T-735-15

           T-735-15             

PROTECCION DE MUJERES EN SITUACION DE   DISCAPACIDAD-Protección constitucional reforzada    

ACCION DE TUTELA PARA RECONOCIMIENTO DE PENSION DE   SOBREVIVIENTES-Procedencia excepcional cuando afecta derechos fundamentales      

La jurisprudencia de esta   Corporación ha reconocido la procedencia excepcional de la acción de tutela para   obtener el reconocimiento y pago del derecho a la pensión de sobrevivientes,   cuando a causa del desconocimiento prestacional se ven afectados de manera   directa los derechos fundamentales de los beneficiarios del causante, en   particular el mínimo vital, considerando que ante la ausencia de la persona   encargada de proveer la manutención del hogar, quienes dependían económicamente   de éste, quedan desprovistos de lo necesario para una congrua subsistencia.    

PRINCIPIO DE LIBERTAD PROBATORIA COMO ELEMENTO DEL DEBIDO PROCESO    

DERECHO A LA SUSTITUCION   PENSIONAL-Caso en que UGPP le exigió al actor un   requisito no dispuesto en las normas vigentes para el reconocimiento de la   sustitución pensional    

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ANTE LAS ENTIDADES PUBLICAS-Prohibición de exigir documentos originales o autenticados a   los peticionarios cuanto los mismos reposan en sus archivos    

DERECHO A   SEGURIDAD SOCIAL, MINIMO VITAL Y AL DEBIDO PROCESO DE PERSONA CON DISCAPACIDAD-Orden a UGPP   reconozca y pague la totalidad de la sustitución pensional a que tiene derecho   accionante en calidad de hermana del causante    

Referencia: Expediente T-5129499    

Acción de tutela   presentada por María Clara Zuleta Fernández contra la Unidad Administrativa   Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección   Social- UGPP-.    

                                     

Magistrada   Ponente:    

MARÍA VICTORIA   CALLE CORREA    

Bogotá, D.C., veintisiete (27) de noviembre   de dos mil quince (2015).    

La Sala Primera de Revisión de la Corte   Constitucional, integrada por las magistradas María Victoria Calle Correa y   Myriam Ávila Roldán (e), y el magistrado Luis Guillermo Guerrero Pérez, en   ejercicio de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, ha   proferido la siguiente    

SENTENCIA    

En el proceso de revisión del fallo   proferido, en única instancia, por el Juzgado Tercero Civil del Circuito de   Valledupar el quince (15) de abril de dos mil quince (2015), dentro de la acción   de tutela promovida por María Clara Zuleta Fernández contra la Unidad   Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la   Protección Social (en adelante UGPP).    

                                     

El expediente de la referencia fue   seleccionado para revisión por medio de auto del quince (15) de septiembre de   dos mil quince (2015), proferido por la Sala de Selección Número Nueve[1].    

I.  ANTECEDENTES    

La señora María Clara Zuleta Fernández,   quien tiene ochenta y un (81) años de edad y está en situación de discapacidad,   presentó acción de tutela en defensa de sus derechos fundamentales al debido proceso, la vida digna, el mínimo   vital y la seguridad social. Considera que la UGPP violó sus derechos   constitucionales al negarle el reconocimiento de la   sustitución pensional derivada de la muerte de su hermana argumentando que no   acreditó el cumplimiento de un requisito mediante una formalidad específica, a   pesar de que la normativa vigente no exige dicha ritualidad[2].    

1. Hechos    

1.1. María Clara Zuleta Fernández, quien   tiene ochenta y un (81) años de edad[3]  y una pérdida de la capacidad laboral del 74.08%, causada por un diagnóstico de   “retraso mental severo; trastornos cognitivos, de habilidades, motrices,   artrosis bilateral de cadera, hipertensión arterial moderada, incontinencia   urinaria de esfuerzo”[4],  solicitó a la UGPP el reconocimiento de la sustitución pensional derivada de   la muerte de su hermana.    

1.2. Manifestó que el artículo 47 de la Ley   100 de 1993[5],   modificado por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003[6], dispone que “los   hermanos inválidos del causante [pensionado]”   tienen derecho a acceder a la sustitución pensional “si dependían   económicamente de éste”, y en su caso está plenamente acreditado el lleno de   tales presupuestos, pues: (i) era hermana de la señora Mercedes Magdalena Zuleta   Fernández; (ii) ella falleció el diez (10) de noviembre de dos mil doce   (2012) y (iii) era pensionada por vejez de la Caja Nacional de Previsión Social   conforme Resolución No. 08008 del veintiuno (21) de julio de mil novecientos   ochenta y seis (1986)[7];   (iv) ante el fallecimiento de su hermana la accionante se enfrentó a una   situación de desamparo económico debido a que ella velaba por sus erogaciones,   habida cuenta de la condición de discapacidad que presenta incluso desde su   nacimiento[8];   y finalmente, (v) asegura la actora que tiene una pérdida de capacidad laboral   del 74.08% estructurada el doce (12) de julio de dos mil doce (2012).    

Para acreditar el cumplimiento de este   último requisito, ella presentó una copia autenticada del dictamen de pérdida de   capacidad laboral emitido por la Junta Regional de Calificación del Cesar.      

1.3. Una vez recibida la solicitud pensional[9],   la UGPP, mediante Resolución No. RDP 011639 del ocho (8) de abril de dos mil   catorce (2014)[10],   negó el reconocimiento de la sustitución pensional, aduciendo que la accionante   no había aportado la documentación legalmente requerida[11] para proceder   al estudio de la solicitud, aun cuando había sido advertida para que la allegara   oportunamente. Por esta razón, estimó que la petición estaba incompleta.    

1.4. Como consecuencia de lo anterior, el   doce (12) de mayo de dos mil catorce (2014), la peticionaria presentó una nueva   solicitud pensional con la documentación faltante. Sin embargo, mediante   Resolución No. RDP 023041 del veinticuatro (24) de julio de dicha anualidad, la   UGPP negó nuevamente la prestación, argumentando que aunque se habían aportado   algunos de los documentos para tramitar la solicitud, aún estaba pendiente por   allegarse copia auténtica del dictamen de calificación de invalidez.   Textualmente sostuvo lo siguiente:      

“Que mediante   oficio con número de guía RN183478085CO y fecha de acuse de recibo del 30 de   mayo de 2014, se requirió al interesado a fin de que allegara dictamen de   calificación de invalidez en copia AUTÉNTICA.    

Que se allega   copia AUTENTICADA del dictamen solicitado, por lo que no cumple con las   formalidades para efectuar el estudio de la solicitud”[12].    

“Para realizar el   estudio respectivo de reconocimiento de pensión de sobrevivientes, es necesario   que los solicitantes alleguen en su totalidad los elementos de juicio que   permitan tomar de fondo una decisión; dicha carga probatoria esta única y   exclusivamente en cabeza del peticionario”[13].    

“Teniendo en   cuenta lo anterior, se niega el reconocimiento de una pensión de sobrevivientes   solicitada por la señora María Clara Zuleta Fernández, ya identificada, hasta   tanto no sea allegada la documentación necesaria para el estudio”[14].    

1.5. Atendiendo las premisas mencionadas, la   señora María Clara Zuleta Fernández presentó la acción de tutela que es objeto   de estudio en defensa de sus derechos fundamentales a la vida digna, al mínimo   vital y la seguridad social. Manifiesta que exigirle aportar en su solicitud la   “copia auténtica” del dictamen de pérdida de capacidad laboral, a   pesar de que allegó una “copia autenticada” del mismo, es   contrario a los mandatos constitucionales invocados, pues en un contexto de   libertad probatoria está facultada para acreditar la existencia del dictamen que   certifica su situación de discapacidad mediante cualquier elemento de prueba   conducente y pertinente. Por tanto, solicita como objeto material de protección   el reconocimiento y pago inmediato de la sustitución pensional que requiere para   asumir sus gastos ya que no cuenta con otros medios económicos para subsistir.      

2. Respuesta de la entidad accionada    

2.1. El Juzgado Tercero Civil del Circuito   de Valledupar avocó el conocimiento de la presente acción de tutela, el doce   (12) de marzo de dos mil quince (2015) y ordenó notificar a la entidad accionada   para que ejerciera el derecho de defensa y contradicción[15].    

2.2. La entidad, mediante escrito del   veintisiete (27) de marzo de dos mil quince (2015), indicó que durante el   traslado de la acción de amparo, no le había sido anexado el escrito de tutela   presentado por la parte accionante, por lo que hasta el momento no había podido   conocer de manera concreta las pretensiones de la peticionaria ni la situación   fáctica que presuntamente había dado lugar a la vulneración de sus derechos   fundamentales.    

Por esta razón, solicitó ante el Juzgado   Tercero Civil del Circuito de Valledupar (i) el envió de la documentación   contentiva de la acción de amparo en aras de ejercer su derecho fundamental al   debido proceso y derecho de defensa y, (ii) abstenerse de emitir un   pronunciamiento de fondo en la materia hasta tanto se estudiaran sus argumentos[16].    

Pese a lo anterior y habiendo transcurrido   el término respectivo para que ejerciera sus derechos, la entidad guardó   silencio y no se pronunció de fondo sobre el asunto analizado.    

3. Decisión que se revisa    

3.1. Sentencia de única instancia    

El Juzgado Tercero Civil del Circuito de   Valledupar,  mediante providencia del quince (15) de abril de dos mil   quince (2015), resolvió negar el amparo invocado. Como sustento de la decisión   indicó que (i) la accionante no había realizado los trámites pertinentes para   lograr el reconocimiento de la sustitución pensional y ii) no había logrado   acreditar, si quiera sumariamente, las exigencias legalmente previstas para su   obtención.    

Contra la anterior decisión no se presentó   impugnación.    

4. Actuaciones en sede de revisión    

4.1. La Sala de Revisión, para   efectos de adoptar una decisión informada en el asunto de la referencia,   requirió a la Unidad que suministrara determinada información, por auto del   veinte (20) de octubre de dos mil quince (2015) [18].    

Vencido el término para contestar, la   demandada no respondió las preguntas de la Sala[19].   Posteriormente, mediante escrito del cuatro (4) de noviembre de dos mil quince   (2015), la entidad brindó respuesta al requerimiento efectuado[20].    

Allí indicó que,  mediante Resolución   No. RDP 011639 del ocho (8) de abril de dos mil catorce (2014), se negó el   reconocimiento de la sustitución pensional a favor de la señora María Clara   Zuleta Fernández. Así mismo, mediante Resolución No. RDP 023041 del veinticuatro   (24) de julio de dos mil catorce (2014), se resolvió desfavorablemente otra   solicitud pensional presentada por la accionante. Precisó que a la fecha no   existe ninguna petición de esta naturaleza pendiente por resolver y que tampoco   se ha reconocido la prestación a ningún posible beneficiario[21].    

La entidad aportó copia de las citadas   resoluciones así como constancia de comunicación y guía de envió de las mismas a   la dirección indicada por la accionante. Finalmente, allegó constancia de   notificación por aviso de ambas resoluciones en las cuales se anexaba su   contenido[22].    

iI.   Consideraciones y fundamentos    

1. Competencia    

Esta Sala de Revisión de la Corte   Constitucional es competente para revisar el fallo de tutela proferido dentro   del trámite de la referencia, con fundamento en lo dispuesto por los artículos   86, inciso 3°, y 241, numeral 9°, de la Constitución Política, en concordancia   con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991.    

2. Problema Jurídico    

2.1. De acuerdo con los antecedentes   expuestos y conforme la información obtenida en sede   de revisión, corresponde a la Sala resolver el siguiente   problema jurídico: ¿una entidad encargada de administrar fondos de pensiones   (UGPP) vulnera los derechos fundamentales al debido proceso, al mínimo vital y a   la seguridad social de una persona de la tercera edad en situación de   discapacidad (María Clara Zuleta Fernández), al negarle el reconocimiento de la   sustitución pensional derivada de la muerte de su hermana bajo el argumento de   que no acreditó la existencia de un dictamen de pérdida de capacidad laboral   mediante copia auténtica, a pesar de que la normativa vigente no contempla dicha   formalidad, pues además rige un principio de libertad probatoria y con los   documentos aportados puede establecerse que llena los requisitos para acceder al   beneficio reclamado?       

2.2. Para solucionar el problema jurídico la   Sala Primera de Revisión hará uso de la siguiente metodología: en primer lugar,   verificará si la acción de tutela es procedente en este caso; y luego, de   hallarse procedente, examinará si se vulneran los derechos al debido proceso,   mínimo vital y a la seguridad social, y si a la luz de la Constitución es   posible ordenar en supuestos como este el reconocimiento pensional.    

3. La acción de tutela presentada por   María Clara Zuleta Fernández es procedente para buscar la protección de sus   derechos fundamentales    

3.1. De acuerdo con el artículo 86 de la   Constitución Política, la jurisprudencia constitucional, y los artículos   concordantes del Decreto 2591 de 1991[23],   la acción de tutela sólo procede (i) cuando el presunto afectado no dispone de   otro medio de defensa judicial; (ii) cuando existiendo, ese medio carece de   idoneidad o eficacia para proteger de forma adecuada, oportuna e integral los   derechos fundamentales, en las circunstancias del caso concreto[24];  o   (iii) cuando se interpone para evitar la consumación de un perjuicio   irremediable en un derecho fundamental, evento en el que el amparo procede de   manera transitoria, es decir, mientras se produce una decisión definitiva por   parte del juez natural[25].    

A partir de las reglas establecidas, esta   Corporación ha venido desarrollando subreglas que permiten estudiar la   idoneidad y eficacia que ofrecen los mecanismos disponibles desde el punto de   vista constitucional, dependiendo de la materia de que se trate y de las   particularidades de cada asunto. Por ello, es indispensable que en todos los   casos analizados, el juez constitucional realice previamente   una valoración de la realidad fáctica y de los elementos de juicio con   trascendencia para el examen del asunto objeto de estudio, y de esta manera   pueda determinar si es o no necesario proteger urgente e inmediatamente los   derechos afectados a través del mecanismo constitucional.    

3.2. El caso objeto de estudio plantea una   controversia que reviste especial relevancia constitucional, en tanto (i) están   en juego los derechos fundamentales al mínimo vital y a la seguridad social de   una persona de avanzada edad (81 años)[26]  que padece una enfermedad mental (retardo mental moderado a severo)[27]  y otras patologías que afectan gravemente su estado de salud y generan   dependencia permanente en terceros al momento de realizar actividades cotidianas   y lograr su sustento económico. En efecto, conforme el dictamen de calificación   No. 3765 del veinte (20) de noviembre de dos mil trece (2013) emitido por la   Junta Regional del Cesar, la señora María Clara Zuleta Fernández presenta una   pérdida de la capacidad laboral del 74.08%[28];    

ii) La Constitución Política consagra una   protección especial para las personas en situación de discapacidad, que en   hechos concretos debe traducirse en un tratamiento singularizado que se ajuste a   sus necesidades y requerimientos. El artículo 47 superior prescribe que “[e]l Estado adelantará una política de previsión,   rehabilitación e integración social para los disminuidos físicos, sensoriales y   síquicos, a quienes se prestará la atención especializada que requieran”[29].    

En tratándose de mujeres en condición de   discapacidad, la Corte ha resaltado que son sujetos de especial protección   constitucional. En la sentencia T-528 de 2015[30],   la Sala Primera de Revisión recordó que constantemente este grupo de la   población sufre distintas formas de discriminación   como la anulación de su capacidad de decisión y agencia en relación con los asuntos que los afectan, la   privación del reconocimiento de su personalidad jurídica y la posibilidad de   realizar actos de carácter civil. Precisó que a menudo se les pasa por   alto y se les trata como incapaces de obrar por cuenta propia pese a que la Carta Política[31] y los instrumentos   internacionales de derechos humanos incorporan mandatos de protección en su   favor[32]. Así, la Observación General No. 1 del Comité sobre los Derechos de las   Personas con Discapacidad, relativa al igual reconocimiento como personas ante la   ley, señala que “es especialmente importante   reafirmar que la capacidad jurídica de las mujeres con discapacidad debe ser   reconocida en igualdad de condiciones con las demás personas”.    

(iii) La jurisprudencia de esta Corporación   ha reconocido la procedencia excepcional de la acción de tutela para obtener el   reconocimiento y pago del derecho a la pensión de sobrevivientes, cuando a causa   del desconocimiento prestacional se ven afectados de manera directa los derechos   fundamentales de los beneficiarios del causante, en particular el mínimo vital,   considerando que ante la ausencia de la persona encargada de proveer la   manutención del hogar, quienes dependían económicamente de éste, quedan   desprovistos de lo necesario para una congrua subsistencia[33].    

Adicionalmente, en ocasiones anteriores, la   Corte ha considerado procedente la tutela en situaciones similares a la que hoy   es objeto de controversia. Así, por ejemplo, en la sentencia T-140 de 2013[34],   la Sala Novena de Revisión declaró procedente una acción de tutela presentada   por una señora de sesenta y siete (67) años de edad que padecía una discapacidad   física relevante, y quien reclamaba la defensa de su derecho al mínimo vital y   el reconocimiento de una sustitución pensional. La Corte estableció que en su   caso los medios ordinarios de defensa judicial eran ineficaces e inidóneos, por   lo que la tutela procedía como medio principal de defensa judicial. En palabras   de la Corte:    

“[…] el caso sub-judice supera el requisito de   la subsidiariedad porque  la acción de tutela se erige como el mecanismo   idóneo para reclamar la pensión de sobrevivencia, que además es considerado como   derecho fundamental (Supra 4.1). Lo expuesto se basa en que la accionante es una   persona en situación de vulnerabilidad manifiesta, comoquiera que tiene una   disminución física, producto de una enfermedad de nacimiento. Además, la actora   nunca ha desempeñado una labor que genere algún ingreso.    

Por consiguiente, el asunto bajo estudio es procedente   al cumplirse las reglas jurisprudenciales sobre la posibilidad de ordenar   prestaciones a través de amparo […]”.    

En igual sentido, en la sentencia T-003 de   2014[35],   la Sala Segunda de Revisión determinó que la acción de tutela presentada   directamente por una persona de noventa (90) años de edad con una disminución de   la capacidad laboral importante (66,17%),   era procedente para reclamar la defensa de sus derechos a la seguridad social y   al mínimo vital, y solicitar el reconocimiento de la sustitución pensional en   calidad de hermana dependiente del causante. Allí   se estableció que la tutela procedía definitivamente porque (i) la accionante   era un sujeto de especial protección constitucional; (ii) pese a existir   mecanismos ordinarios para la defensa de los derechos invocados, estos no eran   idóneos para protegerlos y, (iii) si el reconocimiento de la pensión no se hacía   efectivo resultaba evidente la afectación de su mínimo vital.    

3.3. Ahora bien, la procedibilidad de la acción de tutela está, igualmente, supeditada   al cumplimiento del requisito de inmediatez. Este exige que la acción sea   interpuesta de manera oportuna en relación con el acto que generó la presunta   vulneración de los derechos fundamentales. La inmediatez encuentra su razón de   ser en la tensión existente entre el derecho constitucional a presentar una   acción de tutela “en todo momento” y el deber de respetar la configuración de la   acción como un medio de protección “inmediata” de los derechos fundamentales. Es   decir, debe existir necesariamente una correspondencia entre la naturaleza   expedita de la tutela y su interposición oportuna[36].    

Para verificar el cumplimiento del principio   de inmediatez, el juez debe constatar si el tiempo trascurrido entre la supuesta   violación o amenaza y la interposición de la tutela es razonable. De no serlo,   debe analizar si existe una razón válida que justifique la inactividad del   accionante al ser inconstitucional pretender darle un término de caducidad a la   acción, o rechazarla únicamente con fundamento en el paso del tiempo. De tal   modo que, si bien el término para interponer la acción de tutela no puede   establecerse de antemano, el juez está en la obligación de verificar cuándo no   se ha interpuesto de manera razonable para evitar que se convierta en un factor   de inseguridad que lesione los derechos fundamentales de terceros o que   desnaturalice la acción. A este respecto, la Corte Constitucional ha puesto de   presente la existencia de factores excepcionales que justifican el transcurso de   un lapso prolongado entre el momento de la vulneración del derecho y la fecha de   interposición de la tutela. Así y atendiendo la situación fáctica concreta, ha   establecido que uno de ellos es que se demuestre que la vulneración es   permanente en el tiempo, en el entendido de que si bien el hecho que la originó   no es reciente, la situación desfavorable del actor derivada del irrespeto a sus   derechos continúa y es actual[37].    

En el caso objeto de estudio, la UGPP negó   el reconocimiento de la sustitución pensional a la señora María Clara Zuleta   mediante Resolución No. RDP 011639 del ocho (8) de abril de dos mil catorce   (2014). El doce (12) de mayo de dos mil catorce (2014), la peticionaria presentó   una nueva solicitud pensional. Sin embargo, la misma fue decidida   desfavorablemente el veinticuatro (24) de julio de dicha anualidad. Como la   actora interpuso la tutela el diecisiete (17) de febrero de dos mil quince   (2015), puede concluirse que transcurrieron un poco más de seis (6) meses hasta   el momento en que ejerció el amparo para la protección de sus derechos.    

Este plazo de tiempo puede ser considerado   prolongado para una persona que cuenta con unas condiciones de salud normales.   Sin embargo, la Sala de Revisión considera que en el caso de la peticionaria   este juicio no puede ser tan estricto, ya que se trata de una persona de   avanzada edad con una pérdida de capacidad laboral del   74.08%. Además, la negación de la sustitución pensional por no cumplir una   formalidad no dispuesta en las normas vigentes, genera una vulneración continua   a sus derechos fundamentales al mínimo vital, a la seguridad social y a la   dignidad humana, ya que, por lo menos desde el año dos mil doce (2012), cuando   fue estructurada la pérdida de su capacidad laboral, la actora no puede   desarrollar una actividad que le permita suplir sus necesidades en forma   autónoma. Adicionalmente, esa vulneración es actual. Así lo manifiesta la actora   en el escrito de tutela y esa afirmación no fue desvirtuada por la entidad   accionada.    

3.4. En este contexto, encuentra la Sala   superado el análisis de procedibilidad, por lo que pasará a estudiar el   problema jurídico planteado.       

4. La UGPP vulneró los derechos   fundamentales al debido proceso, al mínimo vital y la seguridad social de María   Clara Zuleta Fernández      

Establecida la procedencia de la acción de   tutela presentada por la actora, pasa la Sala a examinar si la entidad demandada   vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, al mínimo vital y la   seguridad social. En concreto, se estudiará si la negativa de reconocerle la   sustitución pensional porque no siguió determinada formalidad se ajusta a los   mandatos superiores.       

4.1. No puede exigirse a los ciudadanos   que acrediten el cumplimiento de los requisitos para acceder a la sustitución   pensional con formalidades no consagradas en la normativa vigente    

La jurisprudencia constitucional ha   establecido que los fondos de pensiones no pueden exigirle a los usuarios   acreditar el lleno de los presupuestos para acceder a los beneficios pensionales   mediante formalidades extrañas a la normativa vigente, porque (i) el derecho a   determinada prestación nace cuando se reúnen los requisitos dispuestos en el   ordenamiento para considerar que determinada persona es beneficiaria, y en un   contexto de libertad probatoria[38]  cualquier imposición adicional supone la creación de nuevos requisitos[39].   Además, (ii) dicha actuación puede derivar en situaciones desproporcionadas a la   luz de la Constitución, en cuanto la negativa impone cargas excesivas a personas   que son sujetos de especial protección constitucional.         

4.1.1. La exigencia de ritos y formalidades   para acreditar el cumplimiento de los presupuestos para acceder a los beneficios   pensionales, cuando los mismos no tienen un soporte previsto en el ordenamiento   jurídico, conducen a una vulneración del derecho fundamental al debido proceso   administrativo.    

El artículo 29 superior dispone que “[e]l   debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones […] administrativas”,   y que para resolver sobre el alcance de los derechos de los ciudadanos deben   observarse “las leyes preexistentes” y “la plenitud de las   formas propias de cada juicio”. En eso está   fundamentado el principio de legalidad que orienta toda actividad   administrativa, el cual protege a los asociados de decisiones arbitrarias que se   apartan de la voluntad del legislador democráticamente elegido.     

En materia pensional las personas pueden   acreditar el cumplimiento de los requisitos en un régimen de libertad   probatoria, mediante elementos idóneos, pertinentes, conducentes y legales. Por   tanto, la imposición de formas o ritos no consagrados en las normas vigentes   implica una limitación a dicha facultad y supone la creación de requisitos   extralegales que hacen más dificultoso el acceso a los derechos pensionales.   Esto es inconstitucional, porque exigir más supone desplazar la voluntad del   legislador y/o el regulador en contravía del principio de legalidad, además de   que abre paso a la imposición arbitraria de nuevos requisitos bajo criterios e   interpretaciones particulares de los fondos pensionales, sin que los ciudadanos   puedan ejercer la defensa de sus derechos adecuadamente[40].          

4.1.2. Lo anterior, además, genera una   afectación grave al mínimo vital y a la vida digna de los interesados. En lo   relevante para el caso objeto de estudio, debe afirmarse que en tanto la   sustitución pensional tiene por finalidad garantizar las condiciones mínimas de   subsistencia de quienes dependían económicamente del causante para atender sus   necesidades básicas, la imposición de obstáculos para acceder a la misma implica   el desconocimiento de otros derechos de raigambre fundamental como el mínimo   vital y la subsistencia digna. Ello, resulta especialmente grave en un contexto   en el cual la persona que reclama la prestación, además de pertenecer a la   tercera edad, presenta graves problemas de salud y limitaciones severas tanto   físicas como mentales para desenvolverse en sociedad y valerse autónomamente.    

4.1.3. En la sentencia T-471 de 2014[41], la Sala   Tercera de Revisión, tuvo la oportunidad de pronunciarse sobre la materia. Textualmente sostuvo lo siguiente:    

“Como consecuencia de lo anterior, cuando se proceda al reconocimiento   del derecho a la pensión de sobrevivientes, no es posible exigir más requisitos   que aquellos previstos en la ley, así como tampoco puede reclamarse la entrega   de documentos o elementos de prueba que no guarden una estrecha relación de   necesidad (en términos de idoneidad y pertinencia) con la verificación de dichos   requisitos. Precisamente, al respecto, el parágrafo del artículo 16 del Código   de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, advierte que   no se podrá estimar como incompleta una petición por falta de documentos que: “no   se encuentren dentro del marco jurídico vigente y que no sean necesarios para   resolverla.    

Por lo anterior, no cabe duda de que más allá de los   documentos que el marco jurídico vigente permite solicitar para proceder al   reconocimiento de la pensión de sobrevivientes (sin que técnicamente exista   tarifa legal), el resto de exigencias probatorias deben someterse al criterio de   necesidad, conforme al cual tan sólo resultarán válidas aquellas que tengan la   virtualidad de dar por demostrado alguno de los requisitos de los cuales depende   la obtención del mencionado derecho prestacional”.    

4.1.4. Más   adelante, en la sentencia T-317 de 2015[42], la Sala   Primera de Revisión abordó una problemática semejante. En esta ocasión, estimó   que se habían vulnerado los derechos fundamentales al debido proceso, mínimo   vital y seguridad social de una persona en condición de discapacidad, al   exigirse por parte de la entidad accionada el cumplimiento de algunos requisitos   adicionales a los dispuestos en la normativa vigente para proceder al estudio de   fondo del reconocimiento pensional, concretamente la tramitación de un proceso   de interdicción a través del cual se nombrará un curador definitivo que   representará los intereses del accionante agenciado. La Sala precisó que la   actuación desplegada se había erigido en un obstáculo de tipo formal que a su   vez condujo a una grave afectación del mínimo vital y seguridad social del   peticionario, pues de entrada se limitó la posibilidad de acceso a una   prerrogativa económica protegida constitucionalmente con fundamento en   argumentos carentes de respaldo legal y constitucional, contrarios además al   principio de solidaridad y al deber de protección especial para este sector de   la población. Atendiendo estas premisas, concedió el amparo y ordenó la entrega   del monto correspondiente a la sustitución pensional respecto de la cual se   había verificado su titularidad[43].    

4.1.5. Lo anterior   conlleva a afirmar que las autoridades administrativas, para efectos de estudiar   las solicitudes pensionales de los ciudadanos, solo están facultadas para   requerir el cumplimiento de los presupuestos dispuestos en el ordenamiento   jurídico, para lo cual se puede acudir a cualquier medio probatorio sin más   límites que los que impone la normativa vigente. En este orden de ideas, los   únicos documentos que se pueden exigir para reconocer la sustitución pensional   son aquellos que resultan idóneos y pertinentes para acreditar los supuestos que   dan lugar a su reconocimiento, sin más formalidades que hagan nugatorio el   acceso a los derechos fundamentales.    

4.2. A la señora María Clara Zuleta le   exigieron un presupuesto no consagrado en las normas vigentes para examinar si   le asistía o no su derecho a la sustitución pensional. Violación a los derechos   fundamentales    

En el caso objeto de revisión, la Sala   observa que la UGPP vulneró los derechos de María Clara Zuleta Fernández al   negarle el reconocimiento pensional porque no aportó copia auténtica del   dictamen de pérdida de capacidad laboral. El requisito que debe acreditar la   accionante para acceder a la prestación es el de haber tenido una pérdida de   capacidad laboral superior al cincuenta por ciento (50%) al momento del   fallecimiento de su hermana, la cual debe estar certificada por la autoridad   competente (Junta de Calificación)[44].   Sin embargo, en ninguna norma jurídica se le exige que acredite la pérdida de   capacidad laboral mediante una copia auténtica de ese dictamen.      

4.2.1. En efecto,   ningún aparte de la Ley 100 de 1993[45]  ni de la Ley 797 de 2003[46]   (normas sobre las cuales se fundamenta el estudio de reconocimiento de la   sustitución pensional) disponen como presupuesto para acceder a dicha prestación   en calidad de hermana en situación de discapacidad, la de aportar copia   auténtica del dictamen de calificación de invalidez. Allí únicamente se   establece que tienen derecho al beneficio en cuestión los ‘hermanos inválidos’   del causante que dependan económicamente del mismo.    

Para determinar si una persona es inválida   y, por lo tanto, beneficiaria de la sustitución pensional, la jurisprudencia   constitucional ha entendido que basta que haya sido calificada con una pérdida   del cincuenta por ciento (50%) o más de su capacidad laboral por cualquier causa   de origen no profesional, no provocada intencionalmente acorde con lo dispuesto   en el artículo 38 de la Ley 100 de 1993[47]. En lo que   atañe a la forma de acreditar este hecho, en la sentencia T-730 de 2012[48],   la Sala Octava de Revisión indicó que el juez de tutela puede recurrir en   conjunto al acervo probatorio que reposa en el expediente, en atención a la   ausencia de tarifa legal en la materia y la presencia de un sistema de libertad   probatoria. De manera que, si se allegan documentos diferentes al Dictamen de   Pérdida de Capacidad Laboral que prueben la invalidez, por ejemplo, un dictamen   de medicina legal o una sentencia de interdicción, éstos deberán ser tenidos   como pruebas válidas de la situación de invalidez. Una actuación contraria   desconocería la obligación de prestar una protección especial a las personas que   se encuentran en situación de debilidad manifiesta.    

De acuerdo con lo anterior, se entiende   entonces que (i) la norma que consagra el reconocimiento de la sustitución   pensional exige dentro de sus presupuestos que el interesado acredite cierto   porcentaje de invalidez, (ii) para efectos de determinar esa invalidez, el ordenamiento jurídico no impone un medio único y necesario. Basta con   que se acuda para tal fin a elementos probatorios legales, conducentes y   pertinentes, (iii) pero además, los documentos que se aporten para probar ese   hecho no están sujetos al cumplimiento de una solemnidad   o formalidad específica, como ocurriría en esta oportunidad con la exigencia de   aportar copia auténtica de un dictamen de calificación. Ello es así por cuanto   no se trata de un requerimiento probatorio que tenga la   virtualidad de dar por demostrado alguno de los supuestos de los cuales depende   la obtención de la sustitución pensional.    

En este orden de ideas, resulta claro que   era obligación del ente accionado proceder al estudio de fondo de la solicitud   pensional presentada sin trasladar la carga de su prosperidad a la accionante y   sin estimar que la misma se encontraba incompleta habida cuenta que las   condiciones impuestas para proceder a su examen, no se encontraban dentro del   marco jurídico vigente y no eran necesarias para resolver la petición[49].   En efecto, con la exigencia de la copia auténtica no se demostraba la condición   de invalidez de la peticionaria que es justamente el fin perseguido en la norma   ni mucho menos se variaba la posición jurídica que eventualmente pudiera tener   frente a la titularidad de la prestación.    

4.2.2. En concordancia con lo expuesto, la jurisprudencia de esta Corporación ha establecido   que es inconstitucional que los fondos de pensiones exijan documentos originales o autenticados a los ciudadanos cuando tienen   la posibilidad de acceder directamente a los mismos para acreditar un supuesto   de la norma que consagra la sustitución pensional. En la sentencia T-398 de 2015[50],   se abordó ampliamente la materia tras concluirse que se vulneraba el debido   proceso de una persona, al negársele el reconocimiento de su pensión de vejez   argumentando que los documentos aportados por el, para   acreditar su derecho sobre la prestación, eran copias simples, (i) restándole   valor probatorio a las mismas, aun cuando el mismo ordenamiento jurídico   reconocía su aptitud como medio de prueba y (ii) desconociendo que en caso de   requerir documentos originales o autenticados como prueba de un hecho, la   entidad podía acceder directamente a los mismos pues debían reposar en sus   archivos. Para sustentar este último planteamiento, señaló que “la   administración pública ha realizado esfuerzos reglamentarios y legales   tendientes a facilitar el acceso de las personas a la informacion que reposa en   sus archivos, a través de la supresión de procedimientos, requisitos y trámites   innecesarios, como lo [es] la exigencia a los ciudadanos de documentos   originales o copias autenticadas cuando aquellos reposan en el archivo de la   entidad estatal”.    

Como desarrollo de lo   anterior, el Decreto 2150 de mil novecientos noventa y   cinco (1995)[51],   estableció en su artículo 13 que: “En todas las actuaciones públicas, queda   prohibida la exigencia de copias o fotocopias de documentos que la entidad tenga   en su poder, o a los que la entidad pública tenga facultad legal de acceder”.   En igual sentido, la Ley estatutaria 1712 de dos mil catorce (2014)[52], indicó en su   artículo 3 que en la   interpretación del derecho de acceso a la información se deberá adoptar un   criterio de razonabilidad, proporcionalidad, facilitación y celeridad. Estos   últimos principios apuntan justamente a la exclusión de exigencias o requisitos   que puedan obstaculizar u obstruir dicha tarea y consagran la agilidad en el   trámite y la gestión de la administración pública.    

Atendiendo estos   planteamientos, la Sala advierte que la autoridad pública accionada pudo   fácilmente requerir de la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Cesar,   el dictamen médico expedido en copia auténtica, si realmente consideraba que era   el documento faltante y necesario para estudiar de fondo la solitud pensional.   Sin embargo, para ello no podía trasladar la carga de su aporte al sujeto más   débil de la relación pues no solo contaba con la facultad legal y la capacidad y   facilidad operativa e institucional para conseguir el documento sino también   reposaba en sus hombros un mandato constitucional que lo obligaba a proceder de   esta manera, pues la accionante es un sujeto de especial protección   constitucional en condiciones evidentes de indefensión para acceder de manera   efectiva al mismo.    

En efecto, se trata de una persona de avanzada edad, con limitaciones de movilidad[53],   deficiencias mentales[54]  y dependencia de terceros[55]  para realizar “tareas personales propias”[56] o lo que es   lo mismo “valerse por [sus] propios medios”[57]. Por   esta razón, resulta contrario a los postulados constitucionales que propugnan   por la protección reforzada de las personas en condiciones de debilidad   manifiesta, exigirle a quien padece “trastornos cognitivos, de habilidades,   motrices, artrosis bilateral de cadera, hipertensión arterial moderada,   incontinencia urinaria de esfuerzo”[58]  trasladarse hacia las dependencias de la Junta de Calificación y agotar allí   todo un trámite engorroso de expedición de una copia auténtica del dictamen   médico, aun cuando ello puede poner en riesgo su integridad personal y alterar o   incluso empeorar sus condiciones de vida actual[59].     

El artículo 13   de la Constitución Política señala que “el Estado protegerá especialmente a   aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren   en circunstancia de debilidad manifiesta”. Para ello, es imperativo que por intermedio de todas sus   dependencias y líneas de acción, adopte medidas en su beneficio. El artículo 5   de la Ley 1306 de 2009[60]  es más específico y dispone: “Son obligaciones de la sociedad y del   Estado colombiano en relación con las personas con discapacidad mental: (…) 3. Proteger especialmente a las personas con discapacidad mental”.    

Estas normas   encuentran fundamento en el principio de solidaridad de acuerdo con el cual   surge un deber especial a cargo de las autoridades públicas de responder con   acciones humanitarias y afirmativas en pro de los grupos más vulnerables, dentro   de los que se encuentran las personas de la tercera edad además carentes de   recursos económicos. Este deber supone (i) aligerar las formalidades y (ii)   hacer prevalecer la garantía efectiva de sus derechos fundamentales, removiendo   los obstáculos y las barreras innecesarias que impiden su materialización[61].    

Por estas   razones, no cabe duda que los   funcionarios de la entidad que recibieron y evaluaron la petición pensional de   María Clara, tenían la obligación de verificar y corroborar con diligencia, sus   particulares condiciones antes de proceder a exigirle el cumplimiento de cargas   adicionales que podían ellos mismos sortear pero que en efecto resultaron   desproporcionadas y gravosas para la peticionaria, obstaculizando y perpetuando   su acceso a la prestación. No puede olvidarse que “la función pública ha sido   puesta al servicio de los intereses colectivos y se ejerce en beneficio de los   asociados, no en su contra. De tal modo, que quienes la desempeñan no tienen por   cometido – como suele creerse en algunas dependencias- el de obstaculizar y   complicar la vida de las personas y su normal actividad, sino el de contribuir,   dentro del ámbito de las atribuciones que a cada organismo y funcionario   corresponden, al desenvolvimiento armónico y ordenado de las múltiples   relaciones propias de la convivencia social”[62].    

4.2.3. Lo dicho hasta el momento es suficiente para   concluir que la demandada vulneró el debido proceso de la accionante al   condicionar el reconocimiento pensional a que cumpliera una formalidad   extralegal: aportar una “copia auténtica del dictamen de calificación de   invalidez”. El ordenamiento jurídico no exige dicha ritualidad para   acceder a la sustitución pensional, ni mucho menos para demostrar la condición   de invalidez de una persona. Por este motivo, carece de sentido esta exigencia   pues le impone a la actora una barrera de acceso irrazonable al goce de sus   derechos fundamentales y de paso desconoce el principio de primacía del derecho   sustancial de la mano con la tendencia de supresión de trámites y la libertad   probatoria en la materia.    

4.3. Del caso concreto. La accionante es   titular del derecho a la sustitución pensional  derivada de la muerte de su   hermana. Vulneración de sus derechos a la seguridad social y al mínimo vital    

En oportunidades   anteriores, en casos similares al presente, la Corte ha examinado de manera   directa la titularidad del derecho a la sustitución pensional de sujetos de   especial protección constitucional cuyo mínimo vital estaba gravemente afectado[63],   la Sala pasará a estudiar si a la accionante le asiste el derecho al   reconocimiento de dicha prestación.     

4.3.1. De conformidad con los artículos 46 y 47 de la Ley 100 de 1993[64],   modificados por los artículos 12 y 13 de la Ley 797 de 2003[65], los (i)   hermanos en condición de discapacidad del pensionado que fallezca tienen derecho   a la sustitución pensional, si se acredita que (ii) no existen beneficiarios con   mejor derecho para reclamar la prestación,   concretamente cónyuges, compañero/a permanente,   padres e hijos; (iii) la relación filial con el pensionado fallecido;  (iv) la situación de invalidez   superior al 50% y, (v) la existencia de dependencia económica frente al causante[66].    

4.3.1.1. Está   claro en el expediente que la señora Mercedes Magdalena Zuleta Fernández   falleció el diez (10) de noviembre de dos mil doce (2012)[67] esto es,   después de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993[68]. Al momento de su deceso tenía la calidad de pensionada conforme se desprende del   contenido de la Resolución No. 08008 del veintiuno (21) de julio de mil   novecientos ochenta y seis (1986)[69]  en la cual la Caja Nacional de Previsión reconoció una pensión de jubilación a   su favor.    

4.3.1.2. Puede   constatarse, además, que no existe una persona con un mejor derecho para   reclamar la sustitución pensional por las siguientes razones: primero, la   entidad accionada al darle respuesta a la solicitud de la tutelante, a través   del oficio del diez (10) de abril de dos mil catorce (2014), indicó con   precisión que la causante de la prestación era la señora Mercedes Magdalena   Zuleta Fernández y la beneficiaria su hermana María Clara, sin mencionar que   otra persona hubiese presentado o se le hubiere reconocido una solicitud   similar.    

De otro lado, no existe prueba alguna en el   expediente de que la titularidad sobre el derecho haya sido objeto de algún tipo   de controversia por parte de alguna persona diferente a la señora María Clara   que alegue su condición de beneficiaria, demostrando razonablemente un interés   legítimo sobre la prestación[70].    

Además, la Unidad Administrativa durante el   trámite de revisión señaló que “revisadas las bases de datos y aplicativos de   la entidad a la fecha no hay ninguna solicitud de reconocimiento pensional   pendiente por resolver de la sra Zuleta Fernández, ni de ninguna otra persona,   así como tampoco se ha reconocido la prestación”[71].    Igualmente, en las resoluciones que negaron el derecho pensional, se precisó   que “se publicó aviso de prensa, sin que dentro del término legal se hubiera   presentado beneficiario de mejor o igual derecho a los peticionarios”[72].    

Estas condiciones le permiten inferir a la   Sala que la única beneficiaria de la señora Mercedes Magdalena Zuleta Fernández   (f), es la accionante[73].    

4.3.1.3 La señora María Clara Zuleta   Fernández es hermana de la causante, la señora Mercedes Magdalena Zuleta   Fernández, tal como se desprende de la copia del registro civil de nacimiento de   ambas aportado al expediente de tutela[74].    

4.3.1.4. Se encuentra demostrado que la   actora es una persona en situación de invalidez, pues así lo acredita el   dictamen para calificación de la pérdida de la capacidad laboral emitido por la   Junta Regional de Calificación de Invalidez del Cesar, el veinte (20) de   noviembre de dos mil trece (2013), en el cual consta que la señora María Clara   Zuleta Fernández presenta “retraso mental severo; trastornos cognitivos, de   habilidades, motrices, artrosis bilateral de cadera, hipertensión arterial   moderada, incontinencia urinaria de esfuerzo”[75] y que   teniendo en cuenta sus déficits, discapacidades y minusvalías tiene una   invalidez del 74.08%[76].   Esta situación según el artículo 38 de la Ley 100 de 1993 la cataloga   como una persona invalida y en consecuencia puede aspirar a adquirir la   sustitución pensional.    

La copia autenticada del dictamen aportado   por la peticionaria, es un medio pertinente y conducente para demostrar la   pérdida de su capacidad laboral, pues de manera directa y suficiente denota que   la autoridad competente para certificar la invalidez acreditó que (i) ella tenía   una incapacidad para trabajar relevante y (ii) que la misma genera una   disminución en sus condiciones físicas y mentales en los términos del artículo   38 de la Ley 100 de 1993 al punto que actualmente (iii) depende de terceros para   desempeñar cualquiera actividad[77].    

En este contexto, como la señora María Clara   Zuleta Fernández para acreditar su limitación, no está sujeta a un tipo   específico de prueba, al aportar la que consideró ajustada a su situación, esta   debió ser valorada con el conjunto de los demás documentos allegados al proceso[79].    

4.3.1.5. En un análisis del material   probatorio obrante en el expediente puede deducirse que: (i) la señora María   Clara dependía económicamente de los aportes de su hermana (fallecida) para   cubrir sus necesidades básicas, y que esa situación no ha cambiado en la   actualidad[80].   (ii) La accionante padece “retardo mental” desde su nacimiento[81].   (iii) No ha podido laborar durante su vida por tal razón. (iv) Carece de   ingresos para procurarse una vida en condiciones mínimas de dignidad.    

(v) Debió interponer una acción de tutela en   contra de la EPS a la que se encontraba afiliada (Asmet Salud) para que le fuera   autorizado el servicio de enfermera permanente para su cuidado personal[82].   (vi) Al fallecer su hermana quedó sola, y sin fuente de   ingresos para cubrir sus necesidades básicas, al punto que actualmente se   encuentra en una situación de extrema vulnerabilidad, viviendo a la fecha “de   la caridad pública”[83].    

Estos hechos y declaraciones no fueron   controvertidos ni desvirtuados por la entidad accionada[84] y no hay   evidencias que conduzcan a la Sala a concluir que María Clara haya podido o se   procure al día de hoy, ingreso alguno.    

Además en el expediente, obra dictamen para   calificación de la pérdida de la capacidad laboral emitido por la Junta Regional   de Calificación de Invalidez del Cesar, el veinte (20) de noviembre de dos mil   trece (2013), donde se especifica que la paciente María Clara “necesita ayuda   de terceros”[85].   No puede olvidarse además que aquella tiene ochenta y un (81) años de edad,   situación que automáticamente la imposibilita para laborar[86].    

Igualmente, según se desprende del contenido   de la Resolución No. RDP 023041 del veinticuatro (24) de julio de dos mil   catorce (2014), en el expediente administrativo obra declaración extra juicio de   los señores José Ramón Castro Araujo y Feliz Manuel Rosado Rodríguez ante la   Notaria Única de San Diego, Cesar en la que manifiestan: “conocemos de vista,   trato y comunicación a la señora María Clara Zuleta Fernández, identificada con   la cédula de ciudadanía No. 26.877.495, desde hace más de treinta (30) años. 2)   Nos consta que padece una invalidez e incapacidad mental que no le permite   trabajar, defenderse ni valerse por sí misma. 3) De igual manera nos consta que   por su invalidez o incapacidad siempre dependió económicamente de su hermana la   señora Mercedes Magdalena Zuleta Fernández, quien falleció en San Diego, Cesar,   el día 10 de noviembre de 2013”[87].    

Está demostrado también que la tutelante, para la época del   fallecimiento de su hermana (10 de noviembre de 2012)[88], estaba imposibilitada   para valerse por sí misma pues carecía de capacidad laboral, toda vez que la   Junta Regional de Calificación de Invalidez del Cesar, en la valoración médica   que adelantó el veinte (20) de noviembre de dos mil trece (2013) a María Clara   Zuleta, manifestó que esta padecía “retraso mental profundo”   dictaminando como fecha de estructuración, el doce (12) de julio de dos mil doce   (2012)  [89].    

En un caso similar que fue analizado en la sentencia T-086 de   2009[90],  la Sala Séptima de Revisión amparó los derechos fundamentales   de una persona en situación de discapacidad, que solicitaba el reconocimiento de   una pensión de sobrevivientes como descendiente de la causante. En ese caso, la   accionante no había podido acreditar la calidad de discapacitada al momento de   la muerte de su madre, pero de todas formas la Sala aceptó la prueba que la   demostraba con posterioridad, porque en todo caso siempre había ostentado esa   condición, por lo que se ordenó el reconocimiento de la prestación. En aquella   providencia se sostuvo lo siguiente: “[a]unque la regla es que los   requisitos para la sustitución pensional, deben probarse al momento de la muerte   del causante, esta corporación, en casos excepcionales y por razones de justicia   material, ha ordenado el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes a   favor de hijos que, por causas ajenas a su voluntad, no acreditaron estos   requerimientos al morir el progenitor, pero sí los reunían para aquella época”[91].    

4.3.1.6. Con base en lo anterior, puede   decirse que María Clara tiene derecho a la prestación que reclama, y que, al   negársela injustificadamente, la Unidad Administrativa comprometió el goce   efectivo de sus derechos a la seguridad social y al mínimo vital. La ausencia de   la prestación la tiene sumida en un estado de precariedad económica, agravada en   el hecho de que actualmente su estado de salud está comprometido y tiene   dificultades para procurarse ingresos regulares que permitan asegurarle una vida   en condiciones mínimas de dignidad.    

5. Verificada   la vulneración de los derechos en un caso como este, la Sala debe establecer el   remedio constitucional que mejor garantice su goce efectivo    

5.1. En este caso, la Sala considera que el   amparo de los derechos fundamentales debe ser definitivo. En asuntos en los que   se reclama el reconocimiento de una pensión de sobrevivientes o sustitución   pensional, la Corte ha señalado que la acción de tutela procede como mecanismo   transitorio, si de las circunstancias del caso se evidencia que se busca evitar   un perjuicio irremediable y no existe claridad acerca de la titularidad del   derecho, o el mismo está en disputa con otro beneficiario que razonablemente   demuestra un interés legítimo[92];   y procede de manera definitiva si es posible colegir que los medios ordinarios   de defensa judicial no son idóneos y eficaces para el amparo de los derechos   fundamentales, y existe claridad y certeza acerca de la titularidad del derecho   en controversia.    

En esta oportunidad, las circunstancias   particulares de la accionante conducen a concluir que los medios ordinarios de   defensa judicial resultan ineficaces, por lo que la tutela es procedente   definitivamente[93].   Como se indicó a lo largo de la providencia, se trata de una persona de muy   avanzada edad (81 años) [94],   que padece un “retraso mental profundo” y carece de ingresos económicos   que garanticen el cubrimiento de sus necesidades   básicas debido a   que dependía económicamente de su hermana.   Exigirle que acuda a un proceso judicial  supone imponerle cargas económicas y   trámites que no está en condiciones de asumir.   Además, está demostrado que reúne los requisitos legales para acceder a la   sustitución pensional, y su calidad de beneficiaria no está en disputa con   alguna otra persona[95].    

5.2. En desarrollo de lo anterior, se   revocará la sentencia proferida en única instancia por el Juzgado Tercero   Civil del Circuito de Valledupar mediante providencia del quince (15) de abril   de dos mil quince (2015), que negó el amparo invocado y en su lugar se ampararán   en forma definitiva los derechos fundamentales de la tutelante.    

En atención a ello, se le ordenará a la   Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones   Parafiscales de la Protección Social que en el término de los quince (15) días   siguientes a la notificación de esta providencia, reconozca y pague a la señora   María Clara Zuleta Fernández la totalidad de la sustitución pensional a que   tiene derecho en calidad de hermana de la causante, Mercedes Magdalena Zuleta   Fernández, desde el momento del fallecimiento de esta.    

6. Conclusión    

En el caso de la señora María Clara Zuleta   está probado que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y   Contribuciones Parafiscales de la Protección Social vulneró sus derechos   fundamentales al debido proceso administrativo, mínimo vital y seguridad social   al exigirle acreditar el cumplimiento del requisito atinente a la pérdida de la   capacidad laboral para acceder a la sustitución pensional mediante formalidades   no exigidas por las normas vigentes, lo cual supone una carga desproporcionada   para la actora, teniendo en cuenta que (i) ya acreditó dicha exigencia con un   medio de prueba conducente y pertinente en un contexto de libertad probatoria y   (ii) la entidad accionada podía fácilmente acceder al documento exigido,   considerando además las especiales limitaciones de la accionante para aportarlo.    

V. DECISIÓN    

En mérito de lo   expuesto, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando   justicia en nombre del pueblo, y por mandato de la Constitución Política,    

RESUELVE    

Primero.- REVOCAR la sentencia proferida en única instancia por el Juzgado   Tercero Civil del Circuito de Valledupar, el quince (15) de abril de dos mil   quince (2015) que negó el amparo invocado. En su lugar, AMPARAR en   forma definitiva los derechos fundamentales al debido proceso, mínimo vital y   seguridad social de la señora María Clara Zuleta Fernández.     

Segundo.- ORDENAR a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y   Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP- que dentro de los   quince (15) días siguientes a la notificación de esta providencia, reconozca y   pague a la señora María Clara Zuleta Fernández la totalidad de la sustitución   pensional a que tiene derecho en calidad de hermana de la causante, Mercedes   Magdalena Zuleta Fernández, desde el momento del fallecimiento de esta.    

Tercero.- Por Secretaría General, LÍBRESE la comunicación prevista en el   artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los fines allí contemplados.    

Notifíquese,   comuníquese, y cúmplase.    

MARIA   VICTORIA CALLE CORREA    

Magistrada    

MYRIAM ÁVILA ROLDÁN    

Magistrada (E)    

LUIS   GUILLERMO GUERRERO PEREZ    

Magistrado    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MONCALEANO    

Secretaria General    

[1] La Sala de Selección Número Nueve estuvo   conformada por los Magistrados Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Luis Guillermo   Guerrero Pérez.    

[2] Según se desprende de los elementos de   juicio obrantes en el expediente, el señor Nelson Urbina Iriarte fue quien   realizó la presentación personal del escrito de tutela en nombre de la señora   María Clara Zuleta Fernández (folio 3) En adelante, siempre que se haga mención   a un folio del expediente, se entenderá que hace parte del cuaderno principal, a   menos que se diga expresamente otra cosa.      

[3] Obra en el expediente registro civil de   nacimiento de la señora María Clara Zuleta Fernández donde consta que nació el   catorce (14) de febrero de mil novecientos treinta y cuatro (1934) (folio 15).    

[4] Obra en el expediente, Dictamen No. 3765   del veinte (20) de noviembre de dos mil trece (2013) emitido por la Junta   Regional de Calificación de Invalidez del Cesar donde se indica que la señora   María Clara Zuleta Fernández presenta “1) retardo mental moderado a severo   (necesita ayuda de terceros), 2) artrosis de cadera bilateral, 3) incontinencia   urinaria en tratamiento, 4) HTA moderada en tratamiento y 5) síndrome depresivo   con trastorno psicótico, lo que le produce una P.C.L de 74.08% de origen   enfermedad común y fecha de estructuración 12 de julio de 2012”. Según se   desprende del referido documento, del 74.08%, 35.88% corresponde a deficiencia,   27.00% obedece a minusvalía y 11.20% se refiere a la discapacidad que presenta   la peticionaria (folios 8 al 10).    

[6] “Por la cual se   reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la   Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales   exceptuados y especiales”.    

[7] Folios 4 y 5.    

[8] Explica la actora que tanta era su   dependencia de su hermana que ella se encargaba de atender sus requerimientos de   salud, y ante su fallecimiento se vio en la obligación de interponer una acción   de tutela en aras de que le fuera autorizado el servicio de una enfermera   permanente que se encargará de su cuidado personal. Como consecuencia de la   acción de tutela instaurada, el Juzgado Séptimo Civil Municipal de Valledupar,   le ordenó a la EPS Asmet Salud, la asignación a la accionante de dos (2)   enfermeras permanentes para su cuidado personal (folio 1).    

[9] La actora, en primer lugar, elevó la   solicitud pensional al Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional –FOPEP- el   treinta y uno (31) de enero de dos mil catorce (2014) (folio 11). Dicha entidad,   sin embargo, señaló que no era competente para tramitar la petición de la   referencia en tanto la accionante no se encontraba incluida en la base de datos   de la entidad, por lo cual remitió la misma a la UGPP para que procediera a   darle el trámite correspondiente (folios 12 y 13).       

[10] Folios 29 y 30.    

[11] Concretamente, la entidad indicó que la   peticionaria debía aportar: (i) partida eclesiástica de bautismo, si había   nacido antes del quince (15) de junio de mil novecientos treinta y ocho (1938) o   registro civil de nacimiento si nació después de dicha fecha. En cualquiera de   los dos casos, debía ser una copia auténtica tomada del original; (ii) copia   auténtica del registro civil de defunción de la causante; (iii) fotocopia del   documento de identidad de la peticionaria; (iv) declaración de dependencia   económica realizada bajo la gravedad del juramento y donde constará este hecho y   el estado civil al momento del fallecimiento de la causante. Lo anterior, en   original con firma y huella y, (v) copia auténtica del dictamen de invalidez   expedido por la autoridad competente. El dictamen debía estar ejecutoriado y   firme (folio 29 del cuaderno de Revisión).    

[12] Folio 32 del cuaderno de Revisión.    

[13] Folio 32 del cuaderno de Revisión.    

[14] Folio 32 del cuaderno de Revisión.    

[15] Folios 23 al 27.    

[16] Folios 34 al 44.    

[17] Folio 32.    

[18] Concretamente se le solicitó: “(i) indicar si a la fecha ya fue reconocido   y entregado el monto correspondiente a la sustitución pensional a favor de la   señora María Clara Zuleta Fernández en condición de hermana discapacitada   dependiente de la señora Mercedes   Magdalena Zuleta Fernández. En   caso afirmativo, aportar copia de la Resolución que así lo ordena. En caso   contrario, señalar las razones en derecho por las que no se ha procedido a ello;   (ii) aportar copia de la Resolución No. RDP 011639 del ocho (8) de abril de dos   mil catorce (2014) de cuyo contenido debía notificarse la accionante en forma   personal o vía correo electrónico conforme oficio del diez (10) de abril de   dicha anualidad; (iii) indicar si la citada resolución fue puesta en   conocimiento de la señora María Clara Zuleta Fernández. En caso afirmativo,   señalar el medio a través del cual se surtió la notificación de la misma y   enviar constancia de ello y, (iv) si conforme el artículo 47 de la Ley 100 de   1993[18]  modificado por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003[18]  se ha reclamado o ha sido reconocida a otras personas en calidad de   beneficiarias con mejor derecho, la sustitución pensional derivada de la muerte   de la señora Mercedes Magdalena Zuleta   Fernández. En caso de ser   cierto, indicar quienes y que relación de consanguinidad tenían con la   causante”.    

[19] Mediante informe del cuatro (4) de   noviembre de dos mil quince (2015), la Secretaría General de la Corte   Constitucional le indicó a la Sala que el auto de pruebas fue comunicado a la   Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones   Parafiscales de la Protección Social el veintidós (22) de octubre de dos mil   quince (2015) y que durante el término para contestar “no se recibió   comunicación alguna” (folios 12 al 17  del cuaderno de Revisión).    

[20] Folios 23 al 42 del cuaderno de Revisión.    

[21] Folio 23 del cuaderno de Revisión.    

[22] Folios 25 al 28 del cuaderno de Revisión.    

[23] “Por la cual se reglamenta la acción de   tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”.    

[24] De conformidad con el numeral 1 del   artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 “Por el cual se reglamenta la acción de   tutela consagrada en el artículo 86 de   la Constitución Política,” la acción de tutela será improcedente en aquellos   casos en que existan otros medios de defensa judicial al alcance del accionante.   Ello significa que existiendo tales medios, corresponde al actor agotarlos,   antes de acudir a la vía constitucional; a esto se refiere el carácter   subsidiario de la acción de tutela. Ahora bien, la idoneidad y eficacia del medio judicial   ordinario debe ser analizada en cada caso concreto y respecto de los derechos   fundamentales cuya protección se reclama. Esta afirmación está respaldada en el   artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, en el que se establece que la existencia de   otro medio de defensa judicial “será apreciada en concreto, en cuanto a su   eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante”.    

[25] De conformidad con el artículo 6 del   Decreto 2591 de 1991, la existencia de otros recursos o medios de defensa   judicial no representa óbice para que la acción de tutela sea procedente en   aquellos casos en que con la interposición de la misma se pretenda evitar un   perjuicio irremediable. En estos eventos, la sentencia de tutela otorga, en   principio, un amparo transitorio con el fin de velar por la integridad de los   derechos fundamentales amenazados. El concepto de perjuicio irremediable   ha sido decantado por la jurisprudencia constitucional. Se ha establecido que   para que pueda hablarse de dicho concepto el perjuicio ha de ser inminente y   grave, requiriendo de “[…] medidas urgentes y de aplicación inmediata e   impostergable”.    

[26] Folio 15.    

[27] Folio 8.    

[28] Folio 10.    

[29] Esta   no es una cláusula meramente retórica sino que tiene un contenido específico   dentro del ordenamiento jurídico, que en materia de estudio de procedibilidad de   la acción de tutela impone a las autoridades judiciales especial diligencia,   cuidado, atención y flexibilidad en el examen formal, teniendo presente que   estas personas han sufrido una disminución en sus aptitudes físicas que les   impide acceder en condiciones de igualdad a las necesidades más básicas.    

[30] MP María Victoria Calle Correa. En esta   ocasión, la Sala Primera de Revisión estudió una acción de tutela presentada por   el padre de un menor contra el ICBF que consideraba que dicha   entidad había lesionado los derechos fundamentales de su hijo. De acuerdo con el   actor, ni él ni su compañera permanente, quien fue diagnosticada con   esquizofrenia, se encontraban en condiciones de velar por el bienestar y   cuidados personales del adolescente, debido a que este requería atención   especializada y ellos, en razón de su edad, estado de salud y condición   económica, no podían proveérselos. El tutelante hizo gestiones para que se   declarará al niño en situación de adoptabilidad y, por esa vía, se le realizaran   todos los exámenes médicos correspondientes para diagnosticar su enfermedad y   realizarle el tratamiento correspondiente, en un centro siquiátrico   especializado. La Sala ordenó la reintegración del niño a su núcleo familiar,   entre otras medidas, considerando que no aparecía probado en el expediente que   al accionante se le hubieran informado los distintos recursos institucionales de   apoyo familiar para garantizar los derechos fundamentales de los miembros de su   familia, ni que se le hubieran expuesto las consecuencias que se derivaban del   consentimiento que aparentemente ofreció para que se declarara a Juan Camilo en   situación de adoptabilidad, el cual ha debido cumplir con los requisitos de ser   libre e informado.    

[31] Artículos 13, 14 y 29 de la Constitución Política.    

[32] El artículo 6 de la Convención sobre los Derechos de las   Personas con Discapacidad señala que “1. Los Estados Partes reconocen que las mujeres y niñas   con discapacidad están sujetas a múltiples formas de discriminación y, a ese   respecto, adoptarán medidas para asegurar que puedan disfrutar plenamente y en   igualdad de condiciones de todos los derechos humanos y libertades   fundamentales. 2. Los Estados Partes tomarán todas las medidas pertinentes para   asegurar el pleno desarrollo, adelanto y potenciación de la mujer, con el   propósito de garantizarle el ejercicio y goce de los derechos humanos y las   libertades fundamentales establecidos en la presente Convención”. El artículo 8   dispone que dentro de las medidas que deben adoptarse a favor de las personas en   situación de discapacidad esta “c) Promover la toma de conciencia respecto de   las capacidades y aportaciones de las personas con discapacidad”. Por su parte   el artículo 12 establece que “1. Los Estados Partes reafirman que las personas   con discapacidad tienen derecho en todas partes al reconocimiento de su   personalidad jurídica. 2. Los Estados Partes reconocerán que las personas con   discapacidad tienen capacidad jurídica en igualdad de condiciones con las demás   en todos los aspectos de la vida. 3. Los Estados Partes adoptarán las medidas   pertinentes para proporcionar acceso a las personas con discapacidad al apoyo   que puedan necesitar en el ejercicio de su capacidad jurídica”. Finalmente, el   artículo 13 preceptúa que “Los Estados Partes asegurarán que las personas con   discapacidad tengan acceso a la justicia en igualdad de condiciones con las   demás, incluso mediante ajustes de procedimiento y adecuados a la edad, para   facilitar el desempeño de las funciones efectivas de esas personas como   participantes directos e indirectos, incluida la declaración como testigos, en   todos los procedimientos judiciales, con inclusión de la etapa de investigación   y otras etapas preliminares. 2. A fin de asegurar que las personas con   discapacidad tengan acceso efectivo a la justicia, los Estados Partes promoverán   la capacitación adecuada de los que trabajan en la administración de justicia,   incluido el personal policial y penitenciario”.    

[33] Sentencias T-129 de 2007 (MP Humberto   Antonio Sierra Porto), T-471 de 2014 (MP Luis Guillermo Guerrero Pérez), T-003   de 2014 (MP Mauricio González Cuervo), T-317 de 2015 (MP María Victoria Calle   Correa), entre otras. Dichas providencias serán analizadas en líneas   posteriores.    

[34] MP. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[35] MP. Mauricio González Cuervo.    

[36] Sobre la caducidad de la acción de tutela,   se puede ver la sentencia C-543 de 1992 (MP José Gregorio Hernández Galindo) en   la que se declaró la inexequibilidad de los artículos 11 y 12 del Decreto 2591   de 1991, los cuales regulaban la caducidad de la tutela cuando era interpuesta   contra providencias judiciales. Así mismo, véase la Sentencia T-288 de 2011 (MP   Jorge Ignacio Pretelt Chaljub) donde se pusieron de presente los deberes del   juez de tutela en relación con el principio de inmediatez a la luz de unas   presuntas vías de hecho en las que supuestamente habían incurrido dos (2)   autoridades judiciales en el marco de un proceso ejecutivo hipotecario. Sobre el   principio de inmediatez, en general, se pueden consultar las sentencias T-1110   de 2005 (MP Humberto Antonio Sierra Porto), T-158 de 2006 (MP Humberto Antonio   Sierra Porto), T- 429 de 2011 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), T-998 de 2012   (MP María Victoria Calle Correa), SU-158 de 2013 (MP. María Victoria Calle   Correa) y T-521 de 2013 (MP Mauricio González Cuervo), entre muchas otras.    

[37] Estos factores   han sido aplicados por la Corte en la solución de casos similares a la acción   interpuesta por la señora María Clara. Por ejemplo, en la sentencia T-906 de   2011 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub) se estudiaron dos acciones que fueron   acumuladas. Una de ellas fue instaurada por una persona de sesenta y ocho (68)   años de edad, a quien el Instituto de Seguros Sociales le negó el reconocimiento   de la pensión de invalidez, porque no estaba acreditado que su empleador hubiera   cotizado las semanas requeridas para acceder al derecho. En esa oportunidad, el   actor presentó la acción de tutela luego de haber transcurrido seis (6) años   desde que la entidad accionada profirió el acto administrativo por medio del   cual le negó el derecho. Respecto del cumplimiento del requisito de inmediatez,   la Sala Séptima de Revisión dijo: “En el presente caso, la Sala observa que, a   diferencia de lo que sostuvo el juez de única instancia, sí existe inmediatez en   el ejercicio de la acción de tutela, pues bien es cierto han transcurrido 6 años   desde que el ISS profirió la resolución negando la pensión, lo cierto es que la   vulneración es actual porque el señor sigue sin capacidad económica para   subsistir junto con su núcleo familiar. […] || Por estas razones, la Sala   concluye que la acción de tutela procede en este caso”.    

[38] De acuerdo con la cláusula general de competencia prevista en los   numerales 1 y 2 del artículo 150 de la Constitución Política, le corresponde al   Legislador, regular, entre otros aspectos, los procedimientos judiciales y   administrativos. En virtud de   la potestad de configuración con la que cuenta el legislador, este puede regular   y definir entre los múltiples aspectos de su competencia, algunos de los   siguientes elementos procesales: “(i) el establecimiento de los recursos y   medios de defensa que pueden intentar los administrados contra los actos que   profieren las autoridades, -esto es, los recursos de reposición, apelación, u   otros -, así como los requisitos y las condiciones de procedencia de los mismos.   (ii) Las etapas procesales y los términos y formalidades que se deben cumplir en   cada uno de los procesos. (iii) La radicación de competencias en una determinada   autoridad judicial, siempre y cuando el constituyente no se haya ocupado de   asignarla de manera explícita en la Carta. (iv) Los medios de prueba y (v) los   deberes, obligaciones y cargas procesales de las partes, del  juez y aún de   los terceros intervinientes” (Sentencia C- 183 de 2007, MP Manuel José Cepeda   Espinosa). En ejercicio de lo anterior, se profirió la Ley 1437   de 2011, que establece de manera general las pautas del procedimiento   administrativo. De conformidad con el artículo 40 de la citada normativa,   “durante la actuación administrativa y hasta antes de que se profiera la   decisión de fondo se podrán aportar, pedir y practicar pruebas de oficio o a   petición del interesado sin requisitos especiales” y  “serán admisibles   todos los medios de prueba señalados en el Código de Procedimiento Civil”. El   artículo 165 del Código General del Proceso dispone que son medios de prueba: la   declaración de parte, la confesión, el juramento, el testimonio de terceros, el   dictamen pericial, la inspección judicial, los documentos, los indicios, los   informes y cualquier otro medio que sea útil para la formación del   convencimiento del juez. Por su parte, el artículo   176 de la misma normativa reseña que las pruebas deberán ser apreciadas en   conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, y sin perjuicio de las   solemnidades prescritas en la ley sustancial para la existencia o validez de   ciertos actos. En conclusión, el ordenamiento jurídico colombiano excluye el   sistema de tarifa legal y adopta los principios de libertad probatoria y   apreciación de la prueba según las reglas de la sana crítica. Estos principios   “aseguran la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, porque permiten   que se realice una valoración crítica en la que se dé prevalencia a la verdad   sobre las apariencias, y aseguran que las partes dispongan de una amplia   libertad para que en las decisiones impere la justicia material” (Sentencia   T-373 de 2015, MP Gloria Stella Ortiz Delgado).    

[39] La Constitución Política en su artículo 84   establece que cuando un derecho ha sido reglamentado de manera general, las   autoridades públicas deben abstenerse de imponer requisitos adicionales a los   dispuestos en la normativa vigente para su reconocimiento, pues ello se erige en   un obstáculo irrazonable de carácter meramente formal, que conduce a una   vulneración del derecho fundamental al debido proceso, al mínimo vital y a la   vida digna.    

[40] En la sentencia T-373 de 2015 (MP Gloria   Stella Ortiz Delgado), la Sala Quinta de Revisión, estimó que un fondo de pensiones vulneraba el   principio de libertad probatoria como un elemento del derecho fundamental al   debido proceso, cuando le exigía a una persona interdicta por discapacidad   mental absoluta, presentar un certificado expedido por una junta regional de   calificación de invalidez como único medio de prueba para demostrar la pérdida   de capacidad requerida para ser beneficiario de la sustitución pensional, aun   cuando el accionante había aportado otros elementos de juicio conducentes y   pertinentes para demostrar tal hecho. No obstante lo anterior, la entidad omitió   contradecirlos y optó por descartarlos en contravía directa de las garantías que   rigen el procedimiento administrativo.    

[41] MP Luis Guillermo Guerrero Pérez. En esta   ocasión, se realizó un análisis juicioso   de los requisitos previstos   legalmente para reconocer una pensión de sobrevivientes, a propósito de una   acción de tutela en la que se estudiaba si una administradora de fondos de   pensiones, vulneraba los   derechos al debido proceso, a la seguridad social, al mínimo vital y a la vida   digna de la accionante tras haberle   exigido presupuestos adicionales a los dispuestos en la norma para proceder al reconocimiento a su favor de la sustitución   pensional. Refiriéndose al caso concreto, la Sala   concluyó que Colpensiones había errado al negar el estudio de fondo y el   reconocimiento del derecho pensional con fundamento en exigencias no previstas   en la ley, ni tampoco acordes con el criterio de necesidad pues la sentencia en   la que se designará un curador y su respectiva posesión, no era un requerimiento   probatorio que tuviera la virtualidad de dar por demostrado alguno de los   requisitos de los cuales dependía la obtención de la sustitución pensional.   Partiendo de lo expuesto, y considerando que existía un deber de protección a   favor de las personas en situación de discapacidad como ocurría con la   accionante, concedió el amparo definitivo después de verificar además el   cumplimiento pleno de los requisitos para acceder a la prestación invocada y   encontrar afectado su derecho al mínimo vital. En consecuencia, le ordenó a la   administradora de fondos de pensiones reconocer el derecho a la pensión de   sobrevivientes de la accionante en calidad de hija inválida del causante.    

[42] MP. María Victoria Calle Correa.    

[43] En esta misma línea y en relación a la   cercanía entre el asunto allí decidido y   el que ahora se somete a consideración de la Sala, puede consultarse la   sentencia T-327 de 2014 (MP María Victoria Calle Correa). Allí, se estudió la acción de tutela presentada   por una persona portadora del   virus VIH positivo a quien el   Fondo de Pensiones decidió negarle la pensión de sobrevivientes derivada de la   muerte de su compañero permanente, argumentando que no contaba con los suficientes elementos probatorios y de   juicio para determinar si tenía derecho a la prestación. Concretamente no contar   con una declaración judicial que acreditará la convivencia del peticionario con   el causante y el derecho que le   asistía a la pensión. La Sala concluyó que la entidad accionada había vulnerado   el debido proceso administrativo y el mínimo vital del accionante al condicionar   el reconocimiento pensional al cumplimiento de un requisito extralegal que el   ordenamiento jurídico no exigía para acceder a la prestación ni mucho menos para   demostrar la calidad de compañero o compañera permanente pues en la materia   regía un sistema de libertad probatoria. Pero además, al desconocer que el   tutelante había demostrado tener derecho a la prestación reclamada. Bajo este   entendido y atendiendo a los postulados constitucionales que propugnan por la   especial protección de las personas en condición de discapacidad, concedió el   amparo.    

[44] El estado de invalidez de una persona es   determinado por: (i) las empresas prestadoras de salud, las aseguradoras de   riesgos laborales, o los fondos de pensiones; (ii) en caso de que haya discusión   sobre la calificación, corresponderá a las Juntas Regionales de Calificación de   Invalidez decidir el asunto, y (iii) si se apela la anterior decisión, resolverá   la Junta Nacional de Calificación de Invalidez. En todos los casos, las   decisiones adoptadas deberán ceñirse al Manual Único para la Calificación de   Invalidez vigente a su realización, el cual es expedido por el Gobierno   Nacional.    

[45] “Por la cual se crea el sistema de   seguridad social integral y se dictan otras disposiciones”. La referida   normativa entró a regir el primero (1) de abril de mil novecientos noventa y   cuatro (1994).    

[47] Ley 100 de 1993, artículo 38. “Estado de   Invalidez. Para los efectos del presente capítulo se considera inválida la   persona que por cualquier causa de origen no profesional, no provocada   intencionalmente, hubiere perdido el 50% o más de su capacidad laboral”.    

[48] MP Alexei Julio Estrada (e). Aquí se   estudió una acción de tutela en la que se le suspendió a una persona con una   discapacidad mental severa, su derecho a la pensión de sobrevivientes, por no   haber aportado concretamente un dictamen médico de calificación de invalidez   para demostrar su pérdida de capacidad laboral aun cuando existían en el   expediente otros elementos de juicio conducentes y pertinentes para probar tal   hecho. En concreto, se sostuvo lo siguiente: “Así pues, si bien es cierto que,   de conformidad con lo expuesto, la ley es clara en establecer que es mediante el   dictamen de pérdida de la capacidad laboral –que puede ser adelantado por EPS,   ARP o Juntas de Calificación de Invalidez- que se prueba la incapacidad de las   personas con afecciones mentales, no lo es menos, que un dictamen expedido por   una entidad oficial como el Instituto Nacional de Medicina Legal o una sentencia   judicial que declare la interdicción de una persona constituyen pruebas de su   incapacidad sin que, existiendo éstas, se pueda exigir de todas maneras la   valoración del porcentaje de pérdida de la capacidad laboral, menos aún, cuando   quiera que se trate de problemas congénitos”. Atendiendo estas premisas y   avalando el principio de libertad probatoria, se concedió el amparo.    

[49] El   artículo 5 del Decreto 019 de 2012, “Por el cual se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones,   procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública”  dispone que “los procedimientos   se deben adelantar en el menor tiempo y con la menor cantidad de gastos de   quienes intervienen en ellos; las autoridades administrativas y los particulares   que cumplen funciones administrativas no deben exigir más documentos y copias   que los estrictamente necesarios, ni autenticaciones ni notas de presentación   personal sino cuando la ley lo ordene en forma expresa, o tratándose de poderes   especiales. En tal virtud, las autoridades deberán proceder con austeridad y   eficiencia, optimizar el uso del tiempo y de los demás recursos, procurando el   más alto nivel de calidad en sus actuaciones y la protección de los derechos de   las personas”. En igual sentido, el artículo 6 de la citada normativa   establece que: “los trámites establecidos por las autoridades deberán ser   sencillos, eliminarse toda complejidad innecesaria y los requisitos que se   exijan a los particulares deberán ser racionales y proporcionales a los fines   que se persigue cumplir. Las autoridades deben estandarizar los trámites,   estableciendo requisitos similares para trámites similares”.    

[50] MP Gloria Stella Ortiz Delgado. En esta   ocasión, se recordó que “a partir del artículo 228 de la Constitución Política   el contenido y alcance de las normas formales y procesales -necesarias en   cualquier ordenamiento jurídico para la operatividad y eficacia de las   disposiciones de índole sustantivo es preciso efectuarse de consuno con los   principios constitucionales en los que, sin hesitación, se privilegia la   materialización del derecho sustancial sobre el procesal, es decir, un derecho   justo que se acopla y entra en permanente interacción con la realidad a través   de vasos comunicantes”. Sobre el particular, véase la sentencia del Consejo de   Estado, Sección Tercera, Sala Plena del veintiocho (28) de agosto de dos mil   trece (2013), rad. 05001-23-31-000-1996-00659-01 (25022), citada en la sentencia   SU-774 de 2014 (MP Mauricio González Cuervo; AV Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; SV Gloria Stella   Ortiz Delgado y Jorge Ignacio Pretelt Chaljub).    

[51] “Por el cual se suprimen y reforman regulaciones,    procedimientos o trámites innecesarios existentes en la Administración Pública”.    

[52] “Por   medio de la cual se crea la Ley de Transparencia y del Derecho de Acceso a la   Información Pública Nacional y se dictan otras disposiciones”.    

[53] Folios 8 y 10.    

[54] Folios 8 al 10.    

[55] Folio 8.    

[56] Folio 1.    

[57] Folio 1.    

[58] Obra en el expediente, Dictamen No. 3765   del veinte (20) de noviembre de dos mil trece (2013) emitido por la Junta   Regional de Calificación de Invalidez del Cesar donde se indica que la señora   María Clara Zuleta Fernández presenta “1)retardo mental moderado a severo   (necesita ayuda de terceros), 2) artrosis de cadera bilateral, 3) incontinencia   urinaria en tratamiento, 4) HTA moderada en tratamiento y 5) síndrome depresivo   con trastorno psicótico, lo que le produce una P.C.L de 74.08% de origen   enfermedad común y fecha de estructuración 12 de julio de 2012”. Según se   desprende del referido documento, del 74.08%, 35.88% corresponde a deficiencia,   27.00% obedece a minusvalía y 11.20% se refiere a la discapacidad que presenta   la peticionaria (folios 8 al 10).    

[59] Conforme se desprende de la epicrisis de   atención del diecinueve (19) de julio de dos mil trece (2013), la señora María   Clara Zuleta presenta “1. Retardo psicomotor moderado a severo, 2. Retardo   mental, 3. Artrosis bilateral de caderas- no puede deambular (necesita ayuda),   4. En tratamiento por HTA moderada, 5. Incontinencia urinaria en tratamiento   médico” (folio 8). Igualmente, según epicrisis del treinta (30) de agosto de dos   mil trece (2013): “se documenta en Hospital del Socorro crisis de ansiedad   mixta, síntomas de alucinaciones auditivas, PA 220/100 HTA estadio III” (folio   8).    

[60] “Por la cual se dictan normas para la   Protección de Personas con Discapacidad Mental y se establece el Régimen de la   Representación Legal de Incapaces Emancipados”.    

[61] En la sentencia T-129 de 2007 (MP Humberto   Antonio Sierra Porto), la Sala Séptima de Revisión indicó que “los valores de la   dignidad humana y de la solidaridad, así como el principio de prevalencia del   Derecho sustancial y el postulado de la eficacia de la gestión pública son   infinitamente superiores a los aspectos de índole puramente adjetiva y al   trámite administrativo, de tal modo que las obligaciones sociales del Estado,   contempladas en el artículo 2º de la Constitución, no pueden supeditarse a la   nimiedad del formalismo, ni puede por esa misma causa, postergarse   indefinidamente como en este caso, la cristalización de objetivos que inciden en   los derechos fundamentales de personas en ostensible debilidad manifiesta”. Lo   anterior, a propósito de una acción de tutela en la que se le negó la   sustitución pensional a una persona de ochenta y cinco (85) años de edad porque   estaba extraviada la resolución que reconoció la pensión a su esposo fallecido.    

[62] Sentencia T-578 de 1994 (MP José Gregorio   Hernández Galindo). En esta oportunidad, se estimaron vulnerados los derechos   fundamentales de una vendedora ambulante que había sido desalojada del lugar que   le fue asignado para desempeñar su oficio, pese a que el permiso concedido no   había llegado a su fecha de vencimiento. A pesar de ello, la administración no   había procedido a reubicarla.    

[63] Véase la sentencia T-471 de 2014 (MP Luis   Guillermo Guerrero Pérez). En esta ocasión, la Sala Tercera de Revisión concedió   el amparo definitivo y ordenó reconocerle a la accionante la sustitución   pensional considerando que (i) se trataba de un sujeto de especial protección   constitucional; (ii) existía plena certeza de que la accionante cumplía con los   requisitos para acceder a la sustitución pensional; (iii) la misma no había sido   objeto de ningún tipo controversia por parte de alguna persona que alegará su   condición de beneficiaria; (iv) el no reconocimiento de la prestación había   causado una vulneración de los derechos fundamentales al mínimo vital y a la   vida digna y, (v) el motivo por el cual Colpensiones había negado la prestación   no estaba relacionado con alguno de los requisitos para el reconocimiento del   derecho establecido en la norma. Textualmente se ordenó lo siguiente: “ORDENAR   a Colpensiones, por conducto de   su representante legal o de quien haga sus veces, que en el término de cinco (5)   días siguientes a la notificación de la presente sentencia, proceda a expedir a   favor de la señora Karina Cañón Casas la resolución de reconocimiento del 50% de   la pensión de sobrevivientes en calidad de hija inválida del señor Ignacio   Cañón, desde el momento en que se interrumpió o suspendió su pago, sin perjuicio   de la prescripción establecida en el artículo 488 del Código Sustantivo del   Trabajo”.    

[64] “Por la cual se crea el sistema de   seguridad social integral y se dictan otras disposiciones”.    

[65] “Por la cual se reforman algunas   disposiciones del Sistema General de Pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y   se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales Exceptuados y   Especiales”. El artículo 12 de la citada normativa establece los requisitos   para obtener la pensión de sobrevivientes. Al respecto señala: “Tendrán derecho   a la pensión de sobrevivientes: 1. Los miembros del grupo familiar del   pensionado por vejez o invalidez por riesgo común que fallezca y, 2. Los   miembros del grupo familiar del afiliado al sistema que fallezca, siempre y   cuando éste hubiere cotizado cincuenta semanas dentro de los tres últimos años   inmediatamente anteriores al fallecimiento”. Por su parte, el artículo 13 prevé   quiénes son los beneficiarios de la pensión de sobrevivientes. En lo que hace   referencia a los hermanos, el literal e), indica que son beneficiarios: “e) A falta de cónyuge, compañero o compañera permanente, padres e   hijos con derecho, serán beneficiarios los hermanos inválidos del causante si   dependían económicamente de éste”.    

[66] La jurisprudencia de esta Corporación ha   reconocido directamente sustituciones pensionales en calidad de hermanos   discapacitados dependientes del causante pensionado. En la sentencia T-806 de   2011 (MP María Victoria Calle Correa), la Sala Primera de Revisión analizó una   acción de tutela instaurada por una persona de ochenta y un (81) años de edad   con algunos problemas de salud a quien se le negó el reconocimiento de la   sustitución pensional derivada de la muerte de su hermano, quien era pensionado   por vejez del Ministerio de Defensa Nacional y de quien dependía económicamente    para satisfacer sus necesidades básicas. Para resolver el problema jurídico, la   Sala consideró que el Ministerio de Defensa no había tenido en cuenta el grave impacto   que tenía la decisión de negar el reconocimiento pensional solicitado en los   derechos de la accionante. Ni siquiera que podría estar desconociendo un derecho   constitucional al mínimo vital de una persona en una situación de extrema   vulnerabilidad, esto es de muy avanzada edad, sin fuentes de ingresos económicos   para procurarse una vida en condiciones mínimas de dignidad, en una situación de   debilidad agravada por su situación de salud y dependencia económica de su   hermano al momento de su muerte. Lo anterior,  justificaba una protección   urgente materializada en el reconocimiento como beneficiaria de la sustitución   pensional, máxime cuando se había acreditado el cumplimiento de los requisitos   de ley para acceder a la prestación. Por lo anterior,   se concedió el amparo en forma definitiva y se dispuso el proferimiento de un   nuevo acto administrativo reconociendo la sustitución pensional a favor de la   peticionaria. Por su parte, la sentencia T-003 de 2014 (MP Mauricio González   Cuervo). En ella se analizó una acción de tutela de una persona de noventa (90)   años de edad en situación de discapacidad y una pérdida de la capacidad laboral   del 66,17% que invocaba la protección de sus derechos fundamentales a la   seguridad social y al mínimo vital como consecuencia de la negativa impartida   por Cajanal de reconocerle la sustitución pensional derivada de la muerte de su   hermano (Norberto Ramos Ballesteros) quien era pensionado por vejez. Según se   desprende de los hechos de la tutela, el señor Ramos convivió durante su vida   laboral y posteriormente cuando se pensionó con su hermana a quien sostenía   económicamente pagándole todo lo relacionado con hospedaje, alimentación, salud   y todo lo relacionado con su manutención. Por ello, al momento de su muerte   quedo en una situación total de desamparo. En esta ocasión, la Sala Segunda de   Revisión sostuvo que las entidades administradoras de pensiones antes de negar   la sustitución pensional a los miembros del grupo familiar de un pensionado   difunto debían corroborar que el solicitante fuera beneficiario del causante   según lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley 797 de 2003, tal como había   ocurrido en esta ocasión donde la accionante además de acreditar los requisitos   establecidos en la legislación colombiana para acceder al reconocimiento y pago   de la prestación, requería de la misma para garantizar en forma efectiva su   mínimo vital y por esta vía materializar el acceso a la seguridad social. Con   fundamento en estas razones, se le ordenó al fondo de pensiones reconocer de   manera inmediata la sustitución a favor de la peticionaria.    

[67] Folio 6.    

[68] “Por la cual se crea el sistema de   seguridad social integral y se dictan otras disposiciones”. La   referida normativa entró a regir el primero (1) de abril de mil novecientos   noventa y cuatro (1994).    

[69] Folios 4 y 5.    

[70] En la sentencia T-003 de 2014 (MP Mauricio   González Cuervo), la Sala Segunda de Revisión encontró acreditado este requisito   tras estimar que “la entidad accionada al darle respuesta a la tutelante a   través de la resolución PAP 026651 del 22 de noviembre de 2010 y de la   resolución UGM 058016 del 8 de noviembre de 2012, no mencionó que otra persona   haya presentado una solicitud similar, situación que le permite inferir a la   Sala que la única posible beneficiaria es Emerita Ramos”.    

[71] Folio 23 del cuaderno de Revisión.    

[72] Folios 29 y 31 del cuaderno de Revisión.    

[73] Folio 16.    

[74] Folios 14 y 15.    

[75] Folios 8 al 10.    

[76] Dictamen para calificación de la pérdida de la capacidad laboral y   determinación de la invalidez de la Junta Regional de Calificación de Invalidez   del Cesar (folios 8 al 10).    

[77] Folio 8.    

[78] Sobre el particular puede consultarse la   sentencia T-398 de 2015 (MP Gloria Stella Ortiz Delgado) relativa al valor   probatorio de las copias simples. Para el efecto, se mencionó la sentencia del   Consejo de Estado, Sección Tercera, Sala Plena del veintiocho (28) de agosto de   dos mil trece (2013), rad. 05001-23-31-000-1996-00659-01 (25022), en la que se   señaló que se “desconoce de manera flagrante los principios   de confianza y buena fe el hecho de que las partes luego del trámite del proceso   invoquen como justificación para la negativa de las pretensiones de la demanda o   para impedir que prospere una excepción, el hecho de que el fundamento fáctico   que las soporta se encuentra en copia simple. Este escenario, de ser avalado por   el juez, sería recompensar una actitud desleal que privilegia la incertidumbre   sobre la búsqueda de la certeza procesal”. Acto seguido, se abordó la   sentencia SU-774 de 2014 (MP Mauricio Gonzales Cuervo; AV Gabriel Eduardo   Mendoza Martelo; SV Gloria Stella Ortiz Delgado y Jorge Ignacio Pretelt   Chaljub), que introdujo un cambio con respecto a la ratio de la sentencia SU-226   de 2013 (MP Alexei Julio Estrada (e); SV María Victoria Calle Correa y Jorge   Iván Palacio Palacio; AV Nilson Pinilla Pinilla). Allí se consideró que la   intención del Legislador al expedir el Código General del Proceso, fue la de   reducir los requisitos formales que impidan la valoración probatoria de los   documentos públicos aportados en copia simple. Textualmente, se estableció lo   siguiente: “La jurisprudencia debe estar a tono con los   cambios normativos y decisiones legislativas que se han planteado. No resulta   acorde mantener una tesis jurisprudencial en la cual se pueda interpretar una   ponderación mayor hacia las formas procesales en relación con el valor   probatorio de las pruebas documentales. Así mismo es indispensable tener en   cuenta la reciente jurisprudencia del máximo tribunal judicial de lo contencioso   administrativo en tanto es el órgano encargado de establecer las reglas   jurisprudenciales que se deben seguir en dicha jurisdicción”. Sobre el fondo del asunto precisó que: “Al   negarle la entidad pública accionada valor probatorio a los documentos en copia   simple aportados por el actor y que deben reposar en sus archivos, para   abstenerse de conceder la petición de pensión presentada por aquel, constituye   un exceso ritual manifiesto por exigir documentos originales o copias   autenticadas y además, se aparta de la jurisprudencia del Consejo de Estado y de   esta Corporación, en materia de valor probatorio de documentos públicos   aportados en copia por los ciudadanos y que además deben reposar en sus archivos   en tales condiciones”.    

[79] En efecto, la interesada aportó: solicitud   de reconocimiento pensional, cédula de ciudadanía, partida de bautismo, registro   civil de defunción de la causante, declaración de dependencia económica,   declaración de terceros y trámite para calificación de invalidez (folio 31 del   cuaderno de Revisión).    

[80] Frente a este requisito, la Corporación ha   sostenido que no sólo se presenta en casos donde una persona demuestra haber   dependido cabal y completamente del causante, sino que, por el contrario, para   efectos de adquirir la pensión de sobrevivientes, la dependencia económica   también la satisface quien demuestre razonablemente que, a falta de la ayuda   financiera del cotizante fallecido, habría afrontado, o enfrenta, obstáculos y   cargas notorias para garantizar sus necesidades básicas. Sobre el particular,   puede consultarse la sentencia C-111 de 2006 (MP Rodrigo Escobar Gil). En esta   ocasión, se declararon exequibles los literales d) de los artículos 47 y 74 de   la Ley 100 de 1993, modificados por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003, salvo   la siguientes expresión: “de forma total y absoluta”, que se declaró   inexequible.    

[81] Manifestación realizada por la accionante   en el escrito de tutela (folio 1).    

[82] Folio 1.    

[83] Folio 1.    

[85] Folio 8.    

[86] Las personas de la tercera edad son sujetos   de especial protección constitucional y por lo tanto titulares del derecho a   recibir un trato especial. Desde el punto de vista fáctico, es un hecho notorio   que ese grupo poblacional enfrenta dificultades para acceder a un puesto de   trabajo. Esa situación se refleja también en normas como aquellas que establecen   la edad de retiro forzoso o en los sistemas de seguridad social que suelen   ubicar entre los 55 y los 67 años la edad en que una persona tiene derecho al   descanso y, por lo tanto, a la  pensión de vejez, previo cumplimiento de   los requisitos que se consagran para cada régimen.    

[87] Folio 32 del cuaderno de Revisión. Debe   aclararse que si bien en esta declaración se señala como fecha de fallecimiento   de la señora Mercedes Magdalena Zuleta Fernández, el diez (10) de noviembre de   dos mil trece (2013) ello obedece a un error de transcripción en tanto obra en   el expediente registro civil de defunción donde se especifica que dicho   acontecimiento ocurrió el diez (10) de noviembre del año dos mil doce (2012)   (folio 6).     

[88] Folio 6.    

[89] Folio 10.    

[90] MP. Nilson Pinilla Pinilla.    

[91] En igual sentido, puede consultarle la sentencia T-347 de 2011 (MP María Victoria Calle   Correa). Allí, la Sala Primera de Revisión estimó que una persona con   disminuciones psíquico-físicas relevantes tenía derecho al reconocimiento de la   sustitución pensional derivada de la muerte de su padre aun cuando la calidad de   discapacitado la había acreditado con posterioridad al fallecimiento de este   último pero la ostentaba con anterioridad al siniestro. En la misma línea puede   observarse la sentencia T-527 de 2014 (MP María Victoria Calle Correa), mediante   la cual se aceptó que la condición de discapacidad de una persona para acceder a   un beneficio pensional se demostrara con posterioridad a la muerte del causante.    

[92] Sobre la procedencia de la tutela como   mecanismo transitorio para el reconocimiento de una pensión de sobrevivientes,   pueden observarse, entre otras, las siguientes sentencias de la Corte   Constitucional: T-740 de 2007 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra) y T-776 de 2009   (MP Jorge Iván Palacio Palacio), T-346 de 2011 (MP María Victoria Calle Correa).   Un elemento común a estas providencias, es que no había claridad acerca de la   titularidad del derecho a la pensión de sobrevivientes, o la misma estaba en   disputa con otra persona que razonablemente podría tener derecho a la misma. Por   tanto, en estos casos la Corte ha sido cautelosa y ha reconocido   transitoriamente el amparo constitucional, hasta tanto el juez natural se   pronuncie de fondo sobre la controversia.    

[93] En la sentencia T-806 de 2011 (MP María   Victoria Calle Correa) se indicó que la protección brindada tendría un efecto   definitivo, teniendo en cuenta que la accionante era una persona de ochenta y un   (81) años de edad, a quien sería desproporcionado imponerle la carga de asumir   un proceso ordinario durante la última etapa de su vida. Dentro de los elementos   de análisis utilizados por la Corte para evaluar la eficacia de los medios de   defensa judiciales en casos que se reclama la pensión de sobrevivientes, se   encuentra la edad, el nivel de vulnerabilidad social o económica, y las   condiciones de salud de los reclamantes. Si de esos elementos es posible inferir   que la carga procesal de acudir al medio ordinario de defensa se torna   desproporcionada debido a la condición de la persona que invoca el amparo,   porque la extensión del trámite lleve a la persona a una situación incompatible   con la dignidad humana, la tutela es procedente como mecanismo principal.    

[94] De acuerdo con las estadísticas del DANE   (Informe del Departamento Nacional de Estadística, julio 29, 2008), a 31 de   marzo de 2009 y que se actualizan en promedio cada cinco (5) años, la   expectativa de vida de los colombianos se incrementó de 72 a 74 años para el   período 2006 a 2010 y estará en 76 años para el quinquenio comprendido entre los   años 2015 y 2020.    

[95] En el apartado 4.3. de la parte   considerativa de esta sentencia se explica que la accionante cumple plenamente   los requisitos legales establecidos para acceder a la sustitución pensional. En   este punto basta decir que la Sala no tiene dudas acerca de la titularidad del   derecho, o que el mismo está en disputa con otra persona.