiación, por cuanto   este daño es jurídico y fue reparado de acuerdo con los parámetros fijados por   el juez civil. El privado solo podrá demandar en reparación directa la sentencia   que eliminó el derecho de propiedad, siempre y cuando en la providencia se   hubiese materializado un error judicial, escenario en que el hecho dañoso   corresponderá a la providencia y no a la expropiación.    

Entonces, los medios de control son excluyentes y la reparación de perjuicios es   distinta. Únicamente cuando se presenta una falla del servicio en el proceso   judicial de adquisición de inmuebles, el ciudadano puede acudir a la reparación   directa y a la indemnización del artículo 90 de la Constitución. Cabe precisar   que el perjuicio reparado será la lesión causada por un error en el   procedimiento expropiatorio y no por la pérdida del derecho de propiedad, daño   que será resarcido por medio de una indemnización justa de acuerdo al artículo   58 Superior. Por ende, los títulos de reparación, el resarcimiento y las vías   para obtenerlos son disímiles.    

Por consiguiente, en algunas ocasiones, la indemnización será justa   cuando su pago tenga un carácter meramente compensatorio. Lo antepuesto, se   deriva de que el artículo 58 de la Constitución no advierte que el resarcimiento   debe ser pleno o integral, puesto que el particular cede su derecho en pro de la   utilidad y del bienestar social, condiciones que garantizan el interés general.   En estas hipótesis, la función restituiva de la indemnización se transforma en   una compensatoria, dado que la Carta Política no reconoce una reparación   integral en materia de expropiación. De ahí que, el resarcimiento que tiene su   fuente en el artículo 58 superior es diferente a la indemnización que se deriva   de la responsabilidad del Estado consignada en el artículo 90 ibídem.    

Cabe precisar que el pago de la indemnización puede efectuarse por   diferentes medios al dinero, salvo que se trate de vivienda familiar[119]. Sin   embargo, el desembolso ha de estar representado por “títulos irrevocables,   ciertos, de valor monetario fijo, líquido, comercialmente aceptables y cesibles,   con un rendimiento periódico adecuado y que sirvan para indemnizar el valor del   bien expropiado”   [120]  .    

 (iv) La indemnización elimina el carácter confiscatorio de la   privación del derecho de propiedad    

El   respeto al procedimiento señalado en la Ley y la indemnización justa eliminan la   premisa de que la expropiación o una medida de adquisición de bienes tienen   algún carácter confiscatorio, como quiera que el Estado en desarrollo de   principios constitucionales priva justificadamente al particular de su derecho   de propiedad. Además, cancela una compensación al afectado, la cual tiene la   finalidad de remediar el daño causado y reequilibrar las cargas públicas.    

El   artículo 34 de la Constitución señala que “se prohíben las penas de   destierro, prisión perpetua y confiscación”. Esta última sanción siempre se   ha relacionado con un castigo vinculado al carácter político del afectado, al   punto que perjudica el patrimonio de la persona que ha cometido un hecho punible[121].   En esos eventos, el Estado toma los bienes del condenado. A renglón seguido el   citado enunciado superior consigna que “no obstante, por sentencia judicial,   se declarará extinguido el dominio sobre los bienes adquiridos mediante   enriquecimiento ilícito, en perjuicio del tesoro público o con grave deterioro   de la moral social”. En ese contenido deóntico, el constituyente reconoció la acción   de extinción de dominio como una acción constitucional pública que conduce a una   declaración judicial, herramienta procesal que no tiene la naturaleza de una   pena.    

La   Corte ha definido la confiscación “como el apoderamiento   arbitrario de todos los bienes de una persona por el Estado, sin compensación   alguna y bajo la apariencia de una sanción, cuando en la realidad se trata de   una represalia generalmente por parte de quienes detentan el poder. La   naturaleza vindicativa y política de esta figura hace que esté prohibida   expresamente por la mayoría de las constituciones del mundo”[122]. La confiscación se   identifica con una sanción que se impone a una persona para privarla de su   patrimonio, actuación que se encuentra regida por el ejercicio arbitrario del   poder y que no puede ser cuestionado[123].   De hecho, en esos eventos el Estado no cancela prestación alguna al particular   por la pérdida de sus bienes[124].    

En los casos de expropiación, el derecho del particular cede ante el   interés general, situación que no se corresponde con una privación arbitraria   del derecho de dominio, puesto que esa actuación se encuentra reglada en la   Constitución y la ley. Además, el Estado cancela una indemnización, pago que en   la mayoría de los casos es previa, desembolso que distancia la adquisición de   bienes de la confiscación en todo sentido.    

Nótese que la confiscación y la expropiación tienen en común que   restringen el derecho de propiedad. Sin embargo, esa privación del dominio no se   produce en las mismas condiciones y justificaciones[125]. “La confiscación   está expresamente prohibida por la Constitución, convirtiéndose en una   limitación ilegitima de la propiedad, toda vez que una  persona no puede   ser despojada de la totalidad de sus bienes o una parte considerable de ellos.   Por su parte, la extinción del dominio, el decomiso y  la expropiación son   formas legítimas de restringir la propiedad”[126].    

Por consiguiente, la indemnización producto de la expropiación elimina   cualquier resquicio de confiscación de esa restricción del derecho de propiedad.   Así, en los eventos en que la administración sigue el procedimiento señalado en   la ley y cancela un resarcimiento que pondera los intereses generales y   particulares, la expropiación nunca será identificada como confiscación.    

9.2.3. La libertad configurativa del legislador para fijar la   indemnización y los modos de pago    

El legislador tiene un amplio margen de configuración   en materia de expropiación. No obstante, esa facultad no puede usarse para   vaciar las competencias de delimitación del resarcimiento del juez y de la   administración[127].    

En desarrollo del artículo 58 Constitucional, el   legislador puede definir los motivos de utilidad pública e interés social,   diseñar los procedimientos a través de los cuales se realizará la expropiación y   establecer las reglas que el juez y la administración aplicarán para fijar la   indemnización que corresponda en cada caso. La Corte ha reconocido que el   Congreso puede orientar a las entidades encargadas de fijar el resarcimiento,   empero tiene vedado eliminar ese arbitrio para la tasación de la compensación.    

Así, el órgano de representación popular tiene la posibilidad de    

“determinar las circunstancias en que ese grado de   afectación solo ha de ser el mínimo posible, garantizando un pago total en   efectivo en un solo contado. También puede señalar eventos en los que el pago de   la indemnización se hace con títulos valores y determinar los porcentajes   máximos que se pagarían de esta forma. También puede señalar plazos para la   redención de los títulos valores que incorporan los saldos. Esos plazos, podían   ser menores o mayores, en atención a los fines de utilidad pública o interés   social o al valor de los bienes   expropiados (…) “De otro lado, el   legislador, en ejercicio de su potestad de configuración, puede definir las   condiciones especiales de necesidad o urgencia que justifican este tipo de   expropiación, el procedimiento que se seguirá, las formas de pago, así como el   grado de afectación de los derechos de los particulares que sean expropiados de   manera compatible con los motivos de utilidad pública e interés social de la   reforma urbana”[128].    

Sin embargo, por expreso mandato constitucional, la   tasación de la indemnización debe estar marcada por la ponderación de intereses   del particular y de la sociedad. Ese trabajo no puede ser prefigurado   legalmente, pues varía dependiendo de los derechos en conflicto y de las   particularidades de los asuntos analizados. Cabe resaltar que, la administración   y los jueces cuentan con la obligación de calcular una indemnización que atienda   el principio de razonabilidad.    

En esos eventos, las leyes no pueden convertirse en una   barrera para que las autoridades expropiadoras (administración y jueces) puedan   sopesar los intereses en juego y asignar una indemnización justa al particular   que cedió su derecho de dominio. Como se advirtió en esta providencia, la   fijación de la indemnización difícilmente puede calcularse de manera abstracta y   general. De hecho, se requiere revisar las circunstancias de cada caso, así como   los intereses específicos en disputa.    

El legislador tiene vedado impedir que los jueces y la   administración efectúen ese análisis y protejan los derechos fundamentales   afectados. Nótese que en muchas ocasiones será necesario tener en cuenta la   condición de los sujetos perjudicados con la expropiación, por ejemplo niños o   discapacitados. La Competencia del Congreso no llega hasta la regulación de un   estándar estricto que desconozca principios especialmente protegidos por la   Constitución y que impida la aplicación del principio de razonabilidad por parte   de las autoridades expropiadoras.    

Regla de decisión    

Las autoridades expropiadoras tienen la obligación de   consultar los intereses de la comunidad y del particular afectado con el fin de   cuantificar la indemnización justa. Ello se logra con la evaluación de las   circunstancias de cada caso y respetando los parámetros que ha expuesto la Corte   sobre las características del resarcimiento.    

Por regla general, la indemnización tiene una función   reparatoria, de modo que incluye el precio del inmueble, el daño emergente y el   lucro cesante. En algunas circunstancias excepcionales, el resarcimiento tendrá   un propósito restitutivo o restaurador, y en consecuencia comprenderá la   reparación de todos los perjuicios causados con la expropiación, así como la   restitución de un inmueble de similares condiciones al perdido. El desembolso   máximo se activará cuando se requiere proteger los intereses de los afectados   que tienen una especial protección constitucional, por ejemplo las madres cabeza   de familia, los discapacitados, los niños o las personas de la tercera edad o se   desea expropiar una vivienda sujeta a patrimonio de familia, siempre que esa   condición o situación sea determinante para tasar el resarcimiento. En eventos   restantes, la indemnización tendrá una función compensatoria, escenario que se   presenta cuando la autoridad después de ponderar los intereses en conflicto   estima que su cuantificación responde al valor de la cosa perdida, sin reconocer   otros perjuicios –daño emergente y lucro cesante-. La observancia de los   parámetros descritos eliminará cualquier resquicio de confiscación de la medida   expropiatoria.    

El legislador tiene una amplia libertad de   configuración en materia expropiatoria. No obstante, esa competencia no puede   vaciar el marco de acción que tiene el juez y la administración para fijar una   indemnización que atienda las circunstancias de cada caso, así como los   intereses en tensión. La ley no puede estandarizar a todos los eventos unos   topes o cómputo de indemnización, porque en ocasiones puede que las reglas   estáticas sean una barrera e impedimento para que las autoridades cancelen una   indemnización justa.    

Solución de los cargos    

10.            Con base en las consideraciones   expuestas, la Corte procederá a estudiar la constitucionalidad de las   disposiciones acusadas. Para ello, abordará el análisis de las disposiciones   atendiendo a los tres temas que desarrollan. El primero alude a la notificación de la oferta de   compra de los poseedores inscritos en el folio de matricula del inmueble que la   administración desea adquirir (artículo 4º de la Ley 1742 de 2014); el segundo   hace relación a la indemnización justa en caso de expropiación (art. 399 de la   Ley 1564 de 2012 y inciso 5º art. 6º Ley 1742 de 2014); y el tercero trata la   posibilidad de acceder a mayores áreas de las que se utilizarán en los proyectos   de infraesructura y transporte (art. 33 de la Ley 1682 de 2013).    

Notificación a los poseedores inscritos de la oferta de   compra del inmueble: cargo contra el artículo 4 de la Ley 1742 de 2014 por   vulneración al derecho a la igualdad y propiedad    

11.             La actora señaló que los segmentos censurados del artículo 4º de la   Ley 1742 de 2014 vulneran los derechos a la igualdad y a la propiedad, en la   medida en que establecieron que la notificación de la oferta de compra del   inmueble sólo debe ser notificado al poseedor inscrito en el folio de matrícula   inmobiliaria, de   modo que el poseedor material que carece de inscripción queda excluido de ese   acto de comunicación. Las   expresiones acusadas crearon una diferencia de trato frente a la protección del   derecho, distinción que carece de justificación alguna, puesto que los   poseedores inscritos y no registrados tienen los mismos derechos y acciones. El   trato disímil se concreta en que la administración cuenta con la obligación de   notificar al poseedor inscrito de la oferta de compra sobre el inmueble,   mientras ese deber es inexistente frente al poseedor material del bien que no   tiene registrada dicha situación en el folio de matrícula inmobiliaria.    

11.1.     El Ministerio de   Vivienda defendió la constitucionalidad de la norma argumentando que no existe   vulneración al derecho a la igualdad o la propiedad, como quiera que el poseedor   puede inscribir esa situación y desaparecerá  la presunta censura.    Así mismo, estimó que la notificación a los poseedores no inscritos de la oferta   de precio del inmueble convertirá el procedimiento de  expropiación en un   trámite demorado, calidad que no se compadece con su naturaleza expedita.    

En adición a lo expuesto, la Agencia   Nacional de Infraestructura precisó que la norma estipuló un trato diferente que   se encuentra justificado. La administración solo está obligada a comunicar la   oferta de precio del bien a los titulares evidentes del derecho, tal como sucede   con las personas que aparecen en el folio de matrícula inmobiliaria. Por su   parte, la Universidad Sergio Arbolada consideró que la justificación de la   diferencia de trató consistió en que los poseedores no inscritos carecen de la   protección de su derecho, dado que no registraron la posición.    

11.2.     En contraste, la   Universidad Externado y la Vista Fiscal pidieron la inconstitucionalidad de la   norma. La institución de educación superior manifestó que es inexistente la   justificación para el trato diferente de los poseedores inscritos y no   registrados, puesto que ellos tienen las mismas acciones para hacer valer sus   derechos. Además, el registro no es un criterio relevante para notificar de la   oferta de compra a unos poseedores y a otros no. El Procurador General de la   Nación señaló que la posesión inscrita no puede ser un criterio para dar un   trato disímil a los poseedores, por cuanto esta figura es inexiste en el   ordenamiento jurídico Colombiano.      

11.3.     En este cargo,   esta Corporación recuerda que debe indicar si: ¿Los segmentos demandados del artículo 4º de la Ley   1742 de 2014 desconocen los artículos 13 y 58 de la Constitución, porque   establecen un trato desigual injustificado entre los poseedores no inscritos y   los poseedores registrados en el folio de matrícula del inmueble objeto de   adquisición, al excluir de la notificación de la oferta de compra del predio a   los primeros sujetos, pese a que los dos grupos tienen los mismos interdictos   posesorios, y ese acto de inscripción es irrelevante para la existencia de la   posesión?     

11.4.     Para evaluar la   constitucionalidad de los segmentos demandados, la Sala aplicará la metodología   del juicio de igualdad. Ese raciocinio tiene tres etapas de análisis: (i)   establecer el criterio de comparación: patrón de igualdad o tertium   comparationis; (ii) definir si en el plano fáctico y en el plano jurídico   existe un trato desigual entre iguales o igual entre desiguales; y (iii)   averiguar si la diferencia de trato está constitucionalmente justificada[129].   La Corte ha advertido que la citada metodología se realiza en los niveles leve,   estricto e intermedio.    

La Sala considera apropiado someter la   medida analizada a un escrutinio débil, porque la notificación de la oferta de   compra a los poseedores inscritos se encuentra en el marco de la amplía libertad   de configuración que tiene el legislador en materia de regulación de los   procesos de adquisición de bienes del Estado. Además, la disposición analizada   comprende una materia económica, pues reguló temas de procedimiento de compra y   expropiación de inmuebles para proyectos de infraestructura. En la Sentencia   C-204 de 2001, la Corte indicó que el tratamiento diferenciado entre   poseedores para efectos de prescripción se somete a un juicio de intensidad   débil.      

En el caso concreto, existen dos grupos de sujetos que   tienen un patrón de igualdad, que corresponde a que son poseedores regulares de   un bien, de modo que se comportan como señores y dueños del inmueble. De una   parte, los poseedores inscritos detentan un predio sin reconocer otro   propietario y registraron el título que habla de ese hecho ante la oficina de   instrumentos públicos. De otra parte, los poseedores no inscritos detentan   materialmente el bien y se comportan como dueños, empero carecen de registro   sobre ese hecho. En los dos eventos, los poseedores son regulares, es decir, se   acompañan del justo título y la buena fe. La inscripción es una diferencia   mínima si se tiene en cuenta que la posesión como especie de dicha institución   no existe en el ordenamiento jurídico colombiano. Se recuerda que el registro   del título contentivo de la posesión otorga publicidad a ese hecho y facilita su   prueba para efectos de prescripción ordinaria.    

En este punto, la Sala debe analizar si existe   justificación de ese trato diferente entre sujetos iguales mediante un test de   nivel leve.    

Según tal clase de escrutinio, corresponde   establecer si la diferenciación consagrada en el artículo 4º de la Ley 1472 de   2014 entre poseedores es una medida legítima y si ésta busca un objetivo   constitucionalmente válido. Aunado a lo antepuesto, se evalúa si la norma   constituye un medio idóneo para alcanzar la meta fijada.    

La Corte observa que la finalidad de la   norma responde a facilitar y agilizar los procesos de adquisición de bienes por   parte del Estado para el desarrollo de proyectos de infraestructura de   transporte, meta que salvaguarda los principios de celeridad, eficiencia y   eficacia administrativa reconocidos en el artículo 209 de la Constitución. Por   tanto, ese objetivo tiene respaldo en normas superiores.    

En relación con el segundo aspecto, esto   es, la constitucionalidad del medio, se estima que la medida que se circunscribe   a la diferencia de trato en el deber de notificación de la oferta de compra de   predio entre los poseedores inscritos y no registrados en el folio de matrícula   inmobiliaria es conforme a la Carta Política, por cuanto desarrolla principios   superiores como la celeridad y la eficacia. Nótese que el procedimiento   expropiatorio se caracteriza por ser un trámite expedito por medio del cual la   administración requiere adquirir inmuebles rápidamente para iniciar los   proyectos de infraestructura. En efecto, el proceso de compra ágil materializará   el interés general y la función social de la propiedad. Además, ese deber de   comunicación se sustenta en la regulación que existe sobre la inscripción de la   posesión, acto que tiene efectos de publicidad y de valor probatorio para la   prescripción ordinaria. De ahí que, el medio propuesto por parte del legislador   para adelantar la etapa de la oferta de compra del predio tiene sustento en la   Carta Política.    

La Sala estima que la medida es idónea para alcanzar el   fin perseguido, dado que la norma revisada permite que la administración   identifique con certeza la persona con quien se debe negociar la compra del   inmueble. La comunicación al poseedor registrado de la oferta de enajenación del   inmueble facilitará el proceso de adquisición de bienes y reducirá sus costos.   Además, la existencia de la norma otorga certeza a las relaciones negóciales del   Estado, cuyo provecho incluye la garantía del principio de seguridad jurídica.   Tales beneficios se derivan de la específica regulación legal que trae la Ley   1742 de 2014 y de las ventajas que implica el registro de ese hecho en términos   de publicidad y de prueba sobre el mismo.    

En consecuencia, la notificación exclusiva al poseedor   inscrito de la oferta de compra del bien es una medida razonable, por cuanto   agilizará y facilitará el proceso de adquisición de bienes, beneficio que   disminuirá los costos del Estado en dichas actuaciones.    

Conjuntamente, la Sala precisa que la oferta de   adquisición del predio no es un proceso judicial que genere derechos al poseedor   material, puesto que es un trámite administrativo que no discute o restringe las   garantías de los poseedores, quienes podrán defenderse en un proceso judicial.   Los sujetos referidos tendrán a su disposición diferentes acciones para   salvaguardas sus derechos y para demostrar que tienen un mejor derecho. Al mismo   tiempo, los poseedores materiales podrán participar en el procedimiento   administrativo mediante la presentación de un derecho de petición. Por   consiguiente, no se afecta el debido proceso de los poseedores materiales que   carecen de registro.    

11.5.     Por consiguiente, el   trato diferente que propone el artículo 4º de la Ley 1742 de 2014 es   constitucional, toda vez que notificar exclusivamente al poseedor inscrito de la   oferta de compra del bien se justifica en que la entidad expropiadora agilizará   y facilitará el proceso de adquisición de un predio declarado de interés   público. Lo anterior, en razón de que la norma revisada permite que la   administración identifique con certeza la persona con quien se debe negociar la   compra del inmueble, beneficio que se deriva de la específica regulación legal.   La Sala resalta que la oferta de adquisición del predio no es un proceso   judicial que genere derechos al poseedor material, de modo que no se afecta el   debido proceso de estos sujetos.    

Sin embargo, este Tribunal precisa que la posesión tiene una concepción   material, denotación que excluye la posibilidad de que la inscripción de la   detentación de la posesión pueda ser considerada como una especie de esa   institución jurídica. Dicha conclusión se sustenta en que el registro de los   predios en las oficinas de instrumentos públicos carece de efectos posesorios,   al punto que no puede fungir como una forma de restricción de la protección de   la posesión, puesto que es un elemento irrelevante para ésta. En otras palabras,   la posesión inscrita no existe en el ordenamiento jurídico colombiano.    

La indemnización justa en   la expropiación: cargo contra los artículos 399 de la Ley 1564 de 2012 y 6º   inciso 5º de la Ley 1742 de 2004 por violación del artículo 58 de la Carta   Política    

12.1.     De una parte, el   ciudadano Lehouq Montoya Paul consideró que el parágrafo del  artículo 399 del   Código General del Proceso impide que el ciudadano afectado con la expropiación   judicial obtenga una indemnización justa, por cuanto restringe a seis (6) meses   la tasación del daño por lucro cesante.    

El Ministerio de Vivienda, la Universidad   Sergio Arboleda y Procuraduría General de la Nación defendieron la   constitucionalidad de la norma accionada, en razón de que la indemnización   producto de la expropiación no es integral y tiene límites derivados de la   ponderación que surge entre los intereses del particular y del privado. En   efecto, el legislador tiene la competencia para establecer restricciones al   resarcimiento, sin que se atente contra su justicia. Aunado a lo expuesto, la   Cámara Colombiana de Infraestructura señaló que el particular tiene la obligación de soportar la carga   de la expropiación.    

Por el contrario, la Universidad Externado   de Colombia solicitó la inexequibilidad de la norma, porque atenta contra la   indemnización justa reconocida en el artículo 58 de la Constitución. La   restricción de la tasación del lucro cesante a seis (6) meses es contraria a la   justicia, toda vez que establece una regla abstracta para fijar una   indemnización, parámetro que significa que no se analice el perjuicio en cada   caso, y que no se consulten los intereses de la comunidad así como los derechos   del afectado. La norma soslayó que existen eventos en que la lesión por lucro   cesante supera el plazo señalado.    

En   este cargo, la Sala recuerda que debe establecer si: ¿El parágrafo del   artículo 399 de la Ley 1654 de 2012 vulnera el artículo 58 de la Carta Política,   al circunscribir la tasación del daño por lucro cesante a seis (6) meses, en la   medida en que impide el pago de la indemnización justa para el expropiado?    

En la parte considerativa de esta providencia, la Corte   concluyó que, por regla general, no puede existir una expropiación sin   indemnización previa, desembolso que debe ocurrir antes del traspaso del dominio   del bien del particular al Estado (Supra 10.3).    

12.2.     En suma, la Corte estima que,   por regla general, no puede existir una expropiación sin indemnización previa,   desembolso que debe ocurrir antes del traspaso del dominio del bien del privado   al Estado.    

Las autoridades expropiadoras tienen la obligación de   consultar los intereses de la comunidad y del particular afectado con el fin de   cuantificar la indemnización justa. Ello se logra con la evaluación de las   circunstancias de cada caso y respetando los parámetros que ha expuesto la Corte   sobre las características del resarcimiento.    

Por regla general, la indemnización tiene una función   reparatoria, de modo que incluye el precio del inmueble, el daño emergente y el   lucro cesante. En algunas circunstancias excepcionales, el resarcimiento tendrá   un propósito restitutivo o restaurador, y en consecuencia comprenderá la   reparación de todos los perjuicios causados con la expropiación, así como la   restitución de un inmueble de similares condiciones al perdido. El desembolso   máximo se activará cuando se requiere proteger los intereses de los afectados   que tienen una especial protección constitucional, por ejemplo las madres cabeza   de familia, los discapacitados, los niños o las personas de la tercera edad o se   desea expropiar una vivienda sujeta a patrimonio de familia, siempre que esa   condición o situación sea determinante para tasar el resarcimiento. En eventos   restantes, la indemnización tendrá una función compensatoria, escenario que se   presenta cuando la autoridad después de ponderar los intereses en conflicto   estima que su cuantificación responde al valor de la cosa perdida, sin reconocer   otros perjuicios –daño emergente y lucro cesante-. La observancia de los   parámetros descritos eliminará cualquier resquicio de confiscación de la medida   expropiatoria.    

El legislador tiene una amplia libertad de   configuración en materia expropiatoria. No obstante, esa competencia no puede   vaciar el marco de acción que tiene el juez y la administración para fijar una   indemnización que atienda las circunstancias del caso, así como los intereses en   tensión. La ley no puede estandarizar a todos los eventos unos topes o cómputo   de indemnización, porque en ocasiones puede que las reglas estáticas sean una   barrera e impedimento para que las autoridades cancelen una indemnización justa.    

Las expresiones accionadas de la norma   objeto de censura establecieron que el juez en el marco de la expropiación no   puede asignar un lucro cesante superior a seis (6) meses cuando se trate de   inmuebles destinados a actividades productivas. En esos eventos, el funcionario   judicial queda impedido para reconocer una pérdida de ingresos superiores al   lapso señalado.     

Para la Sala, la norma citada quebranta el   artículo 58 de la Constitución, puesto que impone un tiempo abstracto y fijo   para tasar el daño por lucro cesante. Como consecuencia de esa barrera, los   jueces quedarán imposibilitados para proteger el derecho de propiedad en eventos   en que la ponderación de los intereses de la comunidad y del particular afectado   identifique que la indemnización justa debe tener el carácter de reparadora.    

Como garante de la efectividad de los   derechos de las personas, el juez que decida la expropiación deberá tener en   cuenta los parámetros establecidos por el legislador y otros referentes   normativos de orden constitucional para tasar la indemnización derivada de una   expropiación. Esos parámetros indican que el resarcimiento en ciertos eventos   debe ser restitutivo y no reparatorio ni compensatorio. Ello sucede en la   protección especial de los niños, de la tercera edad, o de los discapacitados,   entre otros. Salvaguarda que opera siempre que esas condiciones sean relevantes   para determinar el valor y la forma de indemnización que resulta justa en cada   caso, dado que tales referentes constitucionales confieren a los intereses en   juego un peso específico que el juez habrá de ponderar atendiendo las   circunstancias de la causa.    

En el caso particular, el parágrafo del   artículo 399 de la Ley 1564 de 2012 restringe al juez en el cálculo del lucro   cesante a seis (6) meses, norma que tiene la probabilidad de suprimir la   indemnización restitutoria en los casos en que el Estado expropie la única   fuente de ingresos de una persona discapacitada. En esa situación, no se   lograría un resarcimiento justo, de modo que el desequilibrió causado por la   expropiación nunca sería recobrado. Por ende, la autoridad judicial tendría que   decretar un pago que no aseguraría esa protección especial. Inclusive, bajo   ciertas hipótesis tampoco se logrará que el resarcimiento observe su función   reparatoria.  La autoridad judicial tendría vedado cumplir con la   Constitución, porque no tasaría el resarcimiento de acuerdo al artículo 58   Superior, es decir, consultando y ponderando los derechos de los afectados y los   intereses de la comunidad.    

En ese contexto, la Sala estima que la   disposición censurada se desconoce el carácter justo de la indemnización   reconocida en el artículo 58 de la Constitución. En aplicación de la norma   revisada, el juez puede desatender los requisitos que estableció el orden   superior para privar del derecho de propiedad a un particular. Es más, la   restricción en la tasación del perjuicio por lucro cesante impide que los jueces   protejan los derechos de sujetos de especial protección constitucional, puesto   que la ponderación que vayan a efectuar tiene límites rígidos en la ley,   escenario que obstaculiza la aplicación de principio de razonabilidad.    

Aunado a lo anterior, debe recordarse que   en la expropiación judicial el ciudadano queda sin medio de control para obtener   una reparación adicional por la pérdida del derecho de dominio, porque el   afectado padeció un daño jurídico que se encuentra obligado a soportar,   situación que impide que acceda a la jurisdicción para demandar la reparación   integral consignada en el artículo 90 Superior. Además, ventilar el   resarcimiento de la lesión estudiada por el juez civil implica que el afectado   desconozca el principio de la cosa juzgada, puesto que pretendería que el mismo   hecho dañoso fuese reparado dos veces. La persona perjudicada queda en   imposibilidad de solicitar una mayor indemnización, como quiera que una   autoridad judicial fijó el monto de ese desembolso con las consecuencias que   ello implica.    

La restricción a la labor de fijación de   la indemnización por parte del juez reduce el arbitrio iuris que reconoció a ese   funcionario jurisdiccional el Constituyente y el legislador. Esa   discrecionalidad siempre será necesaria en cualquier ordenamiento jurídico,   puesto que el Congreso no puede contemplar todas y cada una de las hipótesis y   variables que se pueden presentar en el proceso judicial que tasa una   indemnización. El operador jurídico tiene un margen de maniobra que lejos de ser   catalogado como arbitrariedad constituye un campo de discreción racional. En ese   ámbito, el juez colmará las lagunas y los vacíos de la ley mediante las reglas   de la experiencia y la sana crítica. La eliminación de ese arbitrio juris   implica desconocer que el ordenamiento constitucional y la jurisprudencia de   esta Corte reconocen a las autoridades judiciales un amplio margen de   discreción, al momento de asignar una indemnización producto de una   expropiación. Cabe recordar que la propia Ley 1742 de 2014 establece unos   parámetros objetivos en que debe moverse la autoridad expropiadora –juez –    

Con esa consideración, la Corte no está   avalando que todas las indemnizaciones producto de la expropiación de bienes   productivos deben ser plenas y reconocer los daños –lucro cesante y daño   emergente- de manera ilimitada, pues eso sería promover un enriquecimiento sin   causa a favor de los particulares y afectar las finanzas del Estado. En   realidad, esta Corporación defiende la labor que tiene el juez al tasar un   resarcimiento en esos juicios, tarea que comprende la ponderación de los   derechos e intereses en conflicto, las circunstancias del caso y la aplicación   del principio de proporcionalidad así como de razonabilidad. Los servidores   judiciales decidirán qué función debe tener la indemnización en cada causa.    

Se subraya que la fijación abstracta de   los perjuicios es contraria a la constitución, en la medida en que impide que   los jueces efectúen un análisis que responda a la justicia en el asunto   particular. En algunos eventos, el cómputo del lucro cesante podrá ser inferior   a seis (6) meses, en otros, ese cálculo podrá ser mayor, resultado que dependerá   de la valoración de los intereses en discusión y de las circunstancias   específicas del proceso, análisis que la disposición censurada no permite.    

Por consiguiente, la restricción a seis   (6) meses de la tasación del daño por lucro cesante fijado por el artículo 399   de la Ley 1564 de 2012 quebranta el artículo 58 de la Constitución, porque   impone un límite abstracto de cuantificación del perjuicio que impide al juez   ponderar los intereses del expropiado y de la comunidad para calcular una   indemnización justa. En ocasiones, el lapso señalado en la norma obligará al   funcionario judicial a reconocer un resarcimiento que no asegure la protección   especial de personas discapacitadas, niños o de ancianos, casos en que el   resarcimiento es restitutivo o restaurador. Inclusive, la regulación abstracta   será un obstáculo para la que indemnización cumpla con su función reparatoria,   pues se dejará de atender las circunstancias concretas, pese a que evaluar esos   elementos es un mandato superior.    

12.3.     De otro lado, los   demandantes consideraron que el inciso 5º del artículo 6º de la Ley 1742 de 2014   vulneran el artículo 58 de la Constitución, porque estiman que restringen la   obtención de una indemnización justa. Para los actores, dicha afectación ocurre,   en la medida en que las normas atacadas: i) reducen el precio del inmueble del   valor comercial al avalúo catastral cuando no se llega a un acuerdo en la etapa   de enajenación voluntaria; y ii) establecen que el cálculo de la indemnización   será fijada con la oferta de compra con independencia de que se encuentre en   etapa de expropiación judicial o administrativa.    

El Ministerio de Vivienda solicitó a la   Corte que declarará exequible el inciso 5o de la norma accionada, por cuanto la   diferencia de precio cancelado por el predio en las fases de enajenación   voluntaria y expropiación obedece a un incentivo para que los propietarios   cumplan de manera voluntaria con los deberes derivados de la función social de   la propiedad. La Universidad Sergio Arbolea rindió concepto similar en relación   con la validez de fondo de las disposiciones acusadas.    

Aunado a lo anterior, la Cámara Comercio de Infraestructura de Colombia agregó   que el privado tiene la obligación de soportar la carga de la expropiación, de   modo que la indemnización no tiene una naturaleza restitutiva. Por su parte, el   Procurador General de la Nación manifestó que el Congreso tiene una amplia   libertad de configuración en la regulación de la indemnización de perjuicios   causados por la expropiación. Adicionalmente, manifestó que la diferencia en el   precio del bien tiene la finalidad de estimular la enajenación voluntaria. Dicho   objetivo es razonable, en la medida en que la norma pretende asegurar el interés   general promoviendo el arreglo directo, forma de adquisición más rápida y menos   costosa que la expropiación. También esbozó que el medio elegido por el   legislador es conducente para cumplir las metas propuestas, puesto que el mayor   precio en la enajenación voluntaria es un incentivo para que el propietario opte   por esa vía y deseche la posibilidad de la venta forzosa.    

En   contraste, la Universidad Externado de Colombia consideró que las normas   censuradas quebrantan el artículo 58 de la Carta Política, porque desconocen el   carácter justo que debe tener la indemnización en la expropiación de predios. Al   respecto, expuso que usar el avalúo catastral y no el comercial como referente   para cancelar el precio del predio expropiado atenta contra la indemnización   justa. Lo anterior, porque preferir un menor valor en el procedimiento de   expropiación es una sanción para las personas que no enajenan el inmueble de   manera voluntaria. Además, dicha medida implica que el ciudadano sea indemnizado   con un valor que no corresponde al precio del mercado, escenario que causa un   perjuicio injustificado al particular.    

La Sala   recuerda que en el presente cargo debe evaluar si ¿El inciso 5 de la norma en comento infringe el derecho   de propiedad de los ciudadanos, porque evita que éstos obtengan una   indemnización justa por los daños derivados de la expropiación, al reducir el   precio cancelado por el inmueble al avalúo catastral y fijar que el computo de   la indemnización se realiza con el momento de la oferta de compra, en el evento   en que no se llega a un acuerdo en la fase de enajenación voluntaria y se   continua con la etapa de expropiación judicial y administrativa?    

Para   la Corte, la disposición estudiada no afecta el artículo 58 de la Constitución,   dado que, de una lectura literal de la norma, el parámetro de precio que   corresponde al avalúo catastral es optativo, puesto que indica que la autoridad   tendrá en cuenta ese valor y no impide de manera expresa incluir otro ítem   diferente. Esa premisa se encuentra en el enunciado prescriptivo atacado al   advertir que “En caso de no llegarse a acuerdo en la etapa de enajenación   voluntaria, el pago del predio será cancelado de forma previa teniendo en cuenta   el avalúo catastral”. Así, la disposición censurada indica que el avalúo   catastral deber ser revisado para fijar el precio de compra del inmueble, empero   ello no significa que se excluyan otras variables para realizar ese cálculo. En   caso de que el legislador hubiese querido circunscribir el precio del predio a   ese avalúo, él hubiese realizado una restricción en ese sentido, cosa que no   hizo de manera expresa.    

Aunado   a lo anterior, no se puede olvidar que el precio del inmueble es un componente   de la indemnización en la etapa de expropiación, puesto que a ese valor se   sumará el resarcimiento de los daños emergente y lucro cesante. Tales elementos   complementarán la indemnización, con lo cual se observa la justicia en dicho   pago, porque se corresponde con la función que por general tiene esa   institución, es decir, reparatoria.    

La   Sala considera pertinente someter esa medida a un análisis de proporcionalidad   con el fin de despejar cualquier duda que surja de la validez constitucional de   la disposición.    

La   medida propuesta intenta incentivar la etapa de arreglo directo, dado que ésta   disminuye los costos que se causan con la expropiación. Ese medio tiene una   finalidad constitucional valida y legítima, pues desarrolla el interés general   de la comunidad. Esa medida es proporcional y razonable en relación con la   posible afectación del derecho de propiedad.    

El medio   elegido por el legislador es idóneo para cumplir las metas propuestas, puesto   que el mayor precio en la enajenación voluntaria es un incentivo para que el   propietario opte por esa vía y deseche la posibilidad de la expropiación   forzosa. Además, es necesaria, toda vez que no existe otra medida menos gravosa   para los derechos de los propietarios, máxime si se tiene en cuenta que el   avalúo catastral no es una camisa de fuerza para el tasador.    

Finalmente, se   estima que la medida es proporcional, como quiera que el logro de promover el   arreglo directo obtiene una mayor satisfacción a los principios de celeridad,   debido proceso y la satisfacción del interés general que la posible afectación   al artículo 58 de la Carta Política. Ello, en razón de que la supuesta lesión a   ese derecho tendría un impacto muy reducido. Dentro de las posibilidades   jurídicas, esta Corporación recuerda que la indemnización por regla general es   reparatoria, función que se alcanzaría cancelando al expropiado el avalúo   catastral sumado a los perjuicios por lucro cesante o daño emergente. Es más, el   avalúo catastral sirve para que el ciudadano cumpla con su carga impositiva, de   modo que es apenas justo que en algunos casos el precio se fije con base en su   deber tributario, siempre  y cuando ese sea el resultado de la ponderación entre   los principios en tensión. Además, dicha regulación salvaguarda la directriz   constitucional que indica que la administración debe privilegiar el arreglo   directo antes que la expropiación, premisa defendida por la jurisprudencia de   esta Corporación.    

Ahora bien, la Sala debe preguntarse si el   hecho de que la ley establezca que la cuantificación de la indemnización   corresponderá con el momento de la oferta de compra independientemente que la   tasación se efectué en la etapa de expropiación impide que las autoridades   ponderen los intereses de la comunidad y del afectado.    

La respuesta a ese cuestionamiento tiene   dos interpretaciones. De un lado, se estima que las expresiones censuradas   impiden que se calculen dentro de la indemnización los daños acaecidos con   posterioridad a la fecha de la oferta de compra, porque así lo dispone la norma.   De otro lado, se considera que la hermenéutica de la proposición acusada se   refiere a la certeza del daño, sin que impida que se cuantifiquen los perjuicios   ciertos futuros del lucro cesante o del daño emergente. Una muestra de ello, se   identifica con el resarcimiento de los gastos de abogado en que incurrió el   particular derivado de los procesos de expropiación administrativa y judicial.   También, los costos de una vivienda de transición para una persona discapacitada   mientras se suerte todo el trámite.    

Ante esa situación, la Corte adoptará la   segunda posición, porque es la que protege los contenidos constitucionales en   discusión. De aceptar la primera interpretación, el juez o la entidad   expropiadora se verían en la disyuntiva de cumplir con el texto de la ley   aplicando reglas rígidas de manera mecánica, pero desconociendo la Carta   Política, estatuto que exige a la autoridad judicial ponderar y proteger los   derechos constitucionales de cierto tipo de sujetos especialmente vulnerables.   La norma superior no impide que se restringa la indemnización, porque ésta puede   llegar a ser compensatoria. Pero la Constitución sí proscribe que a las   autoridades expropiadoras  les este vedado ponderar cuando la garantía de los   derechos constitucionales lo exija.    

Por lo anterior, la interpretación del   inciso 5º del artículo 6 de la Ley 1742 de 2014 que resulta conforme a la Carta   es aquella que le permite al juez o la administración calcular la indemnización   con perjuicios causados con posterioridad a la oferta de compra, lesiones que   son consecuencia directa de la expropiación. En consecuencia, el inciso 5º del   artículo 6º de la Ley 1742 de 2014 será declarado exequible bajo el entendido de   que en los casos en que se cuantifique la indemnización en la etapa de   expropiación judicial y/o administrativa, el cálculo del resarcimiento debe   tener en cuenta su función reparatoria y/o restitutoria dependiendo del caso, de   modo que no excluya los daños futuros ciertos producto de la expropiación y   originados con posterioridad a la oferta de compra del bien.    

En suma, el inciso 5º de la norma en   comento es constitucional, dado que no impide que el afectado obtenga una   indemnización justa. Ello sucede en cada contenido deóntico, porque: i) reducir eventualmente el precio cancelado por   el inmueble al avalúo catastral en la expropiación es una medida razonable y   proporcionada para promover los arreglos directos, dado que es un parámetro no   obligatorio para las partes que interviene en menor medida el derecho de   propiedad; y ii) fijar el computo de la indemnización que se realiza en la fase   de expropiación con el momento de la oferta de compra es constitucional, bajo el   entendido que cuando se cuantifique la indemnización en la etapa de   expropiación, el cálculo del resarcimiento debe tener en cuenta los daños   generados y probados con posterioridad a la oferta de compra del bien.    

13.            La ciudadana Jaimes Arias   consideró que el artículo 33 de la Ley 1682 de 2013 es inconstitucional, porque   desconoce los artículos 34 y 58 Superiores. La accionante aseveró que la   expropiación de remanentes de las áreas que no se requieren para adelantar los   proyectos de infraestructura es un acto confiscatorio proscrito por el artículo   34 de la Carta Política. Lo anterior, en razón de que el Estado se apropiaría de   terrenos sin que existiera justificación alguna, actuación que sería arbitraria.   Conjuntamente, advirtió que esa medida desconoce que la expropiación se   fundamenta en los principios de solidaridad y de prevalencia del interés   general.    

13.1.    Los intervinientes que defendieron la norma   consideraron que ese enunciado legislativo lejos de quebrantar el artículo 58 de   la Constitución está protegiendo los derechos de los particulares. Lo   antepuesto, porque la adquisición de los predios de manera completa beneficia a   los expropiados. Recalcó que sin la norma atacada las personas quedarían con   terrenos que no son desarrollables por causas urbanísticas o ambientales.   Además, señalaron que la norma no   establece: i) la obligación de enajenación de terrenos al titular del predio,   porque creó la posibilidad para que el Estado adquiera áreas remanentes que no   sean desarrollables; y ii) una imposición arbitraria, en la medida en que la   entidad competente, los consejos municipales, fijaran los usos del suelo.    

Por ejemplo, la Vista Fiscal manifestó que la   norma demandada desarrolla los principios de función social de la propiedad así como   ecológica, al adquirir zonas que no son aptas para actividad alguna. Incluso,   dichas superficies pueden ser franjas de alto riesgo para el propietario o la   comunidad, de modo que comprar esas áreas adicionales puede evitar un daño para   la sociedad, el medio ambiente o los recursos renovables    

13.2.    La Corte recuerda que deberá determinar si: ¿El enunciado legal 33 de la Ley 1684 de 2012   desatendió los artículos 34 y 58 de la Constitución, al permitir a la   administración expropiar áreas superiores de las necesarias para adelantar las   obras de infraestructura, toda vez   que la adquisición de un predio sin que concurran las razones de utilidad   pública que justifican ese procedimiento es una medida confiscatoria?    

En esta providencia, la Sala estimó que el derecho de   propiedad concede a su titular el poder de usar, usufructuar y disponer del   bien, siempre y cuando se respeten las inherentes funciones sociales y   ecológicas que se derivan del principio de solidaridad. Los límites al derecho   de dominio se encuentran encaminados al cumplimiento de deberes constitucionales   estrechamente vinculados con la noción de Estado Social de Derecho, por ejemplo   la protección al medio ambiente, la salvaguarda de los derechos ajenos, la   promoción de la justicia y la equidad y el interés general  prevalente.   Tales fines autorizan al Estado para restringir el derecho de propiedad y   adquirir inmuebles con el fin de materializarlos. Esa labor debe realizarse en   el marco de un procedimiento que respete los requisitos establecidos en la   Constitución para privar del derecho de propiedad a una persona, condiciones   ampliamente precisadas por la jurisprudencia de la Corte.    

Además, señaló que observar los parámetros   constitucionales sobre indemnización elimina el carácter de confiscación de una   expropiación o de la privación del derecho de propiedad.    

El artículo 33 de la Ley 1682 de 2013 otorga al Estado   la posibilidad de acceder a áreas mayores de las requeridas para adelantar el   proyecto de infraestructura de transporte bajo ciertos requisitos, a saber: i)   recaiga sobre zonas que no sean desarrollables para ninguna actividad, debido a   que incumplen requisitos legales, planes de ordenamiento territorial o se trata   de terrenos en riesgo ambiental o social; ii) situación que será establecida por   las autoridades competentes para indicar que predios padecen esas condiciones de   no uso por parte de los privados; y iii) el respeto del procedimiento de   adquisición de bienes y de expropiación judicial o administrativa.    

La Corte concluye que reconocer la facultad para   adquirir áreas superiores a las necesarias para la ejecución del proyecto no   quebranta los artículos 34, y 58 de la Carta Política.    

La adquisición de remanentes es una medida que respeta   el derecho de propiedad, por cuanto comprende los terrenos que no pueden ser   utilizados por los privados. Incluso, esa posibilidad protegería a la comunidad,   como quiera que el Estado compraría o expropiaría bienes que se hallan en zonas   peligro. Dicha medida es un beneficio para los ciudadanos, en razón de que   obtendrán una compensación justa por un predio que no se podría utilizar para   vivienda o usufructo. En consecuencia, la medida resulta un desarrollo de la   función social de la propiedad en vez de su afectación. Además, la apropiación   de remanentes cumple una de los fines planteados en la Ley 1682 de 2013,   objetivo que corresponde al desarrollo de las actividades relacionadas con la   construcción, mantenimiento, rehabilitación o mejora de proyectos de   infraestructura.    

Adicionalmente, la opción de comprar áreas superiores a   las necesarias para ejecutar los proyectos de infraestructura no constituye una   confiscación, como erradamente advirtió la accionante. Lo anterior, en razón de   que es una actuación reglada, puesto que las autoridades deben seguir el   procedimiento de expropiación o de enajenación forzada para adelantar esa   actividad. Encima, las autoridades deberán cancelar un precio o indemnización   por la adquisición de dichas zonas, y en consecuencia ese resarcimiento elimina   toda naturaleza confiscatoria que tiene la norma. De hecho, las autoridades   urbanísticas y de ordenamiento territorial señalarán que predios pueden ser   objeto de esa adquisición. Se recuerda que la sanción proscrita por el artículo   34 de la Carta Política hace referencia a  “apoderamiento arbitrario de todos los bienes de una persona por el Estado, sin   compensación alguna y bajo la apariencia de una sanción, cuando en la realidad   se trata de una represalia generalmente por parte de quienes detentan el poder.   La naturaleza vindicativa y política de esta figura hace que esté prohibida   expresamente por la mayoría de las constituciones del mundo”[130].    

13.3.    En suma, la Sala concluye que el artículo 33 de la Ley   1682 de 2014 no quebranta los artículos 34 y 58 de la Constitución, al permitir   que la administración adquiera áreas superiores a las necesarias para ejecutar   el proyecto de infraestructura, porque es una medida que: i) desarrolla la   función social de la propiedad, pues el Estado adquirirá bienes que no son   utilizables en beneficio de los particulares; ii) observa el presupuesto de   propiedad útil; iii) atiende a razones de justicia y equidad económica en la   negociación del bien; y iv) no es arbitraria, dado que se encuentra sujeta a los   procedimientos de adquisición de bienes y las autoridades cancelaran al   particular el precio del bien o la indemnización correspondiente.       

Síntesis de la decisión    

14.             Conforme a los fundamentos   precedentes, esta Corporación considera que:    

14.1.     Debe declararse inhibida frente   a los cargos de constitucionalidad presentados contra los incisos 3º, 4º y 5º   del artículo 6º de la Ley 1742 de 2014 por vulneración del artículo 229 de la   Constitución, debido a la falta de especificidad y suficiencia de la demanda,   pues la ciudadana Jaimes Arias no presentó argumentos concretos que evidenciaran   un cargo que se sustentara en la vulneración del derecho de acceso a la   administración de justicia. Adicionalmente, la Corte estima que existe una   ineptitud sustantiva de los cargos presentados contra los incisos 3º y 4º del   artículo 6º de la Ley 1742 de 2014, censura que usó como parámetro de   constitucionalidad el artículo 58, en la medida en que los accionantes   utilizaron una norma superior inaplicable a las disposiciones atacadas. Así, los   actores reprocharon que el precio del bien en la etapa de enajenación voluntaria   no siguió los parámetros de la indemnización justa, censura que olvida que esos   lineamientos se aplican solamente en la fase de expropiación y no en el estadio   de arreglo directo. Por ello, los cargos son insuficientes y carecen de   especificidad.    

Ante esa situación, la Corte se declarará expresamente inhibida sobre los cargos   presentados contra los incisos 3º y 4º del artículo 6º de la Ley 1742 de 2014,   por cuanto la censura carece de los requisitos para pronunciarse de fondo. Por   el contrario, no habrá declaratoria de inhibición expresa en la parte resolutiva   frente al inciso 5º ibídem, por la ineptitud sustantiva del cargo que se   sustentó en la vulneración del artículo 229 Superior, puesto que la Sala estudió   la constitucionalidad de la citada disposición por el desconocimiento del   artículo 58 Constitucional.    

14.2.     Para la Corte, el trato   diferente que propone el artículo 4º de la Ley 1742 de 2014 es constitucional,   toda vez que notificar exclusivamente al poseedor inscrito de la oferta de   compra del bien se justifica en que la entidad expropiadora agilizará y   facilitará el proceso de adquisición de un predio declarado de interés público.   Lo anterior, en razón de que la norma revisada permite que la administración   identifique con certeza la persona con quien se debe negociar la compra del   inmueble, beneficio que se deriva de la específica regulación legal. La Sala   precisa que la oferta de adquisición del predio no es un proceso judicial que   genere derechos al poseedor material, de modo que no se afecta el debido proceso   de estos sujetos.    

Por ende, la Sala procederá a declarar la exequibilidad   de los segmentos censurados del artículo 4 de la Ley 1742 de 2014    

14.3.     La Constitución estableció   que, por regla general, no puede existir una expropiación sin   indemnización previa, desembolso que debe ocurrir antes del traspaso del dominio   del bien del particular al Estado.    

Las autoridades expropiadoras tienen la obligación de   consultar los intereses de la comunidad y del particular afectado con el fin de   cuantificar la indemnización justa. Ello se logra con la evaluación de las   circunstancias de cada caso y respetando los parámetros que ha expuesto la Corte   sobre las características del resarcimiento.    

Por regla general, la indemnización tiene una función   reparatoria, de modo que incluye el precio del inmueble, el daño emergente y el   lucro cesante. En algunas circunstancias excepcionales, el resarcimiento tendrá   un propósito restitutivo o restaurador, y en consecuencia comprenderá la   reparación de todos los perjuicios causados con la expropiación, así como la   restitución de un inmueble de similares condiciones al expropiado. El desembolso   máximo se activará cuando se requiere proteger los intereses de los afectados   que tienen una especial protección constitucional, por ejemplo las madres cabeza   de familia, los discapacitados, los niños o las personas de la tercera edad o se   desea expropiar una vivienda sujeta a patrimonio de familia, siempre que esa   condición o situación sea determinante para tasar el resarcimiento. En eventos   restantes, la indemnización tendrá una función compensatoria, escenario que se   presenta cuando la autoridad después de ponderar los intereses en conflicto   estima que su cuantificación responde al valor de la cosa perdida, sin reconocer   otros perjuicios –daño emergente y lucro cesante-. La observancia de los   parámetros descritos eliminará cualquier resquicio de confiscación de la medida   expropiatoria.    

El legislador tiene una amplia libertad de   configuración en materia expropiatoria. No obstante, esa competencia no puede   vaciar el marco de acción que tiene el juez y la administración para fijar una   indemnización que atienda las circunstancias del caso, así como los intereses en   tensión. La ley no puede estandarizar para todos los eventos unos topes o   cómputo de indemnización, porque en ocasiones puede que las reglas estáticas   sean una barrera e impedimento para que las autoridades cancelen una   indemnización justa.    

Por consiguiente, la Corte concluye que la   restricción a un término de seis (6) meses para la tasación del daño por lucro   cesante fijado por el parágrafo del artículo 399 de la Ley 1564 de 2012   quebranta el artículo 58 de la Constitución, porque impone un límite abstracto   de cuantificación del perjuicio que impide al juez ponderar los intereses del   expropiado y de la comunidad para calcular una indemnización justa. El lapso   señalado en la norma obligaría al funcionario judicial a reconocer un   resarcimiento que no asegure la protección especial de personas discapacitadas,   niños o de ancianos, casos en que el resarcimiento es restitutivo. Inclusive, la   regulación abstracta sería un obstáculo para la que indemnización cumpla con su   función reparatoria, pues se dejaría de atender las circunstancias concretas,   pese a que evaluar esos elementos es un mandato superior consignado en el   artículo 58. Ante ello, la Sala declarará inexequible la expresión “hasta por   un periodo máximo de seis (6) meses.”    

En contraste, la Sala Plena considera que   el inciso 5º del artículo 6º de la Ley 1742 de 2014 es constitucional, dado que   no impide que el afectado obtenga una indemnización justa. Ello sucede en cada   contenido deóntico, porque: i)   reducir eventualmente el precio cancelado por el inmueble al avalúo catastral en   la expropiación es una medida razonable y proporcionada para promover los   arreglos directos, dado que es un parámetro no obligatorio para las partes que   interviene en menor medida el derecho de propiedad; y ii) fijar el cómputo de la   indemnización que se realiza en la fase de expropiación con el momento de la   oferta de compra es constitucional, siempre que se interprete que cuando se   cuantifique la indemnización en la etapa de expropiación, el cálculo del   resarcimiento debe tener en cuenta los daños generados y probados con   posterioridad a la oferta de compra del bien.    

14.4.    El derecho de propiedad concede a su titular el poder   de usar, usufructuar y disponer del bien, siempre y cuando se respeten las   inherentes funciones sociales y ecológicas que se derivan del principio de   solidaridad. Los límites al derecho de dominio se encuentran encaminados al   cumplimiento de deberes constitucionales estrechamente vinculados con la noción   de Estado Social de Derecho, por ejemplo la protección al medio ambiente, la   salvaguarda de los derechos ajenos, la promoción de la justicia y la equidad y   el interés general  prevalente. Tales fines autorizan al Estado para   restringir el derecho de propiedad y adquirir inmuebles con el fin de   materializarlos. Esa labor debe realizarse en el marco de un procedimiento que   respete los requisitos establecidos en la Constitución para privar del derecho   de propiedad a una persona, condiciones ampliamente precisadas por la   jurisprudencia de la Corte. Además, observar los parámetros constitucionales   sobre indemnización elimina el carácter de confiscación de una expropiación o de   la injustificada privación del derecho de propiedad.    

En   el asunto analizado, se estima que el artículo 33 de la Ley 1682 de 2014 no   quebranta los artículos 34 y 58 de la Constitución, al permitir que la   administración adquiera áreas superiores a las necesarias para ejecutar el   proyecto de infraestructura de transporte, porque es una medida que: i)   desarrolla la función social de la propiedad, pues el Estado adquirirá bienes   que no son utilizables en beneficio de los particulares; ii) observa el   presupuesto de propiedad útil; iii) atiende a razones de justicia y equidad   económica en la negociación del bien; y iv) no es arbitraria, dado que se   encuentra sujeta a los procedimientos de adquisición de bienes y las autoridades   cancelaran al particular el precio del bien o la indemnización correspondiente.      

VII. DECISIÓN    

En mérito de lo expuesto la Sala Plena de la Corte   Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del   pueblo y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE:    

Primero-. Declararse INHIBIDA para   pronunciarse sobre la demanda presentada respecto de los incisos 3 y 4 del   artículo 6º de la Ley 1742 de 2014, por ineptitud sustantiva de la demanda.    

Segundo.- Declarar la EXEQUIBILIDAD de los apartes demandados   del artículo 4º de la   Ley 1742 de 2014 por los cargos analizados en esta providencia.    

Tercero.- Declarar la EXEQUIBILIDAD del parágrafo del   artículo 399 de la Ley 1564 de 2012 por los cargos estudiados en la presente   providencia, salvo el apartado “hasta por un periodo máximo de seis (6) meses”, que se declara INEXEQUIBLE.    

Cuarto.- Declarar la EXEQUIBILIDAD   del inciso 5º del artículo 6º de la Ley 1742 de 2014 por los cargos estudiados   en la presente providencia,   bajo el entendido que cuando se   cuantifique la indemnización en la etapa de expropiación, el cálculo del   resarcimiento debe tener en cuenta los daños generados y probados con   posterioridad a la oferta de compra del bien.    

Quinto:    Declarar la EXEQUIBILIDAD del artículo 33 de la Ley 1682 de 2013 por los   cargos examinados en esta oportunidad.    

Notifíquese, comuníquese, cúmplase, e insértese en la Gaceta de la Corte   Constitucional, y archívese el expediente.    

Presidenta (e)    

Con salvamento parcial de voto    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

ALEJANDRO LINARES CANTILLO    

Magistrado    

Con salvamento parcial de voto    

Con aclaración de voto    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

Magistrado    

Con salvamento de voto    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Magistrada    

Con salvamento parcial de voto    

JORGE IVÁN PALACIO   PALACIO    

Magistrado    

Con salvamento de voto    

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Magistrado    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

Con salvamento parcial de voto    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Magistrado    

Con salvamento parcial de voto    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

      

SALVAMENTO DE VOTO   DEL MAGISTRADO    

GABRIEL EDUARDO   MENDOZA MARTELO    

 A LA SENTENCIA   C-750/15    

PROCESO DE EXPROPIACION-No resulta cierto que se impida al juez su labor de   ponderación en la búsqueda de establecer una indemnización justa en favor del   expropiado (Salvamento de voto)/PROCESO DE EXPROPIACION-Funcionario   judicial conserva margen de apreciación para definir valor del inmueble y daño   emergente (Salvamento de voto)/PROCESO DE EXPROPIACION-Restricción en el   valor del lucro cesante que no constituye una exclusión (Salvamento de voto)    

EXPROPIACION-Fijación   de la medida del lucro cesante en el equivalente de rentas dejadas de percibir   hasta por seis meses contribuye a materializar las finalidades del legislador   (Salvamento de voto)    

TOPE DE SEIS MESES PARA CALCULAR LUCRO CESANTE EN FASE   DE NEGOCIACION POR EXPROPIACION-Inexistencia   de ponderación (Salvamento de voto)    

PROPIEDAD PRIVADA-No tiene carácter absoluto (Salvamento de voto)/PROPIEDAD PRIVADA-Constituyente   le atribuyó características que la involucran en la satisfacción de intereses   privados del titular y la comprometen en la realización de cometidos sociales   (Salvamento de voto)    

PROPIEDAD-Función   social (Salvamento de voto)/EXPROPIACION-Interés público como factor que   permite limitar la propiedad (Salvamento de voto)    

ENAJENACION VOLUNTARIA-Impertinencia de condicionamiento (Salvamento de voto)    

Referencia:    Expedientes D-10708 y D- 10748.    

Demandas de   inconstitucionalidad contra los artículos 4 y 6 (parciales) de la Ley 1742 de   2014, 399 (parcial) de la Ley 1564 de 2012 y 33 (parcial) de la Ley 1682 de 2013    

Magistrado Ponente:    

ALBERTO ROJAS RIOS    

En esta ocasión debo   manifestar mi discrepancia parcial respecto de lo resuelto en la sentencia C-750   de diciembre 10 de 2015. Son dos los asuntos que motivan mi desacuerdo con lo   resuelto por la mayoría al estudiar, de una parte, la constitucionalidad del   parágrafo del artículo 399 de la Ley 1564 de 2012 y, de otra, la del inciso   quinto del artículo 6 de la Ley 1742 de 2014.    

Por lo que concierne al   contenido del parágrafo referido, el Pleno considero que no se ajusta a la   Constitución dado que en su entender, la estipulación legal de un tope   compensatorio para efectos de definir el monto del lucro cesante, límite fijado   en el equivalente a las rentas que se dejaren de percibir hasta por un periodo   máximo de seis meses, resulta contrario al artículo 58 de la Carta. Se adujo en   favor de esa apreciación que la imposición de un límite abstracto impedía al   juez ponderar los intereses del expropiado y de la comunidad en el cálculo de la   indemnización justa, además, se constituiría en un obstáculo para el logro de la   función de reparación de la indemnización, pues, no permitiría atender las   circunstancias concretas desatendiéndose el imperativo constitucional citado.    

Estimo que en este   punto no le asiste razón a la mayoría, dado que no resulta cierto que se impida   al juez su labor de ponderación en la búsqueda de establecer una indemnización   justa en favor del expropiado. Solo basta advertir que el funcionario judicial   conserva el margen de apreciación para definir tanto el valor del inmueble, como   del daño emergente y, es en el valor del lucro cesante en el cual se establece   la restricción, la que en modo alguno constituye una exclusión, lo cual sí   resultaría contrario a la Carta.    

La fijación de la medida del lucro cesante en   el equivalente de las rentas dejadas de percibir hasta por seis meses,   contribuye a materializar las finalidades del legislador en las situaciones en   las cuales se contempla por éste la expropiación, cuales son la realización de   proyectos de infraestructura de transporte, agua potable, saneamiento básico y   demás actividades con cargo al Estado. Dichos objetivos encuentran asidero   constitucional de manera general en el artículo 2 de la Carta y, de modo   específico, en disposiciones como las contenidas en los artículos 334 y 366   Superiores; además de ser contestes con la cláusula del Estado Social de   Derecho. La exclusión del texto legal en el cual se estableció el tope del lucro   cesante, ordenada por la mayoría, so pretexto de proteger el margen de   ponderación del juez, no tuvo en cuenta el telos referido, con lo cual   el pleno no solo perdió de vista contenidos establecidos en la Constitución,   sino que para justificar su decisión acudió a un ejercicio que paradójicamente   no se corresponde con la ponderación. Con la restricción el legislador había   establecido, por un lado, un tope que reconocía una suma de dinero por concepto   de lucro cesante a favor del expropiado y, por otro lado, un límite que permite   a la Administración expropiar el inmueble sin tener que desembolsar más recursos   públicos que los fijados como máximo por tal concepto. Una decisión ponderada   debió considerar tanto el margen favorable para el afectado, como el límite que   protege los dineros de la Administración y, en la medida de lo posible,   optimizar los contenidos, pero, la mayoría optó por eliminar un segmento del   enunciado legal, cercenando la medida que blindaba a partir de cierto monto el   erario estatal y maximizó el derecho del expropiado.    

También, como consecuencia, lamentablemente se   privó a la administración de contar con un referente objetivo para la valoración   del monto del bien en caso de tener que consignarlo de fracasar la negociación   voluntaria y, no obstante la etapa contenciosa, aquella persista en expropiarlo   para adelantar de inmediato la obra que se requiere, al margen de la estimación   definitiva que resulte judicialmente, concretamente tratándose del supuesto   previsto en el artículo 399, numeral 4 de la Ley 1564 de 2012.    

Entiendo que el   constituyente garantizó la propiedad privada, pero, al igual que cualquier   derecho establecido en la Carta, al estimar que no tiene carácter absoluto, le   atribuyó características que la involucran no solo en la satisfacción de los   intereses privados del titular de la misma, sino que la comprometen en la   realización de cometidos sociales. Merecen en este punto recordarse las   autorizadas palabras de León Duguit, quien en una de sus conferencias en 1911,   titulada “La propiedad función social”, exponía que “(…) si bien es   cierto el propietario tiene el deber, y por tanto el poder, de emplear la cosa   que posee en la satisfacción de las necesidades individuales (…)” también, sentaba que “El propietario   tiene el deber, y por consiguiente el poder, de emplear su cosa en la   satisfacción de necesidades comunes, de una colectividad nacional entera o de   colectividades secundarias”[131]    

En la sentencia C-295 de 2002, la Sala, al   referirse al interés público como factor que permite limitar la propiedad como   función social, manifestó:    

“La propiedad, en   tanto que función social, puede ser limitada por el legislador, siempre y cuando   tal limitación se cumpla en interés público o beneficio general de la comunidad,   como, por ejemplo, por razones de salubridad, urbanismo, conservación ambiental,   seguridad etc; el interés individual del propietario debe ceder, en estos casos,   ante el interés social.”    

Se concluye entonces que la connotación de   función social atribuidas a la propiedad, las causas habilitantes de la   expropiación y el interés público que la orienta, fundan la constitucionalidad   del apartado del enunciado legal, contenido en el parágrafo del artículo 399 de   la Ley 1564 de 2012 al cual me he referido; así lo indican la preceptiva   constitucional, la jurisprudencia y la doctrina.    

En lo que atañe al   pronunciamiento del inciso quinto del artículo 6 de la Ley 1742 de 2014, la   mayoría se decantó por la exequibilidad, pero, la condicionó a que ” cuantifique la   indemnización en la etapa de expropiación, el cálculo del resarcimiento debe   tener en cuenta los daños generados y probados con posterioridad a la oferta de   compra del bien”. Se adujo como razón que eventualmente podría tener   cabida una interpretación según la cual se impediría el cálculo de los daños   acaecidos con posterioridad a la fecha de la oferta de compra y tal significado   del enunciado legal resultaría contrario a la Carta, pues, vedaría al juez la   posibilidad de ponderar cuando la garantía de los derechos así lo requiera.    

Estimo que dicho condicionamiento no era   pertinente. El texto legal reza “En caso de no llegarse a acuerdo en la   etapa de enajenación voluntaria, el pago del predio será cancelado en forma   previa teniendo en cuenta el avalúo catastral y la indemnización calculada al   momento de la oferta de compra, en la etapa de expropiación judicial o   administrativa. ” Tal contenido no quebranta los mandatos superiores,   pues se trata de una medida razonable y proporcional que establece una   diferencia entre el precio que se paga por el predio en la fase de enajenación   voluntaria y el que se puede cancelar en la etapa de expropiación. En la   primera, el valor es el comercial fijado por el Instituto Geográfico Agustín   Codazzi, en tanto en la segunda, se determina teniendo en cuenta el avalúo   catastral. Se trata sin duda de un verdadero incentivo para quien de manera   voluntaria accede a la negociación y agiliza el procedimiento que debe concluir   con la entrega del bien inmueble a la Administración. La medida logra   materializar al menos dos fines constitucionales, el primero, es el del   cumplimiento de la función social de la propiedad, el segundo, es el de la   realización de los principios de eficacia, economía y celeridad de la función   Administrativa al servicio de los intereses generales. De contera, se contribuye   a evitar la congestión de la Administración de Justicia, lo cual redunda en un   mejor funcionamiento de dicho organismo.    

En mi sentir, el mandato legal, tal como fue   concebido por el legislador, tampoco compromete la indemnización justa, pues   esta no implica el resarcimiento de todos los intereses del afectado. Ha sentado   esta Corporación al respecto:    

“la Corte constata que el artículo 58   Superior no exige que quien sea expropiado reciba además de la indemnización por   el daño emergente y el lucro cesante, también el pago de todos los costos   adicionales que sean necesarios para adquirir un bien de las mismas   características al expropiado y restituir al particular a condiciones similares   a las que tenía antes de la expropiación. La indemnización en caso de   expropiación no debe cumplir siempre una función restitutiva y, por eso, no   tiene que ser integral.” (Sentencia C-1074 de 2002 M.P. Cepeda Espinoza)    

En suma, el inciso quinto del artículo 6 de la   Ley 1742 de 2014 no solo se aviene con la Carta, sino que el motivo aducido para   justificar el condicionamiento no se corresponde con lo sentado por la   jurisprudencia; razones por las cuales un pronunciamiento de inexequibilidad   simple hubiese sido lo constitucionalmente apropiado.    

Dejo así sentadas las razones   de mi disidencia,    

Fecha ut supra,    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

      

ACLARACIÓN Y SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO    

DEL MAGISTRADO ALEJANDO LINARES CANTILLO    

A   LA SENTENCIA C-750/15    

NORMA SOBRE PRECIO DE ADQUISICION DE BIEN INMUEBLE EN   ETAPA DE ENAJENACION VOLUNTARIA, DAÑO EMERGENTE Y LUCRO CESANTE-Interpretación razonable que generaba duda   constitucional (Aclaración y Salvamento parcial de voto)    

NORMA SOBRE PRECIO DE ADQUISICION DE BIEN INMUEBLE EN   ETAPA DE ENAJENACION VOLUNTARIA-Procedencia   de indemnización que incluye daño emergente y lucro cesante (Aclaración y   Salvamento parcial de voto)    

OFERTA Y NEGOCIACION EN ETAPA DE ENAJENACION   VOLUNTARIA-Reglas para calcular daño   emergente y lucro cesante se aplican en etapa de expropiación (Aclaración y   Salvamento parcial de voto)    

ENAJENACION VOLUNTARIA Y EXPROPIACION-Integración de unidad normativa (Aclaración y   Salvamento parcial de voto)    

ENAJENACION VOLUNTARIA-Etapa que conduce a la expropiación precedida de la   declaración de utilidad pública e interés social (Aclaración y Salvamento   parcial de voto)    

ENAJENACION VOLUNTARIA E INDEMNIZACION EN FASE DE   NEGOCIACION Y EXPROPIACION ADMINISTRATIVA-Mantiene el tope para el lucro cesante mientras que en la fase de   expropiación se elimina por vía judicial (Aclaración y Salvamento parcial de   voto)/EXPROPIACION POR VIA ADMINISTRATIVA Y VIA JUDICIAL-Condiciones   diferentes (Aclaración y Salvamento parcial de voto)    

ENAJENACION VOLUNTARIA Y VALOR COMERCIAL DEL BIEN-Ley incorporara mecanismo destinado a hacer más   atractiva opción de preferir negociación a proceso judicial de expropiación   (Aclaración y Salvamento parcial de voto)/ENAJENACION VOLUNTARIA Y VALOR   COMERCIAL DEL BIEN-Aval de preferir negociación a proceso judicial de   expropiación ha generado asimetría que obra en detrimento de la etapa de   negociación (Aclaración y Salvamento parcial de voto)    

EXPROPIACION-Legislador   no puede limitar la valoración del perjuicio que en cada caso particular   corresponde efectuar al juez (Aclaración y Salvamento parcial de voto)    

TOPE DE SEIS MESES PARA CALCULAR LUCRO CESANTE EN FASE   DE NEGOCIACION Y TOPE EN ETAPA DE EXPROPIACION JUDICIAL-Condiciones diferentes (Aclaración y Salvamento parcial   de voto)    

TOPE DE SEIS MESES PARA CALCULAR LUCRO CESANTE POR   EXPROPIACION-Resulta legítimo imponer   restricciones a la indemnización cuando sean razonables y proporcionadas   (Aclaración y Salvamento parcial de voto)    

DERECHO A LA PROPIEDAD PRIVADA-Indemnización del bien en la enajenación voluntaria no   debe corresponder siempre a la restitutio in integrum (Aclaración y Salvamento   parcial de voto)/EXPROPIACION ILICITA-Procedencia de la restitutio in   integrum (Aclaración y Salvamento parcial de voto)/EXPROPIACION-Manifestación   de la soberanía del Estado (Aclaración y Salvamento parcial de voto)    

EXPROPIACION-Competencia   del legislador (Aclaración y Salvamento parcial de voto)    

TOPE DE SEIS MESES PARA CALCULAR LUCRO CESANTE POR   EXPROPIACION-Legislador quebranta   criterios de razonabilidad y proporcionalidad al fijar los conceptos de la   indemnización (Aclaración y Salvamento parcial de voto)    

ENAJENACION VOLUNTARIA-Indemnización no corresponde al resarcimiento de todos   los intereses del afectado (Aclaración y Salvamento parcial de voto)    

PRINCIPIO DE SOBERANIA ESTATAL, ESTADO SOCIAL DE   DERECHO E INTERES GENERAL-Riesgos por   reconocimiento de indemnizaciones desmedidas (Aclaración y Salvamento parcial de   voto)    

DAÑO EMERGENTE Y LUCRO CESANTE EN ENAJENACION   VOLUNTARIA-En la práctica   internacional el reconocimiento corresponde a la indemnización que se aplica en   expropiaciones ilegales o que infringen el derecho internacional (Aclaración y   Salvamento parcial de voto)    

EXPROPIACION LEGAL-Tiene su fuente en una causa expropiandi precisa e inequívoca por   razones de utilidad pública o interés social que garantiza el derecho de   propiedad del particular (Aclaración y Salvamento parcial de voto)    

INDEMNIZACION POR EXPROPIACION-Legítimamente limitada por el Legislador (Aclaración y   Salvamento parcial de voto)/LUCRO CESANTE Y DAÑO EMERGENTE POR EXPROPIACION-Restricción   legal (Aclaración y Salvamento parcial de voto    

Referencia: expedientes D-10708 y D-10748    

Demanda de inconstitucionalidad contra: i) los artículos 6 (parcial) de la Ley 1742 de 2014 y   399 (parcial) de la Ley 1564 de 2012 (expediente D-10708); así como ii) los   artículos 4 y 6 (parciales) de la Ley 1742 de 2014 y 33 (parcial) de la Ley 1682   de 2013 (expediente D-10748)    

Magistrado Ponente: Alberto Rojas Ríos    

Con   todo respeto me permito precisar los aspectos puntuales de la sentencia respecto   de los cuales salvé mi voto y aquellos en los que consideré necesario aclarar mi   posición, así sea de manera sumaria.    

1. En primer lugar, me aparto de la decisión de la   Sala Plena de declararse inhibida para examinar la constitucionalidad de los   incisos 3 y 4 del artículo 6 de la Ley 1742 de 2014 por ineptitud sustancial de   la demanda.     

El cargo formulado por los demandantes contra los   citados incisos planteaba que se desconocía la justa indemnización que debe   pagar el Estado al titular del derecho que en la etapa de negociación directa   termine por aceptar la oferta de negociación. La lesión alegada censuraba el   parámetro legal conforme al cual se restringe a un término no superior a seis   meses el pago del lucro cesante y, de otro lado, se circunscribe el desembolso   del daño emergente al que fuere cierto y consolidado, excluyendo de este modo   los daños futuros ciertos.        

La sentencia estimó que el reproche constitucional   no cumplía con los requisitos fijados en el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991.   Se aduce que la jurisprudencia constitucional ha señalado que en la fase de   oferta y de negociación directa, el daño emergente y el lucro cesante se   incorporan en el precio del bien y, por consiguiente, en esta etapa, no hay   lugar a la indemnización. La indemnización como tal corresponde, en esta visión,   al elemento central de la expropiación judicial o administrativa;  en   cambio, el precio es el eje de la enajenación voluntaria. En este orden de   ideas, cuando se negocia y se opta por la enajenación voluntaria, las normas que   la regulan no podrían ser contrastadas, en el examen constitucional, con la   exigencia constitucional de  la “indemnización previa”, pauta superior de   carácter constitucional que se predica exclusivamente de la expropiación. Dado   que los incisos 3 y 4 del artículo 6 de la Ley 1742 de 2014 se refieren a la   fase de negociación, la Sala concluyó que la acusación, nucleada en torno de   reproches sobre el concepto de  “injusta indemnización” (C.P. art., 58)   carecía de especificidad y suficiencia, y estaba condenada a ser desoída en   razón de ineptitud sustancial.    

Contrariamente a lo sostenido por la mayoría,   afirmo que el cargo formulado por los demandantes no ha debido desecharse y bien   habría podido la Corte extender su escrutinio a esas normas. Sin necesidad de   exponer en este escrito criterios sustanciales sobre la materia ni anticipar   cuál habría sido el resultado final de haberse aceptado la ampliación del   control de constitucionalidad, la lectura atenta de la demanda obliga a aceptar   que en ella por lo menos se estructuraba una interpretación razonable de las   normas acusadas que llegaba hasta el punto de generar una duda constitucional   sobre el extremo planteado, todo lo cual ciertamente habría ameritado el examen   de fondo. La lectura integral del artículo 6 de la Ley 1742 de 2014 y, en   particular la del inciso 2, demuestran que el legislador, además de considerar   en la etapa de oferta y negociación voluntaria que el valor ofrecido al titular   de derechos reales debía corresponder al avalúo comercial, señaló textualmente   que también incluiría, “de ser procedente, la indemnización que comprenderá   el daño emergente y el lucro cesante”.      

En otras palabras, el legislador mismo es quien   emplea en la fase de negociación el término “indemnización” en el   artículo examinado. Más aún, la indemnización, que incluye el daño emergente y   el lucro cesante, no se aplica siempre, sino cuando sea procedente, de modo que   es un componente que puede o no darse en el marco de la enajenación voluntaria.    

Sumado a lo anterior, al referirse a la etapa de   expropiación, la norma acusada en su inciso 5, establece que el pago del predio   tendrá en cuenta el avalúo catastral “y la indemnización calculada en el   momento de la oferta de compra”. Es decir que las reglas para calcular el   daño emergente y el lucro cesante en la etapa de oferta y negociación, se   aplican también en la etapa de expropiación, con la diferencia de que el daño   emergente, que equivale al valor del bien, en la primera fase se comprende   dentro del valor comercial y en la fase de expropiación corresponde al valor   catastral.    

Así las cosas, independientemente de que la   interpretación de la Corte sea que la indemnización sólo es aplicable en los   casos de expropiación, el hecho es que en el artículo 6 de la Ley 1742 de 2014,   el legislador concibió la posibilidad de indemnizar también en la fase de   negociación y estableció que la manera como se calculaba la indemnización en la   fase de oferta, se aplicaba igualmente a la fase de expropiación. Por ello los   cargos formulados por los demandantes no debían, a mi modo de ver, ser   desechados por la Corte so pretexto de que la indemnización se predica   exclusivamente de la expropiación y que se configura un grueso desacierto cuando   en la demanda se perfila un cargo referido a la etapa de enajenación voluntaria   soportado en la presunta vulneración del artículo 58 de la Carta que, para la   mayoría, vincula la indemnización únicamente a la fase de expropiación.    

En este sentido, considero que el artículo 58 de   la Constitución constituye un parámetro relevante para el caso que se examina,   pues la expropiación descrita en el mismo debe entenderse en sentido amplio, es   decir, comprendiendo todo el proceso desde la fase de oferta y la negociación   voluntaria, hasta la fase de expropiación propiamente dicha.    

También, si se repara en el contenido de los   enunciados legales examinados por la Corte (inciso 5 del artículo 6 de la Ley   1742 de 2014 y el parágrafo del artículo 399 de la Ley 1564 de 2012) y se los   relaciona con los enunciados legales excluidos del examen constitucional, no es   difícil apreciar que integran una misma trama normativa y que no es posible   efectuar un examen exhaustivo de constitucionalidad de las normas sujetas a este   control sin tomar en consideración las disposiciones demandas y cuyo examen de   constitucionalidad se abandonó a la hora de dictar la sentencia.    

Si el concepto y la extensión misma de la   indemnización, calculada en la etapa de enajenación voluntaria se traslada a la   etapa de expropiación, no se entiende que la Corte haya sepultado el cargo que   se esgrime en el primer caso y aceptado estudiarlo solo en el segundo caso, no   obstante ser idénticos y proyectarse de la misma manera en el valor del bien que   al final ingresa en el dominio público y sale del dominio privado. La figura de   la enajenación voluntaria tal vez ha sido asumida sobrevalorando las   instituciones del derecho privado y eso podrá explicar que se le niegue de   manera tan tajante a los demandantes que ciertos aspectos de la misma puedan   confrontarse con los mandatos del artículo 58 de la Constitución.    

Creo que es importante corregir esa postura, pues   una cosa es la enajenación que tiene como trasfondo normativo el derecho privado   y otra la que se lleva a cabo en el contexto aquí tratado. La enajenación   voluntaria a la que se refiere la Ley 1472 de 2014, se inscribe como etapa de un   procedimiento que conduce derechamente a la expropiación y que está precedida de   la declaración soberana de utilidad pública e interés social que hace el   Legislador con el fin de adquirir y tomar el control de derechos reales   necesarios para cumplir distintos fines del Estado, lo que conduce a ampliar las   competencias de diversas autoridades y adoptar decisiones que tienen efectos   inexorables en la órbita de los particulares y en la hacienda pública.    

No se dude que si el particular acepta la   enajenación, no lo hace en el marco de un mercado libre, sino que lo hace para   responder a la exigencia de un imperativo público y colocarse en una etapa   temprana de un procedimiento complejo en la que puede defender mejor sus   intereses, pues las alternativas ya pertenecen al campo del derecho público y   desde este se ordenan y se trazan: o el valor del bien se define de común   acuerdo y en el marco de la ley que ya ha dispuesto la utilidad pública o el   interés social en la adquisición del bien o el valor de éste al final lo   determina la autoridad.    

A la luz de esta consideración, luce   definitivamente demasiado formalista y reduccionista la posición adoptada en la   sentencia –que se exterioriza en la inhibición que proclama en su parte   resolutiva-, que soslaya el hecho de que la enajenación voluntaria, en este   caso, es un etapa de la actuación expropiatoria que tiene en la ley una   arquitectura sustantiva y procesal más global y compleja de la que se adopta en   la sentencia y que no se reduce a la etapa final en la que se ultima el   propósito de adquisición o transferencia al Estado de un derecho patrimonial de   un privado, pero que también preside y orienta las etapas previas.        

Ahora bien, la decisión de la Sala de inhibirse   respecto de este cargo tiene un efecto adicional. Al dejar vacante el cargo y   sin respuesta en la sentencia, la indemnización en la fase de negociación -por   consiguiente también en la de expropiación administrativa-, mantiene el tope   para el lucro cesante, mientras que en la fase de expropiación, en la vía   judicial, se elimina. Esto es así porque la sentencia declaró inexequible la   expresión “hasta por un periodo máximo de seis (6) meses” contenida en el   parágrafo del artículo 399 de la Ley 1564 de 2012.    

Lo anterior genera condiciones diferentes en la   expropiación por vía administrativa y por vía judicial, no obstante que la   voluntad legislativa estuviera orientada a establecer reglas semejantes y, de   otro lado, puede eventualmente llevar a que en la práctica los titulares de   derechos reales prefieran no negociar porque la expropiación en su acepción más   estricta les resulta más conveniente desde la perspectiva patrimonial. De este   modo, el diseño legislativo se desvirtúa en sede de control constitucional,   inclusive contra la intención de la misma Corte. Nótese que la sentencia,   correctamente encontró ajustado a la Constitución, que la ley incorporara un   mecanismo – valor comercial del bien como base de la enajenación voluntaria-,   destinado a hacer más atractiva la opción de preferir la alternativa de   negociación a la de pasar al proceso judicial de expropiación (valor catastral).   Aunque la Corte haya extendido su aval a este mecanismo con el fin de favorecer   la etapa de enajenación voluntaria, a la postre en este momento ha generado -sin   quererlo- una asimetría que obra en detrimento de la etapa de negociación.    

La aludida asimetría puede tener vocación de   permanencia, como quiera que en este estado -luego de dictada la sentencia-, así   en una posterior demanda se supere el defecto sustancial del cargo respecto de   las referidas disposiciones aplicables  a la etapa de negociación, la   concepción de la mayoría que repudia como parámetro de confrontación lo ordenado   en el artículo 58 de la Constitución, conducirá sin duda a dejar intacta dicha   diferencia perpetuándola y borrando de raíz el indicado incentivo a negociar. En   efecto, ya en los términos de la sentencia, si la negociación pierde todo   anclaje con el artículo 58 de la Constitución -reservado exclusivamente para la   etapa de expropiación propiamente dicha-, una restricción legal como la de vedar   toda aceptación de lucro cesante que supere seis meses, no vulneraría ninguna   norma constitucional, toda vez que bien podría la ley ordenar a la autoridad   negociar con ese límite y, por supuesto, de ninguna manera el particular estaría   obligado a aceptar o rehusar en esas condiciones la oferta que se le cursara.   Asoma en la sentencia una contradicción -es constitucional estimular la   negociación-, pero al mismo tiempo, por otra vía marchita esa opción.    

2. De otro lado, comparto la decisión mayoritaria   de declarar la inexequibilidad condicionada del parágrafo del artículo 399 de la   Ley 1564 de 2012, porque si bien el legislador cuenta con un amplio margen de   configuración en esta materia, no puede limitar de manera tan puntual y   categórica la valoración del perjuicio que en cada caso particular corresponde   efectuar al juez.    

No obstante lo anterior reitero que, el hecho de   que la Corte no se haya pronunciado sobre la constitucionalidad del tope de seis   meses que la ley fija para calcular el lucro cesante en la fase de negociación   en la Ley 1472 de 2014, y el haber declarado inexequible el mismo tope en la   etapa de expropiación judicial, lleva al establecimiento de condiciones   diferentes dependiendo de si se realiza por vía judicial –aplicando la   denominada “Ley de Infraestructura” o el Código General del Proceso- o   administrativa, contrario a la voluntad del legislador que pretendía, en este   aspecto, homogeneizar todo el proceso de expropiación en lo que concierne a sus   dos etapas. De esta manera, es posible que en ocasiones el valor de la   indemnización en la expropiación exceda el hipotético valor que se cancelaría al   titular del derecho en la enajenación voluntaria.    

Así las cosas, es probable que en adelante el   particular se vea más atraído a litigar, situación que va en detrimento de la   eficiencia que debe rodear este tipo de procesos para que el Estado pueda   efectuar las obras necesarias con miras a cumplir con sus fines constitucionales   y puede a la postre generarse un alejamiento notorio entre los intereses del   particular y los de la comunidad desconociendo los artículos 1 y 58 Superiores.   De ninguna manera se trata de escamotear los derechos de los titulares de   derecho reales y de que se reduzca el espectro de sus garantías. Sin embargo, el   divorcio de vías que se abre como consecuencia de la situación creada, bien   puede desembocar en un horizonte acentuadamente litigioso al trastocarse   inadvertidamente el diseño legal inscrito en el propósito de favorecer la   negociación y buscar que la etapa judicial conservase fundamentalmente su   sentido de garantía.    

Aunque estoy de acuerdo en que el tope de seis   meses establece una regla abstracta que no atiende las situaciones particulares   de casa caso, y por ello concuerdo con la decisión mayoritaria, considero que sí   resulta plenamente legítimo imponer ciertas restricciones a la indemnización   cuando se trata de expropiaciones que respondan al ejercicio del poder soberano   del Estado para garantizar el interés general y aquellas sean razonables y   proporcionadas.     

De este modo, es válido que por parte del   Legislador se trate de estimular la negociación y evitar entronizar situaciones   de litigio endémico en esta materia, así ello represente de alguna manera la   imposición de ciertos límites o cargas a la expectativa del ciudadano frente a   la compensación que pueda recibir por la pérdida de su bien.    

Claramente, del texto y del espíritu del artículo   58 de la Constitución, no se desprende que la indemnización del bien deba   corresponder siempre a la restitutio in integrum, la cual en cambio sí   procede en los casos de expropiación ilícita. De acuerdo con los estándares   mínimos de indemnización que se aplican a nivel internacional, cuando se hace   uso legítimo de los mecanismos de expropiación no es necesario que la   indemnización sea adecuada, es decir completa, pues basta con que la misma sea   apropiada[132]. En efecto, la expropiación   como manifestación de la soberanía del Estado, ya sea para cumplir un deber o   para ejercer una prerrogativa, no se reduce a ser una operación meramente   económica, sino que está llamada a conciliar los intereses privados y los   intereses de la comunidad y, en este sentido, como lo reconoce la sentencia, la   ponderación está llamada a jugar un papel esencial. No se trata de privar   injustamente al privado de su derecho, sin ninguna compensación, ni alterar el   principio de igualdad ante las cargas públicas; sin embargo, la norma   constitucional autoriza realizar una ponderación de los derechos e intereses   enfrentados, que permita poder cumplir finalidades y exigencias superiores del   Estado o de la comunidad, sacrificando posiciones privadas que deben desde luego   ser indemnizadas en el grado que resulte razonable y proporcionado y que no   necesariamente apareja la compensación total de todos los perjuicios o costos   que puedan alegarse o inclusive probarse.    

La ponderación que en su momento está llamado a   ejercer el juez, debe operar en el marco establecido por el legislador. Desde un   punto de vista general, se reconoce constitucionalmente en cabeza del legislador   una amplia esfera de competencia para regular todos los elementos de la figura   de la expropiación, tanto en sus aspectos procedimentales como sustanciales. La   sentencia parte de la premisa que en esta materia, el legislador dispone de una   dilatada capacidad de configuración normativa, desde luego dentro del marco de   la Constitución y del respeto del bloque de constitucionalidad.    

Sin embargo, la fijación de un periodo máximo de   seis meses para la inclusión de un concepto de lucro cesante dentro de la   indemnización, manifiestamente petrifica un criterio que no puede en la realidad   aplicarse de esa manera uniforme en todos los casos. Por ello no se descarta en   absoluto que el Legislador introduzca reglas en este asunto y fije los conceptos   de la indemnización y lleve a cabo en un plano general ponderaciones que   permitan armonizar el interés público y el interés privado. Lo que se cuestiona   es que lo haga quebrantando criterios elementales de razonabilidad y   proporcionalidad, como ocurre en este caso, puesto que ese límite temporal emana   del puro y simple arbitrio y despoja al juez de toda posibilidad de corrección o   ajuste. En todo caso, no es claro en la disposición legal -ni se estudia en la   sentencia- si ese límite temporal obedece al hecho de que en el valor del bien o   en su avalúo se hubiera ya incorporado como justo precio la capacidad de   generación de renta o de utilidad derivado del mismo, evento en el cual la   limitación temporal señalada podría en muchos casos ostentar plena   razonabilidad.     

3. Teniendo en cuenta la idea anteriormente   expuesta, en el sentido que la indemnización no corresponde al resarcimiento de   todos los intereses del afectado, me aparto de la decisión de la Sala Plena de   declarar la exequibilidad condicionada del inciso 5 del artículo 6 de la Ley   1742 de 2014 por la violación del artículo 58 Superior.    

Dicha norma disponía que en la fase de   expropiación, el valor de la indemnización era el calculado en el momento de la   oferta, pero la Corte lo declaró exequible en el entendido que dicho valor   también incluyera “los daños generados y probados con posterioridad a la   compra del bien”.    

Reitero de una parte, que este entendimiento del   inciso 5 podría estimular el litigio excesivo, en vista de que se reconocen   también los daños posteriores a los estimados al momento de la oferta. Se abre   un escenario que puede albergar conductas y comportamientos incontrolables,   tanto por acción como omisión, que al final se buscará traducir en términos de   ulteriores y mayores costos para el Estado. De la misma manera que la   declaración oficial de utilidad pública que afecta determinados derechos reales,   se propone evitar cierto tipo de conductas respecto de los bienes potencialmente   cubiertos por ella, también la oferta comunicada debe asegurar la fijación de   una pauta de valor que en principio no debería ser desconocida, justamente para   no propiciar situaciones en las que pueda erosionarse el cumplimiento concreto y   efectivo de una finalidad estatal digna de protección. El legislador, en este   campo, tiene a mi juicio plena competencia para sentar una regla y optar por una   política, entre otras.     

Asimismo insisto en los riesgos que supone para el   principio de soberanía estatal ligada al Estado Social de Derecho y para el   logro del interés general y demás valores constitucionales, el hecho de que se   reconozcan indemnizaciones desmedidas. Tal y como se anotó previamente, la   expropiación que regula el artículo 58 Superior corresponde a una actividad   legítima de las autoridades, razón por la cual, en principio la indemnización no   puede tener naturaleza restitutoria ya que su fuente no es el daño antijurídico   –C.P. art. 90-, sino la pretensión de materializar los fines del Estado Social y   garantizar los derechos de los ciudadanos, dando cabida siempre a una debida   ponderación de los intereses públicos y privados. Otro modo de entender esta   cuestión, puede en el fondo implicar un lastre demasiado oneroso para un Estado   Social de Derecho, comprometido en la realización de cambios y acciones que   demandan de ciertos particulares sacrificios que no deben ser compensados más   allá de lo que se estime dentro de la ley y el respeto al debido proceso,   razonable y proporcionado.    

Si bien el legislador nacional ha establecido que   la indemnización incluso en los casos de expropiación lícita puede incluir el   daño emergente y el lucro cesante, resulta relevante considerar, por ejemplo,   que en la práctica internacional -aunque no hay estándares fijos-, en general,   el reconocimiento de estos perjuicios corresponde a la indemnización completa   que se aplica en las expropiaciones ilegales o que infringen el derecho   internacional, mientras que en las legales solo se exige que la indemnización   sea justa, es decir, que logre equilibrar satisfactoriamente los intereses de la   comunidad con los derechos fundamentales de los particulares, lo cual supondría   el simple reconocimiento del daño emergente limitado a los daños ciertos   claramente fijados en la etapa previa a la oferta.    

En este punto es necesario reiterar que las   expropiaciones legales, que no infringen el derecho nacional ni el   internacional, se producen cuando mediante dicho acto se persigue materializar   un propósito público o de interés general, sin que el mismo responda a una   decisión arbitraria o discriminatoria y respetando el debido proceso. De este   modo, la expropiación conlleva el pago de una compensación adecuada según   ciertos estándares como el valor justo de mercado. Así entonces, la expropiación   legal que tiene su fuente en una causa expropiandi precisa e inequívoca   por razones de utilidad pública o interés social y que comporta una adecuada   indemnización, no solo es un instrumento de los poderes públicos para realizar   los fines sociales y económicos que le han sido confiados por la Constitución,   sino que garantiza el propio derecho de propiedad del particular al reconocer de   manera proporcionada y razonable el daño causado por la misma.    

En este orden de ideas, la indemnización puede ser   legítimamente limitada por el Legislador. Esto significa que tanto el lucro   cesante como el daño emergente pueden ser restringidos por la ley estableciendo,   por ejemplo, que se compensarán los daños ciertos y probados hasta el momento de   la presentación de la oferta y no con posterioridad a la misma.    

En resumidas cuentas, es justo para evitar una   afectación irrazonable al derecho de propiedad, que el Estado compense al   particular, pero cuando la expropiación es legal basta con reconocer la pérdida   del bien de acuerdo con su justo valor en el mercado y limitando el   reconocimiento del daño emergente y el eventual del lucro cesante, a los daños   ciertos y probados antes de la presentación de la oferta.    

En los términos anteriores dejo consignado mi   salvamento de voto parcial y, en lo pertinente, mi aclaración de voto.    

ALEJANDRO LINARES CANTILLO    

Magistrado    

      

SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE LA MAGISTRADA    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

A LA SENTENCIA C-750/15    

TOPE DE SEIS MESES PARA CALCULAR LUCRO CESANTE POR   EXPROPIACION-Incompatibilidad con la   Constitución (Salvamento parcial de voto)/TOPE DE SEIS MESES PARA CALCULAR   LUCRO CESANTE POR EXPROPIACION-Ley puede fijar límites que vinculen la   administración de justicia, siempre que sean proporcionales (Salvamento parcial   de voto)    

CONDICIONAMIENTO DE CUANTIFICACION DE INDEMNIZACION POR   EXPROPIACION-Instituye deber del juez   de incorporar en la dosificación de la indemnización los daños generados y   probados con posterioridad a la oferta del bien (Salvamento parcial de voto)    

Referencia: expedientes D-10708 y 10748    

Demandas de inconstitucionalidad contra: i) los artículos 6   (parcial) de la Ley 1742 de 2014 y 399 (parcial) de la Ley 1564 de 2012   (expediente D-10708); así como ii) los artículos 4 y 6 (parciales) de la Ley   1742 de 2014 y 33 (parcial) de la Ley 1682 de 2013 (expediente D-10748).    

      

Actores: Paul Lehoucq Montoya y Martha Liliana   Jaimes Arias.    

Magistrado Ponente:    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Con   el debido respeto por las decisiones de la Corte, salvo parcialmente el voto.    

Coincido parcialmente con la decisión contenida en la sentencia, pero discrepo   de ella, en primer lugar, en cuanto resolvió que el límite de seis meses para el   reconocimiento del lucro cesante, previsto en el parágrafo del artículo 399 de   la Ley 1564 de 2012, es incompatible con la Constitución. En mi concepto, esta   decisión presupone que la fijación de los límites a una indemnización justa, en   contextos de expropiación, es una función preeminentemente judicial, y que el   legislador no puede estatuir criterios que la restrinjan. No comparto esa   posición. Ciertamente, el juez debe poder contar con autonomía para enjuiciar la   magnitud del daño, y para compensarlo con una reparación justa. Pero la ley   puede naturalmente fijar algunos límites que vinculen la administración de   justicia, siempre y cuando sean proporcionales. La fijación de un estándar   máximo de seis meses para la fijación del lucro cesante no afecta   desproporcionadamente la justicia de la indemnización, ni el margen de   apreciación judicial, aunque introduzca un límite para ambos.    

El   establecimiento de un marco de esta naturaleza busca no solo racionalizar el   empleo de los recursos públicos sino también materializar la función social que   tiene la propiedad (CP art 58) y, por tanto, persigue un fin legítimo. Al prever   unos criterios que pueden limitar el lucro cesante, la norma demandada prestaba   una contribución positiva al logro de ese propósito, pues restringía las   reparaciones y, por esa vía, delimitaba el monto a pagar por concepto de   indemnización, como una carga para asumir por los beneficiarios del   resarcimiento, con lo materializaba la función social de la propiedad.   Ciertamente, esto suponía un sacrificio en la determinación autónoma por parte   del juez de las indemnizaciones, y un límite a la cuantía de las mismas, pero   era una intervención mínima pues en todo caso el juez preservaba la competencia   para definir los demás componentes de la reparación, y el lucro cesante hasta el   límite previsto por el legislador.    

En   segundo lugar, estoy en desacuerdo con la resolución de condicionar la   exequibilidad del inciso 5, artículo 6º, de la Ley 1742 de 2014. Dice la norma que en tal   hipótesis “el pago del predio será cancelado de forma previa teniendo en   cuenta el avalúo catastral y la indemnización calculada al momento de la oferta   de compra, en la etapa de expropiación judicial o administrativa”. La   mayoría sostuvo que la norma es exequible, bajo la condición de que se   interprete que, cuando sea cuantificada la indemnización en   la etapa de expropiación, el cálculo del resarcimiento debe tener en cuenta los   daños generados y probados con posterioridad a la oferta de compra del bien. En mi concepto, la sentencia no justifica por qué condiciona   el sentido de la disposición. De hecho, en las consideraciones, la mayoría de la   Corte afirma como algo cierto que cuando la disposición censurada indica que el   avalúo catastral deber ser revisado para fijar el precio de compra del inmueble,   “ello no significa que se excluyan otras variables para realizar ese cálculo”. Pero luego   sostiene que tal vez la disposición sí puede tener ese significado y, por ende,   condiciona la exequibilidad del precepto, lo cual es contradictorio.    

El condicionamiento, por lo demás, instituye el deber del juez de   incorporar en la dosificación de la indemnización, en la etapa referida por la   norma, los daños generados y probados con posterioridad a la oferta del bien.   Con lo cual, parece indicar que si el juez no toma en consideración estos   factores, incluso con una justificación apropiada, estaría vulnerando la   Constitución. Fuera de que no es muy claro que el ordenamiento constitucional   efectivamente establezca un deber judicial tan específico, desde mi punto de   vista el condicionamiento es excesivo y, en vez de ampliarlo, reduce el margen   de actuación del juez, ya que no establece simplemente que este pueda  tener en cuenta  los daños generados y probados con posterioridad a la   oferta del bien, de acuerdo con su autonomía, sino que de hecho tiene la   obligación jurídica de incorporarlos al valorar el monto del resarcimiento. Esto   me parece que no lo prevé la Constitución.      

Por estas razones salvo entonces parcialmente el voto.    

      Fecha ut supra,    

MARÍA   VICTORIA CALLE CORREA    

Magistrada    

      

SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE LA MAGISTRADA    

 A LA SENTENCIA C-750/15    

POSEEDORES REGULARES INSCRITOS Y NO INSCRITOS EN FOLIO   DE MATRICULA INMOBILIARIA-Distinción   para efectos de notificación por el Estado de oferta de compra en proceso de   adquisición de inmuebles (Salvamento parcial de voto)    

DERECHO A LA IGUALDAD Y PROPIEDAD PRIVADA-Transgresión al notificar oferta de compra al titular   de derechos reales o poseedor regular inscritos en folio de matrícula de   inmueble objeto de expropiación (Salvamento parcial de voto)    

JUICIO DE IGUALDAD-Condición de poseedores y relación material con el bien inmueble objeto   de expropiación (Salvamento parcial de voto)/JUICIO DE IGUALDAD ENTRE   POSEEDORES Y PROCESOS DE ADQUISICION DE BIENES-Medida discriminatoria hacia   poseedores regulares no inscritos (Salvamento parcial de voto)    

POSESION-Agilización   de trámites de adquisición predial no justifica trato disímil entre poseedores   fundado en el registro del bien por privar al poseedor regular no inscrito de la   etapa de negociación directa (Salvamento parcial de voto)/NOTIFICACION DE LA   OFERTA DE COMPRA AL POSEEDOR NO INSCRITO-Disposición acusada relega por   omisión al de expropiación (Salvamento parcial de voto)    

NOTIFICACION DE LA OFERTA DE COMPRA AL POSEEDOR NO   INSCRITO-No riñe con la agilidad del   proceso de adquisición de bienes por parte del Estado (Salvamento parcial de   voto)    

POSESION-Registro   puede provocar desprotección de poseedores no inscritos quienes deben ser   rodeados de garantías sustanciales y no sólo formales (Salvamento parcial de   voto)    

POSEEDORES REGULARES NO INSCRITOS EN FOLIO DE MATRICULA   INMOBILIARIA-Corte debió declarar   inexequibilidad de la expresión “inscrito” para superar diferenciación   injustificada y así conminar a la administración a notificar la oferta de compra   a poseedores regulares sin distinción (Salvamento parcial de voto)    

Referencia: Expedientes D-10708 y 10748    

Asunto: Demandas de inconstitucionalidad   contra: (i) los artículos 6 (parcial) de la Ley 1742 de 2014 y 399 (parcial) de   la Ley 1564 de 2012 (expediente D-10708); así como (ii) los artículos 4 y 6   (parciales) de la Ley 1742 de 2014 y 33 (parcial) de la Ley 1682 de 2013   (expediente D-10748)    

Magistrado Ponente:    

Alberto Rojas Ríos    

1. Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte   Constitucional presento las razones que me llevaron a salvar, de manera parcial,   el voto que emití en la sesión de Sala Plena adelantada el 10 de diciembre de   2015 en la que, por votación mayoritaria, se profirió la Sentencia C-750 de 2015   de la misma fecha.    

2. La decisión de la que me aparto, en esta oportunidad, es la   exequibilidad de la distinción que el artículo 4º de la Ley 1742 de 2014   establece entre: (i) poseedores regulares inscritos en el folio de matrícula   inmobiliaria y (ii) poseedores regulares no inscritos, para efectos de la   notificación de la oferta de compra en el proceso de adquisición de inmuebles   por parte del Estado.    

La disposición referida indica que en la primera etapa del trámite,   la administración sólo está obligada a notificar la oferta de compra al titular   de derechos reales registrado en el folio de matrícula del inmueble objeto de   expropiación o al respectivo poseedor regular inscrito, medida que se   acusó de transgresora de los artículos 13 y 58 de la Carta Política, por cuanto   crea una diferencia de trato entre poseedores regulares inscritos y no   inscritos, que desconoce la naturaleza de la posesión y la paridad entre los   mencionados sujetos como titulares de los mismos derechos y obligaciones.    

3. En la sentencia, la Corte aplicó la metodología del juicio de   igualdad, mediante el test leve, para establecer si la disposición acusada   transgredía el artículo 13 Superior. En ese ejercicio determinó que entre los   sujetos existe un patrón de igualdad que los hace comparables, a saber:   la calidad de poseedores regulares, que revela la tenencia material del bien con   ánimo de señorío y dominio, acompañada de justo título y buena fe. Luego,   estableció que la finalidad de la distinción de trato entre los sujetos   es agilizar los procesos de adquisición de bienes por parte del Estado y, en   consecuencia, la medida se ajusta a la Carta Política, pues desarrolla los   principios de celeridad, eficiencia y eficacia administrativa, al paso que   materializa el interés general y la función social de la propiedad. Finalmente,   estableció que la medida es idónea, ya que permite que la administración   identifique a la persona con la que debe negociar el inmueble, facilita el   proceso de adquisición de los bienes, reduce los costos y otorga certeza a las   relaciones comerciales del Estado. Con base en ese juicio, la Sala determinó que   la notificación exclusiva de la oferta de compra del bien al poseedor inscrito   es una medida razonable que persigue fines constitucionales legítimos.    

4. Del análisis descrito comparto la conclusión a la que arribó la   Corte en relación con el criterio y punto de comparación para adelantar el   juicio de igualdad entre los sujetos, que no es otro que la condición de   poseedores y su relación material con el bien. Sin embargo, es justamente de esa   circunstancia de donde surge, en mi sentir, la inconstitucionalidad de la   disposición demandada. Considero que la expresión acusada es una medida   discriminatoria hacia los poseedores regulares no inscritos, que carece de   sustento legítimo, desconoce la naturaleza de la posesión y la finalidad de la   norma, que es la protección de los derechos del poseedor.    

En efecto, la sentencia se ocupó ampliamente de la posesión,   respecto de la que destacó la relación material con el bien aunada al elemento   volitivo, constituido por el ánimo de señorío que excluye el reconocimiento del   derecho ajeno. Esos elementos de la posesión, de acuerdo con su previsión en el   ordenamiento colombiano, descartan el registro como un factor constitutivo o   determinante para la institución, tal como lo ha indicado de forma invariable la   jurisprudencia y como lo reiteró la sentencia cuando precisó que: “la   posesión inscrita no existe en el ordenamiento jurídico colombiano” (fund.   jur 11.5 de la sentencia).    

Establecidos los elementos que configuran y, en esa medida, son   relevantes para definir la posesión, considero que la agilización de los   trámites de adquisición predial no justifica un trato disímil entre los   poseedores fundado en el registro, máxime cuando la diferenciación que establece   la norma cuestionada priva al poseedor regular no inscrito de la etapa de   negociación directa, en la que contaría con mayores opciones y un amplio margen   de negociación con la administración. En efecto, la disposición acusada relega,   por vía de la omisión de la notificación de la oferta de compra, la intervención   del poseedor regular no inscrito a un estadio posterior: el de expropiación.    

Aunado a la ausencia de una razón suficiente para la exclusión   descrita, ésta resulta innecesaria, pues la notificación de la oferta de compra   al poseedor no inscrito no riñe con la agilidad del proceso de adquisición de   bienes por parte del Estado, ya que para ese propósito resultan viables   estrategias de identificación y notificación del poseedor que consideren la   relación material con el bien. En ese sentido, resultaría igualmente útil y   protegería en mayor medida los derechos  en juego la notificación in   situ.    

5. En armonía con lo expuesto, considero que privilegiar un aspecto   formal como el registro en una institución, en esencia, material como la   posesión, puede provocar un alto grado de desprotección de los poseedores no   inscritos, quienes deben ser rodeados de garantías sustanciales y no sólo   formales, de acuerdo con lo previsto en el artículo 58 de la Carta Política. En   ese sentido, y contrario a algunas consideraciones emitidas en la sentencia   sobre el particular, conviene precisar que los riesgos que genera la   predilección del elemento formal en esta materia no se mitigan con las   disposiciones de la Ley 1183 de 2008, ya que en esta norma se establece la   posibilidad del registro para los poseedores de inmuebles urbanos de estratos 1   y 2 que carezcan de título inscrito, en aras de facilitar la prueba de cara a la   usucapión, sin que ello modifique la naturaleza de la posesión ni promueva o   asegure la inscripción por parte de todos los poseedores.    

Así las cosas, y como quiera que el artículo 4º de la Ley 1742 de   2014 establece una medida que discrimina a los poseedores regulares no inscritos   con fundamento en un criterio formal que no atiende a la naturaleza de la   posesión y los priva de la notificación de la oferta de compra, considero que la   Corte debió declarar la inexequibilidad de la expresión “inscrito” en   aras de superar esa diferenciación injustificada y así conminar a la   administración a notificar la oferta de compra a los poseedores regulares, sin   distinción.    

Fecha ut supra    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Magistrada    

      

SALVAMENTO PARCIAL   DE VOTO DEL MAGISTRADO    

 LUIS ERNESTO   VARGAS SILVA    

 A LA SENTENCIA   C-750/15    

PROCESO DE EXPROPIACION-Cálculo del valor de indemnización por lucro cesante   hasta por seis meses (Salvamento parcial   de voto)    

LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA FRENTE AL   LIMITE TEMPORAL MAXIMO AL RECONOCIMIENTO DEL LUCRO CESANTE-Ponderación   razonable de los intereses jurídicos y fiscales (Salvamento parcial de voto)/LIMITE   MAXIMO PARA RECONOCIMIENTO DEL LUCRO CESANTE-No afecta desproporcionadamente   el margen de apreciación judicial (Salvamento parcial de voto)    

EXPROPIACION-Ponderación/LIMITE   MAXIMO PARA RECONOCIMIENTO DEL LUCRO CESANTE-No impide el reconocimiento del perjuicio (Salvamento parcial de voto)    

INDEMNIZACION EN PROCESOS DE EXPROPIACION DE BIENES   INMUEBLES-Fijación de un estándar de reparación era viable debido   a que determinación del precio y del daño emergente son ámbitos donde prima un   amplio margen de apreciación judicial   (Salvamento parcial de voto)    

INDEMNIZACION EN PROCESOS DE EXPROPIACION DE BIENES   INMUEBLES-Legislador busca evitar que reconocimiento del lucro   cesante sea indefinido en el tiempo en perjuicio de la protección de los   recursos públicos y con un criterio de sostenibilidad fiscal (Salvamento parcial   de voto)    

INDEMNIZACION EN PROCESOS DE EXPROPIACION DE BIENES   INMUEBLES-Debe evaluarse si afecta derechos u otras posiciones   jurídicas de sujetos de especial protección constitucional (Salvamento parcial   de voto)    

INDEMNIZACION EN PROCESOS DE EXPROPIACION DE BIENES   INMUEBLES-El hecho que se permita al juez fijar los diferentes   componentes y solo se limite el lucro cesante se deriva que la indemnización   resulte justa (Salvamento parcial de voto)/DERECHO A LA PROPIEDAD-Artículo   58 de la Constitución exige que indemnización consulte el interés de los   afectados y la comunidad (Salvamento parcial de voto)    

LIMITE MAXIMO PARA RECONOCIMIENTO DEL LUCRO CESANTE-Medio adecuado   para ponderar intereses en conflicto (Salvamento parcial de voto)/LIMITE MAXIMO PARA RECONOCIMIENTO DEL LUCRO CESANTE-No afecta desproporcionadamente el derecho del afectado   a recibir una indemnización justa (Salvamento parcial de voto)    

ACCION DE REPARACION DIRECTA-Solo cubre el daño antijurídico en los términos del   artículo 90 de la Constitución Política  (Salvamento parcial de voto)    

LIMITE MAXIMO PARA RECONOCIMIENTO DEL LUCRO CESANTE-Negar el lucro cesante más allá de los seis meses   generaría un nuevo daño antijurídico y desproporcionado (Salvamento parcial de   voto)    

LIMITE MAXIMO PARA RECONOCIMIENTO DEL LUCRO CESANTE-No es acertado considerar que el lucro cesante   debidamente comprobado y que exceda el plazo de seis meses no pueda ser   reclamado judicialmente (Salvamento   parcial de voto)    

INDEMNIZACION EN PROCESOS DE EXPROPIACION DE BIENES   INMUEBLES-Norma declarada inexequible   operaba como límite sobre juridicidad del daño derivado de la expropiación en   cuanto al lucro cesante (Salvamento   parcial de voto)/LIMITE MAXIMO PARA   RECONOCIMIENTO DEL LUCRO CESANTE-Utilidad   y pertinencia para resolver problemas jurídicos en relación con la definición de   la indemnización justa (Salvamento parcial   de voto)    

LIMITE MAXIMO PARA RECONOCIMIENTO DEL LUCRO CESANTE-Compatible con un trato deferente respecto de la   eficacia de los derechos de sujetos de especial protección (Salvamento parcial de voto)    

Con el respeto acostumbrado a las sentencias   adoptadas por la Corte, salvo parcialmente el voto respecto de lo decidido por   la Sala en el fallo C-750 del 10 de diciembre de 2015, en cuanto declaró   inexequible la expresión “hasta por un periodo máximo de seis (6)   meses” contenida en el parágrafo del artículo 399 de la Ley   1564 de 2012 “por medio de la cual se expide el Código General del   Proceso y se dictan otras disposiciones. ” Esto con base en los   siguientes argumentos:    

1.   La previsión legal   citada, que regula el proceso de expropiación, determina que en los casos en que   sea necesario calcular el valor de la indemnización por lucro cesante, cuando se   trate de inmuebles que se encuentren destinados a actividades productivas y se   presente una afectación que ocasione una limitación temporal o definitiva a la   generación de ingresos proveniente del desarrollo de los mismos, deberá   considerarse independientemente del avalúo del inmueble, la compensación por las   rentas que se dejaren de percibir, hasta el periodo antes indicado de seis   meses.    

En criterio de la mayoría, la decisión del   legislador de limitar la posibilidad de reconocimiento judicial del lucro   cesante en los casos analizados hasta por seis meses, violaba la autonomía   judicial y la obligación constitucional que la indemnización ante la   expropiación consulte los intereses del afectado, en los términos del artículo   58 CP.    

La sentencia de la cual   me aparto parcialmente consideró que la indemnización tiene, como regla general,   carácter reparatorio, sin perjuicio que en circunstancias concretas y en   particular cuando el daño es causado respecto de sujetos de especial protección,   la indemnización pueda tener carácter restaurativo. La indemnización reparatoria   de la expropiación, en términos generales, apunta a satisfacer la pérdida   patrimonial referida al precio del inmueble, el daño emergente y el lucro   cesante. Sobre este último componente, la mayoría reconoce que el legislador   tiene una competencia amplia, pero la misma carece de un alcance tal que permita   “vaciar” el marco de acción de que es titular el juez y la administración para   fijar una indemnización que atienda las circunstancias de cada caso. De allí que   una norma que fije un tope máximo para el reconocimiento del lucro cesante es   inconstitucional “porque en   ocasiones puede que las reglas estáticas sean una barrera e impedimento para que   las autoridades cancelen una indemnización justa.”    

2.   Contraria a esta   conclusión, advierto que la decisión legislativa de definir un límite temporal   máximo al reconocimiento del lucro cesante hace parte del ámbito de   configuración legislativa, en tanto ponderación razonable de los intereses   jurídicos y fiscales en juego. En ese sentido, la fijación de un límite máximo   para el lucro cesante no afecta desproporcionadamente el margen de apreciación   judicial. Esto debido a que el juez mantiene la competencia para definir tanto   el valor del bien que debe reconocerse al propietario, como el daño emergente y   el lucro cesante hasta el límite previsto por el legislador. De allí que   concluir que la fijación legislativa de un tope para uno solo de esos   componentes provoca el vaciamiento de la competencia judicial para fijar la   indemnización, se muestre desproporcionado.    

No puede perderse de vista, sobre este   particular, que en el caso de la expropiación debe hacerse una ponderación entre   la necesidad de reparar el daño causado con la pérdida del bien para el   propietario, la función social que define a la propiedad y, en especial, el uso   racional de los recursos públicos con los que se paga el perjuicio al particular   afectado. Este balance lo debe hacer prioritariamente el legislador, en virtud   de su incuestionable legitimidad democrática, y solo será cuestionable desde la   perspectiva constitucional cuando el mismo se muestre irrazonable o atentatorio   de los derechos fundamentales. Ello no sucede respecto de la norma analizada,   precisamente porque esta no impide el reconocimiento del perjuicio, sino que lo   limita en uno solo de sus componentes. Esto con el fin de ponderar las demás   variables en juego, así como incorporar un criterio de prudencia fiscal que   proteja los recursos del Estado.    

Nótese que la   preocupación de la mayoría se centra en identificar casos en los cuales la   indemnización deba tener en cuenta las condiciones particulares de los sujetos   de especial protección afectados por la expropiación. La fijación de un estándar   de reparación indemnizatoria en dichos casos era, por lo tanto, viable sin   necesidad de declarar la inexequibilidad del aparte demandado, precisamente   debido a que la determinación del precio y en especial del daño emergente son   ámbitos en donde prima un amplio margen de apreciación judicial.    

El legislador solo tomó una cautela precisa,   dirigida a evitar que el reconocimiento del lucro cesante fuera indefinida en el   tiempo, en perjuicio de la protección necesaria de los recursos públicos y en   consonancia con un criterio de sostenibilidad fiscal, también de raigambre   constitucional. Con todo, dicho límite en uno solo de los componentes de la   indemnización no releva al juez ni a la administración de evaluar cuidadosamente   las circunstancias de cada caso, así como las condiciones particulares de los   afectados con la medida expropiatoria. En el marco de ese análisis, que es   propio de cada proceso judicial en particular y no puede, por la misma razón,   ser resuelto a priori en sede de control de   constitucionalidad, es donde debe definirse la índole de la indemnización y su   mayor o menor extensión, conforme a la naturaleza del daño y dichas condiciones   particulares de los propietarios afectados. Entre esas circunstancias debe   evaluarse si la expropiación afecta los derechos u otras posiciones jurídicas de   sujetos de especial protección constitucional.    

3.   Es claro que, bajo esta   perspectiva de análisis, del hecho que se le permita al juez fijar los   diferentes componentes de la indemnización y solo se limite el lucro cesante, se   deriva que la indemnización resulte justa. En efecto, lo que exige el artículo   58 de la Constitución es que la indemnización consulte el interés de los   afectados y de la comunidad, pero de allí no se sigue que el legislador no pueda   fijar algunas pautas o límites, a condición que, como se dijo, las mismas no   resulten irrazonables, lo que no es el caso en el asunto analizado. Por ende, la   limitación de una sola de las facetas de la indemnización busca fines   constitucionales legítimos, es un medio adecuado para ponderar los intereses en   conflicto y no afecta desproporcionadamente el derecho del afectado a recibir   una indemnización justa.    

4.   De otro lado, es   importante acotar que durante el debate del presente asunto, manifesté que   coincidía con lo considerado por la mayoría en el sentido que la acción de   reparación directa solo cubre el daño antijurídico, en los términos del artículo   90 CP. No obstante, este mandato superior no es incompatible con el hecho que en   eventos concretos se demuestre que el daño se extendió al límite “jurídico” de   los seis meses, por lo que negar el lucro cesante más allá de ese límite   generaría un nuevo daño, este sí antijurídico y desproporcionado.    

Tal pretensión   adicional podría prima facie ser exigida en el marco de la acción de   reparación directa y mediante un estudio caso a caso, donde se compruebe   suficientemente la existencia de un perjuicio más allá del límite fijado por el   legislador. De tal manera, no sería acertado considerar que el lucro cesante   debidamente comprobado y que excediera el plazo fijado por el legislador, no   pudiese ser de ningún modo reclamado judicialmente. Antes bien, la norma que fue   declarada inexequible operaba como límite acerca de la juridicidad del daño   derivado de la expropiación, en cuanto a dicho lucro cesante. De allí su   utilidad y pertinencia para resolver problemas jurídicos relacionados con la   definición de la indemnización justa dentro de los procesos de expropiación.    

5.   En conclusión,   preservar en el ordenamiento jurídico el límite al lucro cesante no se oponía a   los postulados constitucionales y, particularmente, era compatible con un trato   deferente respecto de la eficacia de los derechos de sujetos de especial   protección. La mayoría consideró, en contravía a los argumentos expuestos, que   existía un vaciamiento de la función judicial, que a mi juicio no concurre en el   caso analizado. Esta diferencia me lleva a salvar parcialmente mi voto en el   asunto de la referencia.,    

Estos son los motivos   de nuestro disenso parcial.    

Fecha ut supra,    

LUIS ERNESTO VARGAS   SILVA    

Magistrado    

      

SALVAMENTO DE VOTO   DEL MAGISTRADO    

JORGE IVÁN PALACIO   PALACIO    

A LA SENTENCIA   C-750/15    

NOTIFICACION DE OFERTA DE COMPRA A POSEEDOR INSCRITO EN FOLIO DE MATRICULA DE INMUEBLE OBJETO DE   EXPROPIACION-Se debió declarar inconstitucional el aparte demandado por   contrariar el derecho a la igualdad y propiedad privada (Salvamento de voto)    

NOTIFICACION DE OFERTA DE COMPRA A POSEEDOR INSCRITO EN FOLIO DE MATRICULA DE INMUEBLE OBJETO DE   EXPROPIACION-Objetivo (Salvamento de voto)    

NOTIFICACION DE OFERTA DE COMPRA A POSEEDOR INSCRITO EN FOLIO DE MATRICULA DE INMUEBLE OBJETO DE   EXPROPIACION-Diferencia creada por legislador carece de justificación puesto   que poseedores inscritos y no registrados tienen los mismos derechos y acciones   (Salvamento de voto)    

REALIDAD FACTICA DE LA CONSTITUCIONALIDAD DE UNA MEDIDA-Debe tener en cuenta   la situación en que se hallan sus destinatarios y evaluar los impactos de la   normativa (Salvamento de voto)    

NOTIFICACION DE OFERTA DE COMPRA A POSEEDOR NO INSCRITO   EN FOLIO DE MATRICULA DE INMUEBLE OBJETO DE EXPROPIACION-Se invirtió de manera desproporcionada la carga   procesal (Salvamento de voto)    

OFERTA DE COMPRA A POSEEDOR NO INSCRITO EN FOLIO DE   MATRICULA DE INMUEBLE OBJETO DE EXPROPIACION-Privación del acto de notificación (Salvamento de voto)    

DERECHO A LA NOTIFICACION-Importancia (Salvamento de voto)    

Referencia: expedientes D-10708 y 10748    

Demandas de   inconstitucionalidad contra: i) los artículos 6 (parcial) de la Ley 1742 de 2014   y 399 (parcial) de la Ley 1564 de 2012 (expediente D-10708); así como ii) los   artículos 4 y 6 (parciales) de la Ley 1742 de 2014 y 33 (parcial) de la Ley 1682   de 2013 (expediente D-10748).    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Con el debido respeto por las decisiones   de esta Corporación, presento salvamento de voto al fallo adoptado por la Sala   Plena dentro de la sentencia C-750 de 2015, mediante la cual se analizó la   demanda de inconstitucionalidad contra varias disposiciones contenidas en las   leyes 1564 de 2012, 1682 de 2013 y 1742 de 2014.    

Las razones que   sustentan el desacuerdo se exponen a continuación:    

1. En el presente asunto la Corte no debió   declarar exequible el artículo 4o de la Ley 1742 de 2014, en lo   referente al deber de notificar la oferta de compra en la etapa de arreglo   directo exclusivamente al poseedor inscrito. Por el contrario, considero que era   indispensable para materializar la guarda y supremacía de la Constitución,   declarar inconstitucional el aparte demandado por contrariar los artículos 13 y   58 superiores.    

La disposición en comento tiene un   objetivo plenamente identificable, esto es, agilizar el trámite administrativo   de expropiación reconociendo el deber de notificar “únicamente”  a los poseedores   inscritos tal y como lo reconoció la sentencia C-750 de 2015 en los siguientes   términos: “la Ley 1742 de 2014, pretende agilizar los procesos de   adquisiciones de inmuebles destinados a obras de infraestructura, finalidad que   comprendió los ajustes en los trámites de expropiación”. Teniendo en cuenta   la finalidad de la norma, la Corte debió precisar entonces si la medida adoptada   por el legislador cumplía con dicho propósito sin menoscabar las garantías   constitucionales.    

El análisis argumentativo de la sentencia   no debió girar en torno a si el registro de la posesión de alguna manera mutaba   o alteraba el derecho a acceder a la propiedad por el trascurso del tiempo, sino   por el contrario, tuvo que determinar si dicha medida era constitucionalmente   idónea y necesaria para cumplir su cometido. Considero que la diferencia creada   por el legislador carece de justificación alguna, puesto que los poseedores   inscritos y no registrados tienen los mismos derechos y acciones.    

Esta distinción además adquiere particular   importancia si se tiene en cuenta que tal y como lo ha manifestado esta   Corporación, a la hora de analizar la constitucionalidad de una medida “es indispensable   que se consulte la realidad fáctica sobre la que surtirán efectos, se tengan en   cuenta la situación en la que se hallan sus destinatarios y se evalúen los   impactos de la normativa[133]”.    

Así las cosas, lo primero que debe tenerse   en cuenta respecto a los destinatarios de la presente norma, es que debido al   objeto de las leyes demandadas “construcción de proyectos de   infraestructura de transporte, agua potable y saneamiento básico”, es bastante   probable que la facultad expropiatoria se aplique principalmente a habitantes   rurales o agrarios de nuestro país[134].   Teniendo en cuenta dicha situación y reconociendo que:- (i) según la   jurisprudencia constitucional los campesinos y trabajadores agrarios son sujetos   de especial protección constitucional[135] y (ii) es claro que la   posesión inscrita nunca se ha utilizado en nuestro país[136], es   ilógico que la postura mayoritaria haya dispuesto que lo contemplado en el   artículo 4o de la Ley 1742 de 2014 era razonable y proporcionado a la   luz de los mandatos superiores.    

2. En igual medida, considero que se   invirtió de manera desproporcionada la carga procesal a los poseedores no   inscritos al declarar la exequibilidad pura y simple de la disposición   demandada. Se debe precisar que la postura mayoritaria avaló la   constitucionalidad del deber de notificar “únicamente”    la oferta: (i) al titular de derechos reales que figure   en el folio de matrícula y (ii) al poseedor   regular inscrito. Según la sentencia C-750 de 2015 esta situación no vulneraba   los derechos de los poseedores no inscritos ya que: “los sujetos   referidos tendrán a su disposición diferentes acciones para salvaguardas sus   derechos y para demostrar que tienen un mejor derecho. Al mismo tiempo, los   poseedores materiales podrán participar en el procedimiento administrativo   mediante la presentación de un derecho de petición. Por consiguiente, no se   afecta el debido proceso de los poseedores materiales que carecen de registro”.    

En este orden de ideas, la decisión de la   Sala Plena privó a los poseedores no inscritos de un acto tan importante como lo   es la notificación, ya que en la aplicación material de la norma no es claro   como si “únicamente” se debe notificar   a los sujetos referidos por el artículo 4o de la Ley 1742 de 2014,   los poseedores no inscritos tendrán conocimiento del proceso de arreglo directo   y en consecuencia podrán hacerse parte de él.    

Ahora bien, respecto a la importancia del   derecho a la notificación este tribunal ha manifestado lo siguiente:    

“La notificación es el   acto material de comunicación por medio del cual se ponen en conocimiento de las   partes o terceros interesados los actos de particulares o las decisiones   proferidas por la autoridad pública. La notificación tiene como finalidad   garantizar el conocimiento de la existencia de un proceso o actuación   administrativa y de su desarrollo, de manera que se garanticen los principios de   publicidad, de contradicción y, en especial, de que se prevenga que alguien   pueda ser condenado sin ser oído”.    

De esta manera   dejo expuestas las razones que me llevan a apartarme de la decisión adoptada en   la sentencia C-750 de 2015.    

Fecha ut supra,    

JORGE IVAN PALACIO PALACIO    

Magistrado    

[1] Demanda folio 5    

[2] Sentencia C-1074 de 2006    

[3] Sala de Negocios Generales, sentencia del 30 de   noviembre de 1956.    

[4] Demanda folio 7    

[5] Demanda folio 8    

[6] Demanda folio 29    

[7] Demanda folio 41    

[8] Demanda folio 44.    

[9] Sentencias C-428 de 1994, C-153 de 1994, C-059 de   2001, C.1074 de 2002 y C-227 de 2011    

[10] Sentencia C-1074 de 2002    

[11] Corte Suprema de Justicia, Sala Civil de Casación y   Agraria, M.P. Carlos Ignacio Jaramillo Jaramillo, sentencia del 28 de junio de   2000, Exp. 5348.    

[12] Corte Suprema de Justicia, Sala Civil de Casación y   Agraria, M.P. José María Esguerra Samper, sentencia del 29 de septiembre de 1978    

[13] Consejo de Estado, Sala de lo Contenciosos   Administrativo, Sección Primera, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno, sentencia   del 26 de Junio de 2013, Rad. No 25000-23-24-000-2005-00735-01    

[14] Sentencia C-1074 de 2002.    

[15] Intervención p. 123    

[16] Intervención folio 165    

[17] Corte Suprema de Justicia, Sala Casación Civil, M.P   Margarita Cabello Blanco, sentencia del 20 de marzo de 2014, Exp. No. 05045 –   3103 – 001 – 2007- 00120 – 01.    

[18] Intervención folio 182    

[19]Auto del 29 de julio de 1997, expediente D-1718.    

[20]En Sentencia C-362 de 2001, la Corte concluyó que no   existían cargos porque los argumentos dirigidos a reprochar la disposición   partían de proposiciones que no se derivaban de la norma acusada.    

[21] Mediante Sentencia C-504 de 1995, la Corte concluyó   que la disposición acusada no correspondía a la realmente consagrada por el   legislador.    

[22] Sentencias C-242 de 2006, C-402 de 2007, C-1299 de   2005, C-048 de 2006 y C-1194 de 2005.    

[23]  Sentencia C-1074 de 2002    

[24]  Esa fase se llama enajenación voluntaria en el proceso de expropiación judicial,   mientras en la expropiación administrativa toma el nombre de negociación   directa.    

[25] Esa posición se formuló   por primera vez en la Sentencia C-1074 de 2002, providencia que señaló “Durante   la enajenación voluntaria, las partes en encuentran ante la posibilidad de   celebrar un negocio jurídico para la venta del bien, la transmisión de su   dominio y el pago del precio. Por lo tanto, esta etapa no se encuentra regida   por las reglas propias de la expropiación ni se trata, en realidad, de la   indemnización que exige el artículo 58 constitucional. En efecto, las   disposiciones cuestionadas regulan las condiciones de pago del precio de   adquisición de un bien que ha sido considerado como de utilidad pública o   interés social para los fines de la reforma urbana.”    

[27] Sentencia C-811 de 2014    

[28] Sentencia C-862 de 2008    

[29] Ver Sentencia C-229 de 2011. “El actual principio   de igualdad ha retomado la vieja idea aristotélica de justicia, según la cual   los casos iguales deben ser tratados de la misma manera y los casos diferentes   de diferente manera. Así, salvo que argumentos razonables exijan otro tipo de   solución, la regulación diferenciada de supuestos iguales es tan violatoria del   principio de igualdad como la regulación igualada de supuestos diferentes. Ese   principio de la igualdad es objetivo y no formal; él se predica 88de la   identidad de los iguales y de la diferencia entre los desiguales. Se supera así   el concepto de la igualdad de la ley a partir de la generalidad abstracta, por   el concepto de la generalidad concreta, que concluye con el principio según el   cual no se permite regulación diferente de supuestos iguales o análogos y   prescribe diferente normación a supuestos distintos. Con este concepto sólo se   autoriza un trato diferente si está razonablemente justificado. Se supera   también, con la igualdad material, el igualitarismo o simple igualdad   matemática. En el mismo sentido, Guastini, Ricardo, Otras distinciones, Ed.   Universidad Externado de Colombia, Bogotá 2014, Capitulo XXIV, Breve lección   acerca de la igualdad pp 507 -509    

[30] Sentencia C-368 y 385 de 2015    

[31]Sentencias C-093 y C-673 de 2001, C-862 de 2008 y C-015   de 2014.      

[32]  Sentencias C-601 de 2015, C-424 de 2015, C-329 de 2015, C-879 de 2014, C-811 de   2014, C-504 de 2014 entre otras.     

[33]  Al respecto, M.F.C. de Savigny. Tratado de la Posesión. Ed. Comares, S.L.   Granada. 2005. p. 163    

[34] Ibídem p. 134. “Toda adquisición de la posesión reposa sobre un acto corporal   (corpus factum) acompañado de una voluntad determinada (animus). El hecho debe   ser de tal naturaleza que ponga al que ha de adquirir la posesión en estado de   tratar la cosa según su voluntad y con exclusión de cualquier otro, esto es, en   disposición de ejercer el derecho de propiedad (…)”.    

[35] Von   Ihering, Rudolf. Teoría de la Posesión. Edit. Leyer. Bogotá. 2008.    

[36] Ibídem.   p. 153.    

[37]   Ibídem. p. 90.    

[38]   Ibídem. p. 137.    

[39] Rafael Rojina Villegas,   Compendio de Derecho Civil II, Bienes Derechos Reales y Sucesiones. Editorial   Porrúa. México 2008.    

[40]  Domínguez Martínez, Jorge Alfredo, Derecho Civil, Editorial Porrúa, México DF,   475.    

[41] León Robayo, Edgar Iván.   La posesión de los bienes inmateriales. Revista de Derecho Privado. Ed.   Universidad de los Andes, vol. 36, Bogotá, 2005, pp. 100 – 101    

[42]  Sentencia T-302 de 2011    

[43]  Corte Suprema de Justicia. Sentencia de 27 de Abril de 1955. M.P. José J Gómez   Gaceta Judicial. Tomo LXXX No. 2153, p. 87 y ss.    

[44]  Ibídem, pp 87- 88    

[45]Sentencia T-518 de 2013    

[46] Sentencia T-302 de 2011    

[47] En la Sentencia T-302 de   2011, la Corte precisó que “entre posesión y simple tenencia existen   elementos comunes, pero también otros que son disímiles. Dentro de las   similitudes entre las dos figuras jurídicas encontramos que por regla general la   tenencia implica el uso o aprovechamiento económico del bien , al paso que la   posesión siempre involucra actos positivos que se manifiestan en el uso o   provecho económico del bien, pues en la práctica, son tales actos materiales de   uso o provecho los que exteriorizan la intención de poseer y así, concretan el   ánimus en el corpus. Sin embargo, entre las instituciones existe una diferencia   marcada: mientras que en la tenencia el poder o relación material de la persona   con el bien, en el que se funda su uso o provecho, está mediado por dependencia   o subordinación a la voluntad de otro sujeto, lo que equivale a sostener que   siempre se reconoce dominio ajeno sobre el bien y se somete al mismo , en la   posesión, dicho poder material sobre el bien no se sustenta más que en la   voluntad libre e independiente de usar o aprovechar económicamente el bien , es   decir, sin que se reconozca dominio ajeno  sobre el mismo . En el primer   supuesto encontramos las circunstancias que se originan en cualquier negocio   jurídico en virtud del cual se recibe un bien, quedando obligado a restituirlo o   devolverlo a su propietario. Por ejemplo, en el contrato de arrendamiento el   arrendatario deberá restituir o entregar el inmueble al arrendador luego de   vencido el plazo de dicho contrato. También, en los casos en los que se ejercen   derechos reales constituidos sobre bienes como la prenda con tenencia, el   usufructo y el uso y habitación que tienen como referente al titular del derecho   de dominio. Tenencia que es absoluta y perpetua, es decir, se expone ante el   dueño del bien y ante terceros y, no se transforma en posesión  salvo de   que manera pública, abierta y franca, se niegue ser tenedor y simultáneamente se   ejecuten actos posesorios a nombre propio. Por este motivo la tenencia no   permite el paso a la adquisición del bien por prescripción    

[48]  Sentencia T-494 de 1992    

[49]  Carbonnier Jean, Derecho Civil, trad. De M.W. Zorrilla Ruiz, Bosh Casa   Editorial, Barcelona 1961.    

[50] ARTICULO  762.   DEFINICION DE POSESION. La posesión es la tenencia de una cosa determinada con   ánimo de señor o dueño, sea que el dueño o el que se da por tal, tenga la cosa   por sí mismo, o por otra persona que la tenga en lugar y a nombre de él.    

[51] ARTICULO 2521. SUMA DE   POSESIONES. Si una cosa ha sido poseída sucesivamente y sin interrupción, por   dos o más personas, el tiempo del antecesor puede o no agregarse al tiempo del   sucesor, según lo dispuesto en el artículo 778. La posesión principiada por una   persona difunta continúa en la herencia yacente, que se entiende poseer a nombre   del heredero.    

[52] Código Civil, artículo   764 TIPOS DE POSESION. La posesión puede ser regular o irregular. Se llama   posesión regular la que procede de justo título y ha sido adquirida de buena fe,   aunque la buena fe no subsista después de adquirida la posesión. Se puede ser,   por consiguiente, poseedor regular y poseedor de mala fe, como viceversa, el   poseedor de buena fe puede ser poseedor irregular. Si el título es traslaticio   de dominio, es también necesaria la tradición. La posesión de una cosa, a   ciencia y paciencia del que se obligó a entregarla, hará presumir la tradición,   a menos que ésta haya debido efectuarse por la inscripción del título.    

[53] La Corte Suprema de   Justicia ha manifestado que “por  justo título se entiende todo hecho o   acto jurídico que, por su naturaleza y por su carácter de verdadero y válido,   sería apto para atribuir en abstracto el dominio. Esto último, porque se toma en   cuenta el título en sí, con prescindencia de circunstancias ajenas al mismo, que   en concreto, podrían determinar que, a pesar de su calidad de justo, no obrase   la adquisición del dominio. Si se trata, pues de un título traslaticio, puede   decirse que éste es justo cuando al unírsele el modo correspondiente, habría   conferido al adquirente el derecho de propiedad, si el título hubiese emanado   del verdadero propietario”. Sentencia de 26 de junio de 1964, CVII-372.    

[54]  Ver  Sentencias T-442 de 1992, T-469 de1992, T-122 de 1996,   T-455 de 1996, T-533/96, T- 548de 1996, C-320 de 1997, entre otras    

[55]  Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, Sentencia del  27   de abril de 1955, M.P. José J Gómez R. Gaceta Judicial  Tomo LXXX No 2153,   p97 -98    

[56]  Ibídem, p 88.    

[57]  Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, M.P. Jaime Alberto Arrubla   Paucar, sentencia 16 de abril de 2008, Referencia: SS-4128931030022000-00050-01.    

[58] Sala de Casación Civil de   la Corte Suprema de Justicia, Sentencia del 20 de marzo de dos mil 2014, M.P.   Margarita Cabello Blanco SC 3493-2014 Ref: Expediente No 05045 3103 001 2007   00120 01. P 33.    

[59]  Sentencia C-1007 de 2002.    

[61]  Ibídem, Artículo 2º , numeral 1º    

[62]  Ibídem numeral 2º    

[63] Ibídem. Artículo 4°.   Prueba de la posesión material. La posesión material deberá probarse en la forma   establecida en el artículo 981 del Código Civil y además se podrá acreditar con   la prueba del pago de los impuestos, contribuciones y valorizaciones de carácter   distrital, municipal o departamental.    

[64] En este acápite se reiterará los argumentos fijados en   la sentencia C-410 de 2015.    

[65] Sentencia T-454 de 2012. Véase también sentencias C-227 de 2011, C-147 de 1997,   C-589 de 1995,  C-006 de 1993, C-428 de 1994, C-216 de 1993.    

[66] Sentencia C- 133 de 2009. “La propia Constitución   señala que la propiedad privada debe cumplir una función social que implica   obligaciones.   Indica igualmente, la procedencia de la expropiación    (Arts. 58 y 59), la promoción estatal del acceso a la propiedad  (Art.60),    la protección de la propiedad intelectual  (Art. 61), la imposibilidad de   variar el destino de las donaciones (Art. 62), la inalienabilidad,   imprescriptibilidad e inembargabilidad de los bienes de uso público  (Art.   63) y la promoción del acceso progresivo a la propiedad de la tierra (Art. 64).   Es de resaltar, que de manera específica, la norma superior indica que por   sentencia judicial se puede declarar la extinción del dominio sobre bienes   adquiridos mediante enriquecimiento ilícito, en perjuicio del tesoro público o   con grave deterioro de la moral social.  La misma norma y de manera   expresa, prohíbe como pena la confiscación    

[67]   Código Civil, artículo 669.    

[68]   Sentencia C-189 de 2006. “En cuanto al primero, reconocido como el ius   utendi, se limita a consagrar la facultad que le asiste al propietario de   servirse de la cosa y de aprovecharse de los servicios que pueda rendir. Por su   parte, el segundo, que recibe el nombre de ius fruendi o fructus, se manifiesta   en la posibilidad del dueño de recoger todos los productos que acceden o se   derivan de su explotación. Finalmente, el tercero, que se denomina ius abutendi,   consiste en el reconocimiento de todas aquellas facultades jurídicas que se   pueden realizar por el propietario y que se traducen en actos de disposición o   enajenación sobre la titularidad del bien”.    

[69]   Ibídem.    

[70] Cfr. C-870 de 2003, citada. En esa oportunidad, la   Sala Plena señaló que “el carácter relativo y no absoluto del derecho de   propiedad que ha sido reconocido por esta Corte en diferentes sentencias   (C-428/94 y T-431/94), habilita al legislador y excepcionalmente a las    autoridades administrativas para establecer restricciones a dicho  derecho   cuando medien razones de interés general que razonablemente las justifiquen.   (Sentencia T-245 de 1997. M.P. Fabio Morón Díaz)”.    

[71] Sentencias T-427 de 1998, C-189 de 2006 y C-133 de   2009, entre otras.    

[72] Ibídem. “El régimen de   la propiedad privada en el nuevo orden constitucional se aleja decididamente de   las tendencias individualistas del derecho, que únicamente lo tienen como fuente   de prerrogativas jurídicas subjetivas, para inclinarse por la visión del   derecho-deber, en la que su ejercicio sólo se legitima cuando persigue la   promoción del bienestar social.”       

[73] Sentencia C-006 de 1993    

[74] Sala Plena. Sentencia de diciembre 11 de 1964.   M. P. Julián Uribe Cadavid. Cfr. C-153 de marzo 24 de  1994, M. P.   Alejandro Martínez Caballero.    

[75] Cabe precisar que el acto legislativo 01 de 1999   eliminó la expropiación sin indemnización, por razones de equidad establecidas   por el legislador. Ver sentencia C-059 de 2001.    

[76] Ibidem.    

[77] Sentencia C-133 de 2009.    

[78]  Sentencia C-059 de 2001    

[79] Sentencia C-864 de 2004.    

[80]  Sentencia C-410 de 2015    

[81] Sobre el particular, la   Sala reiterará la jurisprudencia de la Corte en relación con la indemnización en   procesos de expropiación fijado en las sentencias C-306 de 2013, C-227 de 2011,   C-1074 de 2002 y C-153 de 1994.    

[82] Cfr. C-153 de 1994 citada. La Corte examinó la   constitucionalidad del artículo 457 del Código de Procedimiento Civil, que   autorizaba la entrega anticipada del bien objeto de expropiación, resumiendo   brevemente el proceso  expropiatorio.    

[83] Sala Plena, sentencia de diciembre 11 de 1964 citada.    

[84]  Sentencia C-306 de 2013, C-227 de 2011,  C-150 de 2009, C-961 de 2003,   C-1074 de 2002.    

[85]  Gaceta del Congreso No. 245, de 30 de octubre de 1998, págs  5 y 6    

[86] Sentencia C-179 de 1994. Sobre el particular, la Corte   manifestó que “el Gobierno Nacional está autorizado para decretar   expropiaciones en periodo de guerra exterior, única y exclusivamente cuando las   necesidades de la misma lo aconsejen, mediante indemnización, cuyo pago se hará   con posterioridad a los acontecimientos. Dicha expropiación sólo recae sobre   bienes muebles, pues para el caso de los inmuebles, el inciso segundo del mismo   precepto constitucional citado, sólo permite la ocupación temporal de los   mismos, y exclusivamente para atender las exigencias de la guerra o para   destinar a ella sus productos”. En esa ocasión, la Corte examinó, entre   otras cosas, la constitucionalidad de la regulación de la expropiación y de la   ocupación en caso de guerra en la Ley Estatutaria de Estados de Excepción.    

[87]  Sentencia C-306 de 2013    

[88] En la sentencia C-1074 de 2002, la Corte efectuó un   amplio estudio y cotejo del tema en el derecho internacional. En particular, el   Pacto de San José de Costa Rica, relativo a los derechos económicos y sociales,   por virtud de lo dispuesto en el artículo 94 de la Constitución de 1991, forma   parte del llamado “bloque de constitucionalidad”. Cfr. C-153 de 1994   citada y C-374 de 1997. En este último fallo, la Corte al examinar la   constitucionalidad de las normas que regulaban la extinción de dominio de bienes   adquiridos de manera ilícita, distinguió entre la figura consagrada en el   artículo 34 constitucional y la expropiación regulada por el artículo 58.    

[89]Sentencia 1074 de 2002.    

[90] “Ninguna persona puede ser privada de sus bienes,   excepto mediante el pago de indemnización justa, por razones de utilidad pública   o de interés social en los casos y según las formas establecidas por la ley”.    

[91] Sentencia C-158 de 2002 y C-059 de 2001. Esas   decisiones precisaron que: “En efecto, con respecto al artículo 53 de la Ley   9 de 1989, no queda duda alguna de que las expresiones “[p]ara los efectos   previstos en el último inciso del artículo 30 de la Constitución Política”, “de   equidad” y “sin indemnización” resultan hoy contrarias a la Constitución, como   quiera que el último inciso del artículo 30 de la Carta de 1886, con la reforma   que le fue introducida por el Acto Legislativo No. 01 de 1936, autorizaba la   expropiación sin indemnización por razones de equidad que, de la misma manera   consagró también el artículo 58 de la Carta Política de 1991, por lo que, en   consecuencia, mientras este último estuvo vigente, las expresiones legales   anotadas tenían entonces fundamento constitucional.  Pero, retirada del   ordenamiento jurídico esa institución por decisión del Congreso como   constituyente derivado, desaparece el soporte jurídico para que ellas subsistan,   por haberse afectado de inconstitucionalidad por esa causa, e igual sucede y por   idéntica razón con la expresión “siendo, entendido que no habrá lugar a   indemnización alguna” contenida en la parte final del parágrafo con el cual se   adicionó el artículo 53 de la Ley 9 de 1989, por el artículo 98 de la Ley 388 de   1997”.    

[93]  Ibídem.    

[94]Consejo de Estado, Sala de   lo Contencioso Administrativo, Seccion Tercera Subseccion C Consejero ponente:   Enrique Gil Botero Bogotá D.C., veinticinco (25) de abril de dos mil doce (2012)   Radicación número: 05001-23-25-000-1994-02279 01(21861)B Actor: XX Y OTROS    

[95]Corte Suprema de Justicia Sala de Casación Civil Magistrada Ponente RUTH MARINA DÍAZ   RUEDA, Bogotá D.C., ocho (8) de agosto de dos mil trece (2013), Ref.: Exp. 11001-3103-003-2001-01402-01.    

[96]  Sentencia C-227 de 2011    

[97] Sentencia T-1074 de 2002.   En esa oportunidad la corporación agregó: “En la sentencia C-153 de 1994, la   Corte entendió que la naturaleza reparatoria de la indemnización en caso de   expropiación era sinónimo de indemnización ‘plena’. También señaló que dada esa   naturaleza reparatoria, quedaba excluida la posibilidad de una indemnización   meramente compensatoria, término que interpretó de la siguiente manera: ‘Así las   cosas, la indemnización no es compensatoria, esto es, ella no es un presupuesto   o una condición de la indemnización que genera una compensación a cargo del   Estado y a favor del expropiado, por el enriquecimiento patrimonial del primero.   Si así fuera, la indemnización se fijaría con base en el valor objetivo del bien   y no, como ordena la Constitución ‑inciso 4° del art. 58‑,’consultando los   intereses de la comunidad y del afectado’. De aceptarse la tesis del carácter   compensatorio de la indemnización se tendría que concluir que la expropiación es   una simple conversión de valores: los bienes expropiados se reemplazan por su   equivalente en dinero y no comprendería por tanto los daños que sean   consecuencia directa e inmediata de la expropiación. La indemnización en tal   caso no sería entonces justa, como lo ordena el artículo 21 numeral segundo del   Pacto de San José’.”    

[98] Este criterio establecido   en la sentencia C-153 de 1994, recoge la posición sostenida por la Corte Suprema   de Justicia, en Sala Plena el 11 de diciembre de 1964, MP: Julián Uribe Cadavid,   donde dijo lo siguiente: “Sobra agregar que el concepto de indemnización por   expropiación no puede confundirse con el concepto de precio, como prestación de   la venta. Esta es un acuerdo bilateral, de derecho privado, fruto de la libertad   contractual (…). La expropiación no es un contrato, no es una venta, ni   siquiera forzada, como la que se verifica en subasta pública en determinados   casos; es una figura esencialmente distinta, de derecho público, enderezada al   bien de la comunidad y en virtud de la cual, por motivos superiores, la   Administración toma la propiedad particular, y como esta medida genera un daño,   y no un precio, se satisface mediante una indemnización. Se indemniza el   perjuicio en diferentes órdenes de la responsabilidad contractual y   extracontractual, y se indemniza al expropiado el daño que para él implica esta   forma de expropiación –que opera contra su voluntad‑ pero en provecho público   (…).”    

[99] Cfr. Corte Suprema de   Justicia, Sala de Casación Civil sentencia de 18 de mayo de 2005, [SC-084-2005],   exp. 14415 y del 9 de julio de 2010 ref Ref.: Expediente   11001-3103-035-1999-02191-01. El daño indemnizable debe: i) ser cierto; ii)   sufrido por la persona que reclama  la indemnización; y iii) recaer sobre   un bien protegido por el ordenamiento jurídico.    

[100]  Sentencias C-306 de 2013 y C-1074 de 2002    

[101]Consejo de Estado,   Sección Tercera, Sentencia del 27 de septiembre de 1990, C.P. Greiff Restrepo.   Exp. 5835.    

[102]  Sentencia C-931 de 2003    

[103]  Ibídem.    

[104] Consejo de Estado, Sala   de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, CP: Marco Antonio Velilla   Moreno (E), Bogotá, D. C., 26 de julio de 2012. Radicación número:   05001-23-31-000-2003-00977-01El. Ese Tribunal manifestó en la apelación de una   sentencia que había resuelto una demanda de nulidad y restablecimiento del   derecho lo siguiente “resarcible del daño depende fundamentalmente de la   certeza de su ocurrencia, pues es claro que las lesiones de carácter hipotético,   estocástico o contingente no pueden ser objeto de reparación o compensación. El   agravio debe estar revestido entonces de certeza para que produzca efectos   jurídicos y dé lugar al resarcimiento, pues todo aquello que constituya una   simple conjetura o una suposición no puede dar lugar a una indemnización. Lo   anterior no obsta para que se tengan como ciertos aquellos daños futuros que a   pesar de no haberse consolidado todavía, no existe ninguna duda acerca de su   advenimiento. Para que el perjuicio exista, resulta completamente indiferente   que aquél ya se haya presentado como un hecho existente en plano ontológico o   que aparezca como la prolongación cierta y directa de un estado de cosas actual.   Al fin y al cabo el daño futuro no es sino una modalidad del daño cierto, tal   como lo ha sostenido en reiteradas oportunidades la Sección Tercera de esta   Corporación”.    

[105]  Sentencia C-306 de 2013, C-227 de 2011 y C-1074 de 2002.    

[106]  Sentencia C-1074 de 2002    

[107]  Ibídem.    

[108]  Ibídem.    

[109] Sentencia C-1074 de 2002 citada.    

[110]Consejo de Estado Sala de   lo Contencioso Administrativo Sección Primera Bogotá D.C., 22 de agosto 2013.   CP: María Elizabeth García González. Ref. Expediente núm. 2011 01429 01.    

[111] Ley 1437 de 2011,   Artículo  140. Reparación directa. En los términos del artículo 90 de la   Constitución Política, la persona interesada podrá demandar directamente la   reparación del daño antijurídico producido por la acción u omisión de los   agentes del Estado. De conformidad con el inciso anterior, el Estado responderá,   entre otras, cuando la causa del daño sea un hecho, una omisión, una operación   administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de   trabajos públicos o por cualquiera otra causa imputable a una entidad pública o   a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucción de la misma    

[112] Consejo de Estado Sala   de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera, Subsección A CP: Carlos   Alberto Zambrano Barrera  Bogotá, 28 de enero de 2015 Radicación:   760012331000-20010518701 (34.170)    

[113]Consejo de Estado, Sala   de lo Contencioso Administrativo Sección Primer A Bogotá, D.C., Sentencia del    7 de febrero 2013.  C.P. María Elizabeth García González. REF: Expediente   núm. 2008-01204-01.    

[114]Consejo de Estado, Sala   de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, CP: María Claudia Rojas   Lasso, Bogotá, D.C., nueve (9) de febrero de dos mil doce (2012), Radicación   numero: 25000-23-24-000-2001-01262-01,.        

[115]  Ibídem.    

[116]  Artículo 22 de la Ley 9ª de 1989.    

[117]  Los efectos de la aplicación dependerá del sentido de la decisión del a-quo.  El inciso 3º del numeral 13 del Código General Proceso indicó que “La   sentencia que deniegue la expropiación es apelable en el efecto suspensivo; la   que la decrete, en el devolutivo”.    

[118]Consejo de Estado, Sala   de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, C.P: Ricardo Hoyos Duque,   Bogotá, D.C , Sentencia de 5 de marzo de dos mil cuatro 2004, Radicación número:   41001-23-31-000-1990-5647-01(14543)    

[119]  Sentencia C-306 de 2013    

[120] Sentencia de diciembre 11 de 1964, citada previamente.    

[121]  Sentencia C-740 de 2003    

[122] Sobre el concepto de   confiscación, su origen en nuestra legislación y su evolución y tratamiento por   la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia y otras modalidades,  se   pueden consultar las sentencias  C-176 de 1994 y C-931 de 2007 Artículos 22   de la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos; 33, numeral 3 de la   Constitución Española.  Igualmente, puede consultarse el Manual de Derecho   Administrativo de Fiorine. Tomo II, pág. 901.         

[123]Sentencias   C-459 de 2011, C-931 de 2007 y C-740 de 2003    

[124]Sentencia C-176 de 1994.   En ese fallo, la Corte precisó que “la confiscación como tuvo oportunidad de   señalarlo la Corte Suprema de Justicia en distintas oportunidades (v. sentencias   junio 21/1899, marzo 6/1952, agosto 10/1964 y julio 29 de 1965) es una pena que   consiste en “el apoderamiento de todos o parte considerable de los bienes de una   persona por el Estado, sin compensación alguna”…    

[125]  Sentencia C-364 de 2012    

[126]  Sentencia C-459 de 2011.    

[127]  Sentencia C-1074 de 2002    

[128]  Ibídem.    

[130]  Sentencias  C-176 de 1994, C-931 de 2007 y C-459 de 2011.    

[131] Duguit, L., “La   propiedad función social” en Las   transformaciones generales del derecho privado desde el Código de Napoleón , Trad, C. Posada,   Ed. Coyoacán, México, 2007, p. 127    

[132]  La idea de la indemnización “rápida, adecuada y efectiva” propia de la   denominada doctrina estricta del norteamericano Hull, aplicable en todos los   casos de expropiación, fue en principio desvirtuada por las Resoluciones de   Naciones Unidas posteriores a la Segunda Guerra Mundial. Hoy en día no existe un   consenso general sobre cuál es la mejor manera de calcular el quantum de   la indemnización pero pueden identificarse ciertos criterios mínimos aplicables   tanto en el derecho internacional arbitral como en el derecho internacional   convencional. La doctrina en esta materia puede consultarse, entre otros, en los   siguientes libros:    

-Sabahi, Borzu. Compensation and Restitution in Investor-State Arbitration Principles   and Practice. International Law Series. Oxford University Press. New York, 2011.    

-Aragón Reyes Manuel   (Director) y Aguado Renedo (Codirector). Derechos Fundamentales y su protección.   Temas Básicos de Derecho Constitucional Tomo III. Civitas de Thomson Reuters.   Pamplona, 2011.    

-Irutetagoiena   Agirrezabalaga Iñigo. El arbitraje en los litigios de expropiación de   inversiones extranjeras. Colección arbitraje comercial y de inversión. Editorial   Bosh S.A. Barcelona, 2010.    

-Marboe,   Irmgard. Calculation of compensation and damages in international investment   law. Oxford international arbitration series. Oxford University Press. New York, 2009.    

-Kantor   Mark. Valuation for arbitration Compensation Standards Valuation Methods and   Expert Evidence. International arbitration law. Wolters Kluwer Law &   Business. Netherlands, 2008.    

-Ripinsky   Sergey con Williams Kevin. Damages in International Investment Law. British   Institute of International and Comparative Law. Norfolk, 2008.    

1. Cfr. Sentencia   C-258 de 2013.    

[134] La figura de   prescripción adquisitiva del dominio si bien no es una institución jurídica que   se aplica con exclusividad en el campo, por antonomasia es utilizada por los   trabajadores agrarios en el área rural para hacerse al derecho a la propiedad.    

[135] Sentencia C-644 de   2012.    

[136] Sobre el   particular específicamente manifestó que: “los artículos 789   y 2526 del Código Civil, disposiciones que reconocen algunos efectos a la   inscripción de la posesión, nunca se han utilizado ” y “cabe precisar que, ese   Tribunal advirtió la ineficacia de tales nomas hace más de 50 años, situación   que no ha variado “.